30
Universitatea Alexandru Ioan Cuza Facultatea de Economie si Administrarea Afacerilor Specializarea Administratie Publica ELABORAREA POLITICILOR PUBLICE I 1

Elaborarea Politicilor Publice I

  • Upload
    deeeea

  • View
    500

  • Download
    2

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: Elaborarea Politicilor Publice I

Universitatea Alexandru Ioan CuzaFacultatea de Economie si Administrarea AfacerilorSpecializarea Administratie Publica

ELABORAREA POLITICILOR PUBLICE I

Student: Chiritoi Andreea MihaelaAnul IIGrupa 1.5

1

Page 2: Elaborarea Politicilor Publice I

Cuprins:

1. Concepte, principii si modele ale politicilor publice2. Etapele modelului procesual3. Parteneriatul public-privat in administratia publica.4. Concluzii 5. Bibliografie

2

Page 3: Elaborarea Politicilor Publice I

1. Concepte, principii si modele ale politicilor publice

1.1. Concepte ale politicilor publice

Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezinta un domeniu de granita

intre mai multe discipline “clasice” precum stiinta politica, sociologia, psihologia

sociala, stiinta juridica sau economia. Studiul politicilor publice ar reprezenta bransa

cea mai recenta a stiintei politice. In ceea ce priveste tehnicile si metodele de

cercetare, acestea sunt imprumutate din diverse discipline sociale si adaptate

nevoilor de instrumentar pentru fiecare studiu in parte.

Pana prin anii 60 stiinta politica nu era interesata in mod special de studiul a

ceea ce se intampla in interiorul guvernului si de studiul mecanismelor guvernarii.

Studiile de specialitate prezentau extensiv procesul electoral, organizatiile politice,

analiza conceptelor cadru in stiinta politica etc. Dupa anii 60 creste interesul pentru a

afla ce se petrece in interiorul guvernului, se intensifica preocuparea pentru cresterea

eficientei deciziilor in materie de alocare a fondurilor publice si de aici interesul

pentru studierea manierei in care se iau deciziile politico-administrative. Din anii 80

incepe sa se discute tot mai mult in termeni de reforma a guvernarii, accentul cazand

pe cresterea performantei in gestionarea banului public, pe imbunatatirea relatiei

intre Stat si Cetatean, intre Guvern si Societatea Civila.

Domeniul politicilor publice (cercetarea si analiza in domeniu) poate fi definit

foarte bine ca ocupandu-se de studiul deciziilor politico-administrative de alocare a

diverselor forme de resurse (materiale, financiare, de know how, simbolice). Politicile

publice, obiectul de studiu al disciplinei in cauza, reprezinta actiuni realizate de catre

guvern (central sau local) ca raspuns la problemele care vin dinspre societate.

Vorbim despre politici publice atunci cand o autoritate publica, centrala sau locala,

incearca cu ajutorul unui program de actiune coordonat sa modifice mediul

economic, social, cultural al actorilor sociali.

Decantand definitia de mai sus rezulta o serie de elemente care dau

consistenta unei politici publice.

Termenul de „politica publica” a patruns in studiile de specialitate si in limbajul

curent din Romania destul de tarziu (la sfarsitul anilor `90) si exista in continuare

numeroase ambiguitati la nivelul simtului comun asupra sferei de cuprindere a

acestei notiuni. O posibila explicatie ar putea fi aceea ca termenul a fost imprumutat

3

Page 4: Elaborarea Politicilor Publice I

din limba engleza-policy-,dar nu exista o traducere specifica in limba romana, alta

decat aceea de politica. Or, in mod traditional, politica inseamna cu precadere

activitatea partidelor politice, a institutiilor legitimate prin mecanisme democratice

(Parlament, Guvern si aparatele proprii de lucru ale acestora), declaratii politice,

campanii electorale etc., de aici si tentatia de contaminare la nivel terminologic. Ca

urmare, Romania a preferat utilizarea termenului din literatura franceza, si anume cel

de politica publica (politiques publiques ).

In primul rand o politica publica este formata dintr-un ansamblu de masuri

concrete, care dau substanta politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici

publice este punctat de diverse decizii. Deci, un al doilea element este dat de faptul

ca o politica publica se defineste prin aceste decizii, forme de alocare a resurselor, a

caror natura este mai mult sau mai putin autoritara si in care coercitia este mereu

prezenta. In al treilea rand, o politica publica se inscrie “intr-un cadru general de

actiune”, ceea ce ne permite sa distingem intre o politica publica si simple masuri

izolate. In acest cadru de actiune, o politica publica are obiective si scopuri precizate,

stabilite in functie de valori, norme si interese. Acesta ar fi al patrulea element. Iar

ultimul, al cincilea, este dat de faptul ca o politica publica are un public, adica indivizi

si grupuri a caror situatie este afectata de deciziile luate in politica publica in cauza.

Politicile publice sunt actiunile realizate de catre guvern (central sau local) ca

raspuns la problemele care apar dinspre societate. Vorbim despre politici publice

atunci cand o autoritate publica, centrala sau locala, incearca cu ajutorul unui

program de actiune coordonat sa modifice mediul economic, social, cultural al

actorilor sociali.

La nivel national, politicile publice pot sa apara dinspre oricare dintre institutiile

majore ale Statului (Parlament, Presedinte, Guvern – central sau local).

Pentru a intelege mai bine acest termen putem considera cateva definitii

suplimentare:

a. Conform primei definitii, data de Thomas Dye, politicile publice sunt „tot ceea

ce un guvern decide sa faca sau sa nu faca1”.

b. O a doua definitie, mai completa si mai conceptualizata, ne este oferita de

William Jenkins. Acesta spune ca politicile publice sunt „un set de decizii

1 Dye, Thomas R.”Understanding Public Policy” 1998, Prentice-Hall

4

Page 5: Elaborarea Politicilor Publice I

interrelationate, luate de un actor politic sau de un grup de actori, privind o

serie de scopuri si mijloacele necesare pentru a le atinge intr-o situatie data.”

c. O alta definitie pe care o vom lua in considerare ii apartine lui James

Anderson. Anderson spune ca politicile publice sunt „un curs al actiunii urmat

de un actor sau mai multi actori politici, cu un scop, in incercarea de a rezolva

o problema”.

d. “Relatia Guvernului cu mediul”. ( Eyestone, 1971)

e. O serie lunga de activitati, mai mult sau mai putin relationate, si consecintele

acestora. ( Rose, 1969)

f. „O politica publica este o retea de decizii legate intre ele privind alegerea

obiectivelor, a mijloacelor si a resurselor alocate pentru atingerea lor in situatii

specifice”. (Miroiu, A.)

g. „Un curs al actiunii cu un scop precis, urmarit de un actor sau un grup de

actori in abordarea unei probleme” (James Anderson).

Pentru a intelege mai bine dimensiunile notiunii de politica publica, sunt necesare o

serie de concepte-cheie care ajuta la constructia conceptului:

a. Actiunea in baza autoritatii: politica publica este o actiune implementata de

structurile puterii, structuri care au o autoritate legislativa, politica si financiara

de a actiona;

b. O reactie la problemele societatii („real world”): politica publica incearca sa

raspunda unei nevoi/probleme concrete a societatii (sau a unui segment al

societatii);

c. Orientata spre un scop: politica publica este orientata spre atingerea unui set

de obiective bine delimitate, in incercarea de a rezolva o nevoie/problema

particulara a comunitatii (grupului tinta);

d. Cursul actiunii: politica publica nu este o decizie singulara (actiune sau

reactiune), ci o abordare/strategie integrata;

e. O decizie de a face/a nu face ceva: politica publica poate fi implementata cu

scopul de a rezolva o problema sau, bazandu-se pe presupunerea conform

careia problema poate fi rezolvata in cadrul politicilor deja existente, un

Guvern poate decide ca nu este cazul sa mai actioneze;

f. Politica este dusa la indeplinire de un actor/un grup de actori: politica este, în

general, implementata de o structura de implementare alcatuita din mai mulţi

5

Page 6: Elaborarea Politicilor Publice I

actori si, in cazuri mai rare, de o singura structura (ex. agentie

guvernamentala);

g. O justificare a unei actiuni: orice politica publica trebuie sa includa motivarea

actiunii/non-actiunii;

h. O decizie luata: politica publica este o decizie asumata, nu o promisiune sau o

intentie.

1.2. Principii ale politicilor publice

1. Politicile publice ar trebui sa promoveze o piata sanatoasa, liber de piata la nivel global si a climatului de afaceri competitiv, care permite sectorului privat sa prospere si sa se extinda, fara a inferera de la entitati din sectorul non-privat, care concureaza direct cu intreprinderile private.

2. Politicile publice ar trebui sa fie elaborate si adoptate intr-un proces public receptiv, cu posibilitatea de participare a cetatenilor din Washington.

3. Politicile publice trebuie sa se bazeze pe o analiză a beneficiilor sociale; puse in balanta costurile sociale cumulate- atat publice cat si private, directe si indirecte.

4. Politicile publice ar trebui sa furnizeze atenuare coerent si adecvat pentru acele segmente ale comunitatii de afaceri care suporta un impact negativ demonstrat ca urmare a adoptării acestei politici.

5. Politicile publice trebuie sa atinga obiectivele stabilite si masurabile, care pot fi verificate printr-o evaluare legitim.

6. Politicile publice ar trebui sa abordeze o nevoie demonstrat sustinuta de dovezi documentate.

7. Politicile publice ar trebui sa prevada stimulente pe piata pentru a obtine rezultate benefice.

8. Politicile publice ar trebui sa fie puse in aplicare de catre un guvern functional care serveste oamenii de stat in timp util, eficient.

9. Politicile publice ar trebui sa stabileasca cerinţe clare si realizabile si teste juridice care reduc la minimum necesitatea de interpretare si de reglementare.

 10. Politicile publice ar trebui sa se asigure ca legile de stat si locale si reglementarile sunt integrate si simplificate, in scopul de a evita cerintele repetarii.

6

Page 7: Elaborarea Politicilor Publice I

1.3. Modele ale politicilor publice

Un model este un mod simplificat de reprezentare a unor aspecte din lumea

reala. Modelele pe care le utilizam in studierea politicilor publice sunt modele

conceptuale. Aceste modele incearca sa :

- simplifice si sa clarifice gandirea noastra despre politica si politici publice;

- identifice aspecte importante ale problemelor puse de politicile publice;

- ne ajuta sa comunicam concentrandu-ne pe aspectele esentiale ale vietii

politice;

- directioneaza eforturile de intelegere a politicilor publice sugerand ceea ce

este important si ceea ce nu este important;

- sugereaza explicatii pentru politicile publice si le prezice consecintele.

Fiecare dintre modelele de analiza a politicilor publice identifica un model

conceptual care poate fi gasit in teoria politica, teoria economica sau in sociologie.

Nici unul dintre ele nu a fost special conceput pentru a studia politicile publice, dar

fiecare ofera un mod individual de a reflecta asupra politicilor publice si chiar

sugereaza aspecte legate de cauzele si consecintele politicilor publice.

Aceste modele nu se afla in competitie, in sensul ca nu putem spune ca unul

este mai bun decat altul. Fiecare ofera o alta perspectiva asupra vietii politice si

fiecare ne ajuta sa intelegem diverse aspecte legate de politicile publice.

a. Institutionalism/etatism:

Sub aceasta denumire vom grupa teoriile care explica alegerea alternativelor

de politica publica in contextul decizional institutionalizat al statului.

Principala unitate de analiza o reprezinta factorul de decizie sau organizatia

responsabila cu luarea deciziei. Constrangerile ce deriva din contexte sociale sunt

mult mai slabe in explicarea compatibilitatilor si incompatibilitatilor factorilor de

decizie. Explicatiile centrate pe rolul statului indica faptul ca orice schimbare in

politica publica este mai bine inteleasa prin prisma perceptiilor si interactiunilor dintre

factorii de decizie si altii intr-un context organizational specific nivelului

guvernamental. Cand aceste orientari au in vedere influentele sociale, ele trateaza

lobby-ul, politica grupurilor de presiune, opinia publica si alegerile ca variabile care

7

Page 8: Elaborarea Politicilor Publice I

influenteaza reactia oficialitatilor in materie de politica publica. Originea schimbarilor

in politica publica se afla in cadrul institutiilor.

Institutiile guvernamentale au fost mult timp centrul interesului pentru stiinta

politica. In mod traditional, stiinta politica o definim ca si studiul institutiilor

guvernamentale. Activitatile politice sunt centrate in jurul institutiilor guvernamentale,

iar politica publica este in mod autoritar determinata, implementata si intarita de catre

aceste institutii.

Relatia dintre politica publica si institutiile guvernamentale este foarte stransa.

Institutiile guvernamentale dau politicilor publice trei caracteristici distinctive. In primul

rand, guvernul ofera legitimitate politicilor publice. Politicile guvernamentale

reprezinta adesea obligatii legale pentru cetateni. Si alte tipuri de politici publice

venind dinspre biserica, organizatii profesionale, corporatii etc sunt privite ca fiind

foarte importante. Insa numai politicile guvernamentale implica obligatii legale. In al

doilea rand, politicile guvernamentale implica universalitate. Numai politicile

guvernamentele se extind la toti oamenii dintr-o societate. Politicile publice

apartinand altor grupuri pot sa se extinda numai la o parte a societatii. In al treilea

rand, guvernul monopolizeaza forta coercitiva intr-o societate. Numai guvernul poate

legitima privarea de libertate in cazul nerespectarii unei politici publice. Sanctiunile

care pot fi impuse de alte grupuri si organizatii sunt cu mult mai limitate.

Traditional, abordarea institutionala in stiinta politica nu da prea multa atentie

legaturii dintre structura institutiilor guvernamentale si continutul politicilor publice. In

schimb, studiile institutionaliste descriu in detaliu institutii guvernamentale dar fara o

interogare sistematica privind impactul caracteristicilor institutionale asupra outputului

reprezentat de politicile publice. Aranjamentele constitutionale si legale sunt descrise

minutios, dar legatura dintre aceste aranjamente si politica publica ramane in mod

general superficial sau deloc explicata.

b. Modelul procesual:

Analiza secventiala – analizeaza procesul de realizare a politicilor publice propunand

o impartire in secvente (pasi) a ciclului de realizare a politicilor publice. Fiecare

secventa este distincta din punct de vedere temporal si functional, ea fiind analizata

separat in cadrul acestui model.

Unul dintre scopurile acestui efort de investigatie este de a releva modelele

« proceselor » politice. In acest sens s-a incercat o grupare a diverselor activitati in

8

Page 9: Elaborarea Politicilor Publice I

functie de relatia lor cu politica publica. Rezultatul consta in configurarea unei

secvente de procese specifice politicilor publice:

Identificarea problemei Cererea expresa de actiune

guvernamentala

Stabilirea agendei (captarea

atentiei factorilor de decizie asupra unor

probleme specifice)

Decizia asupra problemelor care

se vor regasi pe agenda

Formularea de propuneri de

politica publica

Dezvoltarea de propuneri pentru a

rezolva probleme specifice

Legitimarea deciziilor de politica

publica

Selectarea unei propuneri

Constructia suportului politic

pentru sustinerea propunerii respective

Adoptarea propunerii prin act

legislativ

Implementarea de politici publice Organizarea administratiei

Stabilirea ofertei de servicii

Stabilirea resurselor financiare prin

taxe sau

alte mijloace

Evaluarea de politici publice Studierea programelor

Raportarea de outputuri pentru

programele guvernamentale

Evaluarea de impact

Sugerarea de metode de

imbunatatire sau ajustari ale procesului

de politici publice

Altfel spus, procesul de realizare a politicilor publice este vazut ca o serie de

activitati politice. Acest tip de analiza permite studierea modului in care se iau

deciziile sau a modului in care trebuie ele luate. Dar nu permite dezvoltarea unei

9

Page 10: Elaborarea Politicilor Publice I

discutii asupra substantei politicilor publice (cine ce primeste si de ce). Deci nu se

studiaza continutul politicilor publice, ci doar procesul de constituire al politicilor

publice.

In ciuda ingustimii de analiza concentrata doar pe studierea politicilor publice

ca si proces, acest model ne ajuta sa intelegem diversele activitati implicate. Trebuie

sa retinem faptul ca realizarea de politici publice implica stabilirea de agenda

(atragerea atentiei din partea actorilor cu putere de decizie), formularea de propuneri

(selectarea optiunilor de politica publica), legitimare de politica publica (dezvoltarea

suportului politic), implementarea de politica publica (crearea administratiilor,

cheltuirea fondurilor, intarirea legislatiei) si evaluarea de politica publica (analiza

modului in care politica publica si-a atins obiectivele, stabilirea de corectii).

Desigur, exista o relatie intre modul in care politicile publice au fost facute si

continutul acestora si vice versa. Aceasta este o problema care merita atentie. Dar,

asa cum am aratat si in prezentarea modelului institutionalist, trebuie evitata capcana

asumarii faptului ca o schimbare in procesul de realizare a politicilor publice va aduce

intotdeauna schimbari in continutul politicilor publice. Este foarte posibil ca anume

constrangeri de ordin social, economic, tehnologic sa determine ca schimbarile de

proces (proces inchis sau deschis, competitiv sau necompetitiv, pluralist sau elitist)

sa aiba doar o importanta minora asupra continutului politicilor publice.

c. Teoria grupurilor

Teoria grupurilor presupune faptul ca interactiunea dintre grupuri este elementul

esential in politica. Indivizii cu interese comune se reunesc in grupuri formale sau

informale pentru a exercita mai eficient presiuni asupra guvernului in vederea

satisfacerii intereselor individuale si de grup. Indivizii sunt importanti in politica numai

daca actioneaza ca parte sau in numele unui grup de interes. Grupurile devin un fel

de punte intre individ si guvern. Iar politica este lupta dintre grupuri pentru a influenta

politicile publice. Sarcina sistemului politic este de a organiza grupurile de conflict (1)

stabilind o serie de reguli ale jocului, (2) aranjand compromisuri si echilibrand

interese, (3) intarind prin lege compromisurile stabilite si aplicarea acestor

compromisuri.

Conform teoriei grupurilor, politicile publice reprezinta echilibrul atins la un moment

dat in aceasta lupta perpetua a grupurilor. Acest echilibru este influentat de

10

Page 11: Elaborarea Politicilor Publice I

importanta relativa a unor anumite grupuri de interes. Schimbarile in aceasta

importanta relativa conduc la schimbari in profilul de politica publica.

Influenta grupurilor este data de catre numarul lor, bogatie, tarie organizationala,

conducere, acces la cei ce iau decizii si coeziune interna.

Teoria grupurilor descrie orice activitate politica in termenii luptei intre grupuri. Cei ce

elaboreaza politici publice apar ca fiind in permanenta constransi sa faca fata

constangerilor venind dinspre diferite grupuri. Intregul sistem politic este coagulat de

catre echilibrul dintre cateva forte. In primul rand avem grupurile latente. Aceste

grupuri nu sunt intotdeauna vizibile, dar pot fi activate de catre un alt grup organizat

si impreuna pot distruge starea de echilibru relativ al sistemului.

In al doilea rand avem intrepatrunderea de membership. Fiecare individ este membru

in mai multe grupuri. Valorile la care adera individul se regasesc simultan in toate

grupurile la care el adera. In al treilea rand, echilibrul ce rezulta din competitia dintre

grupuri ajuta la echilibrarea sistemului in ansamblu. Nici un grup nu reprezinta

majoritatea. Puterea fiecarui grup este controlata si echilibrata de puterea altor

grupuri concurente.

d. Teoria elitelor

Politica publica poate fi analizata si ca preferinta si expresie a valorilor unei elite

guvernamentale. Desi se spune adesea ca politicile publice reflecta cererea

publicului, acest lucru poate fi considerat mai degraba un mit. Teoria elitelor

sugereaza faptul ca masele sunt apatice si prost informate. Elitele modeleaza opiniile

si problemele de politica publica, mai degraba decat masele influenteaza elitele.

Politicile publice coboara dinspre elite spre mase si nu invers.

Prezumtiile teoriei elitelor sunt urmatoarele:

- societatea este divizata intre cei putini care detin puterea si cei multi care

sunt lipsiti de putere. Numai un mic numar de persoane detin puterea de a aloca

valori pentru societate. Masele nu decid in materie de politica publica ;

- cei putini care guverneaza nu sunt tipici pentru caracteristicile maselor. In

general ei fac parte din grupurile privilegiate socio-economic ale societatii;

- deplasarea nonelitelor catre pozitiile elitelor trebuie sa se faca continuu si

lent pentru a pastra stabilitatea sistemului si a evita revolutiile. Numai nonelitele care

accepta consensul de baza al elitelor pot fi admise in cercurile guvernamentale ;

11

Page 12: Elaborarea Politicilor Publice I

- elitele impartasesc consensul asupra unor valori fundamentale esentiale

pentru prezervarea sistemului ;

- politicile publice nu reflecta cererile maselor ci, mai degraba, preferintele si

valorile elitelor. Din acest motiv schimbarile in politicile publice sunt mai degraba

incrementale decat revolutionare;

- elitele active sunt prea putin subiect al influentei din partea maselor apatice.

Elitele influenteaza masele mai mult decat invers.

e. Rationalismul

O politica publica rationala este aceea care maximizeaza castigul social. Asa fiind,

guvernul trebuie sa aleaga politicile care aduc castiguri societatii excedand suma

investita in implementarea acestor politici. Exista doua reguli importante in definirea

castigului social maxim. In primul rand, nici o politica publica nu trebuie adoptata

daca costurile exced beneficiile. In al doilea rand, dintre alternativele de politica

publica, cei ce iau decizii trebuie sa o aleaga pe aceea care aduce cele mai mari

beneficii raportate la cost.

Cu alte cuvinte, o politica publica este rationala atunci cand echilibrul dintre

valorile sacrificate si valorile castigate este perfect. Nu trebuie sa intelegem

rationalismul intr-un mod simplist, redus doar la dimensiunea economica (cat costa

implementarea unei anume alternative). Rationalismul implica luarea in calcul a

tuturor valorilor sociale, politice si economice implicate in implementarea unei anume

politici publice, nu numai costul ei in bani.

Pentru a selectiona o politica publica rationala, cei ce iau decizii trebuie:

- sa cunoasca valorile societatii si ierarhizarea lor;

- sa cunoasca toate alternativele de politica publica posibile;

- sa cunoasca consecintele pentru fiecare alternativa de politica publica in

parte;

- sa cunoasca raportul intre beneficii si cost pentru fiecare alternativa;

Pentru a adopta o politica publica rationala trebuie sa avem o cunostere

profunda a societatii.

Acest model este utilizat adesea pentru a considera marimea optima a unui

program guvernamental. Bugetele guvernamentale trebuie sa creasca pana in

punctul in care un anume castig social este obtinut. Analiza cost-beneficiu este

12

Page 13: Elaborarea Politicilor Publice I

specifica pentru acest mod de abordare a politicilor publice si reprezinta principalul

cadru analitic utilizat pentru evaluarea deciziilor de cheltuire a banului public.

f. Incrementalismul

Incrementalismul considera politicile publice ca pe o continuare a activitatilor

guvernamentale trecute, doar cu imbunatatiri incrementale. Charles E. Lindblom a

prezentat pentru prima oara modelul incremental realizand o critica a modelului

rational de luare a deciziilor. Asa cum arata Lindblom, cei ce iau decizii nu realizeaza

anual o revedere a actualelor si propuselor politici publice, nu identifica din nou valori

societale, nu calculeaza din nou raportul cost-beneficii. Constransi de timp,

informatie si costuri acestia nu reiau periodic procesul de selectare a alternativelor.

Trebuie sa luam in calcul si elementul politic care nu permite intotdeauna stabilirea

unor scopuri societale clare si un calcul exact al raportului cost-beneficiu. Modelul

rational recunoaste natura « rational-comprehensiva » a procesului de formare a

politicilor publice si descrie un mod mai conservativ de functionare a procesului de

politicile publice.

Pentru incrementalism programele si politicile publice existente sunt considerate

baza pentru noile programe. Aceste noi programe sunt modificari, variante, cresteri si

descresteri ale vechilor programe. Cei ce iau decizii accepta legitimitatea vechilor

programe si adesea considera ca trebuie continuat pe linia lor.

g. Public choice

Public choice reprezinta o aplicare a analizei economice la nivelul analizei de

politici publice. Daca economistii studiaza comportamentul indivizilor pe piata si spun

ca acesti indivizi isi urmaresc propriul interes, stiinta politica studiaza comportamentul

indivizilor in spatiul public si face aceeasi asumptie cu privire la faptul ca indivizii isi

urmaresc propriul interes. Pentru « public choice theory » indivizii au acelasi

comportament in politica ca si pe piata. Aceste teorii considera ca toti actorii politici:

electorat, platitori de taxe, candidati, legislatori, birocrati etc.- incearca sa-si

maximizeze propriul beneficiu in politica asa cum se intampla si pe piata. James

Buchanan, economist laureat al premiului Nobel si autor de referinta pentru public

choice theory, considera ca indivizii vin impreuna in politica pentru a-si satisface

propriul interes. Guvernul este o forma de contract intre indivizi care cad de acord

pentru un beneficiu mutual ca sa respecte legile si sa suporte guvernul in schimbul

13

Page 14: Elaborarea Politicilor Publice I

protectiei propriilor vieti, libertatilor si proprietatilor. Este adevarat faptul ca guvernul

trebuie sa indeplineasca o serie de functii pe care piata nu le indeplineste. El are

rolul de a indrepta lucrurile acolo unde mecanismele pietei esueaza (« market

failure »).

h. Teoria sistemelor

Aceasta teorie concepe politicile publice ca si raspuns al sistemului politic la

fortele exteriore din mediu. Aceste forte exterioare sunt vazute ca si inputuri. Mediul

unui sistem reprezinta orice conditie sau circumstanta definita ca exterioara limitelor

sistemului politic. Sistemul politic este un grup de structuri si procese intercorelate

care functioneaza autoritar in vederea alocarii de valori catre societate. Outputurile

sistemului politic sunt valori alocate autoritar, iar aceste alocari reprezinta politicile

publice.Teoria sistemelor prezinta politicile publice ca si outputuri ale sistemului

politic. Conceptul de sistem implica un set identificabil de institutii si activitati intr-o

societate care functioneaza pentru a transforma cererile in decizii autoritare, cerand

suport din partea intregii societati. Conceptul de sistem implica faptul ca elementele

sistemului sunt intercorelate si ca sistemul raspunde fortelor provenind din mediul

extern pentru a se prezerva. Inputurile sunt primite de catre sistem sub forma de

cereri si suport. Cererile apar atunci cand indivizi sau grupuri, ca raspuns la conditii

din mediu reale sau percepute, actioneaza pentru a modifica politicile publice.

Suportul apare atunci cand indivizii sau grupurile accepta rezultatele alegerilor,

respecta legile, platesc taxele, in general se conformeaza deciziilor publice. Un

sistem poate absorbi o varietate mare de cereri, unele dintre ele fiind in raport

conflictual. Pentru a transforma aceste cereri in outputuri (politici publice), trebuie

stabilite o serie de reglementari. E recunoscut faptul ca outputurile (politicile publice)

pot modifica mediul si cererile venind dinspre acesta.

14

Page 15: Elaborarea Politicilor Publice I

2. Etapele modelului procesual

Procesele si atitudinile politice au fost punctul central al stiintelor politice

pentru multe decenii. Stiintele politice “comportamentale” moderne au studiat, de la

al doilea razboi mondial incoace, activitatile alegatorilor, ale grupurilor de interes,

legislatorilor, presedintilor, birocratilor, judecatorilor si altor actori politici. Unul din

scopurile principale a fost descoperirea schemelor de activitate - sau “proceselor”.

De curand, anumiti politologi au incercat sa grupeze diferite activitati in concordanta

cu relatia lor cu politica publica. Rezultatul este un set de procese ale politicilor

publice care urmeaza de regula aceasta schema:

Identificarea problemelor se adreseaza (de catre publicul larg

sau de grupuri interesate) solicitari de

acţiune din partea structurilor

guvernamentale

Stabilirea calendarului

pentru

pentru luarea deciziilor

se decide care probleme vor fi

hotărâte şi care probleme vor fi abordate

Formularea propunerilor

de politici

se elaboreaza propunerile de masuri

pentru rezolvarea problemelor.

Legiferarea politicilor -se selectează o propunere

- se construieşte un suport politic

pentru aceasta

-legiferarea ei ca lege

Implementarea politicilor - organizarea birocraţiilor

- furnizarea plăţilor sau serviciilor

- colectarea de impozite

Evaluarea politicilor -studierea programelor

- raportarea rezultatelor programelor

guvernamentale

Evaluarea impactului

indirect al programelor

sugerarea de schimbări şi adaptări

15

Page 16: Elaborarea Politicilor Publice I

Pe scurt, procesul politicii publice poate fi vazut ca o serie de activitati politice

- identificarea problemelor, fixarea programului, formularea, legitimarea,

implementarea si evaluarea. Un exemplu popular al abordarii procesului e ilustrat în

tabel.

S-a argumentat că politologii trebuie sa-şi limiteze studiile referitoare la

politicile publice la aceste procese si sa evite analizele substantei politicilor.

Conform politologului Charles O. Jones: “Afirm ca scopul special de studiu al

politologilor este procesul politic si modul sau de functionare. Interesul lor legat de

substanta problemelor si politicilor, consta in investigarea modului de interactiune al

acestora cu procesul si nu neaparat in substanta insasi a problemei ....acest lucru

sugerand ca multe remedii pentru sistemul social tind sa fie legate de varietatea

procesului. – un mai mare accent pentru un interes sporit, furnizand critici si opozitii,

decizii de publicare si modul in care sunt luate aceste decizii”.

3. Parteneriatul public-privat in administratia publica

Noua lege reglementeaza modul de realizare a unui proiect de parteneriat public-

privat ce are ca obiectiv public proiectarea, finantarea, constructia, reabilitarea,

modernizarea, operarea, intretinerea, dezvoltarea si transferul unui bun sau serviciu

public, dupa caz.

Scopul legii il constituie reglementarea initierii si realizarii de proiecte de parteneriat

public-privat pentru lucrari publice in diverse sectoare de activitate, cu finantari

private.

Parteneriatul public-privat se poate realiza prin diverse tipuri de contracte prin care

investitorului privat ii sunt transferate obligatii ale partenerului public, cum ar fi:

proiectarea, incepand cu faza de proiect tehnic; constructia; dezvoltarea;

reabilitarea/modernizarea; operarea; intretinerea; finantarea.

16

Page 17: Elaborarea Politicilor Publice I

La finalizarea contractului, bunul public este transferat, cu titlu gratuit, partenerului

public, in buna stare si liber de orice sarcina sau obligatie.

Legea parteneriatului public-privat se aplica pentru:

- derularea unui proiect de parteneriat public-privat intre un partener public si un

investitor privat, ca urmare a aplicarii uneia dintre procedurile de desemnare a

partenerului privat prevazute de noua lege;

- incheierea acordului de proiect;

- infiintarea si reglementarea functionarii companiei de proiect.

Legea parteneriatului public-privat nu se aplica pentru incheierea unui contract de

parteneriat public-privat in cazul in care:

- contractul a fost declarat cu caracter secret de catre autoritatile abilitate, potrivit

prevederilor legale in vigoare;

- contractelor de concesiune de lucrari publice si concesiune de servicii reglementate

de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de

achizitie publica, a contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de

concesiune de servicii, cu modificarile si completarile ulterioare si de legislatia

conexa;

- indeplinirea contractului necesita impunerea unor masuri speciale de siguranta si

securitate nationala, potrivit prevederilor legale in vigoare;

- protectia unor interese de stat impune acest lucru;

- contractelor de concesiune de bunuri proprietate publica reglementate de

Ordonanta de urgenta a Guvernului  nr. 54/2006 privind regimul contractelor de

concesiune de bunuri proprietate publica cu modificarile si cpmpletarile ulterioare si

de legislatia conexa;

- contractelor de asociere in participatiune reglementate conform legii.

De asemenea, legea nu se aplica pentru incheierea contractului de parteneriat

public-privat care:

- are ca obiect cumpararea sau inchirierea, prin orice mijloace financiare, de terenuri,

cladiri existente, alte bunuri imobile sau a drepturilor asupra acestora;

- se refera la cumpararea, dezvoltarea, productia sau coproductia de programe

destinate difuzarii, de catre institutii de radiodifuziune si televiziune;

- se refera la prestarea de servicii de arbitraj si conciliere;

- se refera la prestarea de servicii financiare in legatura cu emiterea, cumpararea,

vanzarea sau transferul valorilor mobiliare ori al altor instrumente financiare, in

special operatii ale partenerului public efectuate in scopul atragerii de resurse

17

Page 18: Elaborarea Politicilor Publice I

financiare si/sau de capital, precum si la prestarea de servicii specifice unei banci

centrale de catre Banca Nationala a Romaniei;

- se refera la angajarea de forta de munca, respectiv incheierea de contracte de

munca;

- se refera la prestarea de servicii de cercetare-dezvoltare remunerate in totalitate de

catre partenerul public si ale caror rezultate nu sunt destinate, in mod exclusiv,

acestuia pentru propriul beneficiu.

Legea nu se aplica nici atunci cand contractul de parteneriat public-privat este

incheiat ca urmare a:

- unui acord international incheiat in conformitate cu prevederile tratatului cu unul sau

mai multe state care nu sunt membre ale Uniunii Europene si care vizeaza furnizarea

de produse sau executia de lucrari, destinate implementarii ori exploatarii unui

proiect in comun cu statele semnatare, si numai daca prin acordul respectiv a fost

mentionata o procedura specifica pentru atribuirea contractului respectiv;

- unui acord international referitor la stationarea de trupe si numai daca prin acordul

respectiv a fost prevazuta o procedura specifica pentru atribuirea contractului

respectiv;

- aplicarii unei proceduri specifice unei organizatii internationale.

Potrivit legii, etapele care conduc la incheierea unui contract de parteneriat public-

privat sunt urmatoarele:

- initierea proiectului de parteneriat public-privat prin publicarea anuntului de intentie

de catre partenerul public;

- analiza si selectia preliminara a unor investitori privati, premergatoare incheierii

acordului de proiect care este in sarcina partenerului public;

- negocierea este etapa prin care autoritatea publica deruleaza consultari cu

investitorii privati selectati si negociaza clauzele contractuale, inclusiv valoarea

investitiei, perioada de derulare a contractului de parteneriat public-privat, cu

investitorii selectati;

- incheierea contractului de parteneriat public-privat.

Din analiza acestor dispozitii rezulta ca, spre deosebire de reglementarea procedurii

de atribuire a contractelor de concesiune de lucrari publice si servicii publice,

prevazuta de OUG nr. 34/2006,  noua lege nu instituie procedura licitatiei ca

modalitate de atribuire a contractului de parteneriat public-privat, legiuitorul preferand

ca modalitate de atribuire a contractului selectia si negocierea.

18

Page 19: Elaborarea Politicilor Publice I

Legea reglementeaza detaliat:

- etapele de atribuire a unui contract de parteneriat public-privat;

- termenele minime de derulare a etapelor de definire a proiectului public-privat si de

selectie a investitorilor privati;

- conditiile de initiere si incetare a proiectului de parteneriat public-privat,

- aspecte cu privire la continutul contractului de parteneriat public-privat;

- principii si reguli generale de atribuire a contractului de parteneriat public-privat;

- reguli cu privire la infiintarea companiei de proiect, societate comerciala al carei

capital social este detinut de catre partenerul public si investitorul privat, partenerul

public participand cu aport in natura.

19

Page 20: Elaborarea Politicilor Publice I

4. Concluzii

Din punctul meu de vedere, o politica publica reprezinta deci un ansamblu de

masuri luate de catre o autoritate legala si responsabila care vizeaza imbunatatirea

conditiilor de viata ale cetatenilor sau conceperea unor masuri de stimulare a

cresterii economice. Ea prevede, in general, o concertare a diferitilor actori si o

corelare a invatamintelor trase din experientele lor institutionale si personale. Ea

poate lua deseori forma reglementarilor sau stimulentelor care determina mediul

social si economic.

Politica ocupa un loc central in procesul politic deoarece noi suntem diferiti in

ceea ce priveste valorile, credintele si sentimentele.

Venim cu background-uri diferite, care ne fac sa preferam diferite definiri ale

problemei si diferite solutii pentru rezolvarea problemelor. Insa nu-i nimic rau in asta.

In fapt, cautarea de scopuri cumune in rezolvarea conflictelor este vazuta mai mult

ca o teorie politica, decat ca o stradanie nobila. In ciuda acestui lucru, politica are un

renume prost si cu cat ne uitam mai mult spre politica, observam ca aceasta

reprezinta o incercare de a acapara puterea in scopuri personale, cautarea obtinerii

unui avantaj si conversia resurselor publice in beneficiul unor interese specifice.

Romanii, ca si alti cetateni ai planetei, nu prea au incredere in politicieni si aceasta

face sa le influenteze perceptiile asupra procesului de elaborare a politicii. Politicienii,

desigur, fac lucruri care alimenteaza aceasta neincredere.

Atunci cand ne referim la elaborarea politicii ca un proces politic, trebuie sa

intelegem valorile care se reflecta in acest proces, diferitele aspecte care divizeaza

oamenii si induc acestora diferitele perceptii asupra scopurilor publice, necesitatea

de a rezolva conflictele daca actiunea este posibila pe cale democractica si factorii

critici care influenteaza dezvoltarea politicii in fiecare etapa a procesului.

20

Page 21: Elaborarea Politicilor Publice I

Bibliografie:

1. Marius Constantin Profiroiu – Manual de politici publice, Ed.

Economica, Bucuresti, 2009, pag. 13-15;54-60;29-31;

2. Thomas Dye – Understanding Public Policy, Ed. Pretince-Hall, 1998,

pag. 115;

3. Florin Bondar – Politici publice si administratie publica, Ed. Polirom,

2007, pag. 38-40;

4. Claudiu Craciun – Managementul politicilor publice. Transformari si

perspective, Ed. Polirom, 2008, pag.15-16; 96-97;

5. Adrian Miroiu – Introducere in analiza politicilor publice, Ed. Paideia,

Bucuresti, 2001, pag.128;46;59;

6. Legea Nr. 178/2010 a parteneriatului public-privat;

7. http://www.awb.org/legislativeactioncenter/policyprinciples.asp , accesat

la data de 4.01.2011;

21