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EL TABÚ DE LA ADMINISTRACIÓN: SU ORGANIZACIÓN

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JOAQUN ARBIZU BEHRENS

EL TAB DE LA ADMINISTRACIN: SU ORGANIZACIN

SUMARIO: I. Introduccin. II. Algunas Definiciones conceptuales. III. El Estado y su imputacin. IV. Competencia. Concepto y realidades. V. Clasificacin de la competencia. VI. Tcnicas de distribucin y redistribucin de competencias. VII Entes estatales. VIII. Los entes autnomos en la legislacin comparada. IX. Los rganos estatales. X. Conclusin.

I.

INTRODUCCIN

Cautivante ha de ser un trmino poco utilizado en el mundo jurdico, pero ms all de ello, tomar el riesgo de hacer uso del mismo para poder describirles de que se trata realmente el universo jurdico de la organizacin administrativa y sus crispaciones internas, de sus diferencias y sus relaciones. Pretendo crear entre usted y la lectura de este artculo aqul vnculo que permita conocer, ms all de los formalismos, la verdadera metamorfosis que ha sufrido la organizacin administrativa desde sus inicios, con el proceso de personificacin del Estado hasta nuestros das, con la coordinacin y jerarqua desarrolladas que muchas veces se confunden con un rgimen de subordinacin. Intentemos ahondarnos en la lectura para de esta forma observar como en ocasiones confundimos a la organizacin administrativa con la organizacin poltica, la cual hace referencia a la constitucin orgnica del Estado, a aquella decisin de los Constituyentes de adoptar para La Nacin Argentina la forma representativa, republicana y federal de Gobierno. Suponiendo el ejercicio de la soberana por el gobierno federal al que las provincias han delegado algunas atribuciones que les eran propias, conservando

exclusivamente para si otras, como por ejemplo, el dictado de sus propias Constituciones y algunas atribuciones concurrentes entre otras cosas1. Pues bien debemos entonces considerar que, toda organizacin poltica necesita de medios para llevar adelante sus fines y es ah donde aparece la organizacin administrativa como herramienta fundamental de aquellos fines, estableciendo una estructura que permite justamente su ordenamiento y facilita el desarrollo cotidiano de la vida social y poltica. II. ALGUNAS DEFINICIONES CONCEPTUALES Sin nimos de entrar en formalismos reiterativos podemos considerar y analizar ciertas guas de informacin que nos brindan diversos textos. El Diccionario Jurdico ESPASA2, habla de la organizacin administrativa como una tcnica jurdica en cuya virtud se supera la imposibilidad material que tienen las personas jurdicas para actuar como tales. En el campo del Derecho administrativo, y como consecuencia del reconocimiento de personalidad jurdica a la administracin del Estado la designa a las personas fsicas rganos o estructuras de las administraciones publicas- que actan y realizan las concretas competencias pblicas. De a poco se va produciendo una distincin hacia adentro del Estado, podemos distinguir un Estado Formal reconocido en la Constitucin Nacional en forma implcita, un Estado con personalidad jurdica propia, capaz de adquirir derechos y contraer obligaciones; reconocido tambin por

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Constitucin de la Nacin Argentina Art. 5: Cada provincia dictar para s una Constitucin bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin Nacional; y que aseguren su administracin de justicia, su rgimen municipal y la educacin primaria. Bajo de estas condiciones el gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones. Tambin Art. 121: Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin, al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin. Constitucin de la Nacin Argentina. Ed. de 100.000 ejemplares. Producciones Mawis. Buenos Aires 1997. 2 Diccionario jurdico ESPASA CALPE, S.A., Madrid, 2005.

nuestro Cdigo Civil en su Art. 33, definiendo al mismo como persona jurdica de carcter pblico. El Estado en sentido formal constituye una personificacin total del derecho como estructura normativa. Mientras que el Estado en sentido material hace referencia al conjunto de normas jurdicas que se refieren a los funcionarios de los tres poderes y a los particulares que desempean ciertas actividades de inters pblico. Generalmente el sentido material es el que utilizamos cotidianamente para hacer referencia al Estado como aparato estatal como conjunto de acciones que realizamos los individuos que integramos el aparato estatal. A continuacin los invito a que veamos un poco, el universo del Estado y la forma en que ste recibe imputaciones y expresa voluntades. III. EL ESTADO Y SU IMPUTACION Observemos ahora, como es posible imputarle al Estado las acciones u omisiones realizadas por los agentes que lo integran. Para lograr esto se han ido desarrollando diferentes teoras, algunas con ms xito que otras pero lo importante es que ello nos permiti llegar a dilucidar la encrucijada jurdica que representaba la imputacin de conductas realizadas por personas fsicas y la carga de responsabilidad hacia la persona jurdica. El yo no fui y el comienzo de la organizacin El desarrollo de las sociedades, la llegada de la democracia, la institucionalizacin de las entidades dependientes del Estado, la inclusin de la ciudadana en la vida partidaria y en la vida pblica, la aparicin de los partidos de masas y muchos otros hechos, fueron creando la necesidad de preguntarnos nosotros mismos hasta donde llegara la responsabilidad de un Estado y hasta donde la responsabilidad de aquel agente que lo representa fsicamente ante terceros. La primera teora que intent explicar esto fue la teora del mandato, seguida por la de la representacin, parte de

la doctrina considera que sus diferencias son de matices muy sutiles y las crticas que se les hacen son prcticamente las mismas. A travs de la teora del mandato, comprendemos que el Estado (mandante) indica una conducta al agente estatal (mandatario) y ste la lleva a cabo ante un tercero; se entiende que la responsabilidad en esta teora va a ser indirecta ya que se regir por las pautas establecidas en el Art. 43 del Cdigo Civil. Esta fue la primera teora que intent explicar el fenmeno de la imputacin, se bas en un principio (como ya lo sealamos) en el Art. 43 del Cdigo Civil y haca referencia a una responsabilidad indirecta del Estado. La Corte Suprema ha receptado esta postura en fallos como Don Jos Mara Ferrugia contra Provincia de San Juan sobre cobro de pesos3, este criterio se utiliz hasta Devoto4 y Ferrocarril Oeste5, fallos en los que se volc hacia una interpretacin ligada al Art. 1113 del Cdigo Civil en los cuales se suplant el concepto de mandato por el de principal dependiente. La principal crtica que se le hizo a la teora fue que el contrato de mandato no podra ser entregado por el Estado ya que ste es una persona jurdica y necesita de una persona fsica, humana, que exprese su voluntad. Por otra parte la teora de la representacin, la cual tuvo crticas muy similares a la del mandato, estableca que el Estado actuaba como un incapaz, es decir, actuaba a travs de un representante legal (el agente estatal) que expresaba su voluntad por l. Esta teora tampoco resisti la crtica ya que si el Estado era incapaz, Cmo designaba a su representante? Obviamente, al no poder expresar su voluntad, no puede tampoco designar por si mismo a su representante.

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CSJN, Don Jos Ferrugia c/ Pcia. De S. Juan S/ cobro de pesos sentencia del 7 de diciembre de 1931, fallo 163:155, dijo la irresponsabilidad o responsabilidad parcial de la provincia por actos realizados por sus representantes legales, ms all de sus atribuciones, no puede aceptarse en el caso de autos, por cuanto estos representantes han obrado dentro de sus propias funciones 4 CSJN, Toms Devoto y Ca. Ltda. S.A. / Pcia. De Buenos Aires, sent. Del 22 de septiembre de 1933, fallo 169:111. 5 CSJN, Ferrocarril Oeste c. Pcia de Buenos Aires Sent. Del 4 de agosto de 1938 fallo 180:253

El mandato y la representacin fueron dejados de lado no solo por la costumbre y la jurisprudencia sino tambin por la interpretacin que merece nuestra fuente fundamental; la ley. Poco a poco se fue interpretando que en el marco del derecho pblico deben entenderse los principios constitucionales y el Art 1112 del Cdigo Civil como que el agente, el rgano estatal y su voluntad son el propio Estado; este proceso que se fue gestando con los aos desemboco en la teora que mejor explica e interpreta el fenmeno de la imputacin estatal y su esquema de organizacin; la teora del rgano. A travs de sta se entiende que en realidad existe un solo sujeto (rgano), por ende no hay distincin entre personas fsicas por un lado y persona jurdica por otro, sino que tanto el Estado como sus agentes forman una nica voluntad, y esto es as por decisin del legislador, que entendi que el agente es el propio Estado, entonces desde este punto de vista podemos razonar que la responsabilidad estatal por los actos realizados por sus agentes ser de alcance directo. A partir del caso Vadell6 la Corte Suprema reconoci la teora del rgano y ha mantenido el criterio de considerar a esta clase de responsabilidad como objetiva, en este precedente modific el criterio en cuanto al sustento de la responsabilidad estatal afirmando que la responsabilidad extra contractual del Estado en el mbito del Derecho Pblico no requiere, como fundamento de derecho positivo, recurrir al Art. 1113 del Cdigo Civil, puesto que la idea objetiva de su responsabilidad por falta de servicio encuentra fundamento en la aplicacin por la va subsidiaria del Art. 1112 del Cdigo Civil. Conforme al Art. 1112 Los hechos y las omisiones de los funcionarios pblicos en ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les estn impuestas, son comprendidas en las disposiciones de este ttulo7.

6 7

CSJN, fallo Vadell, Sent. Del 18 de diciembre de 1984, fall