1

EKSPLOATACIJA ŠLJUNKA I PIJESKA – KOMENTARI NA PRAKSU I PRAVNU REGULATIVU

- ZAKON O KONCESIJAMA - ZAKON O VODAMA (u dijelu koji reguliše eksploataciju rječnih nanosa i koncesije) - ZAKON O FINANSIRANJU UPRAVLJANJA VODAMA

2

Pravni ovir za davanje koncesija za eksploataciju rječnih nanosa (šljunak i pijesak).

o Zakon o koncesijama ("Sl. list Crne Gore", br. 08/09 od 04.02.2009) o Zakon o vodama ("Sl. list Crne Gore", br. 27/07 od 17.05.2007) o Zakon o finansiranju upravljanja vodama ("Sl. list Crne Gore", br.65/08); o Vodoprivredna osnova Crne Gore (Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, maj 2001) o Uredba o kriterijumima i načinu obračuna iznosa minimalne koncesione naknade za ustupanje prava

na istraživanje i eksploataciju mineralnih sirovina ("Sl. list Crne Gore", br. 37/11 od 29.07.2011) o Uredba o načinu kategorizacije i kategorijama vodnih objekata i njihovom davanju na upravljanje i

održavanje („Sl. list Crne Gore", br.15/08); o Odluka o visini i načinu obračunavanja vodnih naknada i kriterijumima i načinu utvrđivanja stepena

zagađenosti voda („Sl. list Crne Gore“, br.29/09); o Uredba o bližem načinu sprovođenja postupka javnog nadmetanja u otvorenom i dvostepenom

postupku davanja koncesija („Sl. list Crne Gore“, broj 67/09) o Pravilnik o sadržaju i načinu vođenja Registra ugovora o koncesijama („Sl. list Crne Gore“, br. 47/09 od

24.07.2009) o Pravilnik o sadržaju zahtjeva i dokumentaciji za izdavanje vodnih akata, načinu i uslovima za obavezno

oglašavanje u postupku utvrđivanja vodnih uslova i sadržaju vodnih akata („Sl. list Crne Gore“, br.07/08);

o Koncesioni akt za davanje koncesija za eksploataciju rječnih nanosa (šljunak i pijesak), (Uprava za vode, 30.07.2010)

3

ZAKON O KONCESIJAMA

Član 2. (2)Koncesije se daju radi obezbjeđenja:

ostvarivanja odgovarajućeg javnog interesa, veće zaposlenosti, uvođenja novih tehnologija i obezbjeđenja ubrzanog privrednog razvoja i obezbjeđenja prihoda za koncedenta;

racionalnog, ekonomičnog, pravilnog i efikasnog korišćenja prirodnih bogatstva, dobara u opštoj upotrebi i drugih dobara od opšteg interesa;

tehničko-tehnološkog unaprjeđenja i obezbjeđenja jedinstva sistema infrastrukture; unaprjeđenja djelatnosti koja je predmet koncesije; izgradnje, rekonstrukcije i modernizacije objekata od značaja za pružanje javnih usluga; konkurencije u oblasti u kojoj se daju koncesije; zaštite i unaprjeđenja životne sredine.

Primjedba: Razlozi za davanje koncesija su preširoki, odnosno faktički nema ograničenja za davanje istih. Dovoljno je npr. da koncedent (Vlada, Skupština ili lokalna uprava) ima mogućnost ostvarivanja minimalnog prihoda od koncesije (stav 2 tačka 1). Tačka 7, koja kao razlog za davanje koncesija navodi zaštitu i unapređenje životne sredine, je u direktnoj suprotnosti sa praksom davanja koncesija za eksploataciju rječnih nanosa, koja se po pravilu vrši bez kontrole, mjera zaštite životne sredine i koja za posljedicu ima trajnu devastaciju prostora. Član 7. (1) Koncesije se daju na osnovu godišnjeg plana koji donosi Vlada, odnosno opštine i objavljuje se na internet stranici Vlade, odnosno opštine. (2) Plan iz stava 1 ovog člana donosi se po pojedinim oblastima, nakon javne rasprave koju sprovodi nadležni organ za odgovarajuću oblast, najkasnije do isteka tekuće, za narednu godinu. (3) Javnom raspravom iz stava 2 ovog člana smatra se i javna rasprava sprovedena u postupku usvajanja strategije razvoja određene oblasti. (4) Planom davanja koncesija utvrđuju se područja - lokaliteti, odnosno oblasti u kojima će se davati koncesije, predmeti koncesija, rokovi za objavljivanje javnih oglasa za davanje koncesija. Primjedba: Ne postoji plan za 2015. godinu, na sajtu Uprave za vode poslednji objavljeni plan je za 2014. godinu, koji je donešen na sjednici Vlade od 10. jula 2014. godine. Dakle, plan za tada tekuću godinu donijet je polovinom iste godine, što je suprotno zakonu. Član 8 (1) Rok na koji se daje koncesija određuje se u zavisnosti od javnog interesa, predmeta koncesije, vremena potrebnog za povrat investicije i ostvarivanja primjerene dobiti po osnovu koncesione djelatnosti. (2) Rok iz stava 1 ovog člana ne može biti duži od 30 godina kada odluku o davanju koncesije donosi Vlada i opština, niti duži od 60 godina kada odluku o davanju koncesije donosi Skupština.

4

(3) Rok trajanja koncesije može se produžiti nakon isteka prvobitno ugovorenog roka i to najduže za polovinu roka koji je propisan ugovorom o koncesiji. Komparativna analiza.

1. Srbija: maksimalno 30 godina

2. Hrvatska: do 30 godina, s tim što za je eksploataciju pijeska i šljunka iz obnovljivih ležišta u području značajnom za vodni režim rok do 5 godina.

3. Bosna i Hercegovina- na period koji ne može biti duži od 30 godina (maksimalno 50 u izuzetnim okolnostima

4. Direktiva 2014/23/EU Evropskog parlamenta i Vijeća od 26. februara 2014. o dodjeli Ugovora o koncesiji- nije precizno definisan rok, ali se kao duži rok za davanje koncesija smatra rok od preko 5 godina.

Član 18. Trajanje koncesije. 1. Trajanje koncesije je ograničeno. Javni naručitelj ili naručitelj procjenjuje trajanje na temelju traženih radova ili usluga. 2. Za koncesije koje traju više od pet godina, najduže trajanje koncesije neće prelaziti vrijeme u kojem se očekuje da bi koncesionar mogao nadoknaditi uložena sredstva za izvršenje radova ili pružanje usluga te ostvariti povrat uloženog kapitala uzimajući u obzir ulaganja potrebna za ostvarivanje posebnih ciljeva ugovora. Ulaganja uzeta u obzir za potrebe izračuna uključuju i početna ulaganja i ulaganja tokom trajanja koncesije. (Trajanje koncesije trebalo bi biti ograničeno kako bi se izbjeglo sprječavanje pristupa tržištu i ograničavanje tržišnog nadmetanja. Osim toga, koncesije izuzetno dugog trajanja vjerojatno će rezultirati zatvaranjem pristupa tržištu čime se ugrožava slobodno kretanje usluga i sloboda poslovnog nastana. Međutim, takvo se trajanje može opravdati ako je neophodno da se koncesionaru omogući nadoknada ulaganja planiranih za izvršenje koncesije, kao i povrat uloženog kapitala. Sukladno tome, za koncesije koje traju duže od pet godina trajanje bi trebalo ograničiti na razdoblje u kojem se očekuje da bi, u normalnim uslovima rada, koncesionar mogao nadoknaditi ulaganja u izvođenje radova i usluga te ostvariti povrat uloženog kapitala, uzimajući u obzir posebne ciljeve ugovora koje je koncesionar postigao kako bi ispunio uslove vezano uz, na primjer, kvalitet ili cijenu za korisnike. Procjena bi trebala biti valjana u trenutku dodjele koncesije. Trebalo bi biti moguće uključiti početna i daljnja ulaganja koja se smatraju nužnima za upravljanje koncesijom, posebno rashode za infrastrukturu, autorska prava, patente, opremu, logistiku, najam, obuku osoblja i početne izdatke. Najduže trajanje koncesije trebalo bi biti naznačeno u dokumentima o koncesiji osim ako se trajanje ne koristi kao kriterijum dodjele ugovora. Javni naručitelji i naručitelji trebali bi uvijek moći dodijeliti koncesiju za razdoblje kraće od onog potrebnog za nadoknadu ulaganja, uz uslov da s njima povezna naknada ne isključuje operativni rizik)

Primjedba: Rokovi za davanje konecesija su 30, odnosno 60 godina, a maksimalno 45 ili 90 godina, što je najduži rok za davanje koncesija u odnosu na većinu država u regionu, te značajno duže od preporučenih rokova iz evropske direktive.

5

Evropski parlament smatra da se koncesije po pravilu trebaju davati na period do 5 godina, dok koncesije koje traju duže sprječavaju slobodan pristup tržištu i ograničavaju tržišno nadmetanje. Takođe, nije najjasnija procedura za utvrđivanje nadležnosti za davanje koncesija. Naime, Skupština je nadležna za davanje koncesija na predmetu koncesije iznad vrijednosti utvrđene zakonom, međutim nije precizirano koja je vrijednost koncesije utvrđena zakonom. Član 10 (1) Komisija za koncesije Crne Gore je samostalna i nezavisna u vršenju poslova utvrđenih ovim zakonom. (2) Komisija ima predsjednika i osam članova. (3) Predsjednika i članove Komisije imenuje Vlada i to:

predsjednika i jednog člana na predlog ministarstva nadležnog za ekonomski razvoj; dva člana na predlog Skupštine iz reda uglednih stručnjaka; jednog člana na predlog ministarstva nadležnog za poslove finansija; jednog člana na predlog ministarstva nadležnog za poslove saobraćaja, pomorstva i

telekomunikacija; jednog člana na predlog ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede, šumarstva i

vodoprivrede; jednog člana na predlog udruženja poslodavaca; jednog člana na predlog Zajednice opština.

Primjedba: Nezavisnost Komisije koju u cjelosti imenuje Vlada je diskutabilna. Nisu obrazložene procedure, reference kao ni kriterijumi koje trebaju ispunjavati lica za izbor u Komisiji, niti su iste regulisane podzakonskim aktom. U Komisiji nema predstavnika institucije nadležne za zaštitu životne sredine. Član 15 (1) Ugovori o koncesijama upisuju se u registar ugovora o koncesijama koji vodi Komisija. (2) U registar ugovora o koncesijama unose se sve promjene koje se odnose na zaključene ugovore o koncesijama hronološkim redosljedom. (3) Registar ugovora o koncesijama sadrži podatke o: nazivu koncesionara, nazivu koncedenta, predmetu koncesije, datumu zaključenja koncesionog ugovora i vremenu trajanja koncesije. (4) Bliži sadržaj i način vođenja registra ugovora o koncesijama utvrđuje se propisom ministarstva nadležnog za ekonomski razvoj. (5) Registar ugovora o koncesijama objavljuje se na internet stranici Komisije. Primjedba: Registar ugovora o koncesijama se shodno zakonu objavljuje na sajtu Komisije. Komisija više nema svoj sajt, niti se može pronaći objavljen registar na sajtu Vlade Crne Gore, osim nekoliko izvoda iz registara objavljenih u sklopu izvještaja o radu, od kojih je poslednji za 2013. godinu.

6

Član 16 (1) Komisija, najkasnije do 31. marta tekuće godine, Vladi podnosi godišnji izvještaj o svom radu u prethodnoj godini.

Primjedba: Poslednji Izvještaj o radu koji se može pronaći na internetu je za 2013. godinu.

Član 29 (1) Kriterijumi na osnovu kojih se vrši vrednovanje ponuda, u zavisnosti od predmeta koncesije, su:

rok na koji se traži koncesija; ponuđeni iznos koncesione naknade; ponuđena cijena, odnosno tarifa pružanja usluga; reference ponuđača (tehnički i/ili finansijski uslovi, dosadašnje iskustvo u vršenju

koncesione djelatnosti i drugo); kvalitet usluga; stepen ostvarivanja javnog interesa; stepen korišćenja prirodnog bogatstva; efekti na zapošljavanje, infrastrukturu i ekonomski razvoj; program i stepen zaštite životne sredine i mjere za unaprjeđenje energetske efikasnosti; obim i visina očekivane finansijske pomoći i podrške koncedenta; drugi kriterijumi koje utvrdi koncedent.

U tenderskoj dokumentaciji određuje se vrijednost bodova po svakom odabranom kriterijumu za vrednovanje,s tim da zbir svih bodova iznosi 100. Član 30 (1) Tenderska komisija vrši vrednovanje ponuda dodjelom određenog broja bodova po osnovu svakog kriterijuma određenog tenderskom dokumentacijom i na osnovu izvršenog vrednovanja sačinjava rang listu ponuđača. Primjedba: Određivanje vrijednosti bodova po svakom odabranom kriterijumu za vrednovanje je proizvoljno regulisano. Nije jasna procedura bodovanja kriterijuma, a s obzirom da najmanje 11 kriterijuma ukupno mora nositi 100 bodova, postoji prostor za favorizovanje određenih kriterijuma koji mogu biti u cilju favorizovanja odredjenih ponuđača. Član 40 (1) Koncesije sa rokom davanja do tri godine daju se u postupku utvrđenom u čl. 17 - 37 i članu 40 ovog zakona, s tim što se u postupku davanja koncesija :

ne mora održati javna rasprava iz člana 7 ovog zakona;

7

Primjedba: Neodržavanje javne rasprave za koncesije koje traju kraće od tri godine znači da se mogu dati koncesije za iskopavanje šljunka i pijeska bez učešća javnosti i strana koje nemaju komercijalni interes, iako se u roku od tri godine može značajno devastirati prirodno okruženje i ekosistem. Takođe, skraćeni postupak davanja koncesija ne isključuje mogućnost produženje trajanja koncesije, shodno odredbi člana 8 zakona. Član 51 (1) Koncesionar je dužan da ispunjava propisane uslove za vršenje koncesione djelatnosti. (2) Koncesionar je dužan da, u roku od 60 dana od dana zaključenja ugovora o koncesiji, osnuje i registruje privredno društvo ili drugo pravno lice, sa sjedištem u Crnoj Gori, koje će obavljati koncesionu djelatnost ili da proširi registraciju za vršenje koncesione djelatnosti. Primjedba: Koncesionar ima mogućnost da tek nakon zaključenja Ugovora o koncesiji osnuje privredno društvo koje će obavljati koncesionu djelatnost, što znači da faktički nije neophodno nikakvo predhodno iskustvo i znanje koncesionara za obavljanje konkretne koncesione djelatnosti. Ova odredba je u koliziji sa članom 29 stav 1 tačka 4, kojom se kao jedan od kriterijuma na osnovu kojih se vrši vrednovanje ponuda određuju i reference ponuđača (tehnički i/ili finansijski uslovi, dosadašnje iskustvo u vršenju koncesione djelatnosti i drugo). S druge strane, ukoliko je koncesionar u svojstvu privrednog društva imao iskustva u obavljanju koncesione djelatnosti, isti je shodno pozitivnim propisima, već morao imati registraciju.

OPŠTE PRIMJEDBE:

1. Zakonom nisu predviđene kaznene odredbe.

2. Nije određen organ koji će se starati za sprovođenje zakona.

3. Zaštita prirodnog okruženja, ugroženog davanjem koncesija, je paušalno regulisana Zakonom. Predstavnici organa nadležnih za zaštitu životne sredine nisu predviđeni za članove Komisije za koncesije.

4. Rokovi za trajanje koncesija su duži od evropskih standarda.

5. Nije javno dostupan Registar ugovora o koncesijama, Komisija za koncesije, suprotno zakonu, nema aktivnu internet stranicu, godišnji planovi za davanje koncesija kao i izvještaji o radu Komisije za koncesije se ne objavljuju u predviđenim rokovima.

8

ZAKON O VODAMA (u dijelu koji reguliše eksploataciju rječnih nanosa i koncesije)

Član 68 stav 1

Rječni nanosi iz obnovljivih i neobnovljivih ležišta mogu se eksploatisati na lokalitetima na kojima se eksploatacijom doprinosi očuvanju ili poboljšanju vodnog režima, u obimu kojim se ne narušava vodni režim, stabilnost obala i prirodna ravnoteža vodnih i priobalnih ekosistema.

Primjedba: Ova odredba se brutalno krši u praksi. Ne postoji lokacija na kojoj je eksploatacijom šljunka i pijeska poboljšan vodni režim, odnosno doprinijeto očuvanju istog. Na terenu je očito da je ekspolatacijom značajano i nepovratno narušen vodni režim, stabilnost obala i ekosistem. Primjer Grbavci (Morača) gdje je koncesionar ekskavacijom šljunka nepovratno narušio vodni tok i drastično promijenio konfiguraciju terena, a očito je i zagađenje vode u dijelu gdje se ekskavacija vrši.

2004. 2016. Član 68 stav 2 Eksploatacija rječnih nanosa iz obnovljivih i neobnovljivih ležišta vrši se na osnovu vodne saglasnosti i ugovora o koncesiji, u skladu sa ovim zakonom. Uz zahtjev za izdavanje vodne saglasnosti podnosi se: 3) saglasnost ministarstva nadležnog za poslove zaštite životne sredine kada se eksploatacija nanosa i treseta vrši u nacionalnim parkovima; Primjedba: Odredba predviđa dobijanje saglasnosti kada se vrši eksploatacija nanosa u nacionalnim parkovima, međutim nije neophodna saglasnost kada se eksploatacija vrši na riječnim tokovima koji su direktno povezani sa hidro i eko sistemima nacionalnih parkova. Na primjer, najveći doticaj vode u nacionalni park Skadarsko jezero stiže rijekom Moračom, koja snabdijeva jezero sa više od 60% vode. Samim tim, ekskavacija šljunka kojom se mijenja tok i vodostaj Morače, te vrši zagađivanje vode ima veliki uticaj i na Skadarsko jezero.

9

Član 70 Privredno društvo koje prilikom eksploatacije rječnih nanosa pričini štetu dužno je da štetu nadoknadi, u skladu sa opštim propisima o naknadi štete.Naplaćeni iznos naknade štete koristi se za saniranje pričinjene štete. Član 71 Eksploatacija rječnih nanosa obustaviće se kada je eksploatacijom nanosa izazvan poremećaj vodnog režima, a može se obustaviti kada se utvrdi da bi se daljom eksploatacijom nanosa mogao izazvati poremećaj vodnog režima ili negativan uticaj na vodne ekosisteme. Rješenje o obustavi eksploatacije iz stava 1 ovog člana donosi organ nadležan za izdavanje vodne saglasnosti. Primjedba: Očito je da se ova odredba ne primjenjuje. Član 71 propisuje da će se eksploatacija rječnih nanosa obustaviti se kada je eksploatacijom nanosa izazvan poremećaj vodnog režima, međutim ekspolatacija šljunka na obali Morače se kontinuirano odvija duži niz godina i pored očigledne devastacije i poremećaja vodnog režima.

IV . KONCESIJE U OBLASTI VODA I VODNOG DOBRA (članovi 130-140)

Svrha davanja koncesija

Član 133

Radi unaprjeđivanja vodnih sistema, obezbjeđenja održivog korišćenja voda zasnovanog na dugoročnoj zaštiti raspoloživih vodnih resursa, pravilnog, ekonomičnog i efikasnog korišćenja javnog vodnog dobra i obezbjeđenja finansijskih sredstava za unaprjeđenje voda, na javnom vodnom dobru mogu se dati koncesije. Koncesija na javnom vodnom dobru stiče se na način i po postupku utvrđenim zakonom kojim je uređena koncesija na prirodnim bogatstvima, ukoliko ovim zakonom nije drukčije određeno. Član 134

Predmet koncesije na javnom vodnom dobru može biti: 9) eksploatacija rječnih nanosa, ako je procijenjena količina nanosa na ležištu veća od 100 m3. Član 165

Novčanom kaznom od dvadesetostrukog do dvjestastrukog iznosa minimalne zarade u Republici kazniće se za prekršaj pravno lice, preduzetnik ili nadležni organ, ako: 11) vrši eksploataciju rječnih nanosa, a nije registrovano za obavljanje te djelatnosti u Centralnom registru Privrednog suda, nema najmanje jedno zaposleno lice odgovarajuće struke ili ne posjeduje odgovarajuću mehanizaciju (član 69 stav 1); 12) vrši eksploataciju rječnih nanosa, a ne vodi urednu evidenciju o vrsti i količini izvađenog rječnog nanosa ili podatke o vrsti i količini izvađenog materijala ne dostavlja nadležnom organu uprave, odnosno nadležnom organu lokalne uprave (član 69 stav 2); Primjedba: Ekspolatacija rječnih nanosa teško opravdava svrhu davanja koncesija predviđenu članom 133 zakona s obzirom da se ne radi djelatnosti koja unaprjeđuje vodne sisteme, već se isključivo radi o komercijalnoj aktivnosti koja za svrhu ima ostvarivanje prihoda koncesionara i koncedenta.

10

Primjena kaznenih odredbi je upitna, s obzirom da ih matični zakon o koncesijama ne sadrži.

OPŠTE PRIMJEDBE: Zakon o vodama dijelom reguliše istu problematiku kao i Zakon o koncesijama. Iako je Zakon o koncesijama lex specialis za postupak davanja koncesija, završna odredba ovog zakona koja propisuje da se neće primjenjivati odredbe drugih zakona koje uređuju postupak davanja koncesije, ako su suprotne ovom zakonu ostavlja prostor za tumačenje, upravo zbog kondicionalnosti ove odredbe. Zakon o vodama, za razliku od Zakona o koncesijama sadrži kaznene odredbe, a takođe i bolje reguliše zaštitu životne sredine, međutim kao opšti zakon (u dijelu koncesija) je slabiji od Zakona o koncesijama, pa se njegove odredbe ne moraju primjenjivati prilikom davanja koncesija za eksploataciju riječnih nanosa.

ZAKON O FINANSIRANJU UPRAVLJANJA VODAMA Član 12

Obaveznici plaćanja naknade za izvađeni materijal iz vodotoka su pravna lica koja vade pijesak, šljunak, kamen i drugi materijal iz korita vodotoka, sprudova, napuštenih korita i sa obala prirodnih vodotoka, prirodnih i vještačkih akumulacija i sa područja ugroženih od erozije (u daljem tekstu: izvađeni materijal iz vodotoka).

Naknada iz stava 1 ovog člana obračunava se prema količini (m3) i vrsti izvađenog materijala iz vodotoka. Član 13

Ukupna količina izvađenog materijala iz vodotoka utvrđuje se na osnovu podataka obveznika ili, ako oni nisu dostavljeni ili postoji sumnja u njihovu ispravnost, na osnovu tehničke dokumentacije na koju obveznik pribavi vodnu saglasnost, kao i na osnovu podataka dobijenih od lica imenovanog za nadzor od strane nadležnog organa. Primjedba: Utvrđivanje ukupne količina izvađenog materijala daje ogroman prostor za manipulacije. Ukoliko koncesionar ne dostavi podatke o izvađenom materijalu, oni se određuju na osnovu tehničke dokumentacije na koji se pribavlja vodna saglasnost, što znači da koncesionar plaća naknadu za količinu koju je ugovorio, a ne za stvarnu količinu izvađenog materijala, što je apsurdno. Kaznene odredbe ne regulišu lažno prijavljivanje.