EKONOMSKE SANKCIJE MED DRŽAVAMI NA PRIMERU … · mednarodna skupnost pričakovala. Zaradi tega sankcionirajoče države proti ciljnim državam izvajajo razne ukrepe, ki naj bi vplivale

UNIVERZA V MARIBORU EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA

Diplomsko delo

EKONOMSKE SANKCIJE MED DRŽAVAMI NA PRIMERU JUGOSLAVIJE (1991–1994)

Avgust 2016 Ana Benić

UNIVERZA V MARIBORU EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA

Diplomsko delo

EKONOMSKE SANKCIJE MED DRŽAVAMI NA PRIMERU JUGOSLAVIJE (1991–1994)

Economic Sanctions Between Countries: The Case of Yugoslavia (1991-1994)

Kandidatka: Ana Benić Študijski program: Ekonomija Študijska usmeritev: Podjetništvo Mentorica: doc. dr. Romana Korez Vide Lektorica: Nataša Purkat Študijsko leto: 2016

Maribor, avgust 2016

POVZETEK

Gospodarske sankcije so pomemben instrument politike države ali koalicije držav, ki želijo vplivati na ravnanje sankcionirane države. Tovrstne sankcije so bile skozi zgodovino priljubljen instrument. Mnenja glede uspešnosti in smiselnosti njihovega izvajanja pa so raznovrstna in deljena, in sicer zato, ker gre za zapletene mehanizme med sankcionirajočo in sankcionirano državo. Namen našega diplomskega dela je bil predstaviti in približati bralcu vrste gospodarskih sankcij, razloge za njihovo uvedbo in cilje sankcionirajoče države. Podrobneje smo predstavili posledice in stroške, ki nastanejo pri izvajanju teh sankcij, in velik poudarek namenili učinkovitosti in uspešnosti sankcij. V raziskovalnem delu diplomskega dela podrobneje predstavljamo uvedbo gospodarskih sankcij na primeru nekdanje republike Jugoslavije v letih 1991–1994. V kronološkem pregledu smo spoznali, katere sankcije so Združeni narodi uvajali v omenjenem primeru. V sklepu pa smo primerjali nekatere komentarje avtorjev glede uspešnosti sankcij za nekdanjo Jugoslavijo in zbrali sklepne misli o izvajanju gospodarskih sankcij v prihodnje. Ključne besede: mednarodni odnosi, sankcije, gospodarske sankcije, Jugoslavija

ABSTRACT

Economic sanctions are an interesting tool of a country's politics or the coalition of countries that want to influence the actions of the sanctioned country. Sanctions have been a very popular tool throughout the course of history. Opinions regarding the success and the sense of performing economic sanctions are diverse and divided. The aim of this diploma paper is to present and draw the reader’s attention to the types of economic sanctions, the reasons for their introduction and the aims of the sanctioned country. We have also provided a detailed description of the consequences and the costs, which arise while performing economic sanctions. A great deal of emphasis was put on the chapter about the effectiveness and the success of the sanctions. As we are dealing with complicated mechanisms between the sanctioneer and the sanctioned party, the opinion regarding the success of the sanctions is divided. In the research part of the diploma paper we inform the reader in detail about the use of economic sanctions in the case of the former republic of Yugoslavia between the years of 1991-1994. Through the chronological overview we get to know what sanctions the United Nations initiated in the above mentioned case. In the conclusion part of the diploma paper we compare some comments from various authors regarding the success of the sanctions in the region of the former republic of Yugoslavia and formulate the final thoughts on the introduction of economic sanctions in the future. Key words: international relations, sanctions, economic sanctions, Yugoslavia

i

KAZALO VSEBINE

1 UVOD 1

1.1 Opredelitev področja in opis problema 1

1.2 Namen, cilji in hipoteze 1

1.3 Predpostavke in omejitve 2

1.4 Uporabljene metode raziskovanja 3

2 OPREDELITEV SANKCIJ V MEDNARODNIH ODNOSIH IN MOTIVI ZA NJIHOVO

UVEDBO 4

2.1 Opredelitev sankcij 4

2.2 Motivi 5

2.3 Kritika sankcij 6

3 GOSPODARSKE SANKCIJE V MEDNARODNIH ODNOSIH 9

3.1 Opredelitev 9

3.2 Vrste sankcij 9 3.2.1 Kaznovalne in spodbujevalne gospodarske sankcije 10 3.2.2 Trgovinsko-tehnične in finančne sankcije 11 3.2.3 Enostranske in večstranske gospodarske sankcije 12

3.3 Cilji 13

3.4 Posledice in stroški 13 3.4.1 Stroški gospodarskih sankcij za izvajalca sankcij 13 3.4.2 Stroški in posledice gospodarskih sankcij za sankcionirano državo 14 3.4.3 Mednarodnopravni in humanitarni vidiki 15 3.4.4 Sankcije in pravice državljanov 16 3.4.5 Vpliv sankcij na javno zdravje 17 3.4.6 Ali sankcije vplivajo na uveljavljanje demokratičnih vrednot? 17 3.4.7 Liberalnodemokratične države kot objekt sankcij? 18

3.5 Učinkovitost in uspešnost 18 3.5.1 Gospodarske sankcije in ugotavljanje uspešnosti 20 3.5.2 Gospodarske sankcije in problem učinkovitosti 25 3.5.3 Širši pogled na sankcije 26

4 GOSPODARSKE SANKCIJE PROTI JUGOSLAVIJI (1991–1994) 28

4.1 Razlogi za uvedbo gospodarskih sankcij 28

4.2 Kronologija uvajanja gospodarskih sankcij 28 4.2.1 Embargo na orožje 29 4.2.2 Gospodarske sankcije 30

ii

4.2.3 Ustanovitev komisije za ugotavljanje dejstev 31 4.2.4 Ustanovitev sankcijskih podpornih misij 31 4.2.5 Ustanovitev koordinatorja sankcij 31 4.2.6 Krepitev sankcij 31 4.2.7 Uvedba sankcij s patruljami na Donavi 32 4.2.8 Nadaljnja zaostritev sankcij 32 4.2.9 Uvedba sankcij pod nadzorom sil NATA 32

4.3 Ključne prelomnice 33

4.4 Presoja vplivov gospodarskih sankcij 34

5 SKLEP 38

LITERATURA IN VIRI 40

iii

KAZALO TABEL

Tabela 1: Negativne sankcije .......................................................................................... 10

Tabela 2: Pozitivne sankcije ............................................................................................ 11

Tabela 3: Uspeh gospodarskih sankcij glede na cilje ...................................................... 24

Tabela 4: Dejavniki, ki vplivajo na učinkovitost sankcij .................................................. 26

iv

SEZNAM OKRAJŠAV

BDP Bruto domači proizvod BIH Bosna in Hercegovina COCOM Koordinacijski odbor za večstranski nadzor izvoza DVR države v razvoju EU Evropska unija GAO vladni urad za odgovornost ICFY mednarodna konferenca o nekdanji Jugoslaviji IMF Mednarodni monetarni sklad JAR Južnoafriška republika JLA Jugoslovanska ljudska armada KVSE Konferenca o varnosti in sodelovanju v Evropi NATO Organizacija severnoatlantskega sporazuma OVSE Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi OZN Organizacija združenih narodov SAM sankcijske podporne misije SAMCOMM komunikacijski center sankcijskih podpornih misij SFRJ Socialistična federativna republika Jugoslavija UNPROFOR Mirovne sile Združenih narodov VS ZN Varnostni svet Združenih narodov VS Varnostni svet ZEU Zahodnoevropska unija STO Svetovna trgovinska organizacija ZDA Združene države Amerike ZN Združeni narodi ZRJ Zvezna republika Jugoslavija (Srbija in Črna gora)

1

1 UVOD

1.1 Opredelitev področja in opis problema

Danes so dobri politični in gospodarski odnosi med državami poglavitni pogoj za ustvarjanje pozitivnega razpoloženja za sodelovanje med državami. Nekatere države se zaradi aktualnih političnih ureditev in svojih avtoritarnih vodij ne vedejo, kot bi mednarodna skupnost pričakovala. Zaradi tega sankcionirajoče države proti ciljnim državam izvajajo razne ukrepe, ki naj bi vplivale na spremembo notranje ali zunanje politike zadevne ciljne države. Ciljno državo s sankcijami kaznujejo tudi zaradi vedenja, ki ni sprejemljivo v mednarodni skupnosti ali na podlagi splošne prakse mednarodnih gospodarskih odnosov. Nekatere države so pri uveljavljanju svojih pogledov in prepričanj pripravljene uporabiti razne instrumente, lahko tudi sredstva za nagrajevanje, da bi posledično uresničile svoje interese in tako vplivale na dogajanje na mednarodnem trgu. Gospodarske sankcije so tako orodje gospodarskih sredstev, ki jih bodo organizacije ali države v prihodnje pogosteje uporabljale kot klasična orodja zunanje politike, kot sta diplomacija in vojaško posredovanje. Kot trdi Malešič (2013), je vprašanje sankcij izjemno protislovno vprašanje. Izkazalo se je, da je uporaba sankcij v zadnjem času čedalje pogostejša in razširjena. Posledično je tudi proučevanje sankcij v zadnjih letih intenzivnejše. Tudi narava sankcij se spreminja, saj so v zadnjem obdobju čedalje bolj usmerjene na izbrana področja. S takim usmerjenim pristopom poskuša sankcionirajoča država zmanjšati uničevalne humanitarne in socialne posledice, ki jih povzročajo vseobsegajoče sankcije. Ob tem se povečuje tudi sprejemljivost sankcij. Zato lahko sklepamo, da bodo v prihodnje pomembno zunanjepolitično sredstvo držav in instrument delovanja mednarodnih organizacij.

1.2 Namen, cilji in hipoteze

V diplomskem delu smo predstavili smiselnost gospodarskih sankcij na primeru nekdanje Jugoslavije med letoma 1991 in 1994. Ker je Varnostni svet Združenih narodov (v nadaljevanju VS ZN) uvedel številne ukrepe in sankcije proti Zvezni republiki Jugoslaviji (v nadaljevanju ZRJ), saj se je na ozemlju nekdanje Jugoslavije razvilo krvavo bojišče. Dokazali smo, da so nekatere izvedene sankcije prinesle pozitivne posledice, nekatere pa so pustile negativne posledice. Predstavili smo tudi problematiko izvajanja sankcij za Jugoslavijo v letih 1991–1994, ki jih je VS ZN izvajal v času vojne na Balkanu. Ob tem smo proučili razne načine sankcioniranja in posledice, ki so doletele takratno ZRJ. V ta namen smo proučili:

• povezanost mednarodnih gospodarskih odnosov z gospodarskimi sankcijami;

• kritične poglede na izvajanje gospodarskih sankcij;

• motive in razloge za uvedbo sankcij;

2

• cilje gospodarskih sankcij;

• učinkovitost in uspešnost gospodarskih sankcij;

• vrste gospodarskih sankcij.

Z diplomskim delom smo dokazovali pozitivne in negativne posledice gospodarskih sankcij, ki so jih izvajali Združeni narodi (v nadaljevanju ZN) v obdobju 1991–1994 na območju takratne Jugoslavije. V tem kontekstu smo obravnavali posamezne ukrepe, ki so jih ZN postopoma izvajali proti takratni ZRJ. Z diplomskim delom smo želeli doseči naslednje cilje:

• podrobneje opredeliti vrste gospodarskih sankcij;

• primerjati uspešnost gospodarskih sankcij;

• prikazati pozitivne in negativne posledice gospodarskih sankcij;

• dokazati, da so bile sankcije upravičene;

• predstaviti problematiko izvajanja sankcij za ciljno državo.

Hipoteze, ki smo jih v diplomskem delu preverjali, so: H1: Gospodarske sankcije ZN proti ZRJ so imele pozitivne in negativne posledice. H2: Če ZN gospodarskih sankcij ne bi izvajali, bi vojna na območju nekdanje

Jugoslavije trajala mnogo dlje. H3: Takratne gospodarske sankcije proti ZRJ so bile upravičene. H4: V obravnavanem primeru se je embargo na dobavo orožja izkazal kot

negativna gospodarska sankcija. H5: Gospodarske sankcije so imele negativne učinke na civilno prebivalstvo. H6: VS ZN bi se lahko v nekaterih primerih odzval hitreje ter tako preprečil

dolgotrajno vojno stanje in poboj civilistov v Srebrenici.

1.3 Predpostavke in omejitve

Predpostavljali smo, da so bile gospodarske sankcije na primeru Jugoslavije od leta 1991 do 1994 smiselne in učinkovite. Ob tem so pripomogle, da se je vojna na ogroženem območju hitreje končala. Sankcije naj bi imele pozitivne učinke na ciljno državo, vendar smo predpostavljali, da so sankcije za tedanjo ZRJ povzročile tudi negativne posledice. Predpostavljamo, da bodo gospodarske sankcije v prihodnje pogostejše in bolj usmerjene na zadevna področja, saj so eden izmed učinkovitejših načinov preprečevanja neustreznega vedenja, preden sankcionirajoča država uporabi vojaško silo ali se priključi vojnim razmeram. Predpostavljamo še, da bodo gospodarske sankcije postale sprejemljive kot zunanjepolitično sredstvo držav in instrument delovanja mednarodnih organizacij. V diplomskem delu smo se osredotočili na gospodarske sankcije. Poznamo tudi pojem gospodarskega bojevanja, v katerem so vključena sredstva lahko vojaška ali gospodarska. Kapstein (1992; povzeto po Malešič, 2013) pojasnjuje, da lahko države za napad na cilje, ki imajo veliko gospodarsko vrednost za nasprotnika, uporabijo ekonomska sredstva, med katera štejemo bojkot, embargo in predkupne pravice, ali

3

vojaška sredstva. Malešič (2013) pa dodaja, da se je razumevanje gospodarskega bojevanja v zadnjem tisočletju v glavnem zožilo na gospodarske sankcije. Omejitve, ki smo jih pričakovali, so bile predvsem pozitivno mišljenje na vse izvedene sankcije ZN v njihovih poročilih. Ob tem smo pričakovali tudi omejen dostop do pomembnejših podatkov oziroma virov.

1.4 Uporabljene metode raziskovanja

Diplomsko delo je makroekonomska dinamična raziskava, ki temelji na drugotnih podatkih iz domače in tuje knjižne in spletne literature. V teoretičnem delu diplomskega dela smo uporabili naslednje metode:

• metodo deskripcije, s katero smo opisali razne teoretične pojme;

• primerjalno metodo, s katero smo primerjali ugotovitve študij več avtorjev;

• metodo kompilacije, s katero smo s povzemanjem in povezovanjem stališč več avtorjev v zvezi z izbrano problematiko zbrali skupna stališča.

V empiričnem delu diplomskega dela smo uporabili naslednji metodi:

• induktivno metodo, s katero smo na podlagi posamičnih ali posebnih dejstev zbrali splošne sklepne ugotovitve;

• deduktivno metodo, s katero smo s splošnih dejstev prešli na posamezne sklepne ugotovitve.

4

2 OPREDELITEV SANKCIJ V MEDNARODNIH ODNOSIH IN MOTIVI ZA NJIHOVO UVEDBO

2.1 Opredelitev sankcij

Malešič (2013) navaja, da so mednarodne sankcije nenasilna dejanja, s katerimi sankcionirajoče države sporočajo sankcioniranim državam svoje neodobravanje, in sicer tako, da jih gospodarsko kaznujejo ali jim zagrozijo s takšnim kaznovanjem zaradi nesprejemljivega vedenja. Avtor še dodaja, da se je skozi zgodovino razvil pojem gospodarskega bojevanja, ki smo ga v tem tisočletju začeli razumevati v glavnem kot del gospodarskih sankcij. Sankcije se običajno delijo v tri vrste:

• diplomatske sankcije (omejena ali popolna prekinitev diplomatskih odnosov med državami, npr. izgon veleposlanika);

• vojne sankcije (razne vrste vojnega posredovanja);

• gospodarske sankcije.

V strokovni literaturi različni avtorji gospodarske sankcije različno opredeljujejo. Avtorji tako gospodarske sankcije razlagajo kot gospodarske ukrepe, ki se med seboj razlikujejo predvsem po obsegu in ciljih, ki jih želijo doseči. Vrednost koncepta gospodarskih sankcij lahko ustrezneje vrednotimo ob primerjavi z drugimi razpoložljivimi alternativnimi koncepti. Pojmovno se gospodarske sankcije namreč povezujejo ali celo prekrivajo s številnimi sorodnimi koncepti. Raziskovalci mednarodnih gospodarskih odnosov jih opredeljujejo kot gospodarsko vojskovanje, ekonomsko prisilo, prisilno ekonomsko diplomacijo, zunanjo gospodarsko politiko mednarodno gospodarsko politiko in gospodarsko državništvo (Kokalj, 2002, str. 472). Hufbauer s soavtorji (1990, str. 2) gospodarske sankcije opredeljuje kot grožnjo, ki je preudarna in jo vlada spodbuja, da se bodo v primeru nestrinjanja zaostrili trgovinski ali finančni odnos med državama. Država, ki uvaja sankcije, to stori zato, ker želi vplivati na notranjo ali zunanjo politiko ciljne države. Drezner (1999, str. 1–2) trdi, da gre pri gospodarskih sankcijah za gospodarsko menjavo, ki je ogrožena ali jo dejansko odpravlja koalicija držav ali ena država proti ciljni državi, saj jo želi prisiliti v spremembo ravnanja oziroma aktualne politike. Tako lahko odprava menjave vključuje zamrznitev finančnega premoženja, trgovinske sankcije, ustavitev pomoči, uvajanje carin ali bojkot. Malešič (1995, str. 651) meni, da lahko gospodarske sankcije povzročijo, da se pozornost domače javnosti odvrača od aktualnih tem in se povečuje podpora vladi. Tako se sankcije uporabljajo za dosego notranjepolitičnih ciljev države izvajalke sankcij. Ob tem še navaja, da lahko izvajanje sankcij pomiri domačo javnost, ne da bi resno želela vplivati na politiko sankcionirajoče države.

5

V zgodovini so imele sankcije do 17. stoletja strogo kaznovalni ali maščevalni pomen. Po 17. stoletju pa se je njihov pomen razširil na nagrajevanje tistih, ki spoštujejo zakon, zato je od takrat v rabi tudi termin nagrajevalne sankcije (Kokalj, 2002, str. 496). Za opredelitev gospodarskih sankcij Kokalj (2002) pravi, da moramo doseči izraza za državo, ki sankcije uvaja oziroma izvaja, in za državo, zoper katero so sankcije izvedene. Avtor (ibid., str. 469) navaja, da sta za izraza sender in target v relevantni anglo-ameriški literaturi najverodostojnejša izraza država pošiljateljica in država prejemnica.

2.2 Motivi

Malešič (2013) ugotavlja, da je uporaba gospodarskih sankcij v zadnjem obdobju postala zelo priljubljena in razširjena. Sankcije so bile uporabljene tudi za dosego širših zunanjepolitičnih ciljev. Za uvedbo sankcij je kar nekaj razlogov, in sicer preprečitev širjenja orožja za množično uničevanje, podpora razoroževanju, boj proti tihotapljenju mamil, boj proti terorizmu, izpustitev političnih zapornikov, umik države z zasedenega ozemlja druge države, končanje državljanske vojne in uveljavljanje demokratičnih vrednot človekovih pravic. Tudi raziskovalka uspešnosti gospodarskih sankcij Rogersova (1996; povzeto po Malešič, 2013) dokazuje, da so gospodarske sankcije lahko uspešno sredstvo za obvladovanje regionalnih konfliktov. Meni, da uvedba sankcij pomaga preprečiti, omejevati ali rešiti lokalne in notranje državne konflikte. Ob tem so sankcije bolj uspešne pri omejevanju konfliktov, manj pa pri njihovem preprečevanju in ustavljanju. Avtorica ugotavlja, da so sankcije sorazmerno poceni sredstvo politike kot druga skrajnost, uporaba oboroženih sil. Poudarja, da se morajo vlade ne nazadnje zavezati, da bodo spoštovale sankcijske ukrepe, drugače sankcije ne morejo biti uspešne. Zanimiva je njena trditev, da so sankcije uspešnejše, kot trdi večina analitikov. Njihova uspešnost je podcenjena, trdi, saj v nasprotju z zunanjepolitičnimi instrumenti nimajo naravnega zagovornika. Podjetniki sankcij ne marajo, ker motijo mednarodno trgovino, po drugi strani zunanje ministrstvo, obveščevalne agencije in obrambno ministrstvo raje zagovarjajo svoje instrumente, torej diplomacijo, prikrite operacije oziroma vojaško silo. Tako avtorica ugotavlja, da le gospodarske sankcije nimajo naravnega zagovornika. Po njenem mnenju ovira za uspeh sankcij ni šibkost instrumenta, ampak slabo razumevanje konflikta in nezmožnost odločnega ukrepanja tistih, ki jih uvajajo. Tudi Drezner (2003; povzeto po Malešič, 2013) sklepa, da je vpliv sankcij podcenjen. Trdi, da pri proučevanju gospodarskih sankcij zaradi strateške interakcije vidimo predvsem veliko neuspehov, prezremo pa uspehe. Ugotavlja, da uvedba sankcij prinese veliko finančno izgubo vsem vpletenim, saj se ustavi gospodarska menjava. Ugotavlja, da je prav, da so akterji pred uvedbo sankcij spodbujeni k sporazumevanju, saj je zaradi obojestranskega interesa pogost sporazum, največkrat na diplomatskih pogajanjih in za zaprtimi vrati. V literaturi, v kateri se proučujejo gospodarske sankcije, se po mnenju avtorja to zelo podcenjuje, iz česar izhaja, da so za presojo njihove uspešnosti pomembni tudi primeri groženj s sankcijami, čeprav te niso zavedene. Tako avtor navaja, da obstaja metodološki problem, kako prepoznati, zajeti in obdelati take primere, čeprav podatki kažejo, da se veliko poskusov ekonomske prisile konča z

6

grožnjo. Trdi še, da so mnoge predpostavke zgrešene. Po njegovem mnenju bi se morali raziskovalci gospodarskih sankcij vsaj odmakniti od podatkov, ki jih ponujajo Hufbauer in soavtorji (1990), saj v njih le 4,4 odstotka primerov groženj s sankcijami, te sankcije pa sploh niso bile uvedene. Allenova (2005; povzeto po Malešič, 2013) trdi, da sta po uvedbi sankcij možni dve sklepni ugotovitvi: ali se objekt sankcij preda in sprejme zahteve ali pa se subjekt, ki je sankcije uvedel, umakne in omili svojo politiko. Avtorica poskuša v svoji analizi ločiti dejstva, ki vplivajo na uspeh in neuspeh sankcij. Tako navaja, da je proces uvajanja sankcij mogoče opredeliti kot pogajanje, ki ga spremlja negotovost, saj ni znano, koliko časa bo ciljna država sposobna nositi breme sankcij. Ugotavlja, da imata oba subjekta priložnost, da znova opredelita svoje prepričanje o odločenosti nasprotne strani, da vztraja pri svoji politiki. Z vidika politične razsežnosti pa si oba subjekta s kljubovanjem sankcijam oziroma njihovim ohranjanjem povzročata politične stroške, ki lahko pripeljejo tudi do izgube oblasti, kar je najhujši scenarij, ki se oblastema lahko pripeti (pri tem morata upoštevati, da je lahko odhod vodstva ciljne države z oblasti zahteva, zaradi katere so bile sankcije uvedene). Avtorica še navaja, da gre za razliko med demokratičnimi in avtokratičnimi politiki, saj se prvi zavedajo, da so na začasnem in kompetitivnem položaju, zato želijo voditi modro in odgovorno zunanjo politiko, pri drugih pa odgovornost do javnosti in strah pred izgubo oblasti nista pomembna dejavnika. Pri drugih, tako Allenova, je tudi možnost alokacije in razdelitve dobrin, ki jih primanjkuje, večja kot v demokratičnih državah. Pri tem izhaja iz vprašanja, kako notranja politika ciljnega subjekta in subjekta, ki sankcije izvaja, vpliva na uspeh sankcij. Hufbauer s soavtorji (1990, str. 11) meni, da ko se sankcije uvajajo, se lahko podajo tri sporočila:

• država želi zaščititi poglavitne državne interese;

• zaveznikom se sporoča, da poleg besed štejejo tudi dejanja;

• ciljni državi se sporoča, da se njeno ravnanje ne odobrava.

Allenova (2005; povzeto po Malešič, 2013) trdi, da močan gospodarski učinek, ki je posledica sankcij, ni vedno v pozitivni zvezi s stopnjo uspeha. Da bi bile sankcije uspešne, trdi avtorica, morajo ustvariti sorazmerno velik politični strošek glede na sporno vprašanje med subjektom in objektom sankcij.

2.3 Kritika sankcij

Hufbauer in soavtorji (1990) so ugotovili, da gospodarske sankcije velikokrat ne izpolnijo zastavljenih ciljev. Avtorji so ugotovili, da je eden izmed razlogov lahko ta, da ne ustrezajo želenemu cilju; cilj je lahko premalo oprijemljiv in sredstva preblaga, sodelovanje drugih držav, kadar je to potrebno, pa preveč mlačno. Še en razlog za neuspeh je kontradiktornost sankcij, ki ustvarijo svoj protistrup, poenotijo namreč državo, vlada odločno podpre gospodarstvo in skupaj z njim išče poslovne alternative. Tretji razlog so neuspešne uporabe gospodarskega pritiska. Zavezniki državi, ki je deležna sankcij, nadomestijo primanjkljaj, ki ga povzročijo sankcije. Kot četrti razlog za neuspeh raziskovalci navajajo dvom, ki ga izvajanje sankcij povzroči doma in v tujini.

7

Izhajajo iz tega, da zavezniki lahko dvomijo o njihovem uspehu, zavračajo ukrepe proti državi, objektu sankcij, in sprejmejo protisankcijsko zakonodajo. Domače gospodarstvo lahko zaradi motenih trgovinskih in finančnih tokov utrpi hude finančne izgube, podjetja izgubijo ugled in sloves zanesljivosti. Domoljubnemu navdušenju iz časa začetnega uvajanja sankcij sledijo pritožbe gospodarskih družb, te pa spodkopavajo moč sankcij (Malešič, 2013). Avtor še opozarja, da so vzrok, da sankcije ne delujejo vedno, tudi tihotapstvo in kršitve sankcij, predvsem v primeru ključnih dobrin. Ugotavlja, da je to za državo dobaviteljico tvegano in drago za državo, ki se tako oskrbuje, poleg tega ta oskrba velikokrat ni zadostna ali redna. Država, objekt sankcij, razvije tudi notranje protidobave, zamenja nekatere izdelke z drugimi, čeprav se v zvezi z njimi srečuje z velikimi omejitvami. Posebno v manj razvitih državah, v katerih so ljudje navajeni živeti skromno, sankcije ne učinkujejo nujno tako izrazito. Težava sankcij je tudi cena, ki jo plačajo tako imenovane tretje države, ki so nedolžne, vendar jih sankcije tako ali drugače prizadenejo. V tem kontekstu avtor poudarja pomen nadomestil za škodo, ki jo povzročijo sankcije tretjim državam, saj nadomestila zmanjšujejo verjetnost kršenja sankcij. Udovič (2014) razmišlja, da v primeru Ukrajine z Rusijo ne gre za hladno vojno, ampak ponovni dokaz, da politika EU ne razume nekaterih procesov v mednarodni skupnosti. EU je veliko področje možnosti, a te se ne razvijajo predvsem zato, ker se države niso pripravljene odreči svojim nacionalnim interesom za skupne interese. Kritizira aktivnosti v zunanji politiki EU, saj da so te sporadične in niso strateško zasnovane. Navaja, da se je ukrajinska kriza pokazala kot še en primer, poleg Libije, Sirije, balkanskih vojn in Iraka, pri katerem se EU ni odzvala enotno, pravočasno in primerno. Kot trdi, bi morala EU kot prva soseda Rusije razumeti njene zgodovinske konotacije in geopolitične želje, sočasno pa bi morala zastopati svoje geopolitične interese. Dvomi, da obstaja sploh kakšna država v EU, ki ne bi bila prizadeta zaradi sankcij proti Rusiji, če bi ta uvedla protiukrepe. Po njegovem mnenju bi bile nekatere države bolj prizadete, druge pa manj prizadete. Med druge uvršča predvsem države zahodne Evrope, ki niso tako gospodarsko navezane na Rusijo, a le, če ne bo zamrznitve na kapitalskih trgih. V tem primeru bi bila veliko na slabšem tudi Velika Britanija, poleg nje pa tudi ZDA. Prav zato meni, da nobena od teh dveh držav vsaj za zdaj sankcij proti Rusiji ne bo uvedla oziroma dovolila. Šorl (2015) navaja, da so zahodnoevropske države leta 2014 uvedle gospodarske sankcije proti Rusiji, a je Rusijo prizadelo predvsem onemogočanje posojil iz zahodnoevropskih bank. Rusija je tako v recesiji in po predvidevanjih Bruslja so jo sankcije v letu 2014 stale 90 milijard evrov. Gospodarska kriza v Rusiji se kaže v padcu vrednosti rublja, kar je posledično vplivalo na inflacijo, ki je bila v tem letu 18-odstotna. Cene sadja, zelenjave in rib so se zaradi embarga na uvoz živil iz EU, ki je protiukrep Moskve, zvišale za 30 odstotkov, čeprav je kakovost teh živil zdaj slabša kot prej. Avtor še ugotavlja, da zaradi embarga le kmetijski sektor ni v recesiji; toda kmetijstvo še ni dobilo obljubljene finančne podpore, ki bi Rusiji pomagala, da bi na področju hrane v naslednjem desetletju dosegla samozadostnost. Ruski kmetje živijo s slabo infrastrukturo in pomanjkanjem posojil, poleg tega so ves čas v negotovosti, kdaj se bo končalo obdobje zahodnoevropskih sankcij in ruskega embarga. Države EU pa so imele

8

do leta 2015 zaradi sankcij in ruskega embarga na uvoz živil več kot 100 milijard evrov izgube. V primeru odločitev EU, da zaostri sankcije zoper Rusijo, Udovič (2014) pravi, da to ni dobra poteza. Izpostavlja da se lahko Rusija odloči za povračilne ukrepe, ki bi prizadeli EU in bi lahko tudi Slovenijo pahnili v recesijo s trojnim dnom. Poleg tega se avtor boji, da zaostritev ne bo prinesla želenih učinkov in bo namesto močnih prizadela najšibkejše. Uvedba sankcij se v zadnjih letih povečuje, saj so bolj zanimive in milejše kot vojaško posredovanje, vsaj na začetku spora med državami.

9

3 GOSPODARSKE SANKCIJE V MEDNARODNIH ODNOSIH

3.1 Opredelitev

Gospodarske sankcije med državami so delovale že davno v zgodovini. Avtorji (Hufbauer in drugi, 1990, str. 4–5, 28) omenjajo primer, ki se je pripetil v Grčiji leta 432 pr. n. št., ko je Periklej iz Aten z megarskim dekretom določil, da Špartanci ne smejo trgovati ali potovati po atenski zemlji (Megara je bila zaveznica Špartancev). Tudi Benetke, Portugalska in Nizozemska, ki so slovele po razcvetu trgovine, so izvajale te sankcije, da bi omejile moč svojih sovražnikov. V anglo-ameriškem odnosu iz 18. stoletja pa je bila prepoznavna »ekonomska diplomacija«. Nemčija v času nacizma je uveljavljala ekonomsko prisilo proti vzhodnoevropskim sosedam. Drezner (1999, str. 6) navaja tudi zanimiv primer ameriškega embarga proti Japonski v poznih tridesetih letih 20. stoletja. Embargo je bil povod za japonski napad na Pearl Harbor. Malešič (1995, str. 656, 657) trdi, da teoretiki delijo gospodarsko vojskovanje in gospodarske sankcije glede na njihov namen. Če želi država, ki izvaja sankcije, z ekonomskimi sredstvi vojaško oslabiti nasprotnika, gre za gospodarsko vojskovanje, če pa želi vplivati na politično ravnanje države, gre za gospodarske sankcije. Avtor ugotavlja, da se je razvilo več oblik gospodarskega vojskovanja, kot so gospodarske sankcije, tihotapstvo, bojkot, blokada, embargo, predkupne pravice ipd. Te oblike imajo kot samostojni instrument pritiska omejeno vrednost. Avtor še ugotavlja, da je prisila, ki se lahko razvije z gospodarskim vojskovanjem, premajhna, da bi dosegla zadane cilje. Cilj izvajanja sankcij je povzročitev neravnovesja v državi prejemnici sankcij in posledično sprememba političnega ravnanja. Sklenil je, da je pomanjkanje prisile vzrok neučinkovitosti ukrepov gospodarskega vojskovanja; ti imajo večjo vrednost predvsem v kombinaciji z vojaškimi posegi. Malešič (2013) trdi, da gre pri gospodarskih sankcijah za tesno razmerje med gospodarstvom in varnostjo. Iz analiz je mogoče razbrati, da gre pri gospodarskem bojevanju oziroma sankcijah za sorazmerno zapleteno in protislovno področje. To se kaže že pri poimenovanju, konceptualni opredelitvi, teoretičnih izhodiščih in metodoloških pristopih ter uporabi in presoji dostopnih podatkov. Ugotavlja, da je najbolj protislovna v tem kontekstu razprava o uspešnosti sankcij, saj so mnenja različna: nekatera so zelo pesimistična, v sankcijah ne vidijo uspeha in poudarjajo, da povzročijo veliko škodo, druga so bolj optimistična, zagovarjajo trditev, da so sankcije uporabno sredstvo zunanje politike držav in delovanja mednarodnih organizacij.

3.2 Vrste sankcij

Gospodarske sankcije lahko razdelimo glede na več meril. V nadaljevanju sledi nekaj členitev več avtorjev. Kokalj (2002, str. 474) navaja, da lahko sankcije glede na ključne vidike klasificiranja razdelimo v tri skupine:

• kaznovalne in spodbujevalne gospodarske sankcije,

10

• trgovinsko-tehnične in finančne sankcije,

• enostranske in večstranske gospodarske sankcije.

3.2.1 Kaznovalne in spodbujevalne gospodarske sankcije

Glede na usmerjenost sankcij ločimo med negativnimi in pozitivnimi. Negativne sankcije so bolj znane in večkrat uporabljene kot pozitivne sankcije. Baldwin (1985; povzeto po Kokalj, 2002) je v svoji strategiji upošteval spodbude in prisile kot temeljne elemente gospodarskega državništva. Dognal je, da je mogoče z uporabo spodbujevalnih in kaznovalnih gospodarskih sankcij države, proti katerim se sankcije uvajajo, prepričati, da spremenijo ravnanje in spoštujejo takšno ravnanje, ki ga zahteva mednarodna skupnost, skupina držav ali vodilna država izvajalka sankcij (Kokalj, 2002, str. 474). Kokalj navaja še analitika Eizenstata, ki poudarja, da je včasih sodelovanje z državo, potencialno prejemnico gospodarskih sankcij, primernejše od kaznovanja. Ob tem je treba kombinirati ukrepe pozitivnih in negativnih sankcij. Sklenil je, da si država pošiljateljica lahko s sodelovanjem z državo prejemnico pogosteje zagotovi učinkovitejši in manj boleč način za dosego svojih ciljev (ibid., str. 474). Negativne gospodarske sankcije so najbolj znan in najodmevnejši zunanjepolitični instrument; uporabljajo se za kaznovanje in omejevanje države, ki sankcije prejema. Zajemajo finančne, tehnične in trgovinske ukrepe ter ekonomsko in neekonomsko prisilo na področjih, kot so diplomatska dejavnost, kulturna in športna dejavnost, promet in zveze ter razvojno in vojaško področje (Kokalj, 2002, str. 475).

Tabela 1: Negativne sankcije

TRGOVINA KAPITAL

• embargo

• bojkot

• zvišanje carinskih tarif

• diskriminacijske carine (neugodno)

• odtegnitev statusa države z največjimi ugodnostmi

• črni seznam

• kvote (uvoz in izvoz)

• damping

• preprečevalno kupovanje

• grožnje z navedenimi ukrepi

• zamrznitev premoženja

• nadzor uvoza in izvoza

• odvzem pomoči

• razlastitev

• obdavčitev (neugodno)

• odlog dolgov mednarodnim organizacijam

• grožnje z navedenimi ukrepi

Vir: (Baldwin, 1985; povzeto po Dolenc, 2002).

11

Tabela 2: Pozitivne sankcije

TRGOVINA KAPITAL

• razlikovanje carinskih tarif (ugodno)

• zagotavljanje statusa države z največjimi ugodnostmi

• zmanjšanje carinskih tarif

• neposredni nakup

• subvencije za uvoz in izvoz

• podeljevanje licenc (izvoz ali uvoz)

• obljube navedenega

• zagotavljanje pomoči

• garancije vlaganj

• spodbujanje zasebnega izvoza ali uvoza kapitala

• obdavčitev (ugodno)

• obljube navedenega

Vir: (Baldwin, 1985; povzeto po Dolenc, 2002). Med spodbujevalne gospodarske sankcije uvrščamo primere odprtega podeljevanja gospodarske pomoči v politično pomembnih razsežnostih. Vsebinsko zajemajo finančne, trgovinske in tehnične ukrepe. Med trgovinske in tehnične spodbujevalne gospodarske sankcije lahko vključimo ugodno tarifno ločevanje, izvozne ali uvozne subvencije in licence, tehnično pomoč, izobraževanje in trgovinske sporazume. Finančne gospodarske sankcije zajemajo kapitalske subvencije, posojila z ugodno obrestno mero, naložbene garancije, odlog odplačila posojil, ugodno obdavčenje in spodbujanje izvoza ali uvoza zasebnega kapitala (Kokalj, 2002, str. 474).

3.2.2 Trgovinsko-tehnične in finančne sankcije

Hufbauer s soavtorji (1990, str. 67) navaja, da je najpogostejša oblika finančnih sankcij ustavitev uradne razvojne pomoči. Čeprav so financiranje izvozno-uvozne banke, posojila multilateralne razvojne banke in druge oblike uradnih in zasebnih posojil občasno povezovali s političnimi cilji, večina primerov vključuje manipulacijo z dvostransko gospodarsko in vojaško pomočjo v državah v razvoju. Najhujša sankcija pa je zamrznitev finančnega premoženja ciljne države v državi pošiljateljici. Avtorji opozarjajo, da zamrznitev premoženja ustavi finančni tok in ovira trgovino. Pravne in politične posledice zamrznitve premoženja so lahko zelo hude, ker vključujejo onemogočanje dostopa ciljne države do lastnega premoženja, zato je bila sankcija zamrznitve premoženja uporabljena le v času velike sovražnosti. Avtorji ugotavljajo, da je v vseh proučenih primerih finančne sankcije spremljal tudi nadzor trgovine, pogosto v obliki popolnega embarga. Dodajajo, da se gospodarski in politični vplivi trgovinskih in finančnih sankcij razlikujejo v več pogledih. Nadzor trgovine je običajno selektiven in po navadi prizadene samo eno ali nekaj vrst blaga. Nasprotno pa je težje najti alternativne vire financiranja, njihova cena je verjetno višja, zahtevajo pa tudi večjo posojilno varnost zaradi negotovosti, ki jih sankcije ustvarjajo. Ob tem še opozarjajo, da je uradna razvojna pomoč nenadomestljiva. Poleg tega lahko finančne sankcije, predvsem take, ki vključujejo trgovinsko financiranje, ustavijo širok krog trgovinskih tokov, tudi brez uvedbe jasno opredeljenih trgovinskih sankcij. Avtorji so še ugotovili, da lahko gospodarski vplivi finančnih sankcij izrazito zatresejo politično ravnovesje v prid države pošiljateljice. Težave, ki jih povzročajo trgovinske sankcije, predvsem nadzor nad izvozom, pa običajno vplivajo tudi na prebivalstvo ciljne

12

države. Finančne sankcije bodo po drugi strani bolj verjetno prizadele favorizirane projekte in zasebne interese vladnih uslužbencev, ki lahko vplivajo na politiko. Za pošiljateljico ustavitev uradne pomoči ali posojil verjetno ne bo povzročila enakega političnega odpora podjetij in zaveznikov iz tujine kot ustavitev zasebne trgovine (ibid., str. 70).

3.2.3 Enostranske in večstranske gospodarske sankcije

ENOSTRANSKE SANKCIJE Gospodarske sankcije lahko izvaja ena država ali več držav. Tako so lahko sankcije enostranske in večstranske. Enostranske gospodarske sankcije so ukrepi, ki jih izvaja ena država, po navadi je to svetovna gospodarska sila, ki ima ogromno vpliva na mednarodnem prizorišču. Enostranske gospodarske sankcije obsegajo ustavitev vseh pomembnejših dvostranskih stikov med državo pošiljateljico in državo prejemnico. Oblasti predstavljajo tovrstne sankcije kot zanimiv kompromis med možnostma, da se nič ne stori (»do nothing«) in da se stori nekaj (»do something«). Ob dejanskem odločanju o uvedbi sankcij je razmislek o zunanjepolitičnih in gospodarskih nacionalnih interesih države pošiljateljice pogosto v ozadju, kar slabo vpliva na gospodarske subjekte in nacionalno varnost države pošiljateljice. Uporaba gospodarskih sankcij ne sme biti poteza, ki je sama po sebi namen ali sredstvo, da se zaradi jeze kaznuje država prejemnica (Kokalj, 2002, str. 478). Proučevalci in politični odločevalci so sprejeli dogovor, da čezmerna uporaba enostranskih gospodarskih sankcij zmanjša njihovo uporabno vrednost. Čeprav najodgovornejši politični odločevalci povečujejo kritiko na račun enostranskih sankcij, so te zanje še naprej privlačne tudi zaradi hitre uvedbe. Težko namreč najdemo ustreznejšo alternativo, ki jo je moč uporabiti tako hitro pravi Kokalj (2002, str. 479). VEČSTRANSKE SANKCIJE Kokalj (2002, str. 484) navaja, da morajo gospodarske sankcije povzročiti stroške državi prejemnici sankcije. Ta se bo posledično odločila za spremembo svoje nesprejemljive politike. Ustavitev gospodarske menjave še ne pomeni zmanjšanja dohodka države prejemnice gospodarskih sankcij. Prejemnica enostranskih sankcij lahko spremeni tok trgovinskih aktivnosti na druge trge in dobavitelje. Za delovanje večstranskih sankcij mora imeti država, ki prva zagovarja izvajanje sankcij, moč za poslabšanje menjalnih razmer z državo prejemnico sankcij, ne glede na njene poskuse, da bi nadomestila proizvode iz blagovne menjave države prejemnice s tujino. Kokalj zagovarja tudi tezo, da pri zagotavljanju večstranskega režima glavne pošiljateljice sankcij ne bi smele vztrajati in izgubljati časa z iskanjem dogovora, če bi bila ogrožena njihova domača varnost. Grožnje regionalni varnosti, ki jih obravnava VS ZN, so namreč pogosto predmet veta (vsaj) ene od tretjih držav, stalnih članic VS. Kokalj (2002) še trdi, da je podpora mednarodnih organizacij še kako pomembna za glavno izvajalko sankcij. Mednarodne organizacije so odgovorne za to, da pripravijo

13

prizorišče za skupno akcijo koalicije zaveznic. Poleg tega velike sile potrebujejo mednarodne organizacije za zagotavljanje integritete skupinskega odločevalskega procesa (ibid., str. 485). Če ni mogoče zagotoviti podpore pri uvedbi, izvedbi in nadzoru sankcij, se rezultati takšnega sodelovanja praviloma tako močno poslabšajo, da bi bile sankcije učinkovitejše, če bi jih izvajala samo glavna država. Barber (1992; povzeto po Kokalj, 2002) trdi, da je majhen, vendar močan ukrep učinkovitejši kot velik in šibak ukrep.

3.3 Cilji

Hufbauer s soavtorji (1990, str. 38) deli zunanje- in notranjepolitične cilje gospodarskih sankcij. Cilji se razvrstijo v pet kategorij, pri tem pa se upoštevajo cilji zunanje politike države, ki izvaja sankcije. Ti cilji so:

• spremenjena politika v manjšem obsegu v sankcionirajoči državi,

• destabilizacije vlade v ciljni državi,

• poslabšanje vojaških zmožnosti ciljne države,

• sprememba politike v ciljni državi.

3.4 Posledice in stroški

Hufbauer s soavtorji (1990, str. 71) navaja, da je namen sankcij, da neki ciljni državi naložijo gospodarske sankcije in jo s tem prisilijo, da bi spremenila svojo politiko; če sankcije ne vključujejo stroškov, je verjetnost, da se bo ravnanje sankcionirane države spremenilo, majhna. Skratka, raven stroškov pomembno vpliva na uspeh ali neuspeh sankcij. Ugotavljajo, da so ekonomisti zbrali dokaj natančno izdelane teoretične modele, s katerimi se predvideva, kako lahko pogoji ponudbe in povpraševanja po sankcionirani dobrini vplivajo na stroške, ki jih povzroči pošiljateljica in so usmerjeni proti ciljni državi, ter kako lahko ravnovesje stroškov vpliva na izid sankcij. Natančnejši kot je model, manj verjetne so morebitne težave z gospodarskimi podatki. Pravzaprav so avtorji v svoji raziskavi ugotovili, da le nekaj raziskav presega anekdotične pripovedi o tem, kakšne stroške gospodarske sankcije povzročajo ciljnim državam. Zdi se, da tretji zakon fizike, po katerem za vsako akcijo obstaja reakcija, igra vlogo v nizu sankcij. Vpliv sankcij na ciljno državo se lahko delno ali v celoti izniči s pomočjo druge pomembne velesile. Znanih je več primerov, ko je ciljna država v gospodarskem pomenu pridobila po tem, ko so bile proti njej uvedene sankcije (ibid., str. 72).

3.4.1 Stroški gospodarskih sankcij za izvajalca sankcij

Hufbauer s soavtorji (1990, str. 76) trdi, da obstaja tudi izjema od splošnega pravila, da sankcije vključujejo stroške za državo pošiljateljico. Če pošiljateljica želi ciljno državo prisiliti v nekaj z zmanjševanjem pomoči ali uradnih posojil, bo pošiljateljica zaradi zmanjšanja proračunskih izdatkov uživala takojšnje gospodarske koristi. Tudi v teh primerih pa posledična izguba trgovinskih pogodb pomeni gospodarsko breme v obliki izgubljene prodaje in delovnih mest v državi pošiljateljici sankcij. Pogosto se navaja, da mora država pošiljateljica v nizu sankcij čim bolj povečati svoje politične koristi in zmanjšati svoje gospodarske stroške. Včasih se ta nasvet bere kot

14

priporočilo, da mora država pošiljateljica povečati delež stroškov, ki ga povzroči, v razmerju do stroškov, ki ji nastanejo. V najboljšem primeru se te smernice izpostavljajo le v teoriji. Domači stroški sankcij se le redko izračunajo in še to skoraj nikoli vnaprej. Prvič zato, ker je preprosto težko izračunati stroške za državo pošiljateljico, in drugič zato, ker se lahko v primeru velikih držav celotni vpliv na gospodarstvo države pošiljateljice obravnava kot nepomemben (ibid., str. 76). Raziskovalca Lektzian in Patterson (2015, str. 50) sta razvila štiri hipoteze, ki vodijo do uspeha sankcioniranja:

• ko sankcije v gospodarsko odprti državi zmanjšajo donosnost dejavnika obilnosti sorazmerno z drugimi dejavniki (prizadenejo skupino ljudi s politično močjo, ki je povezana s potencialnimi izzivalci), imajo večjo možnost uspeha;

• ko sankcije v gospodarsko odprti državi povečajo donosnost dejavnika pomanjkanja (pičlosti) sorazmerno z drugimi dejavniki (prizadenejo skupino ljudi s politično močjo, ki je povezana s potencialnimi izzivalci), imajo večjo možnost uspeha;

• ko sankcije v gospodarsko zaprti državi povečajo donosnost dejavnika obilnosti sorazmerno z drugimi dejavniki (prizadenejo skupino ljudi s politično močjo, ki je s potencialnimi izzivalci), imajo večjo možnost uspeha;

• ko sankcije v gospodarsko zaprti državi zmanjšajo donosnost dejavnika obilnosti sorazmerno z drugimi dejavniki (prizadenejo skupino ljudi s politično močjo, ki je relativno povezana s potencialnimi izzivalci), imajo večjo možnost uspeha.

3.4.2 Stroški in posledice gospodarskih sankcij za sankcionirano državo

Ko stroški presežejo en odstotek bruto domačega proizvoda (v nadaljevanju BDP), so sankcije običajno uspešne. Obdobja destabilizacije izstopajo kot primeri, ko je država pošiljateljica običajno pripravljena in sposobna močno pritisniti na državo sprejemnico. V več kot dveh tretjinah primerov destabilizacije so bili stroški sankcij enaki ali višji od enega odstotka BDP. Nasprotno država pošiljateljica, ki zahteva skromne politične cilje, le redko povzroči velike stroške. Avtorji so ugotovili, da so stroški v le 20 odstotkih primerov, ki so jih raziskovali, presegli en odstotek BDP. Kljub temu tudi sankcije, ki nimajo močnega vpliva na BDP, lahko prispevajo k uspešnemu doseganju tujih političnih ciljev. Strah pred pomanjkanjem je lahko prav tako pomemben kot pomanjkanje samo. Poleg tega se politične odločitve pogosto vrtijo okoli zneskov, ki so sorazmerno nizki v smislu BDP (Hufbauer in drugi, 1990, str. 75). Tuji politični ukrepi na splošno vključujejo domače stroške in nizi sankcij pri tem niso izjema. Domača podjetja morajo plačati takojšnjo ceno, ko so ustavljeni trgovina, pomoč ali finančni tokovi. Poleg tega sankcije povečujejo dolgoročno negotovost in zato tudi stroške poslovanja v tujini. Vsi trgovinski parterji države pošiljateljice, torej ne samo ciljne države, se lahko tako odločijo razširiti svoje vire dobave in poiskati nadomestne partnerje za skupna podjetja ali tehnologije, ki jih ne razvijajo v državi pošiljateljici. Avtorji opozarjajo, da imajo lahko sankcije v primerih, ki vključujejo veliko gospodarsko pomembnih držav ali strateških dobrin, celo širše makroekonomske učinke (ibid., str. 75).

15

3.4.3 Mednarodnopravni in humanitarni vidiki

Gordon (1999; povzeto po Malešič, 2013) meni, da so sankcije smiselne in so se umestile v mednarodno upravljanje. Navaja, da so sankcije bolj vsebinske in konkretnejše kot diplomatski pritisk ter politično manj problematične in cenejše kot vojaško posredovanje. Predstavljene so kot milejša oblika kaznovanja, in ne kot agresija, katerih posledica so stvarne človeške izgube, zato se posledično velikokrat izognejo temeljiti politični in etični presoji, ki je značilna za vojaška posredovanja. Malešič (2013) se navezuje na dogajanje v Iraku po letu 1990 in množično dolgoročno trpljenje, ki so ga povzročile sankcije. Ta primer je spodkopal splošno sprejeti pogled – sploh zato, ker učinki sankcij prizadenejo ženske, otroke, starejše, bolne in revne, medtem ko bogatejši sloji sicer utrpijo posledice, vendar ne skrajnega pomanjkanja. Navaja, da je iraški primer pripomogel k temu, da se znova proučijo moralni temelji gospodarskih sankcij. Gospodarske sankcije so oblika nasilja, zato je zanje potrebna enaka utemeljitev kot za druge oblike vojaške akcije. Gordon (1999; povzeto po Malešič, 2013) zagovarja prepričanje, da gospodarske sankcije kršijo načela pravične vojne, in poziva sovražno stran, da ima ob vstopu v vojno trdne razloge. Opozarja, da morajo imeti sankcionirajoče države pravičen razlog za vstop v vojno, ki je dejanska in določena nevarnost, v smislu zaščite nedolžnih življenj, ohranjanja razmer, nujnih za dostojen človekov obstoj in zaščito temeljnih človekovih pravic. Poudarja, da je pomembna zahteva po sorazmernosti. Tako povzročena škoda ne sme biti večja od tiste, ki se želimo preprečiti. Nazadnje spomni, da mora biti možnost za uspeh, kar preprečuje uporabo sile, ko je predvideni rezultat jalov. Kar pa zadeva sovražne strani, Malešič (2013) poudarja, da bi morale spoštovati imuniteto nedolžnih, torej tistih, ki ne pomenijo grožnje, kot so ženske, otroci, starejši, bolni. Če upoštevamo Gordonov pogled (1999; povzeto po Malešič, 2013), bi sankcije lahko primerjali z vojaškim obleganjem mest. Posledično v takih primerih najhujše posledice utrpijo prav naštete skupine ljudi, ki se same praviloma ne morejo zaščititi. Avtor navaja, da je obleganje torej že v osnovi oblika vojskovanja, ki pomeni vojni zločin. Iz tega izhaja, da so sankcije sodobna oblika obleganja, ki celotnim mestom ali državam sistematično odreka dostop do ekonomskih virov. Trdi, da je v primeru vojaškega obleganja vpletena vojska, v primeru sankcij pa so vpleteni mednarodne institucije in pritisk, ki je lahko tudi vojaško podprt z oviranjem kopenskih, zračnih in pomorskih poti. Christiansen in Powers (1995; povzeto po Malešič, 2013) se z Gordonom ne strinjata in menita, da gospodarske sankcije niso vsiljena oblika vojne, ampak veljajo kot nekakšna alternativa vojskovanju. Trdita še, da so lahko nekatere oblike pritiska upravičene, saj prebivalstvo sprejema državno politiko in tako tudi deli odgovornost zanjo. Poleg tega, če so v sankcije vključeni humanitarni ukrepi, škoda, ki jo povzročijo sankcije, ni tako velika kot v primeru vojne. Avtorja navajata, da je razlika v tem, da je namen gospodarskih sankcij izogniti se uporabi oborožene sile in da kot blažja oblika prisile ne vključi uporabe vojaške sile.

16

Gordon (1999; povzeto po Malešič, 2013) meni, da ključno vprašanje v zvezi z gospodarskimi sankcijami kljub argumentom ostaja neodgovorjeno. Tako se sprašuje, ali so sankcije sredstvo, ki ohranja mir in zagotavlja spoštovanje mednarodnega prava, ali pa veljajo kot oblika nasilja, ki dejansko krši pravila vojne. Ob tem še meni, da so sankcije moralno sporne, saj namenoma ali vsaj pričakovano škodijo najbolj ranljivim in najmanj politično vključenim, kar stran, ki sankcije uvaja, ve ali bi vsaj morala vedeti. Sklene, da so sankcije v končni fazi birokratizirana in mednarodno organizirana oblika bojevanja, ki je zelo podobna obleganju, in bi jih morali moralno in pravno presojati na enak način. Znanstvenika Halberstam in Stein (2009; povzeto po Malešič, 2013) v svoji raziskavi ugotavljata, da so gospodarske sankcije v zadnjem času postale glavni instrument mednarodne skupnosti v boju proti terorizmu in nezakonitemu nasilju. Navajata, da ni nenavadno, da se zaradi različnih načinov pametnih oziroma ciljanih sankcij, usmerjenih proti imenovanim posameznikom in skupinam, skupaj s krivci v zanko ujamejo tudi nedolžni civilisti. V takih primerih se pri nedolžnih civilistih zastavi pravno vprašanje kršenja temeljnih človekovih pravic, in sicer na ravni mednarodne, regionalne in nacionalne pravne ureditve. Raziskovalca ugotavljata, da bi VS ZN v primeru uvajanja sankcij moral biti zavezan običajnim mednarodnim normam o človekovih pravicah in bi moral na občutljiv način vključiti nekatere temeljne pravice v ustavni okvir, ki ureja delovanje ZN.

3.4.4 Sankcije in pravice državljanov

Peksen (2009; povzeto po Malešič, 2013) je izdelal teoretični koncept, na njegovi podlagi pa izvedel empirično analizo učinka gospodarskih sankcij na kršenje pravic do fizične integritete državljanov, vključno s pravico zaščite pred izginotjem, zunajsodnimi poboji, mučenjem in pošiljanjem v zapor iz političnih razlogov. Avtorjeva raziskava je zajela primere gospodarskih sankcij od leta 1981 do 2000. Rezultat je pokazal, da gospodarske sankcije slabšajo pravice državljanov do fizične integritete, da imajo večje negativne učinke vseobsegajoče sankcije, manjše pa delne oziroma selektivne sankcije, da imajo večstranske večji negativni učinek kot enostranske in da dlje kot sankcije trajajo, večji so njihovi negativni učinki na državljane ciljnih držav. Malešič (2013) opozarja na navidezen paradoks. Mednarodna skupnost za gospodarske sankcije se do sankcij opredeli v imenu zaščite človekovih pravic, potem pa sankcije prispevajo h kršenju prav teh pravic. Peksen (2009; povzeto po Malešič, 2013) v svoji raziskavi spoznava, da sankcije niso problematične samo zato, ker nekateri raziskovalci poročajo o njihovi neuspešnosti, ampak tudi zato, ker povzročijo neželene negativne učinke na stanje človekovih pravic. Navaja, da uporaba gospodarskih sankcij ne pripomore k razvoju na področju človekovih pravic. Malešič (2013) dodaja, da je to verjetno tako s kratkoročnega vidika, medtem ko dolgoročno verjetno tudi gospodarske sankcije, če so uspešne, lahko prispevajo k ohranjanju človekovih pravic.

17

3.4.5 Vpliv sankcij na javno zdravje

Allenova in Lektzian (2013; povzeto po Malešič, 2013) opredeljujeta gospodarske sankcije kot brezobziren instrument, ki ga mednarodna skupnost velikokrat vpelje brez podrobnejšega premisleka o vplivu, ki ga imajo ukrepi na prebivalstvo ciljnih držav, še posebej na najšibkejše člene družbe. Tako navajata primere sankcij proti Jugoslaviji, kjer se je pokazal vpliv sankcij na razpoložljivost hrane, čiste vode in zdravstvenih storitev, kar je odprlo vprašanje o katastrofalnih posledicah, ki jih sankcije povzročijo na področju javnega zdravja. Avtorja sta v svoji analizi raziskovala, ali je te trditve mogoče posplošiti, in sicer s kvantitativno primerjalno analizo sankcij in njihovih učinkov na javno zdravje. Primerjala sta tudi učinke sankcij in učinke državljanskih in meddržavnih oboroženih spopadov, saj po nekaterih prepričanjih sankcije niso humana alternativa vojskovanju. Ugotovila sta, da sankcije, ki imajo velik gospodarski učinek na ciljno državo, povzročajo hude posledice na področju javnega zdravja. Navajata, da so te posledice vsebinsko podobne tistim, ki jih povezujemo z velikimi oboroženimi vojnami. In obratno, ko sankcije nimajo vpliva na gospodarstvo države, tudi posledice za javno zdravje niso opazne. Avtorja na podlagi rezultatov menita, da se je treba v politiki izvajanja sankcij zavzemati za uveljavljanje pametnih sankcij in humanitarnih izjem.

3.4.6 Ali sankcije vplivajo na uveljavljanje demokratičnih vrednot?

Collins (2009; povzeto po Malešič, 2013) pojasnjuje, da je proučil 22 primerov sankcij, ki so jih po hladni vojni uvedle ZDA za zagotavljanje uveljavljanja demokratičnih vrednot. Ugotovil je, da so sankcije v 17 primerih močno vplivale na izvajanje demokratičnih reform. V bipolarnem obdobju je bilo 76 odstotkov neuspešnih primerov uvajanja sankcij zaradi uveljavljanja demokracije, v unipolarnem obdobju pa je ravno obratno, saj je uspešnih 77 odstotkov primerov. V nasprotju s Collinsom Peksen in Drury (2010; povzeto po Malešič, 2013) menita, da gospodarske sankcije znižujejo stopnjo demokratičnosti. Trditev sta podprla s tezo, da ciljni režimi pomanjkanje, ki ga sankcije povzročijo, uporabljajo kot strateški potencial, s katerim utrjujejo avtoritarno oblast in slabijo opozicijo. Sankcije poleg tega spodbudijo voditelje ciljnih držav, da omejijo politične svoboščine, saj sankcije vidijo kot zunanjo grožnjo, ki bi lahko zrušila njihovo vladavino. Za svoje raziskovanje sta uporabila podatke iz obdobja 1972–2000 in ugotovila, da tako kratkoročni kot dolgoročni učinki gospodarskih sankcij pomembno znižujejo stopnjo demokratičnih svoboščin v državi, ki prejema sankcije. Tamkajšnji vodje izkoristijo težavne razmere, ki jih posledično povzročijo sankcije, za omejevanje notranjih političnih skupin, ki pozivajo k večjemu pluralizmu in participaciji. Tako avtorja ugotovita, da vseobsegajoče gospodarske sankcije iz takšnega zornega kota naredijo več škode kot delne sankcije, zato se zavzemata za uveljavljanje pametnih sankcij, ki neposredno ciljajo na voditelje držav in nimajo velikih negativnih učinkov na položaj opozicije. Zavzemata se tudi za manj konflikten način urejanja odnosov med državami ter predlagata gospodarsko pomoč in posojila kot sredstvo za doseganje privolitve vodstva ciljne države v drugačno politiko.

18

3.4.7 Liberalnodemokratične države kot objekt sankcij?

Pasternakova (2009; povzeto po Malešič, 2013) je v svoji raziskavi ugotavljala, da se čedalje več političnih analitikov sprašuje, ali je mednarodno vmešavanje v notranje zadeve sploh ustrezno, in če da, v kakšnem obsegu. Zastavljeno vprašanje bi lahko umestili v dve vrsti razprav: o humanitarnem posredovanju in o globalni pravičnosti, pri čemer se prva ukvarja z legitimnostjo vojaškega posredovanja v primeru množičnega kršenja človekovih pravic, razpada države in humanitarne katastrofe, druga pa odpira vprašanje ustreznega obsega gospodarske pomoči bogatih držav revnim. Avtorica še ugotavlja, da nobena od obeh razprav ne odpira vprašanja legitimnosti mednarodnega vojaškega in gospodarskega posredovanja v demokratičnih državah, še posebno ne v liberalnodemokratičnih državah. Čeprav se demokratične države redkeje znajdejo v položaju, ki bi zahteval mednarodno posredovanje, avtorica vendarle opozarja, da ne smemo pozabiti na vpletenost demokratičnih držav v kolonializem in zasedbo drugih držav, na njihovo kršenje mednarodnih pogodb, ki prepovedujejo mučenje in pridržanje vojnih ujetnikov za nedoločen čas, ter na zanikanje političnih pravic manjšinam v okviru njihovih meja. V zvezi z vprašanjem, ali naj mednarodna skupnost v takih primerih ukrepa, raziskovalka meni, da dileme ni. Kršenje pravic drugih pravic je že samo po sebi kršenje države in je razlog za posredovanje mednarodne skupnosti. Avtorica je sklenila, da bi moral biti prag mednarodnega posredovanja v primeru nepravičnih demokratičnih držav precej nižji kot v primeru avtokratskih držav.

3.5 Učinkovitost in uspešnost

Z intenziviranjem uporabe gospodarskih sankcij se je okrepila tudi razprava o njihovi uspešnosti. Malešič (2013) se sprašuje, ali so sankcije uspešen instrument vpliva na politiko države objekta. Pravi, da zagovorniki sankcij menijo, da so sankcije pomembna vmesna politika med diplomatskim protestom in uporabo vojaške sile. Nasprotniki pa menijo, da so na splošno neuspešne pri uveljavljanju političnih sprememb in da povzročijo nesorazmerno veliko gospodarsko škodo tako v državi objektu kot v državi subjektu. Znanstveniki so neenotni tudi, ko gre za oblikovanje metodologije za presojo njihove uspešnosti. Raziskovalka De Jonge Oudraat (2000; povzeto po Malešič, 2013) meni, da je VS ZN v preteklosti velikokrat uvajal gospodarske sankcije, da bi preprečil, upravljal ali odpravil nasilni konflikt. Avtorica trdi, da iz tega izhaja, da so takšne sankcije velikokrat povzročile gospodarsko škodo državi objektu, ampak niso spremenile ravnanja njenih voditeljev. Zagovarja stališče, da so povzročile humanitarne posledice, zato se sprašuje o moralnosti gospodarskih sankcij kot političnega sredstva. Navaja še, da so sankcije za politike zanimive, saj državam izvajalkam sankcij v primerjavi z vojno povzročajo nižje stroške, niso tako tvegane in ne zahtevajo uporabe vojaških sil. Trdi, da je treba razumeti delovanje gospodarskih sankcij, da bi se lahko njihova uspešnost povečevala in zmanjšala negativne posledice. Avtoričina analiza sodobnih primerov sankcij ugotavlja ranljivosti držav, ki jih povzročijo gospodarske sankcije. Malešič (2013) povzame avtoričino raziskavo in meni, da bi glede ekonomskih značilnosti lahko dejali, da so ranljivejše države tiste, ki imajo tržno gospodarstvo, zelo visoko razvito ali šibko gospodarstvo in so zelo odvisne od izvoza in uvoza ter

19

mednarodnih kapitalskih trgov. Na drugi strani Malešič povzema, da so manj ranljive tiste države, ki imajo centralizirano gospodarstvo in so manj odvisne od izvoza in uvoza ter od mednarodnih kapitalskih trgov. Glede na socialne in politične značilnosti pa ugotavlja, da so bolj ranljive industrijske družbe, ki imajo etično mešano prebivalstvo, so notranje razdrobljene, z demokratičnim režimom in močno politično opozicijo. Manj ranljive so ruralne države, z etično homogenim prebivalstvom, ki so notranje kohezivne, z avtoritativnim režimom in šibko politično opozicijo. Nekateri raziskovalci gospodarskih sankcij se sprašujejo, zakaj gospodarske sankcije v nekaterih premerih delujejo precej hitro, v drugih primerih pa ne. To vprašanje je zanimivo, saj za sankcije menimo, da so kratkoročna in cenejša alternativa oboroženi sili. Iz tega sledi, da bi morali z njimi hitro in uspešno uresničevati zunanjepolitične cilje. Nekateri avtorji v svojem raziskovalnem delu navajajo prav nasprotno. Vzorec analiziranih držav je namreč pokazal, da so sankcije v povprečju trajale šestnajst let. Iz tega izhaja, da niso ne kratkoročna ne uspešna izbira; kratkotrajne sankcije so večinoma uspešne, dolgotrajne pa ne, neuspešni primeri so tako časovno dvakrat daljši od uspešnejših. Na uspeh vplivajo tisti dejavniki, ki se nanašajo na državo objekt, kjer imajo ključno vlogo njena institucionalna struktura, politična in gospodarska ranljivost ter zunanja ogroženost (Malešič, 2013). Uspešnost gospodarskih sankcij sta proučevala tudi Morgan in Bapat (2009; povzeto po Malešič, 2013); izhajata iz empiričnih podatkov, ki dokazujejo, da so sankcije simbolično uspešne, velikokrat pa ne spremenijo ravnanja države objekta. Avtorja se ne strinjata s pristopom, ki temelji na predpostavki, da so gospodarske sankcije aktivnosti, ki potekajo med državami. Opozarjata, da velikokrat zelo prizadenejo podjetja in posameznike vpletenih držav, ki pogosto nosijo tudi večji del stroškov. Malešič (2013) razmišlja, da je kljub zapletenim analizam veliko analitikov poskusilo ugotoviti pogoje, v katerih imajo sankcije večje možnosti za uspeh. Analitik gospodarskih sankcij Miljkovic (2002; povzeto po Malešič, 2013) se je lotil ankete med znanstveniki, ki se ukvarjajo z gospodarskimi vprašanji in sankcijami. Tako je med svoje podatke vključil skoraj 300 znanstvenikov. Želel je namreč izvedeti, ali med njimi obstaja sloga o dejavnikih, ki vplivajo na uspešnost gospodarskih sankcij. Ko je znanstvenike razvrstil v skupine po regijah, je ugotovil, da so se zedinili glede uspešnejših sankcij če:

• zahtevajo manjšo spremembo politike države objekta,

• so vseobsegajoče in zadevajo tako trgovino kot finance,

• država objekt ne dobiva občutne pomoči tretje strani,

• ima država subjekt precej večje gospodarstvo kot država objekt,

• obstaja mednarodno sodelovanje pri uvajanju sankcij,

• je država objekt gospodarsko in politično šibka in nestabilna.

Raziskava je pokazala še, da znanstveniki iz ZDA in držav članic EU pri mnogih posamičnih vprašanjih niso mogli najti soglasja o tem, kaj je pomembno za uspešnost gospodarskih sankcij (Miljkovic, 2002; povzeto po Malešič, 2013).

20

Raziskovalca uspešnosti gospodarskih sankcij Blanchard in Ripsman (2008; povzeto po Malešič, 2013) se sprašujeta, kdaj je tista meja, ko lahko gospodarske sankcije in spodbude dosežejo pomembne politične cilje, in zakaj pogosto ne delujejo. Ponujata politično teorijo ekonomske državniške veščine, v kateri uspeh te veščine ni odvisen od velikosti njenih gospodarskih učinkov. Navajata, da je teorija uspešna takrat, ko se gospodarska izguba ali korist, ki ju prinaša, preneseta v politične stroške in priložnosti. Avtorja trdita, da so politični učinki gospodarskih signalov odvisni od množice zunanjepolitičnih dejavnikov, med katerimi je najpomembnejša raven razvitosti državnosti ciljne države, ki zajema avtonomijo, zmogljivost in legitimnost. Pravita, da ko ekonomska državniška veščina motivira notranjepolitične koalicije, da se zgodijo spremembe, visoka stopnja razvitosti državnosti omogoča voditeljem države, da se tem pozivom uprejo in še naprej kljubujejo subjektu, ki izvaja sankcije. In obratno, kadar ekonomska državniška veščina prisili voditelje ciljne države v sprejetje zahtev, ki so bile razlog za uvedbo sankcij, jim visoka raven razvitosti državnosti omogoča obvladovati morebitne nasprotne interese opozicije. Blanchard in Ripsman (2008; povzeto po Malešič, 2013) torej problem uspešnosti gospodarskih sankcij obravnavata na podlagi notranjepolitičnih dejavnikov. Pri tem opozarjata na pomembni omejitvi znanstvene literature o ekonomski državniški veščini. Prvič, literatura gospodarske sankcije in spodbude obravnava kot analitično različne. In drugič, večji del literature vsebuje dokaj sterilno razpravo o tem, ali gospodarske spodbude in sankcije lahko dosežejo pomembne zunanjepolitične cilje, manj pozornosti pa je namenjene politično relevantnemu vprašanju, kdaj in v kakšnih razmerah ekonomska državniška veščina lahko doseže te cilje. Poleg tega navajata, da tisti avtorji, ki v svojih delih razmišljajo o razmerah za uspeh, zmanjšujejo pomen notranjepolitičnih dejavnikov v ciljni državi, tako se v glavnem osredotočajo na tip režima ciljne države, hkrati pa spregledajo kompleksnost notranjepolitičnega okolja. Zatrjujeta, da bo tudi v prihodnje ekonomska državniška veščina neuspešna proti dobro institucionaliziranim ciljnim državam, če se želi ustvarjati pritisk na vlado od znotraj. Tako trdita, da če države usmerijo gospodarske sankcije in spodbude na ljudi, potem bi jih morale dopolniti z ekonomskimi in političnimi strategijami za spodkopavanje avtonomije, zmogljivosti in legitimnosti ciljne države, saj bi s tem povečale njihove učinke. Če pa države usmerijo gospodarske spodbude in sankcije proti voditeljem, ki bodo verjetno dovzetni za spremembe, potem morajo stremeti h krepitvi avtonomije, zmogljivosti in legitimnosti ciljne države, saj bi okrepile sposobnost uvajanja teh sprememb.

3.5.1 Gospodarske sankcije in ugotavljanje uspešnosti

Tako kot se je povečala intenzivnost uporabe gospodarskih sankcij, se je razvnemala tudi razprava o njihovi uspešnosti. Analize kažejo, da je bilo v dvajsetem stoletju (delno) uspešnih približno tretjina primerov gospodarskih sankcij, pri čemer na uspešnost vplivajo številni dejavniki. Malešič (2013) navaja, da je ključno to, da v zahtevanih primerih, ko so cilji uvajanja sankcij zelo ambiciozni, z uporabo ekonomskih sredstev ne moremo razviti toliko prisile, kot je je potrebne za uresničitev ciljev. Zato tudi ni presenetljivo, da v takih primerih sankcijam pogosto sledi uporaba vojaške sile. Avtor meni, da se v kontekstu uspešnosti sankcij postavlja več vprašanj, med njimi, ali so uspešnejše večstranske ali enostranske sankcije, ali sankcije ne povzročajo

21

nasprotnih učinkov in še bolj poenotijo objekt sankcij, zakaj v nekaterih primerih sankcije delujejo dokaj hitro v drugih pa sploh ne. Analiza raziskovalke gospodarskih sankcij De Jonge Oudraat (2000; povzeto po Malešič, 2013) dokazuje, da so sankcije uspešne, če sta izpolnjena dva pogoja. Avtorica ugotavlja, da morajo sankcije biti del vseobsegajoče prisilne strategije, ki zajema grožnjo z uporabo sile in njeno dejansko uporabo, obravnavati jih je treba kot del prisilnega kontinuuma. Zaradi njihovega resnega političnega, gospodarskega in socialnega učinka ne bi smele veljati daljši čas. Opozarja še, da se je treba zgodaj odločiti, kaj storiti, če sankcije ne delujejo. Ugotovila je, da je treba sankcije uvesti in izvajati skupaj s tretjimi državami, hkrati pa je treba vzpostaviti mehanizme za opazovanje njihovega uveljavljanja. Poudarja, da je nujno treba gledati na čim širši dogovor pri njihovem uvajanju, tretjim državam, ki jih sankcije prizadenejo, pa je treba ponuditi ustrezna nadomestila. Če subjekt v primeru neuspešnosti gospodarskih sankcij ni pripravljen uporabiti vojaške sile, je bolje, da jih sploh ne uvaja, saj lahko povzročijo veliko humanitarno katastrofo, rezultata pa ne bo, je sklenila avtorica. Malešič (2013) trdi, da je razlog za zmanjšanje uspešnosti sankcij nasploh in še posebno enostranska globalizacija. V razmerah globalizacije je državam težko preprečiti dostop do mednarodnih blagovnih in finančnih trgov. Iz tega navaja, da se je povečalo število večstranskih sankcij, čeprav je treba pri tem upoštevati tudi ugodnejše mednarodne politične razmere, kar prispeva k večjemu soglasju držav pri uvajanju sankcij.

Analitik gospodarskih sankcij Udovič (2014) je na vprašanje, ali je uspešnost gospodarskih sankcij odvisna od velikosti nekega gospodarstva (večje kot je, manj so sankcije uspešne), odgovoril, da je velikost nacionalnega gospodarstva ena od ključnih spremenljivk. Malešič (2013) navaja, da je glede uspešnosti gospodarskega bojevanja oziroma sankcij v literaturi precejšnja nedoslednost. Nekateri avtorji ne ločujejo med uspešnostjo sankcij in njihovo učinkovitostjo. Uspešnost namreč lahko obravnavano kot razmerje med izraženimi in uresničenimi cilji sankcij, kar pomeni, da je stopnja uspešnosti sankcij odvisna od stopnje uresničevanja ciljev, ki so bili postavljeni ob uvedbi sankcij. V tem smislu lahko govorimo o uspešnih (cilji so bili uresničeni), delno uspešnih (nekateri cilji so bili uresničeni; več ciljev je bilo deloma uresničenih) ali neuspešnih primerih (cilji niso bili uresničeni; doseženi so bili celo nasprotni rezultati od pričakovanih). Učinkovitost pa je razmerje med vloženim časom, energijo, sredstvi in uresničenimi cilji, kar pomeni, da so učinkovite sankcije tiste, ki ob sorazmerno nizkih stroških dajejo sorazmerno dobre rezultate, kar še ne pove nujno česa o uspešnosti sankcij. Analitiki praviloma uporabljajo izraz učinkovitost, čeprav je mogoče iz konteksta razbrati, da imajo v mislih uspešnost sankcij. Udovič (2014) navaja, da je merjenje uspešnosti sankcij vedno izziv za raziskovalce in strokovnjake. Le redki so, ki si drznejo ocenjevati njihovo uspešnost. Uspešnost se namreč ne meri le v gospodarskih okvirjih, ampak tudi širše. Težko bi avtor potrdil tezo, da so k spremembam v primerih Kube in Libije pripomogle sankcije. Kuba: gotovo ni učinka, Libija: tudi ne. Kot je razvidno iz samo nekaj izbranih primerov, sankcije nasploh niso prinesle želenega rezultata, to je, da se hitro spremeni režim oziroma ravnanje

22

političnih akterjev. Večinoma je bil celo obraten učinek. Nekateri režimi so po uvedbi sankcij dobili še trdnejšo podporo. V mednarodni skupnosti, kjer je medsebojna soodvisnost zrasla čez vse mere, bi bilo treba najti druga orodja za to, da bi nekatere države spoštovale splošne zaveze. To je naloga OZN, ki se zdi ob krizah po koncu hladne vojne ohromljena, pravi Udovič. Hufbauer in Oegg (2003; povzeto po Malešič, 2013) se sprašujeta, kako bi lahko presojali uspeh gospodarskih sankcij. Predlagata, da bi uspeh gospodarskih sankcij presojali z vidika stopnje, do katere so bili cilji politike subjekta, ki sankcije uvaja, uresničeni, in nato dodajata še drugi vidik: prispevek sankcij k pozitivnemu rezultatu. Zavedata se, da je lahko končni rezultat tudi negativen. Na podlagi analize sta ugotovila, da so sankcije v obdobju 1945–1969 prispevale k pozitivnemu rezultatu politike v 43 odstotkov primerov, med letoma 1990 in 1999 je bilo uspešnih le 29 odstotkov primerov, v obdobju 1914–1999 pa naj bi bilo uspešnih 34 odstotkov primerov. Tudi raziskovalec Drezner (2000; povzeto po Malešič, 2013) je raziskoval predpostavko, da so večstranske gospodarske sankcije uspešnejše od enostranskih. Njegova raziskava je pokazala, da ni pozitivne korelacije med mednarodnim sodelovanjem in uspešnostjo gospodarskih sankcij. Ugotavlja, da uspešni primeri gospodarskih sankcij kažejo, da v njih sploh ni bilo mednarodnega sodelovanja oziroma ga je bilo zelo malo. Po avtorjevem mnenju ZDA v nasprotju z empiričnimi ugotovitvami vztrajajo, da je treba sankcijam zagotoviti mednarodno podporo. Bapat in Morgan (2009; povzeto po Malešič, 2013) trdita, da veliko raziskovalcev gospodarskih sankcij meni, da so večstranske sankcije uspešnejše od enostranskih, saj pošiljajo močnejši signal nestrinjanja ciljni državi in ji povzročajo višje stroške, če ne sprejme zahtev drugih držav. Izhajata iz logične trditve, ki je vsaj na videz smiselna, vendar dosedanje sistematično empirično raziskovanje dosledno kaže nasproten vzorec: enostranske sankcije so bistveno uspešnejše kot večstranske. V zvezi s tem sta avtorja povzela tri teoretične trditve (Bapat in Morgan, 2009; povzeto po Malešič, 2013):

• večstranske sankcije so uvedene le takrat, ko imajo sporna vprašanja visoko vrednost in tedaj so ciljne države že po naravi stvari manj pripravljene sprejeti diktat od zunaj, čeprav so stroški sankcij izjemno visoki;

• večstranske sankcije združujejo koalicijo raznolikih držav, ki sankcije sprejemajo, vsaka od njih pa lahko deluje samostojno in sankcije ignorira, zato je gospodarski pritisk na ciljno državo velikokrat celo manjši kot v primeru enostranskih sankcij;

• večstranske koalicije držav, ki izvajajo sankcije, nimajo sposobnosti dosledno in stalno vzdrževati zahtev do države objekta, kar lahko sčasoma pripelje do tega, da se z njeno politiko sprijaznijo.

Bapat in Morgan (2009; povzeto po Malešič, 2013) sta v svojem delu znova empirično preizkusila tezo, da so enostranske sankcije uspešnejše od večstranskih, pri čemer sta uporabila drugačno bazo podatkov kot večina avtorjev pred njima. Avtorja sta v začetku predvidevala, da bodo tudi njuni podatki potrdili tezo, da je uspešnost

23

enostranskih sankcij večja, vendar sta ob uporabi številnih permutacij razpoložljivih podatkov ugotovila, da uporaba večstranskih sankcij povečuje možnost njihovega upeha. S svojo analizo sta tako zavrnila tezo, da večstranske sankcije ne delujejo, ker so uvedene le v težjih primerih, ob tem pa ugotovila, da so takšne sankcije lahko uspešnejše, če se nanašajo na le eno vprašanje in če jih izvajamo prek mednarodne institucije. Ugotavljata, da to zmanjšuje možnosti kršenja sankcij in manipuliranja članic koalicije ter povečuje njihovo verodostojnost. S tem sta tudi dokazala, da so mednarodne organizacije pri izvajanju sankcij lahko uspešne in da mora država objekt največkrat ponuditi nekatere koncesije.

Na podlagi statistične analize je Hufbauer s soavtorji (1990; povzeto po Dolenc, 2002) ugotovil, da so sankcije uspešne:

• kadar je cilj sankcij precej skromen;

• ko je država, ki je predmet sankcij, politično nestabilna, manjša in gospodarsko manj uspešna od sankcionirane države,

• ko so sankcije namenjene nekdanjim prijateljskim državam in bližnjim trgovinskim partnericam;

• ko sankcije hitro in odločno vpeljemo, kar povečuje sankcijski kratkoročni vpliv;

• ko je skupen strošek za sankcionerja minimalen.

24

Tabela 3: Uspeh gospodarskih sankcij glede na cilje

POLITIČNI CILJI

Skupni podatki Do 1973 1973–1990

število uspešnih

število neuspešnih

število uspešnih


število uspešnih


Skromne politične spremembe

17 34 9 3 8 31

Destabilizacija ciljne države

11 10 9 6 2 4

Preprečitev vojnih avantur

6 12 5 8 1 4

Vojaško poslabšanje

2 8 2 6 0 2

Druge večje politične spremembe

5 15 2 11 3 4

Drugi primeri

41 79 27 34 14 45

Vir: (Hufbauer in drugi 1990, str. 93, 106). Iz teh rezultatov lahko sklenemo, da je bila izvedba uspešna v približno tretjini (34 odstotkov) primerov. Devin (2008; povzeto po Malešič, 2013) se kot strokovnjak za gospodarske sankcije tako kot mnogi drugi avtorji sprašuje o politični uspešnosti negativnih sankcij. Meni namreč, da dokončnega odgovora ni mogoče ponuditi, saj je končna uspešnost sankcij odvisna od vsaj treh razlogov: osamitev ciljne države se izvede v redkih primerih, saj predpostavlja vzpostavitev neprepustnega pasu, ki prav tako deluje na obmejne države, ki take politike nujno ne podpirajo. Pravi, da se včasih zgodi, da gospodarski subjekti držav, ki sankcije uvajajo, ne spoštujejo omejitev. Ugotavlja, da je še težje zagotoviti uspeh s sankcijami, ki niso vseobsegajoče in se nanašajo samo na nekaj proizvodov in storitev. Meni, da bi bil za večjo uspešnost sankcij potreben boljši nadzor, ki je pa finančno izčrpen in tehnično zahteven. Sklenil je, da morajo sankcije trajati dalj časa, da bi bile uspešne, kar lahko pomeni problem, saj z njihovo dolgotrajnostjo naraščajo stroški, protesti in možnost razkola med državami, ki sankcije uvajajo. Skrbi ga namreč, da gospodarske sankcije prizadenejo sosednje države (50. člen Ustanovne listine ZN posredno predvideva nadomestilo za obmejne države), poleg tega izvajanje sankcij najbolj prizadene najrevnejši sloji prebivalstva ciljne države. Tako navaja, da sankcije po eni strani lahko okrepijo opozicijo proti režimu, lahko pa tudi spodbudijo patriotizem, ki okrepi oblast. Kot alternative avtor ponuja ciljane sankcije s humanitarno selektivnostjo in večjo skrb za časovni vidik izvedbe. Navaja še, da sankcije v ciljni državi spodbujajo kriminal, saj se posledično izvajajo množična nezakonita trgovina, tihotapstvo in korupcija, kar povzroči, da je država bolj ranljiva in nagnjena h konfliktom. Trdi še, da so problematični tudi cilji uvajanja sankcij, saj se

25

poleg uradnih razlogov za uvedbo sankcij uveljavljajo še posebni interesi skupin pritiska, vplivnih lobijev in nekaterih gospodarskih subjektov. Ne samo, da je ciljev toliko, kot je akterjev, ki sankcije podpirajo, ampak ima tudi vsak od akterjev več ciljev, ki jih želi uresničiti. Povzel je tudi ugotovitve drugih primerljivih raziskav in ugotovil, da so sankcije uspešnejše, če so cilji skromnejši, če je ciljna država nestabilna in gospodarsko šibka, če so zadovoljivi diplomatski in trgovinski odnosi med obema stranema in če se sankcije uvajajo hitro in so vseobsegajoče. Hufbauer in soavtorji (1990) so pomembni raziskovalci na področju proučevanja uspešnosti gospodarskih sankcij, saj so proučili in statistično analizirali 204 primere v obdobju 1914–2000, zato se na njihovo raziskavo sklicujejo številni avtorji. Pravijo, da je bila kot merilo uspeha opažena sprememba v politiki, ravnanju ali vladi ciljne države, pri čemer so bili za proučevanje uspeha ključni rezultati politike in prispevek sankcij k tem rezultatom. S svojo raziskavo je zbral pomembne vsebinske ugotovitve:

• sankcije so uspešne v eni tretjini primerov, vendar je raven uspeha pomembno odvisna od narave cilja sankcij;

• tretjinski uspeh kaže, da zunanjepolitični cilji v dveh tretjinah primerov ni bil dosežen ali je bil dosežen z odločilno vlogo drugih sredstev (običajno z vojaško silo);

• uspeh pomeni, da so sankcije značilno pripevale k delni ali popolni uresničitvi zunanjepolitičnega cilja, pri čemer je delna uresničitev cilja precej pogostejša;

• diverzificirane sankcije, ki vključujejo mešanico trgovinskih in finančnih ukrepov, so uspešnejše od uporabe le trgovinskih sankcij;

• postopno uvajanje sankcij po metodi privijanja vijaka je manj uspešno od vseobsegajočih ukrepov, čeprav se diplomati bolj nagibajo k prvi različici;

• mednarodno sodelovanje ne jamči uspeha, čeprav je v zadnjih letih opaziti večji uspeh večstranskih kot enostranskih sankcij;

• mednarodno sodelovanje ni vedno najprimernejše, saj je zelo drago, ustvarja zamude in nejasnosti ciljev; v veliko primerih je sodelovanje nujno, vendar pogosto ni zadostno;

• ciljane sankcije niso nič bolj uspešne od tradicionalnih ukrepov; tisti, ki so uvedeni proti posameznikom, delujejo bolj kot signal, ki ga subjekt pošilja, ne pa kot prisilno sredstvo;

• sankcije so bolj uspešne, če so cilji omejeni in jasno opredeljeni ter če so ciljne države prijateljske ali demokratične države in ne sovražne oziroma avtokratske države.

3.5.2 Gospodarske sankcije in problem učinkovitosti

Pogosto se zgodi, da gospodarske sankcije ne dosežejo zastavljenih ciljev. Hufbauer s soavtorji (1990, str. 12, 13) navaja štiri razloge za nedoseganje ciljev:

• sankcije niso ustrezne za dosego želenega cilja;

• sankcije so dosegle nasprotni učinek,

• ciljna država ima ogromno podporo zaveznikov,

• zaradi konfliktov sankcij ni podprla domača javnost.

26

Tabela 4: Dejavniki, ki vplivajo na učinkovitost sankcij

DEJAVNIKI VEČJA MOŽNOST USPEHA

MANJŠA MOŽNOST USPEHA

CILJI

privolitev ciljne države v politične želje sankcionerja X

zastraševanje X

kaznovanje ciljne države zaradi branjenja mednarodnih norm X

podpora opozicije v ciljni državi X

RESNOST

hude, splošne sankcije z veliko gospodarske škode X

zmerne sankcije in grožnja s hujšimi X

večstranske sankcije X

LASTNOSTI CILJNE DRŽAVE

prijateljske vezi s sankcionerjem X

sovražna do sankcionerja X

z močno politično opozicijo X

močan občutek za sram, čast in ponos X

kulturne norme enake kot pri sankcionerju X

JAVNOST javna napoved zmernejših sankcij z grožnjo po zaostrovanju X

javna napoved hudih, splošnih sankcij X

Vir: (GAO – General Accounting Office, 1992). Udovič (2014) odgovarja na vprašanje, kako se je spremenila učinkovitost gospodarskih sankcij v svetu, kjer so gospodarski odnosi čedalje bolj liberalizirani, kjer je čedalje manj omejitev za pretok blaga, kapitala in dela in kjer obstajajo davčne oaze, z odgovorom, da so sankcije v liberaliziranem globalnem gospodarstvu čedalje bolj neučinkovite oziroma delujejo tudi povratno na tiste države, ki jih uvajajo. Sočasno je problem sankcij v današnji dobi tudi ta, da so že pasé, saj ne dajejo želenih učinkov, hkrati pa lahko puščajo izjemno trpek okus v odnosih med državami. Meni, da bi veljalo v sodobni mednarodni skupnosti gospodarske sankcije nadomestiti z diplomacijo, ki včasih vzame več časa, a ne nosi nujno vseh negativnih posledic, ki jih imajo sankcije za navadne državljane.

3.5.3 Širši pogled na sankcije

Veliko avtorjev pri raziskovanju gospodarskih sankcij uporablja induktivno metodo. Ko pregledajo številne analize, šele potem razvijejo svojo teorijo. Raziskovalec se bolj osredotoča na razlago nekaterih dogodkov kot na opisovanje širše teorije. S tem zanemari pomembne spremenljivke in neznanke, ki se pojavljajo pri širokem pristopu k analiziranju mednarodnih odnosov (Drezner, 1999, str. 20).

V nadaljevanju sledi nekaj ugotovitev Kokalja o temeljnih učinkih gospodarskih sankcij in napotkov za njihovo uspešno uporabo, glede na to, da so sankcije odmevne in so v zadnjem času pogosteje uporabljen instrument. Poseganje po gospodarskih sankcijah mora biti premišljeno, sankcijski režim pa mora biti prilagojen ciljem. Uporaba sankcij lahko namreč doseže tudi rušilne učinke vojaškega posredovanja. Avtor opozarja, da treba je pri uporabi gospodarskih sankcij spoštovati mednarodno sprejeti pravni red. Sankcije naj se po grožnji izvedejo hitro, pri izbiri sankcijskega režima pa naj se da prednost sodobnejšim in ciljno usmerjenim finančnim sankcijam, ne trgovinskim

27

sankcijam. Ugotavlja, da so sankcije uspešnejše, kadar so uporabljene zoper gospodarsko šibke in politično nestabilne države. Tako se poseganje po vojaški akciji šteje kot nedopustno in humanitarno nesprejemljivo (Kokalj, 2002, str. 487). Udovič (2014) trdi, da so gospodarske sankcije v teoriji najbolj učinkovit instrument zunanje politike poleg diplomacije, a njihova učinkovitost je vedno vprašanje pogleda. Namen gospodarskih sankcij je, da bi akter, na primer Rusija, opustil sporno ravnanje. V času globalizacije je problem gospodarskih sankcij toliko večji, saj vedno omogočajo, če jih ne uvede celotna mednarodna skupnost, to je OZN, da ciljane države preusmerijo svoje gospodarske aktivnosti, kar je lahko na dolgi rok za uvajalce sankcij škodljivo. Poleg tega je nujno poudariti, da so lahko gospodarske sankcije v času globalizacije škodljive za vse države zaradi učinkov razlitja, saj se njihove posledice poznajo v vseh državah v mednarodnih odnosih. Žal je prepogosto dejstvo glede sankcij tudi, da ne prizadenejo tistih, zoper katere naj bi bile naperjene, ampak bolj učinkujejo na splošno populacijo, ki se ji, če sankcije trajajo predolgo, zmanjša blaginja. Učinek sankcij se v takih primerih razvrednoti, sporna nacionalna politika, ker sankcije prizadenejo splošno javnost, pa lahko celo dobi odobritev za svoja dejanja, kot navaja Udovič (2014). Raziskovalca Peksen in Peterson (2016, str. 4) trdita, da je bilo izvedenih veliko raziskav o tem, kako lahko tretja stran vpliva na uspešnost gospodarskih sankcij. Le malo raziskav pa je upoštevalo, koliko nadomestni trgi vplivajo na strateški odnos med državami, ki dajejo sankcije (sankcionirajoča država), in ciljno državo (ciljna država), ki je sankcionirana pred uvedbo gospodarske sankcije. Z raziskavo trdita, da država, ki sankcionira, bolj grozi ali kaznuje tiste države, ki so gospodarsko (trgovinsko) bolj odvisne od države, ki sankcionira ali omejuje in zato sankcionira samo pod pogojem, ko ima ogrožena država zelo majhne možnosti, da bo svoj izgubljeni dobiček nadomestila na drugih trgih, torej da bo svojo trgovino preusmerila t. i. tretjim strankam. Večja kot je možnost ogrožene države, da bo svoje gospodarstvo (trgovino) preusmerila na druge trge, manjša je možnost, da bo država sankcionirana, saj se država, ki sankcionira, zaveda in boji, da bo ogrožena država izpad dohodka zelo lahko nadomestila. Rezultati so pokazali pomembnost gospodarske moči držav zaveznic (tretjih strank) in alternativnih trgov kot glavnega dejavnika, ki vpliva na strateške odločitve, ko se država odloča za uporabo gospodarskih sankcij. Raziskovalca Lektzian in Patterson (2015, str. 50) sta razvila in preizkusila teorijo, ki temelji na Stolper-Samuelsonovem načelu učinkovitosti sankcij. Sankcija se obravnava kot zunanja vsiljena sprememba v državi, izpostavljeni razvitim mednarodnim trgom. V državi z odprtim gospodarskim režimom imajo lastniki in intenzivni uporabniki dejavnika obilnosti gospodarsko in politično premoč. V državah, kjer je gospodarstvo zaprto, pa sta gospodarska in politična moč v rokah lastnikov in intenzivnih uporabnikov dejavnika pomanjkanja. Torej če realna stopnja donosa dejavnika obilnosti pada v času izvedenih sankcij v gospodarsko odprti državi ali če se realna stopnja donosa dejavnika pomanjkanja (pičlosti) zmanjša v času sankcij v gospodarsko zaprti državi, bi pričakovali, da bo ta gospodarski in politični segment ciljnih držav trdno zahteval spremembo politike, ki bi prinesle konec sankcij. Statistična analiza sankcij, ki je bila izvedena med letoma 1971 in 2000, to trditev potrjuje.

28

4 GOSPODARSKE SANKCIJE PROTI JUGOSLAVIJI (1991–1994)

4.1 Razlogi za uvedbo gospodarskih sankcij

Spremembe, ki so bile rezultat gospodarskih sankcij proti ZRJ, so bile pri ravnanju Srbije v spopadih morda najpomembnejši razlog za vlado v Beogradu, da spremeni svojo politiko in sprejme pogajanja na mirovnem sporazumu novembra 1995 v Daytonu (ZDA). Te sankcije so bile, v nasprotju z mirovno in humanitarno pomočjo, edini strateški instrument ZN za obvladovanje konfliktov in ponovno vzpostavitev miru ter varnosti v regiji, ki ne vključuje uporabe sile. Cilj kazni zoper Srbijo je bil spremeniti ravnanje, tako da bo v skladu s standardi ravnanja, ki se zahteva po mednarodnem pravu. Pravna podlaga za izvajanje sankcij ZN so bili zavezujoči sklepi, ki jih je VS ZN sprejel v skladu s poglavjem VII Ustanovne listine ZN. V imenu mednarodne skupnosti so bili ti sklepi sprejeti zaradi ogrožanja mednarodnega miru in varnosti v nekdanji Jugoslaviji (UN, 1996, str. 2). UN v svojem poročilu (1996, str. 4) navaja, da je bilo dejansko izvajanje sankcij držav podprto z mednarodnim sodelovanjem in da je Organizacija za varnost in sodelovanje v Evropi (v nadaljevanju OVSE) aktivno podprla druge regionalne medvladne organizacije in institucije, kot so:

• EU,

• Zahodnoevropska unija (v nadaljevanju ZEU),

• Organizacija Severnoatlantskega sporazuma (v nadaljevanju NATO) in

• mednarodna konferenca o nekdanji Jugoslaviji (v nadaljevanju ICFY).

VS je v svoji resoluciji 1022 večini gospodarskih sankcij proti ZRJ, po parafiranju mirovnega sporazuma v Daytonu, pripisal pomembnost in učinkovitost, saj velja prepričanje, da je usklajeno in medinstitucionalno mednarodno prizadevanje za pomoč državam učinkovit instrument politike v odziv na grožnje mednarodnemu miru in varnosti (UN, 1995, resolucija 1022). VS ZN spoštuje tudi prizadevanja sosednjih držav in vseh deležnikov pri izvajanju sankcij za njihov pomembni prispevek k doseganju miru s pogajanjI. Instrument gospodarskih sankcij je tesno povezan s konceptom kolektivne varnosti. Gospodarske sankcije so eden izmed ukrepov za preprečevanje ali omejevanje oboroženega spopada in na splošno vprašanje uveljavljanja mednarodnega prava. Ob tem je vredno ohraniti izkušnje, pridobljene med izvajanjem sankcij ZN v primeru nekdanje Jugoslavije (UN, 1996, str. 3).

4.2 Kronologija uvajanja gospodarskih sankcij

Resni spopadi so se na Hrvaškem začeli junija 1991, ko sta Hrvaška in Slovenija izjavili, da sta neodvisni od SFRJ in Srbov, ki živijo na Hrvaškem in jih podpira JNA, ki je nasprotovala tej potezi. Po prizadevanjih Evropske skupnosti za ustavitev sovražnosti v sredini leta 1991 in za rešitev krize v okviru ICFY, ki se je izkazala za neuspešno, so se ZN aktivno vključili v reševanje položaja v Jugoslaviji (UN, 1996, str. 16).

29

Gospodarske sankcije, ki so vplivale na problem v Jugoslaviji, lahko razdelimo na štiri faze (Woodward, 1997, str. 146):

• prva faza je zajemala poziv vodstvu takratne Jugoslavije, da se problem reši miroljubno za okroglo mizo,

• v drugi fazi, ko se je julija 1991 vojna na območju Slovenije in Hrvaške začela, so bile sankcije uvedene z namenom prizadevanja po mediaciji,

• tretja faza se je začela takrat, ko so bile uvedene trgovinske sankcije na celotnem območju nekdanje Jugoslavije, razen v Srbiji in Črni gori,

• v četrti fazi so se povzele nekatere akcije, ki so naredile sankcije učinkovitejše.

Konflikt na območju Jugoslavije izraža tri procese:

• proces tranzicije, ki se je zgodil v Jugoslaviji po hladni vojni,

• Jugoslavija se je prebijala čez že več kot desetletje dolgo gospodarsko, socialno in politično krizo. Poplačati je namreč morala zunanji dolg in ustvariti tržno gospodarstvo,

• prehod iz komunističnega režima v tržno gospodarstvo in demokracijo.

Evropska skupnost (v nadaljevanju ES; danes EU) in Konferenca o varnosti in sodelovanju v Evropi (v nadaljevanju KVSE) sta pozivali k mirnemu posredovanju sporov. Sankcije, ki so jih izvedli ZN, so podcenjevale dva pogoja, in sicer ustvarjanje demokratičnega režima na takratnem ozemlju in to, da so sankcije same po sebi vsebovale številne konflikte (Woodward, 1997, str. 142).

4.2.1 Embargo na orožje

VS je 25. septembra 1991 na zasedanju soglasno sprejel resolucijo 713, ki izraža globoko zaskrbljenost zaradi spopadov in poziva vse članice, naj nemudoma izvedejo splošni in popolni embargo na vso dobavo orožja in vojaške opreme v Jugoslaviji. Pozval je k takojšnji ustavitvi ognja in podprl prizadevanja Evropske skupnosti in Konference o varnosti in sodelovanju v Evropi za dosego miru s pogajanji (UN, 1991, resolucija 713). Svet je v celoti podprl dosedanja prizadevanja za ponovno vzpostavitev miru in dialoga v Jugoslaviji, ki jih izvaja ES in njene države članice, ob podpori držav, ki sodelujejo na KVSE (UN, 1996, str. 17). Ker se je boj nadaljeval, so ZN postali aktivno vključeni v dogajanje že pred koncem leta; 15. decembra 1991 je VS s svojo resolucijo 724 odobril poročilo generalnega sekretarja, ki vsebuje načrt za morebitno mirovno operacijo (UN, 1991, resolucija 724). Sklenili so ustanoviti tudi odbor (bolj znan kot sankcijski odbor), da zagotovi učinkovito uporabo splošnega in popolnega embarga, kot ga nalaga resolucija 713 (UN, 1991, resolucija 713). Da se je vojno stanje končalo in se je podpisal mirovni sporazum, je bilo v nekdanji Jugoslaviji storjene veliko škode, ki vključuje hudo nasilje in prizadetost civilnega prebivalstva. VS ZN je v letu 1991 imenoval posebnega odposlanca Cyrusa Vancea, čigar predlog je bil, da se na prizadeta ozemlja, ki so vključena v krvave boje, posredujejo posebne misije mirovnih sil Združenih narodov za zaščito (v nadaljevanju UNPROFOR), da bodo nadzorovale sklenjeni mir med srbsko in hrvaško stranjo (UN, 1996, str. 27).

30

Z resolucijo 743 z dne 21. februarja 1992 se VS odloči ustanoviti UNPROFOR. Z izdano resolucijo so sklenili, da se je treba usmeriti v čim hitrejši zagon, izvedbo in uporabo UNPROFOR-ja (UN, 1992, resolucija 743). VS je z resolucijo 749 odločil, da dovoli takojšnjo in popolno angažiranost UNPROFOR-ja (UN, 1992, resolucija 749). Vzpostavilo se je krhko premirje. UNPROFOR je začel delovati, vendar vojnemu stanju na Balkanu ni bilo videti konca. Center vojskovanja je bil v BiH (UN, 1996, str. 22). Maja 1992 je VS ZN izdal resolucijo 752, v katerih je strani v sporu pozval, naj se vojaški spopadi končajo in se preneha vmešavanje v notranjo politiko nasprotne strani ter da se naj JNA nemudoma umakne (UN, 1992, resolucija 752). Ker poziv ni dosegel svojega namena, je VS ZN izdal resolucijo 757 (UN, 1992, resolucija 757), s katero je izvedel vseobsegajoče sankcije proti ZRJ. Te so bile:

• prepoved trgovinskega poslovanja z ZRJ (razen človekoljubne pomoči, kot sta hrana in zdravila),

• prepoved zračnega prometa,

• prepoved kulturne, športne in znanstvene dejavnosti,

• ustavitev denarnih transakcij,

• ustavitev vseh diplomatskih odnosov.

VS je 15. maja 1992 s svojo resolucijo 752 zahteval, da vse vpletene strani v BiH takoj ustavijo boj. Resolucija navaja, da se morajo nemudoma prenehati vse oblike vojskovanja in vsi poskusi za spremembo etnične sestave prebivalstva. Enote JLA in elementi hrvaške vojske naj se umaknejo. Tako naj veljajo pooblastila vlade BiH, da je treba razpustiti in razorožiti vojsko, ki se preda mednarodnim silam (UN, 1992, resolucija 752). Svet je 18. in 20. maja 1992 sprejel sklep generalne skupščine, ki je Republiko Hrvaško, Republiko Slovenijo in Republiko Bosno in Hercegovino uvrstila med članice OZN. Tako je 22. maja generalna skupščina priznala te države in njihovo članstvo v ZN, Srbija in Črna gora pa sta se 27. aprila 1992 izrekli za ZRJ (UN, 1996, str. 21).

4.2.2 Gospodarske sankcije

VS ZN je 30. maja 1992 s svojo resolucijo 757 določil, da razmere v BiH in v drugih delih nekdanje ZRJ pomenijo grožnjo mednarodnemu miru in varnosti (UN, 1992, resolucija 757). Organi v ZRJ morajo sprejeti učinkovite ukrepe za izpolnitev zahtev iz resolucije 752. Odboru, ustanovljenemu v skladu z resolucijo 724, je bila zaupana naloga spremljanja teh obveznih ukrepov in celovitih gospodarskih sankcij proti tej državi (UN, 1996, str. 22). Pomembna je tudi resolucija 757, s katero so bile določene vseobsegajoče sankcije (več o tem v 4.2.1). VS ZN je z resolucijo 760 odločil, da nekaterih prepovedi, ki so bile navedene v resoluciji 757, ne bi smeli uporabljati. Predvsem se to navezuje na blago in proizvode za nujne humanitarne potrebe (UN, 1992, resolucija 760). Medtem so potekala diplomatska prizadevanja za politično rešitev spora v nekdanji SFRJ. VS ZN je 24. julija 1992 pozval ES, naj v sodelovanju z generalnim sekretarjem ZN prouči nove možnosti iskanja rešitev za nastale konflikte in spore v nekdanji Jugoslaviji (UN, 1996, str. 25).

31

4.2.3 Ustanovitev komisije za ugotavljanje dejstev

ICFY je na svojem zasedanju v Londonu odločila, da se pozitivno odzove na zahteve držav, ki mejijo na ZRJ in so zaprosile za mednarodno sodelovanje, potrebno kot pomoč pri izvajanju gospodarskih sankcij. Predsedstvu in Komisiji ES je bila zaupana naloga mednarodnega sodelovanja. Kmalu zatem so bile ustanovljene komisije za ugotavljanje dejstev, ki so jih sestavljali carinski uradniki iz ZDA, držav članic ES, držav, ki sodelujejo v KVSE, in uradniki ES. Komisijam za ugotavljanje dejstev je bila zaupana naloga, da proučijo težave, s katerimi se srečujejo nacionalni organi pri svojih prizadevanjih za izvajanje gospodarskih sankcij proti ZRJ. Postavljeni so bili temelji za mednarodno sodelovanje v podporo izvajanju teh sankcij. Ugotovili so, da bi lahko mednarodno pomoč in zakonito trgovino ter pretok blaga in blaga za nujne humanitarne potrebe nadzorovali z ustreznimi in učinkovitimi postopki nadzora (UN, 1996, str. 28–29).

4.2.4 Ustanovitev sankcijskih podpornih misij

Evropska komisija je v podporo ustanovila t. i. sankcijske podporne misije (v nadaljevanju SAM), poleg teh pa tudi komunikacijske centre v podporo SAM (v nadaljevanju SAMCOMM). Prvi trije centri SAMCOMM so začeli delovati oktobra 1992 v Bolgariji, na Madžarskem in v Romuniji. SAMCOMM je imel sedež v Bruslju in ga je gostil Generalni direktorat za carine in posredno obdavčenje. Odločeno je bilo, da morajo biti uradniki, ki sodelujejo v misijah, visoko usposobljeni in morajo imeti na voljo ustrezno komunikacijsko opremo (Bromley, 2007; UN, 1996). SAMCOMM je financirala Evropska komisija in je začel delovati 5. oktobra 1992. Do marca 1995 je bilo v njem zaposlenih 26 ljudi, to so bili carinski strokovnjaki, informatiki, specialisti za proračun in štirje tajniki. SAMCOMM je olajšal komunikacijo in koordinacijo med SAM in nacionalnimi organi držav gostiteljic. Zagotovil je spremljanje primerov domnevnih kršitev sankcij in odgovornim poročal o morebitnih kršitvah (UN, 1996, str. 34).

4.2.5 Ustanovitev koordinatorja sankcij

Za uspešnost te operacije je bila pomembna ustanovitev (prvič doslej) neodvisnega mednarodnega koordinatorja sankcij, za kar sta poskrbeli (tedaj še) ES in OVSE. Sankcijski koordinator je tesno sodeloval s SAMCOMM in je imel njeno polno podporo. Mednarodni koordinator za sankcije je v okviru svojih pooblastil nadziral celotno operacijo izvajanja sankcij, svetoval nacionalnim organom o tem, kako izboljšati izvajanje sankcij, in poročal odborom VS ZN. Sankcijski koordinator je podpiral nacionalna in mednarodna prizadevanja za izvajanje sankcij in omogočal precejšnjo pomoč odboru za sankcije pri izvajanju svojih pristojnosti nadzora (UN, 1996, str. 36).

4.2.6 Krepitev sankcij

Ker se je spor še naprej slabšal, je VS sprejel ukrepe za nadaljnjo krepitev gospodarskih sankcij, zlasti na reki Donavi. S svojo resolucijo 787 je Svet 16. novembra 1992 prepovedal pretovarjanje proizvodov prek ZRJ, razen če je tovor imel posebno dovoljenje (UN, 1992, resolucija 787). VS je odločil, da se vsako plovilo v lasti osebe ali podjetja, ki ima večinski ali kontrolni delež v ZRJ, šteje za plovilo te republike, ne glede na zastavo, pod katero plovilo pluje. Svet je države pozval, naj spoštujejo in uporabljajo

32

te ukrepe, ki so potrebni za ustavitev vseh postopkov aktivnega in pasivnega ladijskega prometa na Donavi. Plovila naj se pregledajo ter preverijo tovor in destinacije, kamor so ta plovila namenjena. Hkrati naj se zagotovi dosledno izvajanje določb iz resolucij 713 in 757 (UN, 1996, str. 40).

4.2.7 Uvedba sankcij s patruljami na Donavi

Za podporo obrežnim članicam pri njihovih prizadevanjih za izvajanje ukrepov na Donavi se je 5. aprila 1993 ustanovila misija Donava Patrol, sestavljena iz osmih patruljnih čolnov, ki so jih upravljali cariniki in policisti iz mejnih držav in ZEU. Misija Donava Patrol je 19. junija 1993 začela v celoti delovati v Romuniji, na Madžarskem in v Bolgariji. Diplomatska prizadevanja za mir v BiH so medtem potekala na podlagi načel, ki jih je ICFY sprejela avgusta 1992na svojem zasedanju v Londonu. Od septembra 1992 sta oba predsednika pripravljalnega odbora konference, Cyrus Vance in lord Owen, vodila veliko zapletenih in zahtevnih pogovorov z vpletenimi stranmi. Dne 4. januarja 1993 je iz pogovorov nastal celovit paket kot podlaga za pošten, pravičen in trajen mir vpletenih strank, ta paket je postal znan kot Vance-Owenov načrt miru (UN, 1996, str. 41).

4.2.8 Nadaljnja zaostritev sankcij

VS UN je 17. aprila 1993 sprejel resolucijo 820, s katero je pohvalil Vance-Owenov mirovni načrt za BiH ter pozdravil dejstvo, da sta načrt v celoti sprejeli dve bosanski strani. Hkrati je VS UN izrazil globoko zaskrbljenost, ker so načrt zavrnili bosanski Srbi (UN, 1993, resolucija 820). VS UN je sklenil, da občutno okrepi sankcije, uvedene proti ZRJ. Učinkovito naj bi začele delovati v devetih dneh od dneva sprejetja sklepa, razen če bosanski Srbi podpišejo mirovni načrt in ustavijo svoje vojaške napade v BiH. Z izvajanjem močnejših kazni bi jim hkrati zamrznili tudi vsa sredstva, ki so v drugih državah (UN, 1996, str. 44). Kljub prizadevanjem odbora ICFY so bosanski Srbi še vedno zavračali mirovni načrt. Rok, ki ga je VS ZN v resoluciji 820 sprejel, in novi okrepljeni sistem sankcij sta začela veljati ob polnoči 26. aprila 1993 (UN, 1993, resolucija 820). Dodatna zaostritev je zaradi nadaljevanja krvavih spopadov sledila aprila 1993, ko je VS ZN sprejel resolucijo 820 in z njo ukazal zamrznitev finančnega premoženja ZRJ v tujini, prepovedal tranzit plovil v njeni lasti čez katerokoli državo ter še bolj okrepil omejitve glede tranzita blaga čez ozemlje ZRJ (UN, 1993, resolucija 820). Resolucija 820 še prepoveduje ves komercialni pomorski promet v teritorialno morje ZRJ, razen izjem, ki jih potrdi odbor, ustanovljen v skladu z resolucijo 724, ali v primeru višje sile.

4.2.9 Uvedba sankcij pod nadzorom sil NATA

Operacije v Jadranskem morju so se začele že 16. julija 1992 z neodvisnimi misijami –ZEU in sil NATA na podlagi vzporednih, čeprav samostojno sprejetih odločitev Ministrskega sveta ZEU in NATA v Helsinkih 10. julija 1992. Naloga misij je bila, da brez uporabe sile preusmerjajo osumljene kršitelje na italijanska in albanska pristanišča. Glede na resolucijo 820 je bilo nujno, da NATO in ZEU združita svoje napore. Na skupni seji njunih svetov 8. junija 1993 je bilo odločeno, da se vzpostavi kombinirana operacija

33

Sharp Guard pod enim poveljstvom in nadzorom. Naloga je bila, da preverijo vsa plovila, ki vstopajo ali zapuščajo Jadransko morje. Po potrebi se plovila preusmerijo do italijanskih pristanišč po pregledu tovora in dokumentov. Uporaba sile je bila dovoljena, vendar ni bila potrebna (EU, 1996, str. 48–49). Medtem so se diplomatska prizadevanja za rešitev krize nadaljevala. Dne 20. avgusta 1993 sta oba predsednika usmerjevalnega odbora ICFY, lord Owen in Thorvald Stoltenberg, ki je nasledil Cyrusa Vancea kot posebnega odposlanca generalnega sekretarja, predstavila Owen-Stoltenbergov mirovni načrt. Ta načrt sta 28. avgusta 1993 sprejeli hrvaška in srbska stran, bosanski parlament pa ga 27. septembra je zavrnil. Francija in Nemčija sta 8. novembra 2013 Svetu ES predstavili nov načrt, ki je bil sprejet 22. novembra 1993 in je postal znan kot Akcijski načrt EU. Akcijski načrt je bil v razpravi med voditelji sprtih strani v sodelovanju z usmerjevalnim odborom ICFY. Razprava je potekala novembra in decembra 1993 v Ženevi, vendar ni dosegla pozitivnih rezultatov (ibid., str. 50).

4.3 Ključne prelomnice

Vojna v BiH se je prevesila v tretje leto. Bilo je predlaganih kar nekaj raznovrstnih načrtov za dosego miru na tem področju, vendar se strani nikakor niso mogle zediniti. Če je ena stran sprejela dogovor, ga je druga zavrnila ali obratno. Zadnji predlagani akcijski načrt je ponudila EU. Z vidika te izkušnje in poskusa, da bi olajšali mirovni proces, je vlada ZDA konec februarja 1994 začela posvetovanja v Washingtonu. To je vodilo do ustanovitve bošnjaško-hrvaške federacije s sporazumom, podpisanim 1. marca 1994. Sestavila se je kontaktna skupina v sestavi petih držav: Francije, Nemčije, Ruske federacije, Velike Britanije in ZDA, v sodelovanju z ICFY. Prva kontaktna skupina se je najprej sestala na ministrski ravni v Ženevi 13. maja 1994. Druga ministrska kontaktna skupina je potekala 6. julija 1994, ko je bil teritorialni zemljevid predložen sprtim stranem. Na zemljevidu je bilo 51 odstotkov dodeljenih bošnjaško-hrvaški federaciji in 49 odstotkov bosanskim Srbom. Kontaktna skupina, okrepljena s podporo VS in Sveta ministrov EU, je strani pozvala, naj sprejmejo predlog, razen če se med seboj ne dogovorijo o spremembah. Konec julija je bošnjaško-hrvaška federacija sprejela zemljevid, sledili sta Republika Hrvaška in ZRJ. Do konca julija le bosanski Srbi niso sprejeli načrta (UN, 1996, str. 51). 4. avgusta 1994 je vlada ZRJ odločila, da ustavi politične in gospodarske odnose ter zapre mejo z Republiko srbsko, razen za prevoz hrane, oblačil in medicinskih pripomočkov. Na zahtevo generalnega sekretarja ZN je predsednik usmerjevalnega odbora ICFY Stoltenberg od 12. do 14. avgusta 1994 obiskal Beograd, kjer se je srečal s predsednikom Miloševićem. Razpravljala sta o izvajanju in preverjanju ukrepov, ki so skrbeli za zaprtje meje z Republiko srbsko (ibid., str. 54). Sankcije so se omilile septembra 1994, ko sta bili sprejeti resolucij 942 in 943. Prinesli sta razširitev vseobsegajočih sankcij na področje, ki so ga nadzorovali bosanski Srbi. S tema resolucijama so se tudi omilile sankcije proti ZRJ (UN, 1994, resoluciji 942, 943). 5. septembra 1994 je bilo odločeno, da lahko predstavniki mednarodnih humanitarnih organizacij v sodelovanju s predstavniki Rdečega križa ustanovijo skupne kontrole na

34

mestih, s katerih so organizirano pošiljali humanitarno pomoč. 17. septembra 1994 je vlada ZRJ sprejela predlog predsedstva pripravljalnega odbora ICFY za ustanovitev mednarodnega civilnega osebja za spremljanje dostave humanitarne pomoči iz Srbije in Črne gore v BiH s sedežem v Beogradu (UN, 1996, str. 56). Milošević je zaradi nesprejetja mirovnega sporazuma prenehal podpirati bosanske Srbe. Odredil je blokiranje območja, kjer so bili bosanski Srbi, kar je povzročilo njihovo izolacijo. Vendar vsi ti ukrepi niso ustavili vojne na tem območju. Eden izmed največjih pobojev civilistov po drugi svetovni vojni se je zgodil prav na tem ozemlju, kjer je bilo izvedeno etnično čiščenje muslimanskega prebivalstva, zateklega na območje Srebrenice (UN, 1996, str. 55). Tako je bilo vse pripravljeno, da se sprte strani dogovorijo o mirovnem sporazumu; 21. novembra 1995 je bil v Daytonu, Ohio, sklenjen Daytonski mirovni sporazum. Tako se je končala vojna v BiH, hkrati pa so se dogovorili o politični ureditvi BiH v prihodnje (ibid., str. 70). VS ZN je nato z resolucijo 1021 odpisal embargo na orožje, z resolucijo 1022 pa ustavil sankcije proti ZRJ; ta odprava sankcij ni veljala za bosanske Srbe (UN, 1995, resoluciji 1021, 1022). Čez eno leto je VS ZN, ker so se določila, sprejeta na Daytonskem mirovnem sporazumu, izvrševala (izvedene so bile volitve, oblikovala se je nova vlada, tudi notranji odnosi so se normalizirali), z resolucijo 1074 sankcije v popolnosti odpravil (UN, 1996, resolucija 1074).

4.4 Presoja vplivov gospodarskih sankcij

Cortright in Lopez (2000; povzeto po Šterpin, 2009) trdita, da so bile sankcije, ki jih je VS ZN izvajal proti ZRJ, izjemno učinkovite. Z vidika vojne v nekdanji Jugoslaviji so sankcije vplivale na način, da so se razmere na Balkanu poslabšale. Sankcije so povečale verjetnost, da se bo vojna nadaljevala in razširila, ne pa prenehala, kot bi moral biti njihov prvotni namen (Woodward, 1997, str. 146). Lichtova (1995, str. 156, 157) pa pravi, da so bile sankcije proti Jugoslavije nediferencialne. Takemu pristopu bi se morali izvajalci sankcij izogibati, ne samo mednarodne organizacije, kot so ZN, Evropska komisija in KVSE. Vsakdo, ki bi resno razmislil o principih emacipacije, človeških pravic in demokracije. Woodwardova (1997, str. 286) ostro kritizira gospodarske in diplomatske sankcije, ki so bile zgrešene, saj so temeljile na napačnih predpostavkah o političnem ravnanju. Iz tega lahko sklepamo, da so mnenja glede uvajanja sankcij proti Jugoslaviji v letih 1991–1994 zelo deljena in raznovrstna. Lichtova (1995, str. 153–154) si je zastavila številna vprašanja v zvezi z Jugoslavijo. Ali so sankcije sploh pripomogle k reševanju problema? Zakaj je mednarodna skupnost dovolila kršitve Helsinškega odbora pri spreminjanju obstoječih meja? Zakaj je trajalo tako dolgo, da se je uvedel embargo na orožje, čeprav se je vedelo, da se vse vpletene strani oborožujejo, še preden so se spopadi začeli? Zakaj ni bilo takojšnjega odziva, ko je Miloševičev režim razveljavil avtonomijo Kosova? Ali so sankcije oslabile režim v novi Jugoslaviji ali so uničile gospodarski potencial države? Kdo je bil tarča sankcij, obstoječi režim ali cela skupnost? Ali so bile sankcije uvedene, da kaznujejo Miloševičeve

35

nacionaliste, agresivno politiko ali so bile vpeljane kot mehanizem, ki kaznuje ljudstvo? Ali je sploh obstajala možnost, da sankcije pomagajo ljudstvu, pripeljejo Miloševičev režim do propada in končno začnejo vplivati na proces tranzicije in vpeljevanja demokracije? Pravi, da so bila predvidevanja VS ZN pri izvajanju sankcij proti ZRJ in bosanskim Srbom napačna. VS ZN je namreč predvideval, da bodo Srbi, živeči v BiH in na Hrvaškem, ne da bi jih vojaško podprli iz Beograda, takoj doživeli neuspeh, ki bi posledično ustavil vojskovanje. Cortright in Lopez (2000; povzeto po Šterpin, 2009) menita, da je uvedba embarga na orožje na ozemlje nekdanje Jugoslavije doprinesla k nastanku vojaškega in političnega kaosa. VS ZN je pri ukrepanju v tedanji Jugoslaviji v času vojne vpeljal kar nekaj novosti. Pp poročilu ZN naj bi v primeru ZRJ šlo za vpeljevanje ukrepov, ki so bili doslej najučinkovitejši. Pod krovom regionalnih organizacij, kot so ZEU, NATO, KVSE, ES, so ustanovili SAM. Njihova poglavitna naloga je bila nadzor, da se preprečijo kršitve embarga (trgovinskega in orožarskega). Tako so SAM nadzirale carine, mejo, delo vojske in policije. Preprečiti niso mogle vseh kršitev, zato je sankcijski odbor velikokrat izdal poročilo o kršitvah (UN, 1996, 2–55). Lichtova (1995, str. 156, 157) navaja, da je bilo v tem času čutiti ogromen primanjkljaj nafte, inflacija je strmo naraščala, brezposelnost se je grozovito povečala in proizvodnja je konkretno upadla. Posledično so se cene življenjskih potrebščin povzpele na evrpsko raven, hkrati pa je bila kupna moč prebivalcev zelo nizka. Opozorila je še na grozovit podatek iz leta 1993, da je približno 80 odstotkov srbskih civilistov živelo pod pragom revščine. Ob tem so bili močno ogroženi tudi begunci, ki so pribežali v ZRJ iz BiH in Hrvaške. Zaradi pomanjkanja medicinske opreme in zdravil ter goriva, ki bi grelo bolnišnice, je zdravstveni sistem v državi skoraj kolapsiral. Sankcije so najbolj prizadele najšibkejše prebivalstvo, in sicer civiliste, kot so otroci, revni in starejši. Po drugi strani pa je takšno državno stanje omogočilo bogatenje elit (tako političnih kot kriminalnih). Lichtova (1995, str. 158) je dodala še, da so bili tudi kultura, umetnost, izobrazba in mediji zelo prizadeti zaradi sankcij. Ni bilo osnovnih sredstev, saj jih takratno gospodarstvo ni moglo proizvajati. Številni mladi so zapustili državo, kar je povzročilo ogromen primanjkljaj in škodo. Veliki problem so postali tudi neodvisni mediji. Bili so zelo prizadeti zaradi uvajanja sankcij, saj niso mogli prejeti nobene pomoči mednarodnih organizacij. Da katastrofa ni bila grozovitejša, je pripomoglo tudi to, da Srbija zaradi svojih naravnih danosti pridela veliko lastne hrane, ima namreč veliko žita in vodnih virov (Cortright & Lopez, 2000; povzeto po Šterpin, 2009). Lichtova (1995, str. 158) omenja negativno posledico vpeljevanja sankcij, in sicer razcvet črnega trga. V državi je nastalo obdobje, v katerem je velik del prebivalstva prisiljeno deloval na robu zakona, kriminalce in tihotapce pa so dojemali kot državne heroje oziroma patriote. Woodward (1997, str. 147) navaja, kako težko je določiti dejansko razmerje, koliko so sankcije VS ZN doprinesle h kaotičnim gospodarskim, humanitarnim in socialnim razmeram v primerjavi z dejstvom, da je SFRJ ravno razpadala in jo je doletela dolgotrajna kriza ter se je politično preoblikovala iz komunističnega aparata.

36

Preprosto po večini podeželsko civilno prebivalstvo je za krizno stanje v državi obtoževalo ZN in sankcije, ki so jih vpeljevali na to območje. Takšne razmere so zmeraj ugodne za nacionalistične izpade in iskanje krivcev za nastalo situacijo v etničnih okvirjih. Miloševič je dobro poznal značaj svojih prebivalcev in jih z nacionalističnimi izjavami še dodatno podžigal (Cortright & Lopez, 2000; povzeto po Šterpin, 2009). Woodwardova meni (1997, str. 144, 145), da ZRJ ni bila strateško zanimiva za velesile, zato tudi niso želele uporabiti vojaškega posredovanja. Ob tem so želeli prepričati srbske voditelje, da so stroški izolacije previsoki. VS ZN pa je želel poslati tolažilno noto javnosti v Evropi in širše po svetu, ki je bila šokirana zaradi vojnih grozodejstev in etničnih čiščenj, ki so se dogajala v nekdanji Jugoslaviji. Avtorica meni, da sankcije niso dosegle ciljev, ki si jih je VS ZN zastavil na začetku. Posledično se tudi ni prenehalo vojskovanje v BiH. Hkrati naj omenimo še, da si velesile pri izvajanju sankcij niso bile enotne, zato so se nekatere sankcije uvajale z zamudo, kar je privedlo do njihove neučinkovitosti. Zanimiva je teza, da bodo uvedene sankcije civilno prebivalstvo Srbije, ki je živelo v katastrofalnih gospodarskih razmerah, spodbudile, naj se upre Miloševičevi politiki na območju BiH. Takšno mnenje se dotakne predpostavke o demokratični družbi, v kateri se prebivalci prosto organizirajo, povedo svoje mnenje in imajo možnost izvedeti neodvisne informacije. V tistem trenutku v Srbiji takšno stanje ni bilo mogoče, saj se je država preoblikovala iz komunističnega sistema, v katerem je imel Miloševič roko nad mediji in monopol pri razlaganju nastale situacije. Tako je lahko zgradil mit o sebi kot o nacionalnem heroju. Civilno prebivalstvo pa se je bolj ukvarjalo z mislijo, kako bo zaradi revščine sploh preživelo, in ga ni zanimalo politično udejstvovanje. Naj poudarimo še, da so se pripadniki srednjega razreda in intelektualci, ki naj bi bili glavni pri vzpostavljanju upora proti Miloševičevemu režimu, množično izseljevali (ibid., str. 148, 149). Lichtova (1995, str. 159) navaja, da bi se VS ZN iz sankcijske izkušnje v ZRJ moral zavedati, da:

• je treba sankcije jasno opredeliti in morajo biti diskriminatorne. Ne smejo prizadeti vseh slojev družbe (usmeriti se morajo proti krivcem, predstavnikom vlad, ne pa proti civilnemu prebivalstvu in demokratični opoziciji);

• sankcije potrebujejo jasno zastavljene cilje;

• je treba sankcije uvesti pravočasno;

• morajo biti sankcije usmerjene v prizadetost vojaške industrije in vojne politike, ne pa v gospodarstvo celotne države.

V poročilu, ki so ga izdali ZN, je navedeno, da so bile sankcije proti ZRJ izjemno učinkovite. Vplivale so na spremembo ravnanja voditeljev v Beogradu in doprinesle k podpisu mirovnega sporazuma v Daytonu (UN, 1996, str. 1). Mnenja o tem, koliko je embargo na dobavo orožja v Jugoslaviji, ki so ga uvedli ZN in ES, prispeval k poteku in končanju oboroženih spopadov, niso enotna. Mnogi so menili, da je embargo koristil Srbiji in Črni gori ter da je bil nepravičen do drugih

37

jugoslovanskih republik, še posebno do Hrvaške ter BiH, ki jima je bila s tem (kot poznejšima članicama ZN) omejevana pravica do samoobrambe. Drugi so menili, da zmanjšanje količine orožja in vojaške opreme prispeva k omejevanju sovražnosti in uveljavitvi pogajanj za dokončanje oboroženih spopadov. Treba pa je poudariti, da so se sprte strani kljub embargu oboroževale, kar potrjuje uporaba sodobnega orožja in opreme v spopadih ter razne afere, ki so razkrile prodajo in tihotapljenje orožja (Malešič, 2013). Malešič (2013) še trdi, da je uspešnost embargov vprašljiva, saj so ga države kršile, kar potrjujejo tudi afere z orožjem v Sloveniji. Primer orožja, namenjenega Bošnjakom in najdenega na mariborskem letališču leta 1993, ni bil edini tak primer črnega trga z orožjem.

38

5 SKLEP

Gospodarske sankcije so zapleten sistem gospodarskih ukrepov, poleg tega gre pri sankcijah za izjemno protislovno vprašanje. Glede na to, da se je izkazalo, da je uporaba sankcij v zadnjem času čedalje pogostejša in razširjena, je razumljivo, da je proučevanje sankcij v zadnjih letih vedno bolj intenzivno. Učinki sankcij so težko merljivi, zato se v kontekstu uspešnosti sankcij poraja več vprašanj, kot na primer, ali so uspešnejše večstranske ali enostranske sankcije, ali sankcije ne povzročijo nasprotnih učinkov in še bolj poenotijo objekt sankcij, zakaj v nekaterih primerih sankcije delujejo dokaj hitro, v drugih pa sploh ne. Tudi narava sankcij se spreminja, saj v zadnjem obdobju postajajo čedalje bolj usmerjene na nekatera področja. S takšnim usmerjenim pristopom poskuša sankcionirajoča država zmanjšati uničevalne humanitarne in socialne posledice, ki jih povzročajo vseobsegajoče sankcije. Zato morajo biti tudi cilji, ki si jih je zadala sankcionirana država, jasni in skromni. Z usmerjenim pristopom, ki ima prednost pred splošnimi in celostnimi sankcijami, lahko preprečimo, da najranljivejši sloji prebivalstva, kot so revni, starejši in otroci, utrpijo najhujše posledice. Poudariti je treba tudi, da je za končno uspešnost sankcij zelo pomembno tudi skupno mednarodno sodelovanje. Vendar se je treba zavedati, da je soglasje med sankcioniranimi državami težko doseči zaradi različnih interesov. V diplomskem delu smo si postavili šest hipotez. Mnenja glede izvajanja gospodarskih sankcij na območju ZRJ so močno deljena. V zvezi s prvo hipotezo, da so imele gospodarske sankcije ZN proti Jugoslaviji pozitivne in negativne posledice, zasledimo lahko komentarje od tega, da so bile sankcije označene za izjemno uspešne, do mnenj, da so bile sankcije VS UN neuspešne. Menimo, da so imele sankcije pozitivne in negativne posledice, vendar je bilo drugih mnogo več. S to ugotovitvijo lahko potrdimo prvo hipotezo, da so sankcije imele pozitivne in negativne posledice. Zagovorniki sankcij poudarjajo, da je bila pri izvajanju sankcij proti ZRJ izjemna stopnja sodelovanja v mednarodni skupnosti, kakršne pred tem ni bilo. V primeru nekdanje Jugoslavije so bile prvič ustanovljene sankcijske podporne misije (SAM) in komisije za ugotavljanje dejstev. Za uspešnost teh sankcij je bil prvič doslej določen mednarodni koordinator sankcij. Izvajale so se tudi misije na Donavi pod skupnim imenom Donava Patrol, na Jadranu pa je začela delovati operacija Sharp Guard. ZN so z raznimi prostopi želeli vplivati na čimhitrejši konec vojne na Balkanu. V zvezi z drugo hipotezo, da bi, če ZN gospodarskih sankcij ne bi izvajali, vojna v na Balkanu trajala mnogo dlje, je mogoče ugotoviti, da je bilo izvajanje sankcij upravičeno, saj naj bi reševale zapleten spor na okupiranem območju, hkrati pa se postavlja vprašanje o njihovi učinkovitosti. Dejstvo je, da bi balkanska tragedija, če se ZN ne bi vpleti v spor in večkrat pozvali sprte strani k dosegu mirovnega sporazuma, lahko trajala mnogo dlje. S to ugotovitvijo lahko potrdimo tudi drugo postavljeno hipotezo.

39

V obravnavanem primeru gre predvsem za to, da so sankcije prizadele najbolj ranljive družbene skupine v državi in povečale revščino med prebivalstvom. Zaradi slabega položaja civilistov potrdimo še tretjo hipotezo, saj so bile gospodarske sankcije proti ZRJ upravičene. Uvedba embarga na orožje celotno območje tedanje SFRJ je prinesla kaos, a tudi pripomogla k razcvetu črnega trga. Embargo je tudi otežil oboroževanje vseh držav, ki jih je napadla JNA pod poveljstvom ZRJ. Tako lahko sklenemo, da se je embargo na orožje izkazal kot negativna gospodarska sankcija, in potrdimo četrto hipotezo. Gospodarstvo ZRJ je pod vplivom tranzicije, razpada skupne države in izgube medsebojno povezanih trgov doživelo kolaps. Inflacija je poletela v višave, večala se je brezposelnost, cene potrebščin so rasle. Kar 80 odstotkov srbskega prebivalstva je do leta 1993 živelo na pragu revščine. S takšnimi dejstvi lahko potrdimo peto hipotezo, da so sankcije imele negativne učinke na civilno prebivalstvo. Zato se lahko v obravnavanem primeru sprašujemo o smiselnosti in moralnosti izvajanja sankcij. Države, ki so bile vpletene v zgodbo izvajanja gospodarskih sankcij VS ZN, imajo zunaj svojih meja zelo močno diasporo. Ogorčene nad prizori etničnega čiščenja in pritoka množice beguncev so postajale čedalje bolj zaskrbljene. Sankcije niso ustavile spopadov v BiH. Velike države, ki so imele v rokah usodo izvajanja sankcij, niso bile enotne. To je prispevalo k zapoznelosti uvajanja sankcij, čemur je sledila slabša učinkovitost. Ob tem niso odločno nastopile in zaščitile civilistov v Srebrenici, čeprav so bile na kriznem območju prisotne mednarodne sile. Menimo, da je poboj več kot 8000 civilistov v Srebrenici največji neuspeh izvajanja sankcij VS ZN, saj so iz spremljanja dogajanj in prisotnosti na območju lahko predvidevali, kaj se bo zgodilo. V strahu za svojimi življenji so se z območja umaknili in za seboj pustili 25.000 civilistov. Tako lahko potrdimo šesto hipotezo, da bi se VS ZN lahko v nekaterih primerih odzval hitreje in tako preprečil dolgotrajno vojno stanje in poboj civilistov v Srebrenici. Glede na svetovni trend medsebojnih odvisnosti lahko sklepamo, da bodo sankcije v prihodnje ostale pomembno zunanjepolitično sredstvo držav in instrument delovanja mednarodnih organizacij. Sankcije se pogosto kritizirajo, zato menimo, da je njihova reforma nujna. V zadnjem času se močno poudarjajo pametne sankcije, vendar je utopično pričakovati, da bodo te rešile vse težave sankcij, ki se v praksi srečujejo s številnimi ovirami in izzivi (tehničnimi in političnimi). Z vidika sprememb sankcij VS ZN zagotovo ne škodi opozoriti na reformo organizacije. Sestava VS ZN je za današnje politično življenje neprimerna in spremembe so nujne.

40

LITERATURA IN VIRI

1. Baldwin, D. A. (1985): Economic Statecraft. Princeton: Princeton University Press.

2. Bapat, N. A., Morgan, C. T. (2009). Multilateral Versus Unilateral Sanctions

Reconsidered: A Test Using New Data. International Studies Quaterly, 53 (4), 1075-1094.

3. Blanchar, D. J. M. F., Ripsman, N. M. (2008). A political Theory of Economic

Statecraft. Foreign Policy Analysis, 4 (4), 371-398.

4. Bromley, M. (2007). United Nations Arms Embargoes, Case study: Former

Yugoslavia, 1991-1995. Pridobljeno 3. marca 2016 iz Bookssipri: http://books.sipri.org/files/misc/UNAE/SIPRI07UNAEYug.pdf

5. Collins, S.D. (2009). Democracy Sanctions: An Assessment of Economic

Sanctions as an Instrument of Democracy Promotion. Taiwan Journal of Democracy, 5(2), 69–96.

6. Cortright, D., & Lopez, G. A. (1995): Economic Sanctions: Panacea or

Peacebuilding in a Post-Cold War World? Boulder Colorado: Westview.

7. Cortright, D., & Lopez, G. A. (2000): The sanctions Decade: Assessing UN

Strategies in the 1990s. Boulder in London: Lynne Rienner Publisher.

8. Devin, G. (2008). Sociologija mednarodnih odnosov. Ljubljana: FDV.

9. Dolenc, S. (2002). Učinkovitost in smiselnost ekonomskih sankcij. Ljubljana: EF.

10. Drezner, D. W. (1999). The Sanctions Paradox: Economic Statecraft and

International Relations. Cambridge: Cambridge University Press.

11. Drezner, D. W. (2003). The Hidden Hand of Economic Coercion. International Organization, 57 (3), 643-659.

12. Drezner, D. W. (2000). Bargaining, Enforcement and Multilateral Sanctions:

When is Cooperation Counterproductive? International Organization, 54 (1), 73-102.

13. GAO - The United States General Accounting Office in national Security and International Affairs Division (1992): Economic Sanctions. Pridobljeno 1. 3. 2016: http://archive.gao.gov/t2pbat6/146166.pdf

41

14. Halberstam, D., Stein, E. (2009). Economic Sanctions and Individual Rights in a

Plural World Order. Forthcoming, Common Market Law Review, 46 (134), 1-63.

15. Hufbauer, G. C., Schott, J. J., & Elliott, K. A. (1990). Economic Sanctions

Reconsidered: History and Current Policy. Washington: Institute for International Economics.

16. Kokalj, R. (2002). Temeljne tipološke členitve ekonomskih sankcij: osnova

presojanja uspešnosti instrumenta ekonomske prisile. Naše gospodarstvo, 5/6, 468-487.

17. Lektzian, D., Patterson, D. (2015). Political Cleavages and Economic Sanctions:

The Economic and Political Winners and Losers of Sanctions. International Studies Quaterly, 59 (1), 46-58.

18. Lektzian D. J., Allen, S. H. (2013). Economic Sanctions. A blunt instrument? University of Mississippi: Peace Research.

19. Licht, S. (1995). The Use of Sanctions in Former Yugoslavia: Can They Assist in

Conflict Resolution? V Economic Sanctions: Panacea or Peacebuilding in a Post-

Cold War World? Boulder in Oxford: Westview Press.

20. Malešič, M. (1995). Ekonomsko vojskovanje – koncept in učinkovitost. Teorija in praksa, 7/8, 646-658.

21. Malešič, M. (2013). Ekonomske sankcije: Rešitev problemov v mednarodni

skupnosti ali problem? Ljubljana: FDV.

22. Pasternak, A. (2009). Sanctioning Liberal Democracies. Standford: Standford University.

23. Peksen, D., Peterson, T. M. (2016). Sanctions and Alternate Markets: How

Trade and Alliances Affect the Onset of Economic Coercion. Political Research Quaterly, 69 (1), 4-16.

24. Peksen, D., Drury, C. A. (2010). Coercive or Corrosive: The Negative impact of

Economic Sanctions on Democracy. International Interactions, 36 (3), 240-264.

25. Šorl, M. (2015). Sankcije proti Rusiji so dvorezen meč, ki drago stanejo tudi

evropske države. Pridobljeno 20. maja 2016 iz Dnevnik: https://www.dnevnik.si/1042718357/svet/sankcije-proti-rusiji-so-dvorezen-mec-ki-drago-stanejo-tudi-evropske-drzave

26. Šterpin. E. (2009). Pametne sankcije kot alternativa splošnim ekonomskim

sankcijam v okviru Varnostnega sveta Združenih narodov. Ljubljana: FDV.

42

27. Udovič, B. (2014). V globalnem svetu so sankcije vse manj učinkovite. Pridobljeno 19. maja 2016 iz Večera: http://www.vecer.com/clanek/201405196029317

28. Udovič, B. (2014). Zaostritev sankcij zoper Rusijo bi lahko Slovenijo pahnila v

recesijo s trojnim dnom. Pridobljeno 20. maja 2016 iz Dnevnika: https://www.dnevnik.si/1042658276/slovenija/udovic-zaostritev-sankcij-zoper-rusijo-bi-lahko-slovenijo-pahnila-v-recesijo-s-trojnim-dnom

29. United Nations. (1994). Report of the IPU Mission to Bosnia and Herzegovina,

Croatia and federal republic of Jugoslavia. Pridobljeno 30. novembra 2015 iz poročila UN: http://www.un.org/Depts/DPKO/Missions/unmibh_p.htm

30. United Nations. (1996). Report of the Copenhagen Round Table on United

Nations Sanctions in Case of the Former Yugoslavia. Pridobljeno 20. novembra 2015 iz UN Secretary General: http://www.nato.int/ifor/un/u960924a.htm

31. United Nations. (1996). Summary of AG-065 International Conference on the

Former Yugoslavia (ICFY) (1992-1993). Pridobljeno 3. januarja 2016 iz UN Archives: https://archives.un.org/sites/archives.un.org/files/files/Finding%20Aids/2015_Finding_Aids/AG-065.pdf

32. United Nations. (1991). Resolution 713 (1991). Pridobljeno 1. 2. 2016 iz UN security council: http://www.nato.int/ifor/un/u910925a.htm

33. United Nations. (1991). Resolution 724 (1991). Pridobljeno 1. 2. 2016 iz UN

security council: http://www.nato.int/ifor/un/u911215a.htm








43




41. United Nations. (1994). Resolution 942 (1994). Pridobljeno 1. 2. 2016 iz UN security council: http://www.nato.int/ifor/un/u940923b.htm


security council: http://www.nato.int/ifor/un/u940923c.htm



security council: http://www.nato.int/ifor/un/u951122b.htm


46. Woodward, S. L. (1997). Balkanska tragedija: haos i raspad posle hladnog rata.

Washington: Brookings Institution Press.

Documents

EKONOMSKE SANKCIJE MED DRŽAVAMI NA PRIMERU … · mednarodna skupnost pričakovala. Zaradi tega sankcionirajoče države proti ciljnim državam izvajajo razne ukrepe, ki naj bi vplivale