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ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICOTRIBUNAL DE PRIMERA
INSTANCIASALA SUPERIOR DE SAN JUAN
In Re: Plan de Uso de
Terrenos
Asunto:Reglamentación; Política
Pública Ambiental
RESOLUCIÓN
El Plan de Uso de Terrenos fue aprobado mediante la Orden
Ejecutiva OE-2015-047 del 30 de noviembre de 2015 aprobando
el “Plan de Uso de Terrenos de Puerto Rico incluyendo el
Memorial y el Mapa de Clasificación de Territorio y para
derogar el documento “Objetivos y Políticas Públicas del
Plan
de Uso de Terrenos de Puerto Rico” (“PUT”)”. Esta Orden puso
en vigor inmediatamente el Plan de Uso de Terrenos de Puerto
Rico y el Mapa de Clasificación de Territorio según adoptado
por la Junta de Planificación de Puerto Rico (“JP”) mediante
Resolución Núm. PUT-2014. Este Tribunal ha recibido varios
recursos impugnando la validez de esta acción; los cuales
consolidó y luego de estudiar detenidamente el expediente, y
los documentos que componen el mismo; y con el beneficio de
los alegatos de todas partes se dispone a hacer las
siguientes:
Determinaciones de Hechos
La Ley Número 550 de 3 de octubre de 2004 según enmendada
dispone en su Artículo 2 “Se declara política pública del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, el promover la
elaboración del Plan de Uso de Terrenos para que sirva de
instrumento principal en la planificación que propicie el
desarrollo sustentable de nuestro país y el aprovechamiento
óptimo de los terrenos, basado en un enfoque integral, en la
justicia social y en la más amplia participación de todos
los
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sectores de la sociedad. Los poderes y deberes dispuestos en
esta Ley se deberán ejercer conforme a la política pública
establecida en este Artículo y a lo establecido en la
Sección
19 del Articulo VI de la Constitución del Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, que dispone, en su parte
pertinente,
que será política pública del Estado Libre Asociado la más
eficaz conservación de los recursos naturales, así como el
mayor aprovechamiento de los mismos para el beneficio de la
comunidad.
El 30 de noviembre de 2015 se emitió la Orden Ejecutiva
aprobando El Plan de Uso de Terrenos de Puerto Rico y
derogando el documento Objetivos y Políticas Públicas del
Plan de Uso de Terrenos de Puerto Rico, Boletín
Administrativo
Número OE-2015-047. Esta Orden Ejecutiva se reconoce la Ley
para el Uso de Terrenos como su fuente estatutaria, y por
tanto la obligación de cumplir a cabalidad con la política
pública ambiental según dispuesta en la Ley sobre Política
Pública Ambiental. Esta Orden Ejecutiva pone en vigor de
forma
inmediata el Plan de Uso de Terrenos mediante la Resolución
Número PUT-2014 del 19 de noviembre de 2015 archivada y
notificada el 8 de diciembre de 2015. Esta Resolución
reconoce
la Ley para el Uso de Terreno como su fuente estatutaria y
por tanto la obligación de cumplir con la política pública
en
la Ley sobre Política Pública Ambiental.
Este Plan de Uso de Terrenos constituye una acción cuasi-
legislativa mayor que incide directamente sobre la
clasificación de los bienes inmobiliarios de los ciudadanos.
Tanto la Orden Ejecutiva como la Resolución de la Junta de
Planificación reconocen que el Plan de Uso de Terrenos se
preparó sin llevar a cabo una Declaración de Impacto
Ambiental
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(DIA) tal y cual lo requiere el Artículo 4B(3) de la Ley de
Política Pública Ambiental.
Ante este escenario, las partes han planteado las
siguientes interrogantes: 1) El deber ministerial de las
agencias gubernamentales de cumplir con el proceso de la DIA
contenida en la Ley de Política Pública Ambiental; 2) Si la
Orden Ejecutiva emitida por el Primer Ejecutivo contraviene
la Ley; 3) Si el mecanismo administrativo de Exclusión
Categórica utilizada por la Junta de Planificación, y su
brazo
operacional la Oficina de Gerencia de Permisos, en virtud
del
Artículo 8.5 de la Ley 161 de 1 de diciembre de 2009 según
enmendad por la Ley 151 de 10 de diciembre de 2013, conocida
como la Ley para la Reforma del Proceso de Permiso de puerto
Rico, 23 L.P.R.A. 9011 et seq., es inaplicable, insuficiente
e improcedente en derecho para cumplir con las exigencias
del
Articulo 4 de la Ley de Política Pública Ambiental, supra, y
la Ley para el Uso de Terrenos; y 4) Si la Junta de
Planificación y la Oficina de Gerencia de Permisos
impropiamente y contrario a Derecho, definieron el Plan de
Uso de Terreno por fiat administrativo como una Exclusión
Categórica bajo la Ley para la Reforma del Proceso de
Permisos.
Luego de examinar detenidamente el expediente procedemos
con las siguientes:
Conclusiones de Derecho
1.
La Ley de Política Pública Ambiental
La exposición de motivos de la Ley de Política Ambiental
establece que el Estado Libre Asociado reconoce que toda
persona tiene derecho y deberá gozar de un medio ambiente
saludable y que toda persona tiene la responsabilidad de
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contribuir a la conservación y mejoramiento del medio
ambiente. Asimismo, toda persona responsable por la
contaminación de nuestros suelos, aguas y atmósfera tiene la
obligación de responder por los costos de la
descontaminación
o restauración y, cuando procediere, compensar al pueblo de
Puerto Rico por los daños causados.
El Estado Libre Asociado de Puerto Rico procurará lograr
su desarrollo sustentable basándose en los siguientes cuatro
amplios objetivos: (1) La más efectiva protección del
ambiente y los recursos naturales; (2) el uso más prudente
y eficiente de los recursos naturales para beneficio de toda
la ciudadanía; (3) un progreso social que reconozca las
necesidades de todos, y (4) el logro y mantenimiento de
altos
y estables niveles de crecimiento económico y empleos.
Asimismo, se ordena a los departamentos, agencias,
municipios, corporaciones e instrumentalidades públicas del
Gobierno de Puerto Rico y sus subdivisiones políticas que en
la implantación de la política pública de este capítulo
cumplan con las siguientes normas: (1) Utilizar un enfoque
sistemático interdisciplinario que asegure el uso integrado
de las ciencias naturales y sociales y del arte de
embellecimiento natural artístico al hacer planes y tomar
decisiones que puedan tener un impacto en el medioambiente
del ser humano; (2) Identificar y desarrollar métodos y
procedimientos, en consulta y coordinación con la Junta de
Calidad Ambiental establecida en este capítulo, que aseguren
no sólo la consideración de factores económicos y técnicos,
sino igualmente aquellos factores referentes a los valores
y amenidades establecidos, aun cuando no estén medidos y
evaluados económicamente; (3) Incluir en toda recomendación
o informe sobre una propuesta de legislación y emitir, antes
de efectuar cualquier acción o promulgar cualquier decisión
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gubernamental que afecte significativamente la calidad del
medioambiente, una declaración escrita y detallada sobre:
(A) El impacto ambiental de la legislación propuesta, de la
acción a efectuarse o de la decisión a promulgarse; (B)
cualesquiera efectos adversos al medioambiente que no podrán
evitarse si se aprobase y aplicase la propuesta legislación,
si se efectuase la acción o promulgase la decisión
gubernamental de que se trate; (C) alternativas a la
legislación propuesta, o a la acción o decisión
gubernamental
en cuestión; (D) la relación entre usos locales a corto
plazo
del medioambiente y la conservación y mejoramiento de la
productividad a largo plazo, y (E) cualquier compromiso
irrevocable o irreparable de los recursos naturales que
estarían envueltos en la legislación propuesta, si la misma
se implantase; en la acción gubernamental, si se efectuase;
o en la decisión, si se promulgase.
El cabal cumplimiento de este inciso requiere el
análisis de la propuesta mediante el mecanismo de
Declaración
de Impacto Ambiental. Antes de que la agencia proponente
tome la decisión final sobre la acción propuesta, deberá
cumplir con el proceso de planificación ambiental y emitir
un
documento ambiental, ya sea determinando que la acción de
que se trate tendrá un impacto significativo o que no tendrá
tal impacto, el funcionario responsable del mismo consultará
y obtendrá la opinión que sobre la legislación propuesta, la
acción a efectuarse o la decisión gubernamental a
promulgarse
tenga cualquier otro organismo gubernamental con
jurisdicción
o inherencia sobre el impacto ambiental de dicha
legislación,
acción o decisión. Copia de dicho documento ambiental será
enviada a la División de Evaluación de Cumplimiento
Ambiental
de la Oficina de Gerencia de Permisos. Dicha División será
la encargada de obtener las recomendaciones de las unidades
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y de emitir sus recomendaciones al Director Ejecutivo de la
Oficina de Gerencia de Permisos. Además, se tendrán a la
disposición del público y se acompañarán a la propuesta de
legislación, acción o decisión para los correspondientes
procesos de examen y estudio. El funcionario responsable de
emitir la declaración de impacto ambiental entregará una
copia de ella en un medio de reproducción electrónica en el
formato que la Junta de Calidad Ambiental establezca. La
Oficina de Gerencia de Permisos y la Junta de Calidad
Ambiental publicarán electrónicamente dicha declaración de
impacto ambiental a través de un medio de fácil acceso y
libre de costo, tal como la Internet. La publicación
electrónica de la declaración de impacto ambiental y su
disponibilidad al público coincidirá con la fecha de
disponibilidad pública de este documento en sus copias en
papel.
Conforme la Ley de Política Ambiental, supra, Artículo
4-C, se requiere la preparación de la correspondiente
declaración de impacto ambiental. La práctica de someter una
declaración de impacto ambiental es requerida por el
Reglamento de Evaluación y Trámite de Documentos Ambientales
de la Junta de Calidad Ambiental. Así las cosas, y como
parte
del proceso evaluativo de impacto ambiental, la Junta de
Calidad Ambiental resolvió que el mecanismo de exclusión
categórica era adecuado para la aprobación de un Plan de
Usos
de Terrenos que afecta a todo un país e incide en detrimento
de otros planes que se encuentran en vigor.
2.
La Declaración de Impacto Ambiental
El Artículo 4 (c) de la Ley 9, 12 L.P.R.A. sec. 1124
(c), requiere que antes de efectuarse cualquier acción, o
promulgarse cualquier decisión gubernamental que afecte
significativamente la calidad del ambiente, el funcionario
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concernido debe someter una declaración de impacto ambiental
a la instrumentalidad pública con jurisdicción sobre la
propuesta. García Oyola v. J.C.A., 142 D.P.R. 532 (1997);
Salas Soler v. Srió. De Agricultura, 102 D.P.R. 116 (1974)
En dicha declaración, la agencia gubernamental
proponente tiene la obligación de considerar y detallar por
escrito todas las consecuencias ambientales significativas
vinculadas a la acción propuesta. El propósito de este
primer
requisito de la declaración de impacto ambiental es dual.
Por
un lado, se procura con ello que la propia agencia
proponente
considere a fondo las consecuencias ambientales
significativas de la acción o proyecto que contempla.
Robertson v. Methow Valley , 490 U.S. 332 (1988);
Weinberger
v. Catholic Actión of Hawaii, 454 U.S. 139 (1981)
Como lo ha explicado el Tribunal Supremo federal, se
busca que la agencia tome a “hard look” at
environmental
consequences. Kleppe v. Sierra Club, 427 U.S. 390, 410
(1976).
Según dicho foro, para que ello ocurra “an agency must allow
all significant environmental risks to be factored into the
decision whether to undertake a proposed
actión.” Baltimore
Gas & Electric Co. v. NRDC , 462 U.S. 87, 100 (1983).
Por otro
lado, con la declaración de impacto ambiental también se
persigue que se informe a las partes concernidas, al propio
Gobierno y al público en general de las consecuencias
ambientales aludidas, para que todos ellos puedan tomar la
acción que estimen procedente sobre el proyecto propuesto.
El
más alto foro judicial federal ha descrito estos dos
propósitos en la siguiente manera, en Robertson v. Mathew
Valley Citizens Council, supra, a la Pág. 349: “The
statutory
requirement that a federal agency contemplating a major
action prepare such an environmental impact statement serves
NEPA’s “actión-forcing” purpose in two important
respects… It
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ensures that the agency, in reaching its decision, will have
available, and will carefully consider, detailed information
concerning significant environmental impacts; it also
guarantees that the relevant information will be made
available to the larger audience that may also play a role
in
both the decision making process and the implementation of
that decision”.
Las consecuencias ambientales a detallarse son aquellas
que sean significativas. Esto quiere decir que la agencía
proponente debe realizar un esfuerzo serio y escrupuloso por
identificar y discutir todas las consecuencias ambientales
de
importancia que sean previsibles. No es menester examinar
impactos remotos, triviales o especulativos, sino aquellos
que el especialista en la materia concienzudamente estima
que
deben detallarse. Robertson v. Methow Valley Citizens
Council, supra.
Otro ingrediente de las declaraciones de impacto
ambiental es la discusión de los pasos que pudiesen ser
tomados para mitigar las consecuencias ambientales adversas
que generaría, de ser implementada, la acción propuesta. La
Ley 9, requiere, que la declaración de impacto ambiental
contenga una discusión de las alternativas a la acción
propuesta. 12 L.P.R.A. sec. 1124(c)(3).
No se pretende que la agencia proponente examine todo
tipo de proyecto alterno que pueda concebirse. Lo esencial
es
que quede demostrado que el curso de acción propuesto es, en
balance, el de menor impacto ambiental, a la luz de todos
los
factores legítimos que son pertinentes. Vermont Yankee
Nuclear Power Corp. V. N.R.D.C., 435 U.S. 519 (1977);
Robertson v. Methow Valley , supra, a la Pág. 350.
Debe enfatizarse que el proceso de preparar y probar una
declaración de impacto ambiental es, en esencia, sólo un
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instrumento para asegurar que la conservación y el uso
racional de los recursos naturales han de tenerse
propiamente
en cuenta al momento de hacer planes y tomar las primeras
decisiones gubernamentales sobre una propuesta que pueda
tener un impacto en el medio ambiente. En situaciones como
la
de autos, dicha declaración es sólo un instrumento de
planificación, la primera etapa de un largo camino de
autorizaciones oficiales. Robertson v. Methow Valley ,
supra,
a las págs. 349-350.
La aprobación de la declaración de impacto ambiental de
determinado proyecto, de ningún modo significa que más
adelante no han de tomarse otras medidas afines, para
proteger
el ambiente. No representa una carta blanca sobre lo
ambiental
respecto a la acción o decisión gubernamental que ocasionó
la
declaración referida. Por el contrario, superada la etapa de
la aprobación de la declaración de impacto ambiental, la
construcción y el inicio de operaciones del proyecto
propuesto no pueden llevarse a cabo sin que se aprueben toda
una serie de permisos que también están dirigidos a asegurar
la protección ambiental.
Es precisamente en la etapa de obtener los particulares
permisos de construcción y de operaciones aludidos que se
fijan concretamente los controles de contaminación
necesarios. En esa etapa la Junta de Calidad Ambiental,
otras
agencias concernidas, las partes interesadas y los propios
tribunales tienen de modo muy particular el deber y la
responsabilidad de velar porque se cumpla rigurosamente con
la política pública ambiental del país. Además, aun después
de haber comenzado las operaciones, si el proyecto
contemplado por la agencia proponente no se desarrolló o se
llevó a cabo según descrito en la declaración de impacto
ambiental, o si las consecuencias ambientales previstas en
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dicha declaración han resultado ser más graves que lo
anticipado, o si surgen impactos adversos no previstos, la
Junta de Calidad Ambiental tiene la facultad y el deber de
tomar todas las medidas adecuadas para evitar cualquier daño
al ambiente o a los recursos naturales que pueda por ello
ocurrir, y el hecho de que la Junta haya aprobado antes una
declaración de impacto ambiental en modo alguno impide que
tome tales medidas. 12 L.P.R.A. secc. 1131(14), (22), (29) y
(30).
Del mismo modo, bajo el Artículo 20 de la Ley 9, 12
L.P.R.A. 1139, cualquier persona con debido interés puede
presentar una acción civil por los daños que le haya
ocasionado la violación a la política pública ambiental del
país, o puede solicitar un mandamus para que se cumpla con
dicha política pública, y la previa aprobación de una
declaración de impacto ambiental no constituye
necesariamente
una defensa contra dichas acciones. Existen remedios y
recursos tanto para evitar como para atender daños al medio
ambiente no previstos en una declaración de impacto
ambiental
o que resulten de una declaración que no fue preparada o
aprobada de buena fe. La Junta de Calidad Ambiental tiene
una
clara encomienda legislativa de asegurar que se eviten y que
se conjuren los daños ambientales, que va más allá de sus
responsabilidades particulares respecto a la aprobación de
las declaraciones de impacto ambiental. Del mismo modo,
cualquier ciudadano o grupo de ciudadanos afectados por la
falta de implementación de la Ley 9 puede presentar las
acciones judiciales que procedan para asegurarse que se
logren los fines de protección ambiental referidos,
independientemente de que se hubiese aprobado ya una
declaración de impacto ambiental respecto al proyecto en
cuestión. Salas Soler v. Srió. de Agricultura, supra. Sobre
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todo en vista de la dimensión constitucional que tiene la
protección ambiental en nuestra jurisdicción, los tribunales
de Puerto Rico deben velar celosamente porque se cumplan las
expectativas de conservación y uso racional de los recursos
naturales contenidos en las declaraciones de impacto
ambiental aprobadas por la Junta. T. O. Mc’Garity, Judicial
Enforcement of NEPA-Inspired Promises, 20 Envtl. L. 569
(1990); Note, EIS Supplements for Improperly Completed
Projects: A Logical Extensión of Judicial Review under NEPA,
81 Mich. L. Rev. 221 (1952); Comment, Enforcing the
commitments Made in Impact Statements: A Proposed Passage
through a Thicket of Case Law, 10 Envtl. L. Rev. 10153
(1980).
En resumen, la declaración de impacto ambiental es un
instrumento de planificación que se solicita para asegurar
que la conservación y uso racional del medioambiente se
considere cuando se tomen decisiones gubernamentales sobre
una propuesta que pueda tener un impacto en el medio
ambiente.
No constituye un permiso, pues es la primera etapa de un
largo
camino de autorizaciones oficiales en el desarrollo de un
proyecto. La complejidad de este instrumento no debe servir
de excusa para la aplicación selectiva de los requisitos de
ley.
3.
Reglamento de Evaluación y Trámite de Documentos
Ambientales de la Junta de Calidad Ambiental
Con el propósito de regular el proceso de presentación,
evaluación y trámite de los documentos ambientales, la Junta
de Calidad Ambiental (JCA) promulgó el Reglamento Núm. 7948
de 30 de noviembre de 2010. Allí, estableció que esos
trámites
serían informales, no contenciosos, y que sus conclusiones
no
conllevarían determinaciones adjudicativas, esto en
consonancia con la Sec. 3.1 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. §
2151.
En ese sentido la JCA evalúa los documentos ambientales de
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manera fiscalizadora, conduciendo un trámite investigativo
que incluye la obtención de comentarios y recomendaciones de
agencias gubernamentales y del público en general para
determinar si son adecuados.
En este caso, la Junta de Calidad Ambiental faltó a su
deber y no efectuó este proceso en conformidad con su propio
reglamento.
4.
La Función delegada a la Junta de Calidad Ambiental
El Artículo 4 de la Ley 9 fija la autoridad de la Junta
de Calidad Ambiental para examinar y aprobar las
declaraciones de impacto ambiental formuladas por las
agencias gubernamentales proponentes. García Oyola v. Jta.
Calidad Ambiental, supra. Dicha Junta también está
autorizada
a aprobar los reglamentos que sean necesarios para
implementar las disposiciones de ley sobre dichas
declaraciones de impacto ambiental. Esta función de la Junta
es de vital importancia para la consecución adecuada de la
política pública ambiental del país. Significa que la labor
de fiscalización no sólo queda en manos de una entidad
distinta a la que propone el proyecto en cuestión, sino
además
que queda en manos de una entidad especializada en asuntos
ambientales, cuya función principal es precisamente velar
por
el fiel cumplimiento de la política pública ambiental de
Puerto Rico. Se pretende asegurar la objetividad y el
profesionalismo que es necesario para que se lleve a cabo el
mandato constitucional y estatutario de usar y conservar los
recursos naturales adecuadamente.
Se pretende además, que cada declaración de impacto
ambiental sea objeto de un doble examen, lo cual es una
garantía adicional para al cumplimiento con el mandato
constitucional. Pará realizar su labor, la Junta debe
examinar cuidadosamente la declaración sometida por la
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agencía proponente y verificar que se hayan cumplido
cabalmente los requisitos procesales y substantivos fijados
por la Ley 9 y por los reglamentos aprobados a su amparo.
García Oyola v. Junta de Calidad Ambiental, supra Recae
sobre
la Junta primordialmente la responsabilidad de verificar que
la acción contemplada por la agencia proponente representa,
en balance, la alternativa con el menor impacto ambiental, a
la luz de todos los factores legítimos que son pertinentes.
Su función ineludible es la de comprobar que se haya
observado
rigurosamente el esquema jurídico sobre lo ambiental, que
fue
resumido de manera clara por el Juez Skelly Wright en su
conocida opinión en Calvert Cliffs’ Coor. Com. v. United
States A. E. Com’n., 449 F.2d 1109, 1115 (1971): “In
general,
all agencies must use a systematic, interdisciplinary
approach to environmental planning and evaluatión in
decisión
making which may have an impact on man’s environment. In
order
to include all possible environmental factors in the
decisional equation, agencies must identify and develop
methods and procedures… which will insure that
presently
unquantifiable environmental amenities and values may be
given appropriate consideration in decision making along
with
economic and technical considerations. To consider the
former
along with the latter must involve a balancing process. In
some instances environmental costs may outweigh economic and
technical benefits and in other instances they may not. But
NEPA mandates a rather finely tuned and systematic balancing
analysis in each instance.”
La Junta de Calidad Ambiental ha eludido el deber
delegado a su agencia sirviendo de cómplice a los intereses
de determinado grupo en particular y formando alianza con la
agencia proponente, la Junta de Planificación mediante su
brazo operacional, la Oficina de Gerencia de Permisos.
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5.
Las exclusiones categóricas
Las exclusiones categóricas se definen como aquellas
acciones predecibles o rutinarias que en el curso normal de
su ejecución no tendrán un impacto ambiental significativo.
Se considerará exclusión categórica, además, las acciones
que
así determine la Junta de Calidad Ambiental mediante
reglamento o resolución a esos efectos. Reglamento Conjunto
para la Evaluación y Expedición de Permisos relacionados al
Desarrollo y Uso de Terrenos.
Ubicada una acción dentro del marco de una exclusión
categórica, se entiende que las actividades así clasificadas
no tienen un impacto ambiental significativo, por lo que
pueden ser excluidas categóricamente de cumplir con el
proceso de evaluación ambiental, determinación de impacto
ambiental no-significativo, y declaración de impacto
ambiental. La aprobación preliminar de una acción como
exclusión categórica no exime a la agencia proponente de su
responsabilidad de cumplir con los procesos de evaluación
ambiental, determinación de Impacto Ambiental no
Significativo y al proceso de declaración de Impacto
Ambiental cuando en el ejercicio de su discreción, la Junta
de Calidad Ambiental entienda que es necesario.
Para que una acción sea considerada como exclusión
categórica debe cumplir a cabalidad con la Regla 117 del
Reglamento número 7948 del 30 de noviembre de 2010; conocido
como Reglamento de Evaluación y Trámite de Documentos
Ambientales. Entre los requisitos están que las actividades
a considerarse como exclusión no pueden estar ubicadas en:
a)
áreas especiales de riesgo a inundación, derrumbes o
marejadas; b)áreas en las que la JCA u otras agencias
gubernamentales estatales o federales hayan determinado que
existe un grado de contaminación que excede el permitido por
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los reglamentos vigentes; c) áreas ecológicamente sensitivas
o protegidas, según establecido por el DRNA, en las que
existan especies única de fauna o flora o que estén en
peligro
de extinción o en las que puedan afectarse ecológicamente
sistemas naturales o artificiales, ya sea en forma directa o
indirecta; d) áreas en las que existan problemas de
infraestructura o de deficiencias en los sistemas de
servicios de suministro de agua potable, disposición de las
aguas sanitarias, suministro de energía eléctrica o
capacidad
vial para el manejo adecuado del tránsito de vehículos de
motor; e) áreas que constituyan yacimientos minerales,
conocidos o potenciales; f) áreas en las que existen
yacimientos arqueológicos o de valor cultural, según
determinado por el Instituto de Cultura Puertorriqueña; g)
áreas de topografía escarpada, en cuencas hidrográficas
donde
se puedan afectar fuentes de abasto de agua potable; y h)
cualquier otra acción que la JCA establezca mediante
Resolución.
Este inciso ya representa un cedazo ya que para que
determinada acción pueda ser considerada como exclusión
categórica debe cumplir con no estar ubicada en terrenos que
no tengan las características arriba descritas. Siendo el
Plan de Uso de Terrenos, uno que abarca toda la isla con
todas
las características geográficas ahí descritas por lo cual no
cumple con este inciso, ni con los elementos básicos para
poder ser considerado como exclusión categórica.
La Resolución de la Junta de Calidad Ambiental R-11-17
sobre Enmienda a listado de Exclusiones Categóricas reafirma
que la Regla 119 A del Reglamento de Evaluación y Trámite de
Documentos Ambientales de la Junta de Calidad Ambiental,
establece que la agencia hará la determinación basada en su
experiencia y peritaje, y que incluirá dichas acciones como
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parte de la Resolución emitida por la Junta de Gobierno, la
cual será revisada como mínimo cada dos años o cuando la
Junta
lo estime conveniente. Esta resolución fue aprobada en el
2011 y desde entonces la agencia no ha revaluado la misma.
El inciso H de la Resolución 11-17 establece que las
siguientes aprobaciones de programas, planes, reglas,
reglamentos y permisos serán considerados exclusiones
categóricas: 97) exención de permiso aplicable a las
acciones
definidas en las leyes y reglamentos especiales…; 102)
Reglamentos de planificación; 103) Adopciones de mapas de
calificación y mapas de zonas susceptibles a inundaciones
que
tengan las correspondientes cambios en dichos mapas; 104)
Adopción de los planes de ordenación territorial de los
municipios (POT)… siempre y cuando se presente evidencia de
que han cumplido con la fase de participación pública como
parte del desarrollo del plan; 105) Implantación de los
distintos planes o programas de manejo adoptados por las
agencias…; 107) Implantación de las leyes y reglamentos bajo
la jurisdicción de las agencias.
De esta breve muestra, podemos concluir que el Plan de
Usos de Terrenos no se encuentra considerado como exclusión
categórica. El pretender que de golpe y porrazo se haya
cumplido con el requisito de la Ley de Política Pública
Ambiental bajo un mecanismo de uso cotidiano atenta contra
los más elementales preceptos de planificación urbana.
6.
El Reglamento Conjunto
El Reglamento Conjunto para la Evaluación y Expedición
de Permisos relacionados al Uso y Desarrollo de Terrenos
define Certificación de Exclusión Categórica como
“Declaración escrita que somete el solicitante de una
determinación final o permiso ante la Oficina de Gerencia de
Permisos o ante un Profesional Autorizado, en donde
certifica
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que la acción propuesta es una que, en el curso normal de su
ejecución, no tendrá un impacto ambiental y/o que la misma
ha
sido expresamente excluida del proceso de planificación
ambiental mediante una Ley o Reglamento.” La Regla 13.2
sobre
Certificación Del Documento Ambiental dispone que: a) El
individuo o el profesional que prepare el documento
ambiental
o el formulario reclamando la aplicabilidad de una exclusión
categórica, certificara, bajo juramento y sujeto a las
penalidades impuestas por esta y cualesquiera otras leyes
estatales o federales, que la información contenida en los
mismos es veraz, correcta y completa.
Esto significa que el funcionario responsable de haber
certificado que la propuesta cumple con los requisitos para
que se expida una exclusión categórica puede ser objeto de
sanciones.
La Determinación de Cumplimiento Ambiental por Exclusión
Categórica es una determinación automática que realiza
el
Director de la Oficina de Gerencia de Permisos o los
Profesionales Autorizados o el Municipio Autónomo con
Jerarquía de la I a la V. Como parte de la solicitud de
Determinación de Cumplimiento Ambiental bajo Exclusión
Categórica el solicitante del permiso certifica por escrito,
bajo juramento, y sujeto a penalidades impuestas por esta
Ley
y cualesquiera otras leyes estatales o federales, que la
información contenida en la solicitud es veraz, correcta y
completa y que la acción propuesta cualifica como una
exclusión categórica.
La Regla 13.6 sobre Exclusiones Categóricas establece
que cuando la solicitud y la acción propuesta sea una
Exclusión Categórica para fines del proceso de planificación
ambiental, el solicitante: 1. Certificará que la acción
propuesta cualifica como una Exclusión Categórica, y de este
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modo la OGPe, a través de su Director Ejecutivo o los
Profesionales Autorizados, podrán emitir una Determinación
de
Cumplimiento Ambiental por Exclusión Categórica de forma
automática, la cual pasara a formar parte del
expediente
administrativo y será un componente de la determinación
final
de la Agencia Proponente o del Municipio Autónomo, sobre la
acción propuesta. Esto quiere decir que una vez certificado
por la parte proponente el cumplimiento, la Oficina de
Gerencia de Permisos no evaluará la solicitud, si no que de
forma automática expedirá la exclusión correspondiente.
Es importante destacar que el Reglamento establece en
esta regla, inciso b que las obras o actividades a ser
ubicadas o a realizarse en los bienes de dominio público
marítimo terrestre no son de carácter ministerial, por lo
tanto, no pueden cumplir con el proceso de planificación
ambiental mediante el mecanismo de una Exclusión Categórica.
Con esto el propio Reglamento reconoce que el establecer un
Plan de Uso de Terrenos que aplica a la isla y que afecta
bienes de dominio público marítimo terrestre estaba impedido
de ser considerado como una exclusión categórica. También el
Reglamento descarga la responsabilidad de la Oficina de
Gerencia de Permisos en la Certificación del Proponente. Se
le elimina el poder de evaluar y discernir la información
certificada por este ya que del propio reglamento se
desprende
que la certificación de exclusión categórica será expedida
de
forma automática cuando el proponente asi lo certifique. Se
le provee un trato similar al de la Ley de Certificación de
Planos y Documentos Ley 7 del 19 de julio de 1985
confiriéndole a cualquier persona, sea profesional de la
ingeniería o arquitectura o no, la facultad de certificar
sin
que dicha certificación sea evaluada. Entendemos que esta
disposición reglamentaria se presta para que en situaciones
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como la de autos, la agencia so color de cumplir con su
reglamentación, se lave las manos y ejerza la función de
evaluar una solicitud que tenga ante si.
7.
La Ley 550 del 3 de octubre de 2004
La exposición de motivos de la Ley dice: “Parte de esa
delegación se recoge en la creación de agencias
gubernamentales como el Departamento de Recursos Naturales y
Ambientales, la Junta de Calidad Ambiental, la Junta de
Planificación y la Administración de Reglamentos y Permisos.
Estas, entre muchas otras dependencias y corporaciones
públicas relacionadas con la planificación, el desarrollo y
el uso de terrenos en nuestro país, han alcanzado logros
importantes en muchas áreas. No obstante, esta Asamblea
Legislativa reconoce la necesidad de establecer una nueva
visión para el uso de terrenos en Puerto Rico, ya que
es
apremiante el dirigir nuestro desarrollo hacia uno
verdaderamente sustentable.”
Esta ley utiliza como base cifras del Censo del 2000 así
como
data y proyecciones que no representan la realidad del
comportamiento urbano del país. Tanto el comportamiento
vehicular, los caudales de las cuencas hidrográficas, los
sistemas sanitarios y de distribución eléctrica han cambiado
con el pasar de los años. Muchos de los vertederos
mencionados
se encuentran clausurados. El desparrame urbano ha tomado
unas dimensiones que no eran las proyectadas ni contempladas
en esa fecha. Inclusive la llamada fase de digitalización de
mapas, se ha convertido en una carta abierta para que los
municipios establezcan sus planes de ordenación territorial
y distribuyan sus territorios según entiendan se beneficia
la
ciudadanía.
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El 31 de octubre de 1995 la Junta de Planificación
publicó el informe Objetivos y Políticas del Plan de Uso de
Terrenos de Puerto Rico. El documento recoge los diversos
objetivos y metas para desarrollar una política pública
coherente en el uso adecuado del suelo. El documento
establece
las guías para el desarrollo urbano, industrial, agrícola,
turístico y de infraestructura. Además, el informe establece
los objetivos de la política pública sobre áreas inundables,
los recursos naturales y las zonas históricas.
El documento fue un esfuerzo positivo para aclarar y
delimitar las metas específicas del gobierno en el uso de
los
terrenos. Lamentablemente, los frutos de este esfuerzo
fueron
escasos debido, principalmente, a la falta de voluntad en su
implantación y al hecho de que esa política pública no fue
definida por la Asamblea Legislativa, lo que no le otorgó
fuerza de ley y dejó su implantación a la voluntad y al
criterio de los funcionarios públicos. Para atender este
problema, la Gobernadora en su Mensaje de Estado del 25 de
febrero de 2004, anunció la creación de la Oficina del Plan
de Uso de Terrenos en la Junta de Planificación. Esta
Oficina
estaba supuesta a trabajar con el fin exclusivo de elaborar
del Plan de Uso de Terrenos de Puerto Rico.
La Asamblea Legislativa con el fin de asegurarse que
este plan sea completado estableció un calendario por esta
Ley. Este calendario nunca se cumplió.
Se suponía que el Plan de Uso de Terrenos integraría y
organizaría los objetivos de todo el país, luego de las
regiones y finalmente de los planes de ordenación
territorial
de los Municipios Autónomos.
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Se supone que este Plan tendría el efecto de establecer
los usos a los terrenos en toda la Isla y servir para
fomentar
una reestructuración de la Junta de Planificación.
El articulo 10 de la Ley en su inciso c establece que
el Plan de Uso de Terrenos deberá ser adoptado de manera
final
y luego de recoger los comentarios de la ciudadanía, no más
tarde del 30 de noviembre de 2006.
Cuando una ley se convierte en inoperante pues sus
preceptos y propósitos pierden vigencia, no debe ser
utilizada como subterfugio para actuar atropelladamente y en
contravención de la Ley.
8.
El Plan de Uso de Terrenos
No pasaremos a evaluar el contenido del Plan de Uso de
Terrenos. Entendemos que proceder en contrario sería una
usurpación de poderes. Sin embargo queremos destacar que
este
Plan fue puesto en vigor por la Junta de Planificación el 19
de noviembre de 2015. El 30 de noviembre de 2015 el
gobernador
expide una Orden Administrativa con el fin de adoptarlo.
Esto
de por si representa un conflicto. El Plan de Usos de
Terrenos
fue puesto en vigor sin contar con la firma del Gobernador.
Para que un reglamento sea válido debe cumplir con el
procedimiento delineado en la Ley de Procedimientos
Administrativo Uniforme. Este Procedimiento fue llevado a
cabo de forma atropellada. El Plan en cuestión deroga leyes
y reglamentos e incide en planes de ordenación aprobados por
la Junta y que actualmente son utilizados como instrumento
de
planificación de varios municipios que componen la
metrópoli.
Según la Ley 550, supra, este Plan tenía que estar listo en
2006. Esta Ley perdió vigencia u efectividad jurídica. El
Puerto Rico de 2016 no es el mismo que el del 2006. Los
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cambios poblacionales y de desarrollo son notables.
Inclusive
este Plan toma como base la Ley 550 sin tomar en
consideración
que esta administración enmendó la Ley para la Reforma del
Proceso de Permisos. Este Plan incide en lo dispuesto en la
ley.
9. La Orden Ejecutiva
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme
establece el fin de “que los procedimientos administrativos
se efectúen en forma rápida, justa y económica”. Sin
embargo,
en el presente caso, el ejecutivo amparado en esta finalidad
ha usurpado el lugar que le corresponde a la Rama
Legislativa.
El procedimiento administrativo presume que tendrá unas
virtudes que le hacen ser un acreedor legítimo de la
delegación de poderes adjudicativos y de reglamentación. El
debido proceso de ley debe estar presente cada vez que se
afecte un interés en miras de la protección de nuestros
derechos constitucionales. Por ello la adopción de
reglamentos está regulada por Ley. El primer requisito es
que
se publique el reglamento. Se requiere que se publique un
aviso en no menos de un periódico de circulación general.
Esto permite que se notifique a todas las personas afectadas
por la regla propuesta estableciendo garantías para que los
ciudadanos participen y se expresen.
Se puede excusar de este requisito a los reglamentos
aprobados en situaciones de emergencia. Para ello el
gobernador debe certificar que debido a una emergencia o
cualquier circunstancia de rigor, los intereses públicos
requieren que el reglamento comience a regir sin dilación.
Sabemos que la crisis fiscal por la que atraviesa el país es
un asunto que nos afecta a todos y debe ser atendido sin
dilación pero no debe ser utilizado para que el Gobernador
de
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turno continúe legislando desde las gradas y ejerciendo
funciones del Legislativo. Aquí no se trata de una
emergencia.
No se justifica la actuación del Gobernador mediante la
Orden
Ejecutiva. Hoy a casi cuatro décadas más tarde, se impone
una
solución por parte del Ejecutivo sin la intervención del
Legislativo. Puerto Rico, al igual que la de EEUU, un
sistema
republicano de gobierno con separación de poderes en
diferentes ramas (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), la
delegación de funciones de regulación y de adjudicación a
muchas de estas instrumentalidades ha sido materia de
debate.
Asociación de Pescadores de Punta Figueras, Inc. v. Marina
de
Puerto del Rey, Inc., 155 DPR 906 (2001)
10.
La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme
La ley de Procedimiento Administrativo Uniforme se
inspira en el propósito de brindar a la ciudadanía servicios
públicos de alta calidad, eficiencia, esmero, prontitud, y
se
aplicará e interpretará liberalmente para alcanzar dichos
propósitos con el resguardo de las garantías básicas al
debido
procedimiento de ley. Las agencias cubiertas por la Ley,
entre
ellas la Junta de Planificación y la Junta de Calidad
Ambiental poseen la encomienda de aprobar reglas y
reglamentos. La acción que llevan a cabo es de carácter
legislativo. El procedimiento es un medio para formular
política pública.
Se han desarrollado jurisprudencialmente argumentos para
legitimar la delegación de funciones de reglamentación y de
adjudicación a las agencias Asociación de Maestros de
Puerto
Rico v. Comisión de Relaciones del Trabajo del Servicio
Público de Puerto Rico, 159 DPR 81 (2003):
- Especificidad – No es práctico para el poder
legislativo producir leyes con el nivel de especificidad que
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se necesita para implantar y controlar el progreso de la
política pública legislada. Por esto, es más prudente
producir leyes que provean lineamientos y delegar la
especificidad de las normas a las agencias, las cuales
tienen
el conocimiento especializado que se requiere para esta
labor;
- Especialidad – Las agencias administrativas al
dedicarse exclusivamente a la ejecución de una política
pública en particular, adquieren y desarrollan un
conocimiento más especializado y profundo sobre la materia.
Este es el razonamiento por el cual se les provee la
facultad
de desarrollar reglamentos técnicos, y por lo cual reciben
deferencia por parte de los tribunales cuando se cuestionan
sus procedimientos en las revisiones judiciales. La
deferencia en sus procesos adjudicativos es muy amplia en
cuanto a sus determinaciones de hecho, ya que sólo se les
exige las mismas se basen en evidencia sustancial que conste
en el expediente. Oficina de Ética Gubernamental v.
Rodríguez
Martínez, 159 DPR 98 (2003) Aunque las conclusiones de
derecho
son totalmente revisables por ley, Oficina de Ética
Gubernamental v. Román González, 159 DPR 401 (2003) se
les
ofrece también deferencia en reconocimiento a su
especialidad
cuando la agencia está interpretando su propia ley orgánica,
Febles v. Romar Pool Construction, 159 DPR 714 (2003)
al
igual que sucede en EEUU a nivel federal Nazario Acosta v.
Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 159 DPR 799 (2003);
- Temporalidad – Al haber más especificidad y mayor
especialidad en las agencias, éstas están más capacitadas
para ejecutar los procedimientos administrativos de manera
rápida y proactiva. Por el sinnúmero de materias que atiende
el Poder Legislativo, no es de esperar que responda a alguna
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problemática específica, a menos que exista algún grado de
crisis social. Igualmente, el Poder Judicial en primera
instancia es muy probable que no atienda estos asuntos
específicos con la rapidez que una agencia enfocada en la
política pública en particular lo pueda hacer; y
- Flexibilidad – Al no estar atados a las normas
legislativas o judiciales, existe mayor flexibilidad de
acción en las agencias administrativas. Esto permite que
puedan ejecutar procedimientos administrativos con mayor
rapidez que sus poderes hermanos.
Estos argumentos que legitiman la delegación de poderes
a las agencias administrativas se pueden resumir en dos
principios, la especialidad y la rapidez, en vías de
alcanzar
el objetivo de gobernabilidad del Estado.
Rebollo Vda. de
Liceaga v. Yiyi Motors, Motor Ambar, Inc., 161 DPR 69
(2004)
El criterio de especificidad se sustenta en la especialidad
que lo permite; a su vez, el criterio de temporalidad y de
flexibilidad presume que el resultado final será un
procedimiento a tiempo, más rápido y económico.
Aunque se ha delegado la función de reglamentar a las
agencias. Estas no pueden ejercer esa función en un vacío.
Debe existir uniformidad y el proceso debe ajustarse a las
disposiciones reglamentarias.
Desición
En este caso se perdió de vista que es la tierra misma
la fuente y el objeto a la vez del mal o del problema
socioeconómico que la Asamblea Legislativa quiso encarar con
esta legislación. Es conocimiento general los problemas de
desparrame urbano, la proliferación de arrabales, así como
el
desarrollo desordenado de los terrenos y la concentración de
residentes en comunidades que no suplen sus necesidades de
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servicios públicos y sociales; de los del tránsito y vías de
comunicación; de la necesidad básica de la vivienda
familiar,
y del sin fin de problemas y ajustes característicos de una
economía no estática.
Las comunidades no pueden establecer, por mandato de un
Plan Especial el aprovechamiento adecuado de la tierra. Esto
acarrearía un sin número de problemas sociales entre los que
se encuentran la especulación y el acaparamiento. El Estado
tiene el deber ineludible de reglamentar terreno y uso del
mismo.
En el caso de autos, se nos ha solicitado la nulidad del
Plan de Uso de Terrenos de la Junta de Planificación. La
determinación del mejor aprovechamiento de la tierra es una
función ineludible del Estado quien es llamado a ponderar
sus
intereses con el bien común. Reconociendo que Plan fue
puesto
en vigor sin cumplir con las regulaciones ambientales y
actuando de manera ultra vires, este Tribunal hace la
presente
determinación: Declara nulo el Plan de Usos de Terreno;
establece que la Ley 550 del 3 de octubre de 2004 es
inoperante ya que ha perdido la eficacia jurídica; y revoca
la exclusión categórica luego de rebatida la presunción de
corrección de la agencia administrativa.
También hemos atendido controversias en torno a la
legalidad de este plan. Existe un deber ministerial de las
agencias gubernamentales de cumplir con el proceso de la DIA
contenida en la Ley de Política Pública Ambiental. Este
proceso no puede ser obviado ya que representa un valioso
instrumento de planificación. La Orden Ejecutiva emitida por
el Primer Ejecutivo contraviene la Ley ya que la misma pone
en vigor un plan luego de que la Junta de Planificación lo
hiciera sin contar con la firma del Gobernador. Un Plan que
ha demorado mas de una década en su preparación no puede ser
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considerado un Plan de emergencia. El mecanismo
administrativo de Exclusión Categórica utilizada por la
Junta
de Planificación, y su brazo operacional la Oficina de
Gerencia de Permisos, en virtud del Artículo 8.5 de la Ley
161 de 1 de diciembre de 2009 según enmendad por la Ley 151
de 10 de diciembre de 2013, conocida como la Ley para la
Reforma del Proceso de Permiso de puerto Rico, 23 L.P.R.A.
9011 et seq., es inaplicable, insuficiente e improcedente en
derecho para cumplir con las exigencias del Articulo 4 de la
Ley de Política Pública Ambiental, supra, y la Ley para el
Uso de Terrenos. Levanta serias interrogantes que la propia
agencia, a través de su reglamento se haya retirado el poder
de evaluar las exclusiones categóricas y delegue en una
certificación provista por un ciudadano particular. La Junta
de Planificación y la Oficina de Gerencia de Permisos
impropiamente y contrario a Derecho, definieron el Plan de
Uso de Terreno por fiat administrativo como una Exclusión
Categórica bajo la Ley para la Reforma del Proceso de
Permisos. Las agencias no pueden apartarse de del Estado tal
como si fueran un ente independiente.
Debemos encontrar un balance entre el interés ciudadano
de vivir en una comunidad y el aprovechamiento del terreno.
Debemos encontrar un balance que garantice la sana
convivencia, la vida en comunidad, fraternidad, la provisión
de servicios básicos adecuados con el interés del
aprovechamiento de la tierra. Un interés no debe ir
desligado
del otro.
Nuestro ordenamiento no puede seguir persiguiendo
ideales sin contar con la legislación y reglamentación que
se
integre de manera apropiada, sin menoscabar las facultades
delegadas al Estado.
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Lo acordó y manda el Tribunal y lo certifica la
Secretaria del Tribunal.
Secretaria
Por las razones que anteceden, expedimos la Resolución
que antecede.
Mayda I. Colón Delgado
![Resumen Ejemplo 3 Clase[1]](https://img.dokumen.tips/doc/110x75/556c3367d8b42a02258b4cc4/resumen-ejemplo-3-clase1.jpg)
