Magdalena PLATIS

ECONOMIA SECTORULUI PUBLIC

Introducere Viaa economic se afl ntr-o continu schimbare. Ea este marcat de evenimente corelate sau independente i influenat de factori permaneni sau ocazionali, ntmpltori, ciclici sau sezonieri. Toate acestea permit caracteizarea ei prin multiple stri de dezechilibru i uneori prin echilibru economic parial sau general. Frecvena strilor de presiune sau absorbie pe pia, adic existena dezechilibrelor necesit intervenii guvernamentale de diverse forme i intensiti. Implicarea statului n economie nu este o problem nou n literatura de specialitate, dar marja interveniei publice, oportunitatea acesteia, domeniile de implicare, efectele sale fac obiectul multor analize economice. Lucrarea de fa reprezint o abordare a sectorului public prin prisma importanei i funciilor sale fr a fi ignorate mecanismele obiective de funcionare a pieei. n acest sens, piaa i politica public sunt tratate n contextul aspectelor de eficien economic i echitate social. Astfel, apare util teoria bunurilor publice i a externalitilor pozitive i negative, ca de altfel i abordarea alegerii publice din punctul de vedere al analizei cost-beneficiu. Fr a reprezenta o tratare perfect a economiei sectorului public, lucrarea se prezint ca o ncercare de aprofundare a unor aspecte ale vieii noastre care ne afecteaz existena i care contientizate ne permit s mbuntim performanele activitii individuale i sociale. Lucrarea este structurat n trei pri: Partea I: Partea II: Partea III: Probleme eseniale ale economiei sectorului public. Verificarea cunotinelor prin ntrebri, texte de comentat i teste. Eseuri i comentarii privind unele probleme ale economiei sectorului public.

2

PARTEA I

Probleme eseniale ale economiei sectorului public

3

Capitolul I. Introducere n economia sectorului public1. 1. Sectorul public i necesitatea studierii lui Sectorul public este prezent n viaa economic n mai multe modaliti. Nu exist economie de pia n care sectorul public, mai mult sau mai puin s nu se regseasc, direct sau indirect, ntre factorii care influeneaz i orienteaz agenii economici, respectiv activitatea acestora. n general, sectorul public este legat de intervenia statului n economie i de activitatea guvernului. Exist multe aspecte ale vieii noastre care capt atributul de public i prin urmare, sunt corelate cu sectorul public: nvmnt public (de stat), bunuri publice, cheltuieli publice, finane publice, ntreprinderi publice (de stat), alegere public, opinie public, relaii publice, interes public, servicii publice etc. Multe alte activiti economice reflect ntreptrunderile dintre sectorul public i cel privat, cum este de exemplu asigurarea calitii produselor alimentare realizate de societi comerciale private prin controlul realizat de inspectori publici. Sectorul public reprezint acea parte a economiei n care se manifest proprietatea public. Ca subieci de proprietate public se pot identifica toate ageniile i departamentele guvernamentale, precum i toate societile publice care produc sau distribuie bunuri publice, private sau mixte. Astfel, ca obiect de proprietate public se identific nu numai bunurile publice, ci i unele bunuri private i mixte, adic cele care pierd cel puin o trstur a bunurilor publice n anumite condiii de pia. Sectorul public, definit n funcie de forma de proprietate se caracterizeaz prin dou elemente: dimensiune i intensitate. Dimensiunea sectorului public variaz de la ar la ar, n funcie de ideologia politic a guvernului aflat la conducere i exprim domeniile n care se manifest intervenia statului. Intensitatea sectorului public difer nu numai de la o economie la alta, dar i de la un domeniu de intervenie la altul i exprim amploarea aciunilor statului n domeniu. Astfel, sntatea este un domeniu n care se poate regsi sectorul public sau nu; nvmntul, transportul, la fel, ceea ce nseamn c prin includerea acestor domenii de intervenie n activitatea sectorului public, dimensiunea acestuia crete. n schimb, ct de mult intervine ntr-un domeniu sau altul, sau, altfel spus ct de ampl este reglementarea public a unor aspecte ale vieii economice nseamn intensitatea sectorului public. De 4

exemplu, sectorul public este mai intens n nvmnt dac predomin colile publice, fa de cele private, i de asemenea este mai intens n agricultur atunci cnd activitatea fermierilor, ranilor sau asociaiilor agricole este reglementat prin preurile produselor, fiscalitate, subvenii acordate etc. Economia sectorului public este acea parte a Economiei care studiaz sectorul public prin prisma corelaiei economice fundamentale nevoi-resurse. Nevoia de sector public este o consecin a pieei i mecanismelor sale care nu genereaz n toate condiiile rezultatele propuse, aprnd aa-numitul eec al pieei. Resursele sectorului public abordate complex, n procesul atragerii, utilizrii, administrrii lor se concretizeaz n elemente materiale, financiare i umane care pot fi folosite pentru satisfacerea unor nevoi generale ale societii. Pentru a nelege economia sectorului public, este necesar s se depisteze coordonatele sale, care nu sunt altele dect problemele care modeleaz aciunile sectorului public: problema economic fundamental i aspectele de micro i macroeconomie a sectorului public, de economie pozitiv i normativ. Problema economic fundamental a sectorului public este gsirea rspunsului la ntrebrile CE s produc?, CT s produc?, CUM s produc? i PENTRU CINE s produc?. Desigur, producia inclus n acest context este neleas n sens larg, adic acoper ntreaga activitate economic. Cu alte cuvinte, odat acceptat prezena sectorului public n economie, se ncearc eficientizarea interveniei sale prin gsirea celor mai bune rspunsuri privind domeniile de intervenie, amploarea sau volumul activitii i modalitile de realizare a aciunilor publice. Microeconomia sectorului public se refer la totalitatea fenomenelor i proceselor economice care caracterizeaz activitatea sectorului public ca agent economic. Este vorba despre ipostaza de productor de bunuri publice, ceea ce implic studierea externalitilor, polurii, a preurilor administrate etc. Macroeconomia sectorului public se refer la totalitatea fenomenelor i proceselor economice care caracterizeaz activitatea sectorului public ca reglator al vieii economice. Aici se includ interveniile statului menite s reglementeze piaa, respectiv toate politicile publice i msurile adoptate pentru atenuarea efectelor negative ale dezechilibrelor, aciuni legate de fiscalitate, datorie public, distribuia veniturilor etc. Desigur, delimitarea aspectelor de micro i macroeconomie reprezint o ncercare dificil, care nu poate reui ntotdeauna datorit complexitii activitii economice n general, a sectorului public n special. Multiplele corelaii dintre sectorul public i cel privat, dintre stat i agenii privai, dintre bunurile publice i cele private impun abordarea intregii 5

economii a sectorului public n contextul vieii economice generale i recunoaterea statului, prin aciunile sale ca agent permanent cu aciune direct sau indirect asupra activitii umane. Economia pozitiv a sectorului public este acea parte a economiei care studiaz fenomenele i procesele economice n mod descriptiv, aa cum se manifest n economia real. De exemplu, aprecierea potrivit creia utilitile publice reprezint o pia n care productorul principal este statul reprezint un aspect de economie pozitiv. Economia normativ a sectorului public este acea parte a economiei care studiaz fenomenele i procesele economice aa cum ar trebui s se manifeste n viaa economic potrivit pieei, concurenei i economiei perfecte; este vorba despre o perfeciune din punct de vedee economic, n care concurena perfect asigur satisfacerea intereselor tuturor participanilor la viaa economic. De exemplu, aprecierea potrivit creia familiile cu venituri mici ar trebui scutite de impozit reprezint un aspect de economie normativ. Prin urmare, economia sectorului public studiaz fenomenele i procesele economice n care intervine sau este implicat sectorul public n strns legtur cu factorii care determin aciunile guvernamentale n care statul apare att ca agent economic ct i n calitate de reglator al vieii economice, n vederea administrrii resurselor n mod eficient i satisfacerii ct mai bune a nevoilor generale ale societii. La fel ca economia politic, economia sectorului public are caracter teoretic, istoric, pragmatic i educativ. Astfel, ea i gsete locul n sistemul tiinelor economice alturi de tiinele economice speciale de tipul finanelor i creditului sau economiei muncii i explic viaa economic i mecanismele economice de pia n ncercarea de ameliorare a funcionrii generale a societii, se bazeaz pe corelaii, argumente tiinifice i analiz economic comparativ, ceea ce i confer caracterul teoretic. De asemenea, n evoluia omenirii, sectorul public a cunoscut o pondere aflat ntr-o permanent schimbare, de la economie la economie, tendina actual n economiile de pia fiind spre diminuarea mrimii sectorului public, n favoarea sectorului privat i mixt. Aceasta nu nseamn ns restrngerea rolului statului n viaa economic, intensitatea msurilor adoptate fiind aceeai sau n cretere. Aceasta i confer economiei sectorului public caracter istoric. Totodat, ncercarea de ameliorare a bunstrii generale a societii demonstrat prin crearea de instrumente de aciune n care este implicat ntr-un fel sau altul i sectorul public confer economiei sectorului public caracter pragmatic. n acelai timp, preocuparea pentru administrarea resurselor limitate ale societii, pentru corelarea intereselor i posibilitilor

6

prezentului cu necesitile i resursele generaiilor viitoare, n spiritul dezvoltrii economice durabile explic latura educativ a economiei sectorului public. n plus, nu toate principiile economice ale economiei politice se aplic economiei sectorului public. De exemplu, analiza cost-beneficiu destinat sprijinirii deciziei economice n condiii de raionalitate i eficien, la nivelul sectorului public poate conduce la o soluie mai puin eficient, dar care n baza cerinelor din acest domeniu este cea mai bun. Cu alte cuvinte, corelaia eficien echitate confer noi interpretri sau manifestri ale aciunii eficiente. 1. 2. Manifestarea sectorului public Sectorul public, adic acea parte a economiei n care se regsete proprietatea public cuprinde societi publice sub forma regiilor autonome i patrimoniul administraiei publice centrale, locale i de securitate social, precum i o parte considerabil a fondului funciar. a) Regiile autonome reprezint uniti economice aflate n proprietate public constituite n domeniile ramurilor economice de interes strategic naional (industria de armament, industria energetic, exploatarea minelor i gazelor naturale, pot i transporturi feroviare, precum i n unele domenii aparinnd altor ramuri stabilite de guvern). Regiile autonome se nfiineaz prin hotrre a guvernului dac sunt ntreprinderi de interes naional sau prin hotrrea organelor judeene i municipale ale administraiei de stat, dac sunt ntreprinderi de interes local. Potrivit legii nr. 15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat n regii autonome i societi comerciale, regiile autonome sunt constituite ca persoane juridice cu gestiune economic i autonomie financiar. Aceasta nseamn c regiile autonome trebuie s i acopere din venituri toate cheltuielile i datoriile acumulate. Desigur, legea permite pentru motive temeinice i cu aprobarea ministerului de resort depirea volumului de cheltuieli, situaie n care ns se impune determinarea acestui cuantum i posibilitilor de compensare a pierderilor. Veniturile regiei autonome sunt destinate n primul rnd acoperirii cheltuielilor, urmnd ca restul s fie repartizat pentru constituirea fondului de rezerv i de dezvoltare a societii, precum i pentru unele activiti social-culturale, sportive, de perfecionare i recalificare a salariailor, de cointeresare a acestora i alte destinaii stabilite de conducerea ntreprinderii. Potrivit legii, profitul net al regiei autonome este alocat fondului de participare a salariailor la profituri (5%) i bugetului de stat central sau local. Dac ns,

7

regia autonom nregistreaz pierderi, se pot contracta credite sau primi subvenii de la bugetul de stat. Conducerea regiei autonome este asigurat de Consiliul de Administraie compus din 7-15 persoane i n mod curent de ctre un director sau director general, numit de Consiliul de Administraie, cu avizul ministerului de care aparine sau al administraiei locale. b) Administraia public reprezint totalitatea autoritilor care produc servicii pentru colectiviti i redistribuie veniturile prin diverse modaliti, adic ndeplinesc sarcini administrative. Administraia public poate fi central sau local. Administraia public central cuprinde ansamblul instituiilor care realizeaz n principal activitatea executiv a guvernului i ministerelor. La acest nivel, autoritile sunt reprezentate prin: Parlament; Preedinie; Guvern; Ministere; Instituii juridice; Instituii i servicii publice centrale. Administraia public local vizeaz totalitatea instituiilor care au sarcini administrative i funcioneaz la nivel local: comun, ora/municipiu, jude. La acest nivel, autoritile sunt reprezentate prin: c) Consiliile comunale, oreneti i judeene; Primriile; Autoritile din subdiviziunile municipiilor; Prefectura; Serviciile publice ale instituiilor centrale din unitile administrative teritoriale; Serviciile publice locale.

Fondul funciar reprezint a treia component a domeniilor sectorului public. Aici se include pe de o parte suprafeele pe care se afl instituiile aflate n proprietate public, fie regii autonome, fie administraii publice, iar pe de alt parte terenurile cultivate sau necultivate aflate n proprietatea public. Desigur, unele regii autonome pot funciona pe teritoriu privat, iar unele administraii publice pot fi organizate n imobile private

8

i/sau pe proprieti private. Dar aceasta reflect o latur a ntreptrunderii sectorului public cu cel privat, pe lng aspectele complexe ale bunurilor economice mixte. n contextul economiei naionale, sectorul public i-a diminuat considerabil dimensiunea, fapt demonstrat de urmtoarele aspecte: privatizarea ntreprinderilor de stat; reconstituirea dreptului de proprietate privat asupra pmntului; retrocedarea imobilelor naionalizate; vnzare de terenuri aflate n proprietate public.

1. 3. Preocupri actuale n domeniul sectorului public n prezent, sectorul public cunoate o dimensiune mai restrns sub forma regsirii proprietii publice, dar existena sa n viaa economic este o permanen i chiar cunoate o extindere de manifestri prin reglementrile care vizeaz piaa n general, agenii economici i bunurile private, n special. Prin urmare, cu caracter public sunt nu numai ntreprinderile constituite ca regii autonome, dar i cheltuielile, finanele, bunurile, alegerile indivizilor, emisiunea, utilitile, reglementrile, interesul, opinia, relaiile, datoria, bugetul etc. nelegerea acestor probleme confer un plus de cunoatere asupra sectorului public. Cheltuielile publice desemneaz n sens larg cheltuielile realizate de administraia public local sau central pentru funcionarea administraiei publice i susinerea activitii din diverse domenii: aprare, nvmnt, sntate, asigurri i asisten social, investiii economice etc. Aceste cheltuieli sunt n primul rnd realizate de diverse instituii guvernamentale i capt forma subveniilor i a achiziiilor de bunuri i servicii. n al doilea rnd, exist aa numitele pli de transfer de tipul cheltuielilor guvernamentale ocazionate de plata dobnzilor la datoriile publice sau obligaiunile de stat. n al treilea rnd pot fi considerate cheltuieli publice, cheltuielile de investiii n ramurile de interes public. Finanele publice reprezint totalitatea activitilor ocazionate de administraia public n procesul procurrii veniturilor i repartizrii acestora pe categorii de cheltuieli. n domeniul finanelor publice se includ ca activiti principale urmtoarele: elaborarea i execuia bugetului public naional; determinarea i perceperea taxelor, impozitelor i altor venituri de stat; folosirea mijloacelor financiare ale instituiilor puterii legislative, judectoreti i executive;

9

controlul utilizrii resurselor regiilor autonome, instituiilor publice i al capitalului social al statului. Bunurile publice reprezint bunurile sau serviciile care se ofer gratuit oricrei

persoane dispuse s beneficieze de acestea, ntr-o cantitate care nu se diminueaz pe msura consumului. Alegerea public poate fi considerat ca o analiz economic a politicii. Ea se bazeaz pe aplicarea principiilor economice la deciziile care depesc sfera economic i se sprijin pe opiunea colectiv, teoria economic a politicii i regula deciziei sociale. Emisiunea public reprezint procesul de creare i lansare de obligaiuni n care instituia emitent care poate fi o societate public sau chiar privat, sau administraia public central sau local ofer obligaiuni n mod direct populaiei la un pre determinat. Utilitile publice desemneaz orice ntreprindere cu poziie de monopol care este singurul furnizor de un bun sau serviciu indispensabil vieii economice i care astfel, se supune controlului de stat. Furnizorii de ap, electricitate, gaz sunt exemplele cele mai cunoscute de utiliti publice. Reglementrile publice se concretizeaz n controlul exercitat de stat asupra utilitilor publice n scopul satisfacerii intereselor economice ale monopolului concomitent cu interesul public. Reglementrile pot viza nivelul i structura preului, calitatea serviciilor prestate, intrarea i ieirea de pe pia etc. Interesul public desemneaz preocuparea administraiei publice sau a agenilor economici de a obine ceea ce este avantajos, necesar sau folositor societii. Este un concept adeseori invocat n aprecierea practicilor societilor comerciale i efectelor pozitive sau negative ale activitilor asupra consumatorilor i societii n general. Mai mult dect att, interesul public este un cocept flexibil care se poate explica prin considerarea tuturor factorilor antrenai n realizarea unui efect. Astfel, o firm care practic preuri ridicate din dorina de a nregistra o marj ridicat de profit nu poate fi considerat mpotriva interesului public dac activitatea sa a fost inovativ i eficient. Fuziunea ntre societi este de cele mai multe ori acceptat i considerat benefic pentru obinerea unor economii de scar, n timp ce cartelul nu vine n slujba interesului public. Opinia public se refer la aprecierea general cu privire la un fenomen sau proces economic, la o aciune sau un agent economic. Opinia public se formeaz prin crearea unei imagini de firm i dezvoltarea unor relaii publice. Societile comerciale sunt sau ar trebui s fie preocupate de inducerea unor principii pozitive asupra activitilor care se contureaz cel mai bine atunci cnd desfoar activiti permanent supuse procesului de mbuntire, sau care reflect grija fa de salariai, consumatori sau mediul natural. n aceste condiii 10

opinia public devine favorabil societii comerciale care poate nregistra o cretere a cifrei de afaceri. Dac ns este vorba despre o instituie public, care presteaz servicii, opinia public favorabil se reflect prin acceptarea i sprijinirea aciunilor ntreprinse de administraie. Opinia public nefavorabil duce la ngreunarea activitii prin amnarea aplicrii unor msuri, tergiversarea unor decizii, renunarea la unele proiecte etc. Relaiile publice reprezint modalitatea general de promovare a imaginii unei societi comerciale, regii autonome sau instituii publice n vederea ncurajrii clienilor s cumpere produsele sau serviciile sale, a investitorilor s cumpere aciunile sale, a msurilor guvernamentale care sprijin agentul economic. De cele mai multe ori, exist n structura organizatoric a firmelor un comportament funcional de relaii publice, sau biroul de informaii sau eventual cel de marketing preia problematica dezvoltrii relaiilor publice existnd refereni care au ca atribuii eseniale aceste sarcini. n acest fel, se ofer informaii cu privire la activitile societii i preocuprile sale n legtur cu protecia consumatorului i a mediului nconjurtor; de multe ori, aciunile de sponsorizare n domeniul sportiv sau al artei contribuie n mod indirect la stabilirea unor relaii pozitive cu clientul. Relaiile publice reprezint o latur a mixului promoional care cuprinde totalitatea mijloacelor pe care le poate utiliza un agent economic pentru informarea potenialilor clieni cu privire la natura i caracteristicile bunurilor cu scopul convingerii lor de a cumpra i repeta procesul de cumprare. n acest context, relaiile publice apar sub forma contactelor directe realizate n mod constant i sistematic de ctre firme cu diferite categorii de public, cu persoane influente din conducerea altor instituii din ar sau strintate, cu lideri de opinie, n scopul obinerii sprijinului lor pentru comercializarea produselor sale. Relaiile publice se pot manifesta i cu prilejul desfurrii unor congrese, simpozioane, reuniuni internaionale n cadrul crora pe lng evocarea i transmiterea unor informaii cu privire la ntreprindere i produsele sale se urmresc i contactele ntre specialitii din sectoarele de producie i comercializare, reprezentanii presei etc. Pe lng toate aceste aspecte ale vieii economice care au caracter public i prin urmare, o legtur direct sau indirect, mai mare sau mai mic cu sectorul public, exist numeroase alte elemente care dei nu prezint atributul public se afl ntr-o anumit relaie cu acest domeniu. Este vorba despre etic, externaliti, fiscalitate, buget, impozit, trezorerie etc. Etica se refer la totalitatea normelor de conduit moral. n acest sens, etica n afaceri i n viaa economic devine o preocupare din ce n ce mai ampl pentru toi factorii decizionali. n prezent, se pune accent pe alegerea unei aciuni, a unei atitudini numai dac aceasta corespunde principiilor de etic i eficien, iar n zona administraiei publice, de la 11

etic la corupie este o distan mic dac nu sunt stabilite reguli susinute legislativ pentru funcionarea acestui domeniu. Externalitile reprezint efecte colaterale ale produciei i se rsfrng sub forma unor efecte pozitive sau negative asupra unor indivizi sau activiti care pot s nu aibe nici o legtur cu apariia fenomenului care a generat acele efecte. Fiscalitatea reprezint sistemul de norme care vizeaz stabilirea impozitelor i taxelor i intr n atribuiile organelor publice s defineasc i s pun n aplicare aceste norme. Bugetul este o balan de venituri i cheltuieli pe o perioad dat, de obicei un an. Dac este public, atunci el se mparte pe trepte ale administraiei de stat, distingndu-se bugetul public central, de cel local. Dac iniial, bugetul de stat urmrea procurarea resurselor statului n scopul asigurrii unei bune funcionri a administraiei, dup criza economic din perioada 1929-1933, bugetul a devenit un instrument de politic economic. Astfel, prin politica bugetar, bugetul de stat poate fi utilizat n scopul reglrii vieii economice prin favorizarea activitii economice sau reducerea cererii agenilor economici. Impozitul reprezint o contribuie bneasc obligatorie, nerambursabil, destinat conform legii bugetului de stat de persoanele fizice sau juridice i se aplic att pentru veniturile realizate, ct i pentru bunurile aflate n proprietate. Trezoreria este un oficiu de stat care pstreaz i administreaz tezaurul public.

12

Capitolul II. Rolul sectorului public i funciile sale 2. 1. Importana sectorului public Activitatea economic se desfoar prin aciunile agenilor economici pe diferite piee. Permanent ei se regsesc n ipostaze diferite, de vnztori sau cumprtori, furnizori sau beneficiari, intermediari etc. Dac se ncearc o simplificare a reprezentrii activitii economice, se regsesc dou categorii eseniale de ageni: productori i consumatori ntre care fluxurile materiale (fizice) i cele monetare (bneti) exprim legturile dintre acetia i piaa factorilor de producie i piaa mrfurilor i serviciilor. Figura nr. 1 pune n eviden fluxul resurselor i al bunurilor economice pe de o parte i cel al veniturilor i cheltuielilor, pe de alt parte.cost de producie munc, pmnt, capital veniturile consumatorilor Piaa resurselor (Factorilor de Producie)

munc, pmnt, capital

Productori

Activitatea Economic

Consumatori

mrfuri i servicii veniturile productorului

Piaa mrfurilor i serviciilor

mrfuri i servicii cheltuielile consumatorilor

Figura nr. 1: Circuitele economice: materiale i monetare Desigur, orice productor este att ofertant ct i solicitant; el cere materii prime, materiale, munc, elemente de capital i ofer mrfuri sau servicii. La fel, orice consumator mbrac ipostaza att de ofertant de diverse resurse, ct i de primitor de bunuri economice. Productorul urmrete maximizarea profitului, iar consumatorul maximizarea satisfaciei. Recunoaterea sectorului public n viaa economic complic si simplific totodat funcionarea activitii economice. Implicarea sectorului public n activitatea economic ajut la derularea eficient i echitabil a fluxurilor economice i se reflect schematic prin apariia altor ase circuite economice. n figura nr. 2 acestea reflect corelaiile dintre productori-sector public, consumatori-sector public. Piaa factorilor de producie 13

Sector financiar 6 Productori 1 5 3

4 6 2 Consumatori

Guvernul (sectorul public)

Piaa mrfurilor i serviciilor Figura nr. 2: Relaiile dintre sectorul public i agenii economici n primul rnd, (fluxul 1) guvernul obine venituri din activitatea agenilor economici productori. Este vorba despre impozitele pe profit i alte taxe percepute sub forma unor pli publice de genul taxelor de parcare sau plilor pentru utiliti. n al doilea rnd, (fluxul 2) sectorul public mai obine venituri i din activitatea agenilor economici consumatori. n acest caz, se includ impozitele pe venituri ale menajelor. De asemenea, statul asigur unele bunuri i servicii ca orice ofertant pe piaa privat si obine venituri pentru aceast activitate. n al treilea rnd, (fluxul 3) exist o legtur ntre stat i agenii economici, prin intermediul sectorului financiar sau pieei de capital. Desigur, statul obine venituri n urma tranzaciilor pe piaa capitalurilor, adic se mprumut i intr n relaii de concuren cu ceilali participani la schimburi. Pentru aceste fonduri, statul pltete dobnd ca orice debitor. n al patrulea rnd, (fluxul 4) sectorul public particip direct la schimburile de pe piaa factorilor de producie, la fel ca un agent privat, atrgnd i cumprnd resursele necesare, atunci cnd este productor. n al cincilea rnd, (fluxul 5) statul se afl i n ipostaza de cumprtor de bunuri, participnd astfel la schimburile de pe piaa mrfurilor i serviciilor. Pentru plata acestor bunuri, statul folosete fonduri acumulate prin taxe i impozite sau mprumuturi. Aceste bunuri cumprate de stat sunt destinate fie direct unor consumatori menaje sau firme fie indirect, activitii de producie public. n al aselea rnd, (fluxul 6) guvernul se implic n economie i prin transferul plilor, de exemplu, prin sistemul asigurrilor sociale. Toate aceste fluxuri economice creeaz o conexiune evident ntre sectorul public i cel privat. Atunci cnd statul intervine pe piaa factorilor de producie sau a mrfurilor i serviciilor n calitate de cumprtor, aciunea sa influeneaz, prin deciziile de pre i 14

producie, att activitatea de producie a agenilor privai, ct si sistemul de preuri pe pia. Atunci cnd politica fiscal se manifest prin practicarea unor impozite mici, activitatea investiional privat este ncurajat i crete incitaia la munc. descurajeaz activitatea privat. n consecin: a) statul intervine n viaa economic fie printr-un comportament obinuit unui agent economic, fie prin exercitarea atributelor sale de reglator al pieei. n prima situaie, statul poate fi productor, consumator, partener n operaii de schimb. n cea de-a doua situaie, statul este titular unic de emisiune monetar, este principalul realizator al proteciei sociale, este responsabil al executrii bugetului. b) statul se implic n economie att la nivelul microeconomic, ct i macroeconomic. Msurile adoptate n vederea reglementrii activitii unor ageni economici vizeaz domeniul microeconomiei i include: stabilirea unor preuri, fixarea unor limite minime sau maxime de pre, determinarea salariului minim i mediu, gestionarea i administrarea proprietii publice, acordarea unor subvenii, medierea unor conflicte de munc, acordarea de ajutoare etc. La nivel macroeconomic, implicarea statului vizeaz msurile adoptate n vederea eliminrii sau nlturrii unor dezechilibre cum ar fi inflaia i omajul i capt forma politicilor macroeconomice cum ar fi politica fiscal, a cheltuielilor publice, monetar, bugetar etc. Desigur, implicarea statului la aceste dou nivele este forat delimitat. n realitate, nivelul microeconomic se afl n strns corelaie cu cel macroeconomic i la fel, i aciunile publice se afl n interdependen. De exemplu, chiar dac un conflict de munc este aparent un aspect microeconomic, implicarea statului n medierea acestuia nu se face dect n situaia n care meninerea lui ar genera extinderea problemelor de munc n economie i ar afecta un sector sau ramur economic; dac conflictul de munc nu reprezint dect o lips de comunicare ntre patronat i sindicat care nu pare o ameninare la desfurarea ntregii activiti economice, implicarea statului nu se justific. De asemenea, n fixarea unor limite de pre, implicarea public i apariia de preuri administrate este o necesitate numai dac piaa produsului, respectiv legea cererii i ofertei nu asigur un nivel de pre, considerat satisfctor att de productor ct i de consumator. c) intervenia statului are caracter limitat. Acesta este impus de urmtoarele aspecte: autonomia organelor administrative de stat, care prezint o limit n ceea ce privete aciunile acestor instituii libera iniiativ a agenilor economici care este o trstur general ntr-o economie de pia i este aplicabil tuturor n mod egal 15 Impozitele mari,

raportul de interese dintre cei pro i contra interveniei statului i care se afl n poziii de influenare a deciziei publice. Astfel, ntr-o economie de pia n care guvernarea revine unor fore politice care se

pronun pentru o implicare mai mare a statului n economie, se constat c intervenia acestuia este mai puin frnat, dar ea are totui o limit. Aceasta decurge din celelalte dou aspecte respectiv autonomia organelor statului i libera iniiativ care nu pot fi depite respectiv nclcate, fiind reglementate prin legi juridice, ele nsele o consecin a interveniei statului n viaa economic. 2. 2. Funciile sectorului public Sectorul public ndeplinete cteva funcii1 majore: a) b) c) funcia de alocare funcia de distribuie a veniturilor funcia de stabilizare Funcia de alocare se refer la implicarea statului n mecanismul pieei n vederea determinrii tipului i calitii unui serviciu public i la posibilitile de cretere a veniturilor pentru acoperirea cheltuielilor neccesare prestrii acestuia. Desigur, atunci cnd piaa asigur o utilizare eficient a resurselor, implicarea statului este minor i const n aciuni menite s ncurajeze concurena i libera intrare pe pia. Dimpotriv, atunci cnd nu exist o competiie eficient i se manifest o situaie de monopol sau externaliti, implicarea public este necesar pentru reglementarea activitii economice. Aceasta se face fie prin producie public direct, fie prin sprijinirea firmelor private n adoptarea deciziilor privind tipul, cantitatea i calitatea produciei. n acest sens, se face distincia ntre producia direct de stat n care ntreaga activitate de realizare a unui bun este asigurat de sectorul public i producia public indirect n care bunul se realizeaz de firme private pe baza unor decizii publice. De exemplu, echipamentele militare sunt n general asigurate de sectorul public, prin comenzi la firme private. Distribuia veniturilor se refer la implicarea statului pe pia prin procesul de ajustare a veniturilor i avuiei acumulate din tranzacii economice. Dei analiza economic nu ofer indicii n ceea ce privete corectitudinea acestei repartiii, principiile de echitate social i just reglementare a avuiei stau la baza politicilor fiscale i a cheltuielilor publice. Distribuia veniturilor se asigur n practic n special prin sistemul impozitelor progresive care const n perceperea unor impozite mai ridicate asupra veniturilor mai mari. n acest

1

Apgar, W., Brown, H., Microeconomics and public Policy, Scott, Foresman and Company, Illinois, p. 292

16

fel, sectorul public ncaseaz fonduri ce pot fi folosite pentru acordarea de bonuri sau bilete de mas celor cu venituri mici sau pentru oferirea de locuine de stat, mai ieftine. Stabilizarea reprezint o funcie a sectorului public care vizeaz crearea cadrului legal ce asigur i protejeaz tranzaciile economice publice i private. Obiective precum creterea ocuprii forei de munc, stabilitatea preurilor, creterea economic se afl n centrul politicilor macroeconomice. Ocuparea forei de munc este un proces care poate fi privit n strns legtur cu fenomenul omajului i politicile de diminuare a acestuia. Stabilizarea preurilor este o cerin a unei economii de pia solide i prospere i se asigur prin controlarea inflaiei i adoptarea pachetelor de msuri pentru diminuarea inflaiei. Creterea economic este un proces complex care apare ca o consecin a consolidrii economiei i se reflect sintetic, prin creterea produciei totale i pe locuitor, care se exprim n creterea produsului naional brut pe locuitor. Implicarea statului n economie prin exercitarea funciilor de alocare, distribuie i stabilizare trebuiau s vizeze corelarea permanent a deciziilor i aciunilor publice. Aceasta, deoarece uneori pot s apar contradicii ntre obiectivele publice. Impozitarea progresiv poate conduce la scderea incitaiei la munc i chiar ineficien, funcia de distribuie fiind astfel n relaie conflictual cu cea de alocare. Stabilizarea ca funcie esenial a sectorului public se poate concretiza ea nsi n prevederi conflictuale de legislaie, tiut fiind faptul c legile sunt interpretabile, mai ales dac normele metodologice de aplicare apar mai trziu dect momentul intrrii sale n vigoare. Astfel, stabilizarea poate avea ca efect descurajarea unor ageni economici sau chiar o nclcare a principiului distribuiei, dac sunt favorizate anumite categorii sociale. Cu alte cuvinte, implicarea statului n economie nu asigur automat eficiena economic i echitatea social. Eliminarea unor dezechilibre prin decizia public se realizeaz n contextul n care alte imperfeciuni se menin. Dar aceasta nu nseamn c trebuie ignorat rolul sectorului public n viata Rolul sectorului public i caracteristicile implicrii sale n economie pot fi reprezentate schematic prin surprinderea elementelor principale n figura nr. 3. economic.

Alocare a resurselor productor consumator partener n operaii de schimb titular unic de emisiune monetar principalul realizator al proteciei sociale responsabil al executrii bugetului Distribuie a veniturilor Stabilizare economic De agent economic Comportament

Funcii SECTORUL PUBLIC

Microeconomic Nivele de implicare

stabilirea unor preuri sau limite de pre determinarea salariului minim i mediu pe economie gestionarea proprietii publice acordarea de subvenii medierea unor conflicte de munc acordarea de ajutoare

17

De reglator al pieei Autonomia organelor administraiei de stat

Limite ale implicrii

Macroeconomic Raportul de interese n rndul decidenilor publici

Libera iniiativ a agenilor economici

msuri antiinflaioniste msuri pentru combaterea omajului msuri de politic fiscal msuri de politic monetar msuri de politic a cheltuielilor publice msuri de politic bugetar

Figura nr. 3: Implicarea sectorului public n economie 2. 3. Conducerea sectorului public Activitatea administraiei publice se desfoar prin intermediul funcionarilor publici care sunt numii de conductorul instituiei publice respective. Exist mai multe nivele ale conducerii sectorului public. Legea privind statutul funcionarului public nr. 188/1999 cuprinde funcii publice de conducere i funcii publice de execuie n mai multe segmente ale sectorului public: I) A. n aparatul Guvernului i al Parlamentului n aparatul propriu al ministerelor i al celorlalte organe centrale n serviciile descentralizate ale ministerelor i ale altor organe centrale din unitile administrativ-teritoriale n aparatul de lucru al prefecturii i al autoritilor administraiei publice locale. Funcii publice de conducere 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. B. 1. 2. 3. Secretar general al Guvernului Secretar general al Senatului Secretar general al Camerei Deputailor Secretar general adjunct al Guvernului Secretar general adjunct al Senatului Secretar general adjunct al Camerei Deputailor ef departament Director general Director, director adjunct ef serviciu, ef sector, ef birou Consilier Expert Consultant 18 Aparatul Guvernului i al Parlamentului

Funcii publice de execuie

II)

Aparatul propriu al ministerelor i al celorlalte organe centrale A. Funcii publice de conducere 1. 2. 3. 4. 5. 6. B. 1. 2. 3. Secretar general, secretar general adjunct Director general, inspector de stat ef Director general adjunct, inspector de stat adjunct Director, inspector-ef Director adjunct, inspector-ef adjunct ef serviciu, ef sector, ef birou Consilier, expert, consultant Inspector de specialitate, referent de specialitate Inspector

Funcii publice de execuie

III)

Servicii descentralizate ale ministerelor i ale altro organe centrale din unitile administrativ-teritoriale A. Funcii publice de conducere 1. 2. 3. B. 1. 2. 3. 4. Director general, inspector-ef Director general adjunct, inspector-ef adjunct Director, director adjunct Consilier, expert, consultant Inspector de specialitate, referent de specialitate Inspector Referent

Funcii publice de execuie

NOT: Funciile publice specifice unor autoriti sau instituii publice centrale ori unor instituii subordonate acestora se stabilesc de conductorii autoritilor sau instituiilor respective, cu acordul autoritilor ierarhic superioare i cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. IV) Aparatul de lucru al prefectului i al autoritilor administraiei publice locale A. Funcii publice de conducere 1. 2. 3. 4. 5. Secretarul judeului, secretarul municipiului Bucureti, secretarul general al prefecturii Secretarul municipiului, oraului, comunei ef departament Arhitect-ef, arhitect-ef adjunct Director general, director general adjunct 19

6. 7. B. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. NOT: 1. 2.

Director, director adjunct ef serviciu, ef birou, ef sector Consilier, expert, consultant Inspector de specialitate, referent de specialitate: gradele II i III Inspector, referent Inginer agronom Medic veterinar Perceptor Agent agricol

Funcii publice de execuie

Funciile specifice din aparatul de lucru al prefectului se stabilesc prin ordin al acestuia, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Funciile specifice din aparatul de lucru al autoritilor administraiei publice locale se stabilesc, la propunerea preedintelui consiliului judeean sau, dup caz, a primarului, prin hotrre a consiliului judeean sau local i cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Funcionarii publici ocup un post sau altul n funcie de pregtirea lor, existnd trei

categorii profesionale cu mai multe grade i clase de pregtire. Aceste categorii profesionale i activitile corespunztoare lor sunt cuprinse n Figura nr. 4. Desigur, pentru ocuparea unei funcii publice de conducere sau execuie, candidatul trebuie s ndeplineasc mai multe condiii: s aib un dosar profesional clar n care sunt incluse documentele obligatorii de numire, depunere a jurmntului i evaluare anual; s cunoasc drepturile i obligaiile sale.

Funcionari publici Categoria A Studii superioare de Activiti lung durataplicare, executare a legilor control consiliere coordonare elaborare de reglementri conducere

Categoria B Studii superioare de Activiti scurt durat aplicare, executare a legilor ndrumare elaborare de proiecte de reglementri conducere 20 elaborare de lucrri pregtitoare pentru adoptarea deciziilor

Categoria C Studii medii, liceale sauActiviti postliceale

aplicare, executare a legilor control

Figura nr. 4: Categoriile profesionale ale funcionarilor publici Evidena funciilor publice i a funcionarilor publici revine n sarcina Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, constituit n subordinea Guvernului i avnd personalitate juridic. Organigrama Ageniei cuprinde Preedintele su, numit de primul ministru, doi vicepreedini, un secretar general, patru direcii generale i servicii n subordine. Rolul acestei agenii este de a elabora i aplica strategia i politicile Guvernului n domeniul managementului public. Funcii mai complexe revin Ministerului Funciei Publice, respectiv de aplicare a strategiei i politicilor Guvernului n domeniul administraiei publice centrale i locale i de coordonare a elaborrii strategiei i politicilor n domeniul funciei publice. Atribuiile sale n domeniul administraiei publice centrale, locale i al funciei publice sunt precizate n Hotrrea privind organizarea i funcionarea Ministerului Funciei Publice nr. 77 din 31 ianuarie 2000.

21

Capitolul III. Piaa i politica public 3. 1. Eficiena i echitatea sistemelor economice Viaa economic cunoate o multitudine de procese i fenomene, de comportamente i strategii ale agenilor economici, de reacii i mecanisme ce se manifest ca rspuns la dinamica variabilelor pieei. Mai mult dect att, fiecare domeniu de activitate i astfel i agenii economici se afl sub incidena mai mare sau mai mic a unor instrumente de politic public. Cu alte cuvinte, participanii la viaa economic pentru a face fa exigenelor economice trebuie s respecte nu numai legile pieei i concurenei, dar i cerinele impuse prin intervenia puterii publice n domeniul respectiv. Evaluarea unui sistem economic se face pe baza a dou criterii: eficien i echitate. Dac primul este, n general, cunoscut de agenii economici, care apeleaz la calcule de eficien n procesul de luare a deciziilor, cel de-al doilea este ignorat n mare msur. Eficiena economic este considerat o reflectare a mrimii unui rezultat economic care este n general, cantitatea total de bunuri sau servicii obinut de agentul economic. Eficiena economic este legat de o activitate i un comportament raional. De aceea, n contextul relaiei efort-efect, eficiena nseamn obinerea unui efect maxim pe unitate de efort sau depunerea unui efort minim pe unitate de efect. Eficiena economic trebuie analizat prin prisma componentelor sale i anume eficiena n producie, eficiena distribuiei i satisfacia consumatorului. Teoria economic consider o producie eficient atunci cnd fiecare firm realizeaz o producie dat pe seama combinrii factorilor de producie cu costuri minime. n condiiile n care resursele economice au caracter limitat, creterea produciei unui bun se poate face pe seama scderii produciei altui bun. De asemenea, resursele economice trebuie distribuite ntre productori astfel nct transferul resurselor s nu permit creterea produciei unui bun dect prin sacrificarea altuia. Grafic, eficiena n producie este reflectat de curba (frontiera) posibilitilor de producie (Figura nr. 6).

Bunul y B

A

C Curba posibilitilor de producie Bunul x

Figura nr. 6: Frontiera posibilitilor de producie Aceasta reprezint un instrument grafic care exprim totalitatea combinaiilor de bunuri (x i y) care pot fi realiyate n condiiile valorificrii la maximum a resurselor disponibile. Astfel, creterea produciei bunului x este posibil pe seama reducerii produciei bunului y, i invers. O combinaie de bunuri situat pe frontiera posibilitilor de producie (punctul A) este considerat eficient prin prisma alocrii i utilizrii resurselor. n schimb, o combinaie de bunuri de tipul B este posibil, dar ineficient, rmnnd resurse disponibile pentru acest scop neutilizate. O combinaie de bunuri de tipul C este imposibil de realizat n aceleai condiii tehnice, dar printr-o dezvoltare intensiv i tehnologii superioare, care ar schimba frontiera posibilitilor de producie ar permite i realizarea acestei combinaii. Un aspect important al eficienei n producie este avantajul comparativ care ia n considerare costul de oportunitate al unei aciuni. Astfel, o decizie sau aciune prezint o valoare nu numai monetar dar i comparativ. Valoarea strict monetar reprezint suma cheltuielilor ocazionate de aceast aciune. Valoarea comparativ reprezint costul celei mai bune alte aciuni sacrificate. natural de interes. Eficiena distribuiei se manifest atunci cnd bunului distribuit indivizilor i se atribuie cea mai mare valoare economic, adic utilitate. consumatorii. n acest fel se explic preferinele diferite n consumul indivizilor i alegerile lor. Desigur, la nivel individual, eficiena distribuiei se asigur prin deciziile privind alocare venitului. La nivelul societii, decizia public pentru asigurarea eficienei distribuiei este mult mai complex. Astfel, premisa instaurrii eficienei distribuiei este ca fiecare membru*

n acest sens, un teren aparent fr utilitate pentru

activitatea de construcii poate reprezenta o valoare pentru societate dac reprezint o zon

Distribuia bunurilor devine

eficient atunci cnd rata marginal de substituie* ntre dou bunuri este aceeai pentru toi

rata marginal de substituie este cantitatea dintr-un bun necesar pentru a compensa reducerea consumului cu o unitate dintr-un alt bun.

23

al societii s beneficieze de un minim de cantitate dintr-un anumit bun, sau altfel spus, ca anumite bunuri s fie distribuite n mod egal. n acest moment ns intervin considerentele de echitate, fiind posibil de preferat uneori, o alocare ineficient. Satisfacia consumatorului sau principiul suveranitii consumatorului reprezint o combinaie a eficienei n producie i distribuie. n acest sens, resursele societii trebuie orientate spre valorificare n produciile bunurilor cerute de consumatori, acetia fiind dispui s le cumpere. Exist n aciunile oamenilor fie un ctig fie o pierdere de satisfacie, ca i n activitatea productiv. Deciziile individuale pot fi conflictuale cu cele ale societii. De exemplu, un individ poate considera c cea mai bun alocare a timpului su este pentru vizionarea filmelor. Principiul suveranitii consumatorului i permite o asemenea decizie i chiar poate fi eficient dac aceast aciune i genereaz cea mai mare satisfacie. Dar societatea consider c o astfel de aciune individual este inechitabil. Esenial pentru orice sistem economic este cunoaterea formelor de exprimare a eficienei economice i a modalitilor sale de cretere. n Figura nr. 4 sunt prezentate cele mai frecvente forme i ci de cretere a eficienei economice. efect / efort productivitatea rentabilitatea cursul de revenire brut la import Natura implicaiilor Mod de exprimareEficiena n economie

efort / efect costul mediu consumul specific cursul de revenire brut la export distribuie consum pregtirea superioar a factorului uman creterea gradului de cointeresare a factorului munc

tehnic economic reducerea costurilor utilizarea de noi tehnologii Ci de cretere

producie domenii

mbuntirea calitii bunurilor economice creterea gradului de organizare a activitii

utilizarea de noi metode de gestiune i management mbuntirea condiiilor de munc

Figura nr. 4: Formele sale i modalitile de cretere. n schimb, echitatea demonstreaz modul n care rezultatul economic este distribuit membrilor societii. Aceasta nseamn c un sistem economic, n general, poate atinge o performan ridicat n ceea ce privete volumul produciei, dar aceasta poate fi sczut n planul viziunii societii dac firma nu reuete s asigure o corect alocare a bunurilor i serviciilor realizate.

24

Echitatea este un principiu adeseori esenial n adoptarea deciziilor economice. Aceasta exprim corectitudinea sau justeea unei msuri sau intervenii economice. Echitatea nu trebuie confundat cu egalitatea sau echilibrul economic, ea fiind necesar i n condiii sau, mai ales, n condiii de inegalitae economic. n Figura nr. 5 sunt prezentate caracteristicile echitii ca principiu aplicat n economie. Verticale Orizontale FormeECHITATEA N ECONOMIE

De Distribuie

Aspecte ale manifestrii sale distribuia rezultatelor activitii economice perceperea unor impozite difereniate redistribuirea veniturilor Figura nr. 5: Echitatea ca principiu cu aplicabilitate economic Echitatea orizontal se manifest atunci cnd se aplic aceeai msur indivizilor care prezint caracteristici economice neclare. De exemplu, se respect principiul echitii orizontale atunci cnd indivizi cu aceleai venituri suport aceeai povar a impozitului sau dac persoane cu nevoi i venituri similare beneficiaz de aceleai avantaje. Echitatea vertical se manifest atunci cnd o anumit msur este aplicat difereniat unor indivizi care dispun de caracteristici economice distincte. De exemplu, principiul echitii verticale se respect n domeniul fiscalitii atunci cnd veniturile individuale sunt impoziatate diferit, fiind un argument esenial pentru sistemul de impozitare progresiv sau proporional. Astfel, dac deintorii de venituri mai mari suport un impozit mai ridicat, venitul marginal adic sporul de venit potenial de ctigat capt o importan mai redus fa de veniturile mai mici. De asemenea, echitatea vertical se regsete i n domeniul educaiei, atunci cnd se acord burse sau alte avantaje materiale studenilor cu venituri mai mici. Echitatea de distribuie exprim corectitudinea n maniera n care rezultatele din economie sunt distribuite ntre indivizi. Desigur, problemele economice prezint n general mai multe alternative i chiar soluii i de aceea, proiectele sau politicile economice 25

genereaz efecte diferite de distribuie. Aceasta impune ca analiza economic s cuprind studii de oportunitate n asigurarea distribuiei i evaluarea alternativelor economice, pornindu-se de la premisa c orice decizie genereaz consecine care se distribuie diferit asupra indivizilor. Uneori echitatea de distribuie se concretizeaz prin distribuia venitului, a avuiei sau chiar n cadrul economiei bunstrii prin utilitate. Pentru o corect evaluare economic, care s aib n vedere att criteriul eficienei ct i al echitii, un agent economic trebuie s cunoasc: condiiile n care o pia competitiv nregistreaz rezultate eficiente; relaia dintre mecanismele pieii i echitatea distribuit; Un sistem economic, respectiv un agent economic transform resursele n bunuri i servicii destinate consumului curent sau viitor. n orice moment, o economie dispune de un volum limitat de resurse sau avuie. Pe de o parte, o comensurare a succesului economic are ca punct de plecare abilitatea sistemului economic de a utiliza volumul de resurse pentru obinerea nivelului agregat de bunuri i servicii. Pe de alt parte, pentru transformarea resurselor n bunuri i servicii, sistemul economic distribuie produsele ntre membrii societii. Ori, cum transformarea resurselor implic ntotdeauna relaii de schimb prin care se vnd i se cumpr factori de producie i bunuri de consum, distribuia determin nivelul consumului curent al indivizilor dintr-o societate. scopul distribuiei de avuie. Prin urmare, relaiile dintre pia i eficien, dintre pia i echitate pot fi nelese dac se analizeaz mai multe aspecte, aa cum s-a precizat deja pentru o corect evaluare economic i anume: condiiile n care o pia nregistreaz eficien, relaiile pia-echitate, echitatea proceselor i rezultatelor. a) Condiiile n care o pia competitiv nregistreaz rezultate eficiente Diversitatea economiilor rilor reflectat de diferite nivele de producie i de satisfacere a trebuinelor are la baz diferena de eficien dintre acestea. nseamn c o economie de pia poate fi mai mult sau mai puin eficient fa de alta. Eficiena se asociaz cu cea mai bun utilizare a resurselor n scopul obinerii maximului de efect. Eficiena poate fi de natur tehnic sau economic. Eficiena tehnic exprim condiiile existente n care un agent economic (sau ramur sau economie) nregistreaz un maxim de efect prin folosirea resurselor disponibile n cea mai bun alternativ. Eficiena economic denumit i eficiena Pareto sau de distribuie exprim condiiile n care nu numai, un sistem nregistreaz eficien tehnic, dar i satisface 26 De asemenea, dinamismul pieei contemporane face ca resursele existente sau bunurile de investiii s fie redistribuite n

preferinele consumatorilor producnd acele bunuri i servicii cerute de acetia, adic pentru care exist o nevoie solvabil. n acest fel, o economie devine eficient dac ndeplinete urmtoarele condiii:

s existe pe pia muli cumprtori i vnztori; s genereze informaie deplin; s nu existe costuri tranzacionale adic acele cheltuieli legate de realizare schimbului, care de cele mai multe ori sunt ridicate i ignorate; de exemplu, costul obinerii de informaii este un cost tranzacional;

s nu se manifeste efecte propagate, adic consumul sau producia unui individ, respectiv agent economic s nu afecteze direct bunstarea celorlali. n practica economic aceste condiii nu se regsesc simultan, ceea ce nseamn c

pieele reale sunt imperfecte i chiar dac se caracterizeaz prin atomicitate, adic exist muli vnztori i cumprtori de puteri economice apropiate, informaia nu poate fi total, iar costurile tranzacionale nu pot fi zero. De aceea, sistemele economice au grade diferite de eficien i aspir la nivele superioare, iar intervenia statului urmrete creterea acesteia.b)

Relaia pia - echitate O pia eficient nu este obligatoriu i echitabil. Chiar n condiiile unei piee

perfecte pot exista grupuri de indivizi cu venituri foarte mici sau foarte mari pentru a putea forma un ntreg social. Orice sistem economic funcioneaz pe baza unor reguli care difinesc activitile acceptate de societate la un moment dat. n determinarea dimensiunii interveniei guvernamentale sau a politicilor care s genereze echitate, exist multiple controverse. Aceasta, deoarece un efect economic echitabil este greu de definit, el depinznd de valorile individuale i de convingerile oamneilor. De aici, se ridic i ntrebarea dac piaa asigur o distribuie corect, echitabil a resurselor. Pentru a rspunde, echitatea trebuie analizat pe trei planuri, respectiv n planul nzestrrii cu resurse, al proceselor desfurate ntr-o economie i al rezultatelor obinute. c) Echitatea nzestrrii cu resurse Un criteriu esenial al echitii este legat de dimensiunea nzestrrii, pornindu-se de la aceea c orice individ este ndreptit s beneficieze de pe urma nzestrrii sale, ca urmare a unor mecanisme precum motenire, descoperire, trsturi nnscute, etc. De aceea, de exemplu pentru un printe este echitabil s decid s amne consumul su i s transfere avuia acumulat, copiilor si. Dar transferul de avuie ntre generaii este el nsui inechitabil construit. De aceea, unii susin c dac roadele muncii proprii revin corect 27

indivizilor care au prestat-o, motenirile ar trebui redistribuite pentru binele comun. Ori, aceasta nu se ntmpl ntr-o economie contemporan tocmai pentru c nu sunt obiect de motenire numai bunurile materiale ci i trsturile de natur biologic, abiliti, ndemnri, ceea ce face ca motenirea iniial s fie diferit de la un individ la altul. Chiar dac aceasta face ca unii s dispun de un avantaj inechitabil asupra altora, eliminarea deosebirilor de nzestrare este imposibil. La fel se ntmpl i la nivelul nzestrrii cu resurse ale unei ri. Se tie c fiecare economie dispune de un potenial propriu de resurse care poate fi sporit mai mult sau mai puin prin importuri. Este echitabil ca unele ri s beneficieze de resurse naturale mai bogate dect altele? Este echitabil ca unele economii s aib o capacitate de import mai mare dect altele? Probabil c nu, dar eliminarea deosebirilor de nzestrare este imposibil. Acesta este punctul de plecare n explicarea dezvoltrii economice diferite a rilor, a nivelelor de trai diferite, ale populaiilor, etc.d)

Echitatea proceselor Este vorba despre caracterul echitabil al proceselor generatoare de rezultate. Este

evident c orice individ sau agent economic este ndreptit s-i nsueasc ceea ce rezult din munc, respectiv activitatea sa pe o pia competitiv. Altfel spus, fiecare dispune de o ans egal de a ctiga un venit corespunztor abilitilor proprii. Dar, cum aceste aptitudini difer de la individ la individ i de la un agent economic la altul, i rezultatele lor vor fi diferite. Aa se explic de ce doi ageni economici care au acelai profil de activitate, se aprovizioneaz de pe aceeai pia i comercializeaz produsele pe aceeai pia de desfacere, obin rezultate diferite: unul dispune de un manager mai abil dect cellalt. Aceast abilitate a ntreprinztorului a devenit un nou factor de producie i exprim capacitatea acestuia de a combina raional factorii tradiionali, n vederea unei activiti eficiente. e) Echitatea rezultatelor Echitatea rezultatelor obinute de agenii economici este la fel de greu de asigurat ca i celelalte variante anterioare. Chiar n ipoteza a doi indivizi cu aceleai resurse i anse de dezvoltare, rezultatele lor nu pot fi identice. Egalitatea rezultatelor lor nu se poate asigura. Aceasta, deoarece pe lng deosebirile de abiliti nnscute, exist elementele ntmpltoare diferite cu care se confrunt fiecare dintre ei n procesul pieei. Dac un agent economic descoper o nou tehnologie sau procedur de producie care i permite s ctige mai mult, el va nregistra rezultate superioare fa de alii. n aceste condiii se poate susine c important este s se egalizeze nu veniturile ci satisfacia, tiindu-se c utilitatea marginal pe unitate monetar cheltuit de o persoan srac este mai mare dect utilitatea marginal pe 28

unitate monetar cheltuit de o persoan bogat. Ca urmare, redistribuirea veniturilor de la cei cu venituri ridicate la categoriile srace duce la creterea satisfaciei generale a membrilor societii. n general factorii de decizie opteaz pentru mbuntirea substanial a situaiei unui grup mic de indivizi i nu pentru ameliorarea ntr-o mic msur a situaiei unui grup mare de indivizi, ceea ce adncete inegalitatea de rezultate ntre acetia. 3. 2. Piaa i eecul pieei Afirmarea pieei concureniale pilon al economiei de pia este un proces dificil, n evoluia cruia se nregistreaz succese, dar i eecuri. Astfel, piaa concurenial ofer multiple avantaje. Se tie c numai concurena este n msur s genereze eficien eocnomic i c pe termen scurt firmele cu activitate mai eficient reuesc s-i mreasc cota de pia fa de rivalii care produc cu costuri mai ridicate. De asemenea, concurena este cea care face ca produsele cerute de cumprtori s fie oferite pe pia, prin meninerea unui numr de productori ntr-un domeniu care s satisfac ct mai bine cerinele cumprtorilor. n plus, firmele competitive reflect eficiena utilizrii factorilor de producie. Aa se explic de ce firmele care obin cele mai mari profituri sunt cele care satisfac cel mai bine ceriele cumprtorilor i de ce salariile cele mai mare corespund activitilor cele mai productive. Pe de alt parte, piaa concurenial prezint imperfeciuni, genereaz insuccese nu numai pentru agenii economici care nu se pot adapta la exigenele sale, dar i pentru sistemul economic n cadrul cruia s-a manifestat. Insuccesul pieei se dovedete prin incapacitatea instituiilor de pia ale unui sistem economic de a susine activitile necesare din punct de vedere social sau de a le elimina pe cele nedorite. n acest context, se recunosc dou cauze ale eecului unei piee: insucces prin structura pieei (failure by market structure). Aceasta se manifest atunci cnd condiia concurenial a multor productori ntrun domeniu nu este asigurat. ntr-o asemenea ipostaz, concurena nu se poate manifesta. Este cazul pieelor telecomunicaiilor, distribuiei energiei electrice, apei etc. n care preul i profitul firmei cu poziie de monopol se supun unor reglementri guvernamentale. n plus, politica antitrust urmrete s limiteze puterea economic a marilor firme. insucces prin mecanismul preului (failure by incentive). Aceasta se produce atunci cnd sistemul preurilor se prbuete ca o reflectare a costurilor i avantajelor din producie i consum. Mai exact, fiecare activitate de producie i consum de bunuri i servicii genereaz pe de o parte nu numai costuri contabile de producie, 29

dar i costuri sociale, iar pe de alt parte, nu numai venituri firmelor productoare, dar i avantaje sociale. Dac productorii, consumatorii sau mrfurile care fac obiectul schimbului nu ndeplinesc anumite condiii (aa cum s-a precizat deja), se nregistreaz nivele eficiente ale produciei, distribuiei sau satisfaciei consumatorului. a informaiei imperfecte. Monopolul este cunoscut ca acea situaie de pia n care exist un singur ofertant al unui produs. n cele mai multe orae, domeniile de distribuie a energiei electrice, a gazelor naturale sunt piee de monopol. Monopolul este considerat un insucces al pieei competitive. Aceasta, deoarece o ipotez a pieei competitive eficiente este ca productorii s acioneze drept acceptani de pre. Ori, n situaia unui singur productor, acesta este cel care stabilete preul, oferta firmei de monopol fiind oferta agregat de pe pia. Preul de monopol nu va fi concurat de preurile mai sczute ale rivalilor, din moment ce acetia nu exist. Externalitile apar cnd aciunile unui productor sau consumator genereaz costuri sau avantaje de partea altor ageni economici. Externalitile negative desigur, genereaz costuri (de exemplu, legate de poluare), iar cele pozitive, avantaje. Externalitile promoveaz ineficien deoarece productorii nu iau n considerare n determinarea produciei sau consumului toate cheltuielile sau ctigurile. Ca urmare, un productor care genereaz externaliti negative, dar nu recunoate cheltuieli de producie dect pe cele proprii, va determina nivelul produciei la o mrime superioar nivelului optim de eficien tocmai datorit subevalurii costurilor totale. La fel se ntmpl i n cazul unor externaliti pozitive. Bunurile publice sunt adeseori considerate ca un efect al ansei a doua1, care apare ca intervenie a statului dup ce piaa competitiv s-a dovedit ineficient. Bunurile publice pot fi interpretate ca externaliti pozitive, deoarece odat ce au fost produse, nimeni nu va fi exclus de la beneficiile generate de acestea. Indivizii nu vor fi niciodat motivai s plteasc pentru un bun public printr-o decizie colectiv, dac este posibil s beneficieze de pe urma bunului public cnd altcineva suport cheltuielile acestuia. Informaia imperfect este o trstur a economiilor contemporane. Piaa eficient cere ca informaia disponibil s fie n ntregime accesibil fr eforturi att Piaa devine imperfect i se caracterizeaz prin apariia monopolurilor sau externalitilor negative, a bunurilor publice i

1

Apgar, W., Brown, J., Microeconomics and Public Policy, Scott, Foresman and Company, 1987, cap. 14.

30

productorilor, ct i consumatorilor. n vederea maximizrii satisfaciei, consumatorii sunt interesai de pre i toate caracteristicile mrfurilor. Informaia imperfect determin de multe ori disproporii n alocarea resurselor. Dac pe o pia competitiv toi factorii de producie, inclusiv munca sunt folosii n cea mai bun alternativ a lor i ca urmare, obin cele mai mari venituri posibile, ntr-o economie imperfect, muli indivizi nu tiu ce loc de munc le-ar aduce cel mai mare ctig, iar informaia imperfect duce la subocupare n multe sectoare. De asemenea, pentru a produce cu costurile cele mai sczute i a nregistra maximum de eficien, agenii economici trebuie s cunoasc care sunt tehnologiile existente, costurile factorilor de producie i contribuia acestora la procesul de producie, etc. ntr-o economie imperfect ns, aceasta este greu de asigurat. Eficiena n planul distribuiei implic ntre altele ca piaa s funcioneze avnd un singur pre, acceptat de vnztori i cumprtori. n realitate costul obinerii informaiei este de multe ori ridicat, iar productorii renun la a mai cuta informaia de pre, prefernd s vnd la un nivel corespunztor propriei strategii. 3. 3. Formele interveniei publice pe pia Piaa funcioneaz pe baza unor legi economice obiective, nescrise. nclcarea lor de ctre agenii economici, respectiv ignorarea legii cererii i ofertei, a concurenei atrage insuccese n activitatea economic. Existena monopolurilor, manifestarea externalitilor, valorificarea bunurilor publice n condiiile unor informaii imperfecte i ale unor costuri ridicate de tranzacii impun implicarea statului pe pia. Rolul interveniei publice este de cretere a eficienei economice sau de consolidare a principiilor de echitate astfel nct activitatea economic s genereze efecte pozitive suplimentare. Producia public reprezint cea mai vizibil form de intervenie public pe pia. Firmele particulare nu ofer bunuri publice pure i de aceea, de multe ori intervin organele administraiei publice i colecteaz fonduri pentru servicii de pe urma crora beneficiaz toi locuitorii unei zone. n aceste condiii, trebuie respectate principiile de nonexclusivitate i nonrivalitate n consumul bunurilor asigurate prin producia public. Situaiile de monopol reprezint un domeniu de interes public de cele mai multe ori. Dac ar exista un agent economic privat cu poziie de monopol, preul produsului sau serviciului ar avea tendin de cretere. n schimb, dac se creaz entiti publice productoare n aceste domenii de activitate, se recunoate efortul de cretere a produciei i de diminuare a preurilor. Este situaia utilitilor care sunt produse i distribuite de 31

societi publice cum ar fi energia, gazul, apa. Chiar i n aceste condiii, productorii publici pot s limiteze producia dac se confrunt cu anumite situaii de criz. De multe ori, n oraele mari, preul pentru spaiile de parcare aflate n proprietate public crete. Explicaia se afl n necesitatea de a aduna fonduri pentru diverse servicii locale. Desigur, creterea tarifelor pentru parcare ar putea descuraja posesorii de autoturisme care evitnd centrul oraului ar provoca o valorificare ineficient a zonei. Aceasta face ca decizia privind producia public s nu fie una simpl, ci o alegere adoptat ntr-un context contradictoriu legat de corectitudine i justificare economic, respectiv echitate i eficien. Producia public nu se realizeaz numai pentru bunuri publice sau n situaii de monopol. Multe bunuri publice pot fi oferite de sectorul privat. n multe zone colectarea gunoiului, de exemplu, este asigurat de ntreprinderi publice, dar privatizarea acestui serviciu a dus la apariia de firme private care au acest obiect de activitate. n plus, agenii economici privai pot oferi aceste servicii la preuri mai sczute, ceea ce nseamn o mbuntire a eficienei privind alocarea resurselor. Cu toate acestea, producia public se justific n situaiile n care sectorul privat este ineficient sau inechitabil. n acest sens, nvmntul public este cel mai bun exemplu. Sub aspectul echitii, existena sectorului public n asigurarea educaiei este o necesitate impus de crearea unei reale concurene nvmntului privat. n general, acesta din urm este oferit n condiiile unor taxe ridicate i astfel, devine restrictiv prin acceptarea numai a elevilor, respectiv studenilor care dispun de venituri. Ori, rivalitatea dintre nvmntul privat i public face ca educaia privat s fie asigurat la un nivel de pregtire ridicat i s caute cteva mijloace pentru oferirea acestor servicii i celor mai sraci (scutiri de taxe sau burse). Sub aspectul eficienei, existena sectorului public n domeniul educaiei este justificat de efectele pe care instruirea tinerilor le genereaz pe termen mediu sau lung. Este vorba de valorificarea talentelor depistate n care sistemul educaional a investit civa ani i care pot avea influene pozitive nu numai asupra individului ci i asupra societii, n general. Astfel, intervenia public n educaie se justific att n calitate de productor public, ct i de instrument de reglementare al productorilor privai. Este adevrat ns c n prezent asistm la reducerea diferenelor dintre nvmntul privat i cel public datorit apariiei locurilor cu tax, nesubvenionate de la buget n nvmntul public, de multe ori mai multe dect locurile fr tax. n plus, nivelul taxelor de colarizare este apropiat de cel din nvmntul privat unde n general, condiiile de studiu sunt mai bune. Intervenia public nu poate fi limitat la activitatea de producie. Sistemul impozitelor i subveniilor reprezint o alt modalitate de intervenie public. 32

Aplicarea unui impozit sau taxe asupra valorii unui bun modific nivelul de echilibru al corelaiei cerere-ofert, indiferent cine suport aceast cretere de pre. Impactul sistemului fiscal asupra consumatorilor i productorilor este diferit n funcie de mrimea impozitului i gradul de elasticitate a bunului n funcie de pre. Astfel, dac creterea de pre este suportat de productor, atunci oferta total se diminueaz, acesta oferind o cantitate mai mic la preul pieei. Dac creterea de pre este suportat de consumator, atunci cererea total se diminueaz, el cernd o cantitate mai mic la preul pieei avnd n vedere c preul unitar a crescut. Efectul general este acelai ca n situaia n care impozitul este suportat de productor i se va reduce i cantitatea oferit. Elasticitatea cererii n funcie de pre influeneaz nivelul de echilibru deoarece bunurile pot fi mai mult sau mai puin sensibile la variaia preului. Astfel, un bun cu cerere inelastic este cel la care atunci cnd preul crete cantitatea cerut scade mai puin, fiind n general produse de strict necesitate care au puini nlocuitori i astfel, dependena consumatorului este mare de produsul respectiv. Subveniile sunt considerate un fel de impozite inverse. Oferirea unei subvenii are ca efect fie reducerea costurilor de producie i evident, creterea cantittii oferite, fie scderea preului de consum, ceea ce duce la sporirea cantitii cerute. Guvernul apeleaz la aplicarea impozitelor i taxelor pentru frnarea produciei unui anumit bun. Dac ar interzice producia respectiv, atunci aceast msur ar echivala cu aplicarea unor taxe att de ridicate nct nici un productor nu ar fi capabil s accepte continuarea activitii. De aceea, prin impozite i taxe, oferta este doar frnat, existnd productori dispui s plteasc aceste sume dar s-i continue activitatea. Reglementrile prin norme i legi reprezint o alt form a interveniei publice. Aici se includ limitele minime i maxime de pre, reglementrile zonale, legile privind munca minorilor .a.m.d. Exist dou categorii de reglementri juridice: economice i sociale. Reglementrile economice sunt destinate s amelioreze ineficiena eventual generat de un eec al pieei sau o situaie de monopol. Reglementrile sociale urmresc aspectele de echitate i rezolvarea unor probleme sociale cum ar fi poluarea aerului sau condiiile de lucru nesntoase. n cadrul reglementrilor economice se disting preurile plafon i preurile suport. Preurile plafon reprezint limitele maxime de pre la care poate fi vndut un produs, iar cele suport, preurile minime. De multe ori, asemenea limite sunt justificate de considerente de echitate, dac preul pieei este prea nalt sau prea sczut.

33

Reglementrile zonale vizeaz limitarea anumitor activiti n unele zone, fiind un efort de protecie a comunitii: limitarea societilor de transport ntr-un ora, a numrului de restaurante, etc. Prin acordarea restrictiv a licenelor n activitatea de transport, se reduce numrul taxiurilor ntr-o zon i crete tariful practicat. 3. 4. Contradicii ntre eficien i echitate Dac la baza unei corecte evaluri a unui sistem economic trebuie s se afle criterii att de echitate, ct i de eficien, atunci trebuie s se admit posibilitatea apariiei unei stri conflictuale ntre aceste dou cerine. Mai mult chiar, pot exista condiii contradictorii chiar ntre elementele de echitate, respectiv nzestrare, procese i rezultate. n acest sens, egalitatea de venituri poate constitui un element echitabil prioritar, dar procesele implicate de asigurarea acesteia sunt apreciate ca incorecte. De exemplu, egalitatea proprietilor funciare poate fi considerat un obiectiv echitabil, dar confiscarea terenurilor de ctre guvern n scopul redistribuirii este privit ca un proces incorect; ca urmare, guvernul este determinat s abandoneze sau s modifice programul de redistribuire sau s schimbe judecile care exprim un proces corect. ntre echitate i eficien pot exista relaii contradictorii. Se admite faptul c indivizii acioneaz pentru sporirea veniturilor lor n scopul propriei bunstri, n timp ce un sistem care redistribuie bunurile i serviciile derioreaz motivaiile membrilor societii fa de munc. Desigur, indivizii au motivaii diferite n afara propriei satisfacii, care pleac de la capacitatea sistemului economic de a influena dorina de munc a indivizilor. De exemplu, filozoful John Rowls explic dreptatea social care caut s minimizeze conflictul parial dintre egalitatea de venituri i stimulentele indivizilor de a-i mbunti situaia prin principiul diferenierii1. Ca urmare, inegalitatea de venituri se justific att timp ct genereaz beneficii (sau cel puin nu duneaz) celui mai dezavantajat membru al societii. n acest sens, indivizii pot urmri creterea propriului venit att timp ct aciunile lor nu diminueaz venitul altora. Intervenia public este o realitate n orice economie de pia. Scopul su este ameliorarea eficientei economice i respectarea echitii sociale. De multe ori ns echitatea primeaz i este neglijat cerina eficienei economice. Dar indiferent de modalitile de intervenie public exist o ntrebare de avertizare pentru guvernele democratice: este oare benefic s se corecteze un eec al pieei n timp ce alte neajunsuri ale sale se menin? Corectarea unei condiii nesatisfcute de eficien nu genereaz n mod obligatoriu mbuntirea eficienei de ansamblu ntr-o societate atta timp ct alte situaii rmn1

John Rowls, A Theory of Justice, Cambridge, Mass, Harvard University Press, 1971.

34

ineficiente. De aceea, unii consider ncercarea de corectare a eecurilor pieei a fi o greseal. Cu toate acestea intervenia public nu trebuie i nu poate fi eliminat. Dar la baza deciziilor de politic economic trebuie s se afle argumente solide i analize economicosociale. Astfel, poate c resursele statului nu ar mai fi risipite de multe ori pe aciuni cu efecte pozitive sczute sau inexistente sau chiar mai ru, cu efecte negative. Astfel, o analiz de tipul cost-beneficiu i la nivel guvernamental ar justifica economic aciunile i deciziile publice. Iar o analiz concret a condiiilor de munc i de trai ar justifica aceste aciuni i decizii publice i din punctul de vedere al echitii, ntr-o societate n care muli triesc ntr-o lume a luxului material, iar alii, foarte muli se vait de srcie. Conflictul care poate s apar ntre eficien i echitate poate fi analizat n situaia concret a unor politici publice. n multe economii de pia moderne exist programe guvernamentale prin care se subvenioneaz costul pentru asistena medical a persoanelor cu venituri mici vrstnicilor. Aceast aciune se justific sub aspectul echitii, cei care beneficiaz de program nefiind altfel n msur s apeleze la serviciile medicale. n schimb, aceast aciune reprezint o alocare ineficient a resurselor care se explic prin tendina de ncurajare a subiecilor vizai prin program de a apela i beneficia de serviciile medicale mai mult dect ar fi fcut-o n condiiile suportrii unor cheltuieli. Cererea cresctoare pentru aceste servicii se poate interpreta ca un consum iraional, beneficiatorii fcnd o apreciere a ultimei uniti de asisten medical inferioar celei realizate de un nou-beneficiar. Un alt exemplu de conflict ntre eficien i echitate l ofer subvenionarea costurilor n construcia de ci ferate. n multe situaii, suportarea de ctre stat a unei pri considerabile din cheltuielile de construcii pentru calea ferat a incitat decidenii unor orae la aceast aciune. Astfel, resurele utilizate n acest scop au reprezentat o restrngere a alocrii lor n producia altor bunuri de care ar fi beneficiat mai mult societatea i prin urmare, o ineficien economic. Sub aspectul echitii, implicaiile pot fi pozitive sau negative, n funcie de natura bunurilor la care s-a renunat prin nealocarea resurselor. De exemplu, dac bunurile sacrificate au vizat produse de lux destinate prioritar persoanelor cu venituri mari, implicaiile echitii sunt pozitive. Dar dac construcia de cale ferat a nsemnat mai puine servicii sociale, atunci impactul echitii este negativ. De asemenea, intervenia public n domeniul preurilor poate antrena un conflict ntre eficien i echitate. n situaia preurilor minime (suport) prin care sunt susinute n special produsele agricole, se stimuleaz activitatea economic a productorilor agricoli ei fiind ncurajai i de preluarea surplusului de ofert de ctre stat. n acest fel, productorii 35

sunt ncurajai s mreasc oferta peste necesitile consumatorilor i apare ineficiena utilizrii resurselor. Sub aspectul echitii, intervenia public este justificat deoarece cheltuielile ridicate pe care le solicit acest domeniu nu ar permite venituri acoperitoare pentru productori i acetia ar fi descurajai ntr-o producie necesar pentru ntreaga societate.

36

Capitolul IV. Bunurile publice i producia n sectorul public 4. 1. Caracteristicile bunurilor publice Bunurile publice reprezint o marf sau un serviciu care oferit unui individ rmne disponibil i altor persoane, fr cheltuieli suplimentare. Caracteristicile eseniale ale bunurilor publice pure sunt: * non-rivalitatea consumului. Aceasta nseamn c n situaia consumului unui individ din acest bun, nu se diminueaz disponibilitatea acestuia pentru ali poteniali consumatori. Altfel spus, este posibil un consum simultan din acest bun. * non-excludere. Aceasta se refer la imposibilitatea frnrii consumului prin excluderea unor consumatori de la utilizarea sau consumul su. Dac un bun este asigurat n condiii de excludere sau consumul su nu este complet non-rival, acesta se numete bun mixt sau bun public impur, adic imperfect. Bunurile publice se regsesc n orice economie de pia. Ele nu sunt oferite n mod obligatoriu numai de sectorul public, fiind i piaa privat implicat n asigurarea lor. Atunci cnd consumul unui bun este non-rival, dar permite excluderea n sensul c exist un pre care permite accesul la el, consumul bunului public poate fi considerat ineficient. Aceasta, deoarece consumul suplimentar gratuit genereaz satisfacie consumatorului, dar cel pentru care trebuie suportat un pre este generator de insatisfacie i chiar reducere de utilitate. n acest fel, bunul public asigurat de ctre o pia privat nu permite atingerea nivelului optim al produciei, respectiv consumului din acel bun. Legturile, respectiv ntreptrunderile i concurena dintre sectorul public i cel privat n domeniul bunurilor publice sunt evidente: un bun poate fi produs att de sectorul public ct i de cel privat, situaie n care acestea se afl n concuren. Un exemplu n acest sens este nvmntul public i privat care ofer servicii similare, dar de calitate i cu preuri diferite. un bun poate fi produs numai de sectorul privat i atunci acesta nu prezint caracteristicile bunurilor publice de consum non-rival i non-exclusiv. Este situaia bunurilor rivale i cu excludere: hran, mbrcminte, locuine etc. n aceste domenii, consumul dintr-un bun diminueaz oferta, i astfel consumul pentru ali indivizi. n plus, productorul impune excluderea unor indivizi de la consumul de bunuri prin preul solicitat.

37

un bun poate fi produs numai de sectorul public i acesta este un bun public pur, cum ar fi aprarea naional, strzile curate, legea etc. de care beneficiaz toi consumatorii n acelai fel, fr discriminare i restricii de nici un fel. O combinaie a caracteristicilor bunurilor care pot face obiectul produciei publice

sau private1 este prezentat n figura nr. 1. excludere Bunuri private: hran, mbrcminte, locuine non-excludere Bunuri mixte: strzi aglomerate, plaje publice aglomerate non-rivalitate Bunuri mixte: parcuri sau poduri neaglomerate, locurile vacante la meciurile de sport sau concerte, circuitele nchise de televiziune Figura nr. 1: Clasificarea bunurilor. Bunurile mixte prezint caracteristici att ale bunurilor publice, ct i private; ele pot fi cu non-excludere dar rivale atunci cnd sunt oferite tuturor consumatorilor n aceleai condiii, fr costuri, dar excesul de cerere le supra solicit i le face inaccesibile pentru ali consumatori. Mai exist i bunuri mixte cu excludere dar non-rivale, atunci cnd accesul consumatorilor este frnat, prin practicarea unor restricii, de pre sau de natur tehnic i astfel, oferta nu este total satisfcut de cerere i bunurile mai pot fi consumate de ali indivizi. n aceast clasificare, includerea bunurilor mixte nu este rigid n timp. Aceasta nseamn c unele bunuri non-rivale pot deveni rivale sau pot exista transformri privind caracteristica de excludere. De exemplu, un stadion cu locuri neocupate la un meci care este un bun mixt care accept excluderea i este non-rival poate deveni rival, adic bun privat dac tarifele se diminueaz i crete cererea. De asemenea, o strad aglomerat care este un bun mixt cu non-excludere i rival poate deveni non-rival, adic bun public dac se produce o descongestionare a traficului i accesul consumatorilor nu mai este frnat, eventual prin intrarea n folosin a unui alt traseu. Bunuri publice pure: aprarea naional, strzile curate, legea i ordinea dintr-o zon

rivalitate

1

Apgar, W., Brown, H.J., Op. cit., p. 281.

38

Un bun public pur poate deveni impur dac se pierde una din cele dou condiii specifice. De exemplu, accesul gratuit la un traseu rutier l face s fie un bun public. Dar perceperea unui tarif pentru utilizarea lui reprezint o restricie prin care se pierde nonexcluderea, iar bunul devine mixt; la fel, n situaia aglomerrii sale, bunul pierznd caracteristica de non-rivalitate. Uneori, chiar i un bun privat poate s devin bun mixt. De exemplu, un produs privat oferit gratuit la nceput primilor consumatori printr-o politic promoional se caracterizeaz n aceast perioad prin non-excludere (preul fiind zero) i rivalitate (consumul unor indivizi reducnd oferta disponibil pentru ceilali indivizi). Exemplificrile pot continua n sensul transformrilor caracteristicilor bunurilor, n timp. 4. 2. Optimizarea produciei de bunuri publice Crearea de bunuri publice reprezint o problem de decizie colectiv. Accesul la bunurile publice este gratuit i nediscriminatoriu, dar aceasta nu nseamn c producerea i eventual ntreinerea ofertei de bunuri publice se realizeaz cu costuri zero. Cineva trebuie s plteasc. i de cele mai multe ori nu beneficiarii de bunuri publice, sau nu acetia n totalitate sunt i cei care suport cheltuielile pentru realizarea bunurilor publice. Exist dou modaliti prin care se obin fonduri pentru producia de bunuri publice: A. B. A. acord voluntar impozitare obligatorie Acordul voluntar reprezint o cale de susinere material a produciei de bunuri publice, nu foarte frecvent n practic. Dificultatea acestei soluii const n tendina unor indivizi de a ascunde propria apreciere a bunului public n scopul de a fi considerai nonbeneficiari i de a scpa de plat. Atunci cnd unii dintre acetia reuesc s evite contribuia de plat, ei se numesc beneficiari clandestini. Acordul voluntar reflect voina unanim, fr coerciie i face obiectul modelului de schimb voluntar. Aceast abordare pe baze voluntare a schimbului a fost susinut pentru prima dat de Knut Wicksell care a artat c*: 1.*

fiecare bun public ar trebui susinut financiar printr-o fiscalitate distinct, cunoscut

The Dictionary of Modern Economics, MacMillan Reference Books, London, 1981, p. 450.

39

2.

acordul unanim al tuturor membrilor societii trebuie folosit n decizia privind producia (ce i ct) unui bun public Analiza a fost continuat de E. Lindahl care a elaborat un model de schimb n care

s-a fcut o corelaie ntre cota de impozit i mrimea bunului public. Echilibrul acestui model se atinge atunci cnd fiecare individ pltete o tax (impozit) egal cu utilitatea marginal pe care i-o ofer acel bun. Modelul schimbului voluntar poate fi ilustrat grafic ntr-o form simplificat a unei societi compus din dou persoane A i B (Figura nr. 2). 100% PB

C

PA 100% Q Cantitatea de bun public Figura nr. 2: Modelul de schimb voluntar

n diagrama din figura nr. 2, curba PA exprim cantitatea pe care individul A este dispus s o produc la diferite nivele de impozitare. Se observ c producia pe care este dispus s o asigure crete pe msur ce cota fiscal suportat scade. De asemenea, curba P B reflect preferinele individului B n aceeai manier. Cu ct este mai mare impozitul suportat, cu att oferta, respectiv dispoziia de a produce a individului B este mai sczut. n condiiile echilibrului (cota C i cantitatea Q) fiecare individ ctig din producia de bunuri publice. n teoria economic, acesta reprezint o alocare paretian adic acea alocare a resurselor care permite ctigul cel puin al unui individ fr a fi afectat altcineva. Cu alte cuvinte, acest echilibru corespunde optimului Pareto n care resursele i producia ntr-o economie sunt astfel alocate nct este posibil beneficiul unei persoane fr a resimi o pierdere un alt individ. Din modelul de schimb voluntar reiese c fiecare individ consum cel mai preferat bun public sau cantitatea optim de bun public la o cot fiscal dat. n practic, realizarea unui acord voluntar este ngreunat de posibilitatea ca indivizii s nu-i exprime preferinele reale i s devin beneficiari clandestini ai bunului public. B. Impozitarea obligatorie este o cale frecvent de susinere material a produciei de bunuri publice. Cererea total de bunuri publice se determin prin nsumarea cererilor individuale ale membrilor societii. Pentru un bun privat cererea total se obine prin 40

nsumarea orizontal a cererilor individuale (la diferite nivele de pre se adun cantitile cerute de fiecare persoan). n schimb, pentru un bun public curba cererii totale se obine prin agregare vertical a curbelor cererilor individuale, ca n diagrama din figura nr. 3. C.M.

Pre

C CB CA Cantitate de bun public

Figura nr. 3: Cererea total pentru un bun public Curbele individuale ale cererilor indivizilor A i B, respectiv CA i CB sunt nsumate vertical pentru obinerea curbei cererii totale C, deoarece n condiiile non-rivalitii, fiecare unitate de bun public este oferit tuturor membrilor societii. Problema este de a determina preul pe care este dispus s l plteasc societatea pentru fiecare unitate de bun public. Acesta se calculeaz prin nsumarea preurilor pe care sunt dispui indivizii s le suporte pentru producia de bun public, adic n forma grafic simplificat suma preului pe care este dispus s-l suporte individul A i preul pe care este dispus s-l suporte individul B. Nivelul optim al produciei de bun public se nregistreaz atunci cnd cererea agregat (C) coincide cu costul marginal (CM). La acest nivel al produciei, costul societii necesar pentru suplimentarea bunului public cu o unitate este egal cu suma pe care societatea este dispus s o plteasc pentru aceasta. Desigur, echilibrul este o tendin pe care realitatea o urmrete permanent. n general, atingerea acestui nivel este dificil, mai ales n acest domeniu n care cererea agregat nu poate s exprime cererile reale ale indivizilor. De aceea, cererea total este pseudocerere agregat. Cu toate acestea, n privin unor bunuri publice pure, acordul indivizilor n legtur cu producia lor este total; este vorba despre bunuri publice cum ar fi aprarea naional, iluminatul strzilor, protecia mediului. Contradicia dintre producerea unui nivel eficient de bunuri i finanarea, respectiv suportarea costurilor de producie poate fi rezolvat prin mai multe modaliti. a) n cazul bunurilor care sunt nonrivale i permit excluderea consumatorilor: ntr-o prim variant, se poate accepta o implicare a produciei private prin care se permite excluderea nonpltitorilor. n aceast rezolvare intr concertele, 41

spectacolele i evenimentele sportive lipsite de aglomeraie. Costul marginal al acceptrii unui spectator suplimentar este zero, avnd n vedere c preul biletului exclude indivizii cu dorina sczut de a plti. ntr-o a doua variant, oferta de bunuri publice revine sectorului public, fr nici o tentativ de excludere a consumatorilor. Aici se include parcurile publice, bibliotecile publice. n aceste situaii excluderea este posibil, iar veniturile necesare produciei ar proveni din taxele de intrare. Producia public fr costuri nu este eficient. avantaje suplimentare. ntr-o a treia variant, produsele sunt oferite tot de sectorul public n mod gratuit doritorilor care pltesc pentru bunuri prin alte ci dect colectarea impozitelor. Un exemplu l reprezint programele de televiziune comercial care sunt oferite gratuit tuturor celor care le doresc i nu exist nici o ncercare de excludere a consumatorilor. Producia este posibil deoarece se obin venituri considerabile din reclamele produselor sau firmelor care apar pe post. Cu acest prilej a aprut i s-a dezvoltat o nou pia, a vnzrii timpului publicitar. b) n cazul bunurilor rivale care nu permit excluderea de genul strzilor i parcurilor aglomerate, producia revine sectorului public. Resursele necesare realizrii acestei producii se obin la fel ca n situaia bunurilor publice pure. c) n cazul bunurilor publice pure caracterizate prin nonexcludere i nonrivalitate oferta privat este imposibil. Aici, exist o producie colectiv adic resursele necesare provin din fondurile guvernamentale la nivel central sau local. d) n cazul bunurilor private, existnd rivalitate i excludere n consum, firmele private pot realiza o activitate eficient prin limitele evidente ale acestui segment: preul care face posibil accesul consumatorilor i cantitatea n care este bunul oferit. Determinarea nivelului optim al produciei de bunuri publice este o problem dificil din mai multe puncte de vedere. n primul rnd, decizia colectiv de producere a bunurilor publice se adopt n condiiile lipsei de informaii privind disponibilitatea indivizilor de a utiliza i plti pentru bunurile publice. n al doilea rnd, producia de bunuri publice se desfoar cu riscul apariiei utilizatorilor sau beneficiarilo