Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).

"La Modernizacin de la Gestin Aduanera en los Procesos de Integracin Regional"Las traducciones al castellano de las ponencias de Declan Kearney, Renato Carreri Palomba, Ronaldo Eustachio Rocha, Renaud Gace, Achim Rogmann, Albert Hazeloop no han sido revisadas por los autores.

117Tabla de Contenido

Humberto RIOS RODRGUEZLa Organizacin y la Gestin Aduanera en los Procesos de Integracin Econmicap.4

Declan KEARNEYLa Organizacin y la Gestin de las Aduanas en el Marco de la Integracin: Los Servicios Aduaneros y el Proceso de Apertura al Mercado Mundialp.11

Renato CARRERI PALOMBAOrganizacin y Gestin Aduanera en el Marco de la Integracinp.18

Ignacio GONZALEZEl Papel de las Tecnologas de Informacin en la Modernizacin Aduanerap.34

Ronaldo Eustachio ROCHAEl Papel de las Tecnologas de Informacin en la Modernizacin Aduanerap.42

Humberto RIOS RODRGUEZIntegracin y Cooperacin Administrativap.47

Juan Francisco ROJASCooperacin entre las Administraciones Aduaneras Nacionales para la Ejecucin de Normas Comunes y Lucha contra el Fraudep.51

Renaud GACETcnicas de Control y Facilitacinp.56

Benjamn PRADOMetodologas de Trabajo. Tcnicas de Control y Facilitacin Aduanerap.64

Richardt VORK / Wolfgang KATTENBUSCHLa Gestin Arancelaria en la Comunidad Europeap.68

Renaud GACELa Formacin al Servicio de la Modernizacin de las Aduanasp.76

Jorge ENRIGUE LOERANecesidades de Formacin para la Modernizacin de las Aduanasp.82

Achim ROGMANNBases del Derecho de Valoracin en Aduana de la Comunidad Europeap.88

Osvaldo AQUIERIEl Actual Sistema del Control de la Valoracin de las Mercaderas de la Aduana Argentinap.99

Albert HAZELOOPLas Reglas de Origenp.101

Hctor ROMEROLa Cuestin de las Normas de Origen en los Distintos Esquemas de Integracin: El Caso de la ALADI, del Acuerdo de Cartagena y del MERCOSURp.106

Achim ROGMANNLos Procedimientos Aduaneros con Significacin Econmica Dentro del Derecho Arancelario de la Comunidad Europeap.115

Mara del Carmen PACORp. 124Regmenes Aduaneros EspecialesAlbert HAZELOOPp. 129

Simplificacin de los Procedimientos Aduaneros

Mauricio VILLEGAS ECHEVERRISimplificacin de Procedimientos Aduaneros y Controles Integrados en Fronterap. 132

LA ORGANIZACION Y LA GESTION ADUANERA EN LOS PROCESOS DE INTEGRACION ECONOMICAHumberto RIOS RODRIGUEZEx-Director General de Aduanas. Madrid, ESPAA1. INTRODUCCIONUno de los elementos determinantes de la profundizacin y del desarrollo de un proyecto de integracin econmica consiste en la organizacin y en la gestin de las administraciones aduaneras que sirven a los pases implicados en el proceso de integracin.Como se ha sealado en la literatura econmica la Unin Aduanera (UA) es la piedra angular sobre la que debe apoyarse el "edificio" de la integracin.Cualquiera que sea el objetivo y grado de integracin buscado, la gestin de los intercambios comerciales entre los "socios" y con el exterior del rea a integrar, a travs de la aduana, es el arco de bveda del inicio primero y posterior desarrollo del proceso de integracin.As, puede afirmarse que las etapas de un proceso de integracin se ordenan por el papel ms o menos relevante que juega la administracin aduanera. Zona de Libre Cambio (ZLC) Unin Arancelaria Unin Aduanera Mercado Comn (MC) o Mercado Unico (MU)El pasado ao en este mismo lugar, se me encarg una ponencia sobre los problemas que planteaba la gestin de una UA; mi exposicin suscit, en aquella ocasin, un interesante debate en torno al tema, que deseara pudiera repetirse por constituir, sin duda, la aportacin ms interesante al examen de esta cuestin el intercambio de ideas.Entonces, me limit a realizar una enumeracin o catlogo de situaciones nuevas, que la aduana, como palanca del proceso de integracin, tiene que afrontar.Sealaba as: La construccin de un Arancel Aduanero Comn (en sus aspectos de nomenclatura y tipo arancelario). Los mecanismos para asegurar la aplicacin uniforme de la normativa comn. La resolucin de controversias. La celebracin y trasposicin a los ordenamientos nacionales de una legislacin aduanera comn. La uniformidad en los mtodos de trabajo en la Aduana (control, inspeccin "a priori" y "a posteriori"). Los acuerdos sobre decisiones vinculantes para las partes. La intensificacin de la cooperacin y Asistencia Administrativa. La conveniencia, en fin, de un texto codificado en materia Aduanera, etctera.Todo ello iba dirigido al objetivo esencial de conseguir que el resultado de la aplicacin de la normativa aduanera sea idntico o al menos lo ms similar posible, cualquiera que sea la oficina de Aduanas del pas elegido por un importador o exportador de la UA.Se trata de evitar desviaciones de trfico, situaciones indeseadas que pueden poner en riesgo el xito de la Unin, provocadas por las ventajas que los operadores econmicos supuestamente obtendran al operar por una Aduana en lugar de otra.La eleccin del lugar de entrada o de salida de las mercancas debe producirse por otras razones econmicas, proximidad de centros de consumo o de distribucin, costes o facilidades de transporte y de acceso al mercado, pero nunca porque la organizacin o la gestin aduanera presenta disparidades, distinto tratamiento o diferente flexibilidad en tal o cual punto del cordn exterior.La frontera exterior comn de los pases integrados debe proporcionar neutralidad en el tratamiento de los intercambios.Adems, debe otorgar certeza y seguridad jurdica a los operadores econmicos. Estos deben conocer y comprobar que las consecuencias de la aplicacin de la legislacin aduanera, comercial y dems normativa cuya aplicacin est encomendada a la aduana, habrn de producir idnticos resultados en las oficinas de Aduanas del pas A o del pas B conformantes del rea de integracin.Esta identidad de resultado y en consecuencia la seguridad jurdica derivada, es esencial para la credibilidad del proceso de integracin.En resumen, en estas ideas iniciales, me interesa subrayar como conclusin que la organizacin y la gestin aduanera en un proceso de integracin debe tener como objetivo principal el logro de una aduana uniforme con identidad de resultado cualquiera que sea la oficina o el pas elegido para realizar los intercambios.De la misma forma que resulta evidente que en un Estado Miembro (EM) las distintas oficinas de aduanas no producen discriminacin entre los operadores, sino igualdad de trato, tambin en el proceso de integracin las Aduanas de los distintos pases integrados, como consecuencia de la utilizacin de los mismos mtodos de despacho, la misma normativa, igual procedimiento y similar documentacin, deben obtener resultados idnticos. Tendremos as una Aduana uniforme en el Norte de Brasil y en el Sur de Argentina, en el Este de Grecia o en el Oeste de Espaa.2. EL PAPEL DE LA ADUANA EN LA INTEGRACION ECONOMICALa Aduana debe contemplarse en el proceso en una triple dimensin como instrumento tcnico, inmerso en un contexto jurdico y con una finalidad poltica.Debemos pues examinar: El lugar que ocupa, el "rol" de la Administracin de Aduanas de una UA en el proceso de integracin buscado y en el mbito de las relaciones internacionales, frente a los pases del resto del mundo o pases terceros. Cules son las principales estructuras que aseguran y garantizan el funcionamiento de esta UA. Finalmente, cul es la imagen de esta organizacin en el operador econmico que la utiliza o en el ciudadano al que sirve, en general.2.1 La Aduana como instrumento tcnicoNormalmente, la administracin aduanera es la encargada por los distintos gobiernos de aplicar la legislacin aduanera, pero adems ejecuta otras polticas que afectan a los intercambios, la normativa o la poltica comercial, la sanitaria, la agrcola a veces, la industrial en mayor o menor medida y en fin la de proteccin del patrimonio artstico o cultural.En la medida en que el proceso integrador abarque y contemple polticas comunes, la Aduana est llamada a desempear un papel cada vez ms relevante y ms uniformador cara a los intercambios con el exterior.Por otra parte la integracin econmica busca un desarrollo creciente de los intercambios en el interior del rea de integracin fomentado la tendencia a un MU entre los pases integrados.La Aduana debe jugar aqu un papel de impulso de estos intercambios internos, con la facilitacin de trmite y agilizacin de procedimiento, incluso con la desaparicin de su intervencin en ellos cuando el grado de desarrollo de la integracin lo haga conveniente.Este es el caso del Mercado Unico Europeo, que se inicia en enero de 1993 como prevea el Acta Unica desde 1986, tras 36 aos de perfeccionamiento y profundizacin en una UA que tiene sus orgenes como ustedes saben en el Tratado de Roma de 1957.En esta tarea de agilizacin y desarrollo del mercado interno, la Aduana tiene, como armas para convertirse en motor de su realizacin, la simplificacin de los mtodos de control del trnsito interno, con paulatinos cambios, sucesivos y a veces audaces para vencer las tradicionales resistencias al proceso relacionado con intereses particulares que a veces dificultan el logro del Inters General.Los operadores econmicos, Comisionistas, Agentes de Aduanas, los propios funcionarios de Aduanas, no siempre contemplan con la necesaria altura de miras la prdida de pequeas cuotas de poder que deben redundar en un mejora del bienestar de los pueblos a los que sirven. Siempre aparecen argumentos utilizables, como el posible aumento del fraude, la desconfianza en los mtodos de control del pas vecino y tantos otros que los responsables de alto nivel poltico y tcnico de la Administracin Aduanera tienen que superar para continuar la construccin de la integracin econmica deseada con las conocidas ventajas de: Especializacin de las producciones. Economas de Escala. Efecto creacin de comercio. Mayor poder de negociacin frente a terceros, etctera ...Naturalmente, de todo lo relatado hasta aqu, debo sealar que el papel demandado en la Administracin Aduanera, ser ms o menos intenso en funcin del proceso de integracin diseado en el tratado por los responsables polticos de los gobiernos respectivos. Pero en todo caso se tratar de una cuestin de grado o de etapas de integracin econmica, ya que esta es en s misma, un proceso dinmico, en continua evolucin hacia un estadio que conocemos como UA o incluso en un grado superior hacia el MC con libertad de circulacin de bienes y servicios en el rea integrada.El Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) contena como principio general la idea de no discriminacin en los intercambios, pero reconoce, en cambio en su Artculo XXIV.4 y 5, la utilidad de la creacin de entidades de integracin regional bajo la forma de ZLC o UA.Tras esta derogacin al principio general de no discriminacin el GATT en el mismo Artculo XXIV.8 define la UA como la sustitucin de dos o ms territorios aduaneros por un nico territorio aduanero con las consecuencias siguientes:a. En el plano interno: Eliminacin, en lo esencial de los intercambios entre los EM de la integracin, de los derechos de Aduana, y de otras reglamentaciones restrictivas.b. En el plano externo: La identidad sustancial de los derechos de aduana y otras segmentaciones aplicadas por los Estados integrados.La ZLC se distingue de la UA por dos razones esenciales:a. La proteccin externa de los EM no es uniforme.b. En el plano interno la eliminacin de los derechos de aduana y otras reglamentaciones comerciales, slo beneficia a las mercancas originarias de la zona.En medio de ambas instituciones se encontrara la Unin Arancelaria, conformada por un Arancel Exterior Comn (AEC) pero sin uniformidad de otras reglamentaciones comerciales, aduaneras y de tipo fiscal.Subrayo que estas dos Instituciones, ZLC y Unin Arancelaria, son etapas de integracin econmica de menor ambicin que la UA, pero puede considerarse conveniente abordarlas como fases previas en bsqueda de la UA.Lo evidente es que la conformacin de una Administracin Aduanera capaz de gestionar cada una de estas formas de integracin econmica, habr de ser necesariamente con distintas exigencias aunque con unos rasgos bsicos comunes.En lo que sigue me referir al proceso integrador ms completo, a la UA, sin perjuicio de que en el debate podamos detenernos en aquella forma de integracin en que ustedes estn ms interesados.La organizacin y gestin de una Administracin de Aduanas para servir a una UA necesariamente ser la ms compleja de acuerdo con lo hasta aqu sealado, al tratarse de un estadio superior de integracin econmica y llamado a maximizar los beneficios de la integracin, hasta el punto de posibilitar pasos ulteriores como la Unin Econmica con libre circulacin de personas, bienes, servicios, y capitales o como se conoce en terminologa europea, aseguramiento de las "famosas cuatro libertades" para lo cual el Acta nica Europea modific el tratado fundacional de la Comunidad Econmica Europea (CEE) o Tratado de Roma, para ser nuevamente reformado por el reciente Tratado de Maastricht o tratado de la Unin Poltica.Pero, como esto es seguramente de sobra conocido por ustedes quiero volver al hilo conductor de esta exposicin para referirme a continuacin a las bases de la organizacin y gestin de una UA.2.2 Estructuras que garantizan la gestin de una UAEn las siguientes sesiones de este Seminario van a ser examinadas las Estructuras Normativas de una UA "in extenso" yo quisiera aqu ofrecer una visin globalizadora de estas estructuras para introducir lo que los expertos adelantarn en profundidad en los das sucesivos.As tenemos que una UA se apoya esencialmente en la gestin de los elementos siguientes:a) Arancel Exterior ComnCon una nomenclatura comn y los mecanismos que aseguren la aplicacin uniforme de esta nomenclatura, con sus instrumentos reguladores de carcter complementario (restricciones cuantitativas, derechos "antidumping", compensadores, con sus especificidades agrcolas con los instrumentos de aplicacin de la Poltica Arancelaria (suspensiones arancelarias, contingentes, topes mximos y otros mecanismos de Seleccin Suplementaria).En definitiva, con la utilizacin de este AEC para que cumpla la funcin econmica al servicio de la UA, incluso con un trato diferenciado de los intercambios como instrumento bsico de la Poltica Econmica esto es, la preferencia arancelaria y los Acuerdos de Autolimitacin.b) El valor en aduanaAceptada una Definicin de Valor, tras el examen de las ventajas e inconvenientes de la Definicin de Bruselas y de la Definicin del GATT, la aplicacin de la opcin elegida debe realizarse con rigor para evitar desvos de trfico.c) El origenCon un sistema de normas o reglas de origen bien definido, para que pueda ser debidamente administrado.d) Los regmenes aduaneros econmicos(Trfico de perfeccionamiento activo y pasivo, rgimen de transformacin en Aduana, depsitos aduaneros, zonas y depsitos francos).e) La poltica de simplificacin de procedimientos y formalidadesAdopcin de mtodos de trabajo dirigidos a la agilizacin del comercio, abaratando costes innecesarios, con unos procedimientos adecuados de control selectivo "a priori" complementados con investigacin y control en las empresas a travs de su contabilidad, con actuaciones "a posteriori".f) La eliminacin de disparidades generadoras de obstculosConsistentes en tratar de eliminar los efectos de la fiscalidad indirecta interna que pudieran ser discriminatorios, en una bsqueda de la neutralidad en la imposicin interna para los intercambios. As como la disminucin de la incidencia de polticas comerciales nacionales para determinados productos o los problemas de la toma de datos estadsticos en las fronteras internas.En todo caso, una supervisin permanente sobre las llamadas medidas de efecto equivalente al arancel.g) La incorporacin de las tecnologas de la informacin a la administracin aduanera de la Unin para poder coadyuvar tanto a la agilizacin del trfico, ya sealada, como a mantener el indispensable control con el menor coste y retardo posible al ser esto una exigencia del comercio internacional en el momento actual.h) La adecuada formacin y mentalidad de los funcionarios que estn al servicio de la gestin aduanera.Aqu, siendo esencial su capacitacin, no lo es menos el que estn convencidos de que su tarea debe ser solidaria y coadyuvante con sus colegas de los otros pases integrados, considerando a estos compaeros de una gestin comn, como lo venan siendo los de la oficina aduanera ms prxima de su pas.Sern en este punto indispensables programas de formacin comn con similares materias, pero tambin intercambios y contactos personales constantes a todos los niveles entre los participantes en el proceso de los diferentes pases, para mejorar los mtodos de trabajo en bsqueda del mejor y para ganar confianza recproca entre las aduanas distantes pero eslabones de una cadena comn. La Aduana Exterior de la UA debe proporcionar idntica proteccin con todos los operadores en todos los puntos de despacho.i) Los instrumentos de cooperacin administrativa.Directamente relacionado con lo anterior est el desarrollo de la cooperacin administrativa y la asistencia mutua que he sealado en ltimo lugar por dos razones muy distintas, la primera es que la considero de primordial importancia para el xito de la gestin de una UA y la segunda es que me corresponde a mi con otros colegas profundizar en ella. Me limito aqu a subrayar su significacin y relevancia.Pues bien, enumerados someramente hasta ahora los que considero elementos esenciales de la gestin de una UA a travs de la descripcin de sus estructuras normativas, puedo asegurarles que no son menos importantes lo que podramos llamar estructuras de funcionamiento, es decir el conjunto de las innumerables decisiones de carcter general o particular, que son adoptadas en la gestin diaria a los distintos niveles y que son determinantes en el funcionamiento de la UA.Se puede afirmar que el xito de la Gestin depende tanto de la calidad de la estructura normativa adoptada como de la estructura de funcionamiento, complementndose ambas con similar cuota de responsabilidad en el proceso. Si la estructura normativa, como queda dicho debe pretender la homogeneidad, la estructura de funcionamiento debe asegurar la coordinacin y en este aspecto me interesa detenerme en el papel reservado a los distintos EM por un lado y al que corresponde a los rganos institucionalizados que han de velar por la resolucin de controversias o por la adopcin de decisiones comunes, sean comisiones mixtas, comits de reglamentacin o cualquiera que sea su denominacin oficial.3. LOS ESTADOS ASOCIADOSLos EM participan decisivamente en la conformacin de la UA mediante la elaboracin, a travs de sus representantes, de las reglas por las que se rige la Unin.En la Comunidad Econmica Europea la institucin de papel predominante en la actuacin de los EM es el Consejo de las Comunidades Europeas con sus mltiples comits y grupos de trabajo que conservan los poderes de participacin en los procedimientos de elaboracin de la normativa y de reglamentacin.Los EM son asimismo responsables de la aplicacin uniforme, homognea, de aquella normativa elaborada en comn y cuya entrada en vigor han decidido conjuntamente.Los instrumentos y mecanismos que afectan en los intercambios ya sean estrictamente aduaneros comerciales, fiscales o por razones de poltica industrial o sanitaria son confiados en su aplicacin a la administracin aduanera comn, de la misma forma que en cada pas venan sindolo con anterioridad al inicio de la integracin.Es esta la razn de que las administraciones aduaneras, se sitan entre las primeras parcelas de cada funcin pblica de los diferentes EM, que requiere una perspectiva de la integracin en proceso. Este lugar le exige asimismo un alto grado de movilidad y de dinamismo, de capacidad de adaptacin frente a las nuevas tareas que tiene que acometer constantemente.Esta perspectiva comunitaria se acenta, si en el proceso de integracin, como es el caso de las Comunidades Europeas, se responsabiliza a las Administraciones Aduaneras Nacionales la percepcin de los derechos de aduana y otros impuestos o recargos, que nutren el presupuesto comunitario.Aunque la cantidad recaudada no sea un elevado porcentaje de este presupuesto comn esta funcin otorga a la aduana un vnculo funcional y sicolgico entre las diversas Administraciones y refuerza su coherencia.Todo ello constituye un proceso convergente que no debe, sin embargo llevarnos a la conclusin de que la nica forma eficaz de gestionar la UA, es exclusivamente con una administracin comunitaria.Este es un objetivo, en su caso, a un largo plazo, sin que resulte indispensable para una satisfactoria administracin de la UA. Lo recomendable en los primeros aos es que cada Administracin de Aduanas conserve su organizacin, sus regmenes estatutarios, sus races tradicionales, para no poner en riesgo lo esencial del proceso que consiste en hacer posible una integracin econmica, gradual y paulatina, posibilista, sin necesidad de cuestionar una organizacin asentada con mentalidades diversas, si bien lo deseable, como ya se ha dicho es que se obtengan resultados similares en la aplicacin de la normativa, con mtodos, tecnologas y funcionarios capacitados de forma lo ms comn posible, para asegurar la certeza jurdica que los operadores econmicos precisan y para posibilitar una cooperacin cada vez mayor y cada vez ms indispensable como veremos ms adelante.4. LOS ORGANOS COMUNESBajo este ttulo quiero referirme a la necesidad que existe en la conformacin de una integracin econmica de rganos con capacidad y competencia para la adopcin de decisiones con repercusiones en todo el mbito del rea a integrar, con la aparicin frecuente de intereses nacionales contrapuestos.En el Tratado de Roma se atribuye esta responsabilidad a una institucin clave: la Comisin, que asume el papel de guardin del Tratado (Artculo 155) y debe velar por la correcta aplicacin de ste y de las disposiciones adoptadas en base al mismo.Si la defensa de los intereses comunitarios colisiona con intereses nacionales de un EM, est previsto el recurso ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en virtud del Artculo 169 del Tratado.Pero, sin profundizar en el complejo entramado institucional en las Comunidades Europeas, lo que me interesa sealar aqu es que, adems de lo sealado antes, al referirme al papel relevante de los Estados Asociados en la construccin de la Unin, tambin debemos hacer una reflexin sobre qu atribuciones deben recaer en lo que he titulado Organos Comunes.a. Estos Organos Comunes debern tener participacin en:o el proceso legislativo que vaya elaborando la estructura normativa de la integracin econmica, o la elaboracin de las estadsticas necesarias para la gestin y adopcin de decisiones por los Organos Comunes y nacionales, o la coordinacin de las posiciones de los Estados Asociados en el seno de los grupos de expertos gubernamentales, en los que frecuentemente aparecen intereses contrapuestos, o la existencia del llamado derecho de iniciativa, consistente en la posibilidad de presentar propuestas o instar a su elaboracin, para su aprobacin por el Consejo en materias que la construccin de la integracin requiere. o la funcin de concertacin informal con los representantes de los Estados Asociados para hacer posible la adopcin de decisiones comunes, o la defensa de los intereses supranacionales que pueden contraponerse a algunos intereses particulares de algn Estado Asociado.b. Un segundo bloque de actividades consiste en la posibilidad de conferirle competencias para la ejecucin de la normativa establecida por el rgano legislador.As aparecen aqu:o las funciones de gestin relativas a los lmites y cantidades determinantes de las preferencias arancelarias, por ejemplo, o el mantenimiento da a da del Arancel Aduanero Comn, o el ejercicio de poderes delegados a travs de los llamados comits de reglamentacin. En este marco, el Organo Comn, puede adoptar, previo dictamen de los Estados Asociados, disposiciones de aplicacin.El funcionamiento de estos comits de reglamentacin podra resumirse de la siguiente forma: el Organo Comn somete una propuesta de reglamento al comit. Cuando esta propuesta es conforme al dictamen expresado por mayora del comit, el Organo Comn adopta el reglamento. En caso contrario, el rgano comn presenta al Consejo su propuesta para su deliberacin.Los comits de reglamentacin deben ser competentes en materias como: nomenclatura arancelaria, valor en aduana, origen de las mercancas, trnsito interno, regmenes aduaneros econmicos, franquicias aduaneras y asistencia mutua.c. El tercer conjunto de funciones importantes del Organo Comn resulta de las relaciones que el rea integrada habr de mantener con los pases terceros, ya que los intereses de los Estados Asociados deben tener una coordinacin y una voz nica frente al exterior para hacer valer uno de los beneficios que la agrupacin econmica genera, como es el incremento del poder negociador, frente a pases terceros y en organizaciones y acuerdos multilaterales.Estas funciones pueden asignarse a un comit aduanero o a un comit mixto, si no son exclusivamente materias aduaneras las que son objeto de negociacin.Esta posicin comn y previamente coordinada es la que debe permitir negociar con mayor fuerza en organizaciones como el GATT, el Consejo de Cooperacin Aduanera, etctera.d. Finalmente, el Organo Comn debe contar tambin con la facultad de participar, a peticin propia, en controles de gestin o auditora que los Estados Asociados realicen a las distintas oficinas de Aduanas para tratar de homogeneizar, por este cauce, los mtodos y procedimientos de gestin y recaudacin, a la vez que proporcionar una garanta de correcta aplicacin de la normativa en todo el espacio integrado.Las funciones de control pueden tambin ampliarse a las de examen de las disposiciones normativas nacionales para evitar que la facultad normativa propia y de interpretacin de la comn, de los Estados Asociados, no ponga en riesgo el proceso convergente de la integracin.Directamente relacionado con las funciones de control aparece tambin la necesidad de la coordinacin en lucha contra el fraude, en sus aspectos preventivos y represivos. Tambin aqu el Organo Comn debe jugar un papel relevante, asocindose en investigaciones y controles con los Estados Asociados, para lograr una Aduana Exterior lo menos permeable posible a la introduccin de prcticas fraudulentas y desleales.5. CONCLUSIONESEl objetivo a alcanzar en la construccin de una UA, tal como se define en el Artculo XXIV b) del GATT, debe contemplarse en la doble perspectiva externa e interna.a. Desde el punto de vista exterior, de las relaciones con los pases del resto del mundo (pases terceros), el logro importante es el de la construccin de un Arancel Aduanero Comn y que las derogaciones a este Arancel Comn (suspensiones, contingentes, tipos preferenciales, etctera) sean de naturaleza comn, con la consiguiente desaparicin de excepciones nacionales.Igualmente importante es la bsqueda de una legislacin aduanera comn para cada uno de los regmenes y procedimientos aduaneros.En una segunda fase sera necesario contemplar tambin el derecho al recurso contra los actos de las autoridades aduaneras nacionales, el examen del derecho sancionador, penal y administrativo.Por otra parte, resulta asimismo fundamental la armonizacin de las reglas que disciplinan campos no estrictamente aduaneros, como el comercial o el de los controles sanitarios, veterinarios o fitosanitarios, dado que la aduana es la encargada de aplicar esta normativa a los intercambios exteriores.b. Desde el aspecto interno, que mira al comercio interior del rea integrada, los esfuerzos deben contemplarse en la direccin de simplificacin de formalidades, de controles aduaneros, restricciones cuantitativas y dems medidas de efecto equivalente, sobre todo en la etapa posterior a la eliminacin de los derechos de aduana entre los Estados Asociados, ya que en los primeros momentos de construccin de la Unin la prioridad debe ser la de caminar hacia esta desaparicin de aranceles en el comercio interior.La legislacin aduanera comn debe permitir al operador econmico la eleccin de declarar sus mercancas a la importacin o a la exportacin en la frontera o en Aduanas interiores con idnticas exigencias en todos los pases asociados, as como la utilizacin de procedimientos simplificados con una sustitucin creciente del concepto de control fsico por el de control administrativo, complementado con sistemas de auditoras basados en procedimientos de investigacin y comprobacin de anlisis- riesgo.Todo ello apoyado en una estrecha cooperacin administrativa y asistencia mutua creciente.LA ORGANIZACION Y LA GESTION DE LAS ADUANAS EN EL MARCO DE LA INTEGRACION: Los Servicios Aduaneros y el Proceso de Apertura al Mercado MundialDeclan KEARNEYFuncionario del Ministerio de Finanzas, Irlanda; Profesor Visitante, Instituto Europeo de Administracin Pblica (IEAP). Maastricht, HOLANDA.1. INTRODUCCIONEs posible argumentar que la organizacin y la gestin no son temas relevantes para los servicios aduaneros. Despus de todo, podra sostenerse, las aduanas no deciden las polticas a llevar a cabo. Ellas no tienen voz en la fijacin de las tasas arancelarias ni en la definicin de las mercancas que deberan estar sujetas a cuotas u otras restricciones. El papel de las aduanas consiste en aplicar las decisiones que le imponen otros sectores del Gobierno de un pas. Inclusive, sera inusual que se consulte a los funcionarios aduaneros acerca de la factibilidad de aplicacin de determinadas polticas.Frente a estas circunstancias, los reclamos contra ciertas prcticas de los funcionarios aduaneros estaran dirigidas a las personas equivocadas. Sin embargo, la tentacin de los servicios aduaneros es la de asumir que, dado que las directrices polticas que deben ejecutarse son decididas fuera del mbito aduanero, la organizacin y la gestin del trabajo de los servicios aduaneros es -en el mejor de los casos- algo irrelevante, o -en el peor de los casos- concierne a otras personas.La tesis del presente documento es que la organizacin y la gestin aduanera deben ser objeto de preocupacin exclusiva de los funcionarios aduaneros. En caso de no otorgar consideracin seria a estos asuntos, dichos servicios perdern los beneficios de las tcnicas modernas de trabajo. Igualmente, como consecuencia de ello, decrecern el espritu de trabajo y la motivacin.El documento examinar una serie de aspectos relativos a la organizacin y la gestin que se consideran importantes en el campo aduanero. Basndose en un estudio sobre el funcionamiento de las aduanas europeas, llevado a cabo bajo la direccin del autor de esta ponencia, se adelantan ciertas ideas que son pertinentes para la integracin aduanera. Estas ideas estn siendo puestas en prctica en el mbito de la Comunidad Europea (CE) y espero puedan ser una buena fuente de reflexin.2. TIPOS DE ORGANIZACIONAl hablar sobre organizaciones, resulta til comenzar preguntndose qu tipo de organizacin es un servicio aduanero. Existe algn rasgo especialmente distintivo en l?; Se trata de una organizacin ms o es diferente?; En qu grado es diferente?; Cmo establecer la comparacin con otras organizaciones?.Para responder a estas preguntas, permtanme presentar cuatro tipos de organizaciones: un comercio, un banco, un hospital y una firma de consultora. Creo que estarn de acuerdo en que son ejemplos bien diferenciados entre s. Pero, cmo se deben establecer esas diferencias?. Un comercio puede ser descrito como una organizacin simple, integrada probablemente por un empresario y un nmero reducido de personal. En este caso, el empresario participa en todo el trabajo de la organizacin. El caso de un banco es ms complejo, pues nos referimos a un nmero mucho mayor de personal, a una amplia divisin de funciones -servicios a los clientes, personal, finanzas, asuntos jurdicos, etc.- donde el gerente slo participa en una pequea parte del trabajo diario. Se requieren especialistas y expertos para asistirlo en el desarrollo de sus tareas.Por otra parte, un hospital es tambin una organizacin de grandes dimensiones con una amplia divisin de funciones: sin embargo, nadie visita un hospital y pide ver al director gerente! La gente pide para ver al supervisor o al mdico de guardia. La diferencia entre un banco y un hospital tiene que ver con la organizacin bsica del trabajo. En un banco, el trabajo a nivel operativo se determina mediante reglas y procedimientos. En un hospital, se determina por la preparacin y las aptitudes profesionales. El hospital es una organizacin compuesta por profesionales, el banco cuenta con oficinistas o burcratas. El tipo de organizacin que presento en ltimo lugar es una firma de consultora. Nuevamente, podemos tener una organizacin muy grande, una divisin menor de funciones, pero la esencia de la organizacin consiste en resolver problemas mediante la innovacin. La caracterstica de este tipo de organizaciones es la utilizacin de un enfoque de trabajo en equipo recurriendo al mtodo de prueba y error.El siguiente cuadro describe las cuatro organizaciones:ORGANIZACIONTIPOINSTRUMENTO DE COORDINACION

ComercioBancoHospitalFirma de consultoraSimpleBurocraciaBurocraciaCombinacinsupervisin directa reglas estandarizadas aptitudes estandarizadas fluida

El comercio se describe como una organizacin simple en la que la coordinacin se logra mediante supervisin directa. El banco se describe como una organizacin burocrtica en la que la coordinacin se logra a travs del funcionamiento de reglas estandarizadas. El hospital es tambin una organizacin burocrtica en la que la coordinacin se logra mediante aptitudes estandarizadas. En el caso de la firma de consultora, se la describe como un sistema mixto, donde la coordinacin es lograda de manera fluida.Con base en estas tipologas simplificadas, podemos estar de acuerdo en que un servicio aduanero es una burocracia, ms del tipo de un banco que de un hospital. En trminos de "jerga" tcnica, un servicio aduanero es ms parecido a una burocracia "tipo mquina" que a una burocracia "profesional". Procederemos a continuacin a analizar un poco ms a fondo las "burocracias tipo mquina".En teora, estas organizaciones operan mejor en entornos estables y no complejos.De hecho, la queja comn de la gente que trabaja en ellas es que el trabajo es montono, rutinario y aburrido. Lo comn es que tengan una pirmide jerrquica extendida, con el trabajo dividido en pequeas partes, numerosas reglas y escasa discrecionalidad para aplicarlas.En teora, las "burocracias tipo mquina" funcionan mejor si disponen de un departamento de estudios (o de planificacin) altamente desarrollado e influyente, encargado de disear y mantener el "sistema de estandarizacin", al que se podra definir como la esfera de definicin de las reglas de la organizacin. Este departamento puede cumplir labores como las siguientes: la compilacin de la informacin sobre el trabajo realizado, el recuento de las cartas que se han recibido, la cuantificacin de las quejas que se han formulado, la evaluacin del ritmo con que se da respuesta a las cartas, la identificacin de las reglas que deben ser modificadas, etctera. Resulta una obviedad afirmar que las "burocracias tipo mquina" son altamente resistentes al cambio: "el status quo est bastante bien, gracias" bien puede ser la consigna que presida su actuacin.Una limitacin seria de las "burocracias tipo mquina" es que, en ocasiones, debido a su propia naturaleza, estn tan centradas en la elaboracin de reglas y en velar para que el desarrollo de las tareas se haga acorde con ellas, que terminan por perder de vista los resultados que efectivamente se obtienen o los objetivos que se pretende alcanzar.Las denominadas tres "E", esto es, los conceptos de efectividad, eficiencia y economa ayudan a aclarar este punto. La efectividad se puede describir como "hacer lo correcto", la eficiencia, como "hacer las cosas bien" y la economa, como "hacer las cosas errneas, pero de la forma ms barata". Las preguntas que fuerzan a las burocracias a salir de su letargo y recapacitar son: qu se est pretendiendo lograr?; o cmo se sabe que se ha alcanzado lo que se propuso conseguir en un comienzo?. En otros trminos, se puede preguntar: Cun efectivo es usted?; o est haciendo lo correcto? La diferencia entre una burocracia eficiente y una efectiva puede ilustrarse de la siguiente forma:DIMENSIONEFICIENCIAEFECTIVIDAD

ProcesoEnfoqueEntornoCriterio de xito Sistema de costosAdministracinatendiendo a procedimientossupuestamente estableaplicacin de reglasdesconocidojerrquicoGestinresultados/metascambianteresultados alcanzados consciente de los costos mixto

En esencia, la diferencia fundamental reside en la distincin entre el enfoque administrativo y el enfoque gerencial.Los servicios aduaneros pueden ser caracterizados como "burocracias tipo mquina". Adems, podemos decir que, debido a las rpidas transformaciones que se estn operando, el entorno de la aduana le est forzando a adoptar cambios en la forma en que encara su trabajo. Los cambios estn forzando a los servicios aduaneros a pasar de ser eficientes a ser efectivos. A fin de aclarar este punto, permtanme detenerme en el estudio de los servicios aduaneros de la CE al cual hice anteriormente referencia. El objetivo del estudio fue asesorar a la Comisin de la CE acerca de cmo gestionar la transicin de los doce sistemas de los Estados Miembros (EM), cada uno con sus propios controles fronterizos, a un sistema sin controles fronterizos y una frontera externa comn.3. EL ESTUDIO DE LAS ADUANAS EUROPEASas principales conclusiones del estudio se pueden presentar bajo los siguientes seis epgrafes que desarrollar a continuacin: Niveles de Desarrollo; Estructuras Diferenciadas; Mtodos de Trabajo; Recursos; Problemas Centro - Periferia; y Aspectos Generales.3.1 Niveles de DesarrolloDe acuerdo a lo que presumamos, el estudio puso de relieve el hecho de que los niveles de desarrollo de las administraciones aduaneras de los doce EM diferan ampliamente. Ello poda explicarse atendiendo a diversas causas: diferentes tradiciones administrativas, divergente provisin de recursos y dismil antigedad de las diversas administraciones. Pudieron observarse desde administraciones con sistemas informatizados altamente sofisticados hasta administraciones cuyos sistemas eran casi completamente manuales. En algunos casos se aplicaban modernas tcnicas de gestin y se empleaban programas de red y enfoques de equipo, mientras en otros slo se contaba con enfoques jerrquicos de gestin.3.2 Diferencias estructuralesEn la mayora de los EM, la administracin aduanera se encuadra en el mbito de responsabilidad de los Ministerios de Economa o de Finanzas. En ciertos casos, las competencias son atribuidas a comisionados o delegados gubernamentales, mientras que en otros corresponden a las Secretaras de Hacienda o a los rganos encargados de la recaudacin tributaria. En tres EM existen organizaciones de carcter "cuasi" militar que tienen cierta esfera de responsabilidad a nivel aduanero. Con estos datos en la mano, se plante una pregunta clave para los objetivos del estudio: Qu incidencia tienen esas diferencias en la estructura organizativa de las aduanas de los EM?Una serie de observaciones deben ser realizadas al respecto. Cuando los servicios aduaneros estn estrechamente integrados a otras administraciones con facultades recaudatorias, existe la posibilidad de flexibilizar la utilizacin de los recursos y se presentan oportunidades para establecer bases de datos conjuntas, racionalizar las tcnicas de control e incorporar expertise al control del comercio nacional e internacional.Desde el punto de vista negativo, una potencial fuente de preocupacin estriba en que la presin de las prioridades nacionales en materia de recaudacin impositiva pueda operar como obstculo a los avances deseados en el campo aduanero. Cuando los servicios aduaneros no estn integrados a la administracin de los ingresos fiscales y, en contraste, otras administraciones o servicios participan en el trabajo aduanero, los problemas asociados a la reduccin y redimensionamiento de los servicios son mucho ms complejos.Desde una perspectiva de gestin, se podra argumentar que en caso de convenirse en una definicin comn en trminos de efectividad, en los objetivos del servicio aduanero y en el sistema acordado para evaluar la efectividad e introducir las mejoras requeridas, el tipo de estructura elegido por los EM para aplicar dichos objetivos no debera ser una fuente de preocupacin importante.3.3 Mtodos de TrabajoEl examen de los mtodos de trabajo de las aduanas revel que exista falta de uniformidad en los enfoques. Algunas administraciones hacan especial hincapi en la verificacin de las auditoras de las empresas y otorgaban escasa importancia a los controles fronterizos. Otras se concentraban esencialmente en la inspeccin fsica de las mercancas. En estrecha relacin con esto, se apreciaban diferencias en las redes de las oficinas aduaneras. Algunos EM disponan de una red extendida de oficinas aduaneras interiores a fin de facilitar el cumplimiento rpido de los procedimientos aduaneros. Otros EM recin comenzaban a establecer tales redes.Tambin variaba considerablemente el alcance con el cual algunos EM utilizaban procedimientos simplificados, en tanto otros no recurran a ellos en absoluto. Por ltimo, algunos EM haban desarrollado programas de informatizacin altamente sofisticados sobre la base de la idea del anlisis de riesgo, -idea que ayuda a asignar los escasos recursos a las reas de mayor necesidad o riesgo- mientras que otras recin comenzaban a utilizar tecnologa informtica.En sntesis, las aduanas europeas evidenciaban notorias diferencias en sus niveles de funcionamiento.3.4 RecursosLos recursos dedicados a las aduanas tambin mostraban amplias disimilitudes entre los EM. El diario Financial Times publicaba el 31/10/89 (un ao despus de la presentacin del Informe del Estudio a la Comisin) un artculo bajo el ttulo "Un Informe expresa preocupacin acerca de las disparidades existentes en el control aduanero", expresaba lo siguiente:"Los recursos a disposicin de los servicios aduaneros en los pases de la Comunidad Europea varan marcadamente, lo cual conlleva serias implicaciones sobre la efectividad del control fronterizo, segn expresa un informe encargado por la Direccin General de Asuntos Aduaneros y de Tributacin Indirecta de la Comisin de la Comunidad Europea, en Bruselas".El Sr. Richard Condon, jefe de poltica aduanera de dicha Direccin General, sostuvo que haba "disparidades extremas entre los pases miembros. El Departamento de Aduanas de Grecia, por ejemplo, que controla la frontera sureste de la Comunidad, no contaba con aviones o barcos para ayudarla en sus operaciones". En sntesis, la frontera externa comn evidenciaba eslabones dbiles en la cadena.3.5 Problemas Centro - PeriferiaResulta til destacar la perspectiva que ofrece el anlisis del sistema de aduanas comunitario como un problema centro - periferia.A nivel general, el papel dual de la Comisin -en virtud de sus facultades como rgano de iniciativa de las polticas comunitarias y como de guardin de los tratados- conduce a situarla en una posicin ambigua. Para llevar adelante sus polticas, la Comisin requiere informacin pero, debido al papel de "polica"que tambin desempea, no siempre tiene acceso a ella. Por ejemplo, el estudio concluy que el sistema mediante el cual las prdidas derivadas de operaciones de fraude y otras irregularidades que se juzga fueron causadas por negligencia de parte de un EM son deducidas a cuenta de futuros reembolsos, puede desalentar a las autoridades nacionales a investigar la sospecha de fraude e, incluso, a informar al respecto a la Comisin.Para mayor concrecin, un ejemplo del rea de la lucha contra el fraude resulta instructivo. Tras la publicacin del informe anual del Tribunal de Cuentas de la CE correspondiente al ao 1987, que llam la atencin -y no por vez primera- sobre ciertas deficiencias en el sistema de algunos EM para prevenir el fraude en el rea de las exportaciones agrcolas, se estableci un conjunto de acciones para hacer frente a este problema. Algo despus, en 1990, el Consejo y la Comisin aprobaron una serie de reglamentos que, esencialmente, disponan la exigencia de realizar una inspeccin fsica del 5% de la totalidad de las exportaciones agrcolas de los EM y estipulaban el otorgamiento de ayuda financiera para administrar dichos controles. Tal procedimiento asuma un modelo uniforme de riesgo en la Comunidad.Sin embargo, en la prctica, la fijacin de un porcentaje uniforme de inspecciones poda evidenciarse como demasiado bajo en relacin a los riesgos en determinada rea de la Comunidad y demasiado alto en otra. Tal enfoque no consideraba que algunos EM ya contaban con sistemas sofisticados para prevenir el fraude. En algunos casos, dichos sistemas fueron establecidos tras la publicacin del mencionado informe del Tribunal de Cuentas de 1987. Teniendo en cuenta esta situacin, la periferia cosech mayores xitos en la introduccin de innovaciones que el centro, las cuales fueron ms efectivas que las que fueron reguladas en el centro y la periferia tuvo finalmente que retroceder e introducir sistemas menos efectivos debido a las orientaciones que predominaron en el centro.Aqu estaba el meollo del problema. La ausencia de normas estandarizadas de mbito comunitario y la presin existente para tomar un cierto curso de accin forzaron a la adopcin de lo que podra denominarse una decisin altamente "procedimental", cuando lo que se requera era un enfoque ms estratgico. No hubiera sido mejor fijar una meta consistente en un monto a ser cobrado a travs de multas o en base al volumen del fraude a ser detectado?El caso del 5% ilustra los problemas asociados a la aplicacin de un procedimiento comn o uniforme de mbito comunitario, pero es irrelevante a los efectos de lograr un resultado o un impacto comn en trminos del fraude detectado. La forma en la cual cambiar un enfoque procedimental por uno basado en resultados se torn una cuestin importante para el estudio. En esencia, el punto era cmo operar el cambio de pasar de ser eficientes a ser efectivos.3.6 Aspectos GeneralesNo es necesario explicar en detalle las funciones desempeadas por las instituciones comunitarias y por los EM en el campo aduanero, salvo decir que, en un sentido muy amplio, la Comisin se ocupa de la fijacin de las polticas, en tanto los EM asumen las potestades de ejecucin. El establecimiento de nuevas reglas fue objeto de negociaciones reguladas.Adems de proponer nueva legislacin y regular los diversos regmenes aduaneros, la Comisin prest tambin un servicio til en el campo del desarrollo de la automatizacin en toda la Comunidad y en la promocin de acciones conjuntas contra el fraude. Ambas acciones fueron esenciales para la preparacin del Mercado Unico Europeo (MUE). El papel de la "unidad de informtica" de la Comisin es el de contribuir a los esfuerzos de los EM en el campo de la automatizacin, mediante el desarrollo de sistemas y normas, as como en el establecimiento de sistemas comunes para la gestin de los diferentes aspectos de la Unin Aduanera (UA) como, por ejemplo, en materia de informacin arancelaria, administracin de las cuotas arancelarias y aranceles consolidados. La unidad contra el fraude opera un sistema comn que permite el rpido intercambio de informacin relacionada con el fraude entre la Comisin y los EM.4. ANLISISEl anlisis de las conclusiones se bas en la idea de que todo sistema, observado en su integridad, debe estar dotado de las capacidades necesarias para desarrollar y combinar tres funciones principales. Los tres componentes del proceso de gestin son: gestin operativa, gestin de supervisin y gestin estratgica. Antes de considerar su relevancia para el estudio, se describir cada componente brevemente:a. La gestin operativa se refiere a las funciones ejecutivas relativas a la puesta en aplicacin de las polticas en curso. Se encuadra dentro de la conocida gestin por objetivos, procurando la obtencin de los mejores resultados en base a determinada cantidad de recursos disponibles y bajo la asuncin de determinadas polticas. Es posible alcanzar determinados resultados cuando se cuenta con los siguientes elementos:o definicin clara de los resultados a alcanzar o definicin de las tareas a ser llevadas a caboo especificacin de los procedimientos estandarizados de funcionamiento, y o asignacin de recursos y contabilidad de costes de los recursos utilizadosb. La gestin de supervisin, en el sentido en que ese concepto pretende ser usado en esta ponencia, no debe ser confundida con la lnea gerencial de supervisin operativa. Se trata de una funcin de personal tcnico. La gestin de supervisin presta apoyo a la gestin operativa, pero tambin controla el rendimiento. Es sumamente efectiva cuando incluye los siguientes elementos:o descripcin clara de los resultados alcanzados en comparacin con las metas fijadas o identificacin de las tareas realizadas por debajo de los niveles "standard" o comparacin de los costos reales con los planificados o especificacin de los sistemas de mejora o reposicin requeridos o especificacin y asignacin de la capacitacin requerida Las funciones generales de gestin de supervisin deben desempearse con una visin profesional, en forma independiente a las prcticas gerenciales existentes y al rendimiento organizacional, para verificar si estn a la altura de los niveles "standard" y recomendar formas para perfeccionarlas y mejorarlas.c. La gestin estratgica es el tercer componente principal del proceso de gestin. Sus principales funciones consisten en asegurar que las polticas operativas sean apropiadas y establecer nuevas directrices cuando cambian las circunstancias y las necesidades. Al carecer de una capacidad de gestin estratgica, las organizaciones pueden persistir con mucha eficiencia en hacer las cosas errneamente. La gestin estratgica adopta una visin global del sistema en su integridad y es responsable de revisar y redefinir los principales lineamientos de las polticas, a la luz de la experiencia de la gestin operativa y los cambios en el entorno. Sus elementos claves son:o la revisin objetiva de las polticas operativas basndose en la comparacin con los objetivos operativoso la determinacin de polticas de gestin de supervisin y de gestin operativao la fijacin de las nuevas directrices, en caso de ser requeridas o la constatacin de que se estn haciendo las cosas correctasEn base a estos conceptos, los resultados del estudio sealaron importantes carencias en trminos de capacidades en todos los procesos de gestin. La capacidad de gestin estratgica era casi inexistente. La capacidad de gestin operativa se evidenci dbil y difera ampliamente entre los EM. La capacidad de gestin de supervisin era consecuentemente muy precaria, debido a las deficiencias en los otros procesos. Esto no fue una buena noticia para aquellos que tenan una visin simplista de los cambios que se requeran para transformar la idea del MUE en una realidad.5. RECOMENDACIONESLas recomendaciones principales presentadas a la Comisin y las capacidades de gestin que se consider pertinente mejorar son las siguientes:PROCESO DE GESTIONRECOMENDACIONES PRINCIPALES

Gestin operativaGestin de supervisin Gestin estratgicaFijacin adecuada de costosIntroduccin de estndaresAnlisis comparativo y capacitacinCreacin de un comit de gestinFijacin de objetivos en base a recursosdisponibles

No es preciso extenderse demasiado acerca de la ideas que subyacen a estas seis recomendaciones principales, dado que pienso que el concepto fuerza debe estar claro a esta altura de la exposicin. No obstante, considero necesario aadir algunos breves comentarios.Debido a la probable prdida de puestos de trabajo que se presuma iba causar la eliminacin de los controles fronterizos internos, las recomendaciones instaron a los EM a adoptar una accin coordinada. El aspecto ms importante de las recomendaciones se refera a los esfuerzos realizados para otorgar cierta claridad a la capacidad de gestin operativa en un esfuerzo por orientar a todas las partes del sistema en la misma direccin.Se preconiz la puesta en marcha de tres prcticas claves: la introduccin masiva de tcnicas de anlisis de riesgo (ver anexo), la promocin de procedimientos simplificados y la utilizacin de auditoras como alternativa y no como sustituto de las inspecciones fsicas. De las tres, la ms significativa fue la introduccin del anlisis de riesgo a ser puesto en funcionamiento a nivel de la oficina o el puesto aduanero.Este fue el punto de partida para encontrar una respuesta a la siguiente pregunta: "Cmo sabe Ud. que su servicio aduanero es efectivo"? La utilizacin de dichas tcnicas ayuda a volcar los escasos recursos disponibles en aquellas reas que requieren ms atencin, tomando en cuenta los flujos de comercio locales. Asimismo, dichas tcnicas se centran en el logro de resultados y en la fijacin de metas, lo que permite calibrar su efectividad e impacto.6. CONCLUSIONNo debe interpretarse de mis comentarios previos la necesariedad de que un servicio aduanero, para cumplir con los desafos de apertura al mercado mundial, deba tener el mismo nivel de aptitud que los supervisores altamente cualificados de un hospital o el sentido empresarial del propietario de un comercio. Ello constituira una sobreestimacin del anlisis. He pretendido, por el contrario, subrayar la necesidad de conceder un mayor nfasis a lo que denomino "los procesos de gestin de supervisin".La revisin de los sistemas, la compilacin de informacin y la capacitacin son aspectos crticos para la consecucin exitosa de la integracin.En Europa, el papel de la Comisin se est tornando central en el plano de los procesos estratgicos y de supervisin. La Comisin compila informacin sobre qu se logra, analiza dicha informacin y revisa la efectividad de las operaciones. Junto con los responsables de las administraciones de los EM, determina directrices para el futuro.La capacitacin es el motor del cambio en el proceso. Regularmente, son organizados seminarios de informacin sobre las prcticas y las normas aduaneras, a los que asisten funcionarios de cada EM.Algunas aduanas emiten boletines para sus funcionarios -algunos secretos, otros no- sobre los asuntos que les competen.Queda un largo camino a recorrer todava, antes de que Europa tenga un servicio aduanero comn, pero los elementos claves ya estn presentes para que ello suceda.ANEXOEN QUE CONSISTE EL ANALISIS DE RIESGO?Una definicin simple podra ser la siguiente: "un enfoque de gestin para la aplicacin de los controles aduaneros".Un enfoque de gestin, porque implica la aplicacin de controles basados en la informacin y en la evaluacin, para lo cual se requiere informacin acerca de todos los operadores que llevan a cabo transacciones comerciales e informacin sobre todo el trfico que transita por un puesto aduanero. Esta informacin se puede obtener a travs de varias fuentes, tanto a nivel local como nacional. Posteriormente, esta informacin es sometida a evaluacin, para detectar su nivel de riesgo: alto, medio o bajo.Por ejemplo, si el trfico es de granos, dado que se trata de un producto a granel, se presta a declaraciones falsas sobre su peso. Si existe un reembolso a la exportacin (como en la Poltica Agrcola Comn de la CE) para las ventas al exterior de granos, se las puede clasificar como de riesgo alto. De modo similar, si los productos crnicos atraen reembolsos a la exportacin y si es posible declarar ms cantidad de carne en el producto que la que realmente existe (como sucedi efectivamente en Italia en el caso de los embutidos), el caso podra ser considerado de alto riesgo. Si la informacin sobre los agentes que realizan operaciones de comercio de exportacin de granos o embutidos seala tambin que son de alto riesgo, entonces resulta obvio que se debe tomar algn tipo de accin.La planificacin de este tipo permite la toma de decisiones acerca de los controles a aplicar. El trabajo se puede ordenar de acuerdo con las prioridades y los recursos pueden ser orientados hacia donde ms se los precisa. A medida que se aplican los controles, se deben registrar los resultados y retroalimentarlos al sistema.Un resultado til de la fase de planificacin -el anlisis de la informacin- es la creacin a nivel central de los perfiles de riesgo. Estos pueden ser informatizados, pero no es esencial que lo sean. Un perfil de riesgo es un ayuda-memoria breve en beneficio del funcionario aduanero. Por ejemplo, podra ser tan simple como: verificar el contenido de todas las exportaciones de embutidos de la compaa "x", o controlar los vehculos de todas las personas que vengan del pas "y", que sean menores de 25 aos y solteras. La retroalimentacin constante en el sistema de la utilizacin de dichos perfiles actualiza la informacin y conduce a la introduccin de nuevos perfiles.A menudo surge la pregunta de porqu utilizar tal sistema. La respuesta es que proporciona satisfaccin laboral, ayuda en la utilizacin de los recursos y mejora los controles existentes. Por ejemplo, si existe un rendimiento de, digamos, seis camiones por funcionario por hora en un puesto aduanero, el funcionario puede perder diez minutos con cada uno. Si aplicamos el anlisis de riesgo, podremos concluir que uno de los camiones lleva una consignacin que representa un alto riesgo. Se piensa que el camin en s mismo es de bajo riesgo, como lo son los otros cinco y la consignacin que llevan. Con esta informacin, el funcionario puede hacer una inspeccin rpida de los cinco camiones de bajo riesgo y perder unos 40-45 minutos inspeccionando el sexto camin y su consignacin sospechosa.Mediante la utilizacin de este sistema, se puede aplicar una tcnica de control adecuada para combatir cada riesgo. Los beneficios de la facilitacin del comercio no pueden ser enfatizados en exceso. En el ejemplo mencionado, cinco de los camiones pudieron pasar a travs de los controles mucho ms rpidamente. Utilizando la tcnica correctamente, la totalidad de los movimientos se sujeta al mismo criterio de seleccin sobre la base del riesgo y no sobre una base aleatoria o de aplicacin ms espordica.Esto significa que existe equidad en el sistema. La tcnica puede ser tambin disuasora frente al aumento del fraude. De no obtenerse resultados positivos, los recursos se pueden dirigir a otras reas que produzcan los resultados deseados.Los cuatro aspecto centrales requeridos para la operacin de tal sistema en base local son: la obtencin de informacin, el anlisis de la informacin, la accin y la evaluacin.ORGANIZACION Y GESTION ADUANERA EN EL MARCO DE LA INTEGRACIONRenato CARRERI PALOMBAAsesor del Tribunal de Cuentas de Brasil; Ex-Coordinador General del Sistema de Control Aduanero, Secretaria da Receita Federal. Brasilia, BRASIL1. INTRODUCCION"Si una organizacin se encamina en direccin equivocada, lo ltimo que necesita es llegar ms eficientemente." (B. B. Tregoe y J. W. Zimmermann).La cita que encabeza esta introduccin, extrada de un artculo de William Baker, Director de Desarrollo Corporativo del Departamento de Ingresos Nacionales de Canad titulado "Factores a considerar para promover y medir la efectividad", suministra la medida exacta de la necesidad y oportunidad de entender lo que, de hecho, es ms importante para una organizacin: su efectividad.Otros conceptos fueron desarrollados por los tericos de la Administracin, tales como los de eficiencia, eficacia y economicidad. Para el desarrollo del tema que me fue propuesto: "Organizacin y Gestin Aduanera en el Marco de la Integracin", creo que es de suma importancia una clara comprensin de lo que representan esos cuatro conceptos para la evaluacin de una organizacin aduanera.Por consiguiente, para ser fiel a los objetivos trazados para el presente Seminario, o sea, el de abordar de forma detallada y con un enfoque eminentemente prctico la multiplicidad de aspectos relacionados con la adecuacin y mejora de la gestin aduanera en el marco de un proceso de integracin econmica regional, he procurado desarrollar el tema que se me ha encomendado dentro de los lineamientos conceptuales de aquello que denomino los principios de las cuatro e: efectividad, eficacia, eficiencia y economicidad.Para ello, comienzo inicialmente presentando lo que entiendo por estos cuatro principios, para, enseguida, ofrecer otros dos importantes conceptos, que deben quedar bien claros desde el principio: las misiones de las organizaciones aduaneras y el concepto de control aduanero. Otros conceptos utilizados pueden ser verificados en el Glosario de Trminos Utilizados que se incluye al final del texto.Una vez establecida de forma clara esos conceptos, pretendo desarrollar en el marco de cada uno de ellos algunos temas que merecen reflexin profunda para otorgar ms efectividad y eficiencia a la gestin aduanera, en especial cuando est inserta en un proceso de integracin.Por otro lado, intentar plantear algunas recomendaciones para mejorar el funcionamiento de la organizacin aduanera de modo que ella, de hecho, pueda atender las necesidades de sus clientes, los operadores de comercio exterior, sin olvidar, como organizacin pblica, la atencin al inters pblico.Quiero dejar constancia del hecho de que las apreciaciones que desarrollar estn decisivamente basadas en mi experiencia como Coordinador General del Sistema de Control Aduanero de la Secretara de la Receita Federal del Brasil -rgano responsable no slo de la administracin aduanera, sino tambin de la recaudacin de casi todos los principales tributos federales- como tambin por la permanencia durante varios aos en el Sistema de Control Interno del Poder Ejecutivo de mi pas, y ahora, en el Tribunal de Cuentas del Distrito Federal, rgano responsable del Control Externo, a cargo de la Cmara Legislativa de esa Unidad de la Federacin Brasilea.Antes de terminar esta Introduccin, quiero ofrecer mis agradecimientos a mis queridos compaeros y amigos de la Secretara de la Receita Federal que leyeron la primera versin de este trabajo, y ofrecieron importantes crticas y sugerencias: Tarczio Dino Medeiros, Emily Franca de Paula y Ronaldo Eustchio Rocha, as como a Marco Antonio Lopes de Moura y Ubiratan Martins de Oliveira que prestaron sus conocimientos y habilidades para la digitacin y formateo de este artculo a los padrones exigidos. En especial, agradezco, al Consejero Jorge Caetano, miembro del Tribunal de Cuentas del Distrito Federal, que adems de ofrecer sus inestimables sugerencias, se empe personalmente para que la egregia Corte autorizase mi participacin en este evento.2. LOS CONCEPTOS DE EFECTIVIDAD, EFICACIA, EFICIENCIA Y ECONOMICIDADLas cuestiones atinentes a la efectividad, eficacia, eficiencia y economicidad de la gestin aduanera pueden ser tratados ms adecuadamente si se considera a la administracin aduanera como un sistema abierto.Un sistema abierto puede ser comprendido como un conjunto de partes en constante interaccin (lo que resalta uno de los aspectos fundamentales de la idea de sistemas: la independencia de las partes), constituyendo un todo orientado hacia determinados fines y en permanente relacin de interdependencia con el ambiente externo (o sea, influenciando y siendo influenciado por el ambiente externo). Una de las implicaciones crticas de los conceptos de sistemas en la Administracin es justamente la concepcin de la empresa como un sistema abierto, pues tal visin resalta que el ambiente en que vive la empresa es esencialmente dinmico, determinando que un sistema organizativo, para sobrevivir, deba responder eficazmente a las presiones ejercidas por los cambios continuos y rpidos del ambiente (Bio, 1985, p.18).El Grfico contenido en el Anexo I permite visualizar esquemticamente el concepto de una organizacin como un sistema abierto.En este contexto, Bio define eficacia y eficiencia de la siguiente manera:Eficacia se refiere a resultados, a productos derivados de una actividad cualquiera. Se trata de la eleccin de la solucin correcta para determinado problema o necesidad. La eficacia es definida por la relacin entre resultados pretendidos/resultados obtenidos. Una empresa eficaz coloca en el mercado el volumen pretendido del producto correcto para determinada necesidad.Eficiencia se refiere a mtodo, la manera correcta de hacer las cosas. Se define por la relacin entre volmenes producidos/recursos consumidos. Una empresa eficiente es aquella que consigue su volumen de produccin con el menor gasto posible de recursos. Por lo tanto, al menor costo de unidad producida.Por ejemplo, se puede imaginar que hay dos remedios diferentes: A y B. Ambos sern eficaces si producen el mismo efecto objetivado (la cura). A ser ms eficiente que B si produce tal efecto con, por ejemplo, la mitad de la cantidad requerida por B para provocar el mismo efecto.Al considerar la empresa como un sistema abierto, su eficacia como un todo es entendida como la capacidad de atender cuantitativa y cualitativamente una necesidad determinada del ambiente. La eficiencia se refiere a la cantidad de recursos utilizados en el procesamiento interno del sistema para producir un volumen de productos, bienes o servicios (Bio, 1985, pags. 20 y 21)Otro autor de renombre internacional, Ichak Adizes, desarroll, para examinar el ciclo de vida de las organizaciones, la teora del PAEI, que puede ser resumida de la siguiente forma:(input)PAPELFUNCIN

(P)roducirEficacia (corto plazo)

(A)dministrarEficiencia(corto plazo)

(E)mprenderPro actuar (eficiencia a largo plazo)

(I)ntegrarOrganicidad (eficiencia a largo plazo)

(output)Ganancia a Corto y Largo Plazo

Fuente: Adizes, 1990, pag.138.

Adizes menciona "que estos cuatro papeles deben ser desempeados todas las veces que tomamos una decisin, si queremos que sta sea de alta calidad", entendiendo esta calidad como la "decisin capaz de tornar la organizacin ms eficiente y ms eficaz a corto y a largo plazo" (Adizes, 1990, pag. 127).Este autor identifica cuatro funciones principales en el proceso decisorio: (P), (A), (E) e (I), entendindolas de la siguiente manera: (P) significa (P)roducir el (P)ropsito de la organizacin, lo que le otorga la eficacia a corto plazo; siendo este (P)ropsito la (P)roduccin de un servicio o bien con la finalidad de satisfacer las necesidades de los clientes para las cuales las organizaciones existen. (A) significa (A)dministrar, o sea, sistematizar, crear rutinas y programar las actividades de la organizacin para que las cosas correctas sean hechas en el momento correcto y con la intensidad correcta; lo que otorga a la organizacin su eficiencia a corto plazo. (E) significa (E)mprender, o sea, prepararse para la accin (proactivamente y no reactivamente) y para el cambio; exige la presencia de dos factores: creatividad y capacidad de asumir riesgos, pues (E)mprender es anlogo a planear, esto es decidir lo que hacer hoy ante lo que se espera del maana; es lo que otorga a la organizacin su eficacia a largo plazo. (I) significa (I)ntegracin, o sea, consiste en desarrollar la cultura de la interdependencia y afinidades -valores, rituales, patrones de comportamiento y creencias que unen a las personas ms all de los lmites estrechos de la funcin que deben desempear- de manera de promover la "religin" singular de la organizacin y su paso de mecnica en orgnica; ello otorga a la organizacin su eficiencia a largo plazo.El autor relaciona esos conceptos de la siguiente manera: (P) enfoca lo que debe ser hecho; (E) enfoca el cundo hacer e, implcitamente, el por qu hacerlo; (A) enfoca el cmo hacer; (I) se concentra en quin y en con quin hacer.Adizes explica, asimismo, que, adems de interdependientes, tales conceptos son conflictivos (Adizes, 1990, pags. 127-138)Por otro lado, el Centro Interamericano de Administradores Tributarios (CIAT) dedic su XXIV Asamblea General realizada en Oaxaca (Mxico) realizada en 1990, al examen del tema "Medicin de la Eficiencia y de la Efectividad de la Administracin Tributaria", de la cual se edit un excelente libro (Centro Interamericano de Administradores Tributarios/Instituto de Estudios Fiscales, 1990) que incluye todos los trabajos presentados por las delegaciones participantes.De la lectura de esos trabajos, se puede afirmar que lo que se entiende por esos dos conceptos es lo siguiente:EFECTIVIDAD - nivel de cumplimiento de los objetivos de una organizacin, o sea:a. lograr el cumplimiento tributario de acuerdo a los dispositivos legales vigentes;b. asistir e informar, con precisin y oportunidad, a los contribuyentes sobre sus obligaciones: yc. garantizar el grado ms elevado de credibilidad ante la sociedad, mediante la integridad y la imparcialidad de la Administracin.EFICIENCIA - nivel de desempeo operativo, en trminos de productividad y costos, de la Administracin tributaria, lo cual significa:a. optimizar la utilizacin de los recursos;b. aplicar la informtica y la Administracin a la gestin tributaria; yc. ejecutar las operaciones con el menor costo posible. (pgs. 68-69, 177-178, 261 y 289-291)A lo largo de varios aos de trabajo en el Sistema de Control Interno del Poder Ejecutivo del Brasil, desarroll un esquema conceptual que se orienta a acompaar, controlar y evaluar los organismos y entidades pblicas, al que denomin "Evaluacin segn los principios de las Cuatro E's: Efectividad, Eficacia, Eficiencia y Economicidad".El Grfico contenido en el Anexo II ofrece un esquema explicativo de cmo esos conceptos se sitan en una organizacin, vista como un sistema abierto.La utilizacin de esos cuatro conceptos, a mi manera de ver, permite un enfoque ms vasto, didctico y detallado de la organizacin con miras a evaluar su comportamiento y adoptar las medidas correctivas para dirigir sus acciones.De la manera cmo los utilizo, esos cuatro conceptos pueden entenderse as:EFECTIVIDAD - Es el principio segn el cual se evala si el organismo, la entidad, el programa, el proyecto o la actividad, cumpli la misin (objetivos) para la cual fue instituido o aprobado, o sea, si el ciudadano est siendo atendido en sus demandas por los bienes o servicios pblicos o semipblicos. No le sirve al paciente la existencia de un hospital pblico construido si, cuando requiere sus servicios, no es atendido por falta de recursos humanos, materiales o tecnolgicos. Solamente se podr hablar de efectividad, si el cliente est satisfecho en sus necesidades. En el caso del Gobierno, el agente de las demandas sociales es el ciudadano -ya sea contribuyente o no- que es, por lo tanto, el cliente que debe ser satisfactoriamente atendido.EFICACIA - Es el principio que permite evaluar si determinado organismo, entidad, programa, proyecto o actividad cumpli las metas previstas. Es el examen del producto alcanzado con el empleo de los recursos humanos, tecnolgicos y materiales disponibles. La eficacia es definida por la relacin entre los resultados pretendidos y los obtenidos.EFICIENCIA - Se trata del principio que orienta la evaluacin, en el sentido de verificar si, con los recursos empleados, se obtiene la mejor produccin. Se relaciona con la productividad de los factores empleados.ECONOMICIDAD - En base a este principio, se busca evaluar si la alternativa escogida fue la mejor en trminos de gasto de acuerdo a los recursos empleados. Se trata aqu de saber si el producto obtenido lo fue con el mnimo empleo de recursos, o sea, el que present la mejor relacin costo-beneficio.La aplicacin de esos principios implica la superacin de dificultades en trminos de recursos humanos, tcnicos, materiales y financieros y, sobre todo, de informaciones y de oportunidad de evaluacin.Entiendo que esos conceptos pueden ser descritos de la siguiente forma:EFECTIVIDAD:qu hacer:OBJETIVOSEFICACIA:cunto hacer:METASEFICIENCIA:cmo hacer:PROCESOECONOMICIDAD:costo/beneficio del hacer:COMPETITIVIDADDe esta manera, lo que pretendo es desmembrar el concepto de efectividad del conceptos de eficacia y el de economicidad del de eficiencia. Es, a mi modo de ver, la forma ms completa y didctica de comprender la organizacin para fines de planeamiento, operacin y evaluacin de su funcionamiento.3. LAS MISIONES DE LA ORGANIZACION ADUANERALa aduana es una de las instituciones fiscales ms antiguas. En su origen, se encargaba de cobrar los derechos de pasaje, que no eran ms que indemnizaciones para cubrir los gastos de mantenimiento de las carreteras o para garantizar la seguridad del transporte. Desde esa poca hasta llegar a su papel actual, la nica constante de la aduana ha sido su permanente cambio. Despus de su primera configuracin, la aduana pas a ser responsable por el cobro de los derechos de entrada y salida de mercancas con intencin ntidamente fiscal y proteccionista. Esta misin, fiscal por excelencia, fue la que caracteriz a la aduana hasta la Segunda Guerra Mundial.Recin despus de esa fecha, con el desarrollo del comercio mundial y el perfeccionamiento de los transportes, la aduana busc atender de manera ms eficiente el traslado de un volumen creciente de personas, de mercancas y de vehculos, pasando a cumplir otras misiones de carcter econmico. A medida que los sistemas econmicos de los pases se hacan ms complejos, exigan un mayor intercambio de mercancas con miras a atender sus necesidades. Este creciente intercambio de mercancas, acompaado por el incremento del trfico de vehculos de transporte, exigi que la administracin aduanera crease mecanismos que permitiesen la desgravacin fiscal de esos movimientos, tales como la creacin de procedimientos de control aduanero ms simples y eficaces. En ese dominio, que va desde el proteccionismo de la economa nacional hasta la facilitacin del comercio internacional, se pueden enmarcar las actuales cometidos de la moderna administracin aduanera.Estos cometidos, lejos de disminuir, ya sea con la reduccin relativa y coyuntural de su fin fiscal, ya sea con la facilitacin del comercio y transporte mundiales, han aumentado de forma impresionante. El incremento y las modificaciones en las funciones son los elementos propicios para cambiar el enfoque de la actuacin de la administracin aduanera, reservndole, cada da, un papel ms dinmico en el control del comercio exterior de un pas.Los cometidos de la administracin aduanera pueden clasificarse de acuerdo a las misiones bsicas (1) que ella debe cumplir en el marco de una economa moderna, que seran las siguientes:3.1 misiones de orden fiscal;3.2 misiones de orden proteccionista;3.3 misiones de orden econmica; y3.4 misiones en un proceso de integracin.3.1 Misiones de orden fiscalLas tareas de orden fiscal estn directamente relacionadas a la generacin de ingresos para el Estado. Como consecuencia de la eleccin de otras formas de tributacin, esas misiones vienen perdiendo su importancia relativa en los pases desarrollados o en aquellos en vas de desarrollo que ya alcanzaron niveles significativos de industrializacin.Sin embargo, estas tareas an continan siendo una de las principales de la aduana, ya que con la introduccin de diversos regmenes de tributacin segn el origen de las mercancas, los trabajos administrativos son cada vez ms crecientes en la medida en que pueden suscitar la aplicacin de diferentes aranceles aduaneros en la importacin. Cabe aadir que estas misiones comprenden la recaudacin de tributos aduaneros y no aduaneros, o sea, todos los impuestos y tasas que inciden sobre el comercio exterior, tanto de importacin como de exportacin.3.2 Misiones de orden proteccionistaEstas tareas podran incluso ser consideradas como comprendidas en las de orden fiscal. Sin embargo, tienen caractersticas particulares que la diferencian de aqullas. En ese sentido, estn clasificados aqu los cometidos de proteger la economa nacional, utilizando dos conjuntos de medidas bien diferentes:a. los derechos aduaneros y otras tasas que inciden sobre el comercio exterior y los impuestos y tasas internos; yb. los controles administrativos sobre el comercio exterior y el flujo de capitales.El desempeo de su misin proteccionista en materia de importacin tiene que ver con la necesidad de ecualizar los precios de las mercancas importadas y de las mercaderas nacionales. En lo que respecta a la exportacin, resalta el inters de regular el abastecimiento interno, evitndose que toda la produccin interna se dirija al mercado externo y la necesidad de obtener un equilibrio en la balanza comercial del pas.3.2 Misiones de orden econmicoPuede afirmarse que estas tareas son actualmente las ms importantes de las misiones de la administracin aduanera. Estas misiones tuvieron un mayor desarrollo a partir del trmino de la Segunda Guerra Mundial, debido a los factores que fueron anteriormente explicados. Aunque toda la modernizacin de los servicios aduaneros est relacionada al desempeo de estas tareas, ellas pueden ser examinadas bajo tres aspectos diferentes|:a. segn su estructura y organizacin;b. en relacin a la reglamentacin de los regmenes aduaneros especiales; yc. con respecto a la simplificacin y a la uniformizacin de procedimientos y de formalidades del control aduanero de las importaciones y de las exportaciones.Con respecto a la simplificacin y a la uniformizacin de procedimientos en particular, las Administraciones aduaneras, an teniendo en cuenta las necesidades del pas de mejorar su comercio internacional, por un lado, y de incrementar la industria del turismo, por otro, han tratado de disminuir las exigencias en lo que concierne a las obligaciones impuestas a la entrada y salida del territorio aduanero de personas, mercancas y vehculos. En este campo, fueron adoptadas diversas medidas, sobre todo en lo que se refiere a la simplificacin de los procedimientos de exportacin.Finalmente, con relacin a la adecuacin de la administracin aduanera a las necesidades de una economa moderna cabe destacar an dos importantes aspectos:a. ampliacin del uso de la informtica, tanto como medio de aumentar y perfeccionar las informaciones estadsticas para el acompaamiento y planeamiento del comercio exterior del pas, como tambin como instrumento para permitir una mejor direccin de las actividades bajo su responsabilidad, sin olvidar la propia informatizacin de los servicios aduaneros; yb. la internacionalizacin de las administraciones aduaneras. (Palomba,1984,pag.129-133)3.4 Misiones en un proceso de integracinEn un proceso de integracin econmica entre varios pases, otros dos objetivos deben ser incorporados a las misiones de la administracin aduanera:a. evitar el desvo de trfico de mercancas y de ingresos aduaneros; yb. evitar que se produzcan distorsiones a las reglas de competencia y en el tratamiento diferenciado de empresas.El esquema presentado en el Grfico del Anexo III sintetiza las tareas y respectivas atribuciones de la administracin aduanera.4. EL CONCEPTO DE CONTROL ADUANEROOtro concepto que pretendo utilizar ms adelante y que merece ser aclarado a priori, es el que se refiere al control aduanero, pues, as, ser ms claro la comprensin de otra caracterstica importante de las aduanas, en especial en un proceso de integracin, que es la interiorizacin de los servicios aduaneros.Se puede decir que el control aduanero de las operaciones comerciales sera el conjunto de actividades destinadas a garantizar el cobro de impuestos por importacin o por exportacin de bienes y a controlar la entrada y salida de las mercancas del territorio nacional.Ese control puede estar organizado en tres niveles: control inmediato; control diferido; y control a posteriori(Vergnaud, 1983)Se puede mencionar adicionalmente un nivel previo, ms de carcter comercial o cambiario, o sea la autorizacin o licencia para importar o exportar, que no cabra en el concepto estrecho de control aduanero.El control inmediato se realiza en el momento del despacho aduanero, en las dependencias autorizadas a tal efecto por la aduana y comprende: el examen de documentos; y el control fsico de la mercanca.El control diferido es realizado por el rgano aduanero, despus de liberada la mercanca, y permite: proceder a la revisin del control inmediato; complementar el control inmediato; y verificar las declaraciones no examinadas en el control inmediato.El control a posteriori es realizado en el establecimiento de los operadores de comercio exterior, con el objetivo de profundizar el control de ciertas operaciones, de ciertos trficos o de la actividad de comercio exterior de ciertas empresas. Se hace a travs de tcnicas de auditora aduanera, en base a un plan de fiscalizacin previamente establecido o cuando existe sospecha de fraude.Aunque los controles inmediatos sean, an, necesarios, deben ser complementados por los controles realizados despus de la liberacin de las mercancas.Las razones para la existencia de esos controles posteriores al despacho aduanero son de diverso tipo: el pasaje de la frontera (punto de entrada o salida) es fugaz; el funcionario no dispone en ese momento de todos los medios y elementos para ejercer el control total de la operacin; el desarrollo de los intercambios no permite que todas las operaciones sean controladas; la rapidez del transporte impide la retencin de los vehculos utilizados; las modernas formas de acondicionamiento y de transporte dificultan la intervencin rpida y gil del funcionario aduanero; el nmero creciente y la complejidad de los reglamentos exigen una accin aduanera ms prolongada, cuidadosa y reflexionada; la necesidad de asegurar la rapidez del despacho aduanero; y el despacho aduanero no es el mejor medio de controlar ciertos elementos.(Vergnaud 1983).En esta visin del control aduanero, ste no se agotara con la liberacin de la mercanca.El control aduanero fsico, como componente del control aduanero global est relacionado con el examen visual de la mercanca y de la unidad de transporte. De manera general, es ese control directo de la mercanca, y no la simple escrituracin contable lo que caracteriza las especificidades de las tcnicas aduaneras de recaudacin y constituye la originalidad de la administracin aduanera.De esa manera, es la verificacin directa de la mercanca lo que permite asegurar que ella presenta la naturaleza, las caractersticas y la calidad declaradas. El control fsico es la base de cualesquiera otros controles aduaneros que se hagan posteriormente.Por otro lado, ese control fsico de la mercanca y de la unidad de transporte tiene otras funciones, tales como, por ejemplo, el combate del contrabando, de la corrupcin y del trfico de armas y estupefacientes, que, con seguridad, no se cumplen a travs del examen de documentos contables.El ejercicio del control aduanero fsico descansa en la reconocida necesidad de combatir el trfico ilegal de mercancas, lo cual puede causar serios daos a la economa, ya sea desde el punto de vista empresarial por los cambios de condiciones de mercado que provoca, ya sea desde el punto de vista del pas, en lo que se refiere a la frustracin de los objetivos de polticas econmicas, tales como el equilibrio de la balanza de pagos y el desarrollo de los sectores industrial y comercial.En trminos aduaneros, ese control aduanero fsico est relacionado a la revisacin y liberacin de mercancas y a la inspeccin de la unidad de transporte (2), pudiendo ser considerado la base del control aduanero global, conforme a lo que se ha expuesto anteriormente.Finalmente, slo la posibilidad de realizar ese control fsico representa un poderoso instrumento a disposicin de la aduana en el control del flujo de mercancas de importacin y exportacin. Es el poder de retener la mercanca que jams debera ser retirado de ninguna administracin aduanera.5. PROBLEMAS RELACIONADOS CON LA EFECTIVIDAD DE LA ORGANIZACION ADUANERAA mi manera de ver, existen dos problemas bsicos que impiden a la administracin aduanera ser ms efectiva, pues dificultan su visin del "qu hacer". Ellas son: La arquitectura organizacional de la administracin aduanera; y Los conflictos de competencia con otros rganos que actan en comercio exterior.5.1 La arquitectura organizacional aduaneraEntiendo por arquitectura organizacional aduanera la configuracin que la administracin aduanera recibe en la estructura orgnica de los gobiernos. En ese sentido, ella puede obedecer a un modelo departamentalizado propio o a otro donde ella est comprendida en el organismo responsable de la recaudacin de impuestos. Este ltimo es el modelo brasileo.Hoy en da se observa una cierta tendencia internacional a adoptar este modelo mixto de administracin aduanera como componente de la Administracin tributaria del pas.Ello tiene, a mi juicio, serias implicaciones en la efectividad y eficiencia de la administracin aduanera.Si el objetivo de la Administracin tributaria es el de recaudar recursos para financiar el Presupuesto, y el objetivo de la administracin aduanera ms importante hoy en da, deja de ser el fiscal para ser el econmico-financiero, ciertamente siempre existir un conflicto en la adjudicacin de recursos para las unidades aduaneras; es muy difcil para la autoridad responsable visualizar el "qu hacer" para otorgar efectividad a la organizacin aduanera, dado el conflicto de las misiones que le son atribuidas.Recaudar es una actividad vinculada, en el sentido que le otorga el Derecho Tributario brasileo, mientras que para la administracin aduanera sus objetivos son de carcter econmico-financiero-administrativo donde la discrecionalidad del Administrador se vuelve ms exigida. La recaudacin de los impuestos no tiene en cuenta las necesidades de los agentes econmicos vinculados al comercio exterior. As, en las organizaciones fiscales, el rea aduanera siempre queda marginada del proceso decisorio.Este es uno de los puntos que ha contribuido fuertemente a la inefectividad, ineficacia e ineficiencia de la organizacin aduanera.No estoy proponiendo la separacin de la administracin aduanera de la Administracin fiscal, pero s una organizacin aglutinada de las actividades aduaneras en el seno de la organizacin fiscal, de manera a otorgarle mayor autonoma relativa para que ella sea ms efectiva y eficiente.En ese modelo mixto, incluso aquella funcin de (I)ntegracin de la que nos habla Ichak Adizes, es ms difcil, pues el esfuerzo gerencial para agregar las diversas unidades administrativas responsables en el rea aduanera, distribuidas en las mltiples funciones de las organizaciones fiscales, exige un gasto enorme de energa gerencial para la obtencin de pequeos resultados -cuando se obtienen- revelando un alto grado de ineficiencia de ese tipo de organizacin.El conflicto entre las tareas fiscal y econmica genera otro tipo de problema externo, que es el bajo grado de contacto con el cliente de la organizacin aduanera, esto es el agente econmico. Dado que las organizaciones fiscales, a pesar de los esfuerzos contenidos en sus programas de integracin fisco- contribuyente, tienen como atributo mximo emprender el esfuerzo recaudador, no siempre estn dispuestas a contemplar al agente econmico como un cliente de sus servicios, visin sta que para la organizacin aduanera es fundamental para poder ofrecer sus servicios de manera efectiva, eficaz, eficiente y econmica.En el caso brasileo, ello es una constante, pues todo el proceso de atencin al agente econmico es extremadamente lento y, por lo tanto, antieconmico. El operador de comercio exterior depende de un sinnmero de autorizaciones para llevar adelante sus negocios.Es necesario que las organizaciones fiscales mixtas administren por igual las tareas de recaudar impuestos y fiscalizar el comercio exterior. Para ello, como fue mencionado en la XXIV Asamblea General del CIAT, ellas necesitan tener ms conciencia de los que realmente importa para lograr ser organizaciones efectivas: la atencin a las necesidades de los clientes, sea ste el contribuyente, sea el operador de comercio exterior. Como vimos, la meta de la recaudacin otorga slo eficacia a esa organizacin. Su verdadera tarea es la promover la justicia fiscal: "Donde todos pagan, todos pagan menos". La credibilidad pblica de la organizacin aumenta, mediante una mayor confianza del contribuyente en su Administracin tributaria.Del mismo modo, la administracin aduanera precisa tener plena conciencia del hecho de que para ser efectiva no basta slo con recaudar los tributos que inciden sobre el comercio exterior, sino, sobre todo, entender cabalmente sus funciones econmico-financieras y de proteccin a la economa nacional, principalmente en un proceso de integracin econmica, de manera de atender a las necesidades reveladas por los operadores de comercio exterior.Una administracin aduanera moderna, en un proceso de apertura de las economas nacionales y de integracin econmica, debe volcarse hacia aquellas tareas que mencion anteriormente, cuyo cumplimiento es el que le garantizar la efectividad, o sea, el alcance de los resultados con credibilidad y con justicia.5.2 Conflictos de competencia con otros organismos pblicos que actan en comercio exteriorOtro problema bsico que debilita la efectividad de la organizacin aduanera es el hecho de que existan competencias rivales entre ella y otros organismos que componen la Administracin Pblica en el ejercicio de la fiscalizacin del comercio exterior.Tomando como ejemplo el caso brasileo, el conflicto de mayor relevancia es el que existe entre la Aduana y la Polica Federal en la lucha contra el contrabando, la corrupcin y el trfico de drogas y armas. Esa competencia rival nace del mismo texto constitucional del pas y se prolonga en toda la legislacin infra- constitucional, hasta alcanzar las propias acciones operacionales desarrolladas por ambos organismos.Ese conflicto impide el ejercicio eficiente de la funcin de vigilancia y represin, uno de los principales atributos de la administracin aduanera, lo que provoca una baja efectividad de esa organizacin en el combate al trfico de bienes, ocasi