Microsoft Word - DT_02

Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).

"La Integracin Comercial y su Dimensin Aduanera: Opciones de Polticas Pblicas y Requerimientos de Gestin"

"La Integracin Comercial y su Dimensin Aduanera: Opciones de Polticas Pblicas y Requerimientos de Gestin"Las traducciones al castellano de las ponencias de los Sres. Albert Hazeloop, Phedon Nicolaides, Richardt Vork y Declan Kearney no han sido revisadas por los autores.

90

89Tabla de ContenidoAlbert HAZELOOPp. 4El Establecimiento y la Gestin de la Integracin Aduanera en Europa: Opciones de Polticas Posibles y Desarrollo del SistemaFernando GONZALEZ VIGILp. 10Unin Aduanera y Poltica Comercial Comn: Prioridades y Desafos Principales de Carcter Comercial y Aduanero para la Integracin RegionalFernando PORTAp. 18Problemas para el Establecimiento de una Poltica Comercial Comn en el Marco de un Modelo de Integracin Abierta: el caso del MERCOSURPhedon NICOLAIDESp. 24La Supresin de las Barreras al Comercio dentro de las Uniones Aduaneras: Requisitos Previos, ConsecuenciasHumberto RIOS RODRIGUEZp. 33Establecimiento y Gestin de una Unin AduaneraJuan Francisco ROJASp. 44Las Experiencias Europeas y la Eliminacin de Barreras Aduaneras al Comercio en la Integracin LatinoamericanaRichardt VORKp. 53Establecimiento y Gestin de una Unin AduaneraRicardo FFRENCH DAVISp. 61Integracin Aduanera: Comentarios a la Ponencia de Richardt VorkAlbert HAZELOOPp. 64Qu Grado de Armonizacin de Normas Aduaneras se Considera Necesario y de qu Instrumentos se Dispone para Lograr el Nivel DeseadoGustavo MAGARIOSEstablecimiento y Gestin de una Unin Aduanera: Comentarios a la Ponencia de Albert Hazeloopp. 66

Declan KEARNEYEstablecimiento y Gestin de una Unin Aduanera: Aspectos de la Gestinp. 70

Csar CALVACHEEstablecimiento y Gestin de una Unin Aduanerap. 77

Phedon NICOLAIDESLa Poltica Comercial de las Comunidades Europeas: Direccin Liberal, Reglas Complejasp. 85

Alexandre CARNELUTTI p. 94La Distribucin de Competencias dentro de una Unin Aduanera, con Referencia a la Toma de Decisiones en la Poltica Comercial, la Negociacin de Acuerdos con Terceros Pases,la Admisibilidad de Medidas Nacionales

Alexandre CARNELUTTISupresin de las Barreras Tcnicas al Comercio en la Comunidad Europeap. 99

Laura PALMAp. 103Algunas Reflexiones acerca de las Implicancias Prcticas del Levantamiento de Barreras no ArancelariasEL ESTABLECIMIENTO Y LA GESTION DE LA INTEGRACION ADUANERA EN EUROPA: Opciones de Polticas Posibles y Desarrollo del SistemaAlbert HAZELOOPEx-Director, DG XXI (Unin Aduanera y Fiscalidad Indirecta), Comisin de las Comunidades EuropeasResea de los acontecimientos pasados y presentes1.1 El origenLa integracin aduanera no es un concepto que haya sido inventado despus de la segunda Guerra Mundial.El siglo XIX nos muestra numerosos ejemplos de intentos por dar fin a la profusin de barreras aduaneras existentes entre las entidades territoriales y entre poblaciones. Por ejemplo, al comienzo de la "Zollverein" (literalmente: asociacin aduanera), no menos de 38 barreras internas enclaustraban las diferentes partes de la Confederacin Germana. En otros lugares de Europa la situacin a menudo era muy similar.Debe reconocerse que la ciencia floreciente de la economa poltica desempe un papel muy importante en ese perodo, ya que sus propulsores -de los cuales uno de los ms famosos fue Friedrich Liszt de Alemania- subrayaban la importancia de la facilitacin del comercio "interregional" de modo de beneficiarse al mximo de la divisin del trabajo entre las diferentes reas, logrando as el incremento de la prosperidad general.Incluso, ms all de sus fines econmicos inmediatos, la integracin aduanera se esperaba que reforzara la cohesin poltica entre las entidades participantes y allanara el camino hacia el nacimiento de los modernos estados nacionales.1.2. El auge luego de la Segunda Guerra MundialSi bien los intentos por promover la causa de la integracin aduanera en Europa fueron infructuosos (1) en el perodo entre las dos Guerras Mundiales, una vez finalizada la Segunda, dicho concepto tuvo un xito avasallador.El primer logro -el establecimiento de una unin aduanera entre los pases del Benelux- todava estuvo motivado por razones puramente econmicas: la necesidad de unir sus fuerzas para superar los efectos devastadores de la guerra.Por el contrario, la integracin que se alcanz en virtud del Tratado que estableci la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA), claramente persegua un fin poltico: se trataba de colocar a las industrias nacionales bajo el control de una autoridad supranacional para garantizar una paz duradera entre los pases miembros, ya que el carbn y el acero son ingredientes indispensables para el material de guerra.En forma similar, el Tratado que establece la Comunidad Econmica Europea (CEE) caracteriza a su unin aduanera como una fundacin para una "unin cada vez ms estrecha entre los pueblos de Europa" (2)Justamente, debido a las ambiciones polticas del proceso de integracin que significa una transferencia de vasto alcance de las competencias nacionales a las instituciones comunitarias, el Reino Unido al principio se neg a unirse a las Comunidades. Al proponer una zona europea de libre comercio que incluyera a la mayora de los pases europeos, hizo todava un ltimo intento por evitar el comienzo exitoso de la nueva Comunidad. Una vez rechazada esta propuesta de manera concluyente, el Reino Unido y los pases Escandinavos junto con Austria, Suiza y Portugal decidieron llevar adelante una zona de libre comercio geogrficamente reducida, conocida bajo el nombre de EFTA.El efecto perjudicial de la divisin de Europa Occidental en dos bloques comerciales en la prctica qued anulado en 1973, cuando el Reino Unido y Dinamarca se unieron a la Comunidad, y sta ltima concluy acuerdos de libre comercio con los restantes pases de la EFTA.Con el acceso de Portugal a la Comunidad en 1986 (al mismo tiempo que Espaa), y con la solicitud de ingreso por parte de otros cuatro pases de la EFTA, se espera que la frmula de la zona libre como instrumento de integracin de Europa Occidental termine por desaparecer.An si por el momento el concepto de zona de libre comercio subsiste en las relaciones con los estados de Europa Central y Oriental -supeditado al fortalecimiento de sus economas como una precondicin para poder ser miembros de la Comunidad en el futuro- cabe la probabilidad de que en un futuro no muy lejano la Unin Aduanera Europea incluya la mayora de los pases europeos, si no todos.A la luz de los acontecimientos descritos, parece justificado ver a la evolucin de la integracin aduanera de Europa como una confirmacin de la exactitud de la aseveracin de que la unin aduanera es "el punto de partida ms confiable para una asociacin duradera y coherente de estados independientes" (3).El establecimiento de la Unin Aduanera del Tratado de la Comunidad Econmica Europea. 2.1.IntroduccinLas disposiciones pertinentes del Tratado revelan que sus autores no tenan ideas claras en cuanto a los requisitos que debe satisfacer una unin aduanera efectiva.De acuerdo con el artculo 9, las caractersticas de una unin aduanera consisten en la prohibicin a los Estados Miembros (EM) de gravar sus importaciones y exportaciones con derechos aduaneros o cualquier otro gravamen que tenga un efecto equivalente, y en la adopcin de un arancel comn en sus relaciones con terceros pases.En el contexto del siglo XIX en que los derechos aduaneros especficos, en oposicin a los ad valorem, eran la barrera aduanera tradicional y caracterstica, la definicin hubiera sido satisfactoria, pero esta definicin no tiene para nada en cuenta la variedad infinita de medidas que hoy da regulan los movimientos transfronterizos de mercancas.En este sentido, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio propone en su artculo XXIV una definicin mucho mejor, a la vez que seala el requisito de que los derechos aduaneros y toda otra reglamentacin aplicable en cada uno de los pases socios para comerciar con el mundo exterior, tienen que ser idnticos en sustancia.Sin embargo y a pesar de la imperfeccin de las disposiciones legales, la unin aduanera tal como se haba desarrollado en el curso de un perodo de ms de treinta aos puede considerarse como una base slida para la Comunidad, aun si -como se sealar ms adelante- puedan ser deseables o hasta necesarias algunas mejoras.En las secciones a continuacin se analizarn los principales aspectos de la construccin de esa unin aduanera de modo de lograr una mejor comprensin de los objetivos que fueron perseguidos por los pases y los obstculos que tuvieron que superar (4).2.2. Operacin arancelDurante el perodo de transicin (1959-1979), los esfuerzos se concentraron principalmente en los aspectos arancelarios de la unin aduanera: la abolicin de los derechos entre los EM y la introduccin de un arancel aduanero comn.Esta operacin se vio grandemente facilitada por lo detallado de las disposiciones del Tratado con respecto al establecimiento del arancel comn, as como al cronograma estricto que se estableci para las sucesivas reducciones de los derechos internos y para la alineacin gradual de los aranceles nacionales al arancel comn. Ms an, la circunstancia de que los ingresos generados por el arancel aduanero no fuera una parte importante del presupuesto de los EM contribuy a la conclusin exitosa y oportuna de dicho perodo.El paralelismo entre los dos movimientos arancelarios -el interno y el externo- permiti desde un comienzo que los bienes que se importaban desde terceros pases para consumo interno de un EM se asimilaran a los bienes de produccin comunitaria cuando se les volva a enviar hacia otro de los EM, an sin haber sido procesados o utilizados en una operacin de manufactura. En otras palabras, el beneficio de las tarifas reducidas no estaba restringido a las mercancas originarias de un EM (5).Se necesitaban normas especiales para las mercancas manufacturadas con materiales de terceros pases que haban sido importados en virtud de un convenio de transformacin hacia adentro o que tenan derecho a reintegros. Dada la importancia de la llamada industria de transformacin, era impensable excluir esos bienes del tratamiento preferencial cuando se les exportaba a otro EM. Sin embargo, debido al contenido del tercer pas por el cual no se haban pagado derechos (o se haban devuelto), el beneficio completo de la tarifa reducida pareca como una ventaja injustificada.Para resolver el problema se decidi conceder tratamiento preferencial en la medida en que los materiales de terceros pases hubieran pagado los llamados impuestos compensatorios, cuya cantidad corresponda al porcentaje de derecho pertinente del arancel comn. El porcentaje en s mismo, que incrementaba con cada reduccin adicional de derechos internos, corresponda en grandes rasgos al nivel de reduccin lograda. De esta forma, el sistema de transformacin hacia adentro y el reintegro fueron eliminados gradualmente del comercio dentro de la comunidad de tal forma que desaparecieron al mismo tiempo que los ltimos derechos internos.2.3. Armonizacin del derecho aduaneroAunque evidentemente la armonizacin o, mejor an la uniformizacin, es algo necesario para asegurar el tratamiento idntico de las importaciones y las exportaciones en todas partes del territorio aduanero, el Tratado no estableca una base legal clara. Solamente estipulaba que durante la primera etapa de la introduccin del arancel comn, los EM "deberan tomar las medidas que fueran necesarias para aproximar sus disposiciones legales y administrativas en lo que respecta a asuntos aduaneros".Es comprensible que, dada la ausencia de disposiciones obligatorias, el establecimiento de una legislacin aduanera comunitaria se haya tornado tan difcil e insumiera tanto tiempo.No solamente el apego natural de parte de los EM a su autonoma en materias legislativas, sino tambin el hecho de que cada derecho aduanero est firmemente arraigado en la historia del pas y refleja un enfoque ms o menos liberal o proteccionista frente al comercio internacional y a las tradiciones legales y administrativas de los pases, contribuyen a la complejidad de la tarea. Teniendo tambin en cuenta el requisito de unanimidad en el proceso de toma de decisiones (6), no puede sorprender que el derecho aduanero de la Comunidad se haya establecido paso a paso en el curso de un perodo de unos treinta aos.Finalmente, el conglomerado de un gran nmero de actos separados -cuya presentacin vara ampliamente de un perodo a otro- se remodel en un cdigo aduanero coherente que entrar en vigencia en enero de 1994, al mismo tiempo que las disposiciones detalladas para su implantacin.El resultado puede calificarse de instrumento amistoso plenamente adaptado a la necesidad de facilitar el comercio internacional. Se presta mucha atencin a la simplificacin de los procedimientos y las formalidades de modo de acelerar el despacho de las mercancas y reducir as el costo inherente a los movimientos transfonterizos.2.4. Medidas de poltica comercialPor fortuna el Tratado incluye disposiciones bastante detalladas en vista de la eliminacin de las restricciones cuantitativas en el comercio dentro de la comunidad. Su aplicacin no dio lugar a problemas especiales.Por el contrario, la coordinacin de las polticas comerciales nacionales y, luego del perodo de transicin, la implantacin de una poltica comercial comn resultaron ser una tarea compleja y delicada debido a los intereses a menudo en conflicto entre los EM. Aunque las medidas de poltica comercial se deciden por mayora calificada, debe admitirse que un proceso de decisin acelerado aumentara muchsimo la efectividad de la poltica comn.2.5. Impuestos y otras medidas de efecto equivalenteLa eliminacin entre EM de impuestos cuyo efecto era equivalente al de los derechos aduaneros fue una operacin ms difcil que la abolicin de estos ltimos. El primer tema a resolver fue el de la definicin de un concepto un tanto vago, de modo de poder distinguir entre por un lado, impuestos prohibidos por la legislacin comunitaria, y por el otro, gravmenes fiscales legales o tasas por servicios brindados a los usuarios.La Corte de Justicia result ser de gran ayuda al aprobar una interpretacin amplia que extenda sustancialmente la causa de la libre circulacin.Con mayor razn an, la eliminacin de medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas dio lugar a problemas considerables. En efecto, la Comunidad tena que abordar un problema que nunca haba sido analizado en forma global en el pasado. Una vez que la comunidad comercial hubo entendido las potencialidades de esta prohibicin, surgieron a la luz un nmero sorprendente de medidas de todo tipo. Nuevamente los criterios de la Corte de Justicia contribuyeron a la aclaracin del concepto. En particular, la interpretacin estricta de la Corte de las disposiciones del articulo 36 que evit que los EM recurrieran con demasiada facilidad a "justificaciones" de salud y seguridad. Se abolieron muchos impedimentos y barreras al comercio que se haban generado en el curso de dcadas debido a la accin gubernamental, ya fuera a propsito o en forma accidental. Para citar un ejemplo solamente: la Corte calific como medida de efecto equivalente toda punicin pecuniaria aplicada a un transgresor del derecho aduanero, si su monto era desproporcionado a la gravedad de la infraccin.2.6. Libre circulacin: el mercado interno sin fronteras internasDe acuerdo con la redaccin del Tratado, la eliminacin total de los derechos aduaneros y de las restricciones cuantitativas y todas las medidas de efecto equivalente instauraban la "libre circulacin" dentro del territorio aduanero.Evidentemente, este concepto legal no significaba que, debido al levantamiento de las barreras anteriormente mencionadas, las mercancas fueran a circular dentro de la Comunidad bajo las mismas condiciones que en un mercado nacional. En efecto, las fronteras internas se mantendran con el control aduanero y otras formalidades con el fin de proteger numerosos objetivos de polticas nacionales tales como la implantacin de la ley fiscal (impuesto al valor agregado, al consumo), el cuidado de la salud humana, la proteccin a las plantas y los animales, la lucha contra los estupefacientes, el trfico de armas, etc..Mediante la conclusin de la llamada Acta Unica de 1986, los EM decidieron establecer, para el 1 de enero de 1993, un verdadero mercado interno en el que las fronteras internas dejaran de existir. Con anterioridad a esa fecha tenan que promulgarse aproximadamente 300 acciones legislativas con el fin de crear las condiciones bajo las cuales los EM pudieran efectivamente abstenerse de los controles fronterizos.En la mayora de los casos, la solucin al problema se encontr en la sustitucin de la ley nacional por la ley comunitaria y en la transferencia de los controles y formalidades a las fronteras externas de la Comunidad, o al EM en el que se iniciara el movimiento de bienes. En otros casos, el reconocimiento de la equivalencia de las disposiciones nacionales existentes permita la abolicin de los controles fronterizos.No es de sorprender que el sector fiscal resultara el hueso duro de roer en la operacin de mercado interno. Surgieron dos problemas principales: por un lado, la imposibilidad de acordar tarifas uniformes, y por el otro, el principio segn el cual sin importar dnde se recaudaba el impuesto, el importe del impuesto deba asignarse al EM donde tena lugar el consumo.En lo que se refiere al impuesto al valor agregado, la lgica del mercado interno dicta que todas las transacciones de bienes dentro de la Comunidad deban manejarse de la misma manera ya sea que el comprador y el proveedor se encuentren establecidos en el mismo EM o no, en todos los casos el IVA se incluir en la factura y se cobrar al proveedor. El problema de la asignacin del importe del impuesto deber resolverse mediante el establecimiento de un sistema de compensaciones.Sin embargo y por el momento, la situacin es que en realidad las mercancas son enviadas a otro EM exentas de impuestos -al igual que los bienes exportados a terceros pases-, la razn principal de ello es el temor a la complejidad de la operacin de compensacin. De todas formas, la introduccin de un sistema de vigilancia administrativa basada en un intercambio peridico de informacin a nivel de toda la comunidad, que todo comerciante debe trasmitir lo referente a sus transacciones intracomunitaria, ha permitido liberarse de los controles y formalidades fronterizos y de su respectiva documentacin.Es as que, finalmente, la libre circulacin en su acepcin legal se ha transformado en una circulacin sin papeles y sin la detencin obligatoria en el cruce de las fronteras geogrficas entre los EM. Aparte de alguna "enfermedad infantil" que incidentalmente pueda llegar a ocurrir, podra decirse que el objetivo fijado por el Acta Unica se ha vuelto una realidad.2.7. La Comunidad como protagonista en el escenario internacionalLos autores del Tratado entendieron que el establecimiento de una unin aduanera entre los EM tiene consecuencias importantes a nivel internacional.En lo que respecta a los asuntos arancelarios, desde un comienzo las negociaciones con terceros pases y dentro de la organizacin del GATT estuvieron a cargo de la Comisin en base a los lineamientos acordados por el Consejo de Ministros. El mismo procedimiento se aplic a todas las negociaciones comerciales al final del perodo de transicin. Por ejemplo, los acuerdos preferenciales entre la Comunidad y un nmero siempre creciente de terceros pases han sido celebrados por la Comunidad en su capacidad de tal, actuando los EM como cosignatarios en los casos en que el acuerdo contuviera disposiciones cuya competencia haba permanecido a nivel nacional, tales como la ayuda financiera, la asistencia tcnica, etc. De igual forma, en aquellos organismos bilaterales o multilaterales instaurados para asegurar la aplicacin de un convenio, las presentaciones hechas por parte de la Comunidad son aceptadas como posiciones comunes. En otros asuntos aduaneros que no sean las cuestiones arancelarias, la necesidad de acciones conjuntas y posiciones comunes no fueron inmediatamente reconocidas. La Corte de Justicia seal en su Sentencia 1/75 del 11 de noviembre de 1975, y en varias sentencias ms que la transferencia de competencia por parte de los EM a la Comunidad, como es el caso en los asuntos de polticas aduaneras y comerciales, significa una prdida de competencia externa para los EM. Por ejemplo, si la ausencia de una disposicin apropiada impide a la Comunidad ser parte contratante de un instrumento internacional, los EM no estn facultados a adherir individualmente a ese convenio (ejemplo la Convencin de Ginebra sobre Contenedores de 1972).2.8. Hacia una mayor homogeneidadLas actividades descritas en las secciones anteriores tenan el propsito de asegurar la uniformidad o, en algunas reas fuera del campo aduanero, la equivalencia de las leyes aplicables a las importaciones y exportaciones de mercancas de terceros pases.Ya que el objetivo de eliminar las fronteras internas prcticamente ha sido logrado, la tarea que queda y que tambin es muy importante se refiere a la gestin: las reglamentaciones aduaneras y otras reglamentaciones pertinentes tienen que aplicarse de modo tal que el impacto sea el mismo en todas las partes del territorio aduanero. Esto significa que, entre otras tareas, los asuntos relacionados con los mtodos de trabajo, la capacitacin vocacional, la lucha contra el fraude, y quizs los aspectos organizativos de las administraciones aduaneras se volvern una preocupacin importante para las autoridades responsables del funcionamiento de la unin aduanera. Cuando no se hace lo necesario en esos campos, inevitablemente surgen distorsiones de competencia y cambios en los padrones comerciales a favor de aquellos EM que concedieron las mayores facilidades al comercio, ya sea debido a demasiada flexibilidad en la aplicacin de las normas, o bien como resultado de la regla de la reciprocidad en la aplicacin.Siguiendo las mismas lneas, las dificultades e ineficacias del control de fronteras externas en uno de los EM podra conducir al incremento de las operaciones fraudulentas con los consecuentes efectos perjudiciales para la Comunidad en su totalidad.Al evaluar los riesgos y consecuencias de ciertas disparidades entre administraciones nacionales, es importante darse cuenta que los servicios aduaneros tienen una responsabilidad que va mucho ms all de la tarea de asegurar la aplicacin de las medidas de polticas aduaneras y comerciales.En realidad, debido a su tarea general de vigilancia y su derecho a inspeccionar todos los cargamentos de mercancas que entran y que salen, las aduanas tiene la oportunidad y el deber de constatar adems que se cumplan otras polticas que las comerciales-aduaneras, ya sea por su propia accin o recurriendo a la intervencin de servicios especficamente competentes (ej.: los servicios veterinarios).La accin en el campo de la gestin est apenas comenzando (a excepcin de un desarrollo promisorio de cooperacin mutua en la lucha contra el fraude), pero resulta absolutamente necesaria para alcanzar el objetivo final: el establecimiento de un organismo aduanero que en trminos de homogeneidad y efectividad sea comparable al de los estados nacionales.NOTAS1. A excepcin de la unin econmica entre Blgica y Luxemburgo (Convencin del 25 de julio de 1921).2. El Prof. Hallstein, primer Presidente de la Comisin de las Comunidades Europeas compar a la integracin con un cohete en tres etapas, la primera etapa es la de la Unin Aduanera, la segunda y la tercera representan la unin econmica y poltica respectivamente.3. Ver Prof. Lasok: "El Derecho Aduanero de la Comunidad Econmica Europea"4. Algunos de estos aspectos sern considerados en mayor detalle en otras presentaciones orales o escritas.5. En caso de disparidades entre las medidas de polticas comerciales nacionales se poda aplicar una clusula de salvaguardia (art. 115).6. El Acta Unica Europea de 1986 introduce la regla de la mayora calificada para todos los asuntos aduaneros.UNION ADUANERA Y POLITICA COMERCIAL COMUN: Prioridades y Desafos Principales de Carcter Comercial y Aduanero para la Integracin RegionalFernando GONZALEZ VIGILAsesor Principal del Presidente de la Comisin de Relaciones Exteriores del Congreso Constituyente Democrtico - Lima, PERU; Ex-jefe de la Unidad de Prospectiva y Asesora de la Junta del Acuerdo de Cartagena (Grupo Andino)El destino de todo proceso de integracin, en sus etapas iniciales, se juega al momento de decidir si contina como un simple espacio de preferencias recprocas, que cuando llegan a ser totales lo convierten en una zona de libre comercio, o si opta por formas ms avanzadas de integracin, en cuyo caso debe necesariamente dar el paso de constituirse en una unin aduanera. El nivel de integracin comercial y aduanera resultante de este paso afirma los cimientos para la edificacin de una poltica comercial comn y para la armonizacin progresiva de otras polticas econmicas, proveyendo as de una base mnima para empezar a operar como una sola entidad econmica, al interior y ante terceros. Los procesos de integracin entre pases de Amrica Latina y el Caribe, no obstante la ya larga trayectoria de algunos, no han sido an capaces de configurar sus respectivas uniones aduaneras. Este sigue siendo el principal desafo de la integracin en la regin.A primera vista, el contexto regional y mundial actual facilita la adopcin de dicho paso consolidador. La apertura y liberalizacin inherente a las reformas econmicas emprendidas por la mayor parte de los pases de la regin, despejan las reticencias al desmonte de barreras comerciales y de otros tipos, que otrora trabaron la integracin. La prioridad al desarrollo de la oferta de bienes transables, en general y sin protecciones excesivas a la produccin nacional, otorga una nueva racionalidad a la vieja aspiracin de conformar mercados ampliados para impulsar y diversificar el sector exportador as como para dar sustento a una nueva sustitucin eficiente de importaciones. Los bloques econmicos que se configuran en otras partes del mundo muestran que internacionalizacin y regionalismo no se excluyen entre s, que la bsqueda de mayor competitividad con miras al mercado mundial no exige sacrificar los compromisos preferenciales con determinados mercados subregionales o regionales.Los esquemas de integracin existentes en la regin se han renovado para ponerse a tono con las nuevas prioridades y tendencias. El nfasis actual en una integracin abierta al mundo exterior busca compatibilizar el compromiso subregional o regional con la apertura al mercado mundial. La aceleracin de la desgravacin interna para el pronto completamiento de zonas de libre comercio, y la negociacin de estructuras tarifarias externas de niveles bajos y lo ms uniformes posibles, responden a la necesidad de asegurar que el mercado ampliado funcione en un clima de competencia y est articulado eficientemente con la economa internacional.Bajo tales premisas, la mayora de los esquemas subregionales de la regin siguen anunciando su intencin de convertirse en uniones aduaneras, y algunos se han fijado cronogramas concretos con plazos cercanos a fin de honrar este compromiso. Las perspectivas inquietantes de negociaciones individuales harto asimtricas con pases industrializados cada vez ms nucleados en bloques comerciales, contribuyen sin duda a la reiteracin de tal objetivo.Y sin embargo, pese a todo lo anterior, el cumplimiento del objetivo de configurar uniones aduaneras dista mucho de estar garantizado. El contexto regional y hemisfrico prevaleciente tambin emite seales en favor de la conformacin de simples zonas de libre comercio, que presionan a los esquemas subregionales por limitarse a esta meta. Los plazos para la adopcin del Arancel Externo Comn (AEC) se van dilatando con diversos pretextos, y su incumplimiento ha desencadenado crisis graves en algunos casos como el del Grupo Andino.Es necesario, entonces, insistir en el esclarecimiento de las ventajas de la Unin Aduanera, de la conveniencia de la definicin de una Poltica Comercial Comn, y de su importancia para el futuro de la integracin regional. Es menester, asimismo, tener una percepcin clara de los factores que empujan hacia la conformacin de simples zonas de libre comercio, y precisar las desventajas inherentes a esta forma limitada de integracin. Esta ponencia se inscribe en tal labor informativa.1. Ventajas de la unin aduaneraExisten poderosas razones, tanto de orden conceptual como de ndole estratgico, que aconsejan la incursin en la etapa de la unin aduanera. En el plano conceptual, se sabe que la teora econmica recomienda un sistema abierto de libre comercio como la mejor ("first best") poltica para la correcta asignacin de recursos a escala internacional. El logro del bienestar mundial, en condiciones de ptimo paretiano, implica que los pases "pequeos" (o sea, aquellos sin capacidad de influir decisivamente sobre la magnitud y los trminos del intercambio internacional) tiendan a aplicar un arancel cero "flat". Los pases "grandes" (aquellos con capacidad de modificar a su favor los trminos del intercambio) s pueden aplicar un arancel ptimo a niveles que compatibilicen su bienestar nacional con el bienestar mundial (1). Pero la evidente asimetra de esta recomendacin, unida al hecho de que las condiciones para el ptimo paretiano no se cumplen prcticamente en ningn pas y menos an en los pases en desarrollo, ha llevado a la teora econmica a reconocer la pertinencia de que todos los pases, incluyendo los "pequeos", apliquen polticas sub-optimales ("second best") atendiendo a sus objetivos e intereses nacionales. Es en este orden de cosas, de sub-optimalidad realista, que entra a tallar la teora de los acuerdos comerciales preferenciales, en general, y de las uniones aduaneras, en particular. Para que tenga sentido prctico la comparacin de las ventajas relativas de un Acuerdo Comercial Preferencial (ACP), sea este de zona de libre comercio (ZLC) o de unin aduanera (UA), respecto a la liberalizacin unilateral de tarifas (LUT), hay que tomar como punto de partida el importante grado de liberalizacin comercial ya alcanzado por buena parte de los pases de la regin. En tales circunstancias, se argumenta que un ACP es mejor garanta de una liberalizacin completa que la LUT, ya que no slo acta como un freno a posibles reversiones de la liberalizacin previa sino que tambin compromete su continuacin en el futuro hasta hacerla total. Por ende, un ACP tambin significa un estmulo mayor y ms estable a las inversiones y otras transacciones internacionales vinculadas al comercio (2). La vieja preocupacin por la desviacin de comercio resultante de un ACP resulta bastante menos vlida hoy en da, ante el importante desmonte de los regmenes proteccionistas que estn implementando los pases de la regin, y su preferencia por una integracin abierta al mundo con mrgenes de preferencia comunitaria razonables.Una vez establecida la conveniencia del ACP respecto a la LUT, en trminos comerciales la UA es una opcin superior a la de una simple ZLC. En primer lugar, un AEC razonablemente bajo y uniforme contrarresta las presiones que suelen aparecer en todo ACP para incrementar la proteccin frente a terceros, especialmente en sectores sensibles o de gran comercio.Segundo, la ZLC no dispone de un deflector eficaz como el AEC para evitar flujos de comercio distorsionadores que se infiltran a travs del pas con aranceles externos nacionales ms bajos; como se sabe, las normas de origen, por s solas, no aseguran este cometido. Tercero, el AEC y la poltica comercial comn dan a las condiciones de competencia, en el mercado ampliado y en las relaciones con terceros, un nivel de homogeneidad y estabilidad mucho mayor que el de una simple ZLC. Esto redunda en un mayor creacin de comercio e inversin, y en un reparto de los beneficios resultantes ms equitativo que en el caso de la ZLC (donde en el corto y mediano plazo las ganancias tienden a concentrarse asimtricamente en los pases de mayor desarrollo relativo). La UA convalida as la existencia efectiva de una reciprocidad dinamizadora (promesa que hace preferible el ACP a la LUT, pero que la ZLC difcilmente puede cumplir), y asegura por tanto la viabilidad de la integracin a largo plazo.Pero la superioridad de la UA no se limita al mbito comercial de la integracin. De hecho, la teora econmica despliega una serie de otros argumentos favorables, relativos a la asignacin de recursos en situacin de eficiencia sub-optimal, a economas de escala, a los efectos benficos sobre los trminos de intercambio, sobre la motivacin de competir (eficiencia-X), sobre la incertidumbre en mercados imperfectos, y en trminos de economas externas (3). El denominador comn de tales planteamientos es el reconocimiento de la existencia de fallas de mercado, y de distorsiones internas y externas, que obligan a reflexionar partiendo de situaciones distintas al ptimo paretiano. Destacan, en esta lnea, los argumentos que bajo el enfoque del Bien Comn rescatan la pertinencia de objetivos e intereses nacionales o grupales regionales, cuyo desconocimiento convierte al Bienestar Mundial en una mera abstraccin sin referentes prcticos verdaderamente incluyentes, y que slo moviliza entonces a aquellos que se benefician asimtricamente con el orden internacional vigente. En tal sentido, la UA responde mejor que la ALC a las preferencias colectivas por la industrializacin, el desarrollo tecnolgico, y la mejora de la capacidad de negociacin ante contrapartes poderosas. Es decir, la UA es un instrumento bastante ms eficaz que la ZLC para que un grupo de pases "pequeos" se vaya dotando colectivamente de los atributos propios a un pas "grande", en la connotacin terica de ambos trminos.Esto ltimo nos conduce a las razones estratgicas en favor de la integracin tipo UA. Como bien muestra la conducta de varios pases desarrollados, que sin dejar de armar sus propios bloques econmicos subrayan la importancia del sistema multilateral que se est negociando en la Ronda de Uruguay, el multilateralismo y el regionalismo no son opciones excluyentes sino complementarias. Esto es an ms vlido para los pases en desarrollo, que por su condicin de tales son los que ms requieren de un sistema multilateral efectivamente abierto y plural, que amortige las pronunciadas asimetras existentes entre pases individuales. Para la mayora de los pases en desarrollo (a excepcin, quizs, del puado de pases de reciente y rpida industrializacin) este objetivo estratgico no se logra con relaciones bilaterales.Tampoco con integraciones limitadas y endebles estilo ZLC. Hay que constituirse en un bloque comercial consistente, entrando en la etapa de la UA, para poder negociar en mejores condiciones en el mbito multilateral.Ms an, est verificado que para las tres principales regiones econmicas del mundo (Europa, Norteamrica y Asia-Pacfico) el comercio extraregional es muy importante en volumen y en dinamismo (4). El escenario, actual y prospectivo, de apertura con integracin, que se desprende de ello es muy aleccionador, especialmente para aquellos pases suramericanos cuyo comercio con esas tres regiones est repartido en proporciones bastante semejantes (5).Si a lo anterior se agrega que la realidad y tendencia contempornea apunta, afortunadamente, a que el poder econmico de esas tres regiones est distribuido ms parejamente, se deduce que la opcin "natural", de primera mano, no es engancharse con una sola de esas regiones en circunstancias que la economa mundial est ya siendo propulsada por un nmero mayor de "locomotoras". La opcin estratgica pasa por una genuina integracin entre pases de nuestra regin, manteniendo una apertura diversificada con el mundo, y logrando as un mnimo de capacidad de negociacin para que los bloques que se conformen en esas principales regiones no discriminen indeseablemente contra los no participantes ni mellen el sistema multilateral. La probabilidad de que esto ocurra, con grave dao al bienestar mundial, es mayor en el escenario de que slo queden en pie los tres bloques liderados cada uno de ellos por potencias econmicas (6). La edificacin, mediante la UA, de un bloque slido entre nuestros pases, es entonces un paso trascendental no slo para la regin sino tambin para que en el futuro sea posible un sistema multilateral efectivamente abierto y plural. Otro argumento importante en pro de la integracin tipo UA tiene que ver con los programas de ajuste estructural en curso en la regin. Sus propsitos de modernizacin y elevacin de la competitividad externa suponen, adems de la estabilizacin correspondiente, la puesta en prctica de una combinacin de polticas activas de transformacin productiva y desarrollo tecnolgico con polticas comerciales de nuevo cuo, que se basan menos en aranceles o instrumentos para-arancelarios y ms en el tipo de cambio real y un manejo macroeconmico sano y estable. Este cometido es precisamente facilitado por la armonizacin arancelaria y aduanera inherente a la UA, la cual releva la incidencia de desalineamientos en las otras variables econmicas principales e impulsa por ende el proceso gradual y progresivo de armonizacin de polticas econmicas, contribuyendo as a la estabilidad macroeconmica indispensable para las inversiones y el crecimiento sostenido.En tales condiciones, se incrementara la contribucin potencial de la integracin a una nueva especializacin productiva regional que de sustento a un sector exportador moderno y dinmico (7). En el pasado, pese a todos los problemas y limitaciones de la integracin en la regin, ya tuvo lugar un incremento significativo en la participacin de las exportaciones no tradicionales y manufactureras en el comercio intraregional. Es cierto que esto fue obra de varios factores, entre los cuales el desempeo de los esquemas formales de integracin no ha sido determinante (8). Pero tambin es cierto que no es mera coincidencia el hecho de que el mercado ampliado de algunos de esos esquemas formales sea el destino de proporciones no desdeables de las exportaciones no tradicionales de sus pases miembros. Adems, con la renovacin de esos esquemas implementada desde fines de los ochenta, el comercio recproco ha ido evolucionando con gran dinamismo en varios casos (9). La prosecucin de la integracin en serio, va UA, ciertamente consolidara y potenciara estos resultados.2. Zonas de libre comercio: factores explicativos y limitacionesEl anlisis precedente muestra que tanto la razn conceptual como la razn estratgica aconsejan la entrada en la etapa de la UA. Sin embargo, en tiempos recientes la regin registra ms bien un resurgimiento de la integracin limitada a simples ZLC, por vas bilaterales sobretodo aunque tambin plurilaterales en ciertos casos (como el Grupo de los Tres, por ejemplo). A continuacin se examinan los principales factores explicativos de dicho resurgimiento, y sus respectivas limitaciones.a) En primer lugar, la regin presenta ahora una mayor heterogeneidad de situaciones econmicas y sociales entre pases, y un cuadro de la ubicacin de estos segn niveles de desarrollo relativo que es diferente al de veinte o treinta aos atrs, como resultado de sus distintas capacidades de reaccin ante la larga crisis desencadenada a mediados de los setenta. Esto ha modificado las afinidades objetivas y subjetivas sobre las cuales se agruparon los esquemas de integracin ms antiguos de la regin. Aquellos si sus pases miembros que mejor han sobrevivido la crisis tienden entonces a entablar nuevas asociaciones con otros pases que en la actualidad ostentan iguales o mayores niveles de desarrollo relativo, y reevalan hasta qu punto les conviene seguir integrndose con viejos socios que se han quedado rezagados en cuanto a nivel de desarrollo relativo, especialmente si con stos hay por delante compromisos de la envergadura y profundidad que demanda la entrada en la etapa de la UA con miras al Mercado Comn. Este es el caso, por ejemplo, de las recientes aproximaciones de Colombia y Venezuela con Mxico, con Chile, con pases centroamericanos y caribeos, y del dilema que esos dos pases andinos confrontan respecto a sus compromisos en el marco del Acuerdo de Cartagena.Ahora bien, si bien es evidente que los esquemas de integracin ms antiguos de la regin ya no representan lo mismo que antes para cada uno de los pases que los conforman, su importancia actual y el destino que les aguarda dependen tambin de otras consideraciones tanto econmicas como polticas. Entre las primeras, destaca el avance acumulado en el desmonte arancelario intra-comunitario y los incrementos resultantes en el comercio recproco.A mayor avance en tal sentido (y en el caso del Grupo Andino, por ejemplo, este ha sido muy significativo en los ltimos aos) mayores son los intereses empresariales generados por el proceso y ms difcil es que sea frenado por los pases miembros, especialmente por aquellos de mayor desarrollo relativo los cuales, por su condicin de tales, son los que ms rpido consolidan posiciones dominantes en el mercado ampliado. Estos pases saben que, en el mediano plazo al menos, no lograrn posiciones tan ventajosas en los mercados de los pases de igual o mayor nivel de desarrollo relativo con los cuales estn concertando nuevos acuerdos, donde la competencia es ms reida. Respecto al segundo tipo de consideraciones, nunca hay que olvidar que un proyecto de integracin es ante todo un proyecto poltico. Los tres esquemas subregionales de mayor trayectoria (Grupo Andino, MCCA y CARICOM) reflejan realidades geogrficas bien definidas y responden a intereses geopolticos que tienen hoy tanto o mayor vigencia que en el pasado.Debido a estas consideraciones econmicas y polticas, la recomposicin de afinidades y alianzas que sigue a la nueva heterogeneidad de la regin no conlleva -necesariamente- el estancamiento definitivo o la desaparicin de los esquemas subregionales ms antiguos. Pero s genera tensiones que de ser mal administradas pueden producir entrampamientos prolongados. La tensin ms importante resulta de los intentos o presiones, abiertos o solapados, por reducir el nivel de los compromisos limitndolos a los ms directamente conectados con la ZLC, sobretodo a travs de situaciones de facto (postergaciones a la puesta en aplicacin del AEC, reticencias a cumplir con las medidas previstas para asegurar condiciones equitativas de competencia comercial, utilizacin de los nuevos acuerdos con terceros pases como hechos consumados para conservar manejo unilateral ante una eventual gestin comunitaria en materia arancelaria y comercial, etc.) ya que una modificacin formal del enfoque de integracin acarreara costos polticos y prdida de imagen solamente aceptables en circunstancias extremas.b) Otro importante factor que explica el renovado atractivo del enfoque de ZLC se desprende de la definida prioridad conferida a la apertura al mercado mundial (en general y a secas, sin distingos por regiones o pases) por el tipo de estrategias de crecimiento hacia afuera que estn ahora en boga en la regin. En realidad, esta posicin parte de un consenso ampliamente mayoritario en la actualidad, pues ya casi nadie prescribe autarquas totales o parciales y muy pocos objetan que una de las vigas del crecimiento pasa por el desarrollo de interdependencias econmicas a escala mundial lo ms amplias y diversificadas posibles. A este consenso adscriben todos los esquemas de integracin existentes, los que hoy en da ya no se postulan como espacios cerrados sino como instrumentos de articulacin competitiva con el mundo exterior.Pese a esto, hay quienes en nombre del mercado mundial recusan por completo la integracin, o la toleran nada ms que como tctica de liberalizacin. En su versin ms extrema, la prioridad a la insercin mundial se convierte en una especie de fundamentalismo globalista.Sus exponentes radicales rechazan la integracin porque a su entender toda opcin preferencial o discriminatoria en favor de un determinado mercado se traduce en una indeseable compartimentalizacin del mercado mundial, que distorsiona su funcionamiento impidiendo la materializacin de los beneficios optimales en eficiencia y competitividad que axiomticamente provendran de una apertura planetaria indiscriminada e irrestricta. Los exponentes moderados asumen en cambio una posicin ms balanceada, que da cabida para la integracin siempre y cuando no obstaculice el movimiento general de apertura al vasto mercado mundial. Se prefiere entonces el enfoque de ZLC porque este implica un menor nivel de compromiso con los respectivos mbitos subregionales o binacionales, y permite que cada pas conserve un mayor margen de libertad para su proyeccin individual hacia el mercado mundial.Pero esta posicin, supuestamente pragmtica, difcilmente convence porque no solamente adolece de debilidades conceptuales sino que tambin choca contra algunas realidades macizas de la economa internacional. La mayor debilidad conceptual reside en la nocin misma del mercado mundial, visto como si se tratara de un solo espacio homogneo cuando en realidad se trata de un espacio heterogneo donde el proceso de globalizacin de las actividades econmicas coexiste con las conformaciones de bloques regionales o subregionales que sirven para posicionarse mejor en la competencia y en el reparto de los beneficios por mayor eficiencia. Ambos procesos son consustanciales al mercado mundial realmente existente. Levantan as un falso dilema quienes contraponen la apertura al mercado mundial y la integracin subregional o regional fabricando un conflicto de prioridades a partir de esa artificiosa disyuntiva.De otro lado, es cuestionable que la constitucin de una simple ZLC obstaculice menos (o facilite ms) la apertura con el resto del mundo. Como se est viendo en el caso de la NAFTA, las preferencias negociadas preocupan ostensiblemente a poderosos socios comerciales de Asia y Europa, no pudindose descartar estrategias defensivas o retaliadoras. Adems, ya que una ZLC implica preferencias limitadas y de incierta estabilidad en el tiempo, difcilmente puede ofrecer un espacio ampliado slidamente cimentado y con reglas de juego uniformes e irreversibles, condiciones estas necesarias para que la integracin desencadene sus potenciales efectos dinmicos de atraccin de inversiones de largo aliento y de estmulo a la modernizacin productiva y al progreso tecnolgico. Los pases que se integran necesitan percibir que estos efectos dinmicos de la integracin se distribuyen equitativamente entre ellos, para lo cual se requiere de ciertas armonizaciones bsicas de poltica econmica que van ms all de una simple ZLC. Asimismo, dichos efectos dinmicos estn asociados a economas de escala y de especializacin, que slo muy limitadamente pueden resultar de cada uno de los acuerdos bilaterales que estn ahora proliferando en la regin, por lo que hay un fundado escepticismo sobre la magnitud y equidad de los rditos que efectivamente resultarn de esos acuerdos que hoy se yerguen como alternativas supuestamente ms eficaces que los esquemas plurilaterales.c) El tercer factor que ha impulsado el renacimiento del enfoque de ZLC en la regin es el anuncio, a mediados de 1990, de la Iniciativa para las Amricas (IA) con su objetivo de conformacin de una Zona de Libre Comercio a escala Hemisfrica (ZLCH). Dada la gran importancia econmica y ascendencia poltica de los Estados Unidos, a partir de entonces la casi totalidad de los pases de la regin reajustaron las orientaciones de sus relaciones internacionales con el fin de posicionarse de la forma ms ventajosa posible para beneficiarse de dicha Iniciativa y para incorporarse en la ZLCH. La mayora de los pases de la regin han tenido que iniciar un proceso de incorporacin bastante gradual, suscribiendo Acuerdos Marco de Comercio e Inversin, mientras que varios pases de mayor desarrollo relativo han manifestado a los Estados Unidos su deseo de incorporarse lo antes posible, y para acelerar este proceso algunos de esos pases establecieron inmediatamente negociaciones con Mxico a objeto de subrayar de este modo su opcin prioritaria por el gran mercado norteamericano que resultara de la NAFTA.Este realineamiento de los pases de la regin con miras a la ZLCH ha propiciado la aparicin de nuevos acuerdos de libre comercio. La racionalidad subyacente consistira en que las ZLCs resultantes de estos entendimientos recientes seran algo as como las expresiones de avanzada de la ZLCH, como sus concreciones cercanas que anticipen y faciliten su paulatina propagacin a toda la regin. La integracin con Norteamrica y la integracin regional formaran parte de un mismo proyecto estratgico. El enfoque de UA con miras al Mercado Comn, por sus exigentes compromisos, es visto entonces como un amarrarse innecesariamente a "clubes de pobres" que podran estorbar la va libre para sacar mxima ventaja del nuevo proyecto estratgico con los pases "ricos" del continente.Pero la ZLCH es un objetivo de largo plazo cuya construccin comporta complejidades e incertidumbres considerables. En efecto, la cantidad de pases que pretende abarcar la ZLCH la perfila como una obra de ingeniera harto compleja, tanto ms (por comparacin con la Comunidad Europea) cuando se considera las enormes asimetras entre los pases del Norte y del Sur del continente. La inevitable secuencialidad que tendra la conformacin de la ZLCH, el ritmo y los plazos con que se vayan incorporando a ella los distintos pases de la regin, plantean problemas no slo operativos sino tambin de repercusiones desfavorables para aquellos que no ocupen los primeros lugares en la fila de incorporacin.Lo anterior hace temer, adems, que la ZLCH acarreara consigo factores de inestabilidad e inequidad adicionales a los intrnsecos a todo proyecto de simple ZLC. Culminar a cabalidad una ZLCH con apertura comercial verdaderamente completa, y darle estabilidad en el tiempo, ser probablemente mucho ms difcil entre pases con tan dismiles niveles de desarrollo, pues toda ZLC -por definicin- beneficia ms rpida y contundentemente a los pases de mayor desarrollo relativo. Con el agravante de que en este caso es muy improbable que las distorsiones e inequidades propias a la ZLC puedan ser neutralizadas mediante un manejo comunitario de la poltica comercial, pues ningn pas de la regin se atrevera a plantear a losEstados Unidos que comparta soberana econmica, fijando un AEC por ejemplo. Ni siquiera Canad ha sido capaz de plantear formalmente esto todava.Consideraciones como estas hacen que para varios pases de la regin la integracin entre s no slo sigue teniendo una importancia intrnseca que no cabe desvalorizar en aras de un proyecto de tan incierto y complejo trmite como es la ZLCH, sino que aumenta su utilidad para negociar como grupo y obtener mayores ventajas de la relacin con los Estados Unidos en el marco de la IA. Afortunadamente, este pas se manifiesta ahora dispuesto a negociar con agrupaciones de pases. En tal perspectiva, resulta crucial la forma como se integren entre s los pases de la regin, ya que el reconocimiento efectivo de contraparte negociadora grupal se logra cuando se da el paso de la UA y se construye un Mercado Comn, mientras que cuando se trata de simples ZLCs algunas formas genricas de relacin con terceros pueden ser grupales pero las negociaciones comerciales efectivas son bsicamente bilaterales, abrindose entonces las compuertas a todas las potenciales inequidades e inestabilidades ya mencionadas.3. Hacia una Poltica Comercial ComnLa armonizacin arancelaria y aduanera necesaria para la UA hace progresivamente evidente la conveniencia de armonizar instrumentos y polticas interrelacionadas, como la cambiaria y monetaria, la fiscal, los regmenes arancelarios y dems mecanismos indispensables para brindarle transparencia al mercado ampliado. En tal sentido, hay acciones que emprender respecto a cuatro grupos principales de instrumentos y polticas econmicas (10).Un primer grupo de instrumentos armonizados lo conforman aquellos mecanismos indispensables para brindar un entorno favorable a la Unin Aduanera, como son:a) La adopcin de una Nomenclatura Arancelaria Comn, que en las actuales circunstancias corresponde al Sistema Armonizado, el cual contribuir al desarrollo del comercio mediante el uso de estadsticas de comercio exterior comparables.b) Una misma metodologa de liquidacin de los derechos arancelarios para las importaciones efectuadas desde terceros pases, como es la adopcin de las Normas de Valoracin Aduanera del GATT, evitando as distorsiones de la competencia.c) La facilitacin de la documentacin de comercio exterior y de transporte, mediante la implementacin de formas estandarizadas como un Documento Unico Aduanero, complementado con la modernizacin y automatizacin de los procedimientos aduaneros.d) La libre circulacin de mercancas y servicios, en el primer caso mediante dispositivos comunes sobre trnsito aduanero internacional, y en el segundo, mediante normas comunitarias de eliminacin de la reserva de carga, de una poltica de cielos abiertos y de la movilidad de capitales dentro del espacio econmico ampliado, acompaada de facilidades para los servicios financieros.Un segundo grupo de instrumentos consiste en mecanismos para corregir prcticas que generen distorsiones en las condiciones de competencia comercial, mediante la instrumentacin y uso de normas que corrijan de manera ex-post prcticas de dumping y de subsidios, mediante la aplicacin de derechos antidumping y de derechos compensatorios.Un tercer grupo lo constituyen mecanismos para prevenir o evitar la ocurrencia de situaciones que quiten transparencia al espacio econmico ampliado, representados por la armonizacin de instrumentos de poltica econmica, tales como:a) La armonizacin de los Regmenes Arancelarios de Excepcin, que en el caso de las Franquicias Arancelarias para despachos a consumo, se eliminaran aquellas de efectos econmicos que vulneren el margen de preferencia; y en el caso de los Regmenes Aduaneros, usados principalmente en el fomento de exportaciones, se procurara su armonizacin, orientada a eliminarlos para las exportaciones al interior del espacio econmico ampliado y a unificar su uso en exportaciones hacia terceros pases.b) La armonizacin de instrumentos cambiarios, que implicara la eliminacin de aquellos que constituyeren subsidio como el uso de sistemas de cambio mltiple, y se procurara la aproximacin gradual a tipos de cambio real o de equilibrio y a situaciones de estabilidad cambiaria.c) La armonizacin de mecanismos financieros, mejorando de una parte todos los instrumentos de apoyo a las corrientes de comercio, cubriendo todas las etapas de produccin y comercializacin; y a la vez, adoptando normas tendientes a la eliminacin del componente de subsidio representado en tasas de inters promocionales, buscando aproximarse a tasas de mercado que reflejen los costos de oportunidad.d) La armonizacin de incentivos tributarios y fiscales, la cual comprende la eliminacin de aquellos mecanismos no aceptados por la normativa internacional, como son por ejemplo la exoneracin o devolucin de impuestos internos directos, el otorgamiento de bonos o ayudas especiales, o el cobro de fletes menores para bienes de exportacin; y la armonizacin de otros mecanismos como la devolucin de impuestos internos indirectos tales como el impuesto a las ventas, al valor agregado o al consumo.Finalmente, la adopcin del AEC y la instrumentalizacin o el perfeccionamiento de otras medidas de armonizacin de mecanismos del comercio exterior, hacen indispensable la definicin de una poltica comercial externa comn. En efecto, sucede que, de un lado, aumenta la interdependencia entre las economas y consecuentemente las acciones que cualquier pas individual adelante con terceros pases tendrn una creciente repercusin sobre sus socios as como sobre el funcionamiento mismo del mercado ampliado, y de otro lado, surge la condicin de interlocutor grupal vlido en la escena internacional que obliga a disponer de un conjunto coherente de normas y procedimientos comunitarios para relacionarse comercialmente con terceros.En concordancia con lo anterior, la poltica comercial externa comn debe comprender por lo menos cuatro elementos centrales:a) Como condicin necesaria, debe garantizarse que el Arancel Externo Comn solamente pueda ser modificado o alterado con aprobacin comunitaria. El manejo comunitario del AEC es un requisito consustancial al carcter mismo de este instrumento, que debe ser cumplido en las negociaciones de todo tipo con terceros pases o grupos de pases. Asimismo, las preferencias arancelarias que sean materia de esas negociaciones con terceros, deben contemplarse sobre la base del AEC.Se trata de evitar la eventualidad de que un acuerdo bilateral suscrito por un pas miembro elimine o reduzca unilateralmente las preferencias otorgadas en el mercado ampliado a otro pas miembro, introduciendo en consecuencia una asimetra entre las preferencias comerciales recprocas que emanen de la Unin Aduanera, y generando una desviacin de comercio que afecte al socio comunitario. Esta eventualidad justifica que los acuerdos bilaterales pasen por el mecanismo de aprobacin y supervisin comunitaria, as como la necesidad de conformar una lista de productos de inters comn, los cuales no podrn ser inconsultamente objeto de negociaciones bilaterales.En cuanto a la permanencia en el tiempo de las uniones aduaneras subregionales, se debe contemplar un importante elemento de flexibilidad respecto al mbito de Amrica Latina y el Caribe, ya que en virtud del objetivo de construir el mercado comn regional, el AEC subregional podra ser progresivamente reemplazado por un AEC regional conforme se vaya perfeccionando la convergencia entre los distintos esquemas y acuerdos de integracin de la regin.b) La poltica comercial externa comn debe comprender el conjunto de disposiciones interrelacionadas necesarias para garantizar condiciones equilibradas de competencia entre los pases miembros y en sus relaciones comerciales con terceros. Es as que el marco comunitario correspondiente debe incluir aspectos referentes al tipo de preferencias y al mbito del universo arancelario que son negociables con terceros, normas de origen, normas para prevenir y corregir las distorsiones en la competencia, clusula de salvaguardia, solucin de controversias, entre otros. Estos aspectos se referirn tanto a las negociaciones grupales con terceros como, con la flexibilidad del caso, a las bilaterales.c) Es importante asegurar la compatibilidad entre los compromisos multilaterales globales asumidos por los pases y la poltica comercial externa comn. De este modo, las relaciones comerciales externas de los pases podrn respetar simultneamente los derechos y obligaciones que hayan contrado como partes contratantes de esquemas multilaterales globales, en el seno del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio por ejemplo, y los que les corresponde como socios de la Unin Aduanera, los cuales son reconocidos por el mencionado ordenamiento multilateral global.d) Al dotarse de una poltica comercial externa comn, los pases miembros podrn perfeccionar su condicin de interlocutor grupal vlido ante terceros, privilegiando la actuacin conjunta especialmente cuando se trata de relacionarse comercialmente con otros esquemas de integracin, y estableciendo mecanismos de consulta y coordinacin eficaces que permitan articular posiciones sobre temas de inters comunitario en los foros y negociaciones multilaterales.NOTAS Y REFERENCIAS(1) Chacholiadis, Miltiades: Economa Internacional, Mc Graw Hill Latinoamericana, Bogot, 1982 (2a ed.), Captulo 11; Krugman, Paul y Obstfeld, Maurice: International Economics - theory and policy, Harper - Collins, New York, 1991, Cap.9.(2) Corden, Max: "A Western Free Trade Area: posible implications for Latin America", The Johns Hopkins University, Washington D.C., Mayo 1992.(3) Para un cuidadoso escrutinio de los argumentos esgrimidos por economistas como Rudiger Dornbusch, Paul y Ronald Wonnacott, Earl Grinols, Murray Kemp, Henry Wan, Bela Balassa, John Williamson, J.F. Pearce, Harry Johnson, William Cline, Anthony Venables, Jay Young Choi, Eden Yu, James Meade, Janus Vanek, Harvey Leibenstein, Timothy Fries, Oliver Hart, C.A. Cooper y B.F. Massell, entre otros, ver Andrs J. Simons: Uniones Aduaneras: el caso del Per dentro del Grupo Andino, Tesis para el Ttulo Profesional de Licenciado en Economa, Universidad del Pacfico, Lima, 1992, Primera Parte.(4) Kuwayama, Mikio:"Amrica Latina, y la Internacionalizacin de la Economa Mundial", Revista de la CEPAL, N46, Abril 1992.(5) Ver idem, y tambin: "Sntesis de la Quinta Reunin de Funcionarios Responsables del Comercio Exterior de los Pases Miembros de la ALADI - Santiago, Chile, 23 y 24 de noviembre de 1992", CEPAL LC/R.1246, 13 de enero de 1993, pp. 4-5; as como Gonzlez Vigil Fernando: "Alternativas de Integracin para el Per en el contexto Regional Hemisfrico", en El Per y el Grupo Andino: elementos para un debate nacional (Basombro I y Gonzlez Vigil, F. eds.) Centro Peruano de Estudios Internacionales (CEPEI), Documentos de Trabajo 16, Lima, Enero 1993.(6) Krugman, Paul R.: "Is Bilateralism Bad?", en Helpman, Elhanan y Razin, Assaf, International Trade and Trade Policy, The MIT Press, Cambridge MA, 1991.(7) Fuentes, Alfredo y Villanueva, Javier; Economa Mundial e Integracin de Amrica Latina, INTAL-BID, Editorial Tesis, Buenos Aires, 1989, Cuarta Parte.(8) Idem, Tercera Parte, y Thoumi, Francisco: Las Exportaciones Intraregionales y la Integracin Latinoamericana y del Caribe en perspectiva, BID, Washington D.C., Enero de 1989, Captulos III y IV.(9) Por ejemplo, segn cifras de la Junta del Acuerdo de Cartagena, entre 1980-1989 el mercado subregional andino absorbi el 18.3% del total de las exportaciones no tradicionales de los cinco pases del GRAN, y el 20.5% del total de sus exportaciones manufactureras. En cuanto al dinamismo del comercio intrasubregional andino, su crecimiento fue de 6.9% en 1989, 27.9% en 1990, 35.4% en 1991 y 19.8% en 1992, llegando este ltimo ao a un monto de 2,156 millones de dlares, el cual duplica los 1,038 millones registrados en 1989, ao en que el GRAN inici una fase de reactivacin.(10) La descripcin de los tres primeros grupos de instrumentos y mecanismos de poltica econmica est tomada de Vieira, Edgar: Objetivos y Consecuencias para la Integracin Regional - Unin Aduanera y Poltica Comercial, Ponencia presentada ante el primer Seminario del Programa Comunidad Europea - Grupo de Ro de Formacin para la Integracin Regional, Montevideo, Marzo de 1993, pp. 9-11.PROBLEMAS PARA EL ESTABLECIMIENTO DE UNA POLITICA COMERCIAL COMUN EN EL MARCO DE UN MODELO DE INTEGRACION ABIERTA: el Caso del MERCOSURFernando PORTACoordinador de Investigaciones, Centro de Investigacin para la Transformacin (CENIT), Buenos Aires, ARGENTINAI. IntroduccinLos cuatro pases signatarios del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) se comprometieron en 1991 a constituir una Unin Aduanera para fines de 1994. En ese breve lapso debern liberalizar totalmente el comercio intrazonal, adoptar un arancel externo comn y coordinar sus polticas macroeconmicas. Todos ellos atraviesan una fase de su evolucin en la que las preocupaciones principales de la poltica econmica estn dirigidas a conseguir y consolidar la estabilizacin y a avanzar y profundizar en la apertura comercial y financiera.El proceso de integracin comercial en MERCOSUR est afectado no slo por las dificultades propias de la coordinacin de polticas y de la gestin de los mltiples aspectos a ser armonizados y consensuados en un perodo tan corto de tiempo, sino tambin -y de modo dramtico- por la persistencia de fuertes fluctuaciones y desequilibrios macroeconmicos y por la tensin que tiende a establecerse entre la secuencia de apertura a nivel subregional y la apertura frente a terceros.Para diferenciar la actual etapa de la integracin regional en Amrica Latina de los objetivos y la funcionalidad esperados en las dcadas de 1960 y 1970, se la ha designado como una "integracin abierta". Se alude especficamente a la reactivacin de los compromisos a escala regional o subregional en el marco de un proceso mucho ms amplio de liberalizacin y desregulacin de las economas. Sin embargo, ms all de declarados objetivos de mejoras en la competitividad internacional, la relacin funcional y de gestin entre "ambas aperturas" no aparece clara ni resuelta.Algunas consideraciones sobre problemas generales de la integracin comercial en el actual escenario latinoamericano son incorporados en la siguiente seccin de este artculo.Posteriormente, se trata con ms detalles el caso de MERCOSUR. Se analizan los principales instrumentos y las metas establecidas, se consideran las dificultades atribuibles al "ruido macroeconmico" y a la evolucin de los programas de reformas estructurales y, finalmente, se consideran las posibilidades de coordinacin de las polticas comerciales, con nfasis en la cuestin del arancel externo comn.II. Problemas de la integracin abierta en Amrica LatinaTransitada durante buena parte de los aos 80 una fase de ajuste externo contradictoria con el avance de los esquemas de integracin regional, en el ltimo lustro se ha configurado un "boom" de integracin en Amrica Latina. Se han reactivado y acelerado los programas de desgravacin arancelaria existentes a escala regional o subregional y se han suscrito nuevos acuerdos "minilaterales" que tienden a la formacin de reas de libre comercio (ALC) o uniones aduaneras (UA). El ingreso de Mxico al NAFTA inaugur una etapa de mayor involucramiento de los Estados Unidos en este aspecto, planteada en el lanzamiento de la Iniciativa para las Amricas (IA). Si bien difusamente por el momento, la IA prev acuerdos de complementacin en materia de comercio, inversiones, financiamiento y deuda.La consolidacin de los bloques internacionales debe ser considerada como una hiptesis de contexto que favorece las nuevas tendencias de integracin en la regin. Con ella interactan otros factores explicativos, siendo el ms importante la aparicin de una nueva fase en el proceso de ajuste estructural que promueve una mayor internacionalizacin productiva y financiera.El actual escenario de la integracin latinoamericana est cruzado por tres problemticas que se desarrollan paralelamente: los cambios en las polticas comerciales y cambiarias a nivel nacional que tienden hacia una estructura de proteccin de bajo nivel y fundamentalmente basada en aranceles, la reactivacin y aceleracin de los programas de liberalizacin de comercio dentro de los acuerdos regionales y subregionales existentes, la proliferacin de acuerdos multilaterales de reduccin de aranceles con el propsito de conformar ALC a corto plazo.Anteriormente, los altos niveles de proteccin frente a terceros otorgaban la posibilidad de mrgenes de preferencia significativos para los socios regionales. Cuanto ms alto sea el margen de preferencia menor es la importancia de su certidumbre en el tiempo. Esta situacin "disimulaba" los problemas de convergencia entre los regmenes nacionales de comercio y los compromisos regionales. Los mrgenes podan ser inciertos y fluctuantes pero, en tanto permanecieran altos, cumplan con su cometido de tratamiento preferencial.Las polticas de apertura comercial cambiaron radicalmente este panorama. Achicaron el margen de preferencia, el que, por lo tanto, pierde fuerza como "seal de mercado" para eventuales socios regionales. Adems, sigue siendo incierto por dos motivos: en la mayora de los casos, la secuencia de desgravacin arancelaria y sus metas finales no estn plenamente definidas o se modifican reiteradamente. A su vez, difieren entre los socios de un mismo esquema subregional, por lo que varan las condiciones de competencia para un mismo producto o sector en los distintos mercados asociados.A efectos de constituir un mercado ampliado la liberalizacin de comercio es esencial pero de ningn modo suficiente. Se requieren mrgenes de preferencia selectivos, ciertos y previsibles frente a terceros, regulaciones comunes que orienten y promuevan la especializacin y reconversin productiva deseadas y una gestin macroeconmica que tienda a estabilizar las condiciones de competencia.Varias condiciones estructurales afectan las posibilidades de coordinacin de polticas dentro de la regin, entre ellas, la relativamente escasa interrelacin productiva y la persistencia de fuertes desequilibrios macroeconmicos que se traducen en presiones inflacionarias y recesivas. A esto se suma la existencia de estructuras de produccin muchas veces competitivas y no complementarias y tambin ofertas productivas y polticas de promocin que compiten entre s en terceros mercados. En este marco, la coordinacin de polticas se hace particularmente difcil, ya sea porque enfrenta situaciones de imprevisibilidad y alta incertidumbre en la evolucin de las variables en el corto plazo o porque implica, en lo que respecta a decisiones sobre la capacidad productiva instalada, grados importantes de cesin de soberana.El margen de maniobra para un proceso de armonizacin de polticas depende estrechamente de la superacin de los desequilibrios macroeconmicos actuales, especialmente del levantamiento de la restriccin financiera externa y de la restitucin de la soberana fiscal, a efectos de recuperar grados importantes de control sobre la poltica cambiaria y de fijacin de las tasas de inters.De una mayor apertura y exposicin a la economa internacional pueden derivarse dos tipos de efectos: los asociados generalmente a una mayor competencia -mejoras en la calidad, precios y variedad de los bienes- y los que se generan dinmicamente de las posibilidades de complementacin -aprovechamiento de economas de escala y especializacin, mejoras en la asignacin de recursos y desarrollo de especializacin intraindustrial-. A su vez, la generacin de efectos dinmicos de complementacin requiere de la utilizacin de polticas industriales activas basadas en criterios de selectividad, gradualismo y temporalidad.Este enfoque sugiere un modo de articulacin posible dentro del proceso de integracin "abierta". Los efectos de competencia estaran asociados a la definicin de una poltica comercial hacia los pases de extrazona y los efectos de complementacin a la efectiva definicin de un mercado ampliado regional.Para que esta modalidad de articulacin y convergencia entre ambos procesos pueda desarrollarse se requiere: definir un margen de preferencia cierto y efectivo. Su nivel ser definido dinmicamente, si bien a partir de las actuales condiciones ser siempre relativamente bajo. evitar fluctuaciones bruscas y peridicas en las paridades relativas. Depende en primera instancia de la resolucin de los desequilibrios macroeconmicos bsicos. armonizar polticas de desarrollo industrial y tecnolgico e inducir programas de inversin comunes dentro de cada uno de los esquemas.La existencia de definiciones sobre el arancel externo comn (AEC) o sobre los rangos y tiempos de la apertura frente a terceros constituye la principal fuente de certeza del margen de preferencia. A su vez, la ausencia de un AEC, en un contexto de estructuras arancelarias nacionales dismiles, introduce diferentes condiciones de competencia para un mismo producto en los mercados de los pases miembros.El nivel, la certidumbre y la simetra (igualacin de las condiciones de competencia en cada mercado) del margen de preferencia estn en funcin del modo en que se combinan en cada esquema en particular el programa de desgravacin arancelaria y los acuerdos sobre el AEC, por una parte, con la tendencia de evolucin de los regmenes comerciales nacionales, por la otra. Cuanto menor tienda a ser el nivel de las preferencias mayor importancia cobran las condiciones de certeza y simetra.En aquellos casos en que las reformas comerciales nacionales tiendan a ser convergentes, las preferencias arancelarias reciben condiciones de certidumbre e igualan las condiciones de competencia entre los respectivos mercados nacionales, independientemente de la secuencia de liberacin intrazona adoptada. Esta, de todas maneras, tendr incidencia sobre el nivel del margen de preferencia y sobre la competitividad de los productores locales en su propio mercado en relacin a importaciones intrazonales. Este ltimo aspecto es importante cuando el grado de desarrollo de los pases miembros es relativamente heterogneo.En cambio, cuando los regmenes comerciales no son convergentes o su secuencia no aparece definida, la adopcin de un AEC es el nico elemento que puede otorgarle certeza a las preferencias regionales. Es evidente que, en todos los casos, la utilizacin de Barreras No Tarifarias (BNT) para importaciones extraregionales no slo tiende a incrementar el nivel de la preferencia sino a otorgarle mayor efectividad. De hecho, ste parece ser el principal instrumento del "nuevo proteccionismo" aplicado por los bloques comerciales de los pases industrializados.En ausencia de BNT significativas y, fundamentalmente, a partir de la aplicacin de aranceles nominales relativamente bajos, el margen de preferencia y las condiciones de competencia en el mercado regional resultan sumamente sensibles a las fluctuaciones del tipo de cambio. Las posibilidades de coordinar polticas en esta materia -establecimiento de franjas permitidas y estrechas de flotacin, consolidacin de una unidad de cuenta "desdolarizada", fortalecimiento de los sistemas de compensacin y financiamiento de pagos regionales, etc.- depende de tres factores que se definen en el marco de cada una de las economas nacionales: a) el problema de la volatilidad del tipo de cambio; b) el problema de la alineacin del tipo de cambio; c) el sistema cambiario, en particular las regulaciones de acceso al mercado y de fijacin de la paridad nominal.La evolucin del primer factor, que es el de mayor importancia en la actualidad por su impacto sobre las condiciones de competencia en el mercado regional, depende fundamentalmente de la marcha del proceso de estabilizacin. El problema de la alineacin respecto de la divisa clave, si bien est influido en la coyuntura por la situacin macroeconmica, se relaciona principalmente con la estrategia productiva y de insercin internacional adoptada. Finalmente, eventuales diferencias en el sistema cambiario o en el grado de flexibilidad de las reglas cambiarias vigentes en los pases socios tambin afectarn las condiciones de armonizacin entre ellos.La adopcin de criterios relativamente homogneos en la definicin de la estrategia productiva favorece la resolucin del problema de la alineacin de las paridades. An en ese marco, subsistirn fuertes problemas de coordinacin si permanecen condiciones de inestabilidad macroeconmica y si las reglas cambiarias difieren entre los pases.III. Problemas de la integracin comercial en MERCOSURA mediados de 1990 se redefinieron los acuerdos de complementacin firmados entre Argentina y Brasil a partir de 1986 y se produjo la incorporacin de Paraguay y Uruguay, constituyndose el MERCOSUR (Acta de Buenos Aires). Sus rasgos distintivos son la universalidad del acuerdo y la brevedad de los plazos estipulados. Posteriores reglamentaciones y compromisos acordados por los cuatro pases ratificaron que el MERCOSUR deber constituirse como una UA, con liberalizacin total de comercio intrazonal, AEC y coordinacin de polticas macroeconmicas y estructurales. Para Argentina y Brasil, este esquema deber completarse a fines de 1994. Como condicin preferencial por su carcter de economas menores, Paraguay y Uruguay tienen un ao adicional de gracia.Mediante el Tratado de Asuncin (1991) los cuatro pases se obligaron a definir una poltica comercial comn, desmantelar cualquier restriccin adicional a la proteccin en "frontera", coordinar polticas industriales y tecnolgicas y, fundamentalmente, hacer converger las polticas y los comportamientos macroeconmicos. Los propsitos de este ambicioso programa de coordinacin de polticas resultan de la necesidad de dotar a las nuevas condiciones de competencia en el mercado ampliado -instaladas por los compromisos entre los socios y por sus respectivas y contemporneas estrategias de apertura de la economa- de certidumbre, sustentabilidad y permanencia.1. Los instrumentos principalesEn esta etapa el MERCOSUR se orienta a travs de dos instrumentos principales: el programa de ampliacin automtica de las preferencias arancelarias por perodos semestrales y los acuerdos sectoriales de complementacin industrial. A su vez, para el caso de algunos productos o sectores se fueron negociando condiciones especficas, tal como ocurre en algunos rubros de abastecimiento alimentario o el rgimen de intercambio para la industria automotriz. El estado de situacin de este instrumental a principios de 1993 es que las preferencias mnimas ya otorgadas superan el 67% para todo el nomenclador arancelario y que se han firmado acuerdos de complementacin en la industria siderrgica y hay negociaciones avanzadas para los sectores petroqumico, papelero y textil.La cumbre de los cuatro presidentes realizada a fines del mes de junio de 1992 (Agenda de Las Leas) comprometi y calendariz el cumplimiento de metas en materia de coordinacin de polticas macroeconmicas, comerciales, estructurales, industriales y tecnolgicas y del establecimiento de todo el instrumental y la normativa que debe hacer efectiva la Unin Aduanera en 1994. Se trata de casi cien metas comprometidas en aquellas distintas materias, que deben acordarse e implementarse durante los prximos dos aos.Si bien en los cuatro pases se han ido adoptando programas nacionales de reconversin de la economa, basados en estrategias de apertura, liberalizacin de mercados, desregulacin de actividades y profundizacin de la competencia -lo que impulsa indudablemente el proceso de integracin- subsisten dos tipos de problemas que pueden afectar negativamente la evolucin del programa y el cumplimiento de las metas. En primer lugar, el alcance, los tiempos y la secuencia de los respectivos procesos de reforma econmica presentan aspectos divergentes.En segundo lugar, permanecen condiciones de inestabilidad macroeconmica, volatilidad cambiaria y desequilibrios estructurales.Los puntos de la Agenda de Las Leas y los principales instrumentos a ser armonizados pueden ser reagrupados en tres grandes bloques de poltica econmica: poltica comercial, polticas de promocin y poltica macroeconmica. El cronograma establecido presenta una mayor urgencia en el tratamiento de los aspectos de poltica comercial, en los que la mayora de los compromisos deben estar acordados hacia mediados de 1993, y deja para el final las decisiones en materia de polticas estructurales y macroeconmicas.Segn el cronograma, a fines de 1992 deban acordarse los trminos de armonizacin en materia de prcticas desleales de comercio ("dumping" y subsidios) y de eliminacin de BNT, a mediados de 1993 deberan quedar negociados el AEC, el Rgimen de Salvaguardia y los trminos de convergencia de los acuerdos vigentes con terceros pases y, finalmente, hacia fines de 1993 debera compatibilizarse el tratamiento de las Zonas Francas y de las Zonas de Procesamiento de Exportaciones.Una vez definida la secuencia automtica de liberalizacin de comercio intrazona, la prioridad otorgada a la convergencia de los instrumentos de poltica comercial revela, por un lado cierto pragmatismo de los negociadores y, por otro, una menor atencin a cuestiones que tengan que ver con la reestructuracin productiva y la redefinicin de la insercin internacional de los cuatro pases. A excepcin del AEC (cuyas particularidades sern tratadas ms adelante), la posibilidad de armonizar en materia de BNT, legislacin "antidumping" y salvaguardias est favorecida por las polticas de liberalizacin unilateral ya avanzadas por los cuatro socios y por la existencia de una normativa internacional en la materia.En estos temas, las resistencias al proceso de convergencia son menores y la principal dificultad para el cumplimiento de los plazos previstos debe ser adjudicada a la perentoriedad de los mismos. Los grupos tcnicos de trabajo han avanzado ya en el anlisis y la compatibilizacin de las normativas nacionales y estn adelantadas las propuestas de rgimen nico. Sin embargo, ms all de la adopcin de normativas especficas comunes, el proceso de integracin comercial en el MERCOSUR se ve dificultado por la persistencia de un escenario macroeconmico inestable y por los cambios frecuentes en la definicin de algunas polticas a efectos de enfrentar los desequilibrios. Los problemas existentes en las negociaciones del AEC reconocen influencias similares.2. Los ""ruidos" macroeconmicosDesde 1985 el comercio intra MERCOSUR fue aumentando paulatinamente y tomando una porcin creciente de los intercambios totales de los cuatro pases socios. A su vez, los saldos intrazonales fluctuaron significativamente y cambiaron peridicamente de signo. En sntesis, comercio creciente con saldos voltiles. El crecimiento puede ser explicado por las tendencias de las polticas comerciales y de integracin. Para explicar la volatilidad de los saldos, en cambio, hay que considerar los ciclos de actividad econmica en cada uno de los pases y las oscilaciones en los niveles de paridad intrazona.Algunos trabajos realizados recientemente han avanzado en el anlisis de la relacin entre la evolucin de distintas variables macroeconmicas y del comercio intra MERCOSUR. Se tiende hacia un mayor grado de interdependencia de las economas y, por lo tanto, hacia una ms fluida y gravitante "transmisin" entre los socios de los efectos y consecuencias de las coyunturas macroeconmicas internas. A su vez, los efectos macroeconmicos impactan sobre el sentido y el volumen de las corrientes comerciales. Se ha comprobado que el comercio argentino-brasileo, por ejemplo, est fuertemente influido por el nivel de actividad del pas comprador y crecientemente asociado a la evolucin del tipo de cambio bilateral.Por otra parte, tanto las posibilidades de financiamiento de la brecha externa como la modalidad y evolucin de los programas de estabilizacin impactan sobre una y otra variable.Las distintas alternativas experimentadas en las cuentas externas -restriccin o disponibilidad de fondos compensatorios, supervit o dficit comercial- y las vicisitudes de los planes de estabilizacin han vuelto aleatorias las posibilidades de mantener algunos equilibrios intrazonales. En particular, parece improbable alcanzar algn grado de coordinacin de las polticas cambiarias que modere el impacto negativo de las fluctuaciones sobre las corrientes comerciales.En este escenario, el avance de la integracin comercial puede ser resistido. De hecho, en paralelo al programa de desgravacin automtica, se han desarrollado algunas negociaciones de carcter sectorial en las ramas ms sensibles (automotriz, maquinaria, petroqumica, papel, siderrgica y textil) tendientes a otorgarles un tratamiento especial en cuanto al rgimen de comercio. Tales negociaciones de carcter sectorial implican un reconocimiento tcito de que la liberalizacin de comercio por s es insuficiente, ms an en las condiciones de incertidumbre apuntadas. Sin embargo, subsiste como un problema sustancial la escasa o nula convergencia entre las respectivas polticas industriales, ya sea por indefinicin o por fuertes diferencias entre las mismas.3. El arancel externo comnLa inestabilidad observada en la evolucin de las paridades relativas entre los tipos de cambio de los cuatro pases, al generar alteraciones bruscas en los niveles de proteccin, complica la negociacin y el establecimiento del AEC. Esta cuestin puede afectar la evolucin y las estrategias de los diversos sectores productivos y, al mismo tiempo, poner en riesgo el avance del propio proceso de integracin.La definicin de una estructura arancelaria comn supone desplazar las particularidades de la poltica comercial externa de cada pas, especialmente en lo referido al empleo selectivo de los aranceles como instrumento de promocin industrial. Su supresin demandara, por lo tanto, la adopcin de mecanismos compensatorios o suplementarios que, en caso de no ser acordados dentro del MERCOSUR, seran adoptados en forma unilateral por los distintos pases, multiplicando y recreando los problemas de coordinacin de polticas. En otros trminos, el establecimiento del AEC se facilitara si se negociara, al mismo tiempo, una poltica industrial comunitaria.En este sentido, las negociaciones por el AEC en el caso particular del MERCOSUR resultan un punto de (des)encuentro de las respectivas polticas comerciales externas (apertura unilateral), polticas de integracin (apertura selectiva regional), polticas cambiarias (programas de estabilizacin) y polticas industriales (estrategia de desarrollo). La literatura reciente abunda en discusiones no resueltas sobre el problema de la secuencia entre estabilizacin, liberalizacin y crecimiento. Existe consenso en que el avance simultneo en estos frentes tiende a provocar efectos encontrados que realimentan variaciones en las polticas y los instrumentos.El cronograma de la Agenda de Las Leas (junio 1992) estableci que la estructura del AEC debera estar definida para la finalizacin del primer semestre de 1993. Es decir, se desvincul la compatibilizacin de las estructuras arancelarias de los acuerdos eventuales sobre coordinacin de polticas cambiarias e industriales, aspectos cuya definicin es comprometida en la Agenda para fines de 1994. Este enfoque introduce una doble dificultad en la negociacin del AEC: no la protege del impacto de las fluctuaciones macroeconmicas coyunturales y multiplica las presiones por las excepciones sectoriales.A fines de 1992 (Acta de Montevideo), por acuerdo de los cuatro presidentes, se decidi que a partir de junio de 1993 quedaran definidos niveles de AEC entre 0 y 20%. Se estableci tambin que seran permitidas alcuotas diferentes hasta un mximo de 35% para una lista reducida de productos, para los que se debera adoptar el mximo de 20% en un plazo no mayor al 1 de enero de 2001. En la misma reunin se recomend a los grupos tcnicos que se propusieran frmulas para tratar el impacto negativo sobre las corrientes comerciales de las fluctuaciones macroeconmicas.La decisin adoptada parece ser una frmula de compromiso entre las distintas propuestas nacionales que, a su vez, reproducan su estructura arancelaria frente a terceros. Argentina y Uruguay proponan un mximo de 20%, diferencindose ambas propuestas en la cantidad de niveles; Paraguay, cuatro niveles con un mximo de 15% y Brasil, un mximo de 35% con ocho niveles en tramos de 5%.Uno de los aspectos por definir es la cantidad de niveles y los criterios para establecer el escalonamiento tarifario, lo que implica acordar en la estructura de proteccin efectiva. Las actuales estructuras arancelarias de los pases miembros difieren entre s en la cantidad de niveles y la dispersin de los tramos arancelarios, en la frecuencia de las alcuotas y en los valores mximos y en el tratamiento a los bienes no producidos y la estructura de proteccin por sectores.La definicin de la estructura de proteccin presenta, hasta el momento, aristas conflictivas en varios puntos. En particular, aparecen propuestas nacionales encontradas sobre el nivel de proteccin a otorgar a los bienes de capital y a las producciones basadas en ventajas naturales y sobre el tratamiento de los bienes gravados por altos costos de transporte. Tampoco hay coincidencias sobre el modo de aproximar las alcuotas nacionales en aquellos casos en que haya fuertes diferencias por sector o producto.La definicin y el tratamiento a las excepciones transitorias es otro punto conflictivo y que, de hecho pone en juego la posibilidad de que el MERCOSUR se constituya efectivamente como UA en los plazos acordados. Podran seguirse dos criterios para definir la lista de excepciones: a) una lista por pas -lo que supone diferir el objetivo de la UA y operar como una ALC hasta el 2001- y b) una lista unificada para los cuatro pases. De hecho, la desigual estructura econmica de los pases miembros y los distintos criterios de selectividad implcitos en sus respectivas estructuras arancelarias dificulta una seleccin comn de sectores sensibles.IV. Comentario finalLos pases de MERCOSUR se han comprometido en un ambicioso y perentorio programa de coordinacin de polticas y adopcin de instrumentos comunes a efectos de constituirse como Unin Aduanera a fines de 1994. Este compromiso deriva de la aparente importancia dada al proceso de integracin regional en el desarrollo de las reformas econmicas. Los compromisos oficiales se asientan en un esperado "crculo virtuoso" entre la integracin regional y el mejoramiento del perfil de insercin internacional.Para que esta virtuosidad se instale de forma sostenida deben garantizarse no slo el cumplimiento de las metas prefijadas, sino fundamentalmente la coherencia con las polticas econmicas internas. Esto requiere de la voluntad firme de coordinacin de polticas entre los socios regionales. A la dificultad inherente a cualquier proceso de coordinacin internacional -reflejadas en el concepto de cesin de soberana- se suman, en este caso, una interdependencia estructural relativamente dbil y la persistencia de coyunturas econmicas de difcil gestin.LA SUPRESION DE LAS BARRERAS AL COMERCIO DENTRO DE LAS UNIONES ADUANERAS: Requisitos Previos, ConsecuenciasPhedon NICOLAIDESSenior Lecturer, Instituto Europeo de Administracin Pblica -Maastricht, HOLANDA1. IntroduccinLa literatura comercial distingue tres modelos principales de integracin econmica: las zonas de libre comercio, las uniones aduaneras y los mercados comunes. En las zonas de libre comercio, los pases socios liberalizan su comercio bilat