UVOD

Stalnim nastanjivanjem ljudi, tj. teritorijalizacijom rodova i plemena, umjesto krvnog srodstva

ulogu kohezionog sredstva povezivanja ljudi preuzima vlast. Vlast se u početku pojavljuje u

nediferenciranom obliku, a zatim se grana u svoja 2 glavna pojavna oblika: kao vlasništvo i

kao politička vlast (političko – teritorijalni suverenitet). Upravne organizacije kao instrument

političke vlasti nastaju upravo u vrijeme kad dolazi do odvajanja političke vlasti od vlasništva.

Organi državne uprave osnivaju se za obavljanje upravnih, stručnih i drugih poslova koji se

zakonom i drugim propisima stavljaju u njihovu nadležnost.

Određene upravne poslove mogu obavljati i pravna lica kada im je zakonom, odnosno odlukom

općinskog i gradskog vijeća povjereno vršenje javnih ovlaštenja na način na koji je predviđeno.

1

1. ORGANI DRŽAVNE UPRAVE - UPRAVNE ORGANIZACIJE KAO

INSTRUMENT VLASTI

1.1. Opći pogled na nastanak i razvoj

Nediferencirani oblik vlasti poznat je pod nazivom patrijarhalna vlast. Baza ove vlasti je lični

autoritet starješine domaćinstva i odnos poštovanja koji osjećaju pojedinci podvrgnuti

njegovoj vlasti. Međutim, kako se povećavala proizvodnost rada i širila familija, vlast se više

ne zasniva na ličnom autoritetu, već na vlasništvu, tj. ekonomskoj ovisnosti pojedinaca od

bivšeg starješine domaćinstva a sada vlasnika zemlje i proizvodnih sredstava sa kojima oni

rade. Odnos ekonomske ovisnosti postaje dominantna veza između vlastodržaca i onih koji su

podvrgnuti njihovoj vlasti. Ovaj sistem u kome se vlast bazira na imovini tj. privatnom

vlasništvu na zemlji i sredstvima za rad, naziva se patrimonijalni sistem.

U patrimonijalnom sistemu postepeno dolazi do diferencijacije vlasti na vlasništvo i političku

vlast. Vlasništvo na zemlji više nije dovoljno efikasna baza starješinstva, nego se ono počinje

sve više oslanjati na monopol fizičke prisile, tj. na posebnu grupu naoružanih ljudi. Za takve

službe često su se koristili robovi i plaćenici, obično uzimani iz drugih naroda.

U daljem razvoju, službe koje su ranije na vladarevom dvoru bile funkcije slugu ili robova,

postepeno prestaju nositi sluganski karakter i postaju dostojne slobodnih ljudi. Postepeno

postaju i toliko ugledne da ih mogu vršiti samo plemići, te tako dolazi do staleške

monopolizacije visokih upravnih funkcija. Ova faza se naziva staleškim patrimonijalizmom.

Krajnji izdanak patrimonijalizma predstavlja zapadnoevropski feudalizam. Feudalci nisu

samo podanici, već nastaje lični obostrani odnos vjernosti feudalaca prema suverenu i

suverena prema feudalcima1.

Dakle, u patrimonijalnom sistemu javlja se politička vlast kao odvojeni oblik vlasti, odnosno

javlja se država kao sistem političke vlasti nad teritorijom. Državna uprava se u ovom sistemu

još uvijek ne izdvaja iz sistema političke vlasti. Do toga dolazi tek u građanskoj državi.

1 Z. Đelmo, Upravno procesno pravo, Fakultet za javnu upravu, Sarajevo, 2008., str. 123.

2

Do prve polovine 19.vijeka profes diferencijacije unutar upravnog sistema uglavnom nije

prelazio granicu od 5 klasičnih resora: vojska, policija, vanjski poslovi, unutrašnji poslovi,

pravosuđe i finansije, a svi sa osnovnim ciljem – odbrana sigurnosti od napada spolja i

iznutra. Međutim, sada dolazi do pojave upravnih organizacija čiji cilj nije ni odbrana ni

napad, već poslovi regulativno-koordinativnog karaktera. Do ove nove funkcije i pojave novih

upravnih organizacija dolazi pojavom industrijske revolucije. Industrijska preduzeća, a zatim i

druge djelatnosti u principu ne zavise od teritorije.

Organizuju se institucionalno, obzirom na funkciju koju vrše, dok im je teritorijalna dimenzija

djelovanja sekundarna. Tako se pojavljuju resori (upravni organi) za prosvjetu, zdravstvo,

socijalnu politiku, saobraćaj, informacije itd. Tek kasnije, u doba državnog kapitalizma,

upravne organizacije se pojavljuju u većoj ili manjoj mjeri kao nosioci tzv. javnih službi, čme

dolazi do svojevrsnog spoja između teritorijalnog i funkcionalnog upravljanja društvenim

poslovima.

1.2. Strukturna rješenja položaja uprave u mehanizmu vlasti – načelo podjele i

jedinstva vlasti

Politički vladajuća grupa i njen upravni aparat razdvaja se tokom 19.vijeka u relativno

samostalne institucionalne dijelove – zakonodavnu i upravnu vlast. Postoje 2 osnovna načela

odnosa između tih dijelova: načelo podjele i načelo jedinstva vlasti.

Načelo podjele vlasti pojavilo se u Evropi kao izraz kompromisa između stare feudalne

države oličene u monarhu i nove kapitalističke, građanske države koja se počela rađati. U

svom kasnijem razvoju načelo podjele vlasti postalo je sredstvom zaštite građanskih prava.

U sistemu podjele vlasti pravna teorija u osnovnom pitanju odnosa parlamenta i vlade

razlikuje 2 glavna sistema: predsjednički i parlamentarni, između kojih postoje brojne

varijacije u pojedinim državama. Predsjednički sistem načelo podjele vlasti između

zakonodavne i upravne vlasti vrši više izoliranjem, a parlamentarni sistem više saradnjom i

uzajamnim uticajem. Na čelu upravne vlasti u predsjedničkom sistemu je predsjednik koji je

neovisan od parlamenta. Ministri su njegovi službenici, koje on postavlja i razrješava i koji su

njemu odgovorni. U parlamentarnom sistemu upravna vlast se podvostručuje kroz institucije

šefa države i vladu. Šef države je stalan i neodgovoran parlamentu, a vlada je odgovorna

3

parlamentu. Suštinska karakteristika parlamentarizma je odgovornost vlade parlamentu, ali

vlada istovremeno ima pravo da pod određenim uslovima raspusti parlament.

Načelo jedinstva vlasti (skupštinski sistem) znači koncentraciju političkog uticaja u odnosu na

upravu u predstavničkom tijelu, odnosno pojedinim njegovim odborima. U skupštinskom

sistemu se upravni organi izvode iz predstavničkih i oni su instrument pomoću kojeg

predstavničko tijelo vrši svoju vlast. Ideja skupštinskog sistema prvi put je teorijski razrađena

u Rusoovom “Društvenom ugovoru”, a zasnovana je na stavu o nedjeljivosti suvereniteta.

Načelo jedinstva vlasti bilo je primijenjeno u svim zemljama socijalističkog sistema, a jedina

država sa skupštinskim sistemom trenutno je Švajcarska.

2. DJELATNOST ORGANA DRŽAVNE UPRAVE

2.1. Oblici djelatnosti

2.1.1. Opće karakteristike oblika djelatnosti i pojam upravne funkcije

Dva su osnovna načina djelovanja državnih organa uprave2 – donošenje pravnih akata i

vršenje materijalnih operacija. Pravni akti sadrže pravnu normu, a materijalne radnje se vrše u

izvršenju pravnih akata, odnosno predstavljaju radnje kojima se zasnivaju pravni odnosi.

Norme koje donose državni organi mogu se podijeliti na opće i konkretne. Opće se donose

općim ili normativnim aktima, a konkretne pojedinačnim (konkretnim) aktima. Donošenje

općih akata predstavlja vršenje normativne funkcije koju vrše predstavnički organi i upravni

organi kada su na to izričito ovlašteni. Prema tome, pojam normativne funkcije širi je od

pojma zakonodavne funkcije jer pored zakonodavne funkcije predstavničkih organa obuhvata

i podzakonsku funkciju, tj.donošenje općih akata od strane izvršnih i upravnih organa.

Konkretni akti dijele se na 2 osnovne grupe: akti koji sadrže dispoziciju i akti koji sadrže

sankciju. Konkretan akt koji sadrži dispoziciju i koji se donosi na autoritativan način jeste

upravni akt. Konkretan akt koji sadrži sankciju je sudski akt. Upravna funkcija mogla bi se

označiti kao djelatnost donošenja upravnih akata i nju u državi po pravilu vrše upravni organi,

mada i drugi organi mogu biti ovlašteni na donošenje ovih akata.

2 Zenaid Đelmo, Upravno pravo i Evropsko upravno pravo, Sarajevo, 2007., str.23

4

2.2. Opći pravni akti uprave

Podzakonski normativni akt može se odrediti kao opći akt čija je pravna snaga slabija od

zakona. Podzakonske akte mogu donositi izvršni organi i organi uprave, jer akti koje donese

zakonodavni organ imaju karakter zakonodavnog akta bez obzira na njihov naziv.

Podzakonski akti mogu se podijeliti na 2 osnovne grupe, obzirom na cilj koji se želi postići

njihovim donošenjem:.

Akti koji se donose da bi se omogućila, odnosno olakšala primjena ili izvršenje nekog zakona;

Akti koji se donose da bi se njima regulisao neki odnos koji uopće nije regulisan, ili da bi se

neki odnos regulisao drugačije nego što je već uređen nekim ranijim zakonom.

Podzakonski akti su egzistencijalno i sadržajno ovisni od zakona. Egzistencijalna ovisnost

sastoji se u tome što podzakonski akt ne može biti donesen prije donošenja zakona, odnosno

prestankom zakona prestaje i pravna snaga pratećeg podzakonskog normativnog akta.

Sadržajna ovisnost sastoji se u tome što podzakonski normativni akt mora biti donesen u

punom skladu sa zakonom za čiju je primjenu donesen, kao i sa svim ostalim zakonima jer je

podzakonski akt uvijek niži od bilo kog zakona.

Karakter dopunskih, komplementarnih podzakonskih akata imaju propisi vlade i organa

uprave. Vlade donose uredbe, odluke i druge propise za izvršavanje zakona i drugih propisa i

općih akata skupština, a organi uprave pravilnike, naredbe i uputstva za izvršavanje zakona i

drugih propisa.

U drugu kategoriju podzakonskih normativnih akata spadaju podzakonski akti koji imaju

snagu zakona, tj. uredbe sa zakonskom snagom. Prema Ustavu FBiH, uredbe sa zakonskom

snagom donosi Vlada FBiH, u situacijama kada parlament nije u mogućnosti da se sastane.

Ustav propisuje i ograničeno vremensko važenje ovih uredbi3. U pravnoj teoriji ovakve

3 http://www.parlamentfbih.gov.ba/bos/.../ustavfbih.html (posjećeno dana 19.11.2010.)

5

uredbe sa zakonskom snagom, ili čak sa snagom ustava, koje se donose u slučajevima ratne ili

druge opasnosti, nazivaju se uredbe o izuzetnom stanju ili uredbe iz nužde.

Obzirom na način davanja ovlaštenja za donošenje podzakonskih akata, ovi akti mogu se

podijeliti u 2 osnovne grupe: spontani (ustavni) i podzakonski akti po posebnom ovlaštenju

više pravne norme.

Spontani (ustavni) su podzakonski akti koji se donose na osnovu samog ustava, odnosno

općeg zakonskog ovlaštenja. Mogu se podijeliti na 2 grupe: samostalni i nesamostalni

podzakonski akti. Samostalni spontani podzakonski akt ne razrađuje, ne dopunjava, nego

zamjenjuje zakon, bilo da reguliše materiju koja još nije zakonom regulisana, ili da

podzakonski akt mijenja određene zakonske odredbe ili čak suspenduje neke ustavne odredbe.

Dakle, u ovu kategoriju spada uredba sa zakonskom snagom, za čije donošenje je ovlaštenje

dato u samom ustavu (Ustav FBiH ovlaštenje daje Vladi FBiH). Nesamostalni spontani

podzakonski akt donosi se radi izvršenja, primjene zakona.

Podzakonski akti po posebnom ovlaštenju više pravne norme su takvi akti kod kojih zakon

(akt) za čije izvršenje se donose izričito predviđa ovlaštenje da se mogu donijeti podzakonski

akti. Ovo ovlaštenje, odnosno poziv u višem pravnom izvoru (zakonu) obično se naziva

«izvršnom klauzulom». Pravni značaj takve klauzule je posebno u tome što utvrđuje koji

upravni organ treba donijeti normu za izvršenje odgovarajućeg propisa. To ovlaštenje po

pravilu se smatra obligatornim, a samo izuzetno fakultativnim. Najčešće se određuje i rok u

kome podzakonski akt treba biti donesen. U ovu kategoriju podzakonskih akata spadaju opći

akti organa uprave.

Ovlaštenje više pravne norme se po pravilu daje strogo specijalizirano, za određeno pitanje i

jednokratno. Izuzetno se ta ovlaštenja mogu dati i vrlo široko, odnosno generalno. Tada se

govori o širokim odnosno punim zakonskim ovlaštenjima.

Ratifikacija podzakonskog akta predstavlja potvrdu podzakonskog akta od strane

predstavničkog tijela. U pravilu se radi o ratifikaciji uredaba sa zakonskim snagom, tj. o

potvrdi akata donesenih da zamijene zakon ili neke odredbe ustava. Ratifikacija ne mijenja

pravnu prirodu podzakonskog akta, tj. ratifikovana uredba ostaje uredba i ne postaje zakon.

6

Ratifikacija može biti parcijalna i potpuna. Potpuna se odnosi na akt kao cjelinu, a parcijalna

samo na neke dijelove akta. U takvom slučaju neratifikovani dijelovi akta gube pravnu snagu.

Podzakonski akt, odnosno njegovi dijelovi, se u tom slučaju samo ukida, a ne poništava se. Za

ratifikaciju akta po pravilu je ustavom određen rok i ako podzakonski akt nije podnesen na

ratifikaciju u predviđenom roku, gubi pravnu snagu. U našem sistemu svaka uredba može biti

odmah poništena od strane parlamenta, a prestaje važiti najkasnije 30 dana nakon proglašenja

ili 10 dana nakon proglašenja ukoliko je Parlament u zasijedanju u vrijeme kad se uredba

proglašava. Uredba proglašena dok FBiH upotrebljava oružane snage ostaje na snazi do petog

dana naredne sjednice Parlamenta FBiH i tada prestaje važiti ako nije odobrena, ali ni u kojem

slučaju duže od 6 mjeseci. Nakon prestanka važenja uredba se ne produžava i ne obnavlja niti

djelimično mijenja mimo saglasnosti i odluke Parlamenta.

Poništavanje, ukidanje i obustavljanje od izvršenja podzakonskih akata. Podzakonski akti koji

se donose radi primjene ili izvršenja zakona, odnosno akta više pravne snage, ne podnose se

na ratifikaciju već organ čiji se akt dopunjava ima pravo ukidanja, odnosno poništavanja.

2.3. Materijalni akti uprave

Materijalni akti se mogu podijeliti na slijedeće 4 grupe4:

a) Dokumentovanje predstavljaju takvi materijalni akti kojima organi uprave bilježe razne

pojave, svojstva i druge činjenice i pružaju podatke o tim pojavama, svojstvima i činjenicama.

Ovi akti se zato mogu podijeliti u 2 grupe:

- akti evidencije, koji se sastoje u bilježenju pojava, svojstava i drugih činjenica (npr.vođenje

djelovodnog protokola, matičnih knjiga itd). Cilj evidentiranja je da se u datom momentu

može tačno prikazati činjenično stanje u vezi sa kojim nastaju pravni odnosi.

- uvjerenja, tj akti koji se sastoje u davanju podataka o činjenicama o kojima se vodi

evidencija, odnosno koji se utvrde u propisanom postupku. Uvjerenje izdato od organa javne

uprave je javna isprava i pretpostavlja se da je njen sadržaj istinit, dok se ne dokaže suprotno.

4 Zenaid Đelmo, Upravno pravo i Evropsko upravno pravo'', Sarajevo, 2007., str. 45.

7

Da bi jedno ovakvo uvjerenje predstavljalo vjerodostojan dokaz o onome što tvrdi, mora

ispuniti 2 uslova: da ga je izdao nadležni organ i da se odnosi na ono o čemu taj organ vodi

službenu evidenciju.

b) Obavještenje predstavlja radnju organa uprave putem koje obavještava zainteresirana lica o

raznim činjenicama ili pravnim aktima (npr. objavljivanje propisa u službenim glasilima,

dostavljanje upravnih akata zainteresiranim licima itd).

c) Primanje izjave je treća kategorija materijalnih akata uprave. Ovdje se radi o takvoj

djelatnosti uprave gdje ona prima spolja izjave zainteresiranih lica, npr. prijava rođenja,

vjenčanja, smrti, primanje poreskih prijava itd.

d) Ostali materijalni akti su grupa u koju spadaju mnogobrojne druge radnje koje vrše organi

uprave, a koje ne spadaju u naprijed navedene 3 grupe, npr. služba policije, pregledi od strane

isnpekcijskih službi, izrada izvještaja, elaborata, poslovi izvršenja u upravnom postupku itd.

2.4. Poslovi organa državne uprave prema pozitivnom pravu

Organi uprave iz okvira svoje nadležnosti vrše naročito slijedeće poslove5:

- provode utvrđenu politiku i izvršavaju zakone i druge propise;

- obavljaju upravni nadzor nad provedbom zakona i drugih propisa;

- donose propise za provedbu zakona i drugih propisa;

- predlažu i daju preporuke iz oblasti zakonodavstva;

- odgovaraju na pitanja organa zakonodavne vlasti;

- obavljaju druge upravne i stručne poslove određene zakonom i drugim propisima.

2.4.1. Provođenje utvrđene politike i izvršavanje zakona i drugih propisa

U okviru svojih nadležnosti organi državne uprave provode i osiguravaju provođenje politike

koju utvrđuje zakonodavno tijelo, sagledavaju stanje i pojave od značaja na provođenje

politike i predlažu mjere nadležnim organima za provođenje politike. Izvršenje zakona organi

uprave obavljaju neposrednom primjenom zakona i drugih propisa, putem rješavanja upravnih

stvari u upravnom postupku, obavljanjem upravnog nadzora i obavljanjem drugih upravnih

poslova iz okvira svoje nadležnosti.

5 Službeni glasnik BiH", broj 32/02

8

Obavljanje upravnog nadzora obuhvata:

- nadzor nad zakonitošću akata kojima se rješava u upravnim stvarima;

- nadzor nad zakonitošću rada institucija koje imaju javna ovlaštenja;

- inspekcijski nadzor.

U obavljanju poslova inspekcijskog nadzora organi državne uprave ostvaruju neposredan

uvid u zakonitost rada, poslovanja i postupanja preduzeća, ustanova i drugih pravnih lica i

građana u vezi sa poštivanjem zakona i drugih propisa, te preduzimaju druge mjere na koje su

ovlašteni. Vršenje inspekcije je po pravilu regulisano posebnim zakonima za pojedina

područja, te se ustanovljavaju posebno organizovane službe za vršenje inspekcije i određuju

dužnosti i ovlasti inspektora. Inspekcije se osnivaju u mnogim upravnim oblastima (npr.

sanitarna, tržišna, inspekcija rada, građevinska, saobraćajna itd.) i na različitim nivoima

(kantonalna, federalna inspekcija). Ovlaštenja inspektora kreću se od pregleda poslovnih

knjiga i dokumenata, robe i poslovnih prostorija, do dvanja odobrenja i dozvola kao i

naplaćivanja novčane kazne na licu mjesta za prekršaj.

Vršenje određenih stručnih poslova inspekcijskog nadzora može se povjeriti specijaliziranom

preduzeću, ustanovi ili drugom pravnom licu (ekspertize, ispitivanja i sl), posebno ako su za

obavljanje ovih poslova neophodna posebna stručna znanja ili posebna oprema (laboratorije i

sl).

Donošenje provedbenih propisa. Organi uprave donose propise u cilju omogućavanja

izvršenja zakona i drugih propisa i to kad su na to zakonom ovlašteni. Zakon o upravi u BiH6

napravio je razliku između provedbenih propisa i općih akata. Provedbeni propis je pravilnik.

Njime se razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade radi osiguranja odgovarajuće

primjene tih zakona ili propisa. Opći akti su uputstva, instrukcije i naredbe.

Predlaganje i davanje preporuka u pogledu zakona i drugih propisa. U okviru izvršenja

ovog zadatka, prijedloge i preporuke daju rukovodioci organa uprave, a za propise iz okvira

nadležnosti organa uprave, ili prema zadatku koji premijer odredi rukovodiocu organa uprave.

6 Zakon o upravnom postupku BiH ( Sl.Glasnik BiH 29/02)

9

O nacrtima propisa organ uprave obavezan je pribavljati mišljenje zainteresiranih organa

vlasti, odgovarajućih stručnih ustanova, zainteresiranih preduzeća i drugih pravnih lica, ako je

to od značaja za uređivanje odgovarajućih pitanja iz njihove nadležnosti. Ako pri izradi nacrta

propisa ne prihvate određene prijedloge i sugestije pomenutih subjekata, organi uprave su

dužni u nacrtu navesti razloge neprihvatanja.

Organi uprave obavezni su pripremati i davati odgovore na pitanja zakonodavne vlasti u vezi

sa provođenjem politike i izvršavanjem zakona i drugih propisa.

3. VRSTE ORGANA UPRAVE

Organi uprave i institucije koje imaju javna ovlaštenja. Ova podjela izvršena je obzirom na

karakter poslova i metod rada. Organi uprave osnivaju se za neposredno izvršavanje zakona i

drugih propisa, osiguranje izvršenja zakona i drugih propisa, kao i za sprovođenje utvrđene

politike. Dakle, radi se o klasičnim funkcijama uprave, tj. funkcijama vlasti7.

Zakonom se vršenje određenih upravnih i stručnih poslova iz djelokruga organa uprave može

povjeriti preduzećima i drugim pravnim licima, kojima vršenje vlasti nije primarna funkcija.

To su institucije koje imaju javna ovlaštenja. Ovlaštenja im se daju da u okviru svoje

djelatnosti odlučuju u pojedinačnim stvarima o određenim pravima i obavezama fizičkih i

pravnih lica, s tim što se nad njihovim radom vrši upravni nadzor od strane organa uprave.

Organi uprave višeg i nižeg stepena. Pod organom uprave višeg stepena podrazumijevaju se

organi uprave šire zajednice (npr. federalni u odnosu na kantonalne). Ova podjela je značajna

jer se kroz nju uspostavljaju vertikalni odnosi organa uprave (npr. općinski organi izvršavaju

sve kantonalne i federalne propise, federalni organi odgovorni su za izvršavanje federalnih

propisa itd).

Aktivni i savjetodavni organi. Kriterij za ovu podjelu je odgovor na pitanje da li organi

uprave vrše poslove iz svoje nadležnosti samostalno ili daju mišljenja drugim organima. U

prvom slučaju govorimo o aktivnim, a u drugom o savjetodavnim organima.

7 Sead Dedić, Upravno procesno pravo Bihać,Sarajevo 2001 god., str. 112.

10

Samostalni organi uprave i organi uprave u sastavu samostalnih organa. Obzirom na obim

i stepen samostalnosti u radu organa uprave, razlikujemo samostalne organe i organe uprave u

sastavu samostalnih organa. Pod samostalnim organima uprave podrazumijevaju se organi

koji stoje neposredno pod nadzorom skupštine i izvršnih organa. Pod organima uprave u

sastavu samostalnih organa podrazumijevaju se organi koji se osnivaju za uže područje, oblast

ili granu samostalnog organa, pa se zbog toga i nalaze pod nadzorom starješine odgovarajućeg

samostalnog organa u čijem su sastavu.

Opći i posebni organi uprave. Opći organi uprave osnivaju se za vršenje svih upravnih

poslova iz nadležnosti odgovarajuće društvene zajednice. Dakle, njihova nadležnost se ne

ograničava na određenu upravnu granu, oblast ili službu. Djelatnost posebnih organa uprave

ograničava se na pojedine grane, oblasti, odnosno službe.

Grana uprave predstavlja širu grupu upravnih poslova koji čine jednu cjelinu, npr. vanjski

poslovi, unutrašnji poslovi, finansije itd. Za vršenje poslova koji spadaju u okvir grana

državne uprave osnivaju se ministarstva.

Oblasti uprave čoine grupe upravnih poslova manjeg obima od onih koji čine granu, a koji su

međusobno povezani i koji čine jednu cjelinu. Za vršenje poslova jedne upravne oblasti

osnivaju se ministarstva, a mogu i drugi organi uprave. Primjer oblasti: saobraćaj,

poljoprivreda itd. koji spadaju u jednu granu – poslove privrede.

Službe čine skup upravnih poslova manjeg obima od poslova koji čine oblast državne uprave.

To je skup poslova koji su povezani i srodni i predstavljaju jednu cjelinu. Npr. carinski

poslovi, devizni poslovi koji spadaju u oblast vanjske trgovine. Za vršenje poslova jedne

službe osnivaju se uprave i inspektorati.

U vezi sa navedenim pojmovima postavlja se pitanje određivanja pojma “resor”. Između

pojmova “resor” i “grana” postoji razlika8. Grana državne uprave je funkcionalni pojam. U

nju spadaju određeni srodni i povezani poslovi. Resor je organizacijski pojam. Resori

obuhvataju organizacije jedne grane državne uprave.

8 Nihad Dedić,‘’Upravno procesno pravo’’, Masmedia, Sarajevo, 2005., str. 57-59

11

Inokosni i kolegijalni organi je klasifikacije po kriteriju načina odlučivanja. Kod inokosnog

organa odluku donosi jedno lice – starješina, rukovodilac organa. Iako rukovodilac ima službu

koja mu priprema materijal za donošenje akata, odnosno koja izvršava već donesene akte,

ipak se akti iz nadležnosti inokosnih organa donose i izvršavaju u ime starješine grupe.

Akti kolegijalnog organa donose se ravnpravnim učešćem više lica. Na čelu kolegijalnog

organa je predsjednik. Jedinstvo odlučivanja se postiže na način da se akt donesen većinom

glasova smatra aktom cijelog kolegijalnog organa, a ne aktom pojedinih njegovih članova.

Kada kolegijalni organi rješavaju određena pitanja, kaže se da drže sjednice. Skup sjednica u

određenom vremenskom periodu naziva se zasijedanje.

Broj članova za rad i odlučivanje kolegijalnog organa naziva se kvorum. Postoje 2 vrste

kvoruma: kvorum prisutnih i kvorum glasača. Kvorum prisutnih je broj članova kolegijalnog

organa potreban za rad sjednice. Kvorum glasača je broj članova potreban da se punovažno

donese odluka. Kvorum glasača se po pravilu traži od broja prisutnih, a izuzetno i od

cjelokupnog broja članova kolegijalnog organa.

Dakle, kvorum predstavlja određeni broj članova kolegijalnog organa. Taj broj je po pravilu

apsolutna većina. Apsolutna većina može biti prosta i kvalificirana. Prosta većina je 50%+1

član organa (od prisutnih ili od ukupnog broja). Kvalificirana većina je svaka većina veća od

obične (proste), 2/3, 3/4 itd.

Centralni i područni organi. Kriterij za ovu podjelu je da li jedan organ društvene zajednice

vrši svoju djelatnost na čitavom području ili samo za određeno uže područje te zajednice,

zbog čega dolazi do disponiranja tog organa iz centra u područje gdje treba da vrši svoju

djelatnost. Područni organi postoje samo izuzetno.

Viši i niži organi uprave. Ovo razlikovanje postoji u sistemima gdje postoji hijerarhijski

odnos između organa uprave. O višim i nižim organima uprave može se govoriti samo kod

jedne kategorije organa – kod područnih organa (npr. carinarnice u odnosu na upravu carina i

sl).

4. ORGANIZACIJA DRŽAVNE UPRAVE U BiH

12

Organi uprave BiH su ministarstva BiH (Vijeće ministara). Broj ministarstava nije izričito

utvrđen Ustavom, pa je to učinjeno Zakonom o Vijeću ministara BiH i ministarstvima BiH9.

Ministarstva BiH su Ministarstvo vanjskih poslova, Ministarstvo vanjske trgovine i

ekonomskih odnosa, te Ministarstvo civilnih poslova i komunikacija.

Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa nadležno je za vanjskotrgovinsku

politiku, carinsku politiku, tarife, propise i zakone, međunarodne obaveze BiH, kontrolu

zračnog saobraćaja, kontrolu frekvencija.

Ministarstvo civilnih poslova i komunikacija nadležno je za oblasti državljanstva, emigracije,

izbjeglica i azila, provođenje međunarodnog i međuentitetskog krivičnog prava uključujući

odnose sa Interpolom, međuentitetski transport, budžet zajedničkih institucija BiH.

Ministri i njihovi zamjenici nadležni su vlastitim aktima usvojenim konsenzusom da urede

unutrašnju organizaciju Ministarstava.

Dakle, u BiH ne postoji poseban zakon o upravi BiH, niti za to postoji ustavni osnov. Takođe

je očit nesrazmjer broja ministarstava i njihove nadležnosti i onoga što bi trebalo da čini

upravu u jednoj državi.

Poslove uprave iz nadležnosti BiH obavljaju: ministarstva, upravne organizacije kao

samostalne upravne organizacije, upravne organizacije u sastavu ministarstva, kao i druge

institucije BiH osnovane posebnim zakonom ili kojima je posebnim zakonom povjereno

obavljanje poslova uprave.

Ministarstva su tijela uprave10 koja obavljaju upravne i stručne poslove iz nadležnosti BiH u

jednom ili više srodnih područja u kojima u cjelini, ili zakonom odnosno drugim propisom

određenom obujmu, neposredno osiguravaju primjenu zakona i drugih propisa i odgovaraju za

njihovo izvršavanje. Oni pripremaju zakone i druge propise i opće akte iz svog djelokruga, te

obavljaju i druge poslove određene posebnim zakonima i drugim propisima.

9 Sl.glasnik BiH br.4/9710 Zakon o ministarstvima i drugim tijelima uprave BiH (Službenom glasniku BiH)

13

Upravne organizacije osnivaju se za obavljanje upravnih i stručnih poslova čija priroda i način

izvršavanja zahtijevaju posebnu organiziranost i samostalnost u radu. Mogu se osnovati kao

samostalne upravne organizacije i kao upravne organizacije u sastavu ministarstava, i imaju

svojstvo pravne osobe. Upravne organizacije mogu se osnovati u sastavu ministarstva ako je

potrebno zbog međusobne povezanosti poslova iz nadležnosti ministarstva i uprave i kada je,

pored određenog stupnja samostalnosti u vršenju poslova iz nadležnosti uprave potrebno

osigurati usmjeravanje i nadzor u obavljanju poslova tih upravnih organizacija od strane

ministarstva.

One koje su u sastavu ministarstva odgovorne su ministarstvu u čijem su sastavu, a

samostalne upravne organizacije odgovorne su Vijeću ministara BiH. Upravne organizacije

koje su u sastavu ministarstva financiraju se iz državnog proračuna posredstvom ministarstva

u čijem su sastavu. Samostalne upravne organizacije se financiraju iz proračuna koji se sastoji

od sredstava iz državnog proračuna i iz neovisnih izvora.

5. UNUTRAŠNJA ORGANIZACIJA ORGANA DRŽAVNE UPRAVE

Unutrašnja organizacija utvrđuje se zavisno od obima i prirode poslova, tako da se

obezbjeđuje njihovo efikasno i racionalno izvršavanje, a prvenstveno blagovremeno

ostvarivanje prava odnosno izvršavanja dužnosti građana i pravnih lica. Unutrašnja

organizacija utvrđuje se tako da se osigura naročito:

- efikasno obavljanje poslova, racionalna organizacija rada i uspješno rukovođenje organom;

- ostvarivanje pune saradnje sa drugim organima;

- grupisanje poslova u skladu sa njihovom prirodom i načinom obavljanja;

- potpunije objedinjavanje zajedničkih i općih poslova radi racionalizacije zajedničkih službi.

Unutrašnja organizacija organa državne uprave utvrđuje se pravilnikom. Pravilnik donosi

rukovodilac organa državne uprave u saglasnosti sa vladom ili drugim organom određenim

zakonom. U gradu i općini pravilnik donosi gradonačelnik, odnosno općinski načelnik uz

saglasnost gradskog odnosno općinskog vijeća.

14

Zakonom je načelno određen sadržaj akta o unutrašnjoj organizaciji: organizacione jedinice i

njihova nadležnost, način rukovođenja, programiranje i izvršenje poslova, ukupan broj

službenika i namještenika, ovlaštenja i odgovornosti službenika, naziv i raspored poslova po

organizacijskim jedinicama sa opisom poslova i potrebnim uslovima za rad na tim poslovima

u smislu stručne spreme, te broj pripravnika i uslovi za njihov prijem. Zakon ne određuje u

kojem obliku se mogu formirati unutrašnje organizacijske jedinice. U praksi se susreću nazivi:

sektori, odjeljenja, službe, odsjeci itd.

6. SAMOSTALNE UPRAVNE ORGANIZACIJE

Samostalne upravne organizacije su:

1. Agencija za statistiku Bosne i Hercegovine;

2. Institut za akreditovanje Bosne i Hercegovine;

3. Institut za standarde, mjeriteljstvo i intelektualno vlasništvo Bosne i Hercegovine11.

Osim upravnih organizacija iz ovog člana, posebnim zakonom mogu se osnivati i druge

samostalne upravne organizacije iz nadležnosti Vijeća ministara Bosne i Hercegovine.

Prava i dužnosti, kao i druga pitanja od značaja za rad samostalnih upravnih organizacija

uređuju se Zakonom o upravi i posebnim zakonima i propisima.

7. RUKOVOĐENJE I ORGANIZACIJA MINISTARSTAVA, UPRAVNIH ORGANIZACIJA I SLUŽBI U DRŽAVNOJ UPRAVI BiH

Ministarstvom rukovodi ministar u saradnji sa zamjenikom ministra i sekretarom u

ministarstvu. Ministar je za svoj rad i stanje u područjima koja su u djelokrugu rada

ministarstva odgovoran Vijeću ministara BiH. On također ima jednog zamjenika ministra koji

se imenuje na isti način kao i ministar, s tim da ne može biti iz istog naroda iz čijih redova je

biran ministar12.

Upravnim organizacijama rukovode direktori, odnosno rukovodioci čiji je naziv određen

zakonom ili odlukom o osnivanju upravne organizacije. Rukovodioci upravnih organizacija

11 http://www.soros.org.ba (posjećeno dana 20.11.2010.)12 Mustafa Kamarić, prof.dr.Ibrahim Festić, Upravno pravo,Sarajevo,2004. god., str. 98-99

15

odgovorni su za svoj rad i stanje u područjima koja su u djelokrugu upravne organizacije

tijelu koje ih imenuje na tu dužnost. Organizacije koje su u sastavu ministarstava za svoj rad

odgovaraju i ministru koji rukovodi ministarstvom u čijem je sastavu upravna organizacija.

Unutrašnja organizacija ministarstava i upravnih organizacija zasniva se na principima

utvrđenim Zakonom o upravi, a utvrđuje se Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji. Pravilnik

o unutrašnjoj organizaciji ministarstava donosi ministar, a upravne organizacije rukovodilac

upravne organizacije. Prije donošenja Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji ministar, odnosno

rukovodilac upravne organizacije dužan je pribaviti mišljenje ministra pravde. Pravilnik o

unutrašnjoj organizaciji smatra se donesenim kada to svojom odlukom potvrdi Vijeće

ministara.

ZAKLJUČAK

Rad organa uprave zasniva se na: načelu zakonitosti, transparentnosti, javnosti, odgovornosti,

efikasnosti, ekonomičnosti, profesionalnoj nepristrasnosti i političkoj nezavisnosti, ukoliko za

određene izuzetne situacije za neke od ovih načela zakonom nije drugačije određeno.

Tako da je jako važno znati kako se odvija organizacija državne uprave. Iako ne postoje tačno

utvrđeni zakoni koji obuhvataju državnu upravu BiH, ipak imamo činjenice koje nam ukazuju

kako na organizaciu tako i na djelovanje odrđenih organa u državnoj upravi BiH.

16