Ovidiu PODARU

Conf. univ. dr. la Facultatea de Drept

a Universitdfii Babeg-Bolyai din Cluj-Napoca

Avocat in Baroul Cluj

Dreptul administrativ.

O concepfie. O viziune

I tta*rraIf-annanr'1ttwr 2017'

Cuprins

TITLUL I. CUM AM AJUNS AICI

in loc de prefald

Capitolul l. inceputurile

Capitolul al ll-lea. Teza de doctorat

A. Cronologia

B. lmpedimentele

C. Elementele de originalitate

D. Are acest subiect un viitor?

Capitolul al lll-lea. Legislatia comentati

A. Legea nr.2I5/2O0L a administratiei publice

locale, comentatd gi adnotatd

B. Ordonanfa Guvernului nr.2/2001' privind

reglementarea gi sanctionarea contraventiilor,

comentatd 5i adnotati

7. Premise

2. Contribulio personald

3. Un pasinainte fdcut odatd cu publicorea

celei de-o doua edilii

9

9

TL

L2

1"6

18

21.

21

22

26

274. Despre viitor

DREPTUL ADMINISTRATIV. O CONCEPTIE. O VZIUNE

Capitolul al lV-lea.

A. Premise

Actul administrativ _ 33

B. Elemente de originalitate

1. Exorbitonla

2. Clasificdri inedite ale octelor odministrative _ 3g

3. Regdndireo conditiilor de voliditate ole actelor

administrative_ 42

4. Regdndirea conceptului de competentd_5. O noud conceptie a formalitdlilor actului

odministrativ

6. Despre obiectul actului odministrativ

7. Despre cauzo octului administrativ_ 10L

8. Despre intrareo in vigoare a actelor

administrqtive rc4

9. O clasificore ineditd o modurilar de iegire din

vigoare o actelor administrotive

10. Despre revocoreo octelor administrotive

17. Despre teoria nulitdlilor octelor

qdministrative 116

Capitolul al V-lea. Dreptul administrativ al

bunurilor

A. Premise

B. Afectare, clasare gi incoerentrS

33

34

35

45

66

84

108

L09

1t9

11"9

122

1. Relatio teoreticii dintre afectare gi closore_ 122

CUPRINS

2. Situafii (cel putin aparent) onormale

C. Afectatiune, inalienabilitate gl lncoerengd

D. Exproprierea gi incoerenla

7. lncoerentro gi necesitateo dezvoltdrii

infrastructurii

2. lncoerenlo, fondurile bdnegti publice gi crizo

economicd

E. Viitorul dreptului administrativ al bunurilor

TITLUL AL II.LEA. iTCOTNO IV|A TruONTPTA

Quo vadis?

A. Contenciosul administrativ

1, O abordare globald o prescripliei co institutie o

co nte n ci o su I u i o d mi ni strativ

2. Metamorfozq contenciosului administrotiv din

perspectivo pdrfilor scestuia reprezintd o

eroare sou o chestiune voitd?

3. Despre competenlo instan

o d mi ni strativ. O a bordo re

lei de contencios

generold

B. Dreptul urbanismului

C. Dreptul contractelor administrative

-

D. lntentii secundare

L25

130

136

1_44

L49

136

153

15s

155

L56

161

L64

1_66

170

173

175E. Despre viitorul indepirtat

DREPTUL ADMINISTRATry. O CONCEPTIE. O VIZIUNE

EP|LOG. SFATURT PENTRU STUDENTI,

MASTERANZI, DOCTORANZI 177

A. Licenga 177

B. Masteratul

C. Doctoratul

D. O concluzie. Echipele de cercetare 1g0

BIBLIOGRAFIE

179

180

TITLUT I.

CUM AM AJUNS AICI

Capitolul I. inceputurile

2. Primele mele articole au fost pur gi simplu civilistetll,opinii personale despre probleme punctuale care md preocu_paserd inci din vremea ultimilor doi ani de studenlie. Suntreprezentative doar pentru originalitate: incd de pe atunciaveam atitudinea de frondd la adresa autorilor consacrali: dela inceput m-am disociat de opiniile care at6rnau mult maigreu ale fo5tilor mei profesori Liviu popt2lgi Dan Chiricd.

in paralel am abordat gi unele teme de falie, pseudo-civi-

listel31, in principal legate de problema imobilelor nalionalizategi a restituirii lortal. Originalitatea aborddrii a constat, in primul

ttl Este vorba despre problema reprezentdrii in cazul comorien-lilor totd gi fiu,in Studia lurisprudentia nr. 1,/irggg, p.45 5i urm., res_pectiv Regimul juridic ol vdnzdrii bunurilor de gen limitate. Compora_tie cu regimul juridic ol altor specii de v1nzare,in Dreptul nr.t/2000,p. 55-62. in acelagi timp, un alt articol (problema simulaliei in cazulmandatului fdrd reprezentare) l-am trimis revistei Fiat justitia.

t2l Acesta, de altfel, gi menlioneazd articolul citat intr-o lucraremai noui (1. Poe, Tratot de drept civil. Obligatiite. Volumul t. Regimuljurid.ic generot Ed. C.H. Beck, Bucuregti, 2006).

I3l Foarte mulli autori considerd ,,materie civili,, ca reprezent6ndtoate chestiunile care, litigioase fiind, sunt judecate de instanlelecivile.

t'l Astfel, pe de o parte, am scris articolul lJna dintre problemelepe core le ridicd dreptul de proprietote: imobilele nolionalizate giretrocedarea acestoro, in caiete clujene ale drepturilor omului (r),Cluj-Napoca, 2OOt, p.8 9i urm.; pe de alti parte, sub umbrela Aso_ciatiei Rom6ne Henri Capitant - prietenii culturii franceze, amsustinut o conferintd cu titlul Dreptul odministrativ romdn _ de la

TITLUL I. CUMAMAJUN$ AICI

r6nd, in aceea de a ardta care au fost consecinfele nocive ale

stabilirii, prin lege, a unei optici mai degrabd civiliste dec6t

administrativiste asupra ideii de retrocedare a imobilelor

nalionalizate: acliune in revendicare in loc de actiune in con-

tencios administrativ, instan[ele civile in loc de cele de con-

tencios administrativ g.a.

in fine, tot in aceasti perioadd am inceput sd abordez veri-

tabile teme de drept administrativ: timide comentarii de

jurisprudenldtl], inceputul celor doud proiecte mai largi de

comentariu la noile reglementiri in materia administratiei

publice locale, respectiv a contravenliilort2l, articole pe teme

de actualitate din materia dreptului administrativ[3], toate

caracterizate in principal prin aceea cd nu erom de acord cu

exilul dogmei la dictaturo normei (Universitatea BabeS-Bolyai,

Facultatea de Drept, 2 iunie 2004).ttl Este vorba despre Notd la sent. civ. nr.257/2000 a C.A. Cluj, in

Studia lurisprudentia nr. 2/2OOO, p. 53 Si urm., Notd la dec. civ. nr. 61

din 12 ianuarie 2000 a C.S.J., s. cont. adm., in P.R. nr. t/2OO2, p.92 Si

urm., Notd la dec. civ. nr. 4089 din 7 decembrie 2001 a C.S.J.,

s. cont. adm., in P.R. nr. I/20O3, p. 89 5i urm., respectiv Notd la dec.

civ. nr. 504 din 4 noiembrie 2002 a C.A. BucureSti, s. cont. adm., in

P.R. nr. 2/2003, p. 94 gi urm.l'l Este vorba, pe de o parte, despre Comentariu Ia Ordononla

Guvernului nr. 2/2001 privind regimul iuridic al controvenfiilor, inP.R. nr. 1,/2002, p.272 Si urm., iar, pe de altd parte, despre Dispozilii

controversate ale noii Iegi o odministraliei publice locole, inP.R. nr. 2/2002, p. 290 gi urm.

t3l in principiu, este vorba despre Consrderolii privind recursul

ierarhic in procedura preolobild o contenciosului odministrativ

romdn, in R.D.C. nr.6/2000, p.80-91, respectiv (in colaborare cu

F. SrrraoN), Considerolii privind posibilitotea otocdrii cu ocliune directd

in contencios administrativ o actelor administrative normative, inStudia lurisprudentia nr. t/20o1,, p. 18 5i urm.

DREPTUL ADMINISTRATIV. O CONCEPTIE. O VIZIUNE

ceva, ceva deja scris (gi, posibil, considerat indiscutabil) oriceva deja hotdr6t (irevocabil).

Aceastd primd etapi din viala mea de cercetitor se finali-zeazd odatd cu suslinerea tezei de doctorat, cu doud scrieri pe

care le consider deosebit de relevante pentru locul gi rolul pe

care mi le-ag dori in peisajul dreptului administrativ rom6n: un

studiu veritabil - Poradoxurile tdcerii: de la non-voinfd ta

act. Studiu de drept odministrativ[1], respectiv un studiu-oma-giu - Tudor Drdganu sou de la Botta tui Attos la Bolovonul luiSisil2l . Sunt relevante pentru ci, fali de precedentele, consti-

tuie un salt calitativ (devine vizibil astfel faptul ci, intre timp,scrisesem gi o tezd de doctorat), cuprinz6nd o viziune coerentdasupra unei probleme de drept (tdcerea pdstratd de adminis_

tratie fatd de o solicitare a unui particular gi posibilele efecteale acesteia), respectiv asupra unei stdri a sistemului nostrude drept (evolutria dreptului administrativ rom6n de-a lungulvielii unui om exceplional - profesorul Tudor Drdganu, care l-astrdb;tut de la un capSt la altul).

intr-o apreciere personald, anul 2003 a reprezentat, agada4

sf6rgitulinceputului. Un mod de g6ndire 5i unul de exprimare,

influentate in mod decisiv de doctrina francezil, se inchega-

ser5. A fost momentulin care, de altfel, am inceput si md 96n-desc la doui mari proiecte, aproape finalizate p6nd in prezent:

octul odministrativ gi dreptul administrotiv al bunurilor.

Itl Publicatin Studia lurisprudentia nr. 1./2003,p. gg gi urm.L'l Publicat in p.R. nr. 2/2003, p.275 5i urm.

Capitolul al l[-lea.

Teza de doctorat

A. Cronologia

3.in 1998, dupd ce ajunsesem preparator la disciplina

Dreptul administrativ, predatd la acea vreme de llie lovdnag,

nu md gdndeam cd o si md inscriu prea repede la doctorat.

lmediat dupd 1 octombrie ins5, colegii mei mai experimen-

ta1itl1 m-au sfituit si nu ratez o 5ansd care mi se ivegte subit. $i

a$a am ajuns, la 1 noiembrie 1998, doctorandul profesorului

Tudor Drdganu, Potriarhul dreptului public romdn.

Evenimentul mE luase aproape pe nepregitite, aga ci la

acel moment nu aveam o veritabild ,,tezd" - acea idee fixd gi,

daci se poate, revolufionari in jurul cdreia sd imi structurez

lucrarea fundamentalS. De altfel, a$a cum am observat gi ulte-

rior; dreptul administrativ din acei ani nici nu se preta la verita-

bile teze de doctorat, at6t timp c6t structura lui la nivelul

notiunilor sale fundamentale nu se adaptase inci la noile

realitdti. Mi-am ales o temi ,,cuminte" in care consideram cd

am multe de spus - ,,Viciile de ilegalitate a actelor adminis-

trotive": era, de fapt, un alt titlu pentru Actul administrativ

ttl Md referin primul 16nd la Paul Vasilescu gi la Florin Streteanu,

fdri sfaturile gi sprijinul moral al cirora, probabil, nu ag fi ajuns astiziaici.

DREPTUL ADMINISTRATIV. O CONCEPTIE. OVZIUNE

itegatlll.imi propusesem si abordez aceasti temi pe treipaliere: mai int6i si clasific gi sd analizez aceste vicii (necom-

petenta, viciul de formS/procedurd, eroarea, violarea directd a

legii, deturnarea de putere etc.), care, in esen!d, nu erau

altceva dec6t o nerespectare a unor condilii de valabilitate ale

actelor administrative; apoi sd stabilesc sancliunile aplicabileacestor acte administrative viciate (teoria nulitdlilor in dreptuladministrativ) gi, in fine, modalit6lile prin care aceste acteviciate trebuiau sd iasd din vigoare (revocarea, mai ales,

anu larea, a brogarea, cad ucitatea, prescripfia g,a.).

Am inceput sd adun materiale asiduu, in special dinbibliotecile din Strasbourg (Universitatea Robert Schumann) gi

Paris (Cujas). Am inteles c5, la c6t s-a scris in alte sisteme de

drept pe aceastd temd (in special in cel francez), va fi o tezd

fluviu dacd intengionez si o abordez in profunzime. M-amhotdr6t si incep cu partea care mi se pdrea la vremea respec-

tivd cea mai clarS: modurile de scoatere din vigoare a acteloradministrative. Regina acestora, revocoreo, nu mi se pirea o

idee bund ca punct de start, era prea vast;. Am ales astfelcaducitotea - un subiect de nigd -, complet necunoscutd

dreptului nostru public. Ea insigi era, agadar, un element deoriginalitate in peisajul dreptului administrativ postbelic.Scriind in paralel cu cititul, pentru cd pdrea un subiect minus-cul, pulin abordat chiar gi in doctrinele striine, am realizat,

t1l Cel pulin la vremea respectiv;, se practica alegerea unei temecare pdrea mai potrivitd pentru un curs universitar. Bunioari, dintrecolegii mei de generalie, Daclan-Cosmin Dragog i5i alesese ca temiProcedura contenclosulul administrativ, iar Mircea UrsulaProced u ro contrave nfl onald.

TITLUL I. CUM AM AJUNS AICI

trec6nd de pagina o sutd, ci acesta va fi subiectul viitoarei

mele teze de doctorat. Am incercat, in paralel, gi o extensie a

acestuia, depSgind granitele actului administrativ: a$a am

ajuns si scriu despre Caducitateo manifestdritor de voinld in

dreptul public romdn.

B.Impedimentele

4. in esenli ele au fost trei:

Primul, ugor de anticipat, bibliografia aparent insuficientd.

Dacd cea autohtoni era cvasi-inexistentS, cea strdind era

destul de redusi ca dimensiuni.

Al doilea, inconsecventa terminologiei in sistemul nostru

de drept. Dacd ideea de caducitate s-ar fi redus numai la situa-

!iile in care legiuitorul nostru, doctrina ori jurisprudenta utiliza

acest concept, concluzia ar fi fost rapidi gi clar6: caducitatea

mai degrobd nu existd. Ea era insd ascunsd sub ,,carapacea"

altor noliuni cu un conlinut vecin, chiar la o primi vedere -ajungere la termen, expirare, desuetudine, incetare/desfi-

inlare de drept etc. -, ori prin raportarea directi la cauzele

sale (decesul beneficiarului unui act administrativ, ,,mijloc" de

incetare a efectelor sale). Mai greu a fost de gdsit un criteriu

teoretic solid care sd il fundamenteze. Dar a fost gisit p6nd la

urmd, in dreptul civil francezlti - disparigia unui element esen-

{iol ol actulul. Rdm6nea insd de stabilit compatibilitatea aces-

Itl Fn. Gnnnon, Lo coducitd du controt. Etude de droit prive,

Presses U niversitaires d'Aix Ma rseille, 1999.