UNIVERSITATEA BUCUREŞTIFACULTATEA DE DREPT

LUCRARE DE DIPLOMĂRĂSPUNDEREA POLITICĂ A GUVERNULUI ŞI MEMBRILOR SĂI ÎN

DREPTUL ROMÂNESC ŞI COMPARATDISCIPLINA : DREPT ADMINISTRATIV

COORDONATOR : STUDENT:PROF. UNIV. DR. BODOR CLAUDIAANTONIE IORGOVAN

CAPITOLUL I. CONSIDERATII INTRODUCTIVE 4

Sectiunea 1.: A. Notiunea de raspundere politica; B. Originea institutiei 4

Sectiunea 2.: Natura raspunderii politice a Guvernului si membrilor sai 7

Sectiunea 3.: Corelatia raspundere politica-regim constitutional 9

Sectiunea 4.: Evolutia reglementarii constitutionale a raspunderii politice 13

CAPITOLUL II.: RASPUNDEREA POLITICA A GUVERNULUI IN SISTEMUL ROMANESC ACTUAL 19

Sectiunea 1.: Raportul control parlamentar – raspundere politica a Guvernului 19

Sectiunea 2.: Corelatia vot de incredere-motiune de cenzura. 20

Sectiunea 3.: Angajarea raspunderii Guvernului 25

Sectiunea 4.: Consecintele adoptarii unei motiuni de cenzura pe plan politico-constitutional 31

CAPITOLULL III.: RASPUNDEREA POLITICA A MINSITRILOR IN SISTEMUL ROMANESC ACTUAL. 34

Sectiunea 1. Raspunderea colectiva si raspunderea individuala a ministrilor 34

Sectiunea 2.: Remanierea Guvernamentala 36

Sectiunea 3.: Raspunderea politica a primului-ministru. 40

CAPITOLUL IV.: RASPUNDEREA POLITICA IN ALTE REGLEMENTARI CONSITUTIONALE 44

Sectiunea 1.: Sistemul Constitutional englez 44

Sectiunea 2.: Sistemul constitutional american 46

Sectiunea 3.: Sistemul constitutional francez 47

CAPITOLUL V. CONCLUZII 51

CAPITOLUL I. Consideraţii introductive

Secţiunea 1.: A. Noţiunea de răspundere politică; B. Originea instituţiei

A. Noţiunea de răspundere politică

De cele mai multe ori tratatele de drept public nu se opresc asupra sensului noţiunii de răspundere politică, abordând-o ca pe un concept asupra căruia există consensul teoreticienilor şi referindu-se la ea întotdeauna în raport de o anumită instituţie: Guvern, Preşedinte, Parlament.

Fără a adânci un demers care ţine mai ales de teoria generală a dreptului, este interesant a reţine opinia unui autor în domeniu, potrivit căreia identificăm în cadrul formelor răspunderii juridice şi răspunderea juridica cu caracter politic1..

Nu mai puţin, în literatura de specialitate terminologia este diversă, nuanţată, clarificarea ei fiind primul pas în înţelegerea instituţiei răspunderii politice a Guvernului.

Constituţia României utilizează noţiunea de răspundere politică a Guvernului în art 108, având ca titlu marginal “Răspunderea membrilor Guvernului”, şi respectiv în art. 113, referitor la “Angajarea răspunderii Guvernului”.

Doctrina referitoare la instituţiile politice foloseşte adesea termenul de responsabilitate, cu explicaţia că utilizarea acestui termen este doar rezultatul modului în care s-a realizat traducerea din literatura franceză a noţiunii corespunzătoare, sau făcându-se o subtilă distincţie, se arată că “Răspunderea presupune o raportare activă a Cetaţii : “prin autorităţile sale, la agentul acţiunii sociale” (în speţă a Parlamentului faţă de Guvern), pe când responsabilitatea ne apare ca o raportare activă a “agentului acţiunii sociale” faţă de Cetate, faţă de regulile şi autorităţile acesteia (în speţă a Guvernului faţă de Parlament)”2

Aceste două situaţii de raportare sunt ilustrate de cele două articole din Constituţie mai sus evocate, primul vizând atitudinea activă a Parlamentului, mai pe larg detaliat apoi în art. 112 referitor la moţiunea de cenzură, iar cel de-al doilea

1. Nicolae Popa, Teoria generala a dreptului, Editura Actami, Bucuresti, 1996, p. 3232 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol II, Ed. Nemira,ed. a doua revazuta si adaugita, Bucuresti, 1996, p.501 501.

4

vizând acţiunea Guvernului de angajare a răspunderii sale în faţa Parlamentului, din proprie iniţiativă.

Constituţia introduce în art. 108 (3) sintagma “responsbailitate ministerială”, referindu-se la legea ce trebuie să reglementeze cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului. Desigur, alăturarea termenului de pedeapsă cazurilor de răspundere a membrilor Guvernului nu trebuie să ducă la concluzia că o lege a responsbailităţii ministeriale trebuie să aibă exclusiv în vedere răspunderea penală a membrilor Guvernului3 şi deci responsabilitatea minsiterială s-ar referi doar la răspunderea penală. Argumentul constă în aceea că legiuitorul constituant utilizând noţiunea largă de cazuri de răspundere, nu introduce distincţii.

Singura lege romaneasca, referitoare la responsabilitatea ministerială, şi anume Legea din 2 mai 1879, reglementa pe lângă răspunderea penală şi răspunderea civilă.

Un autor utilizează noţiunea răspunderii politice făcând distincţie între responsabilitatea ministerială şi responsabilitatea guvernamentală, vizând, după caz, fie membrii Guvernului consideraţi individual, fie Guvernul în ansamblul său. Distincţia constă în aceea că prima noţiune este mai largă decât cea de-a doua, aceasta din urmă considerată fiind în sens strict. Astfel, în timp ce responsabilitatea guvernamentală se referă la răspunderea colectivă a Guvernului, responsabilitatea minsiterială evocă atât răspunderea solidară, cât şi pe cea individuală a fiecărui membru al organului colegial, independent de angajarea răspunderii celorlalţi.

Este de altfel şi motivul pentru care lucrarea de faţă se intitulează “Răspunderea politică a Guvernului şi membrilor săi în dreptul românesc şi comparat”, având în vedere si existenţa răspunderii individuale a fiecărui membru al Guvernului, aşa cum se va arăta.

Sfera responsabilităţii ministeriale excede conţinutului responsabilităţii guvernamentale, incluzând într-o opinie4 şi responsabilitatea altor persoane care, fără a fi membre în Guvern, deţin demnităţi asimilate cu funcţia de ministru, autorul arătând că legea asupra responsabilităţii ministeriale trebuie să reglementeze inclusiv răspunderea acestora.

3 C.L. Popescu, Revista Romana de Drepturile Omului,Anteproiectul legii privind responsabilitatea ministeriala, anul 1997 , nr 14 ,pag. 624 Mircea Preda , Autorităţile administraţiei publice.Sistemul constitutional romanesc. Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 138

5

Răspunderea politică presupune întotdeauna o luare de poziţie, fie că aceasta se realizează de către cei guvernaţi, fie că provine de la Parlament. “Responsabilitatea ministerială nu se mai bazează pe ideea de faptă imputabilă, nici pe cea de risc, deşi nu le exclude, ci pe ideea că guvernanţii sunt în serviciul guvernaţilor.”5 Guvernanţii răspund în faţa corpului electoral, în mod direct, cu ocazia alegerilor şi indirect, prin formele prevăzute de Constituţie, în faţa Parlamentului. Deşi în ambele cazuri este vorba despre o răspundere politică, distincţia constă în aceea că prima este o răspundere de fapt, extrajuridică, iar ultima o răspundere de drept, administativ-disciplinară.

Toate aceste precizări asupra noţiunilor folosite în această materie urmăresc delimitări şi clarificări conceptuale. Rigurozitatea terminologică lasă însă cel mai adesea locul analizei aspectelor practice ale problemei cercetate, fără a impieta asupra înţelegerii corecte a modului cum funcţionează instituţia răspunderii, termenii răspundere şi responsabilitate fiind utilizaţi cu acelaşi sens.

B. Originea institutiei

Instituţia responsabilităţii ministeriale îşi are originea în evoluţia parlamentară britanică6. Izvorul său este procedura cu caracter penal denumită impeachement, apărută în secolul al XVI-lea. Procedeul, existent şi în prezent în regimul britanic şi american, constă în acuzarea penală a unui membru al Guvernului de către una din Camere, urmată de judecarea lui de către cealaltă Camera. Iniţial, procedura se folosea doar cu privire la delictele de drept comun ale miniştrilor. În timp, procedeul este folosit pentru a emite o judecată politică asupra acţiunii Guvernului.

Începând din 1742, miniştrii încep să se retragă în cazul unui vot negativ în Camera Comunelor, evitând să apară în faţa Camerei Lorzilor, constituită în Curte Supremă, instituindu-se astfel regula că Guvernul nu poate guverna fără încrederea legislativului.

“Ideea responsabilităţii miniştrilor a trecut din Anglia pe continent, fiind împrumutată de constituţiile revoluţionare ale Franţei şi apoi imitată de celelalte constituţii care şi-au avut izvorul de inspiraţie în această revoluţie franceză.”7

Constituţia Belgiei din 1831 cuprinde această idee, de unde noi am preluat-o, incluzând-o în Constituţia din 1866. Ideea de răspundere o găsim însa înca din timpul Regulamentelor Organice, în ambele Principate.5 Dan Claudiu Danişor – Drept consituţional şi instituţii politice, vol. 1, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1997, p. 384.6 Idem7 Anibal Teodorescu – Organizarea executivului în regimul constituţional din 28 februarie 1938, Bucuresti, Lito, 1938, p. 228

6

Secţiunea 2.: Natura răspunderii politice a Guvernului şi membrilor săi

Doctrina nu este unitară în a califica răspunderea politică drept o problemă ce aparţine sau nu juridicului.

Este sau nu răspunderea politică o formă a răspunderii juridice?

Se arată astfel că “Ideea de răspundere politică a Guvernului ,…., nu este străină ideii de răspundere juridică, răspunderea politică, când ne raportăm la autorităţile publice, nu reprezintă altceva decât o formă a răspunderii juridice, instituţie a dreptului public, evocând prin această sintagmă Dreptul constituţional şi Dreptul adminsitrativ”8

Un alt autor9 arată că Parlamentul exercită asupra Executivului un control esenţialmente şi exclusiv politic, instrumentele şi procedurile de control parlamentar, ca şi sancţiunile ce urmează să se aplice, având la rândul lor caracter exclusiv politic. Cum una din procedurile de control este tocmai cea legată de punerea în discuţie a responsabilităţii politice, după cum arată autorul, este evidentă excluderea din câmpul răspunderii juridice a răspunderii politice a Guvernului şi membrilor săi, în opinia acestuia.

În expunerea de motive la un anteproiect al legii responsabilităţii ministeriale10, se arată că o asemenea lege trebuie să reglementeze ambele forme ale răspunderii juridice prevăzute de Constituţie, adică atât cea penală cât şi cea politică, mai exact “constituţional – politică”, cum o denumeşte autorul.

Nu mai puţin, în ciuda diversităţii formelor răspunderii juridice, un autor de teoria generală a dreptului identifică o sumă de principii care înglobează o serie de note comune caracteristice tuturor formelor de răspundere11. O trecere în revistă a acestora ne duce la concluzia că răspunderea politică nu se încadrează în modelul general al răspunderii juridice, având o natură specială.

Responsabilitatea politică are o natură aparte manifestată prin “existenţa unei prezumări a faptei incriminate”12, ceea ce vine în contradicţie cu principiul prezumţiei

8 Antonie Iorgovan – op.cit., p. 5019 Cristian Ionescu – Instituţii politice şi drept constituţional, Ed. Fundaţiei “România de mâine”, Bucuresti, 1999, p. 28510 C.L. Popescu – art. citat, p.6211 N. Popa – op.cit. p.324.Autorul identifică urmatoarele principii aplicabile oricărei forme de răspundere juridică :1.legalitatea răspunderii ; 2.principiul răspunderii pentru vina ; 3.principiul răspunderii personale ; 4.prezumţia de nevinovaţie ; 5.principiul proporţionalizării sancţiunii în raport cu gravitatea faptei, de circumstanţele săvârşirii sale.12 Dan Claudiu Dănişor, op.cit., p. 385

7

de nevinovăţie şi prin faptul că sancţiunea este pur politică, constând în obligaţia ce incumbă ministrului sau Guvernului în ansamblul său să se retragă dacă pierde încrederea Parlamentului.

Raporturile dintre Parlament şi Guvern sunt raporturi de natură politică şi juridică, de unde ideea că răspunderea Guvernului are o natură dublă, politică şi juridică13. Astfel, deşi se recunosc anumite consecinţe juridice ale răspunderii politice, se arată că atunci când este pusă în discuţie răspunderea juridică a Guvernului şi a membrilor săi, se are în vedere răspunderea civilă, administrativă sau penală, adică răspunderea juridică stricto sensu.

Doctrica juridică interbelică făcea distrincţia între răspunderea politică şi cea juridică, distincţia având la bază faptul că prima se declanşa pe tărâmul jocului politic, fără ca în mod necesar să fie încălcat un text de drept pozitiv, în timp ce răspunderea juridică se angaja pe tărîmul dreptului civil şi respectiv penal.

Astfel, Anibal Teodorescu identifică în doctrina dreptului administrativ trei puncte de vedere privind calificarea noţiunii de responsabilitate ministerială: responsabilitatea pur politică, responsabilitatea penală şi respectiv civilă. Din punctul de vedere al acestui autor responsabilitatea politică este aceea pe care ministrul şi-o atrage atunci când din punct de vedere politic, el a comis o greşeală sau a făcut un fapt ce poate fi considerat ca greşeală.14

Intr-o opinie se arata ca răspunderea juridică a membrilor Guvernului îşi are cadrul constituţional în dispoziţiile art. 108 alin. 2 şi 3, excluzând astfel răspunderea politică a Guvernului din sfera răspunderii juridice.15

Guvernul răspunde politic în faţa Parlamentului, deşi puterile statului sunt egale, datorită gradului de reprezentativitate al Parlamentului, “organul reprezentativ suprem al poporului român”.

Fiecare ministru se află în cadrul activităţii sale în două ipostaze: membru al Guvernului şi conducător al organului adminsitraţiei publice centrale, adică ministru. Pornind de la această disociere, un autor16 arată că în funcţie de ipostaza din care este privit, ministrul va răspunde cu o formă sau alta a răspunderii sociale: răspunderea politică în calitate de membru al Guvernului şi răspunderea juridică în calitate de ministru.

13 Mircea Preda, op.cit.,p.13414 Anibal Teodorescu, op.cit.,p.23815 Mircea Preda, op.cit,p. 13616 Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român.Partea generala. Ed. All, 1996,ed. a doua revazuta si adaugita, p.79

8

Un argument în favoarea susţinerii caracterului politic al răspunderii în calitate de membru al Guvernului, ar putea fi caracterul politic al instituţiei Guvernului, rolul său politic, care decurge din originea sa parlamentară şi din dependenţa sa de programul acceptat de Parlament, votul Parlamentului reprezentând încrederea acestuia atât în echipa guvernamentală , căt şi în programul pe care îl are de înfăptuit în perioada mandatului.

Răspunderea politică a Guvernului este o instituţie de drept public şi atunci când este pusă în discuţie de Parlament, ea poate avea la bază motive juridice, constând în încalcarea unor norme şi principii de drept. Nu mai puţin, realitatea demonstrează că jocul politic este adevăratul motor al punerii în discuţie a răspunderii politice a Guvernului, iar dreptul nu face decât să recunoască această instituţie, şi nu să o creeze. Este de altfel şi motivul pentru care art. 112 din Constituţie referitor la moţiunea de cenzură are un conţinut exclusiv procedural, a reglementa cazurile în care răspunderea politică să fie angajată reprezentând o iniţiativă care nu ţine seama de realitătile politice. Constituţia recunoscând existenţa răspunderii politice nu face decât să o reglementeze din punct de vedere procedural, pentru ca în acest mod să limiteze pe cât posibil orice posibilitate de comitere a abuzurilor de către Parlament prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, şi pentru a se asigura garanţii de stabilitate pentru Guvern.

S-ar putea spune astfel că răspunderea politică a Guvernului este juridică doar prin procedură, din punct de vedere substanţial situaţiile în care este pusă în discuţie neavând în mod necesar un fundament juridic.

Răspunderea politică, “deşi se întemeiază pe acelaşi principiu ca responsabilitatea civilă sau penală, adică pe faptul că puterea politică este ţinută să dea socoteală de actele sale şi să-şi asume consecinţele acestora”17, această formă de răspundere are o natură aparte, distinctă de cea “pur politică sau politică şi morală”18

angajată în faţa poporului sau partidelor şi bazată, aşa cum se arată19, pe ideea de culpă a celui care răspunde.

Secţiunea 3.: Corelaţia răspundere politică-regim constituţional

Răspunderea ministerială capată diferite particularităţi în funcţie de regimul constituţional prezidenţial, semiprezidenţial sau parlamentar consacrat de legea fundamentală a unui stat.

17 Dan Claudiu Danişor, op.cit.,p38518 Genoveva Vrabie, Organizarea politico-etatică a României,Ed. Cugetarea, Iasi, 1993, p. 30219 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 503

9

Regimul constituţional se referă la modul în care au fost reglementate în legea fundamentală organizarea puterilor şi relaţiile dintre ele, cu accent pe raporturile dintre Parlament şi instituţiile guvernamentale, cum se acomodează şi se limitează reciproc în acţiunea lor.

Din multitudinea de tipuri de regim existente în fiecare stat, în funcţie de tradiţie şi evoluţia politică şi juridică a fiecăruia, doctrina a dedus existenţa câtorva modele, cu grad ridicat de generalizare, în afara cărora există o serie de variaţiuni.

A. Regimul prezidential

Acest tip de regim este cel mai bine ilustrat de Constituţia şi practica SUA.

Dintre trăsăturile sale, două ne interesează în mod deosebit:

a) alegerea şefului statului de către naţiune, fapt care asigură preşedintelui un grad de reprezentativitate identic cu cel al Parlamentului;

b) inexistenţa mijloacelor de presiune reciprocă a puterilor.

Această ultimă caracteristică este esentială pentru particularizarea acestui tip de regim, prima putând fi întâlnita şi în alte tipuri de regim decât cel prezidenţial. Ea se concretizează în faptul că Parlamentul nu poate răsturna Executivul care, avându-l ca şef pe Preşedinte, îşi sprijină legitimitatea direct pe popor, fără intermedierea reprezentanţei naţionale. Executivul are un singur pol de decizie, datorită absenţei funcţiei primului-minsitru.

Esenţial este că, în acest tip de regim, nu există instituţia răspunderii ministeriale. Membrii Executivului sunt numiţi şi demişi în mod voluntar de Preşedinte, fără intervenţia Congresului. Secretarii de stat (miniştrii) sunt responsabili doar în faţa Preşedintelui, care exercită asupra lor o veritabilă putere ierarhică. Ca o contrapondere la inexistenţa responsabilităţii ministeriale, Executivul nu poate dizolva legislativul, fapt care face ca Executivul şi Legislativul să se echilibreze. De altfel, responsabilitatea ministerială se prezintă “ca un complement şi ca o contrapondere a dreptului de disoluţie”20. Existenţa separată a celor două instituţii, care nu au sens decât împreună, ar distruge echilibrul constituţional.

B. Regimul parlamentar

Din punctul de vedere care ne interesează, caracteristicile sale sunt:

20 Dan Claudiu Danisor: op.citata, p. 384

10

a) Preşedintele este ales de Parlament – în formele de guvernamânt republicane;b) Dualismul Executivului, ai cărui poli sunt Şeful statului şi Guvernul;c) Şeful statului este iresponsabil din punct de vedere politic. Acest fapt se sprijină pe

regula contrasemnării actelor şefului statului de către miniştri, fapt care are ca efect transferul răspunderii de la Preşedinte la miniştri. Astfel, Parlamentul va putea sancţiona ministrul, dar nu şi pe autorul real al actului. Inexistenţa responabilităţii politice a şefului statului face ca acesta să fie elementul fix al Executivului.

d) Existenţa reponsabilităţii ministeriale care face din Guvern “elementul mobil al Executivului”21.

În regimul parlamentar, miniştrii sunt responsabili în faţa Parlamentului din punct de vedere politic, atăt individual, cât şi colectiv.

Guvernul sau Cabinetul este în acest regim elementul cheie al construcţiei instituţionale.

Numit de şeful statului, îşi stabileşte el singur politica pentru care este responsabil în faţa Parlamentului.

Minştrii nu mai sunt, ca în regimul prezidenţial, simpli executanţi ai politicii Şefului statului, Cabinetul fiind un centru de impuls politic.

Responsabilitatea în faţa Parlamentului poate fi angajată fie la iniţiativa acestuia, şi atunci vorbim de interpelare (a treia Republică Franceză), moţiune de cenzură (Anglia), moţiune de neîncredere (Italia), fie la iniţiativa Executivului însuşi şi atunci procedura se numeste vot de încredere. În oricare dintre variante, un vot care arată neîncrederea în Guvern atrage după sine obligativitatea demisiei dacă Şeful statului nu dizolvă Parlamentul.

Regimul parlamentar poate fi la rândul sau monist sau dualist, în funcţie de rolul Şefului statului în cadrul Executivului.

Regimul parlamentar dualist, dezvoltat sub domnia dinastiei de Orleans (1830-1848) se caracterizează prin intervenţia activă a şefului statului în viaţa politică. În acest regim, miniştri sunt aleşi liber de şeful statului, ceea ce face ca aceştia să răspundă politic atât faţă de şefului statului, cât si faţă de legislativ.

În regimul parlamentar monist Şeful statului joacă un rol mult mai puţin important în raport cu Guvernul. În acest regim Guvernul răspunde doar în faţa Parlamentului.

Regimul parlamentar monist poate să evolueze fie spre preponderenţa Executivului, fie spre cea a Legislativului.

21 Idem, p. 352

11

În primul caz responsabilitatea guvernamentală este doar teoretică, având în vedere că prin dreptul pe care primul-ministru îl are de a dizolva Camera secundă, majoritatea este totdeauna de partea Guvernului.

Regimul parlamentar monist cu preponderenţa legislativului presupune un climat politic diferit, în care incapacitatea constituirii unei majorităţi nete face ca Executivul sa fie instabil şi subordonat Parlamentului, în timp ce responsabilitatea ministerială se agravează.

Acest regim este cunoscut şi sub numele de “regim de adunare”. Reacţia la acest model a apărut în doctrină prin formularea teoriei “parlamentului raţionalizat”, care urmăreşte raţionalizarea atribuţiilor forului legislativ şi restabilirea echilibrului între acesta şi Executiv.22

C. Regimul semiprezidenţial

Constituţia Republicii a V-a franceze a inaugurat un regim semiprezidenţial, ale cărui caracteristici au fost accentuate prin reforma constituţională din 1962.

Se caracterizează prin două trăsături esenţiale:

a. Preşedintele este ales prin vot universal;b. Primul-Minsitru şi Guvernul sunt responsabili în faţa Parlamentului.

Se pot întâlni, în funcţie de poziţia Preşedintelui faţă de majoritatea parlamentară mai multe situaţii:

A. Majoritatea este de aceeaşi parte cu Preşedintele şi îl cunoaşte drept şef. Raportul de forţe între Şeful statului şi prim-ministru înclină în favoarea primului. De principiu primul-ministru este responsabil doar în faţa Parlamentului. In fapt însă, în situaţia unui conflict între Preşedinte şi primul-ministru, Preşedintele va reuşi să-şi impună punctul de vedere, căci are de partea sa majoritatea parlamentară căreia îi este şef. In acelaşi timp, deşi teoretic Preşedintele nu poate revoca miniştri, în fapt acest lucru se întâmplă, preşedintele dominând Parlamentul, fiind şeful majoritătii şi prin intermediul acesteia, Guvernul.

B. Preşedintele este membru al majorităţii, dar nu îi este şef. In această situaţie, primul-ministru este şeful majorităţii, ceea ce face ca rolul Preşedintelui să scadă proporţional cu creşterea rolului primului-ministru, care domină politica statului fără a fi însa la fel de puternic ca Preşedintele în situaţia anterioară.

22 Cristian Ionescu, op.cit. p. 150

12

C. Majoritatea parlamentară este opusă preşedintelui. Primul-ministru, şef al majorităţii parlamentare este foarte puternic, fapt care atrage consecinţe pe planul răspunderii politice a Guvernului, în sensul că practic ea nu va fi pusă niciodată în discuţie.

Sintetizând, problema răspunderii politice a Guvernului în faţa Parlamentului nu se pune în sistemele prezidenţiale, ci doar în cele parlamentare şi semiprezidenţiale.

În România, în care sistemul politic este semiprezidenţial atenuat sau parlamentarizat23, Guvernul răspunde numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia. Prin acest fapt Constituţia din 1991 se apropie de regimul parlamentar, de care se deosebeşte însă în mod esenţial prin aceea că Preşedintele este ales prin vot universal şi direct, deşi prin atribuţii se aseamănă cu conducătorul statului în regimul parlamentar.De amintit în acest sens doar câteva din caracteristicile sale :-dreptul de disoluţie a Parlamentului este prevăzut în condiţii foarte restrictive, care practic îl fac inexercitabil de către Şeful statului ;

-Guvernul în ansamblul său şi membrii săi nu răspund politic faţă de Preşedinte ; -Preşedintele nu are atribuţii decizionale reale în formarea, menţinerea şi

schimbarea Guvernului ; -Preşedintele nu este iresponsabil din punct de vedere politic, conform procedurii

prevăzute în art. 95 din Constituţie el poate fi suspendat de Parlament şi demiterea sa supusă referendumului .

Secţiunea 4.: Evoluţia reglementării constituţionale a răspunderii politice

În ţara noastră, ideea de responsabilitate a miniştrilor a fost legiferată, pentru prima dată, în Regulamentele Organice. Astfel, în art. 150 din Regulamentul Organic al Munteniei se prevedea că fiecare dintre miniştri îşi va avea departamentul său despărţit în secţii, iar secretariatul fiecărei secţii va iscăli în toate hârtiile şi poruncile şi va fi răspunzător împreună cu ministrul pentru toate treburile pe care le va primi acea secţie. Dispoziţii asemănătoare erau inserate şi în art. 137 din Regulamentul Organic al Moldovei.

În primele constituţii scrise, structurate pe coordonatele regimului parlamentar, răspunderea politică solidară a miniştrilor nu şi-a gasit o formulare expresă. Cu timpul

23 Antonie Iorgovan,Ioan Muraru,Ion Deleanu,Florin Vasilescu,Ioan Vida,Mihai Constantinescu, Constitutia Romaniei comentata si adnotata, Regia Autonoma Monitorul Oficial, 1992, p. 184.

13

însă, tot mai multe constituţii au oglindit, fie explicit, fie doar implicit, această regulă de bază a regimului parlamentar.

Constituţia României din 1866, care preia modelul belgian24, nu cuprindea nici o dispoziţie din care să se desprindă intenţia de a consacra aspectul solidar al responsabilităţii ministeriale. În aceste condiţii, recunoaşterea caracterului solidar al răspunderii politice a minşitrilor a avut o origine cutumiară25.

24 Anibal Teodorescu ,op. cit. ,p. 23825 Tudor Drăganu, Drept constituţional, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1972, p. 170

14

Întrucât răspunderea solidară a Cabinetului nu exclude răspunderea individuală a miniştrilor în faţa Parlamentului, în mod firesc, în practica de stat posterioara intrării în vigoare a Constituţiei din 1866, sunt întâlnite şi exemple de voturi de neîncredere îndreptate exclusiv împotriva unui anumit ministru.

În general, atunci când votul de neîncredere era îndreptat numai împotriva unui ministru, se considera că aceasta nu trebuie să ducă în mod necesar la demisia întregului Cabinet ministerial.

În cadrul practicii formate ulterior punerii în aplicare a Constituţiei din 1866, recunoaşterea responsabilităţii individuale a unui ministru nu excludea în nici un fel posibilitatea solidarizării cu acesta a întregului Guvern.

În acelaşi timp, regula potrivit căreia ori de câte ori blamul dat unui anumit ministru viza în acelaşi timp şi politica generală a Guvernului acesta era obligat să se retragă în întregul său, s-a acreditat la rândul ei în viaţa publică. În orice caz, dacă cel împotriva căruia Parlamentul îşi manifesta neîncrederea era primul-ministru, s-a considerat că toţi miniştrii erau obligaţi să demisioneze odată cu el.

O trăsătură caracteristică fundamentală a responsabilităţii politice a Guvernului în faţa Parlamentului, aşa cum ea s-a dezvoltat în ţara noastră dupa 1866, a fost consacrarea regulii că nu numai votul de neîncredere al Camerei Deputaţilor, dar şi cel al Senatului obliga Guvernul să demisioneze. Totuşi, în practica parlamentară, aceasta regulă cutumiară a fost atenuată, în sensul că s-a admis că votul de neîncredere în Guvern, adoptat de Senat, ramânea fără efecte dacă, printr-o moţiune expresă, Adunarea Deputaşilor îşi manifesta încrederea în Cabinetul Ministerial. Consecinţa unei asemenea situaţii putea fi dizolvarea Senatului.

Existenţa unui executiv bifurcat: un şef de stat iresponsabil şi un Guvern responsabil atât pentru propriile acte cât şi pentru cele ale Şefului statului, ca şi consacrarea dreptului acestuia din urmă de a dizolva corpurile legiuitoare, elemente necesare pentru caracterizarea regimului parlamentar, erau expres oglindite în Consituţia din 1866.

După opinia lui G.G. Meitani, răspunderea politică a miniştrilor în faţa Parlamentului era o consecinţă a consacrării concomitente prin Constituţia din 1866 a dreptului Şefului statului de a numi miniştri şi a principiului iresponsabilităţii acestuia. Dar dacă Şeful statului ar avea o libertate discreţionară în exercitarea prerogativei sale de numire a miniştrilor, el nu ar mai putea fi socotit inviolabil, răspunderea lui fiind angajată prin însuşi actul desemnării miniştrilor. De aceea în

15

scopul de a face sa dispară orice răspundere ce ar putea să decurgă din actul de numire a miniştrilor, Şeful statului era ţinut, în sistemul Constituţiei din 1866, să-şi cheme consilierii din sânul Reprezentanţei Naţionale, iar “când e o neînţelegere între Guvern şi Cameră, una din aceste două puteri se retrage, minister sau parlament, cel dintâi prin depunerea demisiei, cel de-al doilea prin disoluţiune”.26

Conform acestui autor, regula răspunderii politice a miniştrilor nu trebuia concepută ca o creaţie cutumiară, ci ca o normă implicită, “ca un corolar necesar al principiului iresponsabilităţii Şefului statului”.27.

G.G. Rarincescu sublinia că în România, regula răspunderii politice a miniştrilor “s-a format pe cale cutumiară sub influenţa constituţiunilor străine, cum este Constituţiunea engleză şi cea franceză.”28

Regula răspunderii politice a miniştrilor în faţa Parlamentului îşi găseşte o consacrare expresă, dar pe cale indirectă, în revizuirea constituţională din 1884. Astfel, prin alin. 4 al art. 130 introdus în Constituţia din 1866 se arăta:

« Se vor putea înfiinţa secretari de stat. Ei vor putea lua parte la dezbaterile corpurilor legiuitoare, sub responsabilitatea miniştrilor. »

Totuşi, prin faptul că obligaţia miniştrilor de a demisiona nu era prevăzută, în cazul unui vot de neîncredere, sarcina de a preciza conţinutul acestei reguli a revenit în continuare doctrinei dreptului constituţional.

Atât înainte, cât şi după revizuirea din 1884 a Constituţiei din 1866, regula că miniştrii sunt obligaţi să demisioneze în situaţia unui vot de neîncredere al Parlamentului era puternic înrădăcinată în conştiinţa contemporanilor. Conform practicii, votul de neîncredere putea să vizeze un minsitru, cât şi Guvernul în ansamblul său.

Această practică a continuat sub regimul Constituţiei din 1923, reglementarea pe care o conţinea cu privire la răspunderea politică fiind similară cu cea din 1866, deşi marchează un evident progres sub aspect terminologic.

Optica se schimbă radical prin introducerea Constituţiei din 1938 ce marchează instaurarea în România a regimului autoritar al lui Carol al II-lea.

26 G.G. Meitani; Studie Constitutionale,Bucureşti,1878, p. 2927 Tudor Drăganu, Inceputurile şi dezvoltarea regimului parlamentar în România până în anul 1916 ,Ed. Dacia, Cluj 1991, p.31228 G.G. Rarincescu – Curs de drept consitutional, litogr., Bucureşti, 1940, p. 163

16

Potrivit lui Rarincescu, referitor la această Constituţie, “Responsabilitatea miniştrilor este una din piesele esenţiale ale actualei organizaţiuni constituţionale.”29

Definind responsabilitatea politică ca fiind “aceea care are o sancţiune de ordin politic în faţa unor organe politice, Regele şi Parlamentul”30, autorul arată că potrivit noii constituţii această responsabilitate nu mai functionează decât faţă de Rege, concluzionând că “prin aceasta s-a înlăturat regimul parlamentar care făcea guvernul responsabil în faţa parlamentului, regim care se ştie cât de multe neajunsuri a avut”.

Mai presus de a stabili dacă aceasta opinie este una politică sau juridică, şi de a evalua consecinţele practice ale acestei noi reglementări, este de menţionat că rolul Parlamentului în stat este în mod esenţial redus.

Cu privire la Constituţiile adoptate după ascensiunea la putere a partidului comunist, respectiv cele din anii 1948, 1952 şi 1965, interesul de a le analiza nu poate fi util în a fundamenta o teorie ştiinţifică, practic regulile responsabilităţii politice au fost cele aplicate discreţionar de un regim totalitar.

La nivel principial, se arată că, potrivit Constituţiei din 1965, ca o consecinţă a faptului că Consiliul de Miniştri era un organ colegial care îşi desfaşura activitatea potrivit principiului conducerii colective, fiecare membru al Consiliului de Miniştri este răspunzător în faţa Marii Adunări Naţionale atât pentru propria sa activitate, cât şi pentru întreaga activitate a Consiliului de Miniştri. În intervalul dintre sesiunile Marii Adunări Naţionale, acesta răspundea în aceleaşi condiţii faţă de Consiliul de Stat, organ al puterii de stat cu activitate permanenta.

Constituţia din 1991 a dat instituţiei răspunderii politice a Guvernului în faţa Parlamentului o reglementare radical diferită în comparaţie cu regulile cutumiare împământenite în ţara noastră în perioada 1866-1938.

Unul din aspectele de distincţie constă în primul rând în aceea că “dacă în perioada 1866-1938 responsabilitatea solidară a întregului Guvern în faţa Parlamentului coexistă cu responsabilitatea individuală a fiecărui ministru, în schimb Constituţia noastră din 1991 consacră un sistem care nu cunoaşte decât responsabilitatea solidară a Guvernului în faţa Parlamentului”31.

29 Rarincescu; op.cit, p. 77930 Idem ,p.78031 Tudor Drăganu – Drept constituţional şi instituţii politice – Tratat elementar, vol II, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1998,p.170

17

În al doilea rând, Constituţia din 1991, abătându-se de la tradiţia parlamentară a ţării noastre, potrivit căreia votul de neîncredere al unei singure camere a Parlamentului era suficient pentru a obliga Guvernul să demisioneze, a prevăzut că moţiunea de cenzură se dezbate şi se votează în şedinţa comună a celor două camere.

În concepţia Tezelor pentru elaborarea proiectului de Constituţie numai Adunarea Deputaţilor era cea care putea angaja răspunderea Guvernului printr-o moţiune de cenzură.

Un parlamentar a propus completarea textului cu un nou alineat având următorul cuprins: “Membrii Guvernului, care motivat s-au abţinut de la vot sau au votat împotriva unor hotărâri, ordonanţe sau altor măsuri adoptate de Guvern, nu sunt solidar răspunzători decât pentru faptele de care se fac culpabili.”32

Desigur, propunerile au fost numeroase, textul final al reglementării răspunderii fiind unul echilibrat.

32 Monitorul Oficial al Romaniei, anul II, nr. 32, partea a II-a, 31 oct. 1991, p. 29

18

CAPITOLUL II.: Răspunderea politică a Guvernului în sistemul românesc actual

Secţiunea 1.: Raportul control parlamentar – răspundere politică a Guvernului

Din analiza prevederilor constituţionale şi a principiilor generale ale dreptului public, rezultă că Guvernul acţionează în deplinătatea competenţei sale pentru realizarea atribuţiilor ce îi revin, controlul parlamentar exercitându-se doar în limita prevederilor constituţionale şi numai prin folosirea căilor şi procedurilor pe care Constituţia le pune la dispoziţia Parlamentului.

“Parlamentul nu se poate substitui competenţei Guvernului, nici nu are dreptul să emită “avize” ori să acorde “viză de control preventiv” cu privire la actele efectuate de Guvern.”33

Deşi “legiferarea rămâne împuternicirea primordială a Parlamentului”,34

controlul efectuat de Parlament reprezintă una din laturile cele mai importante ale activităţii parlamentare.

Cu privire la natura acestui control, aşa cum arată autorii francezi Pierre Avril şi Jean Giguel, “termenul de control desemnează activităţile politice ale adunărilor, spre deosebire de activitatea lor legislativă, şi acoperă o mare diversitate de operaţiuni care merg de la punerea în joc a responsabilităţii Guvernului, pâna la activităţi pur informative.”35

Fundamentul conceptual al controlului parlamentar trebuie căutat în faptul că Parlamentul este “organul suprem reprezentativ al poporului”. El primeşte exerciţiul puterii ce aparţine naţiunii, fapt care îi dă legitimitatea de a supraveghea modul de înfăptuire a politicii statului de către Guvern, încât acesta să corespundă aspiraţiilor majorităţii poporului.

Mijloacele de control puse la dispoziţia Parlamentului diferă, după cum ne aflăm într-un regim parlamentar clasic sau un regim prezidenţial, întemeiat pe separaţia rigidă a puterilor. Într-un asemenea sistem, chiar dacă Parlamentul nu are posibilitatea de a răsturna Guvernul, el dispune de alte pârghii care îi eficientizează controlul.

33 Victor Duculescu, Constanţa Călinoiu, Georgeta Duculescu, Constituţia României – comentată şi adnotată, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1997, p. 33034 Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. Pro Arcadia, Bucureşti, 1993, vol II, p. 9935 Jean Gicquel, Pierre Avril, Droit pralamentaire, 2 edition, Ed, Montchrestien, Paris, 1996, p. 221

19

Un important mijloc de control parlamentar îl consituie responsabilitatea Guvernului faţă de Parlament. Punerea în joc a răspunderii Guvernului se poate înfaptui fie din iniţiativa Guvernului, fie a Parlamentului, prin iniţierea unei moţiuni de cenzură.

Profesorul I. Deleanu36 identifică printre procedurile şi mijloacele de control parlamentar,care sunt susceptibile a fi finalizate printr-o sancţiune acceptarea de către Parlament a programului de guvernare şi acordarea votului de încredere, interpelarea, moţiunea de cenzură şi angajarea răspunderii Guvernului asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau asupra unui proiect de lege.

Interesantă este clasificarea pe care o face un autor de drept constitutional37

referitor la funcţiile Parlamentului, în funcţie de conţinutul atribuţiilor acestuia. În cadrul celor şase puncte identificate, printre care, în cadrul aceleiaşi funcţii se numără alegerea, formarea, avizarea formării, numirea sau revocarea unor autorităţi statale şi district, controlul parlamentar, autorul include răspunderea Guvernului în cadrul primei funcţii, şi nu în sfera controlului parlamentar.

Aceeaşi tratare a răspunderii politice a Guvernului în afara controlului parlamentar este realizată şi de alt autor38, care identifică ca mijloace de control obligaţia Guvernului de a informa Parlamentul şi controlul prin întrebări, interpelări şi anchete, tratând distinct problematica răspunderii Guvernului de cea a controlului parlamentar. Nu mai puţin însă autorul le tratează în cadrul aceleiaşi secţiuni. Faptul că Parlamentul acordă votul de învestitură nu afectează cu nimic conţinutul şi sfera controlului parlamentar ulterior, căci Parlamentul nu îşi însuşeşte programul Guvernului, ci doar îl acceptă în principiu.

Secţiunea 2.: Corelaţia vot de încredere-moţiune de cenzură.

Înainte de a analiza problema pe fond, mă voi opri asupra noţiunii de moţiune, pentru a surprinde câteva aspecte teoretice şi practice care o caracterizează, conturându-i astfel regimul juridic.

36 op. citata, p. 17737 I. Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. Actami, Bucureşti, 1997.Autorul, pe criteriul atribuţiilor Parlamentului identifică următoarele funcţii:a)funcţia legislativă; b)stabilirea direcţiilor principale ale activităţii social-economice, culturale, statale şi juridice; c)alegerea,formarea,avizarea formării, numirea sau revocarea unor autorităţi statale; d)controlul parlamentar; e)conducerea în politica externă; f)organizarea şi funcţionarea proprie.Controlul parlamentar, la răndul său este structurat pe şase puncte :1.controlul exercitat prin dări de seamă, mesaje, rapoarte, programme ;2.controlul exercitat prin comisiile parlamentare ;3.controlul exercitat prin întrebări şi interpelări ;4.dreptul deputaţilor şi senatorilor de a cere şi obţine informaţiile necesare ;5.controlul exercitat prin rezolvarea petiţiilor cetăţenilor ;6.controlul exercitat prin Avocatul Poporului.38 A. Iorgovan, op. cit., p. 496

20

În art. 64 din Constituţie se arată că Senatul şi Camera Deputaţilor adoptă legi, hotărâri şi moţiuni, în prezenţa majorităţii membrilor.

Moţiunea este un act juridic al Parlamentului – moţiunea de cenzură, sau al Camerelor – moţiunea simplă, “prin care se exprimă, după caz, voinţa juridică sau politică a corpurilor legiuitoare într-o anumită problemă de politică internă şi externă”39 Aşa cum arată acelaşi autor “moţiunile nu sunt susceptibile să reglementeze relaţii sociale.”

Moţiunea este susceptibilă a produce efecte juridice în măsura în care legea leagă de adoptarea unei moţiuni producerea unor asemenea efecte, cum ar fi retragerea încrederii acordate Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură.

Deşi articolul 64 din Constituţie se referă la moţiune ca fiind un act juridic, în practica parlamentară, camerele au adoptat acte eminamente politice cu denumirea de moţiune.

Revenind, în susţinerea corelaţiei pe care am enunţat-o, formula care exprima cel mai sintetic relaţia între votul de încredere şi moţiunea de cenzură ar fi cea potrivit căreia “moţiunea de cenzură este simetric opusă votului de încredere”40

Nu se poate descifra mecanismul logic al functionării Guvernului făra a observa ca fundamentul moţiunii de cenzură constă tocmai în votul de încredere.

Prin adoptarea moţiunii de cenzură mandatul de încredere acordat de Parlament încetează, iar Guvernul este demis. Rezultă deci că mandatul de încredere are nu numai semnificaţia învestirii, pe baza sa, a Guvernului, dar şi a necesităţii ca, pe toatădurata misiunii sale, acesta să se bucure de sprijinul majorităţii parlamentare, prin votul căreia s-a format. Atunci când acest sprijin, şi deci încrederea pe care o presupune nu mai există, adoptarea moţiunii de cenzură creează posibilitatea ca, prin formarea unui nou Guvern, echilibrul dintre Parlament şi Guvern să fie restabilit. Astfel, moţiunea de cenzură este instrumentul juridic prin care Parlamentul poate retrage încrederea acordată Guvernului. Mandatul de încredere, obiectivat în votul de încredere, “constituie esenţa raporturilor dintre Parlament şi Guvern, din care rezultă autonomia şi colaborarea lor”.41

39 Cristian Ionescu, op. cit., p. 30140 A. Iorgovan, I.Muraru, I.Deleanu, F.Vasilescu,I.Vida, M. Constantinescu,op.cit.,p.25041 Idem, pag. 251

21

“Acceptarea programului de guvernare şi acordarea votului de încredere este procedura constituţionala de control parlamentar care poate avea ca finalitate învestirea şi legitimarea Guvernului.”42 Audierea candidaţilor şi dezbaterea programului de guvernare constituie atăt modalităţi de informare, cât şi de control asupra Guvernului, urmate, în mod necesar, de un vot de neîncredere – refuzul Parlamentului de a învesti Guvernul - , fie de un vot de încredere, adică de învestirea Guvernului.

« Moţiunea de cenzură este procedura prin care Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pun în cauză răspunderea politică a Guvernului, printr-un blam la adresa acestuia şi a activităţii lui. Efectul admiterii moţiunii îl constituie încetarea forţata a mandatului Guvernului. » .”43

Procedura adoptării unei moţiuni de cenzură este fixată de Constituţie în art. 112 prin reguli precise:

A) Iniţiativa moţiunii de cenzură nu poate fi decât colectivă.B) Numărul minim al celor care o iniţiază trebuie să fie de cel putin o patrime din

numărul total al deputaţilor şi Senatorilor..C) La data depunerii, ea se comunică Guvernului şi nu poate fi dezbătută în Parlament

decât după trei zile de la data când a fost prezentată în şedinţa comună a celor două Camere.

D) Pentru adoptarea moţiunii este necesară cel puţin majoritatea absolută.E) Dacă moţiunea de cenzură a fost respinsă, deputaţii şi senatorii care au semnat-o

nu mai pot iniţia, în aceeaşi sesiune, o nouă moţiune de cenzură, cu excepţia cazului în care Guvernul îşi angajează răspunderea.

Cu privire la numărul parlamentarilor ce trebuie să semneze moţiunea, soluţiile din diferite Constitutii sunt diverse. Astfel, pentru a putea fi iniţiată, moţiunea trebuie semnată în Franţa şi Spania de 1/10 din numărul deputaţilor. În Spania şi Belgia se cere în plus ca moţiunea să cuprindă şi numele candidatului la preşedinţia Guvernului. În Grecia moţiunea de cenzură trebuie semnată de 1/6 din deputaţi. Această Constituţie cere în plus să se fi scurs un termen de şase luni de la respingerea de către Cameră a moţiunii de cenzură precedentă. Dacă moţiunea este semnată de majoritatea absolută a deputaţilor, atunci condiţia anterioară nu mai subzistă.

42 I. Deleanu, op. cit, p. 17243Idem, p.173

22

În România moţiunea poate fi iniţiata de cel putin o patrime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor. Dacă nu se realizează această proporţie, moţiunea de cenzură nu mai este luată în discuţie, şi desigur, nici supsă votului.

Dezbaterea moţiunii de cenzură initiată regulamentar se face după trei zile de la data când a fost prezentată în şedinţa comună a celor două Camere. Acest termen este stabilit pentru a împiedica votul fără reflecţie, la primul impuls. După dezbatere, moţiunea este supusă votului celor două Camere reunite în plen.

Odată cu depunerea moţiunii, ea se comunică Guvernului, pentru ca acesta, cunoscându-i conţinutul, să se poată apara. Acest fapt urmăreşte evitarea adoptării unei moţiuni prin surprindere, constituind astfel un factor de raţionalizare a procedurii parlamentare.

Textul constituţional nu reglementează în cât timp trebuie convocate Camerele în şedintă comună după depunerea moţiunii. Având în vedere că depunerea moţiunii declanşează procedura parlamentară şi că la data depunerii, moţiunea trebuie comunicată Guvernului, rezultă că şi convocarea Camerelor trebuie făcută la aceeaşi dată.

« Aceste două acte – sesizarea Guvernului prin comunicarea moţiunii, şi convocarea Parlamentului, pentru dezbaterea ei, - nu pot fi decât concomitente, spre a se respecta caracterul urgent al procedurii şi echilibrul pe care ea l-a instituit ».44

Un alt autor 45, pornind de la lipsa oricărei referiri la circumstanţe de timp în art 112 din Constituţie şi având în vedere gravitatea moţiunii de cenzură şi posibilele ei consecinţe în cazul adoptării, arată că “moţiunea de cenzură n-ar fi admisibilă pe timpul sesiunilor extraordinare, atunci când Parlamentul se convoacă de drept, precum şi în perioada unui prim-ministru interimar. În asemenea împrejurări, moţiunea de cenzură ar bulversa însăşi activitatea Parlamentului şi rosturile lui imediate şi stringente”.

Moţiunea de cenzură poate fi adoptată de Camera Deputaţilor şi Senat în şedinţă comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, ceea ce reprezintă o soluţie simetrică cu cea prevăzută pentru învestirea Guvernului. Astfel, aceeaşi regulă duce la îngreunarea formării Guvernului, dar şi la îngreunarea destabilizării lui. Ea corespunde majorităţii prevăzute pentru adoptarea legilor organice, ceea ce înseamnă că învestirea şi dezînvestirea Guvernului se face cu majoritatea de care depinde îndeplinirea funcţiei sale legislative, întrucât, dacă nu s-ar baza pe sprijinul unei

44A.Iorgovan, I.Muraru, M.Constantinescu, op. cit., p.25045 I.Deleanu, op. cit.,p.179, subsol

23

asemenea majorităţi, implicit nu şi-ar putea exercita eficient dreptul său de initiativă în promovarea propriilor proiecte de legi.

Această majoritate se raportează la numărul total al deputaţilor şi senatorilor şi nu la numărul celor prezenţi.

Prezumţia de încredere a majorităţii iniţiale care a învestit Guvernul nu poate fi răsturnată decât cu un vot expres al unei majorităţi contrare. Având în vedere caracterul expres al acestui vot, în ce priveşte votul de încredere, cei ce absentează sunt o piedică pentru întrunirea majorităţii necesare, iar în cazul moţiunii de cenzură ei pot împiedica adoptarea moţiunii.

Procedeul general al votului moţiunii este votul secret, exprimat prin bile. Exista însă sisteme care optează pentru scrutinul public la tribună, care constă în chemarea fiecărui parlamentar la tribună, de unde îşi exprimă în mod public opinia. Franţa şi Italia practică acest sistem, care în practică “face procedura moţiunii de cenzură aproape cu totul ineficientă”. Astfel, în Italia, de la al II-lea război mondial, doar un singur Guvern a fost răsturnat urmându-se această procedură, deşi instabilitatea Guvernului în Italia cunoaşte un nivel nemaiîntâlnit în nici o ţară europeană.

Dacă moţiunea este respinsă, aceiaşi parlamentari nu mai pot iniţia o alta în cursul aceleiaşi sesiuni, cu excepţia cazului în care Guvernul îşi angajează răspunderea din proprie iniţiativă. Judecată uneori ca fiind o dispoziţie ce marchează “o îndepartare de la principiul controlului Parlamentului asupra Guvernului”46, aceasta limitare are rolul de a asigura stabilitatea guvernamentală necesară unei bune guvernări şi de a împiedica obstrucţionarea neproductivă şi repetată a Guvernului. Profesorul I. Deleanu arată că aceste condiţii sunt stabilite tocmai pentru prevenirea “întrebuinţării abuzive sau pripite a moţiunii de cenzură.”47

De altfel, opinia doctrinarilor este majoritară în sensul necesităţii şi justificării acestei limitări.48

Potrivit art. 78 din Regulamentul şedintelor comune ale camerelor parlamentare, moţiunea se prezintă birourilor permanente ale celor două camere şi se comunică, în aceeaşi zi Guvernului, de către preşedintele Camerei Deputaţilor. În cel mult cinci zile de la data depunerii, moţiunea se prezintă plenului Camerelor reunite în sedinţă comună, de către iniţiator, iar, potrivit alin. 3 al art. 112 din Constitutie,

46 Victor Duculescu, op. cit. 38747 I Deleanu, op. cit., p 34348 M. Constantinescu, I Muraru, Drept parlamentar, Ed. Gramar, Bucuresti, 1994, p. 256

24

după trei zile de la prezentare se dezbate şi se supune la vot. Termenul de 5 zile este maxim, iar cel de 3 zile este fix. Astfel există răgazul necesar pentru pregătirea de către Guvern a apărării sale, precum şi pentru clarificarea de către grupurile parlamentare şi partidele pe care le reprezintă a atitudinii ce o vor avea, evitându-se adoptarea moţiunii prin surprindere.

Aceluiaşi obiectiv îi este subordonată şi procedura de dezbatere a moţiunii; data şi locul şedintei comune se comunică Guvernului cu 24 ore înainte, de preşedintele Camerei Deputaţilor; dezbaterea este precedată de prezentarea moţiunii de către reprezentantul iniţiatorilor, urmată de cuvântul prim-ministrului sau al reprezentantului său, pentru prezentarea poziţiei Guvernului; luările de cuvant sunt în ordinea înscrierii; în virtutea dreptului său de acces la lucrările Parlamentului, prim-ministrul sau reprezentantul său pot da explicaţii suplimentare, care, potrivit practicii de până în prezent au fost la finele dezbaterilor; în cazul retragerii încrederii şi, deci, demiterii Guvernului, situaţia creată se aduce de îndată la cunoştinţa Preşedintelui României, sub semnătura preşedinţilor celor două Camere, în vederea desemnării unui candidat pentru funcţia de prim-ministru.

Secţiunea 3.: Angajarea răspunderii Guvernului

Punerea în discuţie a răspunderii Guvernului se poate realiza nu numai ca urmare a iniţiativei Parlamentului, ci şi a Guvernului însuşi.

Iniţiativa care face posibilă denunţarea unilaterală a contractului de guvernare, despre care se vorbeste in doctrina49, este angajarea răspunderii Guvernului, reglementată de art. 113 din Constituţie.

Instituţie relativ nouă şi reglementată de un număr restrâns de constituţii, angajarea răspunderii Guvernului permite o procedură de “clarificare de poziţii”50

între Guvern şi Parlament, atunci când relaţiile dintre cele două autorităţi tind să părăsească cursul obişnuit, ajungându-se la o anumită “răceală”, după cum arată profesorul Iorgovan.

Aşa cum precizează un autor51, angajarea răspunderii Guvernului reprezintă o procedură parlamentară prin care Guvernul, pentru a face faţă unor situaţii deosebite care reclamă măsuri urgente ce sunt însă de competenţa Parlamentului, urmăreşte adoptarea acestora sub forma unui program, a unui proiect de lege sau a unei declaraţii de politică generală, după caz.

49 A Iorgovan, op. cit., p. 50650 Idem51 M. Preda, op. cit., p.135

25

“Angajarea răspunderii Guvernului la iniţiativa sa este procedura constituţională prin care, în condiţiile unui regim parlamentar şi exprimând esenţa acestuia. Guvernul pune Parlamentul în situaţia limită de a opta între acceptarea opiniei lui sau demitere”52

“Sensul angajării răspunderii sale politice constă în faptul că astfel Guvernul îşi afirmă, din iniţiativa sa, hotărârea de a-şi continua mandatul de încredere acordat, doar cu condiţia să-i fie aprobate programul, declaraţia de politică generală sau proiectul de lege prezentat.”53

Angajarea răspunderii Guvernului reprezintă un mijloc de presiune asupra Legislativului, care este pus să aleagă între aprobarea politicii Guvernului, chiar dacă ea diferă de vederile majorităţii parlamentare în unele puncte, şi răsturnarea Guvernului, cu toate consecinţele acesteia, inclusiv posibilitatea dizvolvării. “Discuţia parlamentară şi apoi votul sunt astfel deturnate de la chestiunea principială în joc şi orientate către discutarea riscului de a răsturna Guvernul.”54

Prin procedura angajării răspunderii sale, Guvernul urmăreste să verifice în mod concret pe ce sprijin poate conta în Parlament, şi eventual, să convingă Camera Deputaţilor şi Senatul că programul său de guvernare este încă viabil şi că echipa guvernamentală are, în continuare, capacitatea de a-l înfăptui.”55

Guvernul se bucură de o libertate deplină în ceea ce priveşte alegerea momentului angajării răspunderii sale, şi în ceea ce priveşte conţinutul programului, al declaraţiei sau al naturii ori domeniului reglementat de proiectul de lege. Nu există prin urmare nici o condiţie impusă de Constituţie care să limiteze aprecierea exclusivă a Guvernului asupra oportunităţii şi conţinutului iniţiativei sale. Mai mult, Guvernul nu este obligat să-şi angajeze răspunderea, iniaţiva fiind facultativă, el poate să o facă dacă semnalele din sfera parlamentară îi sunt favorabile.

De precizat că angajarea răsunderii o face Guvernul, ca organ colectiv şi solidar,ceea ce presupune o hotărâre în acest sens a acestuia. Aşa cum accentuează un autor56, angajarea răspunderii politice a Guvernului nu este apanajului Primului-ministru, ci “şansa” sau “riscul” întregului Guvern.

52 I. Deleanu, op. cit., p. 17953 A Iorgovan, I Muraru, I Deleanu, op. cit., art 113.54 D. Claudiu Dănişor, op.cit., p. 38855 C .Ionescu, op. cit., p. 29256 I .Deleanu, op. cit., p. 180

26

Intr-o opinie se arata că iniţiativa angajării răspunderii Guvernului revine întregii echipe guvernamentale, soluţie diferită de cea din legislaţia franceză unde Primul-ministru, după deliberările din Consiliul de Miniştri, angajează responsabilitatea Guvernului.57

Pentru a se putea declanşa procedura de angajare a răspundeirii politice a Guvernului în faţa Parlamentului, este necesar să existe o hotărâre a Guvernului prin care acesta să declare că îşi angajează răspunderea politică, hotărâre prin care va prezenta şi textul de acceptarea căruia Guvernul înţelege să lege continuarea mandatului său.

Problema care se pune în această situaţie este dacă o asemenea hotărâre, pentru a fi valabilă trebuie publicată în Monitorul Oficial. Conform art. 107 (4) ,teza a doua, nepublicarea în Monitorul Oficial a hotărârilor are ca efect inexistenţa acestora. “Dacă se ia însă în consideraţie faptul că prevederile art. 107 (4) din Constituţie se referă în mod evident numai la actele normative ale Guvernului, consecinţa inevitabilă va fi că actul de sesizare a Parlamentului prin care se angajează răspunderea politică a Guvernului, întrucât nu are caracter normativ, nu va trebui, pentru a fi valabil, să fie neapărat publicat în Monitorul Oficial”58

În ceea ce priveşte textele asupra cărora Guvernul îşi angajează răspunderea, trebuie arătat că programul şi declaraţia de politică generală pot atât să completeze, cât şi să modifice programul de guvernare acceptat de Parlament la învestitură.59

“Distincţia dintre “program” şi “declaraţie” este fragilă. Totuşi s-ar putea considera că “programul”, deşi nu este punctual, pentru un anumit domeniu, pentru un sector sau pentru rezolvarea unei probleme determinate, el defineşte, în linii generale, politica pe care Guvernul intenţionează să o transpună în practică. “Declaraţia”, după o anumită perioadă de funcţionare a Guvernului, ar fi pretextul reconsolidării sprijinului parlamentar şi al sporirii credibilităţii Guvernului Declaraţia este, oricum, mai vaga, programul este mai concret. ”.60

Cât priveşte proiectul de lege, aici textul constituţional are în vedere sensul strict al noţiunii de lege, iar ca tip, el poate să se refere la un domeniu obişnuit sau la un domeniu rezervat legii organice.

57 58 I Drăganu, Drept constitutional şi instituţii politice, vol III, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1998, p. 17259 M. Preda, op. cit., p. 13560 I. Deleanu, op. cit., p. 180

27

Prin angajarea răspunderii sale, Guvernul se expune riscului formulării şi adoptării unei moţiuni de cenzură. Astfel, angajarea răspunderii Guvernului se face prin prezentarea programului, declaraţiei de politică generală sau a proiectului de lege, dupa caz, în faţa Camerei Deputaţilor şi Senatului, în şedinţă comună. În termen de 3 zile de la prezentare, se poate formula o moţiune de cenzură, care poate fi semnată chiar şi de către deputaţii şi senatorii care au mai iniţiat, în aceeaşi sesiune, o moţiune de cenzură. Moţiunea de cenzură trebuie depusă până la împlinirea termenului de 3 zile sub sancţiunea decăderii, având în vedere necesitatea soluţionării rapide a situaţiei rezultate din angajarea de către Guvern a răspunderii sale politice.

Practic, parlamentarii au de ales între:

a) Posibilitatea de a nu depune o moţiune de cenzură şi în această situaţie textul proiectului de lege se consideră adoptat în întregime fără un vot explicit asupra lui; dacă Guvernul şi-a angajat răspunderea asupra unui program sau declaraţie de politică generală, aceasta devine obligatorie pentru Guvern ;

b) Posibilitatea de a depune o moţiune de cenzură, situaţie în care, dacă aceasta nu este admisa, votul negativ asupra moţiunii se transformă într-unul pozitiv – rezultat din cumulul voturilor negative cu cele de abţinere, precum şi cu cele virtuale ale parlamentarilor absenţi – în favoarea proiectului de lege şi, la fel, dacă este vorba de un program sau o declaraţie de politică generală, acestea devin obligatorii pentru Guvern;

c) Posibilitatea de a depune o moţiune de cenzură, şi dacă aceasta este admisă, Guvernul este demis, situaţie în care evident, nici unul din actele asupra căruia Guvernul îşi poate angaja răspunderea nu mai produce efecte juridice. Este consecinţa faptului că însuşi Guvernul a condiţionat rămânerea sa în funcţiune de acceptarea programului, declaraţiei de politică generală sau proiectului de lege.

Este de remarcat faptul că, în situaţia angajării răspunderii asupra unui proiect de lege, Parlamentul, cu ocazia dezbaterilor care pot avea loc chiar şi în situaţia nedepunerii unei moţiuni, poate propune amendamente la proiectul de lege. Aşa cum arată profesorul A. Iorgovan, “Guvernul poate aduce modificări, dar nu este obligat să o facă, Parlamentul nu are decât să contracareze printr-o moţiune de cenzură”.61

Numai în două situaţii Parlamentul poate reveni asupra legii adoptate în condiţiile arătate, şi anume atunci când Preşedintele României, primind legea pentru promulgare, cere reexaminarea acesteia – art 113, alin. 4 -, precum şi atunci când în condiţiile prevăzute de art. 144, al. 1. lit. a, Curtea Constituţională constată neconstituţionalitatea legii şi trimite legea spre reexaminare Parlamentului; în prima situaţie, Parlamentul decide în şedinţa comună a celor două Camere; în cea de-a doua 61 A. Iorgovan, op. cit., p. 507

28

situaţie, legea este reexaminată potrivit procedurii legislative obişnuite – adică de fiecare Cameră – şi poate fi adoptată în aceeaşi formă cu o majoritate de cel puţin 2/3 din numărul membrilor fiecărei Camere, ceea ce are ca rezultat înlăturarea obiecţiei de neconstituţionalitate şi promulgarea obligatorie a legii.

În legatură cu art. 113, alin. 4 din Constituţie, textul nu precizează cvorumul legal pentru adoptarea legii, după reexaminare, nici dacă cvorumul este diferit, după cum legea este ordinară sau organică.

Două soluţii ar fi posibile:

a) Având ca reper art. 74, alin. 1 şi 2, legea organică să fie adoptată cu o majoritate absolută, iar legea ordinară cu o majoritate simplă;

b) Având ca reper art. 112, alin. 1, care pentru admiterea unei moţiuni de cenzură solicită majoritatea absolută şi întrucât iniţial legea a fost implicit adoptată prin nedepunerea sau refuzul moţiunii de cenzură, readoptarea ei – de această dată implicit - , să poată fi făcută cu cel puţin majoritate absolută.

Sintetizând aceste două soluţii, I. Deleanu înclină spre cea de-a doua, deoarece, “dacă legea putea fi – implicit – respinsă prin admiterea unei moţiuni de cenzură cu cel puţin majoritatea absolută, ea nu ar putea fi acum adoptată – explicit – cu o majoritate inferioară celei cerute la respingere.”62

“Acest punct de vedere nu ţine însă seama de faptul că respingerea unei moţiuni de cenzură, depusă ca urmare a angajării răspunderii politice a Guvernului în faţa Parlamentului, poate să nu fie consecinţa formării unei majorităţi favorabile unui proiect de lege, ci a imposibilităţii de a se reuni numărul de voturi necesar pentru adoptarea moţiunii de cenzură. Prin urmare, nu poate fi vorba de prezumţia că proiectul de lege, în legătură cu care Guvernul şi-a angajat răspunderea politică, a fost adoptat cu majoritatea membrilor Parlamentului.”63

Se mai pune problema dacă cu prilejul reexaminării deputaţii sau senatorii pot aduce amendamente susceptibile de dezbatere şi adoptare, sau respingere prin vot. Răspunsul nu ar putea fi decât afirmativ, în caz contrar reexaminarea insăşi nemaiavând nici un sens.

62 I. Deleanu, op. cit. p. 182, subsol63 I. Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. II, Ed. Lumina Lex, 1998, p. 177

29

Aşa cum arată un autor, “în urma reexaminării, legea poate fi respinsă în întregime”64, ceea ce, eo ipso, nu duce însă la demiterea Guvernului, lucru posibil doar prin adoptarea unei moţiuni de cenzură.

Revenind la problema cvorumului, de remarcat opinia în sensul aplicării regulilor de cvorum după cum este vorba de o lege organică sau o lege ordinară65, care apare ca fiind logică, căci, aşa cum remarca şi susţinătorul celeilalte opinii, “legile adoptate prin procedura angajării răspunderii Guvernului nu se bucură de un regim juridic special”66

“ Procedeul angajării răspunderii Guvernului asupra unui text sau proiect de lege produce o scurtcircuitare a activităţii legislative. Când se uzează de el, Parlamentul pierde controlul legiferării. De aceea recurgerea la el trebuie să fie excepţională şi să privească texte de o anumită importanţă .”67

Cât priveşte angajarea răspunderii asupra unei declaraţii de politică generală sau program, eficacitatea acestui procedeu este destul de ridicată, ca mijloc de presiune la îndemâna Guvernului, Parlamentul fiind puţin dispus să înfrunte consecintele unei răsturnări a Guvernului.

Tudor Drăganu constata producerea în practică a unor consecinţe greu de conciliat cu principiile de bază ale Cosntituţiei. Se arată astfel că Senatul, în viziunea Constitutiei egalul Camerei Deputaţilor, îşi vede considerabil redus rolul ca urmare a faptului că moţiunea de cenzură se adoptă în şedinţe comune ale celor două Camere, şedinţe în care “numărul mic al senatorilor nu poate contrabalansa ponderea voturilor deputaţilor.”68

Este o opinie interesantă, nu mai puţin însă nu Constituţia este cea care stabileşte numărul deputaţilor şi senatorilor, ci legea, a cărei neconciliere cu principiile de bază ale Constituţiei ar putea fi eventual pusă de autor în discuţie, deşi Constituţia nu cuprinde nici o referire la numărul deputaţilor şi senatorilor, în sensul stabilirii sau limitării lui.

Şi oricum, observaţia este artificială, pentru că în fond votul se dă pe linie de partid, în şedinţa Comună a Camerelor ceea ce prevalează fiind apartenenţa la partidul politic şi la interesele şi opiniile pe care acesta le promovează.

64 I. Deleanu, op. cit. p.18265 A. Iorgovan, op. cit., p. 50766 I. Deleanu, op. cit., p. 18867 Dan Claudiu Dănişor, op. cit., p. 39068 T. Drăganu, op. cit., p. 175

30

Secţiunea 4.: Consecinţele adoptării unei moţiuni de cenzură pe plan politico-constituţional Raţiunile care stau la baza promovării unei moţiuni de cenzură sunt diverse.Este posibil ca în situaţia promovării ei de către opoziţie, scopul să fie preluarea puterii de către aceasta.Rezultatul depinde în mod esenţial de stabilitatea majorităţii parlamentare, iar opoziţia poate profita de momentele de tensiune dintre partidele ce alcătuiesc alianţa majoritară, care pot constitui germenii ruperii acesteia, fapt la care opoziţia poate contribui prin agresivitatea unei moţiuni de cenzură. Moţiunea poate fi şi rezultatul firesc al ruperii alianţei majoritare din interiorul ei, când promovarea ei apare ca o consecinţă firească a noului raport de forţe, al cărui oglindă fidelă trebuie să fie noul Guvern. Moţiunea poate fi iniţiată chiar de majoritatea parlamentară, atunci când ~i-a pierdut încrederea în Guvern şi decide că e necesară schimbarea lui. În acest fel, majoritatea parlamentară îşi va întări sprijinul popular şi va câştiga capital politic.

Demiterea de către Parlament a Guvernului prin retragerea încrederii acordate ca urmare a adoptării unei moţiuni de cenzură are drept consecinţă declanşarea unei crize guvernamentale, ce se stinge numai prin numirea unui nou Guvern.

Prelungirea acestei crize pe o durată mai mare de 60 de zile şi după două încercări nereuşite de formare a noului Guvern, poate atrage dizolvarea Parlamentului, în condiţiile prevăzute de art. 89., alin. 1 din Constituţie.

“Astfel o criză guvernamentală caracterizată se transformă într-o criză parlamentară, a cărei soluţionare este posibilă numai prin arbitrajul judecătorului suprem, care este corpul electoral.”69

În aceste condiţii stabilitatea Guvernului are o influenţă pozitivă asupra întregii activiăţi statale, inclusiv asupra Parlamentului, izvorul constituţional al acestei stabilităţi fiind încrederea majorităţii parlamentare.

Sunt autori70 care, tocmai de aceea consideră că formula cea mai de dorit este aceea a “guvernului de legislatură”. Desigur, aceasta nu ar trebui să ducă la sacrificarea necesităţii satisfacerii intereselor corpului electoral, ale statului în ultimă instanţă, în favoarea menţinerii unui Guvern care nu reuşeşte “să armonizeze priorităţile strategiei guvernării cu opţiunile politice ale majorităţii ce se poate crea în Parlament.”71

69 M. Constantinescu, I Muraru, op. cit., p. 25670 Idem, p. 25671 A. Iorgovan, op. cit.,p .502

31

Prin adoptarea moţiunii de cenzură Guvernul este demis şi, conform art. 76 şi 77 din Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, hotărârea Parlamentului se înaintează de îndată Preşedintelui României.

În vederea acordării încrederii, candidatul desemnat de Şeful statului pentru funcţia de Prim-ministru prezintă Parlamentului programul şi lista membrilor Guvernului în 10 zile de la desemnarea sa.

Regulamentul şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului prevede în art. 37 alin. 2 că reprezentanţii grupurilor parlamentare din Camera Deputaţilor şi Senat au dreptul de a-şi exprima punctele de vedere în numele grupurilor cu privire la program şi listă. Anterior acestei proceduri, fiecare candidat pentru funcţia de ministru este audiat în şedinţă comună de comisiile permanente ale celor două Camere, al căror obiect de activitate corespunde sferei de competenţa a viitorului ministru.

Practic, în cadrul dezbaterilor consacrate analizării programului şi listei Guvernului, Parlamentul exercită un control al modalităţii în care posibilul viitor Guvern urmăreşte să realizeze politica internă şi externă a ţării şi să realizeze conducerea generală a administraţiei publice. Parlamentul nu are abilitatea de a propune amendamente la program sau listă, el având posibilitatea de a se pronunţa prin vot secret exprimat prin bile.

În urma acordării votului de învestitură, se consideră că programul de guvernare şi lista membrilor Guvernului sunt acceptate de Parlament. Pe baza votului de încredere acordat de Parlament, preşedintele României va numi Guvernul.

În cazul neacordării votului de încredere, Parlamentul aduce de îndată la cunoştinţa Preşedintelui acest lucru, în vederea desemnării unui nou candidat la funcţia de prim-ministru, după care procedura se reia.

În urma retragerii încrederii de către Parlament, la data retragerii, mandatul Guvernului încetează. După această dată, Constituţia arată că Guvernul “îndeplineşte numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern”.

Chiar dacă situaţia creată este oarecum paradoxală, un Guvern administrează fără a avea mandatul Parlamentului, soluţia Constituţiei este de natura a evita un vid instituţional, care practic ar scurtcircuita viaţa publică. De data aceasta, temeiul juridic al dreptului Guvernului de a face acte de administrare se găseşte direct în Constituţie şi reprezintă excepţia fată de regula prevăzută în art. 109 alin. 1 potrivit

32

căreia Guvernul îşi exercită mandatul până la data validării alegerilor parlamentare generale.

Evident, în această perioadă, până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern, Guvernul demisionar nu mai are atribuţii de realizare a politicii interne şi nu mai poate fi delegat în a emite Ordonanţe, şi aceasta pentru că sintetic, formula după care funcţionează după retragerea încrederii este aceea că Guvernul nu mai guvernează, ci doar administrează.Este ceea ce consfinteste noua lege privind organizarea si functionarea Guvernului si a ministerelor, in art.26 alin.3 :In cazul incetarii mandatului sau , in conditiile prevazute de Constitutie, pana la depunerea juramantului de catre membrii noului Guvern, Guvernul continua sa indeplineasca numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor puplice , fara a promova politici noi.In aceasta perioada Guvernul nu poate emite ordonante si nu poate initia proiecte de lege.

33

CAPITOLUL III. Răspunderea politică a miniştrilor în sistemul românesc actual.

Secţiunea 1. Răspunderea colectivă şi răspunderea individuală a miniştrilor

Potrivit art. 108, alin 1 din Constituţie, “Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia”.

Răspunderea politică colectivă a Guvernului se bazează pe solidaritatea echipei guvernamentale. Guvernul, din punct de vedere politic, răspunde solidar pentru actele şi faptele sale. “Această răspundere acţionează înainte de toate faţă de electorat, apoi faţă de partidele politice care îi asigură sprijinul parlamentar şi, în cele din urmă, faţă de Parlament.”72

Art. 108 alin. 1 din Constituţie consacră principiul răspunderii politice unice a Guvernului în faţa Parlamentului. Această prevedere subliniază că încetarea mandatului Guvernului, cu toate presiunile ce pot fi exercitate din diferite segmente ale corpului electoral sau de către partidele politice, nu poate fi decât rezultatul voinţei parlamentare. Prin urmare, numai Parlamentul poate sancţiona erorile politice ale Guvernului, prin aprobarea unei moţiuni de cenzură, care duce la demiterea Guvernului. Promovarea moţiunii de cenzură are în vedere întreaga echipă guvernamentală, după cum acordarea votului de încredere a avut în vedere în mod global lista Guvernului.

“Regimul nostru constituţional nu admite promovarea unei moţiuni de cenzură individuale prin care să se pună capăt exercitării unei anumite funcţii de membru al Guvernului.”73. În aceste condiţii, actele şi faptele unui membru al Guvernului se pot imputa întregii echipe guvernamentale, în condiţiile în care Primul-ministru nu propune preşedintelui României revocarea acelui membru al Guvernului a cărui conduită politică sau juridică poate declanşa promovarea unei moţiuni de cenzură.

Un alt autor74 arată că în sistemul nostru constituţional nu este reglementată o raăspundere politică personală a fiecărui membru al Guvernului pentru activitatea şi actele acestuia, în cazul în care Parlamentul adoptă o moţiune de cenzură Guvernul fiind demis în întregul său.

72 Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti, 1994, p. 10373 Idem.74 V. Prisăcaru, op. cit., p.107

34

Deoarece Guvernul a fost învestit pe baza votului de încredere acordat în bloc, prin acceptarea întregii liste prezentată de candidatul la funcţia de Prim-ministru şi a programului guvernamental, răspunderea politică a fiecărui membru al Guvernului este solidară cu a celorlalţi membri. Ca atare, “pentru activitatea necorespunzătoare a unuia dintre membrii săi, Guvernul poate fi demis în întregime, greşeala acestuia extinzându-şi efectele politice asupra întregii echipe guvernamentale, care prin aceasta pierde încrederea Parlamentului, acordată la învestitură.”75

“Ţinând cont că, la acordarea încrederii de către Parlament, acesta a avut în vedere, pe lângă programul de guvernare, întreaga echipă guvernamentală, deci lista membrilor Guvernului, privită ca un bloc unitar, centrat pe persoana candidatului la funcţia de prim-ministru, iar nu individual pe fiecare membru, rezultă că, simetric, retragerea încrederii, prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, nu poate privi decât Guvernul în ansamblul său, iar nu un anumit membru al acestuia.”76

O opinie contrară este în sensul că “nimic nu opreşte ca moţiunea de cenzură să vizeze numai unii membri ai Guvernului sau numai un membru al Guvernului, întrucât fiecare membru al Guvernului, potrivit art. 108, alin 1, răspunde politic în faţa Parlamentului atât pentru propria activitate, cât şi pentru activitatea Guvernului în ansamblu.”77

“Responsabilitatea ministerială este în acelaşi timp individuală şi colectivă.”78

Având în vedere că în prezent nivelul decizional se află în cadrul partidelor, fapt care practic face ca mecanismul răspunderii politice solidare a Guvernului să fie nefuncţional din cauza existenţei unei majorităţi aparţinând unui singur partid sau unei coaliţii, face ca răspunderea individuală să fie cel mai des pusă în cauză şi să corespundă cu mai multă eficienţă şi promptitudine atât necesităţii de continuitate în activitatea guvernamentală cât şi aceleia de schimbare.

Existenţa responsabilităţii individiale a miniştrilor face ca Guvernul să reflecte în componenţa sa oscilaţia balanţei de forţe la nivelul partidelor, permiţând facerea şi desfacerea alianţelor care sunt apte să asigure majoritatea capabilă să menţină Guvernul.

75 M. Preda, op. cit., p. 13476 C.L. Popescu, art. cit., p.6477 A. Iorgovan, op. cit., p. 48178 D. Claudiu Dănişor, op. cit., p. 385

35

Astfel “responsabilitatea individuală face ca remanierea să crească în importanţă şi ea să fie o chestiune ce priveşte nu doar Executivul, ci şi Legislativul. Ea întăreşte astfel controlul parlamentar, substituind armei absolute a cenzurii o înţelegere şi o aplicare realistă a responsabilităţii.”79

Susţinerea exisţentei răspunderii politice individuale a membrilor Guvernului porneşte în mod necesar de la evidenţa că răspunderea politică a Guvernului în raport cu Parlamentul, şi numai în acest caz, este solidară.

Răspunderea individuală a miniştrilor este angajată faţă de Primul-ministru. În sistemul nostru constituţional Guvernul şi membrii săi nu răspund politic în faţa Şefului statului.

Izvorul constituţional al răspunderii politice individuale se află în art. 85, alin. 2 potrivit căruia “În caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, Preşedintele revocă şi numeşte, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului.”

Este vorba despre răspunderea individuală a miniştrilor concretizată în procedura remanierii guvernamentale.

Secţiunea 2. Remanierea guvernamentală

Remanierea guvernamentală reprezintă instituţia prin care unul sau mai mulţi membri ai Guvernului sunt înlocuiţi în urma revocării.Trebuie accentuat caracterul ei intenţionat, în raport cu situaţiile când componenţa Guvernului schimbă, fără ca aceasta să fie un scop în sine.Este vorba de situaţiile de vacanţă a postului, atunci când survine decesul, demisia, pierderea drepturilor electorale sau incompatibilitatea ministrului.

Articolul 85, alin. 2 care o prevede, prin lipsa referirii la intervenţia Parlamentului, a suscitat multe discuţii doctinare, iar în practică a dat naştere unor aplicări care, chiar dacă au fost diferite fundamental unele în raport cu celelalte, nu se poate argumenta neconstituţionalitatea lor.

Controversa a plecat de la paralelismul care s-a făcut de către autori între procedura de învestire a Guvernului şi care impune în mod esenţial intervenţia Parlamentului şi aceea a remanierii, care ar fi trebuit să includă, pe modelul învestirii, şi o etapă de confirmare de către Parlament a noilor numiri după revocarea miniştrilor.

79 D.C. Dănişor, op. cit., p 386

36

Se considera că noii miniştrii trebuie să se bucure de încrederea parlamentară în aceeaşi măsură ca şi ceilalţi şi că este neconstituţional ca în acelaşi Guvern să funcţioneze miniştri expres confirmaţi prin votul de învestitură, şi miniştri care nu au un astfel de gir.

Într-o lucrare dedicată Constituţiei României, se arată că “elementul central al aprobării parlamentare îl constituie programul şi nu persoanele (miniştrii), deşi aceştia îşi au importanţa lor”.80 Odata ce Guvernul doreşte să îşi schimbe programul sau politica, el va trebui, conform art. 113 din Constituţie, să ceară încrederea Parlamentului prin procedura angajării răspunderii. Nu este însă şi cazul unor modificări intervenite în componenţa Guvernului, “întrucât modificările intervenite în componenţa lui se petrec în interiorul puterii executive”.81

Această idee este susţinută şi de un alt autor care arată că “Parlamentul nu se poate opune revocării unui membru al Guvernului, dar, dacă prin aceasta şi-a pierdut încrederea în Guvern, poate recurge la arma moţiunii de cenzură împotriva întregului Guvern82, arătând în continuare că “fiecare membru al Guvernului răspunde politic individual faţă de primul-ministru”.

Arătând că remanierea guvernamentală reprezintă “modificarea adusă componenţei Guvernului ca urmare a realizării unor înţelegeri între partidul majoritar în Parlament şi alte partide parlamentare, pentru sprijinirea programului Guvernului, acceptat de Parlament”83, un alt autor consideră că răspunsul cu privire la problema implicării sau nu a Parlamentului în procedura remanierii trebuie căutat în art. 102, alin. 2 şi 3 şi respectiv în art. 106, alin. 3 din Constituţie. Concluzia autorului este în sensul că remanierea nu poate avea loc decât cu acceptul Parlamentului. Printr-o interpretare originală, autorul arată că termenul de 45 de zile prevăzut de art. 106 (3) din Constituţie este prevăzut pentru a da posibilitatea Parlamentului de a se pronunţa asupra propunerii formulate de primul-ministru în vederea acceptării numirii unui membru al Guvernului, iar în baza acestei acceptări, Preşedintele României emite în temeiul art. 85, alin. 2, decretul de numire.

E greu de admis, în opinia autorului, că formarea Guvernului se face cu acceptul Parlamentului asupra întregii liste a acestuia, iar schimbarea membrilor Guvernului în caz de remaniere se face doar de Preşedintele României.

Este inexactă susţinerea potrivit căreia remanierea guvernamentală se face de Preşedintele României, pentru că, simetric faptului că Preşedintele României nu are

80 A. Iorgovan, I. Muraru, I. Deleanu, op. cit., p. 19681 Idem82 C.L. Popescu, art. cit., p. 6583 V. Prisăcaru, op. cit., p. 76

37

nici o putere constituţională în selectarea, de către candidatul desemnat pentru funcţia de prim-ministru a membrilor echipei guvernamentale, pe cale de consecinţă, şeful statului nu are, constituţional, nici o putere în privinţa schimbării componenţei Guvernului, deci în cazul remanierii. Puterea reală de decizie în ceea ce priveşte revocarea unui membru al Guvernului aparţine exclusiv primului-ministru. Doar primul ministru poate avea o iniţiativă în acest sens, şi, deşi Constituţia vorbeşte despre propunerea de revocare adresată şefului statului, acesta din urmă nu o poate refuza. În consecinţă, decretul Preşedintelui României de revocare a unui membru al Guvernului este un “simplu act formal”.84

Analizând practica constituţională pe care au dezvoltat-o diferitele guvernări după 1991, într-un studiu se concluzionează: “ De lege ferenda, ni s-ar părea realmente oportun ca o asemenea prevedere, privind necesitatea supunerii numirilor de noi miniştri comisiilor de specialitate parlamentare, să fie introdusă fie în Regulamentele Camerelor, fie într-o nouă lege de organizare şi functionare a Guvernului”85, autoarea arătând că nici practica anterioară anilor ’96, când remanierile se făceau fără consimţământul Parlamentului, şi nici cea a guvernării începute în noiembrie ’96, prin care erau supuse comisiilor parlamentare de specialitate şi în ultima instanţă votului de încredere al Parlamentului nu sunt neconstituţionale.

Nu există nici în Constituţie, nici în legea de organizare şi funcţionare a Guvernului nici o prevere cu privire la numărul maxim de membri ai Guvernului care pot fi înlocuiţi prin remaniere. Se foloseşte în doctrină sintagma de “limite rezonabile”, şi e dificil de statuat juridic o cifră. În cele din urmă, aceste limite sunt cele apreciate de Parlament la un moment dat ca fiind rezonabile, el având puterea de a retrage încrederea acordată Guvernului, dacă s-ar ajunge la o modificare radicală a componenţei Guvernului, după cum are dreptul de a-l menţine dacă această remaniere nu este de natură să îl deranjeze.

Oricum, art. 85, alin. 2 se referă în partea finală la “unii membrii ai Guvernului”, ceea ce înseamnă că primul-ministru nu poate propune şi Preşedintele nu poate revoca întregul Guvern.

Atunci când revocarea în situaţia unei remanieri priveşte pe mai mulţi miniştri aparţinând aceluiaşi partid, ea trădează o schimbare a raportului de forţe la nivel partizan, în general ruperea unei alianţe.

84 C.L. Popescu, art. cit., p. 6685 Dana Apostol Tofan, stud. Interpretarea unor dispozitii constitutionale privind Guvernul si administratia ministeriala, Revista de Drept Public,nr.1-2/1997, p. 33

38

Concluzionând, un autor arată că “dacă în regimul clasic regula era răspunderea colectivă şi solidară a miniştrilor, răspunderea individuală fiind excepţională, astăzi remanierea ia locul răsturnării Guvernului. Această schimbare răspunde cerinţei de a păstra controlul asupra Guvernului, fără a-l răsturna, deci păstrând stabilitatea guvernamentală”.86

86 D.C. Dănişor, op. cit., p. 393

39

Secţiunea 3. Răspunderea politică a primului-ministru.

Constituţia României consacră un prim-ministru după formula cunoscută, “primul între egali”.Din întreaga reglementare constituţională reiese că Guvernul este constituit intuitu personae pe persoana primului-ministru.

Potrivit art. 106, alin. 1 din Constituţie, acesta “conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuţiile ce le revin.

Pentru că Guvernul este un organ colegial, miniştrii luând decizii în comun şi acţionând în aceeaşi direcţie, primul-ministru nu poate fi pus în situaţia de a răspunde singur în faţa Parlamentului, atâta vreme cât nu este permisă ingerinţa sa în domeniile de resort ale fiecăruia dintre membrii Guvernului, ceea ce, de altfel, Constituţia consfinţeşte în art. 108.În acelaşi timp, prezumţia relativă de încredere a Parlamentului, instituită prin votul de încredere priveşte Guvernul în ansamblul său, şi prin aceasta pe fiecare membru în parte.

Pentru că, înainte de a vedea în şeful Guvernului pe primul-ministru, el este în primul rând membru al Guvernului, şi pentru că am vorbit despre simetria vot de încredere – moţiune de cenzură, voi aborda o problemă care după 1989 a dat naştere multor discuţii şi controverse.

Astfel, candidatul la funcţia de prim-ministru desemnat de Preşedintele României solicită votul de încredere în termen de 10 zile de la desemnare. Potrivit textului Constituţiei, votul de încredere al Parlamentului se referă atât la program, cât şi la “întreaga listă a Guvernului”. Cum este evident că primul-ministru intră în alcătuirea Guvernului, potrivit art. 101, alin. 3, este neconstituţională acordarea votului de încredere asupra listei Guvernului, care nu l-ar cuprinde şi pe primul-ministru.

Prin adoptarea Constituţiei s-a eliminat o controversă care a apărut după alegerile din 20 iulie 1990, cu privire la faptul dacă lista supusă votului Parlamentului trebuie să îl cuprindă sau nu pe primul-ministru.

O problemă legată de interpretarea textului constituţional, cu implicaţii practice foarte importante, se referă la posibilitatea revocării primului-ministru.

Confuzia a plecat de la trimiterea pe care alin. 2 al art.106 din Constituţie, referitor la interimatul funcţiei de prim-ministru, o face la art. 105, vorbind astfel de situaţia în care prim-ministrul s-ar afla într-unul din cazurile prevăzute de acest ultim articol: este vorba despre cazurile în care încetează funcţia de membru al Guvernului, printre care se numără şi revocarea. De aici graba unor politicieni sau autori în

40

domeniu în a interpreta textul trunchiat şi nu în ansamblul prevederilor sale, a dus la concluzia că primul-ministru poate fi revocat, trecându-se peste faptul că în art. 85, alin. 2, se arată: “În caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, Preşedintele revocă şi numeşte, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului.

A admite că primul-ministru poate fi revocat de Preşedinte înseamnă pe cale de consecinţă a admite că primul-ministru va propune şefului statului propria sa revocare, în condiţiile în care el ar avea la dispoziţie o modalitate firească de încetare a funcţiilor sale, dacă aceasta ar fi opţiunea sa, şi anume demisia, act care nu necesită nici un fel de aprobare. Este un paradox pe care mulţi l-au sesizat, dar pe care nu mai puţin unii autori l-au susţinut.

Confuzia a fost amplificată şi de faptul că în art. 105, alin. 2 din Constituţie, referitor la încetarea mandatului Guvernului, se arată că demisia acestuia se produce şi dacă primul-ministru se află într-una din situaţiile prevăzute în art. 105, prin urmare, s-a spus, şi dacă primul-ministru e revocat.

Un autor,87 enumerând cauzele de încetare a funcţiei de prim-ministru, include şi revocarea, fără însă a dezvolta această problematică, dând mai mult impresia neobservării situaţiei care ar rezulta, întrucât acelaşi autor arată că revocarea unui membru al Guvernului de către Preşedinte poate interveni doar în două situaţii, în caz de remaniere guvernamentală şi atunci când primul-ministru, care a propus pe fiecare membru al Guvernului, are motive să propună revocarea unui membru al Guvernului, deşi nu se vede în ce ar consta distincţia între cele două cazuri. Oricum, cum în cel din urmă caz nu se poate vorbi de revocarea primului-minitru, rămâne să obsevăm că autorul defineşte remanierea guvernamentală ca fiind modificarea adusă componenţei Guvernului ca urmare a realizării unor înţelegeri între partidul majoritar în Parlament şi alte partide parlamentare, pentru sprijinirea programului Guvernului acceptat de Parlament. Cum dacă am presupune că remanierea guvernamentală l-ar include pe primul-ministru, ar însemna, plecând de la susţinerile autorului, că am ajunge la o contradicţie: pe de o parte, prin revocarea primului-ministru, mandatul Guvernului ar înceta, iar pe de altă parte remanierea guvernamentală are în vedere tocmai salvarea Guvernului.

Argumentul cel mai puternic adus de autori în favoarea imposibilităţii revocării primului-ministu, vine tocmai din neobservarea globală a modului cum au fost reglementate relaţiile dintre puterea executivă şi cea legislativă, mai ales din faptul că Guvernul răspunde politic doar în faţa Parlamentului, iar pe de altă parte rămânerea în funcţie a Guvernului este condiţionată de rămânerea în funcţie a şefului său. Or, aşa cum se arată88, eliberarea din funcţie a primului-ministru prin revocare ar duce la încetarea mandatului Guvernului din iniţiativa Preşedintelui, ceea ce nu poate fi admis în sistemul nostru constituţional. Cum natura revocării este aceea de sancţiune,

87 V. Prisăcaru, op. cit., p. 9988 A. Iorgovan, op. cit., p. 477

41

revocându-l pe primul-ministru, practic Preşedintele ar sancţiona întreg Guvernul, lucru posibil doar prin adoptarea unei moţiuni de cenzură de către Parlament. Nu s-ar putea utiliza un mijloc aparent constituţional pentru a ajunge la un rezultat fundamental neconstituţional.

“A admite posibilitatea schimbării Guvernului prin simpla intervenţie a Preşedintelui României înseamnă a încalca principiul fundamental consacrat de Constituţie, al răspunderii politice a Guvernului numai în faţa Parlamentului”.89

Un autor arată că Preşedintele poate să îl revoce pe primul-ministru “în caz de pierdere a drepturilor electorale, dacă o stare de incompatibilitate a intervenit sau imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile a durat mai mult de 45 de zile”. 90 Potrivit art. 105, revocarea este o modalitate de încetare a funcţiei de ministru, distinct de pierderea drepturilor electorale, de existenţa unei stări de incompatibilitate, respectiv, potrivit art. 106, alin. 2, de imposibilitatea exercitării atribuţiilor. În aceste cazuri, funcţia de ministru încetează de drept, prin simpla producere a faptului respectiv. Revocarea prin ea insăşi este un act de autoritate care exprima voinţa unilaterală a autorului ei de încetare a funcţiei ministrului. În această situaţie nu s-ar putea imagina ca în cazul pierderii drepturilor electorale de către primul-ministru, Preşedintele ar avea puterea de a-l revoca sau nu, pentru că revocarea presupune o posibilitate şi nu o obligaţie. În acelaşi timp, nu s-ar mai putea explica de ce , în cazul imposibilităţii exercitării atribuţiilor din cauze medicale ar trebui să intervină revocarea, care este o masură cu caracter sancţionator, care presupune culpa celui în cauză, fie ea politică sau juridică.

“Răspunderea constituţional-politică a primului-ministru nu poate fi niciodată individuală, ci numai colectivă, împreună cu întreaga echipă pe care o conduce”.91

Având în vedere cele arătate, se poate considera că “nu rămâne decât ca trimiterile din art. 106, alin. 2 şi art. 109, alin.2 din Constituţie să fie interpretate, în sensul că se referă la toate situaţiile enumerate în art. 105, mai puţin măsura revocării”.92

Problema prezintă interes practic, deoarece prin Decretul nr. 426/1999 din 13 decembrie 1999, publicat în Monitorul Oficial nr. 609 din 14 decembrie 1999, Preşedintele României de la acea dată l-a revocat din funcţie pe primul-ministru în temeiul art. 105 şi al art. 106, alin 2 din Constituţie.Decizia a fost flagrant neconstituţională şi a creat un precedent regretabil.Printr-o argumentare care a sfidat

89 Dana Apostol Tofan, Consideratii in legatura cu posibilitatea revocarii primului-ministru,Dreptul, nr.2/2000, p. 6090 J. Drăganu, op. cit., p. 23091 C.L.Popescu, art. cit., p. 6592 Dana Apostol Tofan, art. cit., p. 60

42

atât litera, cât şi spiritul Constituţiei, Primul-ministru a fost revocat, în locul său fiind numit în aceeaşi zi un prim-ministru interimar.Este un exemplu în care lipsa unei prevederi exprese a imposibilităţii revocării Primului-ministru a permis un joc politicinadmisibil într-un stat de drept.

43

CAPITOLUL IV. Răspunderea politică în alte reglementări consituţionale

Secţiunea 1. Sistemul constituţional englez

Marea Britanie a fost prima ţară din lume care a practicat regimul parlamentar. Acesta a luat fiinţă la sfârşitul secolului al XVIII-lea şi şi-a găsit deplina dezvoltare de-a lungul secolului al XIX-lea, în timpul erei victoriene.

Nici o Constituţie scrisă nu precizează organizarea şi funcţionarea instituţiilor, care rămâne în fapt de esenţă cutumiară.

În Marea Britanie, Guvernul a devenit moştenitorul puterilor regale. Aceasta şi datorită, în mare măsură, concepţiilor poporului britanic care, tradiţional, considera că cel care dispune de o putere pe care o exercită în mod liber, trebuie să fie în întregime responsabil de actele sale. Cum, dacă regele ar fi responsabil, ar însemna ca acesta să poată fi judecat în sensul strict al cuvântului, ceea ce poate antrena uneori revoluţii, experienţă pe care britanicii au cunoscut-o în 1640 şi 1688. Cum procedeul a fost găsit eficace, dar periculos, englezii au preferat să transfere progresiv cabinetului puterile care aparţinuseră regelui. De unde clasica formulă: “The king can do no wrong”.

În Marea Britanie se face o distincţie care pe continent nu are nici o valoare, între minister şi cabinet, care se prezintă sub forma unor cercuri concentrice.

Ministerul este organismul guvernamental lato sensu; după Bagehot, cabinetul este partea eficace a Guvernului, sau după J. Giguel, sâmburele dur al mecanismului guvernamental. El conţine un număr mic de persoane alese intuitu personae de primul ministru.

Deşi păstrează teoretic puterea de a numi, monarhul nu poate, în realitate, să refuze acordul său şi, a fortiori, el a renunţat la puterea de a-i revoca.

Lipsa de organizare a Guvernului, până la Lloyd George, la începutul secolului trecut a contribuit la creşterea importanţei primului-ministru. Fără îndoială, faptul că acesta este personal plebiscitat în cursul alegerilor parlamentare, este elementul esenţial al autorităţii sale. “Dar caracterul improvizat pe care l-a păstrat mult timp funcţionarea Cabinetului, a făcut ca munca de echipă să fie organizată mai ales în jurul şi pentru primul-ministru”.93

93 J. Giguel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Ed. Montchrestien,Paris, 1993, p. 239

44

Primul-ministru numeşte membrii Guvernului, dar poate să-şi ceară unui ministru să demisioneze sau să îşi schimbe atribuţiile. El poate de asemenea să prezinte regelui demisia Guvernului. Primul-ministru asigură legătura între Guvern şi monarh, miniştrii neavând acces direct la rege sau regină.

El controlează politica subordonaţilor săi, neezitând să intervină în departamentul respectiv, şi în special cât priveşte politica externă.

Guvernul britanic nu este responsabil decât în faţa Camerei Comunelor.

Trei sunt, după Esmein94, pricipiile care stau la baza responsabilităţii miniştrilor:

1. iresponsabilitatea monarhului, titularul puterii executive2. resposabilitatea miniştrilor, cu privire la orice act ilegal, sau chiar greşit şi

prejudiciabil pentru ţară, pe care l-au îndeplinit sau la care au participat3. necesitatea pentru rege de a face să participe un ministru la toate actele prin care se

exercită prerogativa Coroanei.

Rădăcinile resposabilităţii politice a miniştrilor se află în procedura impeachementului, folosită pentru prima dată în 1376 sub regimul lui Edward al III-lea.

Impeachement este o acuzaţie făcută de Camera Comunelor contra unui ministru, în faţa Camerei Lorzilor, care statuează în această cauză ca un tribunal. Această procedură avea două părţi slabe. Prima consta în faptul că se aplica doar în materie penală, utilizându-se doar când ministrul săvârşea o infracţiune. În secolul al XVIII-lea practica s-a îndepărtat de această rigoare, iar procedura s-a aplicat chiar pentru greşeli grave, prejudiciabile pentru ţară.

A doua parte slabă consta în faptul că regele avea drept de graţiere şi amnistie, drept de care se putea prevala pentru a sustrage un minsitru de la această procedură. Dar “Act of Settlement” a suprimat această facultate.

“Această jurisdicţie, în fond politică, a creat în Anglia responsabilitatea ministerială”.95

Astăzi aceasta procedură este considerată ca fiind căzută în desuetudine chiar de către englezi, fiind utilizată ultima oară în 1805 împotriva Lordului Melville.

94 Esmein, Elements de droit constitutionnel francais et compare, 1909, Paris, p.11995 Esmein, op.cit., p. 121

45

Raţiunea perimării constă în aceea că în prezent, Camera Comunelor putând să îi răstoarne pe miniştri, nu mai este nevoie să îi pună sub acuzare.

Regula responsabilităţii ministeriale, deşi este constituţională, nu este scrisă.

Cabinetul este responsabil solidar de mersul general al afacerilor statului. Aceasta regulă s-a dezvoltat începând cu 1688, multă vreme Cabinetul fiind un organism de deţinători ai înaltelor atribuţii. Astfel, responsabilitatea colectivă s-a dezvoltat mai târziu ca responsabilitatea politică individuală a miniştrilor. La mijlocul secolului XIX, responsabilitatea colectivă a fost ferm stabilită.

“Responsabilitatea colectivă nu înseamnă că fiecare ministru trebuie să ia parte activă la formularea politicii, nici că prezenţa sa în sala Cabinetului este esenţială atunci când e luată o decizie”.96

Obligaţiile ministrului pot fi mai degrabă pasive decât active atunci când decizia nu se referă la probleme din propria sferă de responsabilitate administrativă. El trebuie, oricum, să fie informat dinainte despre orice propunere a altui ministru şi să aibă posibilitatea de a-şi manifesta îndoiala şi obiecţiile.

Nici în Parlament, nici în afara lui un ministru nu poate fi în dezacord cu o decizie a Cabinetului.

« Responsabilitatea individuală are un caracter mai pregnant. Fiecare ministru în propria sa sferă de competenţă poartă sarcina de a acţiona pentru Guvern. Când un ministru anunţă că Guvernul e pregătit să meargă pe un anumit drum, nu înseamnă că decizia se referă la Cabinet. Dacă decizia se referă exclusiv la sfera de care un ministru este responsabil, trebuie să fie la discreţia sa pe cine alege să consulte anterior. În zilele noastre, atât de complexe sunt rezultatele acţiunii guvernamentale, încât e sigur să se presupună că practica consultărilor anterioare interdepartamentale este ferm stabilită la toate nivelele. Cu atât mai mult cu cât fiecare ministru ştie că în final va trebui să se bazeze pe sprijinul colegilor săi de Cabinet dacă critica politică devine puternică, aşa încât trebuie să îşi tempereze deciziile. »97

Secţiunea 2. Sistemul constituţional american

Statele Unite ale Americii au creat regimul prezidenţial. Modelul acestuia, aşa cum a fost consfinţit de Constituţia de la Philadelphia din 17 septembrie 1787 l-a făcut pe Emile Giraud să se întrebe dacă, faţă de regimurile parlamentare europene

96 WADE and BRADLEY, Constitutional Law, London, 1964, p .8697 Idem

46

care lasă mult de dorit, mijlocul de a salva democraţia nu ar fi înlocuirea acestora cu un regim prezidenţial. Este însă de observat că în lipsa unei experienţe democratice, realitatea a arătat că adoptarea regimului prezidenţial a degenerat în dictatură. Şi aceasta pentru că eficacitatea sa nu constă în modelul teoretic pe care se bazează, ci în modul cum a fot pus în practică de creatorii săi.Este de observat că, în domeniul politic, nici un preşedinte american nu a manifestat veleităţi de despot.

Americanii au făcut din separaţia puterilor principiul fundamental al organizării constituţionale, iar puterii judiciare, instituită garant al Constituţiei, i s-a dat sarcina de a controla celelalte două puteri.Concepţia americană a separării puterilor implică egalitatea juridică a executivului şi legislativului, ceea ce în Europa nu este de conceput.După ce au divizat puterea în scopul de a o slăbi, după ce au separat puterile aşa încât nici una să nu o reducă pe cealaltă, americanii i-au dat fiecăreia posibilitatea de a frâna acţiunea celeilalte.

Specific regimului american este lipsa unui organ colectiv de natura guvernelor europene, şi aceasta datorită faptului că sarcinile acestora sunt de competenţa preşedintelui în sistemul american, care le realizează prin miniştri,şefi ai departamentelor ministeriale, denumiţi secretari, şi cu consilieri prezidenţiali, reuniţi într-un puternic Birou Executiv al Preşedintelui, aflat la Casa Albă.

Minşitrii sunt numiţi intuitu personae de Preşedinte cu acordul Senatului. Trebuie menţionat că acest acord, care are un fundament tradiţional, practic nu este niciodată refuzat Preşedintelui.

Miniştrii, care nu sunt colegii Preşedintelui ci subordonaţii săi, rămân în funcţiune atâta timp cât Preşedintele e mulţumit de activitatea lor. Ei sunt plasaţi sub dependenţa imediată a Preşedintelui şi revocabili ad nutum. Când un ministru pleacă, ceilalţi rămân, ceea ce face ca regimul prezidenţial american să nu lase nimic de dorit sub aspectul instabilităţii ministeriale.Prin urmare, miniştrii sunt răspunzători, individual, numaiîn faţa şefului statului.

Miniştrii, în opoziţie cu omologii lor din regimul parlamentar nu formează un organ distinct şi autonom în raport cu Preşedintele. Expresia Cabinet e utilizată în S.U.A. în sens tehnic şi nu politic. “În alţi termeni, doar personalitatea şi voinţa Preşedintelui contează: puterea decizională rămânând apanajul său”.98

“În regimul american de separare strictă a puterilor nu există responsabilitate politică a Executivului în faţa Legislativului”99, nici individuală, nici colectivă.

Secţiunea 3. Sistemul constituţional francez

98 I. Giguel, op. cit., p. 33699 Michel Lascombe, Droit contitutionnel de la Veme Republique, Ed. L’Harmattan, Paris

47

Constituţia Franţei din 1958 menţine principiul fundamental al regimului parlamentar parlamentar; astfel, potrivit art. 49, Guvernul este responsabil politic în faţa Adunării Naţionale. Dar acest parlamentarism e diferit de cel clasic. Mijloacele de actiune reciprocă ale Parlamentului şi Guvernului nu sunt exact echilibrate. Parlamentul este situat într-o poziţie de inferioritate în raport cu Executivul.

Un aspect important este legat de faptul că numirea primului-ministru, din 1958 rezultă dintr-o putere proprie a Preşedintelui Republicii.Intrarea în funcţiune a şefului Guvernului nu este subordonată unei investituri parlamentare.

Constituţia distinge două categorii de mijloace de acţiune ale Parlamentului asupra Guvernului :mijloace care nu angajează răspunderea politică şi mijloace care o angajează.

Mijloacele de punere în joc a responsabilităţii politice sunt cele referitoare la moţiunea de cenzură şi problematica încrederii.

A. Moţiunea de cenzură.

Este reglementată în art. 49, alin. 2 din Constituţie, care o supune unor reguli foarte precise:

1. Nu poate fi admisă decât dacă este semnată de cel puţin 1/10 din numărul membrilor Adunării Naţionale.

2. Votul aspura moţiunii nu poate avea loc decât după 48 de ore de la depunerea moţiunii.

3. Moţiunea nu poate fi adoptată decât cu majoritatea absolută a membrilor ce compun Adunarea Naţională. Constituţia în art. 49 prevede: “Sunt numărate numai voturile favorabile moţiunii de cenzură…”. Astfel, absenţii şi cei care se abţin sunt consideraţi a fi votat cu adversarii moţiunii de cenzură şi de a se fi pronunţat în definitiv pentru Guvern.

4. Un deputat nu poate fi semnatarul a mai mult de o moţiune în cursul aceleiaşi sesiuni extraordinare,şi a mai mult de trei moţiuni în cursul unei sesiuni ordinare, cu excepţia cazului în care primul-ministru angajează răspunderea Guvernului în faţa Adunării Naţionale, cu privire la votarea unui text.

Răspunderea politică a Guvernului este o răspundere colectivă, miniştrii nefiind responsabili în faţa adunărilor.100

Votul moţiunii se efectuează cu o anumită solemnitate, prin scrutin la tribună.Dacă moţiunea este adoptată, ea antrenează demisia Primului-ministru şi a Guvernului.

100 Yves Madiot – Institutions politiques de la France, Dalloz, 1995

48

Aşa cum se arată în doctrină101, moţiunea poate să îl vizeze pe Preşedintele Republicii, în aceeaşi măsură sau chiar mai mult decât pe Primul-ministru. Acesta din urmă este în mod cert destinatarul nominal, dar Preşedintele poate fi destinatarul real, şeful Guvernului fiind politic responsabil în faţa Adunării Naţionale nu doar pentru politica şi deciziile sale, dar şi pentru politica şi deciziile luate de Preşedinte, în exerciţiul puterilor sale proprii.

Un prim-ministru care a făcut obiectul adoptării unei moţiuni de cenzură sau al respingerii chestiunii încrederii, este obligat să prezinte demisia Guvernului său Preşedintelui Republicii, care o poate refuza în vederea recurgerii la noi alegeri, prin dizolvarea Parlamentului.

B. Chestiunea încrederii.

Art 49 alin. 1 din Constituţia Franţei arată că: “Primul-ministru, după deliberarea Consiliului de miniştri, angajează în faţa Adunării Naţionale răspunderea Guvernului cu privire la programul propriu sau, eventual, cu privire la o declaraţie de politică generală”.

“Cutuma s-a stabilit de o manieră facultativă pentru Primul-ministru de a angaja responsabilitatea Guvernului său în faţa Adunării Naţionale, puterile sale producând efecte juridice chiar de la numirea sa. În acest caz, noul Prim-ministru lasă opoziţiei iniţiativa unei moţiuni de cenzură.”102

Practica stabilită în Franţa la formarea Guvernului este în sensul nesolicitării încrederii asupra sa, ceea ce de altfel nici nu este considerat a fi o problemă majoră.103

Se arată că practica solicitării încrederii nici nu ar fi conformă cu spiritul Republicii a V-a, întrucât Guvernul emană de la Preşedinte şi nu are nevoie de “ungerea” Adunării Naţionale, şi chiar dacă nu acesta era sensul Constituţiei în 1958, este sensul pe care l-a luat şi nu este necesar a-l suprima. Este de altfel ceea ce se întâmplă şi în Marea Britanie.

Sub regimurile precedente, Guvernele nou formate erau supuse învestirii de către deputaţi.Această regulă, în principiu bună, în sensul că ţinea Guvernul să se asigure de o majoritate de partea sa înainte de începerea activităţii, a favorizat instabilitatea guvernamentală, ajungându-se adesea ca Guvernul să cadă chiar înainte de a intra în funcţiune, ceea ce a făcut să se vorbească de guverne născute moarte.

101 Pactet, Institutions politiques. 4eme edition, p 355102 Ziller, Administations comparee, Paris, p. 126103 Yves Madiot, Institutions politiques de la France, Dalloz, 1995

49

După M. Duverger104 există două situaţii de punere în joc a chestiunii încrederii:

1. cele puse de Primul-ministru după lectura programului său, sau a unei declaraţii de politică generală, caz în care votul Adunării Naţionale intervine în condiţiile obişnuite ale procedurii parlamentare.

2. cele puse asupra unui text (proiect, propunere de lege), în acest caz mecanismul de vot fiind complex. Odată ce problema încrederii este pusă, textul este considerat adoptat doar dacă o moţiune de cenzură nu este depusă în cele 24 de ore care urmează sau dacă moţiunea depusă nu este adoptată.

“Deşi textul constituţional nu prevede în nici un fel responsabilitatea Guvernului în faţa Şefului statului, conjunctura politică a fost întotdeauna de aşa fel încât Primul-ministru prezintă demisia Guvernului său de îndată ce Preşedintele i-o cere.”105

Republica a V-a nu a mai dat Senatului dreptul de a angaja răspunderea politică a Guvernului: conform Constituţiei, ” Primul-mnistru are posibilitatea de a solicita Senatului aprobarea unei declaraţii de politică generală (art. 49. alin5): va avea loc o dezbatere, un vot, dar presupunând că votul ar fi negativ, Guvernul nu va fi răsturnat.

104 Ziller, op. cit., p. 126105

50

Capitolul V. Concluzii

Potrivit dispoziţiilor art. 108, alin 3 din Constituţia României , “Cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială”.

Existenţa unei legi cu un asemenea obiect de reglementare nu este o noutate în ansamblul legislaţiei române. O asemenea lege a fost prevăzută de art. 101, alin. 3 din Constituţia din 1866, de art. 98, alin 5 din Constituţia din 1923 şi art. 70, alin 5 din Constituţia din 1938.

O astfel de lege a fost adoptată în 2 mai 1879, dezvoltând art. 101 din Constituţia de la 1866, şi a fost modificată implicit prin Constituţiile din 1923 şi 1938, reglementând exclusiv răspunderea penală şi civilă, printr-o serie de dispoziţii derogatorii de la dreptul comun.Ea a fost abrogata prin Decretul nr. 417 din 16 noiembrie 1949.

În 28 iunie 1999 a fost adoptată după aproape 8 ani de la adoptarea Constituţiei Legea privind responsabilitatea ministerială.

Legea reglementează într-o manieră expeditivă problemele răspunderii politice şi penale, iar cât priveşte răspunderea civilă, contravenţională şi disciplinară, legea se limitează la a le supune dispoziţiilor dreptului comun.

Din economia de 22 articole ale legii, structurate în 4 capitole, practic doar în a rt. 2 şi art. 3 face referire la răspunderea politică a Guvernului şi membrilor săi, în parte fiind reluate dispoziţiile constituţionale din art. 108, alin1., în parte reformulându-se principii deja consacrate în dreptul public.

În art. 3, alin 1 se arată că “Răspunderea politică a Guvernului constă în demiterea sa ca urmare a retragerii încrederii acordate de către Parlament, prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, în condiţiile prevederilor art. 112 şi 113 din Constituţie. Aşa cum se arată însă în expunerea de motive la un anteproiect referitor la Legea privind responsabilitatea ministerială,106 “răspunderea constituţional-politică având caracter colectiv a membrilor Guvernului poate duce însă nu numai la sancţiunea gravă a demiterii Guvernului, ci şi la o sancţiune mai uşoară, constând în exprimarea unei poziţii parlamentare critice faţă de activitatea Guvernului sau a unui membru al său “, arătându-se că şi în acest caz răspunderea este solidară.106 C.L. Popescu, art. cit, p. 57

51

Aşa cum se arată într-o altă lucrare “Sancţiunea cea mai severă care intervine în cazul răspunderii politice a Guvernului este demiterea prin retragerea încrederii de către Parlament107, ceea ce lasă deschisă posibilitatea utilizării unor forme de sancţiune mai puţin exigente faţă de Guvern, cum ar fi adoptarea unei moţiuni simple conform art. 111, alin 2 din Constituţie , relativ la o problemă care a făcut obiectul unei interpelări a Guvernului. Moţiunea simplă ar putea reprezenta în această situaţie un avertisment dat Guvernului, lucru care este posibil tocmai pentru că Guvernul răspunde politic în faţa Parlamentului.

De aceea, redactarea art. 3, alin 1din lege nu este dintre cele mai inspirate, se confundă răspunderea cu sancţiunea ei cea mai severă şi practic nu se defineşte răspunderea politică.

Nimic esenţial nu aduce Legea responsabilităţii ministeriale în domeniul răspunderii politice, doctrina rămânând în continuare cea care consacră soluţii la problemele ce se ivesc în practică şi a căror rezolvare Constituţia nu o prevede expres. Ea lasă neatinse probleme care, de lege ferenda, necesită soluţii legale:- problema revocării primului-ministru;- consacrarea formei individuale a răspunderii politice;- acordarea posibilităţii pentru ministrul în cauză de a demisiona, înainte de a fi

revocat, într-un termen limită;- detalierea procedurii angajării răspunderii Guvernului din iniţiativa sa şi a

problematicii legate de consecinţele adoptării unei moţiuni de cenzură în această situaţie ;

- supunerea numirilor noilor miniştrii comisiilor parlamentare;- posibilitatea ministrului revocat de a se adresa Justiţiei atunci când revocarea s-a

făcut cu încălcarea drepturilor sale fundamentale, sau prin invocarea unor fapte de care nu se face vinovat, fără posibilitatea însă de a-şi redobândi funcţia ca urmare a deciziei instanţei.

Un autor concluzionează că evoluţia responsabilităţii ministeriale în statul modern “se concretizează în declinul procedurilor parlamentare, în eşecul procedurilor raţionale şi în preponderenţa responsabilităţii individuale."108

Nu trebuie neglijată improtanţa răspunderii colective prin promovarea unor moţiuni de cenzură, pentru că acest fapt asigură un mijloc opoziţiei de a se manifesta, atunci când alte posibilităţi, mai puţin drastice, nu au avut rezultate. Chiar dacă, de cele mai multe ori, existenţa unei majorităţi absolute în favoarea Guvernului nu va duce la căderea acestuia, nu este normal ca într-un regim democratic semnalul din

107 A. Iorgovan, op.cit, p. 501108 D.C.Dănişor,op.cit.,p.392

52

partea iniţiatorilor moţiunii să nu producă o schimbare, o temperare a Guvernului, o mai atentă analiză a problemelor. Desigur, este nevoie aici nu numai de legi, ci şi de existenţa unui bun simţ politic, de înţelegerea democraţiei nu în sens absolutist, ci pozitiv.

De curând a intrat în vigoare Legea privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, nr.90/2001.Pe data intrării în vigoare, în 2 aprilie 2001, ea a abrogat expres Legea 37/1990 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului, lege preconstituţională.

Legea enunţă principiul răspunderii colective a Guvernului, reluând practic, în art.31 textul art.108, alin.1 din Constituţie.

În art. 35(3) se arată că:”Miniştrii răspund de întreaga activitate a ministerului în faţa Guvernului, precum şi, în calitate de membrii ai Guvernului, în faţa Parlamentului.”Se instituie astfel principiul răspunderii individuale a miniştrilor pe care îl întâlneam şi în reglementarea din 1990, în art. 20:”Miniştrii asigură aplicarea, în condiţiile legii, a politicii guvernului în ramura sau domeniul de activitate al ministerului ori organului central pe care-l conduc şi răspund de activitatea acestora în faţa guvernului.”

Deşi miniştrii , se arată, răspund în faţa Guvernului, în art. 10 se precizează:”Numirea în funcţia de membru al Guvernului, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, se face de Preşedintele României, la propunerea primului-ministru.”

Este o soluţie simetrică cu cea prevăzută pentru cazul revocării, în art.7, şi, din nou, ne aflăm în faţa unei reluări a textului constituţional, ceea ce nu este o bună tehnică juridică.

Deci miniştrii răspund tot în faţa primului-ministru, pentru că în lipsa precizării nu se poate imagina o hotărâre a Guvernului de angajare a răspunderii unuia din membrii săi în faţa sa.

În continuare nu se prevede expres imposibilitatea revocării primului-ministru.În ansamblu noua lege, cât priveşte răspunderea Guvernului şi miniştrilor nu

aduce nimic nou în raport cu dispoziţiile deja existente.Posibilitatea inovării rămîne deschisă.

Bibliografie :

53

-Mihai Constantinescu, Ioan Muraru-Drept parlamentar,Edit. Gramar, 1994-Dan Claudiu Danisor-Drept constitutional si institutii politice,Edit.Stiintifica,Bucuresti,1997-Ion Deleanu-Drept constitutional si institutii politice, Edit.Fundatia Chemarea, Iasi, 1993, vol.II-Tudor Draganu-Drept constitutional, Edit. Didactica si Pedagogica, Bucuresti, 1972-Tudor Draganu-Drept constitutional si institutii politice.Tratat elementar,vol.2, Edit. Lumina Lex, 1998-Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu-Constitutia Romaniei, comentata si adnotata, Edit. Lumina Lex, 1997-Cristian Ionescu-Institutii politice si drept constitutional, Edit.Fundatiei Romania de Maine, Bucuresti, 1999-Antonie Iorgovan-Tratat de drept administrativ, Edit. Nemira, Bucuresti, 1996-Antonie Iorgovan,Ioan Muraru,Ion Deleanu,Florin Vasilescu,Ioan Vida,Mihai Constantinescu-Constitutia Romaniei comentata si adnotata, Edit.Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 1992-Ioan Muraru-Drept constitutional si institutii politice, Edit.Actami, Bucuresti, 1997-Nicolae Popa-Teoria Generala a Dreptului, Edit.Actami, Bucuresti, 1996-Mircea Preda-Autoritatile administratiei publice.Sistemul constitutional romanesc, Edit.Lumina Lex, Bucuresti, 1999-Valentin Prisacaru-Tratat de drept administrativ roman.Partea generala, Edit. All, Bucuresti, 1996-G.G.Rarincescu-Curs de drept constitutional, litogr.,Bucuresti, 1940-Anibal Teodorescu-Organizarea executivului in regimul constitutional din 28 februarie1938, Lito., Bucuresti, 1938-Ioan Vida-Puterea executiva si administratia publica, Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 1994

Studii :

-Dana Apostol Tofan-Consideratii in legatura cu posibilitatea revocarii primului-ministru, rev.Dreptul, nr.2/2000 -Interpretarea unor dispozitii constitutionale privind Guvernul si administratia ministeriala,Revista de drept public, nr.1-2/1997-Corneliu Liviu Popescu-Anteproiectul legii privind responsabilitatea ministeriala, Revista Romana de Drepturile Omului, nr.14/1997.

54