1

Dobre praktyki w procesie oceny i wyboru projekto w w priorytetach I–V

Programu Operacyjnego Infrastruktura i Ś rodowisko

2007-2013

Raport końcowy z badania

Badanie ewaluacyjne finansowane przez Unię Europejską ze środków

Funduszu Spójności oraz budżetu państwa w ramach pomocy technicznej

Programu Infrastruktura i Środowisko.

2

Badanie ewaluacyjne finansowane przez Unię Europejską ze środków Funduszu Spójności

oraz budżetu państwa w ramach pomocy technicznej Programu Infrastruktura i Środowisko.

Badanie wykonano na zlecenie Ministerstwa Środowiska.

AUTORZY:

mgr Joanna Jaworska

mgr Małgorzata Zalewska

mgr Maciej Maj

mgr inż. Piotr Rychlicki

NADZÓR NAUKOWY:

dr inż. Piotr Bębenek

Warszawa, 2014 r.

3

Wykaz skrótów:

CKPŚ – Centrum Koordynacji Projektów Środowiskowych

EFRR – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

ESAP - ang. Evaluation and Selection Award Procedure - baza LIFE+ do oceny i selekcji wniosków

FS - Fundusz Spójności

IDI – ang. In-depth Interview – Indywidualny Wywiad Pogłębiony

IP – Instytucja Pośrednicząca

IW – Instytucja Wdrażająca (Instytucja Pośrednicząca II stopnia)

IZ – Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko

KE – Komisja Europejska

LPI – lista projektów indywidualnych

MRR/MIR – Ministerstwo Rozwoju Regionalnego/Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju

MŚ – Ministerstwo Środowiska

NFOŚIGW – Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej

PAPI – ang. Paper and Pencil Interview – wywiad bezpośredni z użyciem papierowego kwestionariusza

POIiŚ – Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2007–2013

PROW – Program Rozwoju Obszarów Wiejskich

PT POIiŚ – Pomoc Techniczna Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko

PZP – Prawo Zamówień Publicznych

RDLP – Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych

RPD – roczny plan działań

RPO – Regionalny Program Operacyjny

SWOT – ang. Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats - mocne strony, słabe strony, szanse,

zagrożenia

WFOŚIGW – Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej

4

Streszczenie

Głównym celem badania było wskazanie najskuteczniejszych rozwiązań stosowanych w perspektywie

2007–2013, umożliwiających dobór przedsięwzięć do współfinansowania oraz zaproponowanie

optymalnej metodyki wyboru projektów w ramach poszczególnych grup przedsięwzięć mogących

uzyskać dofinansowanie w perspektywie 2014–2020. Badanie zostało podzielone na kolejne etapy.

W ramach pierwszych dwóch etapów dokonano analizy stosowanych rozwiązań celem identyfikacji

dobrych praktyk, a także ryzyka i zagrożeń wynikających ze stosowanych procedur. Trzeci etap badania

zakładał opracowanie optymalnej ścieżki wyboru przedsięwzięć. Przeprowadzenie badania pozwoliło

na dostrzeżenie, że najmocniejszą stroną stosowanych procedur jest ich przejrzystość, która wynika z

opracowanych dokumentów, ich stopnia szczegółowości i dostosowania, a także ze stosowanych

mechanizmów zapewniających to, że z punktu widzenia wnioskodawcy proces ten nie budzi żadnych

wątpliwości co do poprawności jego przebiegu. Czynnikiem decydującym w tej kwestii jest przebieg

kluczowego etapu procedury – oceny merytorycznej projektów, realizowany przy zaangażowaniu

niezależnych ekspertów. W wyniku analizy dostrzeżone zostały również usprawnienia jakie zostały

wprowadzone w perspektywie finansowej 2007–2013. Wśród słabych stron ścieżki wyboru projektów

zauważalne jest duże obciążenie wnioskodawcy, związane z aplikowaniem o środki, a także zbyt krótkie

terminy ogłoszenia naboru przed jego rozpoczęciem. W ramach stosowanych procedur prawdopodobne

jest wystąpienie opóźnień proceduralnych na etapie oceny merytorycznej, które jednak jest

uzasadnione i wynika z niezależnych od instytucji czynników. Przeprowadzenie badania pozwoliło na

zaproponowanie optymalnej ścieżki wyboru projektów bazującej na wynikach analizy dokumentacji i

opinii beneficjentów oraz przedstawicieli Instytucji Pośredniczącej, Instytucji Wdrażającej i ekspertów

oceniających wnioski. W kolejnej perspektywie finansowej należy opierać się na doświadczeniu i

procedurach, które sprawdziły się w perspektywie 2007–2013. Z tego powodu propozycja optymalnej

ścieżki wyboru projektów obejmuje propozycje zmian obecnych procedur

w 4 obszarach: dotyczących przygotowania procedur, ogłoszenia naboru, naboru wniosków i oceny

wniosków.

5

Summary

The main goal of the research was to indicate the most successful solutions used in the 2007-2013

framework, which allow to choose projects to co-finance as well as to propose an optimal methodology

of choosing projects within particular groups of project eligible for funding in the 2014-2020 framework.

The research was divided into consecutive stages. During the first two stages an analysis of solutions

used for the identification of good practices as well as the risks and theatres of used procedures was

conducted. The goal of the third stage of the study was to develop an optimal path of project selection.

Conduction of the study allowed the conclusion that the strongest point of the procedures is their

transparency, which results from the developed documents and their level of detail and relevance as

well as from the used mechanisms, which ensure that from the applicant’s point of view the process

does not cause any doubt as to the correctness of its course. In this case the decisive factor is the

course of the key stage of the procedure – the substantive assessment of projects – that is being

implemented with the involvement of independent experts. Due to the study, which have been included

in the framework 2007–2013, have been noticed the improvements. Among the weaknesses of the

projects a large burden to the applicants can be noticed, which is related to applying for funds, short

periods from announcing the call for applications till the deadline. As part of the used procedures

procedural delays at the stage of substantive assessments are very likely to occur. However there is

acquiescence for them on the part of both applicants and institutions. The conduction of the study

allowed proposing an optimal path for choosing projects based on an analysis of documents and

opinions of the beneficiaries, the representatives of the intermediary and implementing institutions as

well as the assessing experts. In the next financial framework the experience and procedures, which

proved themselves in the framework 2007–2013, should be a basis. Therefore the propositions of an

optimal path include proposition of change of the existing procedures in four areas: the preparation of

procedures, announcing the call for proposals, the call for proposals itself and evaluation of proposals

6

Skrócony opis rezultatów badania

ZAKRES BADANIA

Badanie zostało zrealizowane w celu wskazania najskuteczniejszych rozwiązań stosowanych w

perspektywie 2007–2013, umożliwiających dobór przedsięwzięć do współfinansowania oraz

zaproponowanie optymalnych metod wyboru projektów w ramach POIiŚ w perspektywie 2014–2020.

Analiza opierała się na porównaniu ścieżek oceny i wyboru projektów stosowanych przez instytucje

wdrażające i Instytucję Pośredniczącą w priorytetach I–V POIiŚ celem identyfikacji mocnych i słabych

stron stosowanych procedur.

W ramach niniejszego badania zrealizowano następujące cele badawcze: Analiza stosowanych

procedur w okresie 2007–2013, prowadzących do wyłonienia przedsięwzięć do współfinansowania

w ramach osi I–V POIiŚ; Identyfikacja dobrych praktyk w procesie naboru i oceny wniosków;

Przeanalizowanie ryzyka i zagrożeń wynikających ze stosowanych rozwiązań; Porównanie rozwiązań

stosowanych w osiach I–V POIiŚ i innych, dostępnych w Polsce programach i funduszach;

Zaproponowanie optymalnej ścieżki wyboru przedsięwzięć.

Proces badawczy został podzielony na 3 etapy:

I: Identyfikacja dobrych praktyk, obejmująca analizę dokumentów oraz badanie jakościowe wśród

przedstawicieli instytucji i ekspertów oceniających wnioski;

II: Szczegółową analizę projektów, w ramach której przeanalizowano dokumentację projektów

realizowanych w ramach osi I–V POIiŚ oraz przeprowadzono badanie jakościowe z beneficjentami

i pracownikami IW;

III: Wypracowanie optymalnej ścieżki wyboru przedsięwzięć poprzez analizę i opracowanie

wyników z poprzednich etapów badania, poddaną weryfikacji panelu eksperckiego i poddaną testowi

wśród przedstawicieli beneficjentów i instytucji.

ANALIZA STOSOWANYCH PROCEDUR WYBORU PROJEKTÓW W OSIACH I–V POIIŚ

Osie priorytetowe POIiŚ objęte analizą znacznie różnią się od siebie zakresem tematycznym. Obejmują

grupy zupełnie różnych działań, co implikuje pewne odrębne podejście do wyboru wniosków. Niemniej

jednak istnieje ogólna procedura, charakterystyczna dla wszystkich pięciu osi. W ramach tej procedury

stosuje się 2 podstawowe podejścia: indywidualny i konkursowy. Tryb indywidualny zakłada realizację

strategicznych dla Polski projektów, których wykonanie należy traktować priorytetowo. Niemniej jednak,

aby projekt został dopuszczony do realizacji musi pozytywnie przejść przez proces oceny formalnej i

merytorycznej w celu zagwarantowania odpowiedniego przygotowania do realizacji. Tryb konkursowy

zakłada wyłonienie projektów w ramach konkursów na podstawie listy rankingowej hierarchizującej

wnioski według punktacji przyznanej w ramach oceny.

Obciążenia wynikające ze stosowanych procedur dotyczą różnych grup w zależności od etapu

procedury. W początkowej fazie – w planowaniu konkursu, najbardziej zaangażowane są Instytucja

Pośrednicząca i instytucje wdrażające. Nabór wniosków stanowi największe obciążenie dla

wnioskodawcy, który musi skompletować dokumentację i szczegółowo zaplanować sposób

przygotowania wniosku. Po zakończonym naborze, to instytucje wdrażające odgrywają główną rolę

poprzez dokonanie oceny formalnej, merytorycznej I stopnia, a następnie II stopnia przy udziale

ekspertów dziedzinowych. Ocena merytoryczna I stopnia została zidentyfikowana, jako kluczowy etap

całej procedury, ze względu na szczegółowe kryteria umożliwiające ocenę potencjału projektu. Efektem

zakończenia tego etapu jest ogłoszenie listy rankingowej wskazującej, które projekty zostały wybrane

do dofinansowania. Niemniej jednak, II etap oceny merytorycznej, który odbywa się

w ramach pracy grup roboczych stanowi istotne uzupełnienie oceny merytorycznej I stopnia,

a efektem jego zakończenia jest podpisanie umowy o dofinansowanie i rozpoczęcie realizacji

przedsięwzięcia.

7

W ramach dotychczas stosowanych procedur zidentyfikować można takie, które określa się mianem

dobrych praktyk. Stanowią one najmocniejsze strony wykorzystywanych metod. Kontynuowanie

stosowania ich, a także rozszerzenie ich zakresu (np. o pozostałe działania/osie, w których nie były one

stosowane) pozwoli na bardziej efektywne wykorzystywanie dostępnej alokacji poprzez wybór dobrych

jakościowo projektów. Wśród dobrych praktyk wskazać należy przede wszystkim:

sprawną komunikację i porozumienie pomiędzy Instytucją Zarządzającą, Instytucją

Pośredniczącą oraz instytucjami wdrażającymi Program,

zastosowanie mechanizmów ukierunkowanych na zachowanie maksymalnej transparentności

procedury obejmujące dokonywanie oceny wniosków przez niezależnych ekspertów,

wyłączanie z procesu oceny osób, budzących wątpliwość co do bezstronności,

zastosowanie mechanizmów zapobiegających powstawaniu opóźnień proceduralnych, w tym:

odstąpienie od wykonywania innych obowiązków przez pracowników IW, którzy zobowiązali się

do udziału w ocenie wniosków, odpowiedni podział obowiązków nie generujący zbyt dużych

obciążeń względem poszczególnych osób, możliwość korzystania z zewnętrznej bazy

ekspertów, co pozwala uniknąć stosowania czasochłonnej procedury zgodnej z PZP,

współpraca z wnioskodawcą umożliwiająca dokonywanie uzupełnień wniosku w wyznaczonych

terminach,

stosowany w V osi rozbudowany system konsultacji wyników oceny na obradach grup

roboczych,

wdrożone w działaniu 4.1 usprawnienie w postaci połączenia etapu oceny formalnej i oceny

merytorycznej I stopnia pozwalające ograniczyć formalności,

stosowane w IV osi uproszczenie dla wnioskodawców w postaci dodatkowego etapu oceny

wstępnych wniosków,

mechanizmy obliczania efektywności kosztowej projektu stosowane w IV osi.

PROPOZYCJE ZMIAN STOSOWANYCH PROCEDUR

Badanie zakładało zaproponowanie optymalnej ścieżki wyboru przedsięwzięć. Z przeprowadzonej

analizy wynika, że zasadnym jest kontynuowanie stosowania dotychczas obowiązujących procedur,

które sprawdziły się w perspektywie finansowej 2007–2013. Bazując na doświadczeniu w ich

stosowaniu, należy dokonać ich optymalizacji, tak aby pozwalały na efektywną i skuteczną selekcję

wniosków i wybór projektów dobrej jakości. Propozycje optymalizacji dotyczą 4 najważniejszych etapów

procedury.

W fazie planowania procedur należy zwrócić uwagę na precyzyjne określenie wskaźników produktu

i rezultatu oraz na ich zakres definicyjny. Zasadne jest również rozważenie przekształcenia trybu

konkursowego zamkniętego na tryb konkursowy o charakterze ciągłym. Zauważalna jest również

potrzeba doprecyzowania dostępu do wnioskowania – określenia rodzajów podmiotów, które mogą

starać się o dofinansowanie. W tym zakresie proponuje się weryfikację kryteriów pod kątem

dyskryminacji pewnych grup potencjalnych beneficjentów, tak aby punktowano rodzaj przedsięwzięcia

pod kątem jakości i wpisywania się w założenia programowe, a nie rodzaj beneficjenta. Zasadne jest

również podjęcie dodatkowych starań pozwalających na zachowanie przejrzystości procedury –

stworzenia dokumentacji programowej i konkursowej przystępnej dla wnioskodawcy, bez licznych

odwołań do innych dokumentów, a także usprawnienie obiegu dokumentów ograniczając ich obszerny

zakres, który jest dezorientujący dla beneficjenta. W tym zakresie zasadne jest formułowanie zbiorczych

dokumentów.

Zaleca się wprowadzenie modyfikacji w zakresie ogłaszania naboru poprzez wydłużenie okresu, jaki

musi upłynąć od momentu ogłoszenia informacji o naborze wniosków do jego rozpoczęcia, tak aby

wnioskodawca miał dostateczną ilość czasu na zaplanowanie projektu i skompletowanie wymaganej

dokumentacji. Proponuje się wydłużenie tego okresu do co najmniej 45-60 dni. Zaleca się także

intensyfikację informowania o naborze poprzez stworzenie i wykorzystywanie listy mailingowej

potencjalnych beneficjentów.

8

Na etapie naboru wniosków koniecznym jest dokonanie usprawnień w działaniu elektronicznego

generatora wniosków. W celu ograniczenia liczby produkowanych w trakcie naboru dokumentów, zaleca

się umożliwienie składania części dokumentacji w formie elektronicznej (w tym studium wykonalności i

sprawozdań finansowych). Korzystnym z punktu widzenia wnioskodawcy byłoby wprowadzenie we

wszystkich osiach wstępnej weryfikacji wniosków (ocena dostępu).

W kluczowej fazie procedury (ocenie wniosków) zaleca się uwzględnienie czasu na modyfikacje

i uzupełnianie wniosków w wyznaczonych terminach. Ważnym aspektem jest uwzględnienie

okoliczności niezależnych od wnioskodawcy, które warunkują okres niezbędny na uzyskanie kompletu

dokumentów. Zaleca się zaprojektowanie i wdrożenie platformy internetowej do obsługi ekspertów

oceniających wnioski. Nieodzowne są również czynny udział IP w obradach grup roboczych oraz

wprowadzenie zasady, zgodnie z którą oceny wniosku mogą dokonywać tylko eksperci zewnętrzni

(spoza obszaru terytorialnego, na którym ma mieć miejsce inwestycja/realizacja). Proponowane

działanie jest zasadne w zakresie planowania przedsięwzięć o zasięgu regionalnym, ponieważ

regionalne IW (16 wfośigw) działają na obszarze jednego województwa i często znają beneficjentów,

współpracują z nimi i – jak sami przyznają – istnieje ryzyko, że może to zaburzać ich ocenę.

W przypadku ogólnopolskich projektów takie ryzyko jest mniejsze. Ponadto propozycja jest

uzupełnieniem mechanizmu zapobiegającego stronniczości w postaci konieczności złożenia deklaracj i

bezstronności. Jako działanie przyczyniające się do wyboru dobrze przygotowanych do realizacji

projektów, zaleca się umożliwienie modyfikacji wniosku na podstawie wytycznych eksperta wskazanych

na etapie oceny merytorycznej.

9

Spis treści

Wykaz skrótów: ....................................................................................................................................... 3

Streszczenie ............................................................................................................................................ 4

Summary ................................................................................................................................................. 5

Skrócony opis rezultatów badania ........................................................................................................... 6

Wprowadzenie ....................................................................................................................................... 11

ROZDZIAŁ I: Opis zastosowanej metodologii oraz źródła danych wykorzystanych w badaniu ........... 12

Realizacja badania ............................................................................................................................. 14

ROZDZIAŁ II: Analiza zastosowanych procedur w okresie 2007–2013, prowadzących do wyłonienia

przedsięwzięć do współfinansowania w ramach osi I–V POIiŚ. ........................................................... 17

Źródła danych .................................................................................................................................... 17

Informacje podstawowe o POIiŚ ........................................................................................................ 17

Tryby wyboru projektów. Etapy wyłaniania przedsięwzięć ................................................................ 18

Najważniejsze kryteria oceny przedsięwzięć ..................................................................................... 24

Różnice w stosowanych procedurach w zależności od charakteru przedsięwzięć ........................... 27

Porównanie procedur wyłaniania wniosków w zależności od właściwej instytucji wdrażającej ........ 28

System EMAS a procedury wyłaniania projektów w ramach osi priorytetowej I–V POIiŚ ................ 35

Dynamika zmian w stosowanych procedurach .................................................................................. 36

ROZDZIAŁ III: Dobre praktyki w procesie naboru i oceny wniosków .................................................... 38

Źródła danych .................................................................................................................................... 38

Efektywność wdrażania POIiŚ a zastosowane procedury wyłaniania przedsięwzięć ....................... 38

Efektywność kosztowa projektów ...................................................................................................... 41

ROZDZIAŁ IV: Ryzyka i zagrożenia wynikające ze stosowanych rozwiązań ....................................... 49

Źródła danych .................................................................................................................................... 49

Równość w traktowaniu beneficjentów .............................................................................................. 49

Obiektywizm w ocenie wniosków ....................................................................................................... 51

Ryzyko wystąpienia opóźnień proceduralnych .................................................................................. 61

Ryzyko wyboru projektów nieprzygotowanych do realizacji .............................................................. 66

ROZDZIAŁ V: Porównanie rozwiązań stosowanych w osiach I–V POIiŚ i innych, dostępnych w Polsce

programach i funduszach. ..................................................................................................................... 71

Źródła danych: ................................................................................................................................... 71

Różnice instytucjonalne ..................................................................................................................... 71

Najważniejsze różnice ....................................................................................................................... 72

Obiektywizm w ocenie wniosków ....................................................................................................... 73

Stosowane kryteria i sposób oceny ................................................................................................... 75

Sposoby szacowania efektywności kosztowej................................................................................... 78

Ocena gotowości projektów do realizacji ........................................................................................... 80

ROZDZIAŁ VI: Propozycja optymalnej ścieżki wyboru przedsięwzięć .................................................. 84

10

Źródła danych .................................................................................................................................... 84

Problemy wynikające z zastosowanej procedury wyłaniania przedsięwzięć ..................................... 84

Podsumowanie wyników analizy w oparciu o dane pierwotne (pozyskane w ramach realizacji badania)

........................................................................................................................................................... 86

11

Wprowadzenie

Realizacja Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007–2013 zapewniła jak dotąd

największe skoncentrowane na przestrzeni kilku lat wsparcie finansowe dla działań z obszaru ochrony

środowiska. Wieloletnie zaniedbania i wynikające z nich potrzeby w sektorze środowiska, wielokrotnie

znacznie przekraczające dostępne w ramach POIiŚ kwoty skutkowały powstaniem konkurencji między

podmiotami zainteresowanymi otrzymaniem wsparcia na realizację inwestycji. W efekcie, po raz

pierwszy opracowano i wdrożono w sektorze środowiska na tak dużą skalę rozwiązania mające na celu

wsparcie tych działań, które w możliwie najlepszy sposób odpowiadały potrzebom i pozwalały uzyskać

oczekiwane efekty ekologiczne przy możliwie minimalnym zaangażowaniu finansów publicznych.

Powyższemu celowi służyło wdrożenie systemu wyboru i oceny przedsięwzięć, opisanego

w dokumencie „Organizacja systemu oceny i wyboru projektów”, stanowiącym załącznik

do Szczegółowego opisu osi priorytetowych POIiŚ 2007–2013. Materiał ten stanowił dla instytucji

pośredniczących i instytucji wdrażających punkt odniesienia w dalszych pracach nad przygotowaniem

szczegółowych procedur, pozwalających na wskazanie konkretnych przedsięwzięć, które powinny

uzyskać wsparcie.

Przeprowadzone badanie pozwoliło na szczegółową analizę stosowanych w latach 2007–2013

rozwiązań w zakresie procedur wyłaniania przedsięwzięć dotowanych z funduszy unijnych w ramach

osi priorytetowych I–V POIiŚ. Wnioski z badania oraz kolejne etapy procesu badawczego obejmujące

stworzenie oraz ocenę optymalnej ścieżki oceny projektów pozwoliło na sformułowanie rzeczowych

rekomendacji w zakresie metod stosowanych do oceny i wyboru dobrych jakościowo projektów.

Realizacja badania wynikała z okresowego planu ewaluacji POIiŚ na lata 2014–2015. Przeprowadzone

badanie dotyczyło wdrożeniowych aspektów POIiŚ 2007–2013 z uwzględnieniem wniosków do

wykorzystania w nowej perspektywie finansowej. Identyfikacja dobrych praktyk stosowanych w tym

okresie stała się podstawą do zaproponowania optymalnych rozwiązań do zastosowania w

perspektywie finansowania 2014–2020.

Wdrożenie rekomendacji sformułowanych na podstawie przeprowadzonego badania pozwoli na

bardziej efektywne wykorzystywanie środków publicznych w kolejnej perspektywie finansowej poprzez

wybór przedsięwzięć, które są zgodne z ustalonym kierunkiem interwencji, mają ściśle określone cele

i proponujące odpowiednie sposoby ich realizacji. A także tych, które są najlepiej przygotowane do

realizacji oraz mają największe szanse terminowego zakończenia i osiągnięcia, w ramach

zaplanowanego budżetu, założonych wskaźników produktu i rezultatu.

Wskazane w niniejszym raporcie rozwiązania pozwolą na zminimalizowanie obciążeń finansowych

i czasowych zarówno wnioskodawców, jak i instytucji, a także zapewniają największą przejrzystość

całego postępowania z punktu widzenia wnioskodawców starających się o uzyskanie dofinansowania.

12

ROZDZIAŁ I: Opis zastosowanej metodologii oraz źródła danych

wykorzystanych w badaniu

Zakres przedmiotowy badania

Badanie obejmowało swoim zakresem przedmiotowym identyfikację dobrych praktyk poprzez analizę

dokumentów, opracowań, danych statystycznych, innych rozwiązań systemowych uzupełnioną

o wykorzystanie wiedzy i doświadczenia osób zaangażowanych w proces oceny wniosków

o dofinansowanie. Badanie zakładało również szczegółową analizę zakończonych projektów, a także

analizę wypracowanej optymalnej ścieżki wyboru przedsięwzięć.

Najważniejsze dokumenty, które zostały poddane analizie to:

wytyczne MRR/MIR,

Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych POIiŚ wraz z załącznikami,

instrukcje wykonawcze Instytucji Pośredniczącej i instytucji wdrażających,

regulaminy prac grup roboczych,

dokumenty udostępnione przez instytucje wdrażające/Instytucję Pośredniczącą,

dokumentacja innych dostępnych w Polsce programów i funduszy – Program LIFE+, RPO,

NFOŚiGW, PROW.

Najważniejsze opracowania, które zostały wykorzystane w procesie badawczym:

Raport z badania ewaluacyjnego – Ocena osiągniętych efektów ekologicznych w ramach osi

I–V Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007–2013 oraz porównanie nakładów

finansowych poniesionych na ich osiągnięcie z podobnymi przedsięwzięciami realizowanymi z

innych źródeł finansowych,

Raport końcowy z badania – Komplementarność przedsięwzięć dotyczących ochrony

środowiska w POIiŚ (Priorytety I–V) z projektami środowiskowymi realizowanymi w ramach

innych osi POIiŚ, 16 RPO, PROW oraz WPRYB,

Raport końcowy – Najczęściej występujące nieprawidłowości w postępowaniach o udzielenie

zamówienia publicznego w ramach priorytetów I–V Programu Operacyjnego Infrastruktura

i Środowisko ,

Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia

2007–2013.

Szczegółowa analiza zakończonych projektów objęła badanie:

dokumentacji naborów,

ścieżek wyboru projektu z uwzględnieniem przebiegu poszczególnych etapów procesu wyboru,

terminów związanych z naborem i realizacją projektu,

osiągniętych wskaźników produktu i rezultatu,

postaw i opinii beneficjentów.

Badanie zakładało również wypracowanie optymalnej ścieżki wyboru przedsięwzięć. W tym celu

analizie poddano:

materiał badawczy pochodzący z panelu eksperckiego,

materiał badawczy pochodzący z ankiet z beneficjentami i przedstawicielami instytucji

odpowiedzialnych za wdrażanie i stosowanie procedur wyboru przedsięwzięć

do finansowania.

13

Zakres podmiotowy badania

Zakres podmiotowy, czyli zbiorowości objęte badaniem, stanowiły następujące grupy:

Instytucja Pośrednicząca,

instytucje wdrażające,

beneficjenci projektów osi I–V POIiŚ 2007–2013,

eksperci oceniający wnioski o dofinansowanie,

eksperci w zakresie funduszy europejskich oraz tematyki związanej z infrastrukturą

i środowiskiem.

Zakres czasowy badania

Przeprowadzone badanie swoim zakresem objęło perspektywę finansową 2007–2013. Ponadto,

wnioski i rekomendacje z badania, oprócz odniesienia się do perspektywy finansowej 2007–2013,

zawierają propozycje rozwiązań na lata 2014–2020.

Kryteria ewaluacji

W procesie badawczym uwzględnione zostały następujące kryteria ewaluacyjne:

Skuteczność – badanie oceniło skuteczność użytych metod, instytucji oraz wpływ czynników

zewnętrznych na ostateczne efekty,

Efektywność – badanie oceniło relację między nakładami, kosztami, zasobami finansowymi,

ludzkimi, administracyjnymi a osiągniętymi efektami.

Cele badania

Realizacja badania odbyła się w oparciu o zdefiniowane cele badawcze:

1. Analiza stosowanych w okresie 2007–2013 procedur, prowadzących do wyboru przedsięwzięć

do współfinansowania w ramach osi I–V POIiŚ.

2. Identyfikacja dobrych praktyk w procesie naboru i oceny wniosków.

3. Przeanalizowanie ryzyka i zagrożeń wynikających ze stosowanych rozwiązań.

4. Porównanie rozwiązań stosowanych w osiach I–V POIiŚ i innych, dostępnych w Polsce

programach i funduszach.

5. Zaproponowanie optymalnej ścieżki wyboru przedsięwzięć.

14

Realizacja badania

Przebieg procesu badawczego został podzielony na następujące etapy:

Etap IV: Raport i rekomendacje

Analiza SWOT

Analiza i interpretacja materiału badawczego

Etap III: Wypracowywanie optymalnej ścieżki wyboru przedsięwzięć

Panel ekspercki PAPI z beneficjentami PAPI z przedstawicielami IP

Analiza i interpretacja materiału badawczego

Etap II: Szczegółowa analiza projektów

IDI z beneficjentami i przedstawicielami IW Desk research Case studies

Analiza i interpretacja materiału badawczego

Etap I: Identyfikacja dobrych praktyk

Desk research Analiza danych statystycznych BenchmarkIDI z członkami grup roboczych,

pracownikami IP i IW

15

ETAP I: Identyfikacja dobrych praktyk

Pierwszy etap badania zakładał przeprowadzenie gruntownej analizy dokumentów pod kątem procedur

dotyczących procesu naboru, oceny i wyboru projektów do współfinansowania. Jego celem była

wstępna identyfikacja dobrych praktyk w procesie oceny i wyboru w priorytetach I–V Programu

Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Metody i techniki zastosowane na tym etapie pozwoliły na

zrozumienie procesu i krytyczne odniesienie się do poszczególnych jego etapów na podstawie

pozyskanej w toku realizacji wiedzy.

Ten etap ewaluacji zakładał wykorzystanie takich metod i technik jak: analiza desk research, analiza

danych statystycznych, benchmarking, a także indywidualne wywiady pogłębione z ekspertami

oceniającymi projekty/członkami grup roboczych oraz przedstawicielami instytucji wdrażających

i Instytucji Pośredniczącej.

ETAP II. Szczegółowa analiza projektów

W ramach tego etapu objęto szczegółową analizą próbę 30 projektów reprezentujących poszczególne

osie lub działania POIiŚ, m.in. poprzez prześledzenie funkcjonowania poszczególnych etapów procesu

wyboru, terminów. Analiza dokumentacji dotyczącej wybranych projektów została uzupełniona o

realizację badania jakościowego z przedstawicielami beneficjentów tych projektów,

a także z wybranymi pracownikami instytucji wdrażających.

Ocena projektu

Analiza dokumentów

naboru

Opinie i postawy

beneficjenta

Analiza efektów projektu

Opinie i postawy

przedstawiciela IW

16

Na szczegółową analizę projektów składała się:

analiza dokumentacji naboru, w ramach którego projekt otrzymał dofinansowanie,

analiza ścieżki wyboru projektu z uwzględnieniem przebiegu poszczególnych etapów procesu

wyboru,

analiza terminów związanych z naborem i realizacją projektu,

analiza osiągniętych wskaźników produktu i rezultatu,

analiza wywiadów pogłębionych z beneficjentami analizowanych projektów,

analiza wywiadów z wybranymi pracownikami IW,

identyfikacja dobrych praktyk,

analiza pod kątem ryzyka i zagrożeń,

prezentacja kluczowych przypadków w ramach studium przypadku.

W ramach tego etapu ewaluacji wykorzystane zostały następujące metody i techniki badawcze: analiza

desk research, case study, indywidualny wywiad pogłębiony.

ETAP III: Wypracowywanie optymalnej ścieżki wyboru przedsięwzięć

Główny cel zrealizowanego badania zakładał wypracowanie optymalnej metodyki wyboru projektów

w ramach poszczególnych grup przedsięwzięć, mogących uzyskać dofinansowanie w perspektywie

2014–2020 w oparciu o materiał badawczy z 2 pierwszych etapów ewaluacji. Zidentyfikowanie

najskuteczniejszych rozwiązań stosowanych w perspektywie finansowania 2007–2013, dobrych praktyk

w tym zakresie oraz ryzyka i zagrożeń wynikających z istniejących procedur. Trzeci etap badania

zakłada również uwzględnienie wiedzy eksperckiej oraz oczekiwań zarówno ze strony potencjalnych

beneficjentów, jak i instytucji odpowiedzialnych za tworzenie i stosowanie odpowiednich procedur,

wyboru projektów do współfinansowania.

Na tym etapie procesu badawczego zakłada się wykorzystanie następujących metod i technik

badawczych: panel ekspercki i wywiady indywidualne z wykorzystaniem papierowego kwestionariusza.

Metodyka i wyniki badania

Szczegółowy opis zastosowanej w badaniu metodologii znajduje się w raporcie metodologicznym

– załącznik 1 Raport metodologiczny dla badania ewaluacyjnego pn. "Dobre praktyki w procesie oceny

i wyboru projektów w priorytetach I-V Programu Operacyjnego Infrastruktura I Środowisko 2007-2013”.

Szczegółowe zestawienie wszystkich wyników badań zostało przedstawione w załączniku 2 Wyniki

badań.

Panel eksperckiPAPI – test produktu

Wypracowanie optymalnej ścieżki wyboru projektu

17

ROZDZIAŁ II: Analiza zastosowanych procedur w okresie 2007–2013,

prowadzących do wyłonienia przedsięwzięć do współfinansowania w

ramach osi I–V POIiŚ.

Źródła danych

W toku badania dokonano szczegółowej analizy dotychczas stosowanych rozwiązań ukierunkowanych

na wybór projektów do współfinansowania w ramach POIiŚ. Szczegółowa analiza dokumentacji

programowej, a także wybranych projektów indywidualnych i konkursowych wraz

z dokumentacją konkursową, uzupełniona o wyniki badania jakościowego przeprowadzonego techniką

IDI wśród przedstawicieli Instytucji Pośredniczącej, instytucji wdrażających (NFOŚiGW, CKPŚ,

wfośigw), ekspertów oceniających wnioski i beneficjentów wsparcia, umożliwiła sformułowanie

wniosków dotyczących stosowanych metod wyboru projektów. Materiał zgromadzony i poddany analizie

pochodzi, zatem z 2 podstawowych źródeł: danych zastanych (programowych, konkursowych) oraz

danych pierwotnych, pochodzących z wywiadów z przedstawicielami wyżej wymienionych grup.

Informacje podstawowe o POIiŚ

Celem Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko jest poprawa atrakcyjności inwestycyjnej

Polski i jej regionów poprzez rozwój infrastruktury technicznej przy równoczesnej ochronie i poprawie

stanu środowiska, zdrowia, zachowaniu tożsamości kulturowej i rozwijaniu spójności terytorialnej.

Program ten zgodnie z Narodowymi Strategicznymi Ramami Odniesienia (NSRO), zatwierdzonymi

7 maja 2007 r. przez Komisję Europejską, stanowi jeden z programów operacyjnych, będących

podstawowym narzędziem do osiągnięcia założonych w nich celów przy wykorzystaniu środków

Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Program Operacyjny

Infrastruktura i Środowisko jest również ważnym instrumentem realizacji odnowionej Strategii

Lizbońskiej, a wydatki na cele priorytetowe UE stanowią w ramach programu 67,89% całości wydatków

ze środków unijnych.

Procedury stosowane w osiach I–V Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko obejmują

wybór przedsięwzięć realizowanych przez różnego rodzaju podmioty. Podstawową różnicą między

omawianymi osiami priorytetowymi jest zakres przedmiotowy, jaki obejmują. Każdy z priorytetów

dotyczy różnych aspektów związanych z poprawą infrastruktury lub wpływu na poprawę ochrony

środowiska w Polsce. Odrębność tematyczna działań realizowanych w ramach osi I–V implikuje liczne

różnice, które wynikają z charakteru przedsięwzięć możliwych do realizowania w ramach POIiŚ,

a także wartość ekonomiczną realizowanych projektów. Z tego względu ważne jest dokonanie wstępnej,

syntetycznej charakterystyki analizowanych w niniejszym badaniu osi i wchodzących do nich działań.

Podmiotami realizującymi projekty w ramach osi priorytetów I–V POIiŚ są jednostki świadczące usługi

z zakresu tematycznego, dopasowanego do danego działania. Najczęściej w roli podmiotu występują

tutaj jednostki samorządu terytorialnego i ich związki (opisywany przypadek ma odzwierciedlenie

głównie w działaniach w ramach osi I–III). W ramach działań dla IV-V osi priorytetowych, zakres

podmiotowy jest większy – liczba jednostek jest większa z uwagi na specjalizację zakresu

przedmiotowego działań. Szczegółowa

analiza podmiotów uprawnionych do

wypełniania wnioskuo dofinansowanie

dokonana została w dalszej części

niniejszego raportu.

Alokacja środków związana jest

z rodzajem danego projektu w ramach

poszczególnych osi. Różnice w budżetach całkowitych wynikają z kategorii, do jakich można

zakwalifikować projekt – czy jest to inwestycja, budowa, modernizacja, rozbudowa, realizacja

specjalistycznego zadania. Największe budżety zostały zarezerwowane dla projektów z osi

priorytetowych I i II, których efektem końcowym jest powstanie nowej infrastruktury wodnej,

kanalizacyjnej oraz przedsięwzięć związanych z gospodarowaniem odpadami.

Przykład:

Dla działania 1.1 alokacja budżetu wyniosła 3275,23 mln

euro (infrastruktura wodna i kanalizacyjna), dla działania

2.1 – 1194,99 mln euro (gospodarowanie odpadami),

natomiast dla działania 3.3 – 7,91 mln euro

(monitorowanie środowiska).

18

Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko obejmuje osie priorytetowe zróżnicowane pod

względem tematycznym. Wyróżniono następujące osie:

I. Gospodarka wodno-ściekowa;

II. Gospodarka odpadami i ochrona powierzchni ziemi;

III. Zarządzanie zasobami i przeciwdziałanie zagrożeniom środowiska;

IV. Przedsięwzięcia dostosowujące przedsiębiorstwa do wymogów ochrony środowiska;

V. Ochrona przyrody i kształtowanie postaw ekologicznych.

Zakres tematyczny wskazanych osi stanowi podstawowe źródło zróżnicowania procedur wyłaniania

przedsięwzięć. Ważnym aspektem jest tutaj również przeciętna wartość projektu realizowanego

w ramach poszczególnych działań. Wynika to z jednej strony z zakresu rzeczowego osi, z drugiej zaś

strony – z alokacji. Najwięcej środków przeznaczono na realizację inwestycji w ramach I osi

priorytetowej, co przekłada się na liczbę zrealizowanych projektów oraz sumę środków wydanych na

ten cel. Dalsze rozważania należy analizować mając na uwadze to, że na zadania z zakresu budowy

lub modernizacji systemów kanalizacji zbiorczej oraz oczyszczalni ścieków komunalnych przeznaczono

ponad 35 razy więcej środków niż na realizację projektów w V osi priorytetowej,

w ramach której podejmowane są działania na rzecz ochrony przyrody i kształtowania postaw

ekologicznych.

Tryby wyboru projektów. Etapy wyłaniania przedsięwzięć

Dokonując analizy etapów przewidzianych w ramach

procedury wyboru projektów do współfinansowania należy

w pierwszej kolejności zauważyć, że dla projektów

realizowanych w ramach POIiŚ przewidziano 3 tryby

wyłaniania projektów o dofinansowanie – indywidualny,

systemowy oraz konkursowy. W przypadku projektów realizowanych w ramach I–V osi priorytetowej

zastosowanie znalazły wyłącznie tryb indywidualny i konkursowy, przy czym w przypadku zadań

realizowanych w ramach osi priorytetowej IV, przewidziano wyłącznie konkursowy tryb wyboru

wniosków o dofinansowanie. W tym przypadku należy wskazać na szczególny charakter ścieżki wyboru

przedsięwzięć w ramach działania 4.1, w ramach, którego wnioski o dofinansowanie projektu były

poddawane wyłącznie ocenie formalnej. Działanie to – Wsparcie systemów zarządzania

środowiskowego i ekoznaków, ma na celu rozpowszechnianie systemów zarządzania środowiskowego

objętych certyfikacją oraz wdrażania certyfikowanych ekoznaków. W ramach działania możliwe było

uzyskanie dofinansowanie na zakończone rzeczowo projekty, czyli takie,

w wyniku których wnioskodawca uzyskał certyfikat/został zarejestrowany w systemie. Oznacza to, że

kryteria merytoryczne nie miały tutaj znaczenia, jeżeli możliwe było pozyskanie środków na już podjęte

działania.

W przypadku wniosków o dofinansowanie wyłanianych projektów w trybie indywidualnym ścieżka ich

wyboru była podobna do zastosowanej w trybie konkursowym. Na etapie oceny formalnej oraz

merytorycznej I i II stopnia uwzględniała ona charakterystykę poszczególnych działań w ramach danej

osi priorytetowej.

Tabela 1. Ścieżka wyboru projektów do dofinansowania w ramach osi I–V POIiŚ

tryb etapy Oś/ działanie

zastosowanie

Pytanie badawcze:

Jakie są etapy wyboru przedsięwzięć do finansowania w ramach osi I–V POIiŚ?

19

IND

YW

IDU

AL

NY

Przygotowanie listy projektów

indywidualnych (w tym dużych) dla PO;

Akceptacja i ogłoszenie ostatecznych list projektów indywidualnych (w tym dużych) przez Instytucję Zarządzającą

Podpisanie pre-umów;

Przygotowanie projektów indywidualnych;

Ocena projektu:

Ocena poprawności formalnej;

Ocena poprawności merytorycznej;

Podpisanie umowy o dofinansowanie;

Wdrożenie projektu;

dotyczy osi: I, II, III, V

Tryb indywidualny miał zastosowanie do projektów ujętych w liście projektów indywidualnych (LPI). Decyzja o dofinansowaniu projektu indywidualnego (ujętego w wykazie) podejmowana była w oparciu o kryteria formalne oraz merytoryczne I i II stopnia (projekty dotyczące przygotowania projektów inwestycyjnych wybierane były do dofinansowania wyłącznie w oparciu o kryteria formalne i merytoryczne I stopnia).

SY

ST

EM

OW

Y

NIE DOTYCZY I–V OSI NIE

DOTYCZY I–V OSI

NIE DOTYCZY I–V OSI

KO

NK

UR

SO

WY

Ogłoszenie konkursu;

Nabór wniosków

Ocena projektów (formalna, merytoryczna I i II stopnia)

Ogłoszenie wyników konkursu;

Podpisanie umowy o dofinansowanie projektu.

Odmienny system wyboru projektów przewidziany był w priorytecie IV:

w działaniu 4.1 wnioski poddawane były jedynie ocenie formalnej;

w działaniach 4.2–4.6. odbywała się dodatkowa wstępna ocena wniosku, na podstawie której wnioskodawca uzyskiwał potwierdzenie, czy projekt kwalifikował się do pomocy.

dotyczy osi: I, II, III, IV, V działanie 4.1 – tryb konkursowy nabór o charakterze ciągłym

Tryb konkursowy miał zastosowanie do projektów wybieranych w ramach konkursów. Projekty konkursowe wybierane były do dofinansowania w oparciu o kryteria formalne, merytoryczne I stopnia oraz merytoryczne II stopnia (projekty dotyczące przygotowania projektów inwestycyjnych wybierane były do dofinansowania wyłącznie w oparciu o kryteria formalne i merytoryczne I stopnia).

Należy mieć na uwadze to, że tryb konkursowy stanowi znacznie bardziej skomplikowaną

i rozbudowaną strukturę proceduralną niż tryb indywidualny. Ponadto ten tryb może być obarczony

ryzykiem, że w poszczególnych konkursach dofinansowanie mogą uzyskać słabe jakościowo projekty,

które osiągnęły wymagane minimum 60%, a w wyniku niewielkiej konkurencji w postępowaniu

konkursowym uzyskały dofinansowanie. Wyjątek stanowi IV oś, w której projekt musiał spełniać

warunek 1% mediany wskaźnika efektywności kosztowej dla wniosków złożonych w ramach

konkretnego naboru. Niesie to ryzyko niewłaściwego i nieefektywnego wydatkowania funduszy.

Szczegółowy opis procedur przewidzianych dla trybu indywidualnego i konkursowego został zawarty

w Załączniku 1 do niniejszego raportu. Charakterystyczne dla trybu indywidualnego jest to, że pozwala

on na szczególne traktowanie projektów o strategicznym znaczeniu dla realizacji założeń

programowych. Natomiast stosowane procedury (w tym cały proces oceny formalnej i merytorycznej)

20

stanowią gwarancję dofinansowania tylko dobrze przygotowanych projektów. Oznacza to, że mimo

faworyzowania pewnej grupy projektów, nie odstępuje się od mechanizmów pozwalających na

realizację tych przedsięwzięć, które z dużym prawdopodobieństwem umożliwią osiągnięcie założonych

rezultatów przy wykorzystaniu założonego budżetu. Wprowadzenie takich obostrzeń stanowi

zapewnienie efektywnego dysponowania dostępnymi środkami w ramach POIiŚ. Ponadto,

wprowadzona zmiana w trakcie wdrażania Programu w perspektywie finansowej 2007–2013,

zakładająca możliwość aktualizacji listy projektów indywidualnych 2 razy do roku, a w uzasadnionych

przypadkach stosowania w celu aktualizacji trybu pilnego, pozwala na zapewnienie sprawnej realizacji

programu, w tym terminowej alokacji środków w ramach tego programu. Oznacza to, że aktualizacja

LPI stanowi mechanizm zabezpieczający właściwe dysponowanie środkami w ramach POIiŚ.

W sytuacji gdy okazuje się, że opóźnienia w przygotowaniu projektu są zbyt duże, projekt może zostać

zastąpiony innym, lepiej przygotowanym do realizacji, który również spełnia kryteria stosowane

w ramach programu. Wówczas dofinansowanie przedsięwzięcie odbywa się zgodnie

z harmonogramem wydatkowania środków w POIiŚ.

Tryb konkursowy stosuje się w celu zapewnienia równych szans w dostępie do funduszy europejskich

przeznaczanych na rozwój infrastruktury technicznej oraz ochrony i poprawy stanu środowiska.

Wprowadzenie przejrzystych zasad wyłaniania przedsięwzięć umożliwia porównanie projektów między

sobą w celu wyboru najlepszych, a także pozwala na ocenę przygotowania projektu do realizacji

i stwierdzenia jego zasadności. Jak wynika z przeprowadzonej analizy dokumentów, stosowane

procedury zostały określone bardzo precyzyjnie, co potwierdzają zarówno przedstawiciele instytucji

wdrażających, którzy w głównej mierze odpowiadają za przebieg procesu wyłaniania przedsięwzięć, jak

również eksperci odpowiedzialni za ocenę wniosków. Zauważa się, że z perspektywy osoby stosującej

przewidziane dla trybu konkursowego procedury, w tym kryteriów oceny formalnej oraz merytorycznej I

i II stopnia, przewidziane dla osi I–V POIiŚ, procedury są przejrzyste. Jest to o tyle istotne, że precyzyjne

określenie zasad pozwala na stosowanie ich bez zaistnienia problematycznych sytuacji, które

wymagałyby indywidualnych interpretacji.

Etapy wyboru przedsięwzięć do dofinansowania w ramach I–V osi priorytetowej różnią się od siebie,

w zależności od trybu, w jakim dane przedsięwzięcie jest realizowane. Warto wspomnieć, że choć czas

trwania danego etapu oceny, tryb konkursowy w swojej strukturze jest bardziej skomplikowany, trwa

krócej niż tryb indywidualny. Wszystkie etapy poczynając od naboru, a kończąc na podpisaniu umowy

na realizację i rozpoczęcie wdrażania projektu, odbywają się w krótszym okresie, są jednak bardziej

czasochłonne. Związane jest to z większą liczbą procedur, jakie funkcjonują w ramach trybu

konkursowego. Przede wszystkich procedury te związane są z samym zaplanowaniem konkursu, tj.

stworzeniem dokumentacji konkursowej – regulaminu wraz z załącznikami oraz z koniecznością

rozpowszechniania informacji na temat naboru. W przypadku trybu indywidualnego przewiduje się

dłuższy okres potrzebny na rozpoczęcie inwestycji, jednakże kolejne etapy procedury (które

szczegółowo przedstawione zostały w Załączniku 1) zostały tak rozłożone w czasie, że stwarzają

mniejsze obciążenie. Szczególną uwagę należy zwrócić na dodatkowy okres potrzebny na

przeprowadzenie konsultacji społecznych przed zakwalifikowaniem projektu na listę projektów

indywidualnych. Niemniej jednak stosowane w tym zakresie procedury są uzasadnienie i nie wymagają

zmian.

Podsumowując, to z jakich etapów składa się procedura wyłaniania przedsięwzięć, zależy przede wszystkim od przyjętego trybu - konkursowego lub indywidualnego. Co do zasady, nabór przebiega według następujących etapów:

21

1. Projekty indywidualne:

Przygotowanie listy projektów indywidualnych (w tym dużych) dla PO;

Akceptacja i ogłoszenie ostatecznych list projektów indywidualnych (w tym dużych) przez instytucję zarządzającą (MIR);

Podpisanie pre-umów;

Przygotowanie projektów indywidualnych;

Ocena projektu:

Ocena poprawności formalnej;

Ocena poprawności merytorycznej;

Podpisanie umowy o dofinansowanie;

Wdrożenie projektu.

2. Projekty konkursowe:

Ogłoszenie konkursu;

Nabór wniosków

Ocena projektów (formalna, merytoryczna I i II stopnia)

Ogłoszenie wyników konkursu;

Podpisanie umowy o dofinansowanie projektu. *Nieco odmienny system wyboru projektów przewidziany jest w priorytecie IV:

w działaniu 4.1 wnioski będą poddane jedynie ocenie formalnej;

w działaniach 4.2–4.6. przewiduje się natomiast dodatkową wstępną ocenę wniosku na podstawie, której wnioskodawca uzyska potwierdzenie, czy projekt kwalifikuje się do pomocy.

Istotne jest zastosowanie trybu indywidualnego w celu zapewnienia realizacji założeń programowych zgodnie z harmonogramem. Z tego powodu uwzględniono możliwość dokonywania modyfikacji w tym zakresie, w sytuacji gdy projekty z LPI okazują się niewystarczająco przygotowane do realizacji.

Tryb konkursowy stosuje się jako realizację zasady równego dostępu do funduszy unijnych. Wyszczególnienie wskazanych etapów w ramach procesu wyłaniania przedsięwzięć zostało dokonane bez żadnych zarzutów, a ich stosowanie odbywało się zgodnie z przyjętymi zasadami.

Stosowany podział jest zasadny. Etapy wyszczególnione w ramach trybów wyłaniania projektów nie wymagają modyfikacji.

Procedura wyboru projektów w ramach I–V osi

priorytetowej składa się z kilku etapów i zależna jest od

przewidywanego trybu wyboru wniosków

o dofinansowanie. Zarówno w przypadku trybu

indywidualnego, jak i konkursowego, pierwszym etapem oceny wniosku jest jego weryfikacja pod

względem kryteriów formalnych, których spełnianie decyduje o dalszej ocenie wniosku. Zarówno w

przypadku trybu indywidualnego, jak i konkursowego, istnieje możliwość uzupełnienia dokumentacji na

tym etapie, w trybie określonym przez Instytucję Zarządzającą lub instytucje wdrażające. W przypadku

trybu konkursowego odrzucenie wniosku na etapie oceny formalnej nie skutkuje brakiem możliwości

ubiegania się o dofinansowanie w kolejnej turze konkursowej, w ramach tej samej procedury.

W przypadku trybu indywidualnego, odrzucenie wniosku na etapie oceny formalnej oraz nieuzupełnienie

tego braku w trybie przewidzianym przez właściwą instytucję, skutkuje brakiem możliwości ubiegania

się ponownie o dofinansowanie w ramach procedury indywidualnej, jednakże zezwala na ponowne

ubieganie się o środki finansowe w trybie konkursowym.

Kolejnym etapem oceny wniosków jest ich weryfikacja pod względem kryteriów merytorycznych

I i II stopnia. Kryteria te są ściśle określone, inne dla każdego z działań, tak aby w maksymalnym stopniu

oddać specyfikę danego przedsięwzięcia. Ponadto, przyjęcie systemu oceny ważonej pozwala na

precyzyjną ocenę wniosków, uwzględniającą zróżnicowanie tematyczne realizowanych projektów. Dla

każdego z działań przyjęty jest odmienny system oceny ważonej, dostosowany do charakteru danego

przedsięwzięcia, uwzględniający najważniejsze czynniki mogące mieć wpływ na ostateczną realizację

projektu, dzięki czemu ograniczone zostaje ryzyko wyboru projektów nieefektywnych. Dla działań

realizowanych w ramach I-III oraz V osi priorytetowej, system oceny ważonej dla poszczególnych

kryteriów funkcjonuje na etapie oceny merytorycznej I stopnia. W przypadku osi priorytetowej IV system

oceny ważonej dla poszczególnych kryteriów funkcjonuje na etapie oceny merytorycznej II stopnia.

Po ocenie formalnej i merytorycznej dokonanej przez IW, informacje są weryfikowane przez IP

i ogłoszona zostaje lista rankingowa, po której następuje ocena merytoryczna II stopnia. Ta ostatnia

Pytanie badawcze:

Jak wyglądają poszczególne etapy procesu wyłaniania przedsięwzięć?

22

dokonywana jest przez ekspertów dziedzinowych wyznaczonych przez Instytucję Wdrażającą,

ekspertów wyłonionych zgodnie z zasadami PZP lub ekspertów z listy ekspertów zewnętrznych IP.

Przewodniczący Grupy Roboczej koordynuje pracę ekspertów, natomiast Sekretariat Grupy Roboczej

dba o sprawny obieg dokumentacji konkursowej związanej z oceną wniosków. Ocena dokonywana jest

przez zespół 8-osobowy, po 2 ekspertów w 4 obszarach (analiza techniczna, analiza instytucjonalno i

formalno-prawna, analiza finansowa i ekonomiczna, procedury ocen oddziaływania na środowisko).

Wśród ekspertów jest również ekspert wiodący z Instytucji Wdrażającej, który koordynuje pracę zespołu

oceniającego wniosek. Dokonana ocena ekspercka podlega weryfikacji przez drugą osobę

sprawdzającą.

Podczas oceny merytorycznej II stopnia do wnioskodawcy przesyłane jest pismo z uwagami ekspertów,

które zatwierdza IP. Ocena merytoryczna może zakończyć się oceną pozytywną warunkową (w sytuacji

gdy wniosek wymaga uzupełnienia), oceną jednoznacznie pozytywną (w takim przypadku następuje

potwierdzenie otrzymania dofinansowania i podpisanie umowy) albo negatywną (oznaczającą

odrzucenie wniosku).

Obie procedury wyboru projektów (realizowane w trybie indywidualnym lub konkursowym) przewidują

udział ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę dziedzinową z danego obszaru tematycznego,

dzięki czemu ogranicza się do maksimum możliwość nierzetelnej oceny wniosków.

Z badania jakościowego wynika, że etapy przewidziane w dokumentacji programowej, były realizowane

ściśle z założeniami. Świadczy o tym pozytywna opinia wszystkich beneficjentów odnośnie

przejrzystości procesu, przyjętych kryteriów i stosowanych reguł. 3 badanych podkreśliło, że w całym

procesie starań o pozyskanie środków obowiązywały ściśle określone reguły. W zakresie przepływu

informacji pomiędzy wnioskodawcami a instytucją wdrażającą nie odnotowano żadnych zastrzeżeń.

Beneficjenci byli na bieżąco informowani o kolejnych etapach zgodnie z procedurą i za pomocą

preferowanych kanałów informacyjnych (por. Analiza wywiadów IDI z beneficjentami).

Zaproponowane mechanizmy zapewniające sprawny przebieg procedury stanowiły istotny czynnik

zapewnienia efektywnego wdrażania programu. W przypadku trybu indywidualnego zabezpieczeniem

terminowej alokacji była możliwość dokonywania aktualizacji LPI, w przypadku gdy projekty z listy

podstawowej nie były przygotowane do realizacji. W trybie konkursowym istotne jest zachowanie

terminowości poprzez zadbanie o to, aby procedura przebiegała sprawnie. Odchylenie od ściśle

określonych procedur stanowiło nieprzestrzeganie czasu trwania oceny merytorycznej. Trudności

w zakresie koordynacji prac ekspertów nad oceną wniosków stanowiły istotny czynnik ryzyka

przedłużania się procedury wyłaniania przedsięwzięć (uwagę na to zwróciło 3 z 5 przedstawicieli IP oraz

wszyscy przedstawiciele IW). Eksperci uczestniczący w ocenie wniosków zwrócili natomiast uwagę na

czynniki wpływające na przedłużanie się czasu wydawania opinii na temat poszczególnych propozycji

projektów składanych przez wnioskodawców w ramach naboru. W ich odczuciu

w największym stopniu odpowiadają za to słabe jakościowo wnioski, które wymagają uzupełnień lub

modyfikacji. Ponadto w ramach dokonywania oceny obszernych wniosków eksperci korzystają nie tylko

z własnej wiedzy, lecz również z dodatkowych źródeł, które pozwalają na obiektywną, rzetelną

weryfikację treści zamieszonych przez wnioskodawcę w formularzu (por. Analiza wyników IDI

z ekspertami uczestniczącymi w ocenie wniosków). Przedstawiciele instytucji wdrażających jako

dodatkową przyczynę powstawania opóźnień na tym etapie wskazują złą organizację pracy. Eksperci

dokonujący oceny często są pracownikami instytucji wdrażających, co jest zasadne ze względu na ich

wiedzę i doświadczenie, jednakże wymaga reorganizacji pracy instytucji w czasie etapu oceny

wniosków (por. Analiza wywiadów IDI wśród instytucji wdrażających).

Jak wynika z doświadczeń instytucji wdrażających zaobserwowano w wielu przypadkach przedłużanie

się procesu oceny merytorycznej II stopnia było obserwowalne w większości przypadków, choć podjęto

kroki minimalizujące wskazany problem, takie jak: możliwość korzystania z ekspertów zewnętrznych

wskazanych przez Instytucję Pośredniczącą, powołanie Sekretariatu Grup Roboczych mającego

usprawnić koordynację tego etapu procedury. Należy również zauważyć, że opóźnienia

w ocenie wniosków nie występowały na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia, nawet

w sytuacji gdy oceny dokonywali eksperci zewnętrzni.

23

Jak wynika z przeprowadzonych wywiadów pogłębionych, przedstawiciele Instytucji Pośredniczącej,

eksperci oceniający wnioski, pracownicy instytucji wdrażających, jak również beneficjenci wsparcia

przyznają, że ocena merytoryczna jest na tyle istotnym elementem procedury, że musi zostać wykonana

rzetelnie, przy wykorzystaniu często wielu źródeł i na podstawie analizy wielu aspektów

w ramach jednego, obszernego wniosku (por. Analiza wywiadów IDI z beneficjentami, Analiza wyników

IDI z ekspertami uczestniczącymi w ocenie wniosków, Analiza wyników badania IDI

z przedstawicielami Instytucji Pośredniczącej – Ministerstwa Środowiska, Analiza wywiadów IDI wśród

instytucji wdrażających).

Z doświadczenie przedstawicieli IW wynika, że istnieje potrzeba w zakresie koordynacji prac ekspertów

nad oceną wniosków. Zasadne w tym zakresie jest wprowadzenie systemu sankcji

w przypadku niewywiązywania się z obowiązków dotyczących oceny eksperckiej dokonywanej na

etapie oceny merytorycznej I lub II stopnia. Eksperci uczestniczący w badaniu zwracają uwagę na

trudności w koordynacji prac ekspertów (por. Analiza wywiadów IDI wśród instytucji wdrażających).

Analiza dokumentacji konkursowych odnoszących się do wybranych projektów wykazała, że listy

sprawdzające, według których ocenia się wnioski, są obszerne. Jednakże są one istotne dla wyłonienia

projektów dobrych jakościowo, dobrze przygotowanych do realizacji. Nie ma zatem możliwości

ograniczenia zakresu, w jakim złożone wnioski byłyby oceniane pod kątem merytorycznym. W celu

wyeliminowania pojawiającego się w procesie oceny wniosków problemu proponuje się poprawę

koordynacji prac ekspertów, poprzez usprawnienie funkcjonowania grup roboczych powołanych w celu

dokonania rzetelnej oceny. Zasadne jest, aby stworzyć platformę internetową, służącą lepszej

koordynacji dokonywania ocen, która umożliwiałaby ich sprawną weryfikację i porównywanie ich między

sobą (por. Analiza wywiadów IDI wśród instytucji wdrażających). Jest to zasadne mimo kosztów, jakich

wymaga wdrożenie takiego systemu, gdyż stanowiłoby to kluczowy mechanizm zapobiegania

powstawaniu opóźnień wynikających

z omawianego problemu.

Z przeprowadzonego badania wynika,

że założone procedury były stosowane

zgodnie z zapisami w dokumentacji

programowej i konkursowej. Sztywne

stosowanie się do założeń

proceduralnych zauważalne jest

szczególnie w przypadku terminów.

Przewidziane są one na np.

uzupełnienie dokumentacji o wymagane

zaświadczenia/pozwolenia, których czas

uzyskania jest zwykle niezależny od

wnioskodawcy może mieć decydujący

wpływ na uzyskanie dofinansowania.

Jednocześnie należy wskazać, że

stosowanie sztywnych regulacji

odnośnie terminów stanowi

zabezpieczenie realizacji Programu

zgodnie z harmonogramem wdrażania.

Należy przy tym rozważyć możliwość

zwiększenia elastyczności założonych terminów w szczególnych przypadkach.

Podsumowując analizę przebiegu poszczególnych etapów procesu wyboru przedsięwzięć należy zwrócić szczególną uwagę na wnioski z niej wynikające. Wszystkie podejmowane działania w ramach procesu wyłaniania projektów wynikają ze ściśle określonych reguł i instrukcji zawartych w dokumentach programowych.

W procesie stosowana jest zasada "podwójnej pary oczu", która ma charakter dobrej praktyki i pozwala na zachowanie przejrzystości postępowania. Ekspercka ocena wniosków stanowi bardzo istotny element zastosowanej procedury, stwarza jednak opóźnienia w ocenie wniosków. Opóźnienia

Przykład:

Dobrą praktyką było dokonanie zmiany w ramach kryterium merytorycznego nr 4, IV oś priorytetowa działanie 4.3 – Wykonalność techniczna i prawna, w tym gotowość do rozpoczęcia inwestycji w ciągu 6 miesięcy od daty podpisania umowy o dofinansowanie – w postaci wydłużenia tego terminu do 10 miesięcy od daty podpisania umowy. Taki zapis pozwolił na uniknięcie zwlekania z podpisywaniem umów przez beneficjentów. Ponadto termin podpisania listy rankingowej jest łatwiejszy do przewidzenia niż termin podpisania umowy, co pozwala na bardziej odpowiednią ocenę kryterium. Wprowadzona zmiana stanowiła usprawnienie wdrażania Programu, a jednocześnie nie zagrażała przedłużaniu się procedur – z tego względu, że zgodnie z SZOP umowa o dofinansowanie powinna być podpisana w ciągu maksymalnie 4 miesięcy od daty zatwierdzenia listy rankingowej, a kolejne 6 miesięcy przewidziane jest na rozpoczęcie robót.

24

te wynikają z jednej strony ze słabego przygotowania wniosków, z drugiej zaś – z niedoskonałego sposobu koordynacji prac ekspertów. Oznacza to, że w kolejnej perspektywie finansowania konieczne jest podjęcie działań ukierunkowanych na poprawę tego elementu procedury poprzez: przewidzenie sankcji za nieprzestrzeganie wyznaczonych terminów na ocenę, usprawnienie funkcjonowania grup roboczych poprzez umożliwienie formułowania wniosków w toku dyskusji i tworzenia jednego zbiorczego dokumentu, będącego jej podsumowaniem, a także stworzenie platformy internetowej służącej zdalnej koordynacji prac nad oceną wniosków.

Najważniejsze kryteria oceny przedsięwzięć

Wyniki badania przeprowadzonego wśród ekspertów

oceniających wnioski wskazują, że jako najważniejszy element

procedury wskazują oni etap oceny merytorycznej. Ocena

formalna nie umożliwia dokonania oceny pod kątem jakości

planowanego przedsięwzięcia. Zwrócono również uwagę na

ważny moment w całej procedurze, jakim jest niewątpliwie

ogłoszenie listy rankingowej, które stanowi podsumowanie wyników oceny wniosków wskazujące te,

które powinny otrzymać dofinansowanie (por. Analiza wyników IDI z ekspertami uczestniczącymi

w ocenie wniosków). Przedstawiciele IP również wskazywali etap oceny merytorycznej jako

najważniejszy moment w procedurze. Z kolei 18 na 30 beneficjentów wskazywali na zastosowane

kryteria oceny formalnej lub merytorycznej I stopnia, to znaczy etapy, które poprzedzają ogłoszenie listy

rankingowej, jako decydujące o uzyskaniu wsparcia. Pozytywna weryfikacja wniosku na etapie oceny

formalnej i merytorycznej I stopnia stanowi warunek niezbędny do dalszej oceny wniosku (por. Analiza

wywiadów IDI z beneficjentami). Podobną opinię w tym zakresie wyraziło 6 na 10 badanych

przedstawicieli IW wskazując, że najważniejszym etapem jest ocena merytoryczna I i II stopnia.

Jednocześnie jednak z doświadczenia instytucji wdrażających wynika, że etapowość procesu oceny

wniosków należy traktować holistycznie. Etapy te są ze sobą powiązane i dopiero zastosowanie

wszystkich metod wyłaniania projektów zgodnie z ustalonymi zasadami umożliwia doprowadzenie do

pozyskania środków przez beneficjenta.

Kluczowym elementem procedury wyłaniania przedsięwzięć do współfinansowania w ramach osi I–V POIiŚ, jest etap oceny merytorycznej I lub II stopnia – w zależności od konkretnego działania. Na tych etapach przyjęto system ważonej oceny poszczególnych kryteriów. Omawiany zakres oceny wpływa na pozycję projektu na liście rankingowej poprzez różnice w ocenie punktowej w ramach poszczególnych kryteriów.

Dla działań realizowanych w ramach I–III osi priorytetowej,

system oceny ważonej dla poszczególnych kryteriów

funkcjonuje na etapie oceny merytorycznej I stopnia. Warto

jednakże zwrócić uwagę na to, że w przeważającej większości

działań realizowanych w ramach I-III osi priorytetowej

(z wyłączeniem działania 3.2), najważniejszym kryterium, czyli

takim, za które w systemie oceny ważonej można uzyskać najwięcej punktów, jest to dotyczące kwestii

przygotowania projektu. Rozumie się przez to gotowość do realizacji inwestycji (własność gruntów,

stan prawny beneficjenta i przygotowanie instytucjonalne do wdrażania – wartość zadań inwestycyjnych

mających pozwolenia na budowę w stosunku do wartości wszystkich zadań, wartość kontraktów

dysponujących dokumentacją przetargową w stosunku do całkowitej wartości projektu).

Dla działań realizowanych w ramach IV osi priorytetowej, system oceny

ważonej dla poszczególnych kryteriów funkcjonuje na etapie oceny

merytorycznej II stopnia. Dla działań realizowanych w ramach IV osi

priorytetowej (z wyłączeniem działania 4.1 – tutaj przyjęto tylko kryteria

Pytanie badawcze:

Jakie są kluczowe elementy procedur wyłaniania przedsięwzięć do współfinansowania w ramach osi I–V POIiŚ?

Pytanie badawcze:

Czego dotyczą kluczowe elementy procedury wyłaniania przedsięwzięć? Co wchodzi w ich zakres?

Kryterium kluczowe:

Efektywność kosztowa uzyskania efektu ekologicznego

25

formalne weryfikowane na zasadzie spełniania lub niespełnienia danego kryterium przez

wnioskodawcę), efektywność kosztowa uzyskania efektu ekologicznego jest tym kryterium, za które

można uzyskać najwięcej punktów w ramach systemu oceny ważonej. Wskaźnik efektywności

kosztowej uzyskania efektu ekologicznego (WK) wyliczany jest zgodnie z metodyką opisaną w

dokumencie Ministerstwa Środowiska pt. „Metodyka obliczania wskaźnika efektywności kosztowej

uzyskania efektu ekologicznego (WK)”. Szczegółowy opis metody obliczania tego wskaźnika można

znaleźć w Załączniku nr 1 do Szczegółowego opisu priorytetów POIiŚ – Kryteria wyboru projektów

– dokument zaktualizowany przez XXVIII Komitet Monitorujący Program Infrastruktura i Środowisko,

przyjęty uchwałami z 3 czerwca 2014 r. Aby zmierzyć w sposób syntetyczny efekty ekologiczne,

najpierw określa się średnioroczne ilości zanieczyszczeń, które zostaną zredukowane,

unieszkodliwione lub można ich uniknąć dzięki realizacji inwestycji. Następnie ilościom tym są

przypisywane opłaty ekologiczne. Aby wyliczyć wskaźnik WK sumuje się iloczyny opłat i ilość

czynników oddziaływania na środowisko (usuniętych zanieczyszczeń, zredukowanych odpadów,

zaoszczędzonej wody i energii, ograniczonego hałasu), stanowiące miarę efektu ekologicznego, które

następnie dzieli się przez roczne koszty inwestycji (nakłady i koszty eksploatacyjne). WK jest

wskaźnikiem, który nie może być interpretowany w wartościach bezwzględnych. Służy on jedynie do

celów porównywania projektów między sobą. Im wyższa jest wartość wskaźnika, tym projekt jest

bardziej efektywny.

Dla działań realizowanych w ramach V osi priorytetowej, system oceny

ważonej dla poszczególnych kryteriów funkcjonuje na etapie oceny

merytorycznej I stopnia. W przypadku działań realizowanych w ramach

tej osi, najważniejszym kryterium oceny wniosków (stanowiącym ponad

połowę możliwych do uzyskania punktów) jest to, które dotyczy wartości

merytorycznej projektu oraz zakładanych efektów ekologicznych. Ocena opiera się na kryteriach

cząstkowych, które służą określeniu wartości merytorycznej projektu oraz zakresu, realności

i trwałości zaplanowanych efektów. Za każde kryterium cząstkowe ekspert może przyznać liczbę

punktów według przyjętej dla konkretnego kryterium skali (np. 0, 2, 3 punkty lub 1, 2, 4 punkty) i tym

samym ocenić, w jakim stopniu przyjęte rozwiązania wpływają na spełnienie poszczególnych kryteriów

wyrażonych skalą wymagającą uznaniowości oceniającego (skala porządkowa – w dużym stopniu,

średnim, niewielkim).

W przypadku działania 5.1 oraz 5.3 są to następujące kryteria cząstkowe: celowość realizacji

proponowanego projektu, trafność i odpowiedniość zaplanowanych zadań z punktu widzenia realizacji

założonych celów, kompleksowość proponowanych działań z punktu widzenia potrzeb gatunków,

siedlisk lub ekosystemów, będących przedmiotem projektu lub znajdujących się w jego oddziaływaniu

oraz komplementarność podejmowanych działań z innymi działaniami realizowanymi na obszarze

objętym projektem, odpowiedniość zastosowanych metod i technologii, zgodność z lokalnymi planami

ochrony i programami ochrony gatunków (jeśli istnieją), realność oraz zagrożenia dla osiągnięcia

oczekiwanych efektów ekologicznych. W przypadku działania 5.2, do powyższych kryteriów

cząstkowych dochodzi jeszcze zapis dotyczący lokalizacji przedsięwzięcia na szlaku migracji zwierząt.

W przypadku działania 5.4 są to: celowość realizacji proponowanego projektu, wartość poznawczo-

edukacyjna projektu, identyfikacja grupy docelowej, trafność i odpowiedniość zaplanowanych zadań

z punktu widzenia realizacji założonych celów, realność oraz zagrożenia dla osiągnięcia oczekiwanych

efektów ekologicznych.

Kryteria wyboru projektów dzielą się na kilka grup w zależności od zakresu

elementów wchodzących w ich skład. Poszczególne rodzaje kryteriów nie

odnoszą się do wszystkich działań w ramach I-V osi priorytetowej. Jedynie

kryteria formalne dotyczą każdego działania w ramach omawianych osi. Dla

działań 4.2–4.6 w ramach IV osi priorytetowej wprowadzono kryteria dostępu (Działanie 4.2 –

Racjonalizacja gospodarki zasobami i odpadami w przedsiębiorstwach, Działanie

4.3 – Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie wdrażania najlepszych dostępnych technik (BAT),

Działanie 4.4 – Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, Działanie 4.5 –

Kryterium kluczowe:

Wartość merytoryczna projektu oraz zakładane efekty ekologiczne

Grupy kryteriów oceny wniosków

26

Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie ochrony powietrza, Działanie 4.6 – Wsparcie dla

przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów innych niż

komunalne).

Różnice są także w zakresie sposobu oceny. W przypadku kryteriów dostępu oraz kryteriów formalnych

wprowadzony został system zero-jedynkowy, polegający na pozytywnym lub negatywnym

rozstrzygnięciu danej kwestii. W przypadku kryteriów merytorycznych II stopnia, oprócz systemu zero-

jedynkowego, wprowadzono system oceny punktowej, polegający na ocenie danego kryterium za

pomocą wagi punktowej (jednak tylko w przypadku działań 4.2–4.6 w ramach IV osi priorytetowej).

Kryteria merytoryczne I stopnia nie odnoszą się w ogóle do działania 4.1 – Wsparcie systemów

zarządzania środowiskowego. Natomiast w przypadku kryteriów merytorycznych II stopnia sytuacja jest

odwrotna. System oceny jest zero-jedynkowy (z wyłączeniem działania 4.1, a w przypadku działań 4.2–

4.6 ocena ma charakter punktowy.

Tabela 2. Kryteria wyboru projektów w ramach osi I–V POIiŚ

rodzaj

kryteriów

zastosowanie rodzaj

oceny

oś / działanie

dostępu

mające zastosowanie dla projektów wybieranych w ramach działań 4.2–4.6. Kryteria te zawierają się w kartach poświęconych poszczególnym działaniom 4.2–4.6.

zero-jedynkowa

dotyczy IV osi, działania 4.2–4.6

formalne

mające zastosowanie do projektów wybieranych w trybach: indywidualnym oraz konkursowym. Kryteria formalne mogły być poszerzone o kryteria szczegółowe dla danego typu projektu.

zero-jedynkowa

dotyczy I–V osi

merytoryczne

I stopnia

mające zastosowanie do projektów wybieranych w trybie konkursowym systemowym i indywidualnym. Kryteria merytoryczne I stopnia miały charakter kryteriów indywidualnych dla danego typu projektu.

punktowa (charakter zero-jedynkowy w działaniach 4.2–4.6)

dotyczy osi I, II, III, V nie dotyczy działania 4.1 w ramach osi IV ma postać zero-jedynkową w działaniach 4.2 - 4.6 w ramach IV osi

merytoryczne

II stopnia

mające zastosowanie do projektów wybieranych w trybach: indywidualnym, systemowym (z wyjątkiem projektów pomocy technicznej oraz konkursowym). Kryteria merytoryczne II stopnia mogą być poszerzone o kryteria szczegółowe dla danego typu projektu. Kryteria merytoryczne II stopnia (horyzontalne i ewentualnie dodatkowe) nie znajdywały zastosowania do projektów dotyczących przygotowania projektów inwestycyjnych.

zero-jedynkowa (charakter punktowy w działaniach 4.2–4.6)

dotyczy osi I, II, III, V nie dotyczy działania 4.1 w ramach IV osi ma postać punktową w działaniach 4.2–4.6 w ramach IV osi

27

W zależności od osi priorytetowej wyszczególnione zostały kryteria oceny merytorycznej oddające specyfikę działań, jakie mogą być realizowane w ramach POIiŚ.

W większości działań realizowanych w ramach I-III osi priorytetowej (z wyłączeniem działania 3.2), najważniejszym kryterium, dotyczy kwestii przygotowania projektu. Rozumie się przez to gotowość do realizacji inwestycji (własność gruntów, stan prawny beneficjenta i przygotowanie instytucjonalne do wdrażania – wartość zadań inwestycyjnych posiadających pozwolenia na budowę w stosunku do wartości wszystkich zadań, wartość kontraktów mających dokumentację przetargową w stosunku do całkowitej wartości projektu).

Dla działań realizowanych w ramach IV osi priorytetowej (z wyłączeniem działania 4.1, w którym przyjęto tylko kryteria formalne weryfikowane na zasadzie spełniania lub niespełnienia danego kryterium przez wnioskodawcę), kluczowy element procedury obejmuje kryterium: efektywności kosztowej uzyskania efektu ekologicznego.

W przypadku działań realizowanych w ramach V osi, najważniejszym kryterium oceny wniosków (stanowiącym ponad połowę możliwych do uzyskania punktów) jest to, które dotyczy wartości merytorycznej projektu oraz zakładanych efektów ekologicznych. Ocena opiera się na kryteriach cząstkowych, które służą określeniu wartości merytorycznej projektu oraz zakresu, realności i trwałości zaplanowanych efektów.

Różnice w stosowanych procedurach w zależności od charakteru przedsięwzięć

W ramach osi I-V POIiŚ możliwa jest realizacja przedsięwzięć

o różnym charakterze. Część z podejmowanych działań ma

charakter inwestycyjny. Są to projekty polegające na budowie lub

modernizacji obiektu, inne mogą dotyczyć kształtowania postaw,

przygotowania dokumentacji albo też pokrycia wydatków na

zrealizowane działanie. Najważniejsza różnica, jaką należy

dostrzec w tym zakresie, to specyfika działania 4.1, którego

celem było rozpowszechnienie systemów zarządzania

środowiskowego objętych certyfikacją oraz wdrażania certyfikowanych ekoznaków. Dofinansowanie

udzielano beneficjentom na zakończone rzeczowo projekty, czyli takie, w wyniku których wnioskodawca

uzyskał certyfikat/został zarejestrowany w systemie. W ramach tego działania przewidziano otwarty

konkurs ciągły, polegający na ocenie wniosków w kolejności ich złożenia do wyczerpania środków. Ze

względu na to, że dofinansowanie obejmowały już zakończone działania, nie było zasadnym, aby

dokonywać oceny np. wykonalności technicznej projektu. Charakter przedsięwzięć finansowanych w

ramach działania 4.1 uzasadnia odstąpienie od dokonywania oceny merytorycznej – w ramach naboru

konkursowego środki rozdysponowywano na podstawie oceny formalnej.

IV oś priorytetowa – Przedsięwzięcia dostosowujące przedsiębiorstwa do wymogów ochrony

środowiska, umożliwiała uzyskanie dofinansowania przedsiębiorstwom. W ramach priorytetu wspierane

były projekty, których celem było zmniejszenie ładunku zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska.

Jest to jedyna oś, której beneficjentami mogły być małe, średnie i duże przedsiębiorstwa – wyłączeniem

przedsiębiorstw wymienionych w art. 35 ust. 3 pkt. b) w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1198/2006 z dnia

27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (EFR)* oraz przedsiębiorstw objętych

rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r.

w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju

Obszarów Wiejskich (EFRROW). Specyfika grupy docelowej, a także przedsięwzięć, które miały być

realizowane dzięki wykorzystaniu funduszy europejskich – spowodowała, że zasadne było

wprowadzenia dodatkowe etapu – oceny dostępu. Po ogłoszeniu naboru w pierwszej kolejności,

wnioskodawcy składali wniosek wstępny, zawierający podstawowe informacje niezbędne do oceny

zgodności projektu z celem i zakresem danego działania oraz zgodności z przepisami

o dopuszczalności pomocy publicznej.

Pytanie badawcze:

Jakie są najważniejsze różnice w procedurach wyłaniania przedsięwzięć do współfinansowania w ramach osi I-V POIiŚ stosowanych w okresie 2007–2013 w zależności od charakteru przedsięwzięć?

28

Podsumowując, wśród najważniejszych różnic w stosowanych metodykach wyboru przedsięwzięć należy wskazać:

stosowanie wyłącznie kryteriów formalnych w działaniu 4.1,

stosowanie kryteriów dostępu w IV osi priorytetowej,

stosowane kryteria merytoryczne dostosowane do specyfiki działań w ramach poszczególnych osi.

Porównanie procedur wyłaniania wniosków w zależności od właściwej instytucji

wdrażającej

Istotne z punktu widzenia celów badania jest porównanie

podejścia do procedur stosowanych przez różne instytucje

wdrażające właściwe dla osi I–V POIiŚ. Za wdrażanie osi

priorytetowych I–V POIiŚ w perspektywie finansowania 2007–

2013 odpowiadało 18 instytucji wdrażających. Dla osi I i II był to

NFOŚiGW oraz 16 wfośigw. Za wdrażanie III i IV osi odpowiadał

wyłącznie NFOŚiGW, natomiast obsługą V priorytetu zajmował

się CKPŚ. Instytucją nadrzędną dla wszystkich instytucji

wdrażających I-V osi było Ministerstwo Środowiska. W toku

badania zidentyfikowano różnice w procedurach pomiędzy

poszczególnymi priorytetami, żadne jednak nie wynikały z różnic

w podejściu stosowanym w poszczególnych instytucjach

wdrażających i oceniających wnioski o dofinansowanie. Spowodowane jest to tym, że dokumentacja

programowa (m.in. SZOP wraz z załącznikami) ściśle określa procedury wyboru przedsięwzięć do

dofinansowania. Ponadto, stosowane rozwiązania dostosowane są do specyfiki możliwych do realizacji

projektów, a nie możliwości osi priorytetowych. Ze względu na to, że wszystkie instytucje wdrażające

realizują te same założenia programowe, procedury przez nie stosowane nie różnią się znacząco

między sobą.

Jak wynika z przeprowadzonej analizy dokumentacji konkursowych stosowanych w NFOŚiGW, wfoigw

i CKPŚ, podejścia te nie różnią się znacząco między sobą (por. Analiza wybranych projektów).

Regulaminy konkursów ogłaszanych w różnych instytucjach wdrażających są w dużej mierze zbieżne

ze sobą. Różnią się jedynie niuansami w procederze oceny wniosków. Stosowane procedury, oparte są

na tych samych dokumentach programowych, dlatego nie umożliwiają wprowadzenia znacząco różnych

rozwiązań. Różnice w podejściu instytucji mogą zależeć natomiast od liczby obsługiwanych projektów

czy organizowanych naborów. Ich źródłem nie jest jednak charakter instytucji wdrażającej,

a rodzaj wdrażanych działań, a także alokacja w ramach poszczególnych osi priorytetowych.

W przypadku NFOŚiGW, a także wfośigw, wdrażane są projekty o strategicznym znaczeniu dla

realizacji założeń POIiŚ, natomiast CKPŚ obsługuje tylko V oś priorytetową, w ramach której

realizowane projekty mają duże znaczenie dla ochrony przyrody i kształtowania postaw ekologicznych,

ale najczęściej mają charakter lokalny, przez co nie wpływają na wypełnienie zobowiązań Polski w

zakresie wdrażania POIiŚ. Uzasadnione jest zatem, że CKPŚ jako instytucja wdrażająca V oś

priorytetową rzadziej niż instytucje wdrażające I-IV osi stosuje indywidualny tryb wyboru projektów do

współfinansowania.

Pytanie badawcze:

Jakie są najważniejsze różnice w procedurach wyłaniania przedsięwzięć do współfinansowania w ramach osi I–V POIiŚ stosowanych w okresie 2007–2013 w zależności od podejścia stosowanego w poszczególnych instytucjach wdrażających/oceniających wnioski o dofinansowanie?

29

Podsumowując, na podstawie analizy można wnioskować, że różnice w stosowanych procedurach w ramach POIiŚ nie wynikają z rodzaju instytucji wdrażającej odpowiedzialnej za wybór przedsięwzięć. Procedury przez nie stosowane nie różnią się znacząco między sobą, ponieważ wszystkie instytucje wdrażające realizują te same założenia programowe.

Obserwacja w tym zakresie wskazuje na uniwersalność zastosowanych zasad pozwalająca na efektywne wdrażanie programu. Stosowanie innych rozwiązań w ramach poszczególnych instytucji stanowiłoby źródło chaosu organizacyjnego oraz dużych trudności w zakresie koordynacji wdrażania POIiŚ przez instytucje wdrażające.

Dla priorytetów I-III, V przewidywany jest tryb zarówno konkursowy

jak i indywidualny, natomiast dla osi priorytetowej IV wyłącznie

konkursowy. Taka różnica znajduje swoje uzasadnienie w

charakterze przedsięwzięć, jakie mogą być realizowane w ramach

tych osi, a także określonych dla tych priorytetów grup podmiotów

uprawnionych do starania się o dofinansowanie. Grupy

beneficjentów zostały tak skonstruowane, żeby w każdym z

obszarów projekty realizowane były przez podmioty kompetentne,

mające realny wpływ na kształtowanie regionu. W przypadku IV osi priorytetowej grupę docelową

stanowią małe, średnie i duże przedsiębiorstwa za wyłączeniem przedsiębiorstw wymienionych w art.

35 ust. 3 pkt. b) w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie

Europejskiego Funduszu Rybackiego (EFR)* oraz przedsiębiorstw objętych rozporządzeniem Rady

(WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez

Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W celu zachowania

zasady równego dostępu do środków, w przypadku przedsiębiorstw zastosowano wyłącznie tryb

konkursowy. Jest to zasadne również z punktu widzenia zasady konkurencyjności. Ponadto, specyfika

działań w ramach IV priorytetu (Przedsięwzięcia dostosowujące przedsiębiorstwa do wymogów ochrony

środowiska) nie stanowią przedsięwzięć inwestycyjnych o strategicznym znaczeniu dla realizacji

programu, mają one lokalny charakter, dotyczą niewielkiego obszaru.

Zastosowanie odmiennych trybów – konkursowego i indywidualnego jest zasadne w zależności od

przedsięwzięć jakie planują wnioskodawcy. W przypadku projektów inwestycyjnych o strategicznym

znaczeniu dla realizacji założeń programowych, których wdrożenie jest niezwykle istotne z punktu

widzenia rozwoju społeczno-gospodarczego kraju przewidziano osobny tryb wyłaniania na podstawie

listy projektów indywidualnych, która jest dodatkowym, krajowym dokumentem informującym o

najważniejszych inwestycjach planowanych do realizacji w ramach programu.

W ramach danego działania możliwe jest przeznaczenie części środków na projekty polegające na

przygotowaniu projektów inwestycyjnych kwalifikowanych w ramach danego działania lub

przewidywanych do wsparcia w nowym okresie programowania zgodnych z celami działania oraz

priorytetu. Wybór takich projektów odbywa się w oparciu o kryteria przyjęte przez komitet monitorujący.

W przypadku braku takich kryteriów, przekazanie środków na przygotowanie dokumentacji projektu jest

możliwe wyłącznie jako element projektu inwestycyjnego na zasadzie refundacji po zatwierdzeniu

projektu inwestycyjnego. Projekty dotyczące przygotowania projektów inwestycyjnych wybierane są do

dofinansowania, wyłącznie w oparciu o kryteria formalne i merytoryczne I stopnia. Szczegółowe zasady

naboru i oceny takich projektów określa odpowiednia instytucja pośrednicząca i zatwierdza instytucja

zarządzająca.

Podsumowując, z analizy wynika, że w zależności od typów przedsięwzięć przewidzianych w osiach I-V POIiŚ stosowany jest albo tryb konkursowy, albo tryb indywidualny. Różnice w stosowanych procedurach zależą również od tego, tego czy jest to projekt inwestycyjny, czy dotyczy przygotowania projektu inwestycyjnego. Zidentyfikowane różnice są uzasadnione, wynikają z tego, jakie przedsięwzięcia mogą być planowane. Omawiany obszar nie wymaga modyfikacji.

Pytanie badawcze:

Jakie różnice wynikające ze specyfiki różnych typów przedsięwzięć zostały uwzględnione w procedurze wyłaniania?

30

Dla każdego działania w ramach osi I–V POIiŚ mają

zastosowanie inne, dodatkowe kryteria odnoszące się do

specyfiki obszaru tematycznego działania. Ponadto, dostrzega

się zróżnicowanie procedur w zależności od tego, czy projekt

dotyczyć ma inwestycji – budowy lub modernizacji, czy

realizacji działań służących ochronie przyrody i kształtowania

postaw ekologicznych. W przypadku działań, które umożliwiają współfinansowanie projektów

inwestycyjnych mają zastosowania kryteria odnoszące się do przygotowania finansowego

wnioskodawcy, jego potencjału technicznego, a także analizy oddziaływania na środowisko. W ocenie

wniosku stosowane są kryteria kwantyfikowalne, które łatwo wyrazić liczbowo, przez co porównanie ich

jest łatwiejsze i zapewnia większy obiektywizm. Z kolei projekty "miękkie", których realizacja nie ma na

celu budowy nowego obiektu czy poprawy funkcjonowania już istniejącego, tylko kształtowanie postaw,

poprawę stanu środowiska przyrodniczego lub poprawę ochrony środowiska, wymagają stosowania

odmiennych kryteriów. W takich naborach trudno jest bowiem kierować się policzalnymi

wskaźnikami.Konieczne jest raczej dokonanie porównania złożonych wniosków celem wybrania tych

najlepiej przygotowanych do realizacji i w największym stopniu odpowiadających założeniom

zdefiniowanym w programie. W przypadku takich projektów częściej stosowane są kryteria wymagające

pewnej uznaniowości od oceniających je ekspertów. Bardzo istotnym elementem stosowanej procedury

jest proces porównania niezależnych opinii eksperckich i weryfikacji jej słuszności w przypadku takich

samych ocen.

Należy również zwrócić uwagę na zasadnicze różnice w stosowanych kryteriach, które są zgodne

z przedmiotem przedsięwzięć podejmowanych w ramach poszczególnych działań w priorytetach IV

POIiŚ. Oznacza to, że innymi kryteriami posługiwano się w przypadku I osi – gospodarka wodno-

ściekowa, gdzie uwzględniano m.in. wielkość aglomeracji powyżej 15 000 RLM, innymi w II osi oceniano

np. minimalną powierzchnię składowisk, których dotyczy wniosek o dofinansowanie, innymi w III osi np.

kryterium: Powierzchnia obszaru zagrożonego powodzią lub katastrofą urządzenia wodnego (ha),

innymi w IV, w kryteriach której posługiwano się m.in. wskaźnikiem efektywności kosztowej uzyskania

efektu ekologicznego, a jeszcze innymi w V osi, w ocenie której uwzględniano np. znaczenie gatunku

lub siedliska dla europejskich lub krajowych zasobów. W procedurach uwzględniono takie kryteria, które

pozwalają na ocenę wniosku o dofinansowanie pod kątem specyfiki przedsięwzięcia, jakie mogą być

realizowane.

Obszar tematyczny możliwych do realizacji przedsięwzięć wpływa na zastosowane w ramach procedury kryteria. Projekty do realizacji wybierane są na podstawie kryteriów umożliwiających ocenę zgodności projektu z założeniami osi i działania. Zidentyfikowane różnice są zasadne, gdyż pozwalają na rzetelną ocenę wniosków. W omawianym obszarze nie jest konieczne wprowadzanie modyfikacji.

Z doświadczenia IP wynika, że koszty, jakie generowane są

przez Instytucję Wdrażającą podczas zastosowania ustalonej

metodyki naboru i oceny, zależą przede wszystkim od tego, ile

osób zaangażowanych jest w ten proces, a także od tego, czy

osoby te stanowią wewnętrzne zasoby kadrowe instytucji, czy

konieczne jest zaangażowanie zewnętrznych ekspertów.

Konieczne do poniesienia nakłady zwiększają się w sytuacji gdy

w ramach naboru złożono dużo wniosków słabej jakości.

Za proces naboru i oceny wniosków w ramach instytucji wdrażających odpowiadają jednostki

organizacyjne odpowiedzialne za fundusze europejskie. Jak wynika z analizy danych zastanych,

w takich jednostkach pracuje 5–16 osób. Przedstawiciele badanych IW wskazują natomiast, że liczba

ta waha się w granicach 6–8 etatów.

Pytanie badawcze:

Jakie różnice wynikające z obszaru tematycznego zostały uwzględnione w procedurze wyboru przedsięwzięć?

Pytanie badawcze:

Jakich nakładów wymagają procedury oceny i wyboru wniosków do współfinansowania w ramach poszczególnych osi priorytetowych?

31

Analiza wybranych projektów pozwoliła na oszacowanie długości trwania procedury wyłaniania

przedsięwzięć. Wybór projektów do dofinansowanie trwa od 76 dni (działanie 4.1), do niemal roku

(działanie 4.2 i 4.4) – por. Analiza wybranych projektów. Harmonogramy dla poszczególnych konkursów

są tworzone w sposób uniemożliwiający pełne porównanie (np. w ramach I osi po ogłoszeniu listy

rankingowej następuje okres kompletowania przez beneficjenta wymaganej dokumentacji, która

podlega ocenie przed podpisaniem umowy o dofinansowanie).

Z doświadczenia wfośigw wynika, że bardziej wymagająca pod względem obciążeń czasowych

i finansowych jest I oś priorytetowa. Potwierdza to analiza danych liczbowych dotyczących nakładów na

wdrażanie poszczególnych osi – w przeliczeniu na jeden zrealizowany projekt, koszty poniesione przez

wszystkie instytucje wdrażające wynoszą 631 tys. zł, natomiast w ramach PT POIiŚ na obsługę tej osi

przeznaczono największą kwotę w porównaniu z pozostałymi osiami – 277 mln zł (por. Analiza danych

statystycznych).

Ocena wniosków dokonywana w obrębie instytucji, przy wykorzystaniu wewnętrznych ekspertów nie

stwarza dodatkowych obciążeń, gdyż jest wykonywana w ramach wynagrodzenia wypłacanego

z Pomocy Technicznej POIiŚ. Korzystanie z zewnętrznych ekspertów powołanych w drodze procedury

przetargowej – specjalistów w danych dziedzinach – niesie za sobą dodatkowe obciążenia finansowe.

Koszt dokonania jednej oceny przez takiego eksperta waha się w granicach 100-1000 złotych. Ze

względu na tak duży zakres cenowy trudno jest oszacować rzeczywiście poniesione nakłady w tym

obszarze (por. Analiza wywiadów IDI wśród instytucji wdrażających).

Przedstawiciele instytucji wdrażających przyznają, że obciążenie instytucji często kumuluje się

w pewnych okresach i wtedy jest najbardziej odczuwalne. Wdrażanie Programu odbywa się przede

wszystkim przy wykorzystaniu dostępnych zasobów ludzkich instytucji. Ponadto, nie jest to jedyna

działalność prowadzona przez podmiot. Jednocześnie dostrzegalne są trudności w koordynacji

wdrażania Programu spowodowane zbyt dużym rozproszeniem instytucji wdrażających.

Zaobserwowane przez badanych pracowników IP problemy dotyczą obiegu dokumentów pomiędzy

instytucjami, a także trudności we współpracy z wieloma instytucjami, wymagająca tworzenia bardziej

rozbudowanej dokumentacji (wymiana informacji z każdą instytucją oddzielnie). Występujące problemy

sprawiają, że wdrażanie programu jest bardziej czasochłonne, przez co mniej efektywne.

W dodatku, regionalne lokalizacje instytucji wdrażających (czyli 16 wfośigw) właściwych dla osi I i II

powodują, że w procesie oceny wniosków w ramach konkursów, projekty oceniane są przez ekspertów

pochodzących z danego regionu. Często przez pracowników IW, co może rzutować na wyniki oceny i

transparentność procesu wyłaniania przedsięwzięć (mimo szczegółowych regulacji odnoszących się do

wyłączenia z procesu oceny osób, co do których istnieje wątpliwość co do bezstronności). Uwagę na

ten problem zwróciło 2 z 5 przedstawicieli IP dostrzegając trudności

w zarządzaniu pracą wielu instytucji wdrażających i jednocześnie dostrzegli oni, że najbardziej

uzasadniona jest współpraca z NFOŚiGW, który ma bardzo długie doświadczenie w udzielaniu wsparcia

w obszarach środowiskowych (por. Analiza wyników badania IDI z przedstawicielami Instytucji

Pośredniczącej – Ministerstwa Środowiska). Jednocześnie, analiza danych statystycznych wskazuje,

że instytucja ta zrealizowała największą liczbę projektów, a jej efektywność jest jedną

z najwyższych (por. Analiza danych statystycznych). Jednocześnie jeden z przedstawicieli instytucji

wdrażających przyznaje, że ocena dokonywana przez ekspertów wewnętrznych pozwala na

uwzględnienie wiedzy i doświadczenia we wdrażaniu podobnych projektów oraz dostrzeżenie aspektów

pomijanych przez ekspertów zewnętrznych. Należy jednak zauważyć, że obiektywna ocena powinna

bazować wyłącznie na treściach zawartych we wniosku – co zapewnia równe traktowanie

beneficjentów. Przedstawiciele IW zwracają również uwagę na rzetelność ekspertów zewnętrznych

(por. Analiza wywiadów IDI wśród instytucji wdrażających).

Z doświadczenia w pracy nad oceną wniosków jednego z badanych ekspertów wynika, że

w przypadku projektów o charakterze lokalnym, bardziej uzasadnione jest włączenie do procesu oceny

ekspertów zewnętrznych. Eliminuje to emocjonalne podejście do planowanego przedsięwzięcia.

Badany zwraca uwagę, że w przypadku zewnętrznych ekspertów analizie zostaje poddane tylko to, co

znajduje się we wniosku. Dzięki temu ocena jest rzetelna i sprawiedliwa. W sytuacji gdy oceny dokonują

32

lokalni eksperci, na ich osąd mogą wpłynąć również inne czynniki – potoczna wiedza, własne

obserwacje, odczucia – co może wypaczać wynik naboru. Choć spostrzeżenie to ma charakter

jednostkowy, jest bardzo istotne w kontekście rzetelnej oceny przejrzystości wsparcia.

Zauważa się także potrzebę uszczegółowienia obowiązków instytucji wdrażających. Zasadne jest

powierzenie obowiązków instytucji pośredniczącej II stopnia instytucjom o zasięgu ogólnopolskim.

Należy je jednak różnić, ewentualnie pod kątem obszarów tematycznych (osi priorytetowych). Jako

dobry przykład można tu wskazać zlecenie obowiązków instytucji wdrażającej CKPŚ w zakresie V osi

priorytetowej. CKPŚ obsługuje projekty realizowane na terenie całego kraju, a jednocześnie

w zakresie obowiązków tego podmiotu znajduje się tylko jedna oś w ramach POIiŚ, dzięki czemu

obciążenia są ograniczone. Analogicznie do tego przykładu zasadnym byłoby rozdzielenie pozostałych

osi między krajowe podmioty kompetentne do wdrażania Programu na terenie całego kraju, przy

zawężonym zakresie tematycznym. Oznacza to, że zasadne jest odejście od dotychczas

funkcjonującego podziału obowiązków, w którym dla I i II osi przewidziano aż 17 instytucji wdrażających

(w przypadku dużych projektów zakres terytorialny przedsięwzięcia nie odgrywał roli, a jego wdrażaniem

zajmował się NFOŚiGW). Świadczy to o tym, że nie ma konieczności angażowania we wdrażanie

programu aż 16 dodatkowych instytucji. Ponadto 2 przedstawicieli IP zwraca uwagę na problemy

związane z zarządzania wieloma instytucjami, których kompetencje są podobne (poza właściwością

terytorialną). Jednocześnie inny przedstawiciel IP w swoich wypowiedziach odwoływał się wielokrotnie

do wiedzy i wieloletniego doświadczenia NFOŚiGW w udzielaniu wsparcia finansowego na podobne

przedsięwzięcia. Na podstawie owych obserwacji można wskazać, że zasadne jest w kolejnej

perspektywie finansowania ograniczyć liczbę instytucji wdrażających do NFOŚiGW . W przypadku gdy

możliwości organizacyjno-instytucjonalne tego podmiotu okazałyby się niewystarczające, należy

kontynuować współpracę z CKPŚ, w podobnym zakresie jak w perspektywie 2007–2013 w celu

odciążenia NFOŚiGW.

Podsumowując analizę ponoszonych kosztów w związku ze wdrażaniem POIiŚ należy zwrócić uwagę na koszty osobowe. W celu prowadzenia naboru i oceny wniosków w ramach instytucji wdrażających pracuje 5–16 osób, co przekłada się na 6-8 etatów. Proces wyboru wniosków pochłania cały wymiar pracy tych pracowników przez okres trwania procesu (od 76 do 325 dni).

Najbardziej kosztowne jest wdrażanie I osi priorytetowej, a najmniejsze koszty ponoszone są w przypadku III osi.

Obciążenia związane ze stosowanymi rozwiązaniami wynikają również z dużej liczby instytucji wdrażających. W sytuacji gdy za wdrażanie osi priorytetowej odpowiada wyłącznie jedna IW koszty te są znacząco mniejsze.

Przeprowadzona analiza w tym zakresie pozwala na wysnucie wniosku, że bardziej uzasadnione ekonomicznie jest zlecenie obowiązków w zakresie wdrażania POIiŚ ograniczonej liczbie instytucji wdrażających.

Wyniki analizy statystycznej wskazują, że najbardziej efektywną

instytucją jest CKPŚ. Ma to ma związek z tym, że w ramach V osi,

którą obsługuje IW, realizowanych jest bardzo dużo projektów

o mniejszej wartości. Należy również wysoko ocenić efektywność

WFOŚiGW Wrocław, w ramach którego zaobserwowano drugi

najniższy koszt obsługi jednego projektu do dofinansowania.

NFOŚiGW jako instytucja, w której podpisano największą liczbę

umów jest trzecią pod względem efektywności instytucją

wdrażającą, która obsługuje projekty o najwyższej wartości

dofinansowania w ramach POIiŚ.

Efektywność wdrażania poszczególnych osi priorytetowych wskazać można poprzez ocenę

skuteczności przeprowadzonych procedur oceny i wyboru wniosków. Porównanie liczby wniosków,

które przeszły ocenę formalną do liczby zawartych umów pozwoliło na sformułowanie wniosku, że

Pytanie badawcze:

Jaka jest efektywność ponoszonych nakładów w kontekście liczby projektów obsługiwanych przez dane instytucje wdrażające, kwot udzielonego dofinansowania, liczby beneficjentów?

33

najbardziej skuteczny w tym zakresie jest wybór projektów w III osi, w której zastosowano wyłącznie

tryb indywidualny. Najwięcej projektów odrzucanych jest natomiast w przypadku V Priorytecie (do

podpisania umowy dochodzi w 46% przypadków).

Efektywność obciążeń osobowych w instytucjach wdrażających, mierzona stosunkiem liczby

beneficjentów do liczby pracowników IW pracujących w jednostce organizacyjnej zajmującej się

funduszami europejskimi, wskazuje, że na jednego pracownika przypada 1–4,6 projektu. Co istotne,

w przypadkach niewielkiej liczby projektów przypadających na jednego pracownika, koszty ponoszone

przez IW są większe w przeliczeniu na jeden realizowany projekt – co wskazuje na ich mniejszą

efektywność (por. Analiza danych statystycznych).

Średnia wartość projektów w realizowanych w ramach poszczególnych osi osiąga najwyższą kwotę w

przypadku III osi priorytetowej, w której realizowane były projekty wybrane wyłącznie w trybie

indywidualnym. Natomiast V oś priorytetowa charakteryzuje się najmniejszą średnią wartością projektu.

Należy zauważyć, że rodzaj instytucji wdrażającej nie miał znaczenia w kontekście wartości

realizowanych projektów. Należy jednak zauważyć, że najmniejszą wartość miały projekty realizowane

w ramach 16 wfośigw, co wynika z regulacji przyjętych w POIiŚ, zgodnie z którymi, instytucje te

obsługiwały wyłącznie projekty o wartości poniżej 25 mln. Największą wartość miały projekty wyłonione

przez NFOŚiGW. Z racji tego, że była to jedyna instytucja, która wdrażała III oś, w ramach której średnia

wartość projektów była najwyższa (por. Analiza danych statystycznych).

Największą efektywnością pod względem finansowym charakteryzuje się CKPŚ, w którym realizuje się bardzo dużą liczbę projektów o stosunkowo niewielkiej wartości dofinansowania. NFOŚiGW jest najbardziej efektywną instytucją pod kątem wartości projektów wdrożonych w ramach POIiŚ. Jednocześnie charakteryzuje się on wysoką efektywnością kosztową w przeliczeniu na jeden wdrożony projekt. Instytucja ta odpowiedzialna jest również za ocenę i wdrożenie największej liczby projektów. Pod względem liczby obsługiwanych beneficjentów i projektów najbardziej efektywną instytucją wśród poddanych analizie jest WFOŚiGW Lublin. Wniosek sformułowany na podstawie analizy w tym obszarze wskazuje na wysoką efektywność instytucji, które odpowiadają za wdrażanie tylko jednej osi priorytetowej. Zasadne jest zatem ograniczenie liczby podmiotów, którym zlecone zostaną zadania w tym zakresie w przyszłej perspektywie finansowania.

Przejrzystość stosowanych procedur stanowi jedną

z najmocniejszych stron dotychczasowej metodyki wyłaniania

wniosków. Mechanizmy zapewniające maksymalną

transparentność postępowania dotyczą regulacji odnoszących się

do udzielania informacji i jawności całego postępowania, a także

do obranych strategii oceny wniosków. Wśród najważniejszych

mechanizmów zachowania przejrzystości ścieżki wyboru przedsięwzięć należy wskazać:

zasadę „podwójnej pary oczu”, w ramach której każdy wniosek podlega ocenie przez co najmniej

dwóch niezależnych ekspertów,

ścisłe formalne regulacje, odnoszące się do stosowanych procedur, określające m.in. terminy, tryby,

ścieżki informowania o kolejnych etapach lub obowiązkach wnioskodawcy/instytucji,

ściśle określone i precyzyjne kryteria oceny wniosków, stosowanie, których wyklucza lub

minimalizuje subiektywizm i uznaniowe przyznawanie punktów przez ekspertów.

Na skuteczne zachowywanie przejrzystości ścieżki wyboru przedsięwzięć zwrócili uwagę wszyscy

beneficjenci wsparcia uczestniczący w badaniu. Beneficjenci zwracają uwagę na dodatkowe aspekty

procedury wpływające na transparentność procesu – sprawną komunikację z IW (por. Analiza

wywiadów IDI z beneficjentami). Spośród 5 ekspertów uczestniczących w badaniu, aż 4 nie ma żadnych

zastrzeżeń względem przejrzystości stosowanych dotychczas metod wyboru przedsięwzięć.

Pytanie badawcze:

Jak zachowywana jest przejrzystość ścieżki wyboru przedsięwzięć?

34

Przejrzystość stosowanych rozwiązań stanowi mocną stronę stosowanych procedur. Analiza dokumentacji oraz włącznie do badania beneficjentów, przedstawicieli IW i IP pozwalają na wniosek, że nie ma prawie żadnych zastrzeżeń względem transparentności działań podejmowanych w ramach procedury naboru i wyboru projektów. Obszar ten nie wymaga modyfikacji w kolejnej perspektywie finansowania.

Istnieje podstawowa różnica pomiędzy uzasadnieniem

zastosowania trybu indywidualnego i konkursowego.

Tryb indywidualny stosowany jest dla zapewnienia

środków na realizację najważniejszych inwestycji, które

mają strategiczne znaczenie dla kraju, a ich wdrożenie

w istotny sposób przyczynia się do przyspieszenia

rozwoju społeczno-gospodarczego Polski. Pozostałe

projekty, których założenia również wpisują się w cele realizacji POIiŚ wyłaniane są w trybie

konkursowym – w celu zapewnienia równości szans (por. pytania badawcze: jakie są najważniejsze

różnice w procedurach wyłaniania przedsięwzięć do współfinansowania w ramach osi I–V POIiŚ

stosowanych w okresie 2007–2013 w zależności od charakteru przedsięwzięć?; jakie różnice

wynikające ze specyfiki różnych typów przedsięwzięć zostały uwzględnione w procedurze wyłaniania?).

Różnice w stosowanych metodach wyboru projektów w trybie konkursowym wynikają z zakresu

tematycznego działań w ramach poszczególnych osi (por. pytanie badawcze: jakie różnice wynikające

z obszaru tematycznego zostały uwzględnione w procedurze wyboru przedsięwzięć?). W zależności od

tego, jakie przedsięwzięcia mogą być realizowane, jaka jest ich wartość oraz jakie podmioty uprawnione

są do wnioskowania o współfinansowanie, stosowane są różne modyfikacje ogólnej procedury

konkursowej dostosowujące tryb wyłaniania przedsięwzięć do specyfiki tych działań.

Zidentyfikowane różnice w stosowanych procedurach wynikają z charakteru przedsięwzięć, specyfiki różnych typów przedsięwzięć oraz obszarów tematycznych projektów. Stosowane procedury nie zależą natomiast od podejść stosowanych przez różne instytucje wdrażające. Zidentyfikowane różnice są zasadne i nie wymagają zmian.

Beneficjenci objęci badaniem wskazywali na czynniki decydujące

o uzyskaniu wsparcia w ramach programu na różnym poziomie

szczegółowości. Wynika to z tego, że w badaniu brali udział

beneficjenci wsparcia, którzy zakończyli już realizację projektu,

a nabór odbywał się wiele lat wcześniej (m.in. w ramach

pierwszych tur konkursowych). Niemniej jednak, analiza

wskazanych przez badanych elementów oceny czy czynników

decydujących o wyborze ich oferty pozwoliła na wskazanie, że kluczowe jest przejście przez fazę

wstępnej oceny wniosków. Po zakończeniu tej oceny formułowana jest lista rankingowa, na podstawie

której możliwe są dalsze starania o dotację (por. Analiza wywiadów IDI z beneficjentami). .

Realizacja badania (weryfikacja wyników desk research pod kątem doświadczeń beneficjentów w tym

zakresie) wykazała, że w wyłanianiu przedsięwzięć wszystkie czynniki, które mogą wpłynąć na

uzyskanie dofinansowania, wynikają ze ściśle określonych formalnych procedur. Oznacza to, że

stosowane procedury uniemożliwiają uzyskanie dofinansowania na podstawie innych czynników.

Stosowane metody zachowania transparentności wykluczają również wpływ czynnika ludzkiego. Należy

zatem stwierdzić, że o wyborze projektu decyduje poprawne pod względem formalnym przygotowanie

wniosku, który wpisuje się w założenia programowe zdefiniowane w ramach konkursu. Jako kluczowy

czynnik należy jednak wskazać merytoryczne przygotowanie projektu do realizacji przejawiające się

uzyskaniem wymaganej liczby punktów w ramach oceny merytorycznej, uwzględniającej m.in. zakres

Pytanie badawcze:

Z czego wynikają zidentyfikowane różnice w zakresie stosowanych procedur wyłaniania przedsięwzięć do współfinansowania w ramach osi I–V POIiŚ? Od czego one zależą?

Pytanie badawcze:

Jakie czynniki decydują o wyłonieniu przedsięwzięcia do współfinansowania w ramach I–V osi?

35

tematyczny projektu, jego przygotowanie do realizacji oraz uzasadnienie potrzeby realizacji. Należy

zwrócić uwagę, że aby uzyskać dofinansowanie konieczne jest również spełnienie wszystkich

wymaganych w regulaminie i SZOP warunków, m.in. mieć odpowiedni status kwalifikujący o staranie

się o środki czy przestrzegać wszystkich wymaganych terminów.

Zastosowane kryteria uniemożliwiają dokonania wyboru projektu na podstawie innych czynników niż

odpowiednie przygotowanie merytoryczne (z wyjątkiem działania 4.1, w którym z uzasadnionych

powodów zastosowano wyłącznie kryteria formalne).

O wyborze przedsięwzięcia do współfinansowania decydują wyłącznie czynniki przewidziane w procedurze. Zastosowane mechanizmy zachowania przejrzystości i obiektywizmu w ocenie wniosków sprawiają, że nie ma możliwości wystąpienia innych okoliczności decydujących o wyłonieniu projektów do dofinansowania. Ponadto, decydujące znaczenie ma spełnienie wymogów formalnych oraz wysoka ocena wniosku w ramach oceny merytorycznej. W omawianym obszarze nie ma potrzeby wprowadzania żadnych modyfikacji.

System EMAS a procedury wyłaniania projektów w ramach osi priorytetowej I–V POIiŚ

EMAS jest narzędziem dostępnym dla każdej organizacji

funkcjonującej w dowolnym sektorze gospodarki na terenie

Unii Europejskiej lub poza nią, która zamierza przyjąć na

siebie odpowiedzialność środowiskową i ekonomiczną,

poprawić efekty swojej działalności środowiskowej,

poinformować o swoich wynikach środowiskowych ogół

społeczeństwa i zainteresowanych stron. Należy podkreślić, że certyfikat EMAS przyznawany jest

organizacjom. Zatem ocena zgodności procedury obejmuje analizę tego, czy w kryteriach oceny

uwzględniono to, czy wnioskodawca posiada certyfikat EMAS.

W I–V osi, co do zasady, nie ocenia się tego, czy przez wnioskodawca ma certyfikat EMAS.

Dysponowanie tym certyfikatem jest ocenione jedynie w IV osi priorytetowej. W przypadku działania 4.1

uzyskanie przez wnioskodawcę certyfikatu środowiskowego lub ekoznaku stanowi kryterium formalne

(jest to zasadne, ponieważ w ramach tego działania możliwe było uzyskanie dofinansowania na

pozyskany certyfikat).

Poszczególne aspekty środowiskowe, wpływające na system zarządzania środowiskowego, znajdują

odzwierciedlenie w szczegółowych kryteriach oceny wniosków przygotowanych dla działań 4.2–4.6,

realizowanych w ramach osi priorytetowych. Ogół działań realizowanych w ramach Priorytetu IV dotyczy

projektów, których realizacja spowoduje zmniejszenie ładunku zanieczyszczeń wprowadzanych do

środowiska – w tym emitowanych do powietrza czy też odprowadzanych ze ściekami, a także projektów,

których celem jest redukcja ilości wytwarzanych odpadów i zwiększenie udziału odpadów poddawanych

procesom odzysku, w szczególności recyklingu. W ramach tego priorytetu realizowane są również

projekty prowadzące do ograniczenia poziomu hałasu do obowiązujących norm. Z tego względu, w

procedurze wyłaniania wniosków w ramach Priorytetu IV, na poziomie kryteriów formalnych lub

kryteriów merytorycznych II stopnia znajdują się zapisy dotyczące zdobycia przez przedsiębiorstwo

certyfikatów zarządzania zasobami środowiska w przedsiębiorstwie – EMAS lub certyfikatu ISO 14001.

Oznacza to, że w ramach oceny wnioskodawca mógł otrzymać dodatkowe punkty za przedstawienie

certyfikatu EMAS, co wskazuje na uwzględnienie tego aspektu

w stosowanych procedurach.

W przypadku pozostałych osi fakt zdobycia przez organizację starającą się o dofinansowanie certyfikatu

EMAS nie był uwzględniony w procedurach wyboru projektów.

Co do zasady, procedury wyboru projektu (w tym zastosowane kryteria) uniemożliwiają zdobycie dodatkowych punktów za posiadanie przez organizację wnioskującą o dofinansowanie certyfikatu EMAS. Wyjątek w tym zakresie stanowi IV oś priorytetowa, w ramach której beneficjentami zostają przedsiębiorstwa.

Pytanie badawcze:

Czy stosowane procedury są zgodne z certyfikatem EMAS? Czy wytyczne uwzględniają środowiskowe aspekty zarządzania?

36

Dynamika zmian w stosowanych procedurach

W perspektywie 2007–2013 stosowne procedury wyboru

przedsięwzięć ulegały zmianom w stosunku do ustaleń

poczynionych w początkowej fazie wdrażania Programu na

podstawie doświadczeń we wdrażaniu, weryfikacji

rozwiązań. Wprowadzane modyfikacje stanowiły

propozycję bardziej odpowiednich lub efektywnych

rozwiązań. Zmianom ulegały zapisy proceduralne, ale

również programowe, które rzutowały na stosowane metody wyłaniania. Najważniejsze zmiany

zidentyfikowane w toku badania poprzez analizę dokumentacji, uzupełnione o realizację wywiadów

jakościowych z przedstawicielami Instytucji Pośredniczącej, instytucji wdrażających i ekspertów

oceniających wnioski znajdują się w załączniku 2 do niniejszego raportu. W 2008 r. wśród 6 zmian

legislacyjnych, 3 dotyczyły bezpośrednio zmian w procedurach wyboru projektów. W kolejnym okresie

sprawozdawczym (2009 r.) na podstawie pierwszych doświadczeń we wdrażaniu Programu

w perspektywie 2007–2013, wprowadzono aż 27 zmian legislacyjnych, w tym 9 dotyczących zmian

w stosowanych procedurach wyboru projektów. W 2010 r. odnotowano 12 zmian legislacyjnych,

z czego 4 dotyczyły procedur wyłaniania projektów. W 2011 r. tych zmian było 8 (w tym 2 odnoszące

się do tych procedur). W 2012 r. nie zmieniały się procedury wyłaniania projektów, jednak do założeń

programowych wprowadzono 5 zmian legislacyjnych, podobnie jak w 2013 r. (przy czym jedna z nich

dotyczyła procedur związanych z wyborem przedsięwzięć do współfinansowania).

Jako najważniejsze z perspektywy procedur wyboru wniosków do współfinansowania należy wskazać:

modyfikacje procedury odwoławczej (2008–2009),

modyfikacje kryteriów wyboru projektów (2008–2013),

aktualizację w zakresie trybu oceny wniosków – umożliwienie podpisania umowy

o dofinansowanie przed zatwierdzeniem Komisji Europejskiej (2009),

optymalizację zasad oceny projektów – rozszerzenie możliwości łączenia poszczególnych

etapów oceny, zapisów odnoszących się do czasu przeznaczonego na ocenę i uzupełnianie

wniosków przez beneficjenta (2009),

zwiększenia czytelności procedur poprzez doprecyzowanie i wyeliminowanie powtarzających

się zapisów (2009),

wprowadzenie możliwości częstszej (2 razy do roku) aktualizacji listy projektów indywidualnych,

umożliwienie aktualizacji w trybie pilnym (2010),

uregulowanie postępowania w przypadku „sztucznego dzielenia projektów” oznaczającego

zabieg polegający na wydzieleniu z projektu mniejszych komponentów, w celu uniknięcia

obowiązków zgłoszeniowych i notyfikacyjnych wobec KE, wynikających z przepisów UE

dotyczących wydatkowania środków unijnych oraz pomocy publicznej (2010).

Wprowadzone zmiany miały na celu usprawnienie procesu oceny, dostosowanie istniejących zapisów do zmian legislacyjnych, a także zwiększenie efektywności w wydatkowaniu dostępnych środków finansowych. Charakter zmian miał korzystny wpływ na realizację Programu. Zasadne jest bazowanie na doświadczeniu i uczeniu się na błędach. Ponadto, niektóre udoskonalenia narzucone zostały obligatoryjnie przez zmiany legislacyjne w Polsce, rzutujące na obowiązujące zapisy programowe.

Wszystkie zmiany wprowadzane w okresie realizacji perspektywy finansowania 2007–2013 miały swoje uzasadnienie, ponieważ wynikały z zidentyfikowanych bieżących obserwacji. Wprowadzanie zmian pozwalało na doprecyzowanie m.in. definicji kryteriów wyboru projektów czy usprawnienie procedury.

Zasadnym jest bazowanie na ostatecznych brzmieniach dokumentów, których treść i zakres wynikają z działań ukierunkowanych na udoskonalanie założeń programowych i przyjętych zasad wdrażania.

Pytanie badawcze:

Jaka jest dynamika zmian w stosowanych procedurach w okresie 2007–2013?

37

W ramach I–V osi ocena wniosków stanowi proces, na który

składa się kilka etapów. Po zakończeniu naboru, wszystkie

złożone wnioski zostają poddane ocenie formalnej

i merytorycznej I stopnia, dokonywanej przez pracowników

instytucji wdrażającej odpowiedzialnej za konkurs. W

przypadku wystąpienia problematycznych sytuacji, instytucja wdrażająca zwraca się do Instytucji

Pośredniczącej, która staje się arbitrem, rozstrzygającym kwestie wymagające decyzji indywidualnej.

Po zakończeniu tego etapu oceny, do Instytucji Pośredniczącej trafia zestawienie zawierające oceny

wszystkich wniosków. W Instytucji Pośredniczącej informacje te są weryfikowane, a następnie

sporządzana jest lista rankingowa oraz lista rezerwowa.

W dalszej kolejności zostaje powołany Sekretariat Grupy Roboczej i eksperci dziedzinowi

odpowiedzialni za koordynację prac ekspertów. W razie braków personalnych Instytucja Pośrednicząca

wskazuje ekspertów zewnętrznych, w celu usprawnienia i skrócenia czasu oceny merytorycznej II

stopnia. W ramach tego etapu oceny wniosek ocenia co najmniej 2 niezależnych ekspertów. Ocenie

poddawane są 4 główne obszary: oddziaływanie projektu na środowisko, analiza finansowa, kwestie

formalno-prawne, rozwiązania techniczne. W przypadku rozbieżnych ocen eksperckich powołany

zostaje trzeci ekspert lub toczy się dyskusja w ramach spotkania grupy roboczej. Opinie eksperckie są

gromadzone, porównywane i weryfikowane przez Sekretariat Grupy Roboczej, a następnie

przekazywane do Instytucji Pośredniczącej.

Na podstawie tego dokonywana jest ocena pozytywna (potwierdzająca dofinansowanie), ocena

negatywna (uniemożliwiająca uzyskanie dotacji) lub ocena pozytywna warunkowo. W ostatnim

przypadku, Instytucja Pośrednicząca opiniuje o możliwości uzupełnienia wniosku, a wnioskodawca

w określonym terminie może złożyć uzupełnienie i uzyskać dofinansowanie.

Wskazując optymalną ścieżkę wyboru projektów, która pozwala wybrać najlepsze propozycje

przedsięwzięć, przy jednoczesnym minimalizowaniu obciążeń wnioskodawcy, beneficjenci odwołują się

do dotychczas stosowanych metod. Żaden z nich nie wskazał alternatywnej ścieżki, która w ich odczuciu

pozwalałaby lepiej i bardziej efektywnie wyłaniać projekty do finansowania w ramach POIiŚ. Oznacza

to, że beneficjenci mają poczucie, że zastosowane procedury są odpowiednie i warte kontynuowania w

udoskonalonej formie.

Proces oceny wniosków przebiega najczęściej w 3 etapach – oceny formalnej, oceny merytorycznej I stopnia i oceny merytorycznej II stopnia. Sposób oceny wniosków nie budzi zastrzeżeń. Zastosowane metody oceny są przejrzyście wskazane w dokumentacji związanej z naborem, a beneficjenci nie mają co do nich żadnych zastrzeżeń. Oznacza to, że sposób oceny wniosków nie wymaga modyfikacji w kolejnej perspektywie finansowania.

Pytanie badawcze:

W jaki sposób przebiega proces oceny wniosków?

38

ROZDZIAŁ III: Dobre praktyki w procesie naboru i oceny wniosków

Źródła danych

Identyfikacja dobrych praktyk była możliwa dzięki połączeniu analizy danych programowych

i dokumentacji konkursowych wybranych projektów, a także wyników analizy indywidualnych wywiadów

pogłębionych przeprowadzonych wśród przedstawicieli instytucji pośredniczącej, instytucji

wdrażających, ekspertów oceniających wnioski, a także beneficjentów wsparcia w ramach POIiŚ.

Oznacza to, że wnioski zawarte w niniejszym rozdziale opracowane zostały na podstawie analizy

danych wtórnych oraz danych pierwotnych pozyskanych w toku prac badawczych.

Efektywność wdrażania POIiŚ a zastosowane procedury wyłaniania przedsięwzięć

Jako najbardziej efektywny wśród analizowanych projektów

indywidualnych został oceniony projekt indywidualny

realizowany w ramach V osi priorytetowej (por. Analiza

wybranych projektów). W ramach tego projektu udało się

osiągnąć wskaźniki produktu i rezultatu w 100%, ponadto

część wskaźników monitorujących rezultaty zostało

osiągniętych powyżej zakładanego poziomu. W toku realizacji założeń projektowych poczyniono

również oszczędności, które obniżyły wartość końcową projektu o 15% w stosunku do wartości

oszacowanej we wniosku o dofinansowanie. Procedura wyboru projektu indywidualnego zakłada

przekazanie przez IP propozycji do IŻ. Projekty rekomendowane przez instytucję pośredniczącą do

wyboru w trybie indywidualnym zostają umieszczone na liście podstawowej lub rezerwowej. Po

przyjęciu listy projektów indywidualnych następuje proces podpisywania umów wstępnych (pre-umów)

dotyczących przygotowania projektów do realizacji, pomiędzy IW a beneficjentem, stanowiących

zobowiązanie beneficjenta do terminowego i prawidłowego przygotowania projektu do realizacji.

W określonym terminie IW przyjmuje wniosek do oceny zgodnie z kryteriami przyjętymi dla danego

działania (to znaczy, że omawiany wniosek oceniany był według tych samych kryteriów, co projekty

w trybie konkursowym). Dopuszczalne jest dokonywanie równoległej oceny pod względem kryteriów

formalnych, merytorycznych I stopnia i merytorycznych II stopnia.

Jeżeli chociaż jedno kryterium formalne nie jest spełnione, a projekt w tym zakresie jest możliwy do

poprawy, wnioskodawca wzywany jest pisemnie do poprawy/uzupełnienia projektu w określonym

terminie. Wezwanie określa, które kryteria nie zostały spełnione oraz zawiera szczegółowe wskazanie

zakresu i przyczyn niezgodności. Uzupełnienie/poprawa wniosku po terminie wyznaczonym przez

instytucję oceniającą wniosek nie jest brane pod uwagę podczas oceny. Dla zapewnienia wysokiej

jakości projektów wybieranych w trybie indywidualnym minimalna liczba punktów w ocenie

merytorycznej I stopnia, uzyskanie której kwalifikuje projekt do dalszej oceny, nie może być niższa niż

60% maksymalnej liczby punktów. Jeżeli ten warunek jest spełniony, wniosek podlega ocenie

merytorycznej II stopnia. Jeżeli chociaż jedno kryterium merytoryczne II stopnia nie jest spełnione,

a projekt w tym zakresie jest możliwy do poprawy, wnioskodawca wzywany jest pisemnie do

poprawy/uzupełnienia projektu. Jeżeli po poprawie/uzupełnieniu projektu chociażby jedno kryterium

merytoryczne II stopnia nie jest spełnione, projekt jest odrzucony i wykreślony z listy projektów

indywidualnych przy jej najbliższej aktualizacji. Z chwilą odrzucenia projektu może on ubiegać się

o dofinansowanie w trybie konkursowym.

Najbardziej efektywny kosztowo projekt został wybrany do realizacji w trybie indywidualnym, który ma zastosowanie w przypadku projektów o strategicznym znaczeniu dla realizacji założeń POIiŚ. Oznacza to, że projekty, które ułatwiają osiągnięcie zakładanych celów rozwojowych, mimo że są oceniane z uwzględnieniem tych samych kryteriów, charakteryzują się większą efektywnością osiągniętych rezultatów.

Pytanie badawcze:

Jak wygląda procedura naboru projektów najbardziej efektywnych?

39

Analiza procedur stosowanych w okresie 2007–2013,

prowadzących do wyłonienia przedsięwzięć do

współfinansowania pozwoliła na sformułowanie wniosków

odnoszących się do efektywności ponoszonych nakładów na

wdrażanie POIiŚ, w tym na przeprowadzenie procesu

naboru i oceny wniosków. Wyciągnięto wniosek, że

najbardziej efektywne, czyli wymagające najmniejszych

nakładów finansowych, jest wdrażanie III osi priorytetowej

(por. Analiza danych statystycznych). Oznacza to, że

zastosowanie trybu indywidualnego jest najbardziej efektywne pod kątem relacji pomiędzy poniesionymi

nakładami finansowymi a rezultatami, czyli liczbą zrealizowanych projektów.

Podczas analizy efektywności czasowej zastosowanych procedur należy wskazać, że również

zastosowanie trybu indywidualnego jest bardziej korzystne (zgodnie z organizacją systemu oceny

i wyboru projektów – całkowity czas w przypadku oceny projektów indywidualnych może wynosić

maksymalnie 50 dni, podczas gdy ocena projektów konkursowych może potrwać do 70 dni (w obu

przypadkach termin ten może zostać wydłużony o nie dłużej niż 30 dni roboczych). Analiza wybranych

projektów wskazuje, że ocena formalna trwa 9–30 dni (czas trwania różni się w zależności od osi

i działania). Wyjątek stanowi tutaj oś IV (działania 4.2–4.6), w której stosowano nabór konkursowy

ciągły, umożliwiający rozłożenie pracy nad oceną wniosków na mniejszą liczbę pracowników, dzięki

czemu ograniczono obciążenia osobowe; a ocena formalna prowadzona była przez 74 dni.

Analiza wykazała, że zastosowanie trybu indywidualnego jest najbardziej efektywne finansowo (wymaga najmniejszych nakładów w przeliczeniu na realizację jednego projektu). Tryb indywidualny charakteryzuje się największą efektywnością czasową pod względem liczby dni potrzebnych na dokonanie oceny, zastosowanie tego trybu stwarza również mniejsze obciążenia czasowe, ponieważ umożliwia rozplanowanie pracy nad zakresem merytorycznym wniosku zarówno ze strony beneficjenta (dłuższy czas na przygotowanie wniosku niż w przypadku naboru w trybie konkursowym), jak i instytucji wdrażającej (dłuższy czas na ocenę wniosku).

Jako dobre jakościowo projekty rozumiane są te, które

pozytywnie przeszły proces selekcji i zostały umieszczone

na liście rankingowej projektów do dofinansowania.

Skuteczność procedur wyrażana jest tym, ile spośród

wszystkich proponowanych projektów przeszło procedurę

oceny merytorycznej i zostało zrealizowanych. Największą

skuteczność w tym zakresie zaobserwowano w III osi

priorytetowej, w której 89% złożonych wniosków zostało ocenionych wysoko pod względem

merytorycznym (na co najmniej 60%), czego efektem była realizacja projektów. Oznacza to, że

procedurą, która zapewnia najwyższą skuteczność jest indywidualny tryb wyboru projektów.

Dobre jakościowo projekty określane są również na podstawie (możliwie) szczegółowo opisanych

kryteriów parametryzacji. Takie projekty znajdują się najwyżej w rankingach publikowanych po

zakończeniu oceny formalnej i merytorycznej. Najwyższą skuteczność zapewniają procedury

umożliwiające jak najszerszą parametryzację w ramach danej kategorii. Poprzez wprowadzenie do

sposobu oceny kryteriów wagi punktowej dla danego kryteriów, można dokładniej ocenić przygotowanie

danego beneficjenta do realizacji projektu. Oznacza to, że elementem procedury, który odpowiada za

wybór najlepszych projektów jest etap oceny merytorycznej I stopnia (nie dotyczy IV osi priorytetowej).

Na etapie oceny spełnienia kryteriów formalnych lub merytorycznych I stopnia instytucja oceniająca

wniosek może formułować rekomendacje dotyczące aspektów rozpatrywanych na etapie oceny

merytorycznej II stopnia. Rekomendacje powinny służyć możliwie najbardziej efektywnemu

wykorzystaniu środków i mogą dotyczyć m.in.: określenia kierunków aktualizacji i uszczegółowienia

Pytanie badawcze:

Jakie procedury wyboru przedsięwzięć okazały się najbardziej efektywne, to znaczy najbardziej korzystne pod kątem relacji pomiędzy poniesionymi nakładami (kosztami, zasobami finansowymi, czasowymi, ludzkimi) a rezultatami?

Pytanie badawcze:

Które ze stosowanych procedur wyboru projektów zapewniają najwyższą skuteczność wyboru dobrych jakościowo projektów?

40

opisu projektu i harmonogramu, rzeczowo-finansowego przedkładanego na etapie oceny merytorycznej

II stopnia, uszczegółowienia wskaźników monitorowania projektu oraz dokumentów pozwalających

uznać przedsięwzięcie za zrealizowane, dostarczenia dodatkowych opracowań, np. dodatkowych analiz

technicznych lub finansowych, szczegółowej inwentaryzacji przyrodniczej. Umożliwienie

dokonywania uzupełnień i wyjaśnień w zakresie wskazanym przez ekspertów oceniających

stanowi mechanizm zapewnienia dobrych jakościowo przedsięwzięć poprzez eliminację ich słabych

stron, a tym samym – podejmowanie decyzji o dofinansowaniu dobrych jakościowo projektów.

Ograniczenie tych możliwości do jednokrotnej wymiany informacji pomiędzy ekspertem oceniającym a

wnioskodawcą stanowi natomiast odpowiedni mechanizm zapobiegania przedłużania się oceny

merytorycznej II stopnia (a w osi priorytetowej V – oceny merytorycznej I stopnia). Zastosowane

rozwiązanie ma charakter "złotego środka", z jednej strony umożliwia dokonanie poprawek w złożonym

wniosku i zastosowanie się do rekomendacji ekspertów, z drugiej strony stanowi mechanizm służący

równemu traktowaniu wszystkich wnioskodawców.

Największa skuteczność wyboru dobrych jakościowo projektów charakterystyczna jest dla III osi priorytetowej – 89% zaproponowanych projektów spełnia warunki dopuszczające do realizacji, świadczące o dobrym przygotowaniu przedsięwzięcia. Oznacza to, że tryb indywidualny jest w tym względzie najbardziej skuteczny.

Elementy procedury, które odpowiadają za wyłonienie projektów dobrych jakościowo to kryteria umożliwiające weryfikacji jakości proponowanego przedsięwzięcia, a także możliwość poprawy przez wnioskodawcę wniosku pomiędzy etapem oceny merytorycznej I i II stopnia na podstawie rekomendacji sformułowanych przez ekspertów. Zastosowanie się przez wnioskodawcę do rekomendacji stanowi sposób na to, aby do realizacji dopuszczane były wyłącznie dobrze przygotowane projekty.

W procesie oceny przewidziano kryteria ściśle odpowiadające

działaniom zdefiniowanym w ramach osi I-V. Stosowane

metody weryfikacji wniosków pod kątem zgodności

z założeniami programowymi, określonymi celami

i propozycjami sposobów ich realizacji są precyzyjnie

mierzalne przy zastosowaniu kryteriów odnoszących się do

merytorycznego przygotowania projektów do realizacji. Ścisłe

określenie szczegółowych kryteriów w ramach oceny

merytorycznej wniosków pozwala na wyłonienie tych projektów, których zakres przedmiotowy ściśle

odpowiada zamierzonym rezultatom. Przyjęcie w procedurze wyłaniania przedsięwzięć kryteria

odnoszą się do obszarów tematycznych działań, w ramach których mają być oceniane (por. pytanie

badawcze: jakie różnice wynikające z obszaru tematycznego zostały uwzględnione w procedurze

wyboru przedsięwzięć?). Zastosowanie takich kryteriów pozwala na weryfikację zgodności projektu

z kierunkiem interwencji w ramach poszczególnych działań.

W zakresie weryfikacji propozycji realizacji ze zdefiniowanymi celami pod kątem wyboru odpowiednich

rozwiązań istotne jest dokonanie oceny przez ekspertów dziedzinowych w zakresie poprawności analizy

finansowej i ekonomicznej, wiarygodności prognoz beneficjenta odnośnie spodziewanych dochodów i

kosztów utrzymania trwałości projektu, wykonalności instytucjonalnej i technicznej, oceny oddziaływania

na środowisko czy gotowości organizacyjno-instytucjonalnej projektu w obszarze zawierania umów.

Analiza złożonych w ramach naboru wniosków pozwala na ocenę tego, na ile propozycja wnioskodawcy

w zakresie planowanego przedsięwzięcia jest odpowiednia dla osiągnięcia planowanych rezultatów.

Wszystkie spośród 30 projektów wybranych do analizy spełniły wskazany warunek zgodności

z ustalonym kierunkiem interwencji, ściśle określonymi celami i propozycjami odpowiednich sposobów

ich realizacji – i kwalifikują się do uzyskania wsparcia w ramach POIiŚ. Jednocześnie należy zauważyć,

że decydujące znaczenie w tym zakresie miało zastosowanie dotychczasowych kryteriów oceny

formalnej i merytorycznej, które uniemożliwiają dofinansowanie projektu, który nie byłby zgodny z

założeniami programu lub planowane działania nie byłyby uzasadnione z punktu widzenia dostosowania

Pytanie badawcze:

Jakie procedury umożliwiają wybór projektów zgodnych z ustalonym kierunkiem interwencji, z ściśle określonymi celami i propozycjami odpowiednich sposobów ich realizacji?

41

do ustalonego kierunku interwencji. Duże znaczenie w tym zakresie ma również wybór

i selekcja osób, które zgłaszają chęć dokonywania oceny wniosków, tak aby zapewnić rzetelną ocenę

w tym istotnym obszarze.

W analizowanym obszarze jako kluczowy element procedury wskazać należy zatem tę część, która

umożliwia ocenę wniosków w tym zakresie. Zasadne jest wskazanie tu oceny merytorycznej I i II stopnia

(nie dotyczy działania 4.1) jako tej zapewniającej wybór projektów zgodnych z ustalonym kierunkiem

interwencji, z ściśle określonymi celami i propozycjami odpowiednich sposobów ich realizacji. Taki

wniosek jest spójnym wynikiem analizy dotyczącej kluczowych elementów procedury (por. pytanie

badawcze: jakie są kluczowe elementy procedur wyłaniania przedsięwzięć do współfinansowania w

ramach osi I-V POIiŚ?).

Efektywność kosztowa projektów

Analiza procedur stosowanych w ramach POIiŚ pozwoliła na dostrzeżenie, że mocną stroną procesu

oceny jest sposób wyliczania efektywności kosztowej projektów. W przypadku prawie wszystkich osi

POIiŚ (z wyjątkiem osi IV) dokonywana jest ocena w oparciu o kryterium poprawność analizy finansowej

i ekonomicznej. W ramach tej oceny (kryterium „0-1”) sprawdzana jest zgodność

z wytycznymi MRR/MIR w zakresie wybranych zagadnień związanych z przygotowaniem projektów

inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód (gdy mają zastosowanie), spójność

i czytelność przyjętych dodatkowych założeń, poprawność dokonanych wyliczeń w szczególności

wyliczeń mających wpływ na wysokość wydatków kwalifikowanych – w tym wielkość luki finansowej.

Kryterium nie ma zastosowania, jeśli poprawność została sprawdzona na wcześniejszym etapie oceny

projektu, a dane mające wpływ na poziom dofinansowania nie uległy zmianie. Ocena tu dokonywana

klasyfikowana jest jako spełnienie lub niespełnienie kryterium (tak/nieg) i stanowi 1 z 10 lub

z 9 (w zależności od osi) elementów oceny merytorycznej w oparciu o kryteria II stopnia. Pozwoliło to

na weryfikację opłacalności realizacji projektu, co stanowi dobrą praktykę, ponieważ umożliwiło uniknąć

realizacji projektów nieefektywnych kosztowo (czyli takich, które wykorzystały budżet badania, a nie

osiągnęły założonych rezultatów i produktów).

Inna formuła stosowana jest w ocenie osi IV. Tutaj ocena efektywności kosztowej stanowi ważny

element oceny merytorycznej w oparciu o kryteria II stopnia. Stosunek tego aspektu w odniesieniu do

ogólnej punktacji możliwej do zdobycia w ocenie merytorycznej tego typu wygląda następująco:

Tabela 3. Ocena efektywności kosztowej w IV osi priorytetowej

działanie

maksymalna liczba

punktów do zdobycia w

ramach oceny

merytorycznej

w oparciu o kryteria II

stopnia

liczba punktów

do zdobycia

w kryterium

„efektywność

kosztowa”

procentowy

udział kryterium

w ocenie meryt.

w oparciu o kryt.

II stopnia

4.1: Wsparcie systemów

zarządzania

środowiskowego

i ekoznaków

BRAK BRAK BRAK

4.2: Racjonalizacja

gospodarki zasobami i

odpadami

w przedsiębiorstwach

24 16 66,66%

4.3: Wsparcie dla

przedsiębiorstw

w zakresie wdrażania

26 16 61,53%

42

najlepszych dostępnych

technik (BAT)

4.4: Wsparcie dla

przedsiębiorstw

w zakresie gospodarki

wodno-ściekowej

18 16 88,88

4.5: Wsparcie dla

przedsiębiorstw

w zakresie ochrony

powietrza

26 16 61,53%

4.6: Wsparcie dla

przedsiębiorstw

prowadzących działalność

w zakresie odzysku

i unieszkodliwiania

odpadów innych niż

komunalne

20 16 80,00%

Jak pokazuje powyższa tabela, efektywność kosztowa jest kluczowym kryterium w przypadku oceny

projektów ubiegających się o dofinansowanie w ramach osi IV POIiŚ (za wyjątkiem Działania 4.1).

Za kryterium efektywności kosztowej można zdobyć maksymalnie 4 punkty, co po przemnożeniu przez

wagę kryterium (maksymalna to 4) daje w sumie możliwość uzyskania 16 pkt. Podkreślić należy, że aby

projekt uzyskał pozytywną rekomendację, umieszczany jest na liście rankingowej. Jeśli uzyskał

przynajmniej 1% mediany wskaźnika efektywności WK projektów zgłoszonych w danej rundzie, musi

uzyskać co najmniej 60% punktów możliwych do zdobycia. Jak pokazuje powyższa tabela, sumienna

kalkulacja efektywności kosztowej gwarantuje pozytywne przejście oceny. Warto zauważyć, że punkty

za pozostałe kryteria, a także ich waga, są zdecydowane niższe. Oznacza to, że bez solidnie

przygotowanej analizy efektywności kosztowej nie jest możliwe uzyskanie pozytywnej oceny

merytorycznej w oparciu o kryteria II stopnia.

Wskazane powyżej regulacje dotyczące oceny efektywności finansowej jako kluczowego elementu

realizacji zadań w ramach osi IV POIiŚ wskazują, że w praktyce nie jest możliwy wybór projektów

nieefektywnych kosztowo. Rozwiązania proceduralne zostały tak opracowane, że kryterium

efektywności kosztowej traktowane jest priorytetowo wobec wszelkich innych, co znajduje bezpośrednie

odzwierciedlenie w liczbie możliwych punktów do zdobycia – w przypadku rzetelnie przeprowadzonej

analizy finansowej.

Ocena efektywności kosztowej przedsięwzięć ubiegających się o dofinansowanie przeprowadzana jest

w oparciu o oddzielne kryterium dla projektów realizowanych w ramach osi IV w zakresie uzyskania

efektu ekologicznego. Wskaźnik efektywności kosztowej uzyskania efektu ekologicznego (WK)

wyliczany jest zgodnie z metodyką opisaną w dokumencie Ministerstwa Środowiska

pt. Metodyka obliczania wskaźnika efektywności kosztowej uzyskania efektu ekologicznego (WK). Dla

celów obliczania efektywności kosztowej uzyskania efektu ekologicznego w projektach zgłoszonych do

działań 4.2–4.6 POIiŚ stosuje się wskaźnik efektywności kosztowej WK. Wskaźnik ten nawiązuje do

metodyki analizy efektywności kosztowej oraz analizy kosztów i korzyści społecznych.

Aby zmierzyć w sposób syntetyczny efekty ekologiczne, najpierw określa się średnioroczne ilości

zanieczyszczeń, które zostaną zredukowane, unieszkodliwione lub da się je uniknąć dzięki realizacji

inwestycji. Następnie ilościom tym są przypisywane opłaty ekologiczne. Dla emisji, których nie

43

uwzględniono w przepisach w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska, przyjmuje

się wartości podane w dalszej części niniejszej metodyki.

W celu wyliczenia wskaźnika WK sumuje się iloczyny opłat i ilości czynników oddziaływania na

środowisko (usuniętych zanieczyszczeń, zredukowanych odpadów, zaoszczędzonej wody i energii,

ograniczonego hałasu), stanowiące miarę efektu ekologicznego, które następnie dzieli się przez roczne

koszty inwestycji (nakłady i koszty eksploatacyjne). WK jest wskaźnikiem, który nie może być

interpretowany w wartościach bezwzględnych, służy jedynie do celów porównywania projektów między

sobą. Im wyższa jest wartość wskaźnika, tym projekt jest bardziej efektywny.

Za wybór projektów zgodnych z ustalonym kierunkiem interwencji, ściśle określonymi celami i propozycjami odpowiednich sposobów ich realizacji odpowiadają zastosowane kryteria dostosowane do specyfiki działań i obszarów tematycznych. Ważny w tym obszarze jest również czynnik ludzki – zaangażowanie w proces oceny ekspertów dziedzinowych, którzy dokonują rzetelnej oceny wniosków wyłącznie na podstawie informacji zawartych we wniosku.

Dążenie do realizacji założonych celów powinno nastąpić przy zachowaniu efektywności kosztowej, co jest zapewnione dzięki przyjętym metodom szacowania efektywności projektów. Sprawdziły się one w okresie finansowanie 2007–2013, dlatego zasadna jest kontynuacja ich stosowania.

Analiza wybranych projektów wykazała, że realizacja

założonych przedsięwzięć za każdym razem skutkowała

pełnym osiągnięciem założonych wskaźników produktu

i rezultatu. Oznacza to, że realizowane przedsięwzięcia

były dobrze przygotowane do realizacji. Ponadto, jak

zauważyło 7 z 10 przedstawicieli IW przygotowaniem do realizacji projektu jest dla beneficjenta pisanie

wniosku, w którym muszą być zawarte informacje umożliwiające weryfikację owego przygotowania na

etapie wnioskowania o środki w ramach POIiŚ (por. Analiza wywiadów IDI wśród instytucji

wdrażających).

W ramach oceny merytorycznej wniosków o dofinansowanie w ramach POIiŚ przewidziano kryteria

pozwalające na ocenę przygotowania projektu do realizacji. Obejmuje ona następujące aspekty:

Gotowość techniczną projektu do realizacji na poziomie wymaganym dla danego

priorytetu/działania POIiŚ,

Gotowość organizacyjno-instytucjonalną projektu w obszarze zawierania umów,

Wykonalność finansowa projektu.

Istotne dla określenia dobrego przygotowania do realizacji jest również sporządzenie przez

wnioskodawcę studium wykonalności. Analiza wyników panelu eksperckiego pozwoliła na

sformułowanie wniosku, że studium wykonalności jest niewłaściwie postrzegane przez beneficjentów.

W ich odczuciu jest to dokument stwarzany w celu wykazania opłacalności projektu, który wykonuje się,

aby spełnić wymogi formalne w naborze, a formułowane jest po zaplanowaniu przedsięwzięcia.

Z założenia natomiast, studium wykonalności stanowi ważny dokument, który z perspektywy

wnioskodawcy powinien służyć rzetelnemu wyborowi określonego rozwiązania, natomiast ze strony

instytucji wdrażającej – podstawę oceny tego, co wynika ze studium. Z punktu widzenia oceniającego z

dokumentu tego wynikać musi wybór opcji, uzasadnienie, analiza kosztów i korzyści oraz analiza

kosztowa. Jednocześnie należy zauważyć, że studium wykonalności może zostać zastąpione

prostszymi formami w przypadku projektów mniej złożonych – wówczas dobrym narzędziem staje się

biznesplan.

13 z 30 beneficjentów zadeklarowało bezproblemowy przebieg projektu. W pozostałych przypadkach w

toku realizacji projektu zdarzały się sytuacje problematyczne, które jednak nie wynikały ze słabego

przygotowania przedsięwzięcia, a z niemożliwych do przewidzenia okoliczności. Problemy te wpływały

Pytanie badawcze:

Które procedury zapewniły wybór projektów najlepiej przygotowanych do realizacji?

44

na czas realizacji projektu. Odnotowano w tych przypadkach opóźnienie w realizacji skutkujące

koniecznością podpisania aneksu z modyfikacją w obszarze harmonogramu, nie wpłynęły jednak na

poziom osiągniętych rezultatów (por. Analiza wywiadów IDI z beneficjentami).

Za wybór projektów najlepiej przygotowanych do realizacji odpowiadają zastosowane kryteria wyboru projektów, które pozwalają na ocenę gotowości technicznej projektu do realizacji na poziomie wymaganym dla poszczególnych działań. W ramach oceny merytorycznej weryfikowana jest gotowość organizacyjno-instytucjonalna projektu w obszarze zawierania umów, a także wykonalność finansowa projektu. Podjęte działania okazały się skuteczne w obszarze możliwych do przewidzenia trudności w realizacji, co świadczy o dobrym przygotowaniu do realizacji.

Ustalanie procedur w porozumieniu Instytucji

Zarządzającej, Instytucji Pośredniczącej

i instytucji wdrażających umożliwia zdefiniowanie

odpowiednich procedur i zasad wyłaniania wniosków

w oparciu o wymianę doświadczeń tych instytucji. Wzajemna

komunikacja i bazowanie na doświadczeniach wszystkich

instytucji zaangażowanych we wdrażanie programu stanowi odpowiedni mechanizm sformułowania

założeń programowych oraz wynikających z nich procedur pozwalających na efektywną realizację

Programu Operacyjnego. Jeden z pięciu przedstawicieli IP zwraca uwagę na rolę instytucji

wdrażających w tym zakresie. Istnieje hierarchizacja instytucji, pozwalająca na sprawną organizację

wdrażania Programu Operacyjnego. To znaczy, że pomiędzy instytucjami toczy się dialog, jednak

w sprawach spornych, problemowych to instytucja wyższego rzędu ma decydujący głos. Inny

przedstawiciel IP zwraca również uwagę na współpracę z IW w zakresie przygotowywania lub

modyfikowania kryteriów merytorycznych w oparciu o wiedzę i doświadczenie IW (por. Analiza wyników

badania IDI z przedstawicielami Instytucji Pośredniczącej). Wśród przedstawicieli IW 3 z 10 badanych

zwróciło uwagę na fakt konsultowania z nimi w kwestiach dotyczących ustalania reguł. Jednocześnie

jednak, w odniesieniu do planowania harmonogramu naborów, tylko przedstawiciel NFOŚiGW wskazał

na fakt ustalania tego harmonogramu z IP. Pozostałe instytucje mają poczucie, że terminy te są

narzucone, co oznacza, że to nie NFOŚiGW jest instytucją wdrażającą, o wyższej randze niż badane

wfośigw (por. Analiza wywiadów IDI wśród instytucji wdrażających). Działania

w tym obszarze pozwalają na efektywny przebieg etapu ustalania procedur wyboru odpowiednich

procedur. Stosowanie ich pozwala na efektywny przebieg stosowanych metod wyłaniania przedsięwzięć

do realizacji.

W perspektywie finansowej 2007–2013 w IV osi priorytetowej (działanie 4.1) usprawniono przebieg

oceny poprzez połączenie pierwszego i drugiego etapu (oceny formalnej i oceny merytorycznej

I stopnia). Usprawnienie polega na tym, że ocena formalna i ocena merytoryczna I stopnia dokonywane

są jednocześnie przez tę samą instytucję. Wdrożona optymalizacja pozwoliła również na ograniczenie

ilości produkowanej dokumentacji, ponieważ wystawiano zbiorczy dokument dla tych dwóch etapów.

Do wnioskodawcy dociera zatem jeden dokument odnoszący się do tych dwóch etapów, co ogranicza

liczbę dokumentów, ale przede wszystkim skraca czas ich trwania. Wdrożenie takiego rozwiązania

pozwoliło nie tylko skrócić czas trwania tych etapów, ale również ograniczyć liczbę dokumentów, co

przekłada się na oszczędności finansowe. Ponadto było to również korzystne

z punktu widzenia wnioskodawcy – dzięki skróceniu czasu oczekiwania na ocenę, a także udzieleniu

łącznej informacji w tym zakresie odnoszącej się do obu etapów jednocześnie.

W IV osi priorytetowej POIiŚ (działania 4.2–4.6) dokonano uproszczenia w procedurze naboru

wniosków polegającego na wprowadzeniu dodatkowego etapu poprzedzającego właściwy nabór

wniosków. Wnioskodawca składał wniosek wstępny, w którym opisywał krótko swój pomysł na projekt,

co zamierza zrobić, a instytucja wdrażająca udzielała na tej podstawie opinii, na ile wpisuje się to w

założenia programowe. Z doświadczenia NFOŚiGW (instytucja wdrażająca właściwa dla IV osi) takie

Pytanie badawcze:

Które ze stosowanych procedur w największym stopniu minimalizują obciążenie finansowe i czasowe wnioskodawcy i instytucji?

45

rozwiązanie sprawdziło się, ponieważ umożliwiało dokonanie wstępnej preselekcji, weryfikację

zgodności z celem i zakresem działania, bez rozbudowanej analizy finansowej. O ile rozwiązanie to było

dużym udogodnieniem dla beneficjenta, o tyle stanowiło dodatkowe obciążenie dla instytucji

wdrażającej. Zastosowane rozwiązanie pozwoliło na ograniczenie liczby wniosków w kolejnym etapie

procedury wyłaniania przedsięwzięć. Należy zaznaczyć, że zastosowane uproszczenie przyniosło

największą korzyść wnioskodawcom, którzy już we wstępnej fazie planowania projektu mogli pozyskać

informację na temat tego, czy ich pomysł kwalifikuje się do uzyskania dotacji bez konieczności

kompletowania całego wniosku, wymagającego dostarczenia o wiele szerszego zakresu informacji. Ze

względu na ograniczenia czasowe z omawianego uproszczenia zrezygnowano przy ostatnim naborze

wniosków. W kolejnej perspektywie finansowej zasadne jest jednak kontynuowania stosowania

kryteriów dostępu poprzedzających właściwy proces naboru i oceny wniosków.

Realizacja niektórych projektów w ramach POIiŚ wymagała uzyskania przez

wnioskodawcę/beneficjenta decyzji środowiskowej. Przykładem dobrej praktyki jest wprowadzenie

zasady w IV osi priorytetowej, polegającej na tym, że decyzja środowiskowa w przypadku

projektów małych (do 50 milionów euro) może być dostarczona przez wnioskodawcę do dnia

podpisania umowy. W przypadku projektów dużych obostrzenia Komisji Europejskiej sprawiają, że już

na etapie aplikowania decyzja ta jest niezbędna. Ustalenia dotyczące małych projektów świadczą

jednak o wychodzeniu naprzeciw oczekiwaniom i możliwościom wnioskodawców, a z drugiej strony

wskazują na sprawną komunikację i współpracę Instytucji Wdrażającej i Instytucji Pośredniczącej.

Wprowadzenie takiego ułatwienia dla wnioskodawców jest zasadne – szczególnie z tego względu, że

proces pozyskiwania decyzji środowiskowej zazwyczaj jest bardzo długotrwały, co nie wynika z woli

i możliwości wnioskodawcy.

Z przeprowadzonego badania wynika, że czas trwania postępowania związanego z wybraniem

projektów do finansowania jest odpowiedni. Oznacza to, że zaliczyć go należy do dobrych praktyk

w zakresie dotychczas stosowanych rozwiązań. Mimo pojawiających się opóźnień wynikających

z np. przedłużającego się oczekiwania na wymagane pozwolenia, czas potrzebny na wybór projektów

w trybie konkursowym jest pozytywnie oceniany zarówno przez wnioskodawców, jak i przez

przedstawicieli instytucji. Zauważa się dostosowywanie procedur w kierunku ułatwienia aplikowania

o środki potencjalnym beneficjentom. Obserwuje się zatem pozytywne tendencje w zakresie

dostosowywania istniejących procedur. Wydłużanie czasu postępowania nie stanowi dodatkowego

obciążenia dla Instytucji Wdrażającej. Z perspektywy instytucji istotne jest to, aby realizacja Programu

nie została naruszona ze względu na przedłużającą się procedurę rozpoczęcia realizacji projektu (np.

budowy). Instytucje te są jednak skłonne do przedłużania terminu w granicach prawa i założeń

programowych, ze względu na to, że opóźnienia wynikają głównie z niezależnych od beneficjentów

czynników (takich jak oczekiwanie na decyzje zewnętrznych podmiotów). Istnieje również przyzwolenie

na przedłużający się czas oceny merytorycznej II stopnia. Opóźnienia procedury na tym etapie są

usprawiedliwiane, a także akceptowane z tego względu, że pozwalają na dokonanie rzetelnej oceny

wniosków i często wymagają bardzo szczegółowych analiz.

Największe obciążenie finansowe i czasowe beneficjentów wynika z czasu, jaki należy poświęcić na

zaplanowanie projektu, skompletowanie wymaganych dokumentów i wypełnienie wniosku

o dofinansowanie. Najtrudniejszym etapem z perspektywy beneficjentów jest proces poprzedzający

złożenie wniosku w ramach ogłoszonego naboru. Skomplikowana struktura formularza sprawia, że

potencjalni beneficjenci często sięgają po pomoc zewnętrznej firmy specjalizującej się w pozyskiwaniu

funduszy, co stanowi dodatkowe obciążenie finansowe dla wnioskodawcy. Z badania wynika, że co

najmniej w 4 przypadkach beneficjenci korzystali z pomocy zewnętrznej firmy na etapie formułowania

wniosku. Ponadto, 3 przedstawicieli IW zwróciło uwagę, że powszechną praktyką jest zlecanie

wykonania studium wykonalności wymaganego w ramach stosowanych metody wyboru projektów

specjalizującym się w tym osobom lub podmiotom. Nie są to więc incydentalne obserwacje. Przyjęta

formuła wnioskowania jest problematyczna dla wnioskodawców ze względu na bardzo szczegółowe

wymagania odnośnie zakresu informacji koniecznych do wskazania w formularzu. Prawidłowe

zaplanowanie projektu w ramach wniosku o dofinansowanie często wymaga bardzo specjalistycznej

wiedzy. Natomiast, precyzyjne zaplanowanie przedsięwzięcia stanowi zabezpieczenie jego realizacji

46

w terminie, przy wykorzystaniu zaplanowanego budżetu i z osiągnięciem założonych rezultatów (por.

Analiza wywiadów IDI z beneficjentami).

W perspektywie 2007–2013 procedury wyboru projektów ustalane były w oparciu o wiedzę i doświadczenie Instytucji Pośredniczącej i instytucji wdrażających. Wypełnienie wniosku o wsparcie wiąże się z obciążeniami zarówno po stronie beneficjentów (zwłaszcza na etapie pisania wniosku), jak i po stronie instytucji wdrażającej odpowiedzialnej za przeprowadzenie procedury wyboru projektów. Wśród stosowanych metod wyboru należy wskazać takie, które umożliwiają minimalizowanie tych obciążeń. Wskazać należy tu przede wszystkim:

połączenie pierwszego i drugiego etapu w IV osi priorytetowej (działanie 4.1),

wprowadzenie dodatkowego etapu preselekcji w działaniach 4.2–4.6,

wprowadzenie zasady polegającej na tym, że decyzja środowiskowa może być dostarczona przez wnioskodawcę do dnia podpisania umowy.

Ocena wniosków przez różne osoby wynikająca

z zasady „podwójnej pary oczu”, stanowi mechanizm

zachowania obiektywności i transparentności działań

związanych z oceną wniosków. Zaangażowanie w ocenę

niezależnych ekspertów sprawia, że nawet w sytuacji gdy

kryteria sformułowane w ramach konkursu uniemożliwiają dokonanie czysto obiektywnej oceny

w oparciu o policzalne wskaźniki (dotyczy osi priorytetowej V), uruchomiony zostaje mechanizm

intersubiektywnej kontrolowalności, charakterystycznej dla świata nauki, który dąży do obiektywizmu.

Mechanizm ten polega na tym, że dowolna osoba powinna tak samo rozumieć zasadność przyznania

(bądź nieprzyznania) punktu (lub określonej liczby punktów) bez konieczności posługiwania się

abstrakcyjnymi pojęciami w ramach uzasadnienia (takimi jak np. „w moim odczuciu”, „na podstawie

mojej wiedzy/mojego doświadczenia”). Jednocześnie dowolna osoba oceniająca wniosek powinna mieć

możliwość sprawdzenia zasadności dokonanej oceny w oparciu o obiektywne informacje (np. dane

liczbowe). Intersubiektywność polega na tym, że wiedza/opinia/ocena dostępne są więcej niż jednej

osobie poznającej (oceniającej) i wykracza poza przeżycia i myśli danej jednostki, a także oznacza

uniwersalność oceny. Dokonywana ocena powinna być uniwersalna, a więc każdy kolejny ekspert

dokonując oceny tego samego wniosku powinien dokonać takiej samej oceny. W przypadku dużych

różnic w ocenie, wniosek jest sprawdzany przez dodatkowego eksperta, co stanowi sposób na

rozstrzygnięcie wątpliwości w ocenie.

Mocną stronę stanowi obiektywizm w ocenie wniosków wypracowany, dzięki zastosowanym kryteriom

i mechanizmom kontroli, doceniany przez beneficjentów, którzy wcześniej wnioskowali

o dofinansowanie w ramach osi priorytetowych I-V POIiŚ. Z punktu widzenia beneficjentów stosowany

system jest optymalny i pozwala na obiektywną ocenę wniosków – w opinii 27 z 30 badanych

beneficjentów zastosowane kryteria są obiektywne (por. Analiza wywiadów IDI z beneficjentami). Mimo

że badani ci dostrzegli, że nie wszystkie kryteria mają charakter obiektywny, to cały proces należy

ocenić jako minimalizujący subiektywną opinię ekspertów oceniających.

Kolejnym walorem w stosowanych dotychczas rozwiązaniach jest przejrzystość całego procesu

badawczego. Stosowane procedury jawności i zachowywanie transparentności wszystkich działań

związanych z procesem naboru i oceny wniosków nie budzą zastrzeżeń. Taką opinię wyrazili wszyscy

beneficjenci objęci badaniem i wskazali, że w ramach procedury naboru i oceny wniosków przewidziano

ściśle określone reguły, instrukcje (według opinii 3 badanych), a także zakres otrzymywanych informacji,

komunikacja z instytucją wdrażającą (w tym obieg dokumentów), sposoby udzielania informacji o

kolejnych etapach postępowania, na które to czynniki zwróciło uwagę 27 na 30 badanych. Ponadto

wszyscy badani wyrazili pozytywną opinię na temat bieżącego informowania

o przebiegu poszczególnych etapów. Z uwagi na to, że obserwacja ta dotyczy wszystkich objętych

badaniem przedstawicieli beneficjentów, należy wnioskować, że przejrzystość procedury, a także jakość

Pytanie badawcze:

Jakie procedury zapewniają największą przejrzystość całego postępowania?

47

komunikacji pomiędzy beneficjentem a instytucją wdrażającą stanowią mocne strony stosowanej

metodyki wyłaniania projektów do dofinansowania w ramach POIiŚ (por. Analiza wywiadów IDI z

beneficjentami). Podobną opinie wyrażają również eksperci uczestniczący w ocenie wniosków – 4 na 5

nie ma żadnych zastrzeżeń co do przejrzystości tego procesu. Z kolei 3 ekspertów zwraca uwagę na

transparentność wszystkich działań, obejmujących informowanie o kolejnych etapach, wymianę

informacji z wnioskodawcami. Zdaniem jednego badanego odpowiada za to liczba osób, które biorą

udział w wyłanianiu projektów, a także składane przez wszystkie te osoby deklaracje bezstronności (por.

Analiza wyników IDI z ekspertami uczestniczącymi w ocenie wniosków). Z kolei

z punktu widzenia IP, przejrzystość zachowana jest poprzez zakres przekazywanych informacji, kanały

komunikacyjne z wnioskodawcami/beneficjentami. Ponadto, przejrzystość wsparcia wynika z

zastosowanego mechanizmu „podwójnej pary oczu”, a także z zaangażowania ekspertów

dziedzinowych w proces oceny (por. Analiza wyników badania IDI z przedstawicielami Instytucji

Pośredniczącej – Ministerstwa Środowiska). Również przedstawiciele instytucji wdrażających deklarują,

że proces naboru i oceny projektów jest bardzo przejrzysty i nie budzi w tym zakresie żadnych

wątpliwości, a protesty i odwołania stanowią incydentalne zdarzenia (por. Analiza wywiadów IDI wśród

instytucji wdrażających).

Z procesu oceny projektu wyłączone są osoby, które chociażby w części przygotowywały

dokumentację projektową lub w inny sposób mogły budzić wątpliwości co do bezstronności

w ocenie projektu. Ponadto, w przypadku V osi priorytetowej w celu wykluczenia konfliktu interesów w

przypadku projektów zgłaszanych przez jednostki organizacyjne Lasów Państwowych z oceny

merytorycznej I stopnia i głosowania wyniku tej oceny wyłączeni są pracownicy CKPŚ. W takim

przypadku ocena dokonywana jest przez 2 ekspertów zewnętrznych w celu zachowania zasady braku

stronniczości. W I osi priorytetowej do udziału w procesie oceny zapraszani są eksperci zewnętrzni, to

znaczy zamieszkujący inny region Polski niż zasięg oddziaływania potencjalnego projektu, w celu

wykluczenia zaistnienia ryzyka powiązań pomiędzy ekspertem a wnioskodawcą. Oznacza to, że

podpisanie oświadczenia o bezstronności przez ekspertów nie jest uznawane za wystarczające. Aby

nie wzbudzać podejrzeń co do bezstronności, stosowane są rozwiązania umożliwiające uniknięcie

oceny projektu przez osobę, które potencjalnie mogłaby mieć styczność z wnioskodawcą.

W V osi priorytetowej stosowany jest mechanizm konsultacji wyników oceny na obradach grup

roboczych. Podczas spotkania grupy roboczej wyniki oceny poddawane są pod dyskusję. W jej toku

prezentowane są indywidualne oceny dokonane przez ekspertów. Publiczna dyskusja nad oceną

wniosków pozwala na zachowanie obiektywności poprzez omówienie spełniania przez wnioskodawcę

kryteriów i ostatecznej oceny, jakiej należy dokonać względem projektu. Podjęte działania pozwalają na

obiektywizację przyjętych kryteriów, nawet jeżeli wymagają one subiektywnej opinii poprzez dążenie do

uniwersalności dokonywanych ocen. Dzięki rzeczowej dyskusji nad dokonanymi wnioskami nawet w

przypadku subiektywnych ocen dochodzono do kompromisu, co stanowiło dążenie do obiektywności

oceny.

W ramach stosowanych procedur stosuje się ciąg rozwiązań formalnych i praktycznych, zapewniających transparentność całego procesu. Jako kluczowe elementy mechanizmów zapewniających przejrzystość całego postępowania z punktu widzenia beneficjenta (wnioskodawcy) wskazuje się:

zasadę „podwójnej pary oczu”, w ramach której każdy wniosek podlega ocenie przez co najmniej 2 niezależnych ekspertów,

ściśle określone, precyzyjne kryteria oceny wniosków, stosowanie których wyklucza lub minimalizuje subiektywizm i uznaniowe przyznawanie punktów przez ekspertów.

48

W dotychczas stosowanych procedurach

pozytywnie oceniana jest współpraca

wnioskodawcy (a potem beneficjenta) z

Instytucją Wdrażającą. Mocną stroną stosowanych

procedur jest sposób komunikacji z wnioskodawcą,

oparty nie tylko na przesyłaniu formalnych pism, lecz

również na kontakcie telefonicznym i mailowym. Jako poprawny uznaje się kontakt z wnioskodawcą na

etapie składania wniosku, który nie dopuszcza zbyt bliskich kontaktów mogących wpłynąć na przedmiot

oceny. Jako mocną stronę wskazuje się tutaj przede wszystkim współpracę między beneficjentem

a Instytucją Wdrażającą, która obejmuje wymianę informacji dotyczących kolejnych etapów procedury,

jak również współpracę w zakresie uruchomienia dotacji.

Jako dobrą praktykę należy również wskazać etapowość procesu oceny wniosków, na którą składają

się ocena formalna i merytoryczna I stopnia oraz ocena merytoryczna II stopnia. Wstępna selekcja

wniosków pod kątem spełnienia wymagań formalnych i wstępnych wymagań merytorycznych pozwala

na ograniczenie liczby wniosków poddawanych szczegółowej ocenie merytorycznej ukierunkowanej na

wybór najlepszych projektów. Pozwala to ograniczać obciążenie Instytucji Wdrażającej oraz grup

roboczych powołanych w celu dokonania oceny eksperckiej. Jest to korzystne również z perspektywy

wnioskodawców. Z tego względu, że o ewentualnym niespełnieniu kryteriów dowiaduje się on przed

pozyskaniem całej wymaganej dokumentacji, w tym koniecznych pozwoleń. Jednocześnie dostrzegane

są dobre praktyki w zakresie minimalizacji kosztów stosowanych procedur. Z obserwacji wynika, że

zasadne jest połączenie etapu oceny formalnej i merytorycznej I stopnia

w jeden etap (przy zachowaniu formuły, że spełnienie warunków formalnych jest podstawą do

dokonania oceny merytorycznej).

Wskazując optymalną ścieżkę wyboru projektów, która pozwala wybrać najlepsze propozycje

przedsięwzięć, przy jednoczesnym minimalizowaniu obciążeń wnioskodawcy, beneficjenci odwołują się

do dotychczas stosowanych metod. Żaden z nich nie wskazał alternatywnej ścieżki, która w ich odczuciu

pozwalałaby lepiej i bardziej efektywnie wyłaniać projekty do finansowania w ramach POIiŚ. Oznacza

to, że beneficjenci mają poczucie, że zastosowane procedury są odpowiednie i warte kontynuowania w

udoskonalonej formie.

Na podstawie zgromadzonego materiału badawczego należy sformułować wniosek, że w kolejnej perspektywie finansowania nie należy dokonywać dużych zmian w zakresie etapowości ścieżki wyboru projektów. Zasadne jest jednak, aby połączyć etap oceny formalnej i I stopnia w jeden, co pozwoli ograniczyć liczbę wytwarzanych dokumentów i usprawni przebieg procedury.

Pytanie badawcze:

Z jakich etapów powinna składać się optymalna ścieżka wyboru przedsięwzięć do współfinansowania w ramach POIiŚ w okresie 2014–2020?

49

ROZDZIAŁ IV: Ryzyka i zagrożenia wynikające ze stosowanych

rozwiązań

Źródła danych

W niniejszym rozdziale wykorzystano dostępny materiał badawczy pochodzący z analizy dokumentacji

programowej i konkursowej wybranych projektów, uzupełnionej o analizę pozyskanych danych

z indywidualnych wywiadów pogłębionych zrealizowanych wśród przedstawicieli Instytucji

Pośredniczącej, instytucji wdrażających, ekspertów oceniających wnioski oraz beneficjentów, którzy

zakończyli już realizację projektu w ramach I-V osi POIiŚ. Prześledzenie wskazanych źródeł pod kątem

możliwego ryzyka i zagrożeń wynikających ze stosowanych procedur umożliwiło ich identyfikację. Na

podstawie zgromadzonego materiału możliwe było sformułowanie wniosków w zakresie

najważniejszych obszarów ryzyka wynikających ze stosowanej metodyki wyłaniania przedsięwzięć.

Szczegółowy opis zastosowanych metod badawczych został opisany w raporcie metodologicznym do

niniejszej ewaluacji.

Równość w traktowaniu beneficjentów

Konkursy organizowane w ramach POIiŚ, nie są

dostępne dla każdego podmiotu, który chciałby

zrealizować przedsięwzięcie wpisujące się w założenia

programowe. W Szczegółowym Opisie Osi

Priorytetowych do Programu zostało precyzyjnie

wskazane, jakie podmioty w danym działaniu mogą

ubiegać się o wsparcie.

Dostęp do środków w ramach poszczególnych osi i działań jest ograniczony do grupy ściśle określonych

beneficjentów. Warto zauważyć, że ograniczenia te wynikają z przepisów Unii Europejskiej i ich

zastosowanie w tym przypadku wydaje się niezbędne. Grupy beneficjentów zostały tak skonstruowane,

żeby w każdym z obszarów projekty były realizowane przez podmioty kompetentne, mające realny

wpływ na kształtowanie regionu. Co więcej, podmioty te mają legitymizację do podejmowania działań,

wydatkowania środków oraz realizacji zapisów strategii rozwoju danego regionu. Gwarantuje to

najefektywniejsze wydatkowanie środków, gdyż podmioty uprawnione do ich realizacji mają

maksymalną możliwość wprowadzania trwałych zmian i realizacji zapisów POIiŚ.

Zgodnie z zapisami Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia dla POIiŚ na lata 2007–2013 należy

mieć na uwadze to, że realizacja projektów będzie uzależniona od spełnienia kryteriów, zatwierdzonych

przez Komitet Monitorujący oraz od zaakceptowania projektu do dofinansowania przez Instytucję

Zarządzającą. Te strategiczne, formalne i merytoryczne kryteria (z włączeniem przygotowania

odpowiedniej dokumentacji i gotowości do wdrożenia) powinny być jednakowe dla wszystkich

potencjalnych beneficjentów projektów dotyczących danej kategorii programu operacyjnego. Oznacza

to, że podmioty, które mogą ubiegać się o dofinansowanie, muszą być traktowane równo, jeżeli spełniają

wszystkie kryteria formalne dopuszczające ich udział do konkursu. Zapis ten precyzyjnie wskazuje, że

żaden podmiot nie może być faworyzowany ani traktowany ulgowo – wszystkie podmioty mają mieć

równe szanse w dostępie do środków. Powyższy dokument wskazuje jednak, kiedy mogą być

stosowane klauzule uprzywilejowania. Przepisy te odnoszą się jednak do typów działań, a nie

podmiotów ubiegających się o dofinansowanie.

W trakcie przygotowania dużych projektów inwestycyjnych Polska korzystała ze wspólnej inicjatywy

Komisji Europejskiej, Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz Europejskiego Banku Odbudowy

i Rozwoju – JASPERS (Joint Assistance to Support Projects in European Regions) dotyczącej wsparcia

w przygotowaniu dużych projektów inwestycyjnych. Pomoc w ramach JASPERS w zakresie

przygotowania dokumentacji otrzymały najważniejsze projekty m.in. w sektorze transportu, środowiska

oraz energetyki.

Pytanie badawcze:

Czy w ramach procedury wyłaniania przedsięwzięć beneficjenci są równo traktowani?

50

Priorytetowo traktowane były obszary interwencji, w których dotychczasowe doświadczenie Polski było

ograniczone oraz projekty ważne, ale trudne do realizacji ze względu na specyficzne problemy, takie

jak np. pomoc publiczna lub kwestie środowiskowe.

Dodatkowo do wsparcia w ramach JASPERS proponowano projekty, które mają charakter modelowy,

których rezultaty da się wykorzystać przy przygotowywaniu innych projektów. Uzyskanie wsparcia

JASPERS było również przydatne w kwestiach horyzontalnych, w szczególności dla projektów pomocy

publicznej czy projektów generujących dochód oraz kwestii związanych z innymi czynnikami mającymi

wpływ na koszty realizacji projektów. Jak widać, istnieje pewien poziom uprzywilejowania, na którym

może dochodzić do nadużyć, jednak trudno przypuszczać, aby nadużycia te były stosowane, gdyż w

ramach dużych projektów kontrola ze strony organów Unii Europejskiej jest wyjątkowo restrykcyjna.

Równość w traktowaniu beneficjentów należy postrzegać w trzech obszarach. Po pierwsze, w zakresie dostępu do starania się o środki, założenia programowe ograniczają możliwość uzyskania dotacji różnym typom podmiotów (co jest zasadne z punktu widzenia założeń programowych i zdefiniowanych działań). Po drugie, ograniczenia w równym traktowaniu narzuca zastosowanie trybu indywidualnego w procesie wyłaniania przedsięwzięć. Po trzecie, równe traktowanie należy analizować w ramach obiektywnej oceny wniosków, w których ryzyko nierównego traktowania wnioskodawców jest ograniczane przez wypracowane w tym celu mechanizmy.

W dokumentach programowych zdefiniowano

mechanizmy zapewniające równość w traktowaniu

beneficjentów. Działania te mają zapobiec

niepożądanemu przepływowi informacji nt. treści

projektów, a co z tym się wiąże – dyskryminacji

w uprzywilejowaniu dla któregokolwiek z beneficjentów.

Wydaje się, że wiele procedur stosowanych w zakresie równego traktowania beneficjentów jest

wystarczającym zabezpieczeniem gwarantującym brak dyskryminacji. Pewne wątpliwości może budzić

jedynie procedura opublikowania listy projektów indywidualnych. Dzięki niej Instytucja Zarządzająca

może dokonywać zmian w stosunku do propozycji Instytucji Pośredniczącej poprzez wzięcie pod uwagę

strategicznych celów zapisanych w Programie. Oznacza to, że Instytucja Zarządzająca może

dokonywać zmian i korekt na liście rankingowej projektów wytypowanych do realizacji przez Instytucję

Pośredniczącą. Działanie to może budzić podejrzenie projektodawców usuniętych z listy o brak

bezstronności i dyskryminację ze strony instytucji zarządzającej.

Zastosowane w POIiŚ zasady dostępu do środków zakładają co do zasady równe traktowanie

beneficjentów. Zapisy programowe faworyzują niektóre grupy beneficjentów w zależności od

poszczególnych działań, jednak znajduje to swoje uzasadnienie w specyfice przedsięwzięć, jakie mogą

być realizowane. Zastosowanie oprócz trybu konkursowego, który zakłada równy dostęp do środków,

w I-V osi zastosowano również tryb indywidualny, w ramach którego wybierane są przedsięwzięcia poza

trybem konkursowym. Mimo że takie podejście jest odstępstwem od zasady równego traktowania

wszystkich beneficjentów, to zastosowanie go ma swoje uzasadnienie

w konieczności zapewnienia terminowego wdrażania POIiŚ. Oznacza to, że w ramach trybu

indywidualnego zastosowane są procedury, mające na celu doprowadzić do realizacji projektów

o strategicznym znaczeniu dla realizacji założeń programowych. Mimo że, projekty te są w pewnej

mierze uprzywilejowane, to podlegają one ocenie według tych samych kryteriów, co projekty

konkursowe. Oznacza to, że aby być dopuszczonym do realizacji muszą spełnić de facto te same

warunki. Nierówne traktowanie dostrzegane jest zatem wyłącznie w zakresie dopuszczania do starania

się o środki w ramach Programu.

W celu równego traktowania beneficjentów w procedurze przewidziano odpowiednie środki

odwoławcze. Protest stanowi pisemne wystąpienie wnioskodawcy o ponowne sprawdzenie zgodności

złożonego wniosku z kryteriami wyboru. Powinien być wniesiony w terminie 14 dni od dnia doręczenia

Pytanie badawcze:

Jakie mechanizmy są stosowane w celu zapewnienia równego traktowania wszystkich beneficjentów?

51

wnioskodawcy informacji o odrzuceniu projektu lub umieszczeniu go na liście rezerwowej.

W wystąpieniu powinny być wskazane zarzuty dotyczące kryteriów, których ocena zdaniem

wnioskodawcy nie została przeprowadzona prawidłowo wraz z wyczerpującym uzasadnieniem oraz

wskazaniem wszystkich dokumentów potwierdzających przedstawiane zarzuty. Instytucja rozpatrująca

protest sprawdza poprawność przeprowadzonej oceny jedynie w zakresie kryterium/kryteriów oceny

wskazanych w proteście. Instytucja wdrażająca może rozpatrzeć protest pozytywnie, gdy na podstawie

zebranych informacji i dokumentów uzna, że sprawdzenie zgodności złożonego wniosku

o dofinansowanie z kryteriami wyboru projektu nie zostało przeprowadzone w sposób właściwy.

Ewentualny protest jest zgłaszany, w sytuacji gdy wnioskodawca otrzyma negatywną decyzję.

W ramach analizowanych 30 projektów nie napotkano na adnotacje dotyczące protestu – wszystkie

wnioski pozytywnie przeszły proces oceny i zakwalifikowały się do uzyskania dotacji.

W procedurze przewidziano także drugi środek odwoławczy – odwołanie, które kierowane jest

bezpośrednio do Instytucji Zarządzającej. Po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych

w systemie realizacji POIiŚ i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej

wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W latach 2009–20141 wojewódzkie sądy administracyjne wydały 6 wyroków dotyczących skarg na

zastosowane procedury, z czego do wyższej instancji (NSA) trafiły 4 wyroki2. W treści 4 z 6 wydanych

wyroków przyznawano słuszność beneficjentom, że ocena projektu przeprowadzona została w sposób

naruszający prawo. Biorąc pod uwagę skalę zjawiska, w odniesieniu do liczby wniosków, jakie zostały

złożone w ramach (choćby tylko te, które przeszły ocenę formalną), zdarzenia takie mają charakter

incydentalny – poniżej 0,003%. Należy mieć jednak świadomość, że liczba składanych protestów lub

odwołań, które są rozstrzygane na poziomie instytucji wdrażających, Instytucji Pośredniczącej lub

instytucji zarządzających było więcej, a w analizie wzięto pod uwagę wyłącznie ostateczne kroki

podejmowane po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji POIiŚ, jako

obiektywne źródło informacji w tym zakresie.

Ponadto, ze środków przeznaczonych na konkurs wyznaczona jest kwota stanowiąca rezerwę będącą

zabezpieczeniem środków na projekty, które pomyślnie przejdą procedurę odwoławczą. Wartość

rezerwy określa Instytucja Pośrednicząca. Oznacza to, że w ramach zaplanowanych procedur

przewidziano sytuacje, w których w wyniku zastosowania przez wnioskodawcę środka odwoławczego,

stanie się on beneficjentem. Jest to zasadne z tego względu, że wniesienie środka odwoławczego nie

wstrzymuje biegu konkursu. .

Równe traktowanie beneficjentów jest zapewniane na etapie oceny wniosków, które zostały złożone w ramach naboru. Mechanizmy, które umożliwiają zachowanie zasady równości opierają się przede wszystkim na obiektywnej ocenie wniosków, konkurencyjności i przejrzystości całego postępowania. Oznacza to, że wszystkie podmioty starające się o uzyskanie dotacji, oceniane są przy wykorzystaniu tych samych kryteriów w ramach jednego konkursu. Ponadto sztywne formalne uściślenia określające kolejne elementy procedury oraz wysoki poziom formalizacji procesu pozwalają na zachowanie pełnej transparentności oraz udokumentowanego równego traktowania.

Obiektywizm w ocenie wniosków

W zakresie oceny wniosków stosowane są wspomniane

już zabezpieczenia w postaci podpisania przez

oceniających klauzuli bezstronności czy poufności,

ochrony danych. Dokumenty te mają formę

oświadczenia, a rzetelność działań osób je

podpisujących jest tak naprawdę trudna do

zweryfikowania. Istotne jest to, że z oceny projektu wyłączone są osoby mogące mieć jakiekolwiek

1 do dnia 26.10.2014. 2 Dane pochodzą z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

Pytanie badawcze:

Czy i na ile stosowane procedury zapewniają obiektywizm w ocenie wniosków o finansowanie?

52

powiązania z projektodawcą czy w szczególności perspektywę korzyści wynikającą z zakwalifikowania

danego wniosku do dofinansowania.

Pozytywnym aspektem wydaje się być procedura

oceny formalnej oraz oceny merytorycznej

Stosowany jest tu system zero-jedynkowy, co

wydaje się zapewniać możliwie najwyższy poziom

bezstronności. W przypadku oceny w oparciu

o kryteria merytoryczne I stopnia (dla działań

w ramach osi IV – w oparciu o kryteria II stopnia)

stosowana jest ocena punktowa, przy czym liczba

punktów przypisana jest konkretnej wartości

wskaźnika, co także gwarantuje brak możliwości

wypaczenia oceny. Taka formuła nie pozwala na

nadużycia, jak w przypadku oceny subiektywnej, w

której oceniający przyznaje punkty według skali

ocen bez jasnych wytycznych odnośnie jej

stosowania.

Rozwiązanie zaprezentowane w przykładzie sprawdza się w przypadku oceny formalnej, gdyż

konkretne wskazania we wniosku nie gwarantują uzyskania punktu. Przykładowo, jeżeli punkt otrzymuje

się za złożenie wniosku w terminie, a na potwierdzeniu złożenia projektu widnieje data mieszcząca się

w tym przedziale, ewentualny brak punktu w tym kryterium może być bardzo łatwo zweryfikowany i

poddany w wątpliwość. Pozwala to mieć niemal 100% pewności, że prawidłowo przygotowany wniosek

nie będzie odrzucony na poziomie oceny formalnej w przypadku chęci oceniającego dotyczącej

wypaczenia wyników.

Również ocena merytoryczna dokonywana jest na podstawie liczby punktów przyznanych obiektywnie

w odniesieniu do realizacji określonych założeń. Jak wynika z przedstawionego wyżej przykładu liczba

punktów przyznawana jest na podstawie „twardych” danych liczbowych, gdyż we wniosku

o dofinansowanie projektodawca wskazuje, jaka powierzchnia składowisk lub ich część poddana

zostanie rekultywacji. Precyzyjnie określona powierzchnia blokuje oceniającemu możliwość

ingerowania w wynik oceny, gdyż zobligowany on jest do przyznania konkretnej, odgórnie przypisanej

liczby punktów w przypadku działań spełniających dany zakres, w tym przypadku wielkości obszaru.

Także w przypadku działań realizowanych

w ramach osi IV (procedura oceny różni się od

pozostałych osi), stosowane są przejrzyste zasady,

co do przyznawania określonej liczby punktów.

Specyficznym dla tego obszaru są kryteria dostępu

spełniane przez dany podmiot w sposób

bezpośredni – ich ocena odbywa się w oparciu

o kryteria tak/nie/nie dotyczy.

W ramach tej osi zamienione zostały formy oceny

merytorycznej w oparciu o kryteria I i II stopnia.

Pierwsze z nich, inaczej niż w przypadku

pozostałych osi, dokonywane są systemem zero-jedynkowym, natomiast drugie – w oparciu o punkty

przyznawane z danego zakresu w postaci liczbowej, przy wykorzystaniu skali punktowej.

Podobnie jak w opisanym przykładzie projektów realizowanych w ramach Działania 2.1, oceniający nie

ma możliwości realnego wpływu na przyznaną punktację, gdyż liczba należnych punktów jest sztywno

powiązana z procentową wartością obszaru, którego dotyczy kryterium. Analogiczne rozwiązanie

stosowane jest w ramach oceny projektów realizowanej w osiach I, III. Pozwala to z dużą dozą pewności

stwierdzić, że zachowany został wysoki poziom obiektywizmu w procedurze oceny.

Przykład:

W ramach Działania 2.1. na etapie oceny merytorycznej dokonywanej w oparciu o kryteria I stopnia, dla projektów z zakresu kompleksowych przedsięwzięć dotyczących rekultywacji składowisk odpadów przyznawane są punkty za odpowiednią wartość kryterium Łączna powierzchnia składowisk lub ich wydzielonych części poddawanych rekultywacji (ha) według następującego klucza:

4 p – 30 ha i powyżej, 3 p – 21-29 ha, 2 p – 11-20 ha, 1 p – 6-10 ha, 0 p – do 5 ha

Przykład:

W ramach Działania 3.3 stosowane jest kryterium Udział powierzchni obszaru chronionego NATURA2000 do ogólnej powierzchni gminy, na terenie, której realizowana będzie inwestycja (w %), które

punktowane jest następująco:

4 p ≥ 55% 2 p ≥ 30% i < 55% 1 p ≥ 10% i < 30% 0 p < 10%

53

W odniesieniu do obiektywizmu wynikającego ze stosowanych kryteriów należy jednak zwrócić uwagę

na samo zdefiniowanie kryteriów, na podstawie których dokonywana jest ocena wniosków. Większość

z beneficjentów biorących udział w badaniu jakościowym uznała zastosowane do oceny ich wniosku

kryteria za zasadne. Brak zastrzeżeń co do kryteriów nie musi jednak wynikać z ich odpowiedniego

sformułowania. Wśród uzasadnień beneficjentów pojawiały się wypowiedzi odnoszące się do tego, że

kryteria te były odpowiednie, ponieważ umożliwiły im otrzymanie dofinansowania. Oznacza to, że były

one dla nich odpowiednie, co nie może być podstawą do formułowania wniosku na temat zasadności

ich zastosowania.

Należy rozważyć, potrzebę stosowania takich, a nie innych miar oceniających słuszność wdrożenia

projektu. W sytuacji gdy działania realizowane w ramach poszczególnych osi priorytetowych POIiŚ

wynikają z realizacji komplementarnych programów lub stanowią narzędzie do ich realizacji, wybór

kryteriów jest obligatoryjny. Z taką sytuacją mamy do czynienia na przykład w Działaniu 1.1,

w kryterium formalnym "Wielkość aglomeracji powyżej 15 000 RLM”. Tak sformułowane kryterium

wynika z tego, że zgodnie z aktualizacją Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych

2009 (AKPOŚK2009) w Polsce powinno się wybudować, rozbudować lub zmodernizować

oczyszczalnie ścieków i kanalizację sanitarną w aglomeracjach powyżej 15 000 RLM. W tym przypadku,

mimo że zastosowane kryteria mogą budzić wątpliwość co do przestrzegania zasady równego dostępu

(bo dyskwalifikują aglomeracje niespełniające tego kryterium lub w znaczącym stopniu ograniczają

możliwość ubiegania się o środki), to wynikają one z uzasadnionych założeń programowych. Równość

w traktowaniu dotyczy podmiotów uprawnionych do starania się

o dofinansowanie w ramach POIiŚ. Oznacza to, że konieczne jest stosowanie kryteriów

umożliwiających równe traktowanie podmiotów, którzy mają określony potencjał do realizacji

planowanego przedsięwzięcia. Bezzasadne jest ocenianie równości w dostępie do naboru wszystkich

grup wyszczególnionych w dokumentacji programowej (zakres podmiotowy), ale należy brać pod uwagę

również bardziej szczegółowe kryteria uwzględnione w kolejnych etapach oceny wniosku pozwalające

na porównanie planowanych przedsięwzięć.

Do zespołu ds. oceny projektów mogą być powoływani eksperci z listy sporządzonej zgodnie

z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 21 maja 2007 r. w sprawie ekspertów

powoływanych w celu rzetelnej i bezstronnej oceny projektów realizowanych w ramach programów

operacyjnych (Dz. U. Nr 93, poz. 626) lub inni eksperci zewnętrzni powoływani przez instytucję

organizującą konkurs. Ekspert może również na wniosek zespołu ds. oceny projektów wydawać opinię

na temat wybranych zagadnień mających wpływ na ocenę projektu mimo że nie jest członkiem zespołu.

Usługi ekspertów mogą być finansowane ze środków Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna.

Udział eksperta, który nie jest członkiem zespołu ds. oceny projektu polega na wydaniu opinii w sprawie

spełnienia przez projekt kryteriów wyboru projektów. Wydana przez eksperta opinia ma charakter

pomocniczy i nie jest wiążąca dla zespołu ds. oceny projektów. Wydanie opinii przez ekspertów może

dotyczyć m.in.:

poprawności analizy finansowej i ekonomicznej,

wiarygodności prognoz beneficjenta odnośnie spodziewanych dochodów

i kosztów utrzymania projektu oraz uzasadnienia trwałości projektu,

wykonalności instytucjonalnej i technicznej,

pomocy publicznej,

oceny oddziaływania na środowisko.

Wydaje się, że ekspert wybrany z listy sporządzonej przez MRR/MIR jest osobą, której bezstronność w

zakresie rekomendacji jest rzeczą naturalną. Wynika to przede wszystkim z tego, że ekspert, podobnie,

jak zespół oceniający, podpisuje deklarację bezstronności. Co istotne dany ekspert może udzielać

rekomendacji do wniosków realizowanych w zupełnie innym obszarze kraju. Zapewnia to stosunkowo

efektywny poziom bezstronności, gdyż minimalizuje to ryzyko, że eksperta

i wnioskodawcę wiążą jakiekolwiek relacje, zarówno zawodowe, jak i prywatne. Jest to zasadne

w sytuacji gdy projekt dotyczy ściśle określonego regionu Polski. W przypadku projektów

ogólnopolskich, gdy wnioskodawcą jest organizacja o zasięgu oddziaływania obejmującym cały kraj,

54

czynnik ten nie ma znaczenia. Niekorzystne jest to, że opina eksperta ma jedynie charakter doradczy

i może nie być główną podstawą oceny. Jest to zjawisko negatywne w kontekście zakwalifikowania

wniosków, które mogą realnie wpłynąć na rozwiązanie problemów zdefiniowanych

w ramach danej osi priorytetowej.

Pewne pole do nadużyć mogą budzić jedynie niektóre elementy oceny merytorycznej w oparciu

o kryteria II stopnia (dla osi IV – kryteria I stopnia). Pomimo, że ocena dokonywana jest w systemie

zero-jedynkowym możliwa jest interpretacja zapisu projektu przez oceniającego. Przykładowo,

w ramach osi I, czwartym kryterium oceny merytorycznej w oparciu o kryteria I stopnia jest trwałość

projektu, a konkretnie Zdolność (projektodawcy) do utrzymania produktów projektu, co najmniej 5 lat po

zakończeniu realizacji. Pomimo, że ocena dokonywana jest tu systemem tak/nie, argumenty zawarte

we wniosku o dofinansowanie dla jednego oceniającego mogą być wystarczające, a dla drugiego –

niekompletne lub mało wyczerpujące. Może powstać sytuacja, w której zapisy zostaną zinterpretowane

na 2 różne sposoby. W pierwszym przypadku projekt uzyska pozytywna ocenę

w tym kryterium, w drugim – negatywną. Może to rodzić obawy co do rzetelności i bezstronności

oceniającego, jednak należy mieć na uwadze, że nie zawsze rozbieżna ocena wynika z braku

bezstronności. Jak już wspomniano w ocenie tej występuje element subiektywizmu, te same argumenty

mogą być różnie zinterpretowane przez 2 różne osoby. Rozwiązaniem tego problemu jest dążenie do

stworzenia uniwersalnych kryteriów oceny, które umożliwiają jakościową ocenę wniosków przez

policzalne wskaźniki. W przypadkach gdy jest to niemożliwe, każdorazowo należy porównywać oceny

dokonane przez niezależnych ekspertów w celu weryfikowania rozbieżności w ocenach.

Istotnym narzędziem w przypadku podejrzenia braku obiektywizmu są przewidziane środki odwoławcze,

takie jak protest czy odwołanie. W przypadku zastosowania tych procedur osoba, wobec której

kierowane są podejrzenia, jest wyłączana z oceny wniosku.

Co do zasady kryteria stosowane w ocenie wniosków o dofinansowanie mają charakter obiektywny, dzięki ocenie wniosków poprzez porównywanie ich ze sobą za pomocą kwantyfikowalnych kryteriów. Jednocześnie należy zastrzec, że niemożliwa jest zupełna eliminacja subiektywizmu z procesu oceny. Wniosek, jaki należy sformułować na podstawie analizy wystąpienia tego ryzyka, wskazuje na to, że w ramach procedur stosowane są odpowiednie mechanizmy służące minimalizacji ryzyka dopuszczenia w procesie oceny subiektywnych czynników decydujących o dopuszczeniu projektu do realizacji.

Wśród policzalnych kryteriów stosowane są takie, które nie mają

swojego źródła w innych dokumentach, jednak pozwalają na

efektywne porównanie i stopniowanie projektów ocenianych

w ramach jednego naboru. Są to kryteria służące oszacowaniu,

realizacja których przedsięwzięć jest bardziej uzasadniona.

Uzasadnione jest

kontynuowanie stosowania takich kryteriów, przy czym

należy precyzyjnie i rozważnie określać, co jest

wyznacznikiem zasadności realizacji projektu. W ramach

każdego działania należy wskazać obszary, które są

kluczowe dla realizacji założeń Programu,

a następnie przy wykorzystaniu wiedzy eksperckiej

z poszczególnych dziedzin wskazać te obszary, które

powinny mieć największe znaczenie w ocenie wniosków.

Stosowane w ramach oceny merytorycznej wniosków

kryteria stanowią sporną kwestię dla przedstawicieli

grup (IP, IW, ekspertów, beneficjentów) objętych

badaniem. Z jednej strony pojawiają się postulaty

dotyczące zastępowania kryteriów w systemie zero-

Pytanie badawcze:

Które elementy procedury wyłaniania wniosków zapewniają obiektywizm, a które dopuszczają subiektywizm?

Przykład:

Dobrą praktyką było zastosowanie w działaniu 3.1 Retencjonowanie wody i zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego kryterium merytorycznego i określenie szacunkowej liczby osób objętych ochroną przeciwpowodziową, w której zastosowano skalę przedziałową:

4 p - powyżej 200 000 osób 3 p - 100 000–200 000 osób 2 p - 50 000–100 000 osób 1 p - 10 000–50 000 osób 0 p – do 10 000 osób

55

jedynkowym kryteriami punktowymi w skali (np. 1-3). Z drugiej natomiast pojawiają się głosy przeciwne,

zwracające uwagę na to, że punkty przydzielane w ramach kryterium "spełnia/nie spełnia" są bardziej

obiektywne, niż w przypadku pozostawiania ekspertom oceniającym możliwość dokonania oceny

poprzez przyznanie określonej liczby punktów w ramach danego kryterium. Istotne w tym zakresie zdaje

się zatem rozstrzygnięcie, jaka punktacja w bardziej odpowiedni sposób pozwala na dokonanie oceny.

Okazuje się, że w zależności od osi priorytetowych i poszczególnych zadań zasadne jest zastosowanie

odmiennego sposobu przyznawania punktów. W przypadku działań w ramach osi I-IV, w których kryteria

odnoszą się do ściśle określonych, policzalnych wskaźników zasadne i bezpieczne z punktu widzenia

zachowania obiektywności oceny jest stosowanie kryteriów według skali, ponieważ odpowiadają one

policzalnym przedziałom liczbowym odnoszącym się do poszczególnych kryteriów. Natomiast w

przypadku V osi priorytetowej Ochrona przyrody i kształtowanie postaw ekologicznych, projekty dotyczą

zazwyczaj mniejszych inwestycji lub projektów tzw. miękkich, których zadaniem jest kształtowanie

postaw. To znaczy, że dokonanie czysto obiektywnej oceny staje się w kontekście przedmiotu oceny

nierealne (zwrócił na to uwagę 1 z 5 badanych ekspertów). Dlatego wprowadzanie policzalnych

wskaźników, odnoszących się do podejmowanych przedsięwzięć nie znajduje uzasadnienia. W

przypadku tych projektów, bardziej zasadne jest sformułowanie kryteriów bardziej skupionych na

badaniu jakości merytorycznej wniosku, jego zasadności, na potencjale wnioskodawcy do jego realizacji

oraz na analizie efektów przyrodniczych wynikających z dofinansowania projektu. Należy jednak

zwrócić uwagę na dobrą praktykę stosowaną w V osi priorytetowej, w której wśród kryteriów oceny

znajdują się takie, które wymagają pewnego subiektywizmu (przypisanie oceny według skali

intensywności spełniania danego kryterium). Ocena wniosków przez 2 niezależnych ekspertów, a także

późniejsza dyskusja nad wnioskiem w ramach spotkania grupy roboczej stanowi skuteczny mechanizm

zapewnienia odpowiedniego stopnia obiektywności poprzez wprowadzenie zasady intersubiektywności.

Subiektywizm oceny może być widoczny w przypadku oceny merytorycznej w oparciu o kryteria

I stopnia, dokonywanej w ramach V osi. Na tym etapie pojawiają się bowiem oceny nieostre, takie jak,

w stopniu średnim, w stopniu dużym. Służą one do oceny kryterium Wartość merytoryczna projektu oraz

zakładane efekty ekologiczne. Uszczegółowienie punktacji w tym obszarze oraz rozkład punktów i ich

stosunek do punktacji ogólnej w tej ocenie prezentuje się następująco:

Tabela 4. Kryteria dopuszczające subiektywizm oceny w V osi priorytetowej: Ochrona przyrody

i kształtowanie postaw ekologicznych

Działanie Opis oceny Maksymalna liczba punktów

5.1: Wspieranie kompleksowych projektów z zakresu ochrony siedlisk przyrodniczych (ekosystemów) na obszarach chronionych oraz zachowanie różnorodności gatunkowej

1. Celowość realizacji proponowanego projektu.

2. Trafność i dopasowanie zaplanowanych zadań z punktu widzenia realizacji założonych celów.

3. Kompleksowość proponowanych działań z punktu widzenia potrzeb gatunków, siedlisk lub ekosystemów będących przedmiotem projektu lub znajdujących się w jego oddziaływaniu oraz komplementarność podejmowanych działań z innymi działaniami realizowanymi na obszarze objętym projektem.

4. Odpowiedniość zastosowanych metod i technologii.

5. Zgodność z lokalnymi planami ochrony i programami ochrony gatunków (jeśli istnieją).

6. Realność oraz zagrożenia dla osiągnięcia oczekiwanych efektów ekologicznych.

51

5.2: Zwiększenie drożności korytarzy ekologicznych

1. Celowość realizacji proponowanego projektu.

2. Lokalizacja przedsięwzięcia na szlaku migracji zwierząt.

3. Trafność i dopasowanie zaplanowanych zadań z punktu widzenia realizacji założonych celów.

55

56

4. Kompleksowość proponowanych działań z punktu widzenia potrzeb gatunków znajdujących się w zasięgu oddziaływaniu projektu oraz komplementarność podejmowanych działań z innymi działaniami realizowanymi na obszarze objętym projektem.

5. Odpowiedniość zastosowanych metod i technologii.

6. Zgodność z lokalnymi planami i programami ochrony gatunków i/lub siedlisk (jeśli istnieją).

7. Realność oraz zagrożenia dla osiągnięcia oczekiwanych efektów ekologicznych.

5.3: Opracowanie planów ochrony

1. Celowość realizacji proponowanego projektu.

2. Trafność i dopasowanie zaplanowanych zadań z punktu widzenia realizacji założonych celów.

3. Kompleksowość proponowanych działań z punktu widzenia potrzeb gatunków, siedlisk lub ekosystemów będących przedmiotem projektu lub znajdujących się w jego oddziaływaniu oraz komplementarność podejmowanych działań z innymi działaniami realizowanymi na obszarze objętym projektem.

4. Odpowiedniość zastosowanych metod i technologii.

5. Zgodność z lokalnymi planami ochrony i programami ochrony gatunków (jeśli istnieją).

6. Realność oraz zagrożenia dla osiągnięcia oczekiwanych efektów ekologicznych.

51

5.4: Kształtowanie postaw społecznych sprzyjających ochronie środowiska, w tym różnorodności biologicznej.

1. Celowość realizacji proponowanego projektu.

2. Wartość poznawczo-edukacyjna projektu.

3. Identyfikacja grupy docelowej

4. Trafność i dopasowanie zaplanowanych zadań z punktu widzenia realizacji założonych celów.

5. Realność oraz zagrożenia dla osiągnięcia oczekiwanych efektów ekologicznych.

51

Kwestię obiektywności i subiektywności należy rozstrzygać przede wszystkim na etapie oceny wniosków, które zostały złożone w ramach naboru. Ryzyko wystąpienia subiektywnych czynników jest eliminowane na etapie ustalania sposobów oceny projektów. Oznacza to, że kryteria definiowane są w sposób zapewniający obiektywizm.

Największy poziom obiektywizmu zostaje zachowany na etapie oceny formalnej, w ramach której następuje weryfikacja wniosku pod kątem kompletności wniosku, spełnienia podstawowych wymagań programowych. Zastosowanie w tym przypadku systemu oceny tak/nie w kontekście formalnych aspektów, wyklucza uznaniowość oceniającego.

Obiektywizm w ocenie wniosków zachowany jest na wszystkich etapach wyłaniania przedsięwzięć. Co do zasady, stosuje się policzalne kryteria umożliwiające hierarchizację projektów od tych, które w największym stopniu odpowiadają założeniom programowym, są dobrej jakości i najlepiej przygotowane do realizacji. Stosowane kryteria różnią się w zależności od osi priorytetowych i poszczególnych działań.

Uznaniowość w ocenie w największym stopniu obserwowana jest w V osi priorytetowej, w której w ramach oceny merytorycznej stosowane są kryteria wymagające przypisania ocen w ramach skali porządkowej.

57

Ocena dokonywana w oparciu o wytyczne zawarte

w powyższej tabeli dokonywana jest według

następujących nieostrych kryteriów:

3 p – w dużym stopniu spełnia kryterium,

2 p – w średnim stopniu spełnia kryterium,

0 p – w niewielkim stopniu spełnia kryterium.

Punkty mnożone są przez wagę określoną dla każdego kryterium (1-4), co po podliczeniu daje ocenę

za aspekt wartość merytoryczna projektu oraz zakładane efekty ekologiczne. Wpływ punktów zdobytych

w tym kryterium jest kluczowy dla całej oceny merytorycznej w oparciu o kryteria

I stopnia. Procentowy udział kryterium wartość merytoryczna projektu oraz zakładane efekty

ekologiczne w odniesieniu do maksymalnej liczby punktów możliwej do zdobycia dla danych działań

wygląda następująco:

Tabela 5. Udział punktów umożliwiających subiektywną ocenę w ogólnej punktacji w V osi priorytetowej

działanie zakres tematyczny projektów maksymalna

liczba punktów do zdobycia

w ramach oceny

merytorycznej opartej na kryteriach I stopnia

liczba punktów do

zdobycia w kryterium

„wartość merytoryczna projektu oraz

zakładane efekty

ekologiczne”

procentowy udział oceny

kryterium „wartość

merytoryczna projektu oraz

zakładane efekty

ekologiczne” w ocenie ogólnej

PRIORYTET V: OCHRONA PRZYRODY I KSZTAŁTOWANIE POSTAW EKOLOGICZNYCH

5.1: Wspieranie kompleksowych projektów z zakresu ochrony siedlisk przyrodniczych (ekosystemów) na obszarach chronionych oraz zachowanie różnorodności gatunkowej

Ochrona gatunków i siedlisk in-situ (wariant a) oraz ochrona gatunków ex-situ, ochrona zasobów genowych oraz Budowa centrów rehabilitacji zwierząt (wariant b)

93

51

54,84%

Budowa lub modernizacja małej infrastruktury służącej ochronie obszarów chronionych przed nadmierną presją turystów

79 64,56%

Budowa centrum/centrów przetrzymywania gatunków cites

91 56,05%

5.2: Zwiększenie drożności korytarzy ekologicznych

Zwiększanie drożności korytarzy ekologicznych 71 55 77,47%

5.3: Opracowanie planów ochrony

Przygotowanie planów ochrony dla obszarów natura

83 51 61,45%

Pytanie badawcze:

Jaki udział punktów w ramach oceny wniosku można uzyskać na podstawie punktów przyznawanych uznaniowo przez ekspertów oceniających wnioski?

58

2000 (wariant a) oraz Przygotowanie planów ochrony dla parków narodowych, parków krajobrazowych oraz rezerwatów przyrody (wariant b)

5.4: Kształtowanie postaw społecznych sprzyjających ochronie środowiska, w tym różnorodności biologicznej

Szkolenia oraz aktywna edukacja dla grup zawodowych wywierających największy wpływ na przyrodę

68

51

75,00%

Ogólnopolskie i ponadregionalne działania edukacyjne, kampanie informacyjno-promocyjne, Imprezy masowe oraz konkursy i festiwale ekologiczne (wariant a) oraz Działania edukacyjne skierowane do społeczności lokalnych na obszarach chronionych (wariant b)

70 72,86%

Budowanie partnerstw oraz moderowanie platform dialogu społecznego

75 68,00%

Jak pokazują powyższa tabela, w przypadku projektów każdego rodzaju odsetek punktów możliwych

do zdobycia w ramach oceny subiektywnej wynosi powyżej 50%, a w 6 z 8 przypadków zdobycie

maksymalnej liczby punktów w kryterium wartość merytoryczna projektu oraz zakładane efekty

ekologiczne zapewnia pozytywną ocenę merytoryczną w oparciu o kryteria I stopnia (stanowi ona

powyżej 60% całkowitej oceny). Tak duże skoncentrowanie punktów w aspektach ocenianych

w oparciu o kryteria nieostre może budzić realne wątpliwości w odniesieniu do rzetelności oceny

projektów, realizowanych w ramach V osi POIiŚ. W procedurze przewidziano jednak mechanizmy, które

zapobiegały wystąpieniu zagrożenia oceny wniosków na podstawie własnych odczuć i wiedzy eksperta,

poprzez stosowanie zasady „podwójnej pary oczu”, a także omawiania przez ekspertów na spotkaniach

grupy roboczej sformułowanych opinii. Oznacza to, że ryzyko dokonania oceny wniosku na podstawie

subiektywnej oceny w perspektywie finansowanie 2007–2013 było skutecznie minimalizowane i

zasadne jest kontynuowanie podejmowania działań ukierunkowanych na obiektywizację

przyznawanych ocen. O ile niemożliwe jest stosowanie w tym przypadku czysto obiektywnych kryteriów

wyrażanych liczbowo, o tyle możliwe jest zachowanie przejrzystości w ocenie wniosków. Stosowanie

ściśle określonych reguł weryfikacji przyznawanych ocen stanowi gwarancję, że procedury nie będą

budziły wątpliwości wnioskodawców, przy jednoczesnym ograniczeniu możliwości wypaczenia

wyników.

59

Ocena wniosków w ramach I–V osi POIiŚ nie zawiera typowo nieostrych pojęć, ustalanych

subiektywnie. Jedynym zakresem, w którym punkty (spełnienie kryterium lub jego niespełnienie) mogą

być przyznawane uznaniowo, jest ocena merytoryczna w oparciu o kryteria II stopnia dla I, II, III, V osi

oraz ocena merytoryczna w oparciu o kryteria I stopnia w przypadku IV osi (z wyjątkiem

działania 4.1).

Tabela 6. Udział subiektywnie przyznawanych punktów do ogółu możliwych według działań osi I-V POIiŚ

Liczba punktów

Nazwa działania

Możliwe

maksymalne

punkty do

uzyskania

(a)

kryteria

subiekty-

wne (b)

Procent

kryteriów

subiekty-

wnych

(b/a*100%)

OŚ I - PRIORYTET I: GOSPODARKA WODNO-ŚCIEKOWA

1.1 Gospodarka wodno-ściekowa

79

57

55

9

11,39%

15,79%

16,36%

PRIORYTET II: GOSPODARKA ODPADAMI I OCHRONA POWIERZCHNI ZIEMI

2.1: Kompleksowe przedsięwzięcia

z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi ze

szczególnym uwzględnieniem odpadów

niebezpiecznych

91

58

44

9

9,89%

15,52%

20,46%

2.2: Przywracanie terenom zdegradowanym wartości

przyrodniczych i ochrona brzegów morskich

90

78

58

55

9

10,00%

11,54%

15,52%

16,37%

PRIORYTET III: ZARZĄDZANIE ZASOBAMI I PRZECIWDZIAŁANIE ZAGROŻENIOM

ŚRODOWISKA

3.1: Retencjonowanie wody i zapewnienie

bezpieczeństwa przeciwpowodziowego

70

44

58

66

31

9

12,86%

20,46%

15,52%

13,64%

29,04%

3.2: Zapobieganie

i ograniczanie skutków zagrożeń naturalnych oraz

przeciwdziałanie poważnym awariom

60 10 16,67%

3.3: Monitoring środowiska 87 10 11,50%

PRIORYTET IV: PRZEDSIĘWZIĘCIA DOSTOSOWUJĄCE PRZEDSIĘBIORSTWA DO WYMOGÓW

OCHRONY ŚRODOWISKA

4.1: Wsparcie systemów zarządzania środowiskowego

i ekoznaków 11 Brak ----

4.2: Racjonalizacja gospodarki zasobami

i odpadami w przedsiębiorstwach 44 6 13,64%

60

4.3: Wsparcie dla przedsiębiorstw w zakresie

wdrażania najlepszych dostępnych technik (bat) 46 6 13,05%

4.4: Wsparcie dla przedsiębiorstw

w zakresie gospodarki wodno-ściekowej 36 6 16,67%

4.5: Wsparcie dla przedsiębiorstw

w zakresie ochrony powietrza 46 6 13,05%

4.6: Wsparcie dla przedsiębiorstw prowadzących

działalność w zakresie odzysku i unieszkodliwiania

odpadów innych niż komunalne

40 6 15,00%

PRIORYTET V: OCHRONA PRZYRODY I KSZTAŁTOWANIE POSTAW EKOLOGICZNYCH

5.1: Wspieranie kompleksowych projektów z zakresu

ochrony siedlisk przyrodniczych (ekosystemów) na

obszarach chronionych oraz zachowanie

różnorodności gatunkowej

107

93

105

9

8,42%

9,68%

8,58%

5.2: Zwiększenie drożności korytarzy ekologicznych 85 9 10,59%

5.3: Opracowanie planów ochrony 97

36 9

9,28%

25,00%

5.4: Kształtowanie postaw społecznych sprzyjających

ochronie środowiska, w tym różnorodności

biologicznej.

82

84

89

9

10,98%

10,72%

10,12%

Jak pokazuje powyższa tabela, udział punktów przyznawanych subiektywnie w całkowitej ocenie

projektu rzadko kiedy przekracza 20%. Średnia udziału oceny tego typu dla wszystkich działań

w ramach I–V osi wynosi 14,10%.

Choć wydawać by się mogło, że stosunek ten nie jest duży, trzeba mieć na względzie to, że punkty

(opinie) przyznawane subiektywnie dotyczą oceny merytorycznej w oparciu o kryteria I stopnia

(w przypadku IV osi – kryteria II stopnia). Oznacza to, że w uzasadnionych przypadkach istnieje

możliwość ich uzupełnienia. Jest ona opiniowana przez Instytucję Pośredniczącą, po czym

w wyznaczonym terminie wnioskodawca składa zmodyfikowany wniosek.

Dopuszczenie subiektywizmu w ocenie wniosków ma największe znaczenie w V osi priorytetowej. Na

etapie oceny wartości merytorycznej projektu oraz zakładanych efektów ekologicznych wyróżnione

zostały kryteria cząstkowe, w ramach których punkty są przyznawane na podstawie określenia stopnia

spełnienia kryterium. Co ważne, zastosowano obostrzenie, polegające na tym, że przyznanie

0 punktów w którymkolwiek z kryteriów cząstkowych powoduje odrzucenie wniosku. Oznacza to, że

brak uzyskania oceny powyżej 0 punktów poprzez ich uznaniowe przyznawanie, skutkuje jego

odrzuceniem i niezakwalifikowaniem do dofinansowania. Jak widać ocena jest subiektywna, choć

w porównaniu do oceny w oparciu o kryteria „twarde” jest mniej punktowa, to jednak jej wpływ na losy

projektu jest kluczowy.

W ramach V osi priorytetowej udział punktów zdobytych na podstawie kryteriów wymagających subiektywnej oceny waha się od w granicach ok. 55%–77,5% wszystkich możliwych do uzyskania punktów. W przypadku pozostałych osi priorytetowych objętych analizą, punkty przyznawane w oparciu o uznaniowe kryteria stanowią do 30% maksymalnej liczby punktów. Udział punktów przyznawanych subiektywnie w całkowitej ocenie projektu rzadko kiedy przekracza 20%. Średnia udziału oceny tego typu dla wszystkich działań w ramach I–V osi wynosi 14,10%.

Oznacza to, że kryteria dopuszczające uznaniowość nie stanowią dużego odsetka. Ponadto, zastosowanie mechanizmów eliminujących subiektywizm poprzez zachowanie zasady "podwójnej

61

pary oczu" minimalizuje ryzyko, że w ramach tych kryteriów ocena będzie dokonana w oparciu o odczucia eksperta. Analizowane w tym obszarze ryzyko jest zatem minimalizowane.

Ryzyko wystąpienia opóźnień proceduralnych

W celu zapewnienia sprawności proceduralnej w zakresie

oceny wniosków w dokumencie „Organizacja systemu oceny

i wyboru projektów w ramach PO Infrastruktura i Środowisko”

sformułowane zostały zapisy, które określają terminy dla

poszczególnych czynności. Większość terminów ustalona

została sztywno (określenie maksymalnego czasu trwania

procedury) inne natomiast nieostro (sformułowania: jak

najszybciej, bezzwłocznie). Sztywnymi ramami każdorazowo określany jest termin naboru wniosków.

W przypadku pozostałych procedur nie jest to jednolite.

Konkursy w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko mają charakter zamknięty

(z wyjątkiem Działania 4.1. Wsparcie systemów zarządzania środowiskowego) z określoną datą

rozpoczęcia i zakończenia naboru. Najpóźniej do końca pierwszego kwartału każdego roku

kalendarzowego instytucja organizująca konkurs ogłasza harmonogram konkursów, które planuje

zorganizować w danym roku. Harmonogram ten powinien być aktualizowany w ciągu roku

kalendarzowego. Instytucja organizująca konkurs podaje również przybliżone informacje odnośnie

planowanych konkursów przynajmniej na następny rok. Informacja ta powinna zostać umieszczona na

stronach internetowych instytucji pośredniczącej, instytucji pośredniczącej II stopnia/wdrażającej oraz

przesłana do instytucji zarządzającej. Ogłoszenie o planowanym naborze projektów jest umieszczane

na stronie internetowej instytucji organizującej konkurs przynajmniej na 30 dni przed rozpoczęciem

terminu składania wniosków.

Śledzenie wyników analizy dokumentów, wywiadów pogłębionych, panelu eksperckiego oraz ankiet

PAPI wskazuje na to, że proponowany termin ogłoszenia naboru jest zbyt krótki na przygotowanie

dobrego wniosku o dofinansowanie. Z taką opinią zgadzają się zarówno przedstawiciele instytucji

wdrażających, jak również sami beneficjenci, którzy pozytywnie przeszli proces naboru wniosków (por.

Analiza wywiadów IDI z beneficjentami, Analiza wywiadów IDI wśród instytucji wdrażających). Biorąc

pod uwagę to, że przygotowanie dobrego jakościowo wniosku stanowi warunek sprawnego przebiegu

oceny i wyłonienia projektów, zasadne jest zadbanie o takie terminy, aby możliwe było napisanie

wniosku, który będzie spełniał wszystkie wymagania. Dobre przygotowanie projektu już w początkowej

fazie starania się o dofinansowanie umożliwia zminimalizowanie ryzyka przedłużania się procedury

wyłaniania wniosków poprzez wyeliminowanie konieczności ich uzupełniania. Usprawnienie tego

elementu procedury naboru może obejmować 2 strategie. Według pierwszej, należałoby podjąć się

wydłużenia okresu od ogłoszenia do rozpoczęcia naboru. Wyniki wskazują, że optymalnym

rozwiązaniem jest ogłaszanie konkursów na cały rok kalendarzowy, tak aby kryteria wyboru projektów

umożliwiały wnioskodawcy zaplanowanie projektu i skompletowanie wszystkich wymaganych

dokumentów. Dzięki temu, sam proces oceny i wyboru projektów przebiegałby bez opóźnień

wynikających z oczekiwania na dostarczanie przez wnioskodawców pozyskiwanych pozwoleń.

Ponadto, wnioski przygotowywane bez pośpiechu, mają większą wartość merytoryczną i łatwiej jest

uniknąć pomyłek, niedopatrzeń. Alternatywnym rozwiązaniem jest uproszczenie wniosku, jaki

wnioskodawcy składają w ramach naboru. Zalecane jest tutaj skorzystanie z rozwiązania stosowanego

w IV osi priorytetowej, gdzie wprowadzono dodatkowo ocenę dostępu, w której następuje wstępna

weryfikacja tego, czy projekt kwalifikuje się do realizacji.

Poszczególne etapy, bez względu na tryb postępowania, mają ściśle określone ramy czasowe, których

szczegółowy wykaz znajduje się w tabeli 7. Określony jest także szczegółowo czas trwania elementu,

składającego się na procedurę wyboru wniosków. Głównie chodzi tutaj o procedurę odwoławczą, która

jest niezwykle istotna w momencie wpłynięcia protestu odnośnie konkretnej decyzji. Czas na

uzupełnienie wniosku przez beneficjenta na poszczególnych etapach oceny określany jest przez

instytucje wdrażające w taki sposób, aby na wszystkich etapach, z wyłączeniem czasu związanego z

przedłożeniem pełnej dokumentacji do oceny merytorycznej II stopnia, nie przekroczył 30 dni roboczych.

Pytanie badawcze:

Czy istnieją mechanizmy zapobiegające powstawaniu opóźnień proceduralnych? Jaka jest ich efektywność? Czy są skuteczne?

62

Dni wykraczające poza okres 30 dni wyznaczone przez instytucję oceniającą wliczają się do całkowitego

czasu oceny projektu. Oznacza to, że według procedury przygotowanej w ramach poszczególnych

konkursów możliwe jest dostosowanie okresów na uzupełnienie wymaganych braków. W praktyce

wnioskodawca ma 7–10 dni na uzupełnienie wymaganych braków w ramach określonego etapu.

Zastosowane rozwiązanie sprawdziło się

w perspektywie finansowej 2007–2013, chociaż jak wynika z badania jakościowego wśród

beneficjentów wsparcia taki zapis proceduralny był uciążliwy i stwarzał dodatkowe obciążenia dla niego.

Było to jednak wykonalne, a jednocześnie zapewniało ograniczanie przedłużania się procedury

wyłaniania przedsięwzięć z powodu oczekiwania na modyfikację wniosków przez wnioskodawców.

Tabela 7. Czas trwania poszczególnych etapów

etap czas

ogłoszenie o naborze min. 30 dni przed uruchomieniem naboru

nabór min. 14 dni

ocena formalna max 30 dni + czas uzupełnień

wyniki oceny formalnej przekazywane do wnioskodawców

do 7 dni od zakończenia oceny

ocena merytoryczna I stopnia Wg harmonogramu naboru + czas uzupełnień

wyniki oceny merytorycznej I stopnia przekazywane do wnioskodawców

do 7 dni od zakończenia oceny

ocena merytoryczna II stopnia wg harmonogramu naboru + czas uzupełnień

wyniki oceny merytorycznej II stopnia przekazywane do wnioskodawców

do 7 dni od zakończenia oceny

podpisanie umowy max do 2 miesięcy po zakończeniu oceny, w wyjątkowych przypadkach możliwość wydłużenia do 4 miesięcy

Czasy ogólne

maksymalny czas trwania trybu indywidualnego

50 dni roboczych + czas uzupełnień (max 80 dni)

maksymalny czas trwania trybu konkursowego

70 dni roboczych + czas uzupełnień (max 100 dni)

maksymalny czas wydłużenia oceny przez IZ

30 dni roboczych

maksymalny łączny czas poprawek/uzupełnień wnioskodawców

30 dni

maksymalny czas na złożenie protestu ws. oceny

14 dni

maksymalny czas rozpatrywania protestu

70 dni + max 20 dni w przypadku konieczności uzupełnień dokumentacji

maksymalny czas na złożenie odwołania od decyzji

7 dni

maksymalny czas rozpatrywania odwołania

70 dni + max 20 dni w przypadku konieczności uzupełnień dokumentacji

Instytucje odpowiedzialne za ocenę projektów dokonują jej w możliwie najszybszym terminie od

momentu złożenia wniosku przez wnioskodawcę. Całkowity czas oceny nie powinien przekroczyć

70 dni roboczych w przypadku projektów konkursowych i 50 dni roboczych dla projektów

indywidualnych. Do ww. okresu oceny nie wlicza się czasu związanego z przedłożeniem pełnej

63

dokumentacji do oceny merytorycznej II stopnia oraz udzielaniem przez beneficjenta wyjaśnień lub

uzupełniania wniosku. Termin ten w uzasadnionych przypadkach może być wydłużony za zgodą

instytucji zarządzającej – nie dłużej jednak niż o 30 dni roboczych.

Umowa o dofinansowanie podpisywana jest możliwie szybko po zakończeniu oceny projektu, nie

później jednak niż 2 miesiące od zakończenia oceny. Termin ten w uzasadnionych przypadkach może

być wydłużony za zgodą Instytucji Zarządzającej – nie dłużej jednak niż do 4 miesięcy. Taki zapis

w procedurze stanowi istotne zabezpieczenie przed zwlekaniem beneficjenta z podpisaniem umowy

o dofinansowanie zobowiązującej do rozpoczęcia i zakończenia inwestycji w określonych terminach.

Ma to istotne znaczenie dla realizacji założeń programowych zgodnie z harmonogramem,

a jednocześnie stanowi zabezpieczenie przed ryzykiem niezakończenia projektów wraz z końcem

perspektywy finansowej.

W trybie indywidualnym kolejność oceny poszczególnych kryteriów jest ustalana przez instytucje

wdrażające dokonujące oceny wniosku. Instytucja oceniająca wnioski może w szczególności

dokonywać równoległej oceny pod względem kryteriów formalnych, merytorycznych I stopnia oraz

merytorycznych II stopnia, co należy rozpatrywać jako działanie mające przyspieszyć proces oceny

wniosków. Ponieważ takie usprawnienie sprawdziło się w poprzedniej perspektywie finansowej zaleca

się uznanie jej za zasadę ogólną poprzez zdefiniowanie tych etapów jako jednego, łączącego kryteria

oceny formalnej i merytorycznej I stopnia.

W przypadku projektów wyłanianych w trybie konkursowym, w celu zapewnienia możliwie wysokiego

standardu rozpatrywanych wniosków, procedura oceny składa się z 2 etapów. Podczas pierwszego

z nich (preselekcji) dokonywana jest ocena projektów w oparciu o niepełną dokumentację projektową

pod kątem kryteriów formalnych oraz kryteriów merytorycznych I stopnia. Na podstawie oceny pod

kątem kryteriów merytorycznych I stopnia sporządzona jest lista rankingowa projektów zgłoszonych do

dofinansowania. Ten etap co do zasady nie stwarza ryzyka powstania opóźnień proceduralnych i trwa

do 30 dni roboczych od daty zakończenia naboru wniosków. Wezwania do poprawy/uzupełnienia

wniosku lub złożenia wyjaśnień również nie powodują znaczących opóźnień proceduralnych – z tego

względu, że przewidziane zostały w dokumentach programowych. Wyjątek stanowią tu działania 4.2–

4.6, w których przewidziano dodatkowy etap przedwstępny. W pierwszej kolejności składany jest

wniosek wstępny (wraz z niepełną dokumentacją). Dokonywana jest ocena zgodnie z kryteriami

preselekcji. Po otrzymaniu decyzji o zasadniczej zgodności proponowanego przedsięwzięcia

z przepisami o pomocy publicznej oraz celem i zakresem działania, wnioskodawca uprawniony jest do

złożenia pełnej dokumentacji aplikacyjnej w określonym terminie. Pełne wnioski oceniane są zgodnie

z kryteriami oceny formalnej oraz merytorycznej I i II stopnia, na podstawie których tworzona jest lista

rankingowa. W przypadku wydania decyzji warunkowej, przed podpisaniem umowy, wniosek

weryfikowany jest pod kątem spełnienia sformułowanych warunków.

Po ogłoszeniu listy rankingowej stworzonej na podstawie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia

następuje drugi etap procedury (ocena ostateczna). Polega ona na ocenieniu projektów z listy

rankingowej w oparciu o pełną dokumentację projektową pod kątem kryteriów merytorycznych

II stopnia. Instytucja organizująca konkurs może połączyć oba etapy i dokonać ostatecznej oceny

wniosków bezpośrednio po etapie preselekcji. Powodowałoby to jednak istotne utrudnienie dla

beneficjentów i nie czyniła znaczącego usprawnienia dla instytucji wdrażającej, która organizuje dany

konkurs. Oznacza to, że już w ramach naboru wnioskodawca musi złożyć komplet dokumentów,

w tym często trudne do pozyskania pozwolenia czy ekspertyzy. Zastosowanie takiego trybu miało

jednak uzasadnienie w sytuacji wystąpienia ryzyka niezakończenia projektów w wymaganych dla

perspektywy 2007–2013 terminach. Jak wskazuje jeden z badanych przedstawicieli instytucji

wdrażających, w celu przyśpieszenia procedury wyłaniania projektów, wnioskodawcy zobowiązani byli

do złożenia kompletnej dokumentacji już na etapie naboru wniosków. Stanowiło to gwarancję, że

projekty były już na etapie wnioskowania przygotowane do realizacji i terminowe wdrożenie projektu nie

były zagrożone. Takie rozwiązanie stwarza jednak o wiele większe obciążenia dla wnioskodawców,

którzy muszą dostarczyć w ramach naboru komplet dokumentacji (co z uwagi na krótki czas od

ogłoszenia do rozpoczęcia naboru jest utrudnione), a także kumulują zakres zadań składających się na

64

proces oceny wniosków w krótkim czasie i stanowią dodatkowe obciążenie dla instytucji wdrażających.

Zgadzają się z tym przedstawiciele instytucji wdrażających oraz eksperci, dla których bardziej korzystne

jest rozłożenie w czasie kolejnych etapów oceny, umożliwiające dokonanie rzetelnej oceny wniosków.

Celem preselekcji jest stworzenie listy rankingowej zawierającej projekty najbardziej efektywne

z punktu widzenia realizacji celów priorytetu/działania. Dzięki takiemu postępowaniu na etapie

preselekcji możliwe jest wyeliminowanie niekwalifikowalnych projektów, dzięki czemu liczba wniosków

ocenianych na etapie oceny ostatecznej może być niższa. Dzięki takiemu rozwiązaniu czas oczekiwania

na decyzję jest krótszy, niż gdyby wszystkie wnioski, na podstawie pełnej dokumentacji, od razu były

oceniane w formie ostatecznej. Stanowi to również skuteczny mechanizm minimalizujący ryzyko

wystąpienia opóźnień proceduralnych.

Instytucja ogłaszająca konkurs ma obowiązek przestrzegania terminów w zakresie wszystkich procedur,

w tym także procedury ogłoszenia wyników. Jak wynika z przeprowadzonego badania jakościowego

techniką IDI z przedstawicielami IP, IW, ekspertów i beneficjentów, co do zasady nie występowało

nieprzestrzeganie terminów do momentu ogłoszenia listy rankingowej. Oznacza to, że terminy

dotyczące ogłoszenia naboru, czasu trwania naboru oraz oceny formalnej i merytorycznej

I stopnia były ściśle przestrzegane i nie dopuszczano do wystąpienia opóźnień w tym zakresie.

W przypadku wystąpienia ryzyka niedotrzymania terminów spowodowanego dużą liczbą złożonych

w ramach naboru wniosków, w proces oceny włączano dodatkowych zewnętrznych ekspertów.

Znacznie większe ryzyko przedłużania się procedury wiąże się z oceną merytoryczną II stopnia,

w ramach której wnioskodawca dostarcza komplet dokumentów. Jak wynika z doświadczeń ekspertów,

czas trwania oceny zależy od jakości wniosków, a także od stopnia skomplikowania planowanych w

ramach konkursu projektów (por. Analiza wyników IDI z ekspertami uczestniczącymi

w ocenie wniosków).

Jak wynika z przeprowadzonego badania, istnieje duże prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności

niezależnych od wnioskodawcy, które mogą opóźnić rozpoczęcie realizacji (uzyskanie koniecznych

pozwoleń, procedura przetargowa). Sztywne limity czasowe na rozpoczęcie inwestycji stanowią

zagrożenie dla jej realizacji, mimo dobrego jakościowo projektu. Nieoczekiwane okoliczności mogą

powodować, że beneficjent, który nie rozpocznie inwestycji w odpowiednim terminie zostaje skreślony

z listy i nie otrzymuje dotacji. O ile jest to istotne zabezpieczenie realizacji Programu, o tyle jest to

sytuacja niekorzystna z punktu widzenia beneficjenta. Możliwości wydłużenia okresu są tu ograniczone,

jednakże wcześniejsze podpisanie umowy i pozostawienie beneficjentowi dłuższego okresu na

rozpoczęcie realizacji pozwalają na lepsze rozplanowanie czasochłonnych przedsięwzięć koniecznych

do realizacji przed rozpoczęciem właściwej inwestycji (w tym procedura przetargowa).

Podane powyżej przykłady mechanizmów w stosunkowo wysokim stopniu gwarantują zapobieganie

powstawaniu opóźnień proceduralnych. Większość istotnych zapisów określa konkretny termin, jaki

instytucje pośredniczące, wdrażające czy beneficjenci mają na wykonanie określonych czynności. Jest

to dobra praktyka, zapewniająca sprawny przebieg całej procedury, choć istotne jest to, aby długość

tych terminów była realna do przestrzegania przez wszystkie wskazane grupy interesów. Przy

wyznaczaniu sztywnych terminów należy brać pod uwagę przede wszystkim czynności, jakie mają być

dokonane w tym czasie. W wyznaczaniu ściśle określonych terminów należy bazować na wiedzy

i doświadczeniu instytucji wdrażających, które w głównej mierze odpowiadają za stosowanie ustalonych

procedur. Zaleca się pozostanie przy dotychczas określonych głównych ramach czasowych (wyznacza

się m.in. maksymalny czas trwania oceny oraz czas na podpisanie umowy), które co do zasady

umożliwiały sprawną realizację kolejnych etapów. W przypadku ustalania terminów odnoszących się do

obowiązków po stronie wnioskodawcy, zaleca się uwzględnienie w wyborze terminu tego, czy czynność

tę może wykonać samodzielnie, czy też wymaga ona udziału innych osób/instytucji, na których

poczynania nie ma wpływu. Oznacza to, że uelastycznić należy terminy wymagające pozyskania przez

wnioskodawcę dodatkowych dokumentów. Sztywne terminy powinny być natomiast zastosowane w

przypadku poszczególnych etapów procedury.

Większość terminów w ramach procedury jest ściśle określona w postaci liczby dni roboczych

przewidzianych na dany element procedury (por. tabela 8). W przypadku instytucji wdrażających

65

i Instytucji Pośredniczącej część terminów wskazana jest w sposób nieostry, jednak zazwyczaj

wskazane jest to, że termin nie może przekroczyć konkretnej jednostki czasu (np. Całkowity czas oceny

nie powinien przekroczyć 70 dni roboczych w przypadku projektów konkursowych i 50 dni roboczych

dla projektów indywidualnych i systemowych (…) Termin ten w uzasadnionych przypadkach może być

wydłużony za zgodą instytucji zarządzającej nie dłużej jednak niż o 30 dni roboczych). Niekorzystna jest

niestety obecność wskazań terminowych w ujęciu nieostrym bez wskazania daty krańcowej (np.

Niezwłocznie po zakończeniu oceny wszystkich projektów, tworzona jest lista rankingowa z projektów,

które pozytywnie przeszły ocenę merytoryczną w oparciu o kryteria

I stopnia…). Takie rozwiązania mogą prowadzić do powstawania opóźnień proceduralnych i powinny

być zmodyfikowane poprzez ustalenie terminów „sztywnych” lub dat nieprzekraczalnych.

Istotne jest również zabezpieczenie w postaci zapisu, że wszelkie terminy niedookreślone

w dokumencie Organizacja Systemu Oceny i Wyboru Projektów w ramach POIiŚ reguluje odpowiedni

zapis kodeksu cywilnego. Pozwala to na traktowanie procedur związanych z aplikowaniem, oceną

i udostępnianiem wyników naborów w ramach POIiŚ na równi z decyzjami i uchwałami wydawanymi

przez organy państwowe.

Dla usprawnienia prac związanych z oceną merytoryczną projektów powołano Sekretariat Grup

Roboczych. Przekazuje on na bieżąco informacje do Instytucji Pośredniczącej. Z analizy wynika jednak,

że funkcjonujący dotychczas Sekretariat Grup Roboczych powołany w celu koordynacji prac ekspertów

okazał się mało efektywny. Problemem jest brak mocy decyzyjnej tej jednostki organizacyjnej. Oznacza

to, że wszystkie sprawy muszą być zatwierdzane przez Instytucję Pośredniczącą. Ponadto, Sekretariat

Grup Roboczych nie dysponuje żadnymi środkami oddziaływania na ekspertów dokonujących oceny,

to znaczy nie może na nich wpływać inaczej niż tylko przypominanie o upływającym terminie oceny.

Brakuje w tym zakresie narzędzi do egzekwowania terminu oceny. Jeden z przedstawicieli wfośigw

zauważa, że terminy określone dla tego etapu procedury są przekraczane, ponieważ nie ma żadnych

konsekwencji w tym obszarze. Oznacza to, że etap oceny przedłuża się także dlatego, że sposób

zarządzania, koordynacji prac ekspertów jest niedoskonały i wymaga pewnych usprawnień. Mimo że

jest to wypowiedź jednego badanego, ma istotne znaczenie w kontekście analizowanego obszaru (por.

Analiza wywiadów IDI wśród instytucji wdrażających).

Zadaniem Sekretariatu jest współpraca z ekspertami, formalna obsługa grupy roboczej i sprawna

wymiana informacji oraz gromadzenie dokumentów, w tym wypełnianych przez ekspertów kart ocen.

Sprawne zarządzanie zespołem ekspertów, umożliwienie efektywnej wymiany informacji pomiędzy nim i

oraz weryfikacja i porównywanie dokonanych ocen w celu wychwycenia nieścisłości, wpływa na

przebieg tego etapu naboru. Istotne jest zatem wprowadzenie rozwiązania, które umożliwi usprawnienie

i zapobieżenie opóźnieniom wynikającym z przedłużającego się etapu oceny merytorycznej II stopnia

złożonych wniosków.

Najbardziej prawdopodobne jest wystąpienie opóźnień na etapie oceny merytorycznej I stopnia

(w przypadku V osi) lub II stopnia (I-IV osi, nie dotyczy działania 4.1). Ze względu na to, że ocenę

merytoryczną dokonywaną przez ekspertów traktuje się jako kluczowy etap procedury, pozwalający na

ocenę zasadności realizacji przedsięwzięć proponowanych przez wnioskodawców, należy dokonać

wszelkich starań, aby upłynnić ten etap. Jak zauważają uczestnicy badania, ocena merytoryczna

II stopnia jest etapem procedury, na którym najczęściej dochodzi do opóźnień spowodowanych

szczegółową analizą treści zawartych we wnioskach, która przedłuża się w sytuacji złożenia do oceny

słabych jakościowo wniosków. Głównym obszarem ryzyka w tym obszarze są błędy

w przygotowywanym studium wykonalności, a także uchybienia w zakresie analizy finansowej,

oszacowaniu kosztów związanych z pracami budowlano-montażowymi (por. Analiza wyników IDI

z ekspertami uczestniczącymi w ocenie wniosków).

W ramach procedur stosuje się mechanizmy mające na celu zminimalizowanie ryzyka wystąpienia opóźnień. Do najważniejszych działań zaradczych, które okazały się najbardziej efektywne w perspektywie finansowej 2007–2013 zaliczyć należy:

66

określenie ram czasowych w których procedura powinna zostać zakończona,

oddzielne przeprowadzanie etapu preselekcji i oceny ostatecznej,

eliminowanie części projektów na etapie preselekcji, skutkujące zmniejszeniem liczby wniosków poddawanych ocenie właściwej,

wcześniejsze podpisanie umowy o dofinansowanie połączone z wydłużeniem czasu na rozpoczęcie realizacji projektu.

Największe zagrożenie wystąpienia opóźnień proceduralnych występuje na etapie oceny merytorycznej II stopnia. Zagrożenie jest tym większe, im wnioski złożone w ramach naboru są gorszej jakości. Zaobserwowano tu "efekt domina" – jeżeli na przygotowanie projektu wnioskodawca będzie miał zbyt mało czasu, to złożony przez niego wniosek będzie zawierał treści wymagające poprawy/uzupełnienia, co będzie przedłużało proces wyłaniania projektów. Oznacza to, że zasadne jest odpowiednie wyważenie terminów w oparciu o wiedzę i doświadczenie ekspertów i instytucji wdrażających.

Ryzyko wyboru projektów nieprzygotowanych do realizacji

Analiza przygotowania projektu do realizacji odbywa się

w ramach oceny wniosku. Wszystkim beneficjentom biorącym

udział w badaniu udało się zrealizować założone cele oraz

osiągnąć wskazane we wniosku wskaźniki, co oznacza, że

planowane przez nich przedsięwzięcia okazały się dobrze

przygotowane do realizacji. Świadczy to o tym, że stosowane

procedury umożliwiają wybór dobrych jakościowo projektów, których realizacja pozwala na osiągnięcie

oczekiwanych rezultatów. 3 badanych beneficjentów za kluczowe w tym zakresie wskazało studium

wykonalności. Mimo że na etapie realizacji projektu wystąpiły pewne nieprzewidziane problemy (w 13

na 30 przypadkach), to możliwe było zakończenie projektu połączone z osiągnięcie zakładanych

rezultatów i produktów. Oznacza to, że projekty były przygotowane odpowiednio także na wypadek

zaistnienia trudnych do przewidzenia okoliczności (por. Analiza wywiadów IDI z beneficjentami).

Rzetelne przygotowanie studium wykonalności/ Planu Realizacji Projektu powinno stanowić podstawę

do odpowiedniego zaplanowania projektu pod względem przygotowania do realizacji. Aby uzyskać

ocenę projektu kwalifikującą do uzyskania dofinansowania, konieczne jest dobre zaplanowanie projektu

wymuszone przez zastosowanie odpowiednich kryteriów. Oznacza to, że co do zasady nie ma

możliwości, aby dofinansowanie uzyskał projekt nieodpowiednio przygotowany do realizacji.

Stosowane rozwiązania proceduralne skutecznie minimalizują ryzyko wyboru projektów nieodpowiednio przygotowanych do realizacji. Oznacza to, że w tym obszarze nie są konieczne modyfikacje. Jednocześnie zauważa się, że najważniejsze dla wyboru dobrych jakościowo projektów jest dokonanie rzetelnej oceny wniosku zgodnie z przyjętymi zasadami.

W ramach oceny wniosku do dofinansowania przewidziano

kryterium oceny przygotowania projektu do realizacji.

W wyniku analizy obejmującej nie tylko formalne zapisy

i wyznaczone w ramach tego obszaru kryteria, lecz również

doświadczenia instytucji wdrażających i ekspertów

oceniających wnioski zauważa się pewną sprzeczność.

Kryteria uwzględniają szczegółową ocenę gotowości technicznej projektu do realizacji, gotowości

organizacyjno-instytucjonalnej projektu w obszarze zawierania umów, wykonalności finansowej projektu

oraz zgodności projektu z wymaganiami prawa dotyczącymi ochrony środowiska, co powinno

skutkować tym, że wybierane są przedsięwzięcia najlepiej przygotowane do ich realizacji. W ramach

oceny przygotowania eksperci mieli określić gotowość do rozpoczęcia inwestycji w określonym czasie

od daty zatwierdzenia listy rankingowej (dotyczy to przedsięwzięć w ramach I i II osi priorytetowej). Jak

wynika z badania wśród pracowników instytucji wdrażających, istniała pewna trudność

Pytanie badawcze:

Czy stosowane rozwiązania proceduralne umożliwiają wybór projektów nieodpowiednio przygotowanych do realizacji?

Pytanie badawcze:

Jakie mechanizmy pozwalają na ocenę przygotowania projektu do realizacji? Czy są one obiektywne?

67

w dokonaniu oceny w ramach tego kryterium, co sprawiało, że powszechną praktyką było pozytywne

opiniowanie gotowości do spełnienia warunków. Jak zauważa jeden z przedstawicieli IW w ramach

oceny zazwyczaj dokonywano pozytywnej oceny w tym zakresie, co było problematyczne, w sytuacji

gdy beneficjent nie był w stanie rozpocząć inwestycji. Wśród 30 przeanalizowanych w ramach badania

projektów nie stwierdzono wystąpienia takich zdarzeń. Ze względu na jakościowy charakter badania

trudno jest określić skalę występowania zidentyfikowanego zjawiska, jednakże takie zjawisko istniejące

w procedurze stwarza ryzyko wyłaniania przedsięwzięć, które w rzeczywistości nie są przygotowane do

realizacji.

W ramach oceny merytorycznej II stopnia przewidziano kryteria, w ramach których dokonuje się oceny

gotowości technicznej projektu do realizacji, gotowości organizacyjno-instytucjonalnej projektu

w obszarze zawierania umów, wykonalności finansowej projektu, a także zgodności projektu

z wymaganiami prawa dotyczącego ochrony środowiska. Tak rozbudowany system oceny wniosków

służący ocenie gotowości projektu do realizacji powinien umożliwiać wybór projektów najlepiej

przygotowanych do realizacji.

Na podstawie analizy wyników badania wśród beneficjentów należy wnioskować, że przyjęte procedury

pozwoliły na wybór projektów dobrze przygotowanych do realizacji, mimo wystąpienia pojedynczych

przypadków wydłużania się wdrażania projektu. Występujące problemy dotyczące przyjętych procedur

zaobserwowano jedynie w zakresie zatwierdzania wniosków o płatność, czyli

w fazie realizacji przedsięwzięcia (por. Analiza wywiadów IDI z beneficjentami).

Przedstawiciele IW, którzy zajmują się tylko wyłonieniem projektów, lecz również ich późniejszą obsługą

zauważają, że rzadko zdarza się, by wniosek nie otrzymał punktów w ramach oceny przygotowania do

realizacji. Ponadto, zdarzają się sytuacje, gdy wniosek, który został pozytywnie oceniony w tym

zakresie, okazuje się być realizowany nieudolnie. Widoczne są braki na przykład

w zakresie przygotowania organizacyjno-instytucjonalnego (por. Analiza wywiadów IDI wśród instytucji

wdrażających). Jednocześnie należy zauważyć, że w przypadku projektów poddanych analizie takie

problemy nie występowały.

W związku z występującymi przypadkami niesprawdzenia się tego system w perspektywie 2007-2013

zaleca się, aby w kolejnym okresie finansowania zwracać większą uwagę na doprecyzowanie

omawianych kryteriów poprzez wyszczególnienie aspektów i restrykcyjne dokonywanie oceny. Ponadto,

dobrym rozwiązaniem jest również zwrócenie uwagi na źródła pojawiających się komplikacji. Z

doświadczenia instytucji wdrażających wynika, że beneficjent nie był w stanie rozpocząć inwestycji w

terminie z powodów niezależnych od niego, należy zatem uelastycznić restrykcje dotyczące terminu

rozpoczęcia inwestycji, a także wydłużyć okres, jaki może upłynąć od momentu podpisania umowy

o dofinansowanie a rozpoczęciem realizacji (poprzez wcześniejsze podpisywanie umów).

Ocena gotowości projektu do realizacji opiera się na stosowanych w ramach oceny merytorycznej II stopnia (nie dotyczy to osi IV) kryteriów odnoszących się do takich aspektów jak:

gotowość techniczna projektu do realizacji,

gotowość organizacyjno-instytucjonalna projektu w obszarze zawierania umów,

wykonalność finansowa projektu,

zgodność projektu z wymaganiami prawa dotyczącego ochrony środowiska.

Ocena w tym obszarze dokonywana jest przez ekspertów w oparciu o kryteria, które co do zasady powinny być obiektywne, w praktyce jednak utrudniają interpretację stanu faktycznego w celu wydania opinii w omawianym zakresie.

68

Wnioskowanie o dofinansowanie w ramach POIiŚ

wiąże się również z udowodnieniem Instytucji

Wdrażającej zdolności do realizacji projektu po

otrzymaniu dofinansowania. Oznacza to, że

potencjalny beneficjent musi zgromadzić i dostarczyć

Instytucji obszerną dokumentację dotyczącą jego sytuacji ekonomicznej. Obowiązek przedstawienia

sprawozdań finansowych z 3 lat sprawia, że same dane na temat kondycji finansowej wnioskodawcy

stanowią znaczną część całej dokumentacji związanej ze staraniem się o wsparcie w ramach Programu.

W opinii jednej z instytucji wdrażających w ramach IV osi priorytetowej zasadne jest uproszczenie tego

elementu starania się o dotację w ramach POIiŚ.

Dla przykładu, w IV osi priorytetowej POIiŚ, działanie 4.2 kryterium nr 2 oceny merytorycznej I stopnia

zakłada ocenę ekspercką po przeprowadzeniu analizy sytuacji finansowej beneficjenta na podstawie

jego sprawozdań finansowych za 2 lata poprzedzające rok złożenia wniosku i sprawozdania F-01 za

miniony rok od złożenia wniosku – według szczegółowej metodyki IW uwzględniającej również badanie

kondycji finansowej beneficjentów działających na rynku krócej niż 2 lata. Badanie jakościowe

z przedstawicielami instytucji wdrażających oraz z beneficjentami wykazało, że sprawozdania

finansowe wymagane w ramach tego kryterium stanowią najbardziej obszerny dokument wymagany

w ramach naboru. Skompletowanie dokumentów w ramach sprawozdania oraz dostarczenie ich

w wersji papierowej jest problematyczne dla wnioskodawców. Z kolei dla instytucji wdrażających

problematyczne jest archiwizowanie tak obszernych dokumentów.

W celu oceny kondycji finansowej wnioskodawcy zaleca się analizę rocznych sprawozdań F-01

zawierających szczegółowe informacje na temat przychodów, kosztów, wyników finansowych oraz

nakładach na środki trwałe – co jest wystarczające dla oceny omawianego kryterium. Uproszczenie

tego elementu oceny pozwoli na ograniczenie dokumentacji wytwarzanej w ramach naboru, a także

usprawni proces oceny merytorycznej I stopnia.

Ponadto, ze studium wykonalności dostarczanego w procesie wyłaniania projektów wynikać musi wybór

opcji, uzasadnienie, analiza kosztów i korzyści oraz analiza kosztowa. Jednocześnie należy zauważyć,

że studium wykonalności może zostać zastąpione prostszymi formami w przypadku projektów mniej

złożonych – wówczas dobrym narzędziem staje się biznesplan (por. Analiza wyników panelu

eksperckiego). W przypadku 4 osi zastosowano szczegółowe wytyczne pozwalające na wybór

projektów najbardziej efektywnych kosztowo (por. problem badawczy: Czego dotyczą kluczowe

elementy procedury wyłaniania przedsięwzięć? Co wchodzi w ich zakres?; kryterium kluczowe:

Efektywność kosztowa uzyskania efektu ekologicznego).

Stosowane procedury oceny efektywności kosztowej projektu uniemożliwiają wybór projektów nieefektywnych. Efektywność ta oceniana jest na podstawie przedstawionego studium wykonalności, biznesplanu, a w przypadku IV osi priorytetowej na podstawie wskaźników wyliczanych na podstawie wzoru matematycznego.

Nie zauważono w analizowanym obszarze ryzyka wyboru projektów nieefektywnych kosztowo.

W ramach I–V osi POIiŚ efektywność kosztowa

projektu podlega ocenie tylko w przypadku działań

w ramach IV osi priorytetowej (Działania 4.2–4.6).

W pozostałych przypadkach brakuje kryteriów

punktowych premiujących efektywność kosztową.

Ocena punktowa zastosowana w Priorytetach I–III i V

skupia się na ilości, wielkości, zasięgu, powierzchni, zaludnieniu, trwałości efektów poszczególnych

zadań realizowanych w ramach projektów.

Pytanie badawcze:

Czy stosowane rozwiązania proceduralne umożliwiają wybór projektów nieefektywnych kosztowo?

Pytanie badawcze:

Jakie są mechanizmy oceny efektywności kosztowej zgłaszanych projektów?

69

W przypadku IV osi, w której w ramach wyłaniania przedsięwzięcia obliczany jest wskaźnik efektywności

kosztowej uzyskania efektu ekologicznego minimalizuje się ryzyko realizacji projektów, które są

nieefektywne kosztowo. W przypadku pozostałych osi dla każdego projektu określone są wskaźniki

rezultatu i produktu. Osiągnięcie tych wskaźników przez większość analizowanych

w ramach niniejszego badania projektów realizowanych w ramach I–V osi POIiŚ świadczy o tym, że

również te projekty były efektywne, gdyż osiągnięto założone rezultaty przy założonym nakładzie

środków.

Na etapie oceny merytorycznej II stopnia, w przypadku Działania 4.2–4.6, oceniane jest kryterium

efektywności kosztowej. Wskaźnik ten określający uzyskanie efektu ekologicznego (WK) jest wyliczony

zgodnie z metodyką opisaną w dokumencie Ministerstwa Środowiska pt. „Metodyka obliczania

wskaźnika efektywności kosztowej uzyskania efektu ekologicznego (WK)” (por. problem badawczy:

Czego dotyczą kluczowe elementy procedury wyłaniania przedsięwzięć? Co wchodzi w ich zakres?;

kryterium kluczowe: Efektywność kosztowa uzyskania efektu ekologicznego).

W pozostałych przypadkach efektywność kosztowa projektu weryfikowana jest na podstawie

zdefiniowanych wskaźników produktu i rezultatu. Jednakże na etapie wyłaniania przedsięwzięć do

współfinansowania można w ograniczonym stopniu określić efektywność bez wskazania jednostkowego

kosztu uzyskania efektu ekologicznego.

Efektywna realizacja założeń programowych jest możliwa tylko wówczas, gdy projekty realizowane

w ramach tego programu osiągają jak najlepsze rezultaty przy minimalizacji poniesionych nakładów.

Obecne kryteria wyboru tylko części działań w ramach IV osi priorytetowej przewidują ocenę

efektywności kosztowej osiągniętych rezultatów na etapie wyłaniania przedsięwzięć. W pozostałych

przypadkach efektywność ta oceniana jest po zakończeniu realizacji projektu poprzez analizę

osiągniętych wskaźników produktu i rezultatu. Zdania przedstawicieli IW co do optymalnego sposobu

szacowania efektywności projektu są podzielone. 3 badanych wskazuje zasadność mierzenia

efektywności przed rozpoczęciem projektu. Analiza efektywności na początku planowania projektu jest

o tyle istotne, że pozwala na oszacowanie kosztów osiągnięcia planowanych rezultatów, a co za tym

idzie – może być jednym z kryteriów oceny, w celu wyłonienia projektów, które są w stanie osiągnąć

lepsze efekty przy porównywalnych kosztach. Analiza efektywności dokonywana przed przystąpieniem

do realizacji projektu nie może jednak zastąpić oceny osiągniętych wskaźników produktu i rezultatu.

Tyle samo osób uważa za zasadne, aby analizować ten czynnik wyłącznie po zakończonym projekcie,

ponieważ pozwala to na ocenę realnie osiągniętych efektów, a nie tylko planowanych.

Wszystkie projekty poddane analizie osiągnęły założone rezultaty, nie przekroczywszy przy tym budżetu

przeznaczonego na realizację przedsięwzięcia. Oznacza to, że okazały się one efektywne. Ponadto,

zauważa się, że największe oszczędności (mierzone stosunkiem oszczędności do całej wartości

projektu) wskazują, że najbardziej efektywny okazał się projekt wyłoniony w trybie indywidualnym. Ze

względu na jakościowy charakter analizy (którą objęto 30 projektów), nie może to jednak stanowić

podstawy do wyciągania osądu, że taka obserwacja jest właściwa względem wszystkich analizowanych

projektów.

Ocena efektywności kosztowej projektu może być obliczana za pomocą 2 ścieżek:

1) Polega na oszacowaniu efektywności na etapie oceny wniosków – na podstawie kosztu osiągnięcia efektu ekologicznego lub na podstawie studium wykonalności.

2) Polega na ocenie efektywności kosztowej po zakończeniu projektu poprzez analizę osiągniętych wskaźników rezultatu i produktu w odniesieniu do poniesionych kosztów.

Zasadnym jest, aby stosować obie metody oceny efektywności, przed rozpoczęciem, w celu analizy porównawczej projektów i wyboru tych, które prognozują największą efektywnością, a następnie po zakończeniu realizacji w celu oceny rzeczywiście osiągniętej efektywności.

70

71

ROZDZIAŁ V: Porównanie rozwiązań stosowanych w osiach I–V

POIiŚ i innych, dostępnych w Polsce programach i funduszach.

Źródła danych:

W ramach procesu badawczego przewidziano analizę porównawczą osi I–V POIiŚ z innymi

programami/funduszami. W oparciu o stworzony klucz kategoryzacyjny dokonano benchmarkingu,

którego wyniki są podstawą sformułowanych w niniejszym rozdziale wniosków.

Analizie porównawczej poddane zostały następujące źródła finansowania:

osie priorytetowe I–V POIiŚ

osie priorytetowe odnoszące się do środowiska naturalnego uwzględnione w 4 losowo

wytypowanych RPO 2007-2013 tj.:

o woj. łódzkiego – Priorytet II – Ochrona środowiska, zapobieganie zagrożeniom

i energetyka,

o woj. mazowieckiego – Priorytet IV – Środowisko, zapobieganie zagrożeniom

i energetyka,

o woj. podkarpackiego – Priorytet IV – Ochrona Środowiska i zapobieganie zagrożeniom,

o woj. świętokrzyskiego – priorytet IV – Rozwój infrastruktury ochrony środowiska

i energetyczne,

ogólne zasady Programu Krajowego NFOŚIGW z uwzględnieniem szczegółowych zasad

(w tym dodatkowych kryteriów wyboru projektów) dla wybranych programów wyodrębnionych na

rok 2014 zbieżnych tematycznie z Priorytetami I–V POIiŚ, tj.:

o 1.1 Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach,

o 2.1 Racjonalna gospodarka odpadami,

o 3.2 Poprawa jakości powietrza,

o 4.1 Ochrona obszarów i gatunków cennych przyrodniczo,

o 5.3 Wspieranie działalności monitoringu środowiska,

o 5.5 Edukacja ekologiczna,

o 5.8 Wsparcie przedsiębiorców w zakresie niskoemisyjnej i zasobooszczędnej gospodarki,

program LIFE+ obejmujący tematy:

o przyroda i różnorodność biologiczna,

o polityka i zarządzanie w zakresie środowiska,

o informacja i komunikacja,

oś priorytetowa 2: Poprawa stanu środowiska naturalnego i obszarów wiejskich w ramach Programu

Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW).

Analiza porównawcza pozwoliła na identyfikację różnic w stosowanych procedurach, a także na

wskazanie tych rozwiązań, które są możliwe do zastosowania w kolejnej perspektywie finansowania

w ramach POIiŚ.

Różnice instytucjonalne

Jako pierwsze kryterium porównawcze należy wskazać

instytucje zajmujące się wdrażaniem i przyznawaniem środków

w ramach poszczególnych programów i funduszy. W przypadku

Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, Instytucją

Zarządzającą jest minister właściwy do spraw rozwoju

regionalnego (obecnie funkcję tę pełni Ministerstwo

Infrastruktury i Rozwoju), Instytucją Pośredniczącą dla I–V osi priorytetowych POIiŚ jest Ministerstwo

Środowiska, natomiast zadania instytucji pośredniczących II stopnia (wdrażających) pełnią Narodowy

Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (I–IV osi), wojewódzkie fundusze ochrony

środowiska i gospodarki wodnej (I i II oś) oraz Centrum Koordynacji Projektów Środowiskowych

Pytanie badawcze:

Jakie są kluczowe różnice pomiędzy rozwiązaniami stosowanymi w analizowanych programach i funduszach?

72

(V oś). Instytucjami zarządzającymi dla regionalnych programów operacyjnych są natomiast zarządy

i urzędy marszałkowskie województw, dla których powstały te programy. Instytucjami pośredniczącymi

dla RPO poszczególnych województw są natomiast podmioty publiczne, którym IZ w drodze

porozumienia powierzyła zadania (mogą to być m.in. wojewódzkie fundusze ochrony środowiska

i gospodarki wodnej. W przypadku RPO funkcje instytucji wdrażających w odniesieniu do wybranych

osi priorytetowych lub całego programu pełnią samorządowe jednostki organizacyjne powołane przez

IZ lub wyłonione zgodnie z procedurą zamówień publicznych podmioty spoza sektora finansów

publicznych. Mogą to być np. agencje rozwoju przedsiębiorczości. Finansami przeznaczonymi na

realizację priorytetów zdefiniowanych przez NFOŚIGW zajmuje się ta instytucja wspólnie

z wojewódzkimi funduszami ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Z kolei Instytucją Zarządzającą

dla programu LIFE+ jest bezpośrednio Komisja Europejska, natomiast Instytucją Pośredniczącą –

Ministerstwo Środowiska, a Instytucją Wdrażającą – NFOŚIGW. Z kolei wdrażaniem PROW zarządza

Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a wdrażaniem zajmuje się m.in. Agencja Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa. Analizowane programy i fundusze różnią się od siebie pod względem

instytucjonalnym. Należy jednak zauważyć, że za wdrażanie programów, które są tematycznie

powiązane z osiami I–V POIiŚ najczęściej odpowiadają Ministerstwo Środowiska, NFOŚiGW

i wfośigw w poszczególnych regionach, ponieważ to te instytucje obsługują najwięcej z

analizowanych programów/ funduszy.

Najważniejsze różnice

Zasadniczą różnicą pomiędzy PROW, a pozostałymi instrumentami finansowania jest sposób

dokonywania płatności. W przypadku PROW płatności są wykonywane na podstawie zastanych faktów

(wielkość zasiewów, zalesień itp.) lub refundacji zrealizowanych przedsięwzięć, natomiast

w pozostałych instrumentach finansowania – na podstawie planowanych przedsięwzięć

przedstawionych we wniosku.

Program LIFE+ wyróżnia się zakresem przedmiotowym (finansowanie w ramach programu LIFE+ jest

możliwe wyłącznie w przypadku, gdy przedsięwzięcie nie spełnia kryteriów żadnego z pozostałych

instrumentów finansowych Wspólnoty oraz gdy na dany projekt nie otrzymano dotychczas pomocy

w ramach tych instrumentów), a także rozbudowanym systemem oceny zaplanowanych wydatków

w ramach podejmowanych działań. Ponadto, za procedury wyboru/oceny/weryfikacji wniosków

przeprowadzane są przez Komisję Europejską przy pomocy niezależnych ekspertów.

Działania w ramach NFOŚiGW odróżniają się przede wszystkim tym, że w zależności od stopnia

spełnienia kryteriów możliwe jest uzyskanie albo dotacji, albo pożyczki. Ponadto, głównym kryterium

przyznania środków jest efektywność ekonomiczna planowanego przedsięwzięcia.

Regionalne programy operacyjne nie różnią się między sobą w znaczący sposób. Jednakże zauważyć

można odmienne podejście do oceny np. w przypadku weryfikacji gotowości projektów do realizacji,

albo zachowywania obiektywności w procesie oceny.

Analiza procedur stosowanych w ramach POIiŚ wskazała na problematyczność wynikającą z

funkcjonowania elektronicznego generatora wniosków oraz na problem w koordynacji prac ekspertów.

Zasadne jest zatem odwołanie się do rozwiązania stosowanego w programie LIFE+, który jest wart

implementacji w przyszłej perspektywie finansowania. Beneficjenci LIFE+ składają wniosek przy użyciu

generatora internetowego eProposal dostępnego na stronie internetowej programu LIFE+. Wniosek

zawiera formularze administracyjne (A) techniczne (B i C) oraz finansowe (F) umożliwiające dołączenie

odpowiednich załączników. Następnie wnioski rejestrowane są w bazie danych ESAP,

a eksperci oceniający uzyskują dostęp do wniosków oraz możliwość przyznawania ocen

i zamieszczania uwag. Ocena dokonywana jest przez 2 niezależnych ekspertów oraz zamieszczana

jest w bazie ESAP. Ze względu na dostrzeżony problem w POIiŚ zaleca się wykorzystanie

analogicznego systemu w kolejnej perspektywie finansowania – zwłaszcza, że ocena przebiega

podobnie jak w LIFE+, w którym sprawdził się ten system.

73

Osie I-V POIiŚ różnią się od pozostałych instrumentów przede wszystkim dwuetapowością oceny

merytorycznej, obejmującej możliwość modyfikacji wniosków, a także precyzyjnym określaniem

kryteriów, w ramach których dokonywana jest ta ocena.

W perspektywie finansowania 2014–2020 warto skorzystać z rozwiązań, które sprawdziły się w innych programach. Zasadne jest, aby:

uwzględnić doświadczenie instytucji takich jak NFOŚiGW i wfośigw w zakresie wdrażania programów środowiskowych,

wykorzystać rozwiązanie stosowane w LIFE+ w zakresie sposobu składania wniosków (w wersji elektronicznej) oraz ich oceny (w postaci bazy obsługiwanej zdalnie),

wprowadzić dodatkowe kryterium: jednostkowy koszt osiągnięcia efektu ekologicznego – wyrażony w złotówkach na jednostkę efektu (I-III osi),

wprowadzić dodatkowe kryterium mierzone ilorazem wartości dofinansowania z EFRR oraz wskaźnika liczby osób objętych interwencją,

wprowadzić jakościową ocenę przygotowania projektów do realizacji poprzez wskazanie konkretnych stopni przygotowania projektu do realizacji.

Obiektywizm w ocenie wniosków

Na przejrzystość procesu wyłaniania przedsięwzięć do

współfinansowania ze środków publicznych wpływają

zaproponowane w ramach poszczególnych programów

kryteria. Ważnym jest, aby dążyły one do pełnej

obiektywności, gwarantując tym samym dokonanie

rzetelnego porównania wniosków oraz wyboru tych

najlepszych, których realizacja jest najbardziej

uzasadniona. Dlatego istotnym jest dokonanie analizy

stosowanych metod oceny poprzez wskazanie tych, które okazują się dopuszczać uznaniowość osoby

oceniającej. Kryteria subiektywne są stosowane w osi V POIiŚ, co zostało już szczegółowo omówione

we wcześniejszym rozdziale. Mimo konieczności stosowania subiektywnych kryteriów były

podejmowane skuteczne działania w zakresie zachowania obiektywizmu oceny.

Przeprowadzona analiza porównawcza pozwoliła na zidentyfikowanie obszarów, w których istnieje

wysokie prawdopodobieństwo konieczności przyznania w ramach oceny wniosku punktów uznaniowo

przez eksperta. W przypadku II priorytetu łódzkiego RPO stosowane kryteria oceny ze skalą punktową

nie zawierały szczegółowego opisu sposobu przyznawania punktów. W związku z tym, w toku oceny

punkty przyznawano w sposób uznaniowy. Podobna sytuacja miała miejsce w RPO województwa

świętokrzyskiego (IV oś). W przypadku LIFE+ wszyscy ewaluatorzy zobowiązani są do oceny wniosków

zgodnie z wytycznymi zawartymi w ogólnodostępnym przewodniku „Guide for the evaluation of LIFE+

project proposals” – w oparciu o zestaw pytań przygotowanych dla każdego z kryteriów oceny.

Wnioskodawca ma pełen wgląd zarówno w formę punktowania, kryteria, jak i w zakres otaz przedziały

punktowe określone dla każdego z nich.

Pytanie badawcze:

Które rozwiązania – stosowane w dostępnych w Polsce instrumentach – zapewniają obiektywizm w wyborze wniosków, a które dopuszczają uznaniową ocenę wniosków?

74

Tabela 8. Obiektywność w wyborze wniosków do dofinansowania

instrument finansowania

obiektywna/uznaniowa ocena wniosków

POIiŚ I-V

Na etapie oceny merytorycznej przyznawane są punkty w ramach jasno określonego systemu „ile, za co” wykluczając tym samym uznaniowość oceny. W przypadku V osi, w której dopuszczone zostały kryteria subiektywne, funkcjonuje rozbudowany system kontroli i weryfikacji zapobiegający pojawieniu się wątpliwości, co do obiektywności oceny.

RPO łódzkie -

priorytet II

Na etapie oceny merytorycznej punktowo oceniane są kryteria ogólne, mające zakres punktowy oraz wagę danego kryterium (brak jest szczegółowego opisu przyznawania punktów, co daje pewną dozę uznaniowości) oraz kryteria szczegółowe – z jasno określonym systemem przyznawania punktów.

RPO

mazowieckie -

priorytet IV

Na etapie oceny merytorycznej przyznawane są punkty w ramach jasno określonego systemu „ile, za co” – tym samym wyklucza się uznaniowość oceny.

RPO

podkarpackie -

priorytet IV

W ramach oceny merytorycznej przyznawane są punkty według jasno określonego systemu „ile, za co”. W przypadku kryteriów rankingowanych opracowano metodologię dzielenia przedsięwzięć w ramach przedziałów według wariantów punktowych. Zastosowane metody gwarantują zachowanie obiektywności podczas prowadzonej oceny.

RPO

świętokrzyskie -

priorytet IV

W ramach oceny merytorycznej przyznawane są punkty określone odpowiednimi przedziałami. Brak jest jakichkolwiek wytycznych, co do zastosowania odpowiedniej liczby punktów, przez co całą ocenę należy traktować jako uznaniową.

NFOŚiGW

Hierarchizacja złożonych projektów w ramach przeznaczonej na konkurs alokacji dotyczy wyłącznie efektywności kosztowej, co gwarantuje wyłonienie do dofinansowania przedsięwzięć gwarantujących najwyższy efekt ekologiczny przy najniższych poniesionych na ten cel kosztach. Wybór projektów do wsparcia jest przejrzysty i obiektywny.

LIFE +

Ocena punktowa w ramach poszczególnych grup kryteriów dokonywana jest w oparciu o listę pytań. Ogólne zasady LIFE+ zakładają, że oceny i punktacja przyznane każdemu wnioskowi muszą być możliwie obiektywne oraz sprawiedliwe. Uznaniowość wykluczona została poprzez obowiązywanie zasady „podwójnej pary oczu”.

PROW - oś

priorytetowa 2

Nie dotyczy: w ramach osi 2. PROW refundacje przyznawane są wszystkim podmiotom, aplikującym o wsparcie przy spełnieniu kryteriów dostępu w ramach danego działania.

Najbardziej obiektywne kryteria wyboru przedsięwzięć stosowane są w NFOŚiGW, w którym mierzona jest wyłącznie efektywność kosztowa. Ze względu na odmienny charakter wsparcia w ramach funduszu (obejmujący m.in. pożyczki), nie zaleca się ograniczania kryteriów w ramach POIiŚ do takich, które mogą być wyrażone jedynie kwotowo.

Podejście do obiektywnej oceny w przypadku LIFE+ obejmuje bardzo szczegółowe wymienienie wszystkich aspektów w ramach poszczególnych kryteriów oraz mechanizmy służące zapewnieniu przejrzystości podobne do tych stosowanych w POIiŚ.

Porównanie wybranych instrumentów

finansowania

i stosowanych w nich procedur oceny i wyboru

przedsięwzięć pozwoliło na dostrzeżenie, że

najmniejsze obciążenia generowane są w ramach

PROW, w którym system rozdysponowywania

środków jest najmniej skomplikowany. Obsługą PROW zajmuje się wiele instytucji, co sprawia, że

Pytanie badawcze:

Jakich nakładów w odniesieniu do działań związanych z przeprowadzeniem procesu oceny i wyboru wniosków o dofinansowanie wymagają rozwiązania stosowane w innych programach i funduszach?

75

wprawdzie angażuje on wiele osób, jednak nie stwarza wyodrębnionych stanowisk koniecznych do

wdrażania tylko tego projektu.

Ze względu na to, że wdrażanie programów nie odbywa się w trybie ciągłym, a dokonywane jest nie

przez specjalnie powołane do tego instytucje, trudno jest jednoznacznie ocenić nakłady na ten cel.

Okazuje się, że do zadań poszczególnych instytucji wdrażających należy obsługa nie tylko wielu działań

w ramach poszczególnych programów, lecz również różnych instrumentów. Czynności związane z

przeprowadzeniem procesu oceny często realizowane są jednocześnie – co sprawia, że nie można

wskazać konkretnych roboczogodzin, jakie pochłania obsługa konkursu czy liczby pełnych etatów, które

są za niego odpowiedzialne.

Na podstawie obranych strategii weryfikacji wniosków należy stwierdzić, że istnieją programy, które ograniczają generowane koszty poprzez uproszczenie procedur naboru i skracanie samego procesu.

Stosowane kryteria i sposób oceny

W przypadku naborów konkursowych realizowanych

w analizowanych programach i funduszach (wszystkie za

wyjątkiem NFOŚiGW i PROW), wnioski o dofinansowanie

oceniane są przy wykorzystaniu procedur, na które składają

się kolejne etapy wyłaniania przedsięwzięć. W przypadku

POIiŚ oraz analizowanych RPO pierwszym etapem

następującym po zakończeniu naboru wniosków jest dokonanie ich oceny formalnej, warunkującej

dalsze rozpatrywanie wniosku. W analizowanych programach/funduszach stosowane są różne

rozwiązania w zakresie przebiegu procedury oraz różne grupy kryteriów i etapy postępowania. Jednak

co do zasady, schemat oceny jest ten sam. Najpierw następuje weryfikacja wniosków pod kątem

formalnym, a dopiero po tym etapie następuje właściwa ocena jakościowa. Podobną procedurę stosuje

się w przypadku programu LIFE+, w którym procedurę rozpoczyna się od weryfikacji wniosków pod

względem kryteriów formalnych, wykluczenia

i kwalifikowalności.

W zależności od programu/funduszu stosowane są różne metody oceny pod względem formalnym,

dostosowane do specyfiki danego działania i koniecznych do spełnienia warunków umożliwiających

ubieganie się o dofinansowanie. Stosowane kryteria oceny w tym zakresie są inne w zależności od

zróżnicowania tematyki i zakresu przedmiotowego projektów proponowanych do realizacji w ramach

poszczególnych działań/naborów.

Tabela 9. Rodzaje kryteriów stosowanych w różnych dostępnych w Polsce programach i funduszach

Instrument finansowania Rodzaje kryteriów

POIiŚ Kryteria dostępu Kryteria formalne Kryteria merytoryczne I stopnia Kryteria merytoryczne II stopnia

RPO Łódzkie (Priorytet II) Ocena formalna (kryteria dopuszczające i administracyjne) Kryteria dostępu Kryteria ogólne Kryteria szczegółowe

RPO Mazowieckie Ocena formalna Ocena strategiczna Ocena merytoryczna Ocena wykonalności

RPO Podkarpackie Kryteria Formalne (kryteria dopuszczające i administracyjne) Kryteria dopuszczające Kryteria jakościowe Kryterium strategiczne

Pytanie badawcze:

Jakie są różnice w kryteriach oceny wniosków w poszczególnych instrumentach?

76

RPO Świętokrzyskie Kryteria formalne Ocena merytoryczno-techniczna

NFOŚiGW Kryteria dostępu Kryteria selekcji

LIFE+ Weryfikacja kryteriów formalnych, wykluczenia, kwalifikowalności Kryteria techniczne Kryteria finansowe Kryteria przyznawania

PROW Nie dotyczy

Po wstępnej weryfikacji wniosków w ramach oceny formalnej wnioski poddawane są ocenie

merytorycznej według ściśle określonych kryteriów pozwalających na obiektywne porównanie

proponowanych projektów w ramach danego konkursu. Na tym etapie oceny wniosków dokonywana

jest jakościowa ocena proponowanych przedsięwzięć polegająca na ocenie zasadności realizacji

projektu poprzez ściśle określone kryteria odnoszące się do różnych obszarów i aspektów

realizowanego wsparcia.

Różnice w podejściach do procesu wyłaniania przedsięwzięć pojawiają się na etapie oceny formalnej.

W RPO województwa łódzkiego dokonano podziału kryteriów formalnych na: dopuszczające

i administracyjne. Te pierwsze mają charakter bezwzględny (tzn., że w przypadku negatywnego wyniku

weryfikacji wniosku pod względem spełnienia wymagań, wnioskodawca nie ma możliwości dokonania

korekty, a co za tym idzie – wniosek jest odrzucany). Na ocenę dostępu w ramach RPO województwa

łódzkiego składa się:

poprawność złożenia wniosku, która oznacza dostarczenie wniosku o dofinansowanie

w określonym terminie i we właściwej instytucji,

prawidłowość sporządzenia wniosku, tzn. sporządzenie wniosku na obowiązującym formularzu,

wypełnienie wniosku w języku polskim,

kwalifikowalność beneficjenta i partnera, w ramach którego weryfikowana była m.in.: zgodność

beneficjenta i partnera z dopuszczonymi dla danego działania typami beneficjentów

uprawnionymi do ubiegania się o wsparcie w ramach konkursu, kwalifikowalność beneficjenta

i partnera na podstawie obowiązujących przepisów, zgodność beneficjenta i partnera

z kryteriami określonymi w odpowiednich rozporządzeniach dotyczących udzielania pomocy

publicznej,

kwalifikowalność projektu, przez którą rozumie się w szczególności zgodność inwestycji m.in. z

typem projektu wymienionym w szczegółowym opisie osi priorytetowych RPO WŁ dla

poszczególnych działań/osi priorytetowych oraz regulaminie konkursu, zasięgiem

geograficznym RPO WŁ, politykami horyzontalnymi UE.

Jak wynika z powyższego, kryteria dostępu stanowią odpowiednik stosowanych w także w osi IV POIiŚ

kryteriów dostępu, jednak w nieco zawężonej formie. Podobnie ocena dostępu przeprowadzana jest w

NFOŚiGW. Kryteria dostępu dzielą się na: formalne i merytoryczne, przy czym

w poszczególnych programach priorytetowych mogą być podzielone inaczej. Negatywny wynik

kwalifikacji wniosku o dofinansowanie (jeśli nawet jedno kryterium dostępu nie jest spełnione) wyklucza

przedsięwzięcie z dalszej oceny. Rozpatrując możliwość wprowadzenia preselekcji

w postaci oceny dostępności w ramach wszystkich osi priorytetowych I–V POIiŚ, należy wziąć pod

uwagę nie tylko kryteria stosowane dotychczas w IV osi priorytetowej, lecz także te, które sprawdziły

się w innych programach i funduszach. Zasadnym wydaje się, aby w celu uniknięcia generowania zbyt

dużych dodatkowych obciążeń, spowodowanych proponowaną zmianą w kolejnej perspektywie

finansowania, stosować właśnie nieco mniej rozbudowaną wersję wstępnej weryfikacji wniosków.

W ramach I–V osi proponuje się zatem zastosowanie, podobnych kryteriów dostępu, jak te

przedstawione w przykładzie RPO województwa łódzkiego, czyli dodatkowego etapu preselekcji.

Udoskonalenie procesu w tym zakresie sprawi, że ocenie formalnej i merytorycznej podlegać będzie

więcej wniosków, co usprawni ten proces.

77

System oceny wniosków dotyczących proponowanych w ramach poszczególnych programów/funduszy

poddanych analizie porównawczej przewiduje zastosowanie różnych sposobów przypisywania punktów

według wyszczególnionych kryteriów. Dostrzeżono różnice w zakresie sposobów przyznawania

punktów w ramach dokonywania oceny wniosków. POIiŚ od reszty programów i funduszy (z wyjątkiem

RPO województwa łódzkiego i świętokrzyskiego)

odróżnia to, że w ramach oceny poszczególne kryteria

hierarchizowane są według ważności poprzez

przypisanie wag punktowych. Taki mechanizm pozwala

na wyznaczanie odpowiedniej rangi dla

poszczególnych kryteriów w zależności od tego, jak

duże znaczenie w kontekście zasadności realizacji

projektu odgrywa.

Znaczące różnice w systemie oceny zauważalne są

w przypadku programów NFOŚiGW oraz PROW,

w których prowadzony jest ciągły nabór, umożliwiający

ocenianie wniosków na bieżąco, tak jak wpływają one

do instytucji. Taki system oceny projektów wpływa

znacząco na metodologię dokonywanej oceny,

wymuszającą zastosowanie odmiennych sposobów

weryfikacji zasadności realizacji przedsięwzięcia lub

przyznania środków na refundacje poniesionych

kosztów (PROW). Spełnienie kryteriów formalnych i

merytorycznych jest wystarczające do ubiegania się o

wsparcie finansowe. Wśród kryteriów tych wskazuje się

jednak również takie, które pozwalają na stworzenie

rankingu najważniejszych do dofinansowania projektów

poprzez zastosowanie dostosowanych dla założonych celów metod wyboru projektów.

Różnica w podejściu do dokonywania oceny zauważalna jest również w przypadku programu LIFE+,

gdzie ocena dokonywana jest poprzez udzielanie odpowiedzi na pytania pomocnicze, które

szczegółowo i wyczerpująco ujmą wszystkie aspekty oceniane w ramach poszczególnych kryteriów.

Procedura oceny wniosków w ramach analizowanych programów przebiega według podobnych etapów obejmujących takie same grupy kryteriów. Różnią się one między sobą w zakresie odpowiadającym na zapotrzebowanie

W zakresie stosowanych kryteriów zidentyfikowano również różnicę w zakresie sposobu przyznawania punktów. W osi I-V POIiŚ stosuje się system przypisywania wag do kryteriów, służących nadaniu hierarchii poszczególnym wytycznym do oceny.

Stosowane kryteria różnią się również tym, czy przyznawane są w systemie zero-jedynkowym, czy też przy wykorzystaniu skali punktowej. Należy zauważyć, że ten drugi sposób umożliwia bardziej precyzyjne porównanie wniosków między sobą i uporządkowanie ich od najlepszych jakościowo. Rozwiązaniem stosowanym w LIFE+ jest natomiast uszczegóławianie kryteriów w postaci dokładnych pytań uwzględniających wszystkie oceniane aspekty, co stanowi czytelny dla wnioskodawcy przekaz, pozwalający zrozumieć liczbę otrzymanych punktów.

Przykład:

W osi I POIiŚ w ramach oceny merytorycznej I stopnia wielkość aglomeracji jest mniej istotna (waga 1) niż wypełnienie przez aglomerację wymogów dyrektywy 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. w sprawie oczyszczania ścieków komunalnych (waga 3).

Przykład:

W ramach Programu Gospodarka wodno-ściekowa w aglomeracjach (NFOŚiGW) wsparcie udzielane jest w zależności od wartości obliczonego wskaźnika dla danego projektu. W zależności od liczby dodatkowych osób korzystających z ulepszonego oczyszczania ścieków/ RLM, a także przepustowości urządzeń/ obiektów poddanych modernizacji/RLM projektodawca może otrzymać bezzwrotną lub zwrotną pomoc finansową na realizację przedsięwzięcia.

78

Sposoby szacowania efektywności kosztowej

Jako dobre jakościowo projekty wskazuje się te, które mają największe szanse terminowego

zakończenia połączonego z osiągnięciem, w ramach

zaplanowanego budżetu, założonych wskaźników

produktu i rezultatu. Realizacja projektu przy

wykorzystaniu środków publicznych (krajowych,

unijnych) powinna być efektywna kosztowo. Oznacza

to, że w trakcie selekcji wniosków, w procesie oceny

należy wziąć pod uwagę kryterium oceny efektywności

kosztowej. Sposób obliczania i oceny efektywności

kosztowej w ramach osi I-V POIiŚ został już

przedstawiony w poprzednich rozdziałach niniejszego raportu (por. problem badawczy: Czego dotyczą

kluczowe elementy procedury wyłaniania przedsięwzięć? Co wchodzi w ich zakres?; kryterium

kluczowe: Efektywność kosztowa uzyskania efektu ekologicznego).Ocena efektywności kosztowej

uzyskanych rezultatów stanowi kryterium oceny jedynie w IV osi priorytetowej. Choć zaproponowane w

POIiŚ rozwiązanie obliczania efektywności kosztowej obejmuje dokładne wyliczenia z wykorzystaniem

wzorów matematycznych, to proponowane w analizowanych RPO (osie środowiskowe) rozwiązania

stanowią cenne źródło inspiracji – zwłaszcza z tego względu, że ocena zgodnie z omawianym kryterium

odnosi się do działań analogicznych do tych zawartych w osiach I-III POIiŚ. Należy zatem rozważyć

zasadność wprowadzenia dodatkowego kryterium efektywności kosztowej projektu w ramach POIiŚ.

Zasadne jest tutaj dokonanie porównania tożsamych pod

względem tematycznym osi I POIiŚ i działania 2.1 RPO

województwa łódzkiego: Gospodarka wodno-ściekowa.

W przypadku I priorytetu POIiŚ w ogóle nie uwzględniono

elementu oceny efektywności kosztowej, podczas gdy

w omawianym działaniu RPO stosuje się następujące kryterium Jednostkowy koszt osiągnięcia efektu

ekologicznego. Ocenie podlega osiągnięty efekt ekonomiczny projektu – jednostkowy koszt osiągnięcia

efektu ekologicznego, który rozumiany jest jako wskaźnik kosztu inwestycyjnego na 1 kg usuniętego

ładunku BZT5 i NNH4 (wartość wskaźnika w zł/kg/rok) lub 1 m3 dostarczonej odbiorcom wody o

wymaganych parametrach jakościowych (wartość wskaźnika w zł/m3/rok). Kryterium promuje projekty

o najniższym koszcie jednostkowym osiągnięcia efektu ekologicznego (tzn. projekty,

w których najniższym kosztem finansowym uzyskuje się największy efekt).

Analogicznie do tego rozwiązania zalecane jest uwzględnienie oceny efektywności kosztowej

w ramach osi I-III POIiŚ. Zasadnym jest na etapie wyłaniania przedsięwzięć oszacowanie tego,

realizacja których projektów pozwoli na zmaksymalizowanie rezultatów (wyrażanych poprzez m.in.

długość [km] wybudowanej i przebudowanej sieci kanalizacji sanitarnej, liczbę osób podłączonych do

wybudowanej sieci wodociągowej) przy minimalizacji kosztów jednostkowych. Oznacza to, że

uwzględnienie proponowanego kryterium pozwoli na zwiększenie efektywności poprzez np. ocenę

kosztu jednostkowego przyłączenia jednej osoby do sieci wodociągowej.

Podobne rozwiązanie zostało zastosowane w Działaniu 4.1

Infrastruktura ochrony środowiska w ramach RPO

województwa podkarpackiego. W projektach z zakresu

infrastruktury oczyszczania ścieków oceniane są w ramach

efektywności kosztowej poprzez sprawdzenie stopnia

wpływu na osiągnięcie wskaźników RPO. Kryterium

mierzone jest ilorazem wartości dofinansowania z EFRR oraz wskaźnika Liczby osób przyłączonych do

sieci kanalizacyjnej/obsługiwanych w wyniku realizacji projektu. Liczba osób przyłączonych do sieci

kanalizacyjnej jest obowiązkowym wskaźnikiem rezultatu dla tego typu projektów. Kryterium promuje

projekty o najkorzystniejszej wartości ilorazu (czyli o najmniejszej jego wartości, która oznacza, że

najniższym kosztem środków unijnych uzyskuje się największy efekt w postaci liczby przyłączonych

mieszkańców). Dokładnie taka sama strategia szacowania efektywności stosowana jest w ramach RPO

Pytanie badawcze:

Jakie mechanizmy oceny efektywności kosztowej stosowane są w programach i funduszach objętych badaniem? Jakie są różnice w mechanizmach stosowanych w POIiŚ, RPO województwa łódzkiego, mazowieckiego, podkarpackiego i świętokrzyskiego, NFOŚIGW, LIFE+ i PROW?

Dobra praktyka:

RPO łódzkie – ocena efektywności: jednostkowy koszt osiągnięcia efektu ekologicznego.

Dobra praktyka:

RPO podkarpackie, RPO świętokrzyskie – efektywność kosztowa projektu – stopień wpływu na osiągnięcie wskaźników RPO

79

województwa świętokrzyskiego. Jest to gotowe rozwiązanie dostosowane do omawianej osi I

POIiŚ, możliwe do zastosowania w ramach kryteriów oceny.

W RPO województwa podkarpackiego sposoby szacowania efektywności kosztowej projektów

stosowane są w ramach oceny:

Projektów z zakresu infrastruktury zaopatrzenia w wodę (4.1 Schemat B) –

kryterium mierzone ilorazem wartości dofinansowania z EFRR oraz wskaźnika Liczby osób

przyłączonych do sieci wodociągowej/obsługiwanych w wyniku realizacji projektu.

Projektów z zakresu infrastruktury zagospodarowania odpadów (4.1 Schemat C) –

kryterium mierzone ilorazem wartości dofinansowania z EFRR oraz Liczby mieszkańców

obsługiwanych w ramach projektu.

W działaniu 4.2 Infrastruktura przeciwpowodziowa i racjonalna gospodarka zasobami wodnymi –

projekty z zakresu retencji i opanowania wody – kryterium oceniane jest na podstawie ilorazu

wnioskowanego dofinansowania z EFRR oraz wielkości obszaru chronionego/objętego

oddziaływaniem projektu w [ha].

W działaniu 4.3 Zachowanie oraz ochrona różnorodności biologicznej i krajobrazowej – kryterium

oceniane jest na podstawie ilorazu wartości dofinansowania z EFRR oraz zakładanego wskaźnika

rezultatu Liczba zagrożonych gatunków objętych działaniami ochronnymi w ramach projektu lub

innego wskaźnika rezultatu.

W działaniu 4.4 Zwalczanie i zapobieganie zagrożeniom – projekty z zakresu monitoringu

środowiskowego, obserwowania środowiska, gromadzenia i przetwarzania informacji

o środowisku – kryterium mierzone jest ilorazem wartości dofinansowania z EFRR oraz wielkości

monitorowanego /obserwowanego obszaru [ha].

Ocena wniosków o pozyskanie środków na realizację

założonych przedsięwzięć w ramach Narodowego

Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej

obejmuje oszacowanie efektywności kosztowej przy

użyciu jednego ze wskaźników:

1) DGC – dynamiczny koszt jednostkowy, który pokazuje, jaki jest techniczny koszt uzyskania jednostki

efektu ekologicznego. Jest on wyrażony w złotówkach na jednostkę efektu ekologicznego

2) WK – wskaźnik efektywności kosztowej uzyskania efektu ekologicznego. Nawiązuje on do metodyki

analizy efektywności kosztowej oraz analizy kosztów i korzyści społecznych.

Powyższe wskaźniki służą do ułożenia przedsięwzięć od najbardziej do najmniej efektywnych.

Hierarchizacja złożonych projektów w ramach przeznaczonej na konkurs alokacji dotyczy wyłącznie

efektywności kosztowej – co gwarantuje wyłonienie do dofinansowania przedsięwzięć o najwyższych

efektach ekologicznych przy najniższych poniesionych na ten cel kosztach. W przypadku POIiŚ

zasadne jest natomiast uwzględnienie kryterium efektywności kosztowej przy wyborze projektów jako

jednego z elementów wpływających na jakość planowanego przedsięwzięcia. Jest szczególnie zasadne

dla oceny efektywności dużych projektów inwestycyjnych, w których możliwe jest obliczenie

efektywności uzyskania jednostkowego efektu ekologicznego w sposób umożliwiający porównanie

z innymi złożonymi w ramach naboru wnioskami.

Kryterium związane z finansowanym aspektem realizacji projektu stanowi od 15% do 8% całkowitej

oceny wniosku. Na etapie przyznawania dokonywana jest punktowa ocena jakości i spójności

finansowej. Ocena dokonywana jest przez ewaluatorów wyznaczonych przez Komisję, którzy podejmują

decyzję poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące racjonalnego wydatkowania środków

(m.in. o zbilansowanie budżetu, czy zaplanowane wydatki są uzasadnione). Nie podlega natomiast

ocenie oszacowanie kosztów osiągniętych rezultatów ekologicznych.

Dobra praktyka:

NFOŚiGW - wskaźniki szacowania efektywności kosztowej projektu

80

W ramach oceny efektywności kosztowej z reguły stosuje się modele matematyczne pozwalające na ocenę kosztu jednostkowego uzyskania efektu ekologicznego. Wskaźniki efektywności kosztowej najczęściej dotyczą założonych efektów – produktów i rezultatów przedsięwzięcia. Istnieje duża zbieżność w stosowanych wskaźnikach efektywności kosztowej analizowanych regionalnych programów operacyjnych.

NFOŚIGW natomiast umożliwia oszacowanie efektywności poprzez obliczenie dynamicznego kosztu jednostkowego lub podobnie jak w przypadku RPO, wskaźnik efektywności kosztowej uzyskania efektu ekologicznego.

Najbardziej złożony system oceny tego kryterium przewidziany został w LIFE+. Stosowana jest tu metoda bazująca na mierze relatywnej efektywności. Metoda ta bazuje na połączeniu: analizy eksperckiej poszczególnych działań w ramach projektu, ich zasadności co do zakresu merytorycznego w kontekście osiągnięcia planowanego efektu rzeczowego i ekologicznego, porównaniu wyodrębnionych kosztów jednostkowych ze wzorem (katalogiem), który stanowi punkt odniesienia.

Co istotne, efektywność kosztowa obliczana jest dla większości działań w ramach analizowanych instrumentów finansowania, natomiast w przypadku osi I-V POIiŚ, kryterium to znajduje się jedynie w osi IV.

Biorąc pod uwagę uwarunkowania i możliwości wynikające ze stosowanych dotychczas rozwiązań w analizowanych programach i funduszach, w kolejnej perspektywie finansowania POIiŚ zaleca się skorzystanie z metod stosowanych w regionalnych programach operacyjnych. Uwzględnienie wśród dodatkowych kryteriów chociaż jednego z zaprezentowanych wskaźników efektywności pozwoli na promowanie w procesie oceny tych projektów, które mogą osiągnąć lepsze rezultaty, przy mniejszych nakładach finansowych. Do rozwiązań, które warto zastosować w kolejnej perspektywie finansowej należy zaliczyć:

dodatkowe kryterium: jednostkowy koszt osiągnięcia efektu ekologicznego – wyrażony w złotówkach na jednostkę efektu (I-III osi),

dodatkowe kryterium mierzone ilorazem wartości dofinansowania z EFRR oraz wskaźnika liczby osób objętych interwencją.

Ocena gotowości projektów do realizacji

Efektywne wydatkowanie środków z programów

i funduszy dostępnych w Polsce, przeznaczonych na

projekty środowiskowe, zależy przede wszystkim od

tego, czy działania podejmowane w toku wyłaniania

przedsięwzięć do finansowania pozwalają na wybór

najlepiej przygotowanych projektów do realizacji.

W załączniku 3 znajduje się pełne zestawienie różnic w stosowanych mechanizmach wykorzystywanych

przez instytucje w celu oceny przygotowania projektu do realizacji. Analiza tego zestawienia pozwala

na dostrzeżenie, że sposoby weryfikacji szans na realizację projektu poprzez ocenę gotowości

wnioskodawcy pod kątem różnych kryteriów (m.in. technicznych, finansowych, organizacyjnych)

znacząco różnią się między instytucjami, choć w prawie wszystkich analizowanych

programach/funduszach dokonywana jest ocena tego kryterium. Tylko w przypadku PROW (oś

priorytetowa 2) płatności realizowane są na podstawie policzalnych wskaźników lub refundacji

poniesionych kosztów, dlatego nie przewiduje się oceny gotowości do realizacji przedsięwzięć.

W programie LIFE+ dokonywana jest ocena ogólna przygotowania do realizacji projektu, natomiast

w pozostałych przypadkach dokonuje się szczegółowej oceny przygotowania do realizacji projektów.

Tym, co wyróżnia POIiŚ jest uwzględnienie kryterium "zgodność projektu z wymaganiami prawa

dotyczącego ochrony środowiska". Podobne odnoszące się do aspektów środowiskowych wyznaczniki

przygotowania projektu stosowane były tylko w RPO województwa mazowieckiego. Najczęściej

stosowane kryteria odnoszące się do oceny przygotowania projektu do realizacji dotyczą gotowości

technicznej, instytucjonalnej oraz dysponowania odpowiednim potencjałem finansowym.

Pytanie badawcze:

W jaki sposób wnioski oceniane są pod kątem przygotowania projektu do realizacji?

81

Kryterium przygotowania projektów do realizacji jest istotnym elementem procesu oceny. Warunkuje

efektywne wdrażanie programów, a co za tym idzie – sprawną realizację ich celów i założeń. Zauważa

się, że w porównaniu z innymi programami/funduszami, w ramach POIiŚ stosuje się bardzo

rozbudowany system weryfikacji gotowości projektu do wdrażania. Ponadto, dodatkowe kryterium

odwołujące się do rozwiązań legislacyjnych w dziedzinie ochrony środowiska stanowi mechanizm

zapobiegający wstrzymywaniu inwestycji z powodu problemów, jakie mogą wynikać z obowiązującego

prawa. Co istotne, w analizowanych programach i funduszach nie zidentyfikowano dodatkowych

kryteriów, które mogłyby przyczynić się do lepszej oceny tego aspektu w ramach POIiŚ. Oznacza to, że

zaproponowane metody oceny gotowości projektów do realizacji są najbardziej szczegółowe

i uwzględniają najwięcej elementów składających się na to, czy projekt ma szansę być zrealizowany

w określonym terminie i przy założonym budżecie. Jest to o tyle istotne, że stanowi podstawę

efektywności wdrażania. Wybór projektów słabo przygotowanych do realizacji sprawia, że zwiększa się

ryzyko wyłonienia do współfinansowania przedsięwzięć, które nie mają odpowiedniego zaplecza

organizacyjnego, instytucjonalnego czy technicznego lub odpowiedniego potencjału finansowego.

Ponadto, rozpatrywanie realności wdrożenia projektu w kontekście rozwiązań legislacyjnych jest

istotnym czynnikiem wpływającym na to, czy projekt zostanie rozpoczęty. W POIiŚ w procesie oceny

uwzględniono weryfikację pełnej dokumentacji zgodnie z wytycznymi w zakresie postępowania

w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub

regionalnych programów operacyjnych.

Analiza porównawcza w tym zakresie nie umożliwia

wskazania bardziej szczegółowych kryteriów oceny

przygotowania projektów. Należy jednak zwrócić uwagę na

sposób przyznawania punktów w ramach oceny stopnia

przygotowania dokumentacji. W większości przypadków

(w tym osi I-V POIiŚ), ocena jest zero-jedynkowa – tzn., że oceniane jest to, czy projekt jest

przygotowany do realizacji, a nie to w jakim stopniu jest on gotowy na wdrożenie. W pozostałych

przypadkach zdarza się, że ocena przygotowania projektu dokonywana jest w skali punktowej. Pozwala

to na uporządkowanie złożonych wniosków w hierarchii pod względem przygotowania, poprzez

przyznanie większej liczby punktów, w sytuacji gdy z wniosku wynika, że istnieje większe

prawdopodobieństwo, że projekt zostanie rozpoczęty i zakończony zgodnie z założeniami. Jako

przykład można tu wskazać IV oś priorytetową RPO województwa mazowieckiego, w ramach której

w przypadku Działania 4.2. Ochrona powierzchni ziemi, dla projektów dotyczących rekultywacji

składowisk odpadów, oceniane jest kryterium Stopień przygotowania dokumentacji. Kryterium ocenia

stopień gotowości realizacyjnej w momencie składania wniosku, w którym w zależności od tego, jakie

dokumenty udało się pozyskać wnioskodawcy, przyznawana jest różna liczba punktów. Jeżeli

wnioskodawca dysponuje:

a) decyzją wyrażającą zgodę na zamknięcie składowiska, wydaną przez właściwy organ – uzyska

w ramach oceny 10 pkt.

b) decyzją o zamknięciu składowiska wydaną przez Marszałka Województwa Mazowieckiego

w wyniku postępowania wszczętego z urzędu – uzyska w ramach oceny 5 pkt.

c) potwierdzeniem złożenia wniosku o wydanie decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie składowiska

– uzyska w ramach oceny 3 pkt.

Natomiast brak powyższych dokumentów lub brak danych na ten temat skutkuje nieprzyznaniem

punktów w wymienionym kryterium.

Podobne rozwiązania stosowane są względem przynajmniej części kryteriów oceniających

przygotowanie do realizacji w przypadku RPO województwa łódzkiego. Stanowi to dobre rozwiązanie

pozwalające na porównanie projektów między sobą. O ile w POIiŚ przyjęto najbardziej szczegółowe

rozwiązania dotyczące oceny przygotowania projektów, o tyle rozwiązania te

w ograniczonym stopniu pozwalają na porównanie wniosków między sobą. Szczególnie, jeżeli

spełnienie zaproponowanych w tym obszarze kryteriów stanowi warunek niezbędny do ubiegania się

o dofinansowanie. Zasadnym jest, czerpiąc inspirację z rozwiązań stosowanych w RPO województwa

Dobra praktyka:

RPO mazowieckie – ocena stopnia przygotowania dokumentacji

82

łódzkiego i województwa mazowieckiego, uwzględnienie jakościowej oceny przygotowania

projektów do realizacji poprzez wskazanie konkretnych stopni przygotowania projektu.

Analogicznym przykładem do powyżej przedstawionego działania RPO województwa mazowieckiego

jest działanie 2.1 POIiŚ – Kompleksowe przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi

ze szczególnym uwzględnieniem odpadów niebezpiecznych. W ramach tego działania przewiduje się

również przyznawanie punktów w ramach skali ocen w zależności od stopnia przygotowania wniosku.

Na przykład w ramach oceny gotowości do rozpoczęcia inwestycji punkty według skali przyznawane są

za wielkość powierzchni składowisk lub ich wydzielonych części, dla których wydano decyzję o ich

zamknięciu, do łącznej powierzchni składowisk lub ich wydzielonych części objętych projektem. Nie

ocenia się jednak wniosków pod względem stopnia przygotowania do realizacji – np. oceniane jest, czy

wnioskodawca ma pozwolenie na budowę, podczas gdy bardziej odpowiednie byłoby ocenienie, na

jakim etapie pozyskiwania pozwolenia jest wnioskodawca.

Mechanizmy stosowane w ramach środków krajowych z NFOŚiGW oprócz wspierania przedsięwzięć

bezpośrednio skierowanych do funduszu, wspierają projekty wyłonione w ramach procedur

stosowanych w programie POIiŚ. Gotowość wyłonionych do dofinansowania projektów w ramach POIiŚ

rozpatrywane są na etapie oceny merytorycznej realizowanych konkursów. W ramach projektów

skierowanych bezpośrednio/wyłącznie do NFOŚiGW gotowość badana jest w ramach kryteriów dostępu

– merytorycznych (w systemie zero-jedynkowym):

Technologia – wybrana w oparciu o analizę alternatywnych rozwiązań, podane uzasadnienie

dla przyjętego rozwiązania.

Struktura instytucjonalna – możliwość sprawnego wdrożenia projektu i zapewnienie jego

trwałości instytucjonalnej.

Struktura finansowa – wiarygodny montaż finansowy, wykonalność oraz trwałość finansowa

projektu.

Proponuje się uwzględnienie w kryteriach oceny formalnej lub merytorycznej I stopnia w postaci skali

punktowej, analogicznie do przedstawionego przykładu RPO województwa mazowieckiego, tego na

jakim etapie uzyskiwania pozwoleń jest wnioskodawca. Oznacza to, że już we wstępnym etapie oceny

wniosków zasadnym jest, określenie stopnia przygotowania wnioskodawcy poprzez ocenę m.in. tego w

jakiej sytuacji prawnej obecnie się znajduje. Pozwoli to na premiowanie wniosków, które są lepiej

przygotowane do realizacji i prognozują osiągnięcie oczekiwanych rezultatów. Analogicznie należy

rozpatrywać pozostałe kryteria odnoszące się do oceny gotowości projektu do wdrożenia, w celu

poprawy mechanizmów zabezpieczających realizację projektów.

Poniższe zestawienie stanowi porównanie stosowanych w poszczególnych programach/funduszach

sposoby oceny przygotowania projektu do realizacji. Jak wynika z tabeli, w POIiŚ zastosowano

najbardziej rozbudowany sposób oceny tego kryterium.

Tabela 10. Podsumowanie różnic w kryteriach oceny gotowości projektu do realizacji.

Kryterium

Program/ fundusz

Przygotowanie techniczne/ technologiczne

Przygotowanie instytucjonalne/ organizacyjne

Wykonalność finansowa

Ocena zgodności z wymaga-

niami prawa

Oś I-V POIiŚ X X X X

RPO łódzkie X X X –

RPO mazowieckie – – – X

RPO podkarpackie X X – –

RPO świętokrzyskie X X X –

NFOŚiGW X X X –

LIFE+ X – X X

83

PROW Nie dotyczy Nie dotyczy Nie dotyczy Nie dotyczy

W ramach osi I-V POIiŚ przewidziano największy zakres kryteriów służących ocenie gotowości projektu do realizacji. Weryfikacja dokonywana jest w oparciu o przygotowanie techniczne przedsięwzięcia, instytucjonalne i organizacyjne do jego wdrażania, wykonalność finansową oraz weryfikację zgodności z prawem z zakresu ochrony środowiska. Pozostałe programy i fundusze poddane analizie porównawczej stosują niemalże tożsame sposoby weryfikacji, choć zwykle w mniejszym zakresie. Wyjątek stanowi tu PROW, w którym nie dokonuje się oceny gotowości projektu do realizacji – co wynika ze specyfiki programu. Płatności realizowane są na podstawie zastanych faktów (wielkość zasiewów, zalesień) lub w formie refundacyjnej zrealizowanych przedsięwzięć. Powyższe oznacza, że w procedurze nie przewiduje się oceny gotowości do realizacji przedsięwzięć.

Zasadne jest, aby w POIiŚ wprowadzić jakościową ocenę przygotowania projektów do realizacji poprzez wskazanie konkretnych stopni przygotowania projektu do realizacji, co pozwoli na lepsze porównanie projektów w tym zakresie.

84

ROZDZIAŁ VI: Propozycja optymalnej ścieżki wyboru przedsięwzięć

Źródła danych

Propozycja optymalnej ścieżki wyboru przedsięwzięć została opracowana w oparciu o wyniki

przeprowadzonej analizy dotychczas stosowanych rozwiązań. Analiza wyników badania jakościowego

przeprowadzonego wśród beneficjentów, ekspertów oceniających wnioski, przedstawicieli instytucji

wdrażających i Instytucji Pośredniczącej, a także przeprowadzonego w końcowej fazie procesu

badawczego panelu eksperckiego oraz PAPI wśród pracowników Instytucji Pośredniczącej

i przedstawicieli beneficjentów pozwoliło na krytyczne spojrzenie na stosowane procedury z wielu

perspektyw.

Wyniki przeprowadzonego badania pozwoliły na sformułowanie wniosków, które umożliwiają

optymalizację procedur wyłaniania przedsięwzięć. Analiza stosowanych dotychczas procedur oraz

przeprowadzone wywiady z beneficjentami, przedstawicielami Instytucji Pośredniczącej i instytucji

wdrażających oraz ekspertami oceniającymi wnioski pozwalają wyciągnąć podstawowy wniosek – nie

należy definitywnie odchodzić od dotychczas stosowanej metodyki. Potwierdza to przeprowadzona

analiza dokumentacji programowej i konkursowej.

Problemy wynikające z zastosowanej procedury wyłaniania przedsięwzięć

Przygotowanie naboru, ustalenie procedur

wiążą się z wytworzeniem dużej liczby

dokumentów. W ramach procedury

przygotowawczej powstaje regulamin

konkursu wraz ze wszystkimi załącznikami

(wzorami wniosków, instrukcjami, listami

sprawdzającymi, kartami ocen).

Odpowiednie zaplanowanie konkursu

wymaga również dostosowania specyfiki

działania i dostosowania założeń

programowych do tematyki projektów, dla

których można starać się o dofinansowanie

w ramach ogłoszonego naboru.

Konieczność stosowania uniwersalnych

wzorów wniosków sprawia, że w przypadku

niektórych działań są one zupełnie

nieodpowiednie. Wnioskodawca obarczony

zostaje dodatkowym obciążeniem

związanym z obowiązkiem uzupełnienia

części wniosków, której zakres nie ma

związku z przedmiotem dofinansowania.

Doskonałym przykładem obrazującym tę

sytuację jest V oś priorytetowa, która dotyczy dofinansowania projektów związanych z ochroną przyrody

i kształtowaniem postaw ekologicznych odnośnie ochrony środowiska.

Istotną kwestię stanowi również sam sposób składania wniosków przez wnioskodawców.

W naborach konkursowych złożenie wniosku o dofinansowanie następuje poprzez wypełnienie

formularza w elektronicznym generatorze wniosków. 7 z 10 przedstawicieli instytucji wdrażających

dostrzega problemy dotyczące funkcjonowania elektronicznego generatora wniosków. Jednocześnie

zauważa się jednak, że korzystanie z wypełniania wniosku w takiej formie jest bardzo korzystne.

Stanowią one kopię bezpieczeństwa, ale przede wszystkim wypełnienie wniosku w systemie

poddawane jest wstępnej weryfikacji, m.in. sprawdza, czy wszystkie pola zostały uzupełnione.

Elektroniczna wersja wniosku wykorzystywana jest też na etapie oceny merytorycznej II stopnia, w której

Przykład:

Analiza wybranych projektów wykazała, że wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Działania 5.4: Kształtowanie postaw społecznych sprzyjających ochronie środowiska, w tym różnorodności biologicznej, 5.4.1: Ogólnopolskie lub ponadregionalne działania edukacyjne kampanie informacyjno-promocyjne, imprezy masowe oraz konkursy i festiwale ekologiczne, zawiera bardzo dużo adnotacji "nie dotyczy". Oznacza to, że zaproponowana struktura dokumentu niekoniecznie odpowiada wymogom stawianym tego typu projektom. W części "Ocena wpływu oddziaływania na środowisko", w ramach starania się o dofinansowanie, konieczne okazało się wypełnienie tylko fragmentu (1 z 3 podpunktów) jednego z 6 podkryteriów. Oznacza to, że rozszerzanie wniosku o 5 kolejnych kryteriów w ramach oceny wpływu oddziaływania na środowisko w tym przypadku było bezzasadne, ponieważ obejmowało kwestie niezwiązane z takowym projektem. Ponadto, zaproponowany formularz sprawił, że wnioskodawca zmuszony był do uzasadniania, dlaczego dane kryterium nie dotyczy wniosku.

85

eksperci dokonują oceny poprzez bazowanie na elektronicznie wypełnionym formularzu. Problemy z

użytkowaniem elektronicznego generatora, jak szacuje jeden z badanych, zdarzają się

w 30-40% przypadkach składania wniosku. Problemy, jakie wskazali badani znajdują się w załączniku

do raportu w analizie wyników badania IDI przeprowadzonego wśród przedstawicieli IW. Problem

funkcjonowania generatora wniosku został również poruszony na spotkaniu panelu eksperckiego,

podczas którego sformułowano wniosek, że słaba jakość funkcjonowania elektronicznego generatora

wniosków powoduje dodatkowe obciążenie i czynnik wpływający na to, że czas na napisanie i złożenie

wniosków jest zbyt krótki. Na podstawie doświadczeń badanych można wnioskować że działanie tego

systemu stanowi poważny, lecz znany problem. Należy mieć również na uwadze, że widoczna jest

poprawa działania tego systemu. Jednocześnie zasadne są kolejne modyfikacje, które pozwolą

wyeliminować występujące błędy, w celu umożliwienia skutecznego, bezproblemowego aplikowania

o środki w ramach POIiŚ.

Obsługa techniczna elektronicznego generatora wniosków stanowić będzie dodatkowe obciążenie dla

instytucji. Zasadnym jest zatem zabezpieczenie środków na ten cel, ponieważ sprawne funkcjonowanie

generatora zależne jest od efektywnego serwisu i aktualizacji oprogramowania. Pomimo, że

zapewnienie sprawnego funkcjonowania generatora wniosków może być kosztowne, jest to wysoce

uzasadnione z punktu widzenia zapewnienia sprawnego przebiegu naboru wniosków. Problemy

informatyczne, trudności w obsłudze elektronicznego generatora wniosków mogą zasadniczo

ograniczyć dostęp do środków i wpłynąć na naruszenie zasady równego dostępu. Warto zatem

wykorzystać rozwiązanie zastosowane w programie LIFE+.

Zwraca się również uwagę na niedostosowane do rodzaju przedsięwzięcia sformułowania zawarte we

wniosku – np. we wniosku w ramach Działania 5.4, którego celem jest zwiększenie świadomości

w zakresie potrzeby i właściwych metod ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu wnioskodawca ma

określać negatywne oddziaływanie projektu na środowisko naturalne. Oznacza to, że choć projekt

z założenia dotyczy działań edukacyjnych na rzecz ochrony przyrody, wnioskodawca musi udowadniać,

że realizacja przedsięwzięcia nie zaszkodzi środowisku naturalnemu. O ile omawiane kryterium jest

zasadne w przypadku realizacji inwestycji np. w ramach pierwszej osi (budowa lub modernizacja

kanalizacji i oczyszczalni ścieków), o tyle w przypadku omawianego działania sprawa zdaje się być

oczywista. Planowanie projektu dotyczącego zwiększania świadomości społeczeństwa

w zakresie ochrony środowiska, przyrody czy krajobrazu z założenia nie może wywierać na niego

negatywnego wpływu. Bezzasadne jest zatem zakładanie, że projekt, którego przedmiot jest zgodny

z wytycznymi programowymi określonymi dla tego konkretnego działania, może wywierać negatywne

oddziaływanie na środowisko. Wypełnianie dodatkowej części wniosku stanowi jedynie element, który

zwiększa obszerność wniosku, a nie umożliwia uzyskania istotnych z punktu widzenia dokonania oceny

informacji na temat planowanego przedsięwzięcia.

Zasadne jest wprowadzenie usprawnień w stosowanych procedurach poprzez ograniczenie objętości

produkowanych w trakcie naboru dokumentów przy jednoczesnym ułatwieniu wnioskodawcy przejściu

przez proces wypełniania wniosku. W tym celu należy wprowadzić do formularza pytań filtrujących, które

zupełnie eliminowałyby z wniosku elementy niedostosowane do planowanego przedsięwzięcia.

Odpowiedź na takie pytania warunkuje konieczność (lub jej brak) wypełniania niektórych części

wniosku, na które składają się szczegółowe elementy tej części.

Z perspektywy Instytucji Wdrażającej, odpowiedzialnej za proces oceny wniosków, kluczowe są

załączniki, których zakres zostaje zdefiniowany na etapie planowania konkursu i procedur

z tym związanych. Analiza i ocena treści zawartych w dodatkowych elementach wniosku

dostosowanych do konkursu pozwala na rzetelną ocenę merytoryczną wniosków pozwalającą wskazać

projekty najlepiej przygotowane do realizacji, których wdrożenie jest najbardziej uzasadnione.

Zasadnym wydaje się zatem dążenie do zmniejszenia obszerności ogólnych wniosków o

dofinansowanie, przy jednoczesnym przeniesieniu niezbędnych części do załączników odnoszących

się do poszczególnych typów działań.

Zasadne jest ograniczenie liczby partnerów, którzy mogą wspólnie realizować projekt. Jak zauważa

3 na 10 badanych pracowników IW, ma to istotne znaczenie w zakresie zarządzania projektem

86

i obsługi projektu. Wielość partnerów powoduje rozmycie obowiązków oraz problemy w zakresie

komunikacji i przepływu dokumentów. Jednocześnie należy zauważyć, że realizacja rozbudowanych

projektów, która wymaga zaangażowania wielu podmiotów generuje także większą liczbę partnerów.

Na podstawie uwag kierowanych przez przedstawicieli IW, zasadne jest wskazywanie „beneficjenta

wiodącego”, który będzie odpowiadał za formalne aspekty związane z realizacją i rozliczaniem projektu,

współpracą z IW.

Podsumowanie wyników analizy w oparciu o dane pierwotne (pozyskane w ramach

realizacji badania)

W ramach badania przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione z przedstawicielami Instytucji

Pośredniczącej, instytucji wdrażających, ekspertów biorących udział w ocenie wniosków

i beneficjentów wsparcia w ramach POIiŚ. Doświadczenia tych grup stanowią uzupełnienie analizy

dokumentacji programowej i konkursowej. Pozwoliły również na identyfikację obszarów wymagających

modyfikacji, udoskonalenia.

Analiza wywiadów przeprowadzonych wśród przedstawicieli wymienionych wyżej grup pozwoliła na

wskazanie dobrych praktyk w stosowanych procedurach, które dotyczą:

połączenia etapu oceny formalnej i merytorycznej I stopnia (wskazane przez IP, IW)

przejrzystości procedury zachowanej dzięki stosowanym mechanizmom (wskazane przez IP,

IW, ekspertów, beneficjentów)

dyskutowania nad ocenianymi wnioskami na obradach grup roboczych (wskazane przez: IP),

aktywnego uczestnictwa przedstawicieli IP w posiedzeniach grup roboczych (wskazane przez

IP),

usprawnienia obiegu dokumentów wraz z ograniczeniem liczby i objętości dokumentów

(wskazane przez IP),

uproszczenia wniosków o dofinansowanie, np. w V osi zrezygnowano z oceny oddziaływania

na środowisko (wskazane przez IP),

możliwości w zakresie modyfikacji, udoskonalania wniosków – przewidziane w procesie oceny

(wskazane przez IP, IW, ekspertów, beneficjentów),

komunikacji pomiędzy IW a beneficjentem opartej na sprawnej wymianie informacji (wskazane

przez: beneficjentów).

Doświadczenie badanych przyczyniło się również do wskazania słabych stron, których

problematyczność została potwierdzona przez analizę dokumentacji. Jako słabe strony należy wskazać:

trudności w koordynacji i synchronizacji prac wielu ekspertów w ramach jednego naboru

(wskazane przez IP),

zbyt dużą liczbę instytucji wdrażających, będąca źródłem trudności organizacyjnych (wskazane

przez IP),

ryzyko wystąpienia opóźnień w procesie na etapie oceny merytorycznej II stopnia (wskazane

przez IP, IW),

stosowanie jednego wzoru wniosku właściwego dla wszystkich działań (wskazane przez IP),

słabe funkcjonowanie elektronicznego generatora wniosków o dofinansowanie (wskazane

przez IP, IW, ekspertów, beneficjentów),

zbyt późne publikowanie ogłoszeń o naborze (wskazane przez IP, IW, beneficjentów),

obciążenia beneficjenta wynikające z obszerności wniosku oraz dokonywania uzupełnień

w ściśle określonych terminach (wskazane przez beneficjentów).

W końcowej fazie procesu badawczego przeprowadzono panel ekspercki z udziałem przedstawiciela

instytucji wdrażającej, przedstawiciela Instytucji Pośredniczącej, przedstawicieli Wykonawcy

(moderatorzy spotkania), przedstawicieli beneficjentów projektów (w tym: przedsiębiorstwa,

87

Państwowej Akademii Nauk oraz Państwowego Instytutu Badawczego). Przed spotkaniem, eksperci

zapoznali się ze wstępnymi wynikami analizy, po czym przystąpiono do dyskusji podzielonej na obszary

tematyczne według schematu przedstawionego w załączniku 5. Główne wnioski

z przeprowadzonego panelu badawczego można sformułować następująco:

modyfikacji wymagają zdefiniowane terminy dotyczące obowiązku ogłoszenia naboru, długości

trwania naboru – zaleca się wydłużenie czasu na ogłoszenie naboru do 45-60 dni,

ocena gotowości projektu do realizacji wymaga przeformułowania – zasadne jest umożliwianie

wnioskodawcom uzupełnianie koniecznej dokumentacji do momentu podpisania umowy

o dofinansowanie. Korzystnym rozwiązaniem jest np. odroczenie w czasie konieczności

pozyskania decyzji środowiskowej do dnia zawarcia umowy,

dobrą praktyką jest udział przedstawicieli IP w spotkaniach grupy roboczej, ponieważ usprawnia

to przepływ informacji pomiędzy instytucjami,

korzystnym rozwiązaniem jest umożliwienie składania i przechowywania dokumentacji

w formie elektronicznej – przede wszystkim obszernych sprawozdań finansowych

wnioskodawcy,

studium wykonalności jest niewłaściwie postrzegane przez beneficjentów – w ich odczuciu jest

to dokument stwarzany w celu wykazania opłacalności projektu, który wykonuje się, aby spełnić

wymogi formalne w naborze, a formułowane jest po dokładnym zaplanowaniu przedsięwzięcia

(por. Analiza wyników panelu eksperckiego).

Obszary, na które zwrócili uwagę badani, zostały przeanalizowane pod kątem zasadności i możliwości

ich wdrożenia w przyszłej perspektywie finansowej. Stanowiły one podstawę zidentyfikowania

elementów różnych etapów procedury wyłaniania wniosków, które wymagają modyfikacji. Elementy te

podlegały ocenie beneficjentów oraz przedstawicieli Instytucji Pośredniczącej w ramach ankiety PAPI,

testującej rzeczywistą zasadność ich zastosowania. Uwzględnienie 2 przeciwstawnych perspektyw, ich

porównanie i zaproponowanie kompromisowego rozwiązania stanowi propozycje zmian, które powinny

zostać wdrożone w ramach optymalizacji ścieżki wyboru przedsięwzięć.

Wyniki przeprowadzonego badania techniką PAPI, bezpośrednio wpływają na propozycje w zakresie

optymalizacji, a narzędzie pokrywa się z obszarami, w ramach których zaproponowano zmiany. Dzieje

się tak dlatego, że źródłem kwestionariusza było podsumowanie wniosków wynikających

z przeprowadzonej ewaluacji.

Optymalizację obecnie stosowanych metod wyłaniania przedsięwzięć do współfinansowania należy

podzielić na 4 kluczowe obszary obejmujące kolejne etapy procedury. Proces wyboru projektów składa

się z: przygotowania naboru wniosków, ogłoszenia konkursu, naboru wniosków i oceny tych wniosków.

Propozycja wprowadzania udoskonaleń odnosi się do poszczególnych etapów i tworzy tym samym

propozycję poprawionej ścieżku wyboru przedsięwzięć do wykorzystania w kolejnej perspektywie

finansowej.

PRZYGOTOWANIE NABORU WNIOSKÓW

W tabeli zaprezentowano ewentualne obszary zmian, jakie należy wprowadzić w ramach przygotowania

procedur wyłaniania projektów do współfinansowania

Tabela 11. Możliwości zmian w zakresie przygotowania naboru

Parametr

Możliwości w zakresie poprawy

Wskaźniki produktu i rezultatu

właściwe dla osi i działania

Zasadne jest doprecyzowanie zdefiniowanych dla Programu wskaźników. Należy ściśle określić ich zakres przedmiotowy i definicyjny.

Należy poddać weryfikacji zasadność stosowania poszczególnych wskaźników rezultatu i produktu określonych dla poszczególnych działań i osi priorytetowych, a także dokonać ewentualnych zmian w tym zakresie.

88

w ramach POIiŚ

Należy również rozpatrzeć, czy proponowane wskaźniki nie dyskryminują żadnych grup.

Kryteria Przyjęte kryteria pozwalają na wybór dobrych jakościowo projektów. Zasadne jest zastosowanie dodatkowych wskaźników w zakresie wyboru projektów najbardziej efektywnych kosztowo. Zaleca się rozważenie zastosowania takich kryteriów jak: jednostkowy koszt osiągnięcia efektu ekologicznego – wyrażony w złotówkach na jednostkę efektu (I-III osi) lub dodatkowe kryterium mierzone ilorazem wartości dofinansowania z EFRR oraz wskaźnika liczby osób objętych interwencją.

Instytucje wdrażające

Uzasadnione ekonomicznie jest zlecenie obowiązków w zakresie wdrażania POIiŚ ograniczonej liczbie instytucji wdrażających. Najbardziej zasadne jest, aby wdrażanie programu dokonywane było przez NFOŚiGW, który ma bardzo duże doświadczenie, a efektywność podejmowanych przez niego działań osiąga jedną z najwyższych wartości.

Studium wykonalności

Studium wykonalności jest potrzebnym dokumentem, jednak nie wszystkie zapisy studium są niezbędne. Zasadnym jest ograniczenie zakresu studium wykonalności przy jednoczesnym doprecyzowaniu wytycznych jego sporządzania. Zakres powinien być uzależniony od osi priorytetowych i poszczególnych działań, tak aby zawarto w nim tylko najistotniejsze informacje.

Proponuje się stworzenie wzorcowego studium wykonalności, prezentującego w sposób precyzyjny i szczegółowy, co powinno zostać zawarte w dokumencie.

Sposób naboru:

zmiana trybu konkursowego

na konkursowy

ciągły

Dostrzega się duży potencjał proponowanej zmiany będący korzystnym rozwiązaniem z punktu widzenia wnioskodawcy i instytucji wdrażających . Prowadzenie ciągłego naboru wyeliminowałoby problemy związane z terminami, zbyt dużym obciążeniem spowodowanym koniecznością oceny wielu wniosków w krótki okresie, czy możliwości realizacji projektów, które nie do końca są dobrze do tego przygotowane, ale osiągnęły wystarczającą liczbę punktów.

W ramach naboru ciągłego proponuje się wprowadzić etapy, w celu podzielenia alokacji na racjonalne transze, tak aby nie doprowadzić do zbyt szybkiego wyczerpania wszystkich środków.

Inną strategią w tym zakresie jest wprowadzenie bardzo długiego naboru wniosków (pół roku), noszącego znamiona naboru ciągłego, a następnie dokonywania oceny i kwalifikowania do dofinansowania.

Dostęp do konkursów

W zakresie dostępu do konkursów, tj. grup uprawnionych do wnioskowania o środki proponuje się zawężenie grup. Zaleca się również wprowadzenie ograniczeń w zakresie liczby Partnerów (maksymalnie 3) mogących składających jeden wniosek o dofinansowanie – z tego względu, że zbyt duża liczba partnerów w znaczący sposób utrudnia realizację projektu z uwagi na aspekty formalne.

Przejrzystość procedury

Mimo dużej przejrzystości całej procedury zauważa się możliwości udoskonalenia tego aspektu.

Zasadnym jest zadbanie o to, aby oceny eksperckie były jawne wraz z uzasadnieniem (w przypadku kryteriów, które dopuszczają uznaniowość eksperta) – publikowane na stronie internetowej.

Z perspektywy beneficjenta istnieje potrzeba uproszczenia procedur, by dokumentacja była bardziej przejrzysta i zawierająca wszystkie niezbędne informacje, aby nie było konieczności odsyłania do innych dokumentów czy aktów prawnych.

OPTYMALIZACJA W ZAKRESIE OGŁASZANIA NABORU

89

Z punktu widzenia beneficjenta zasadnym jest wprowadzenie zmian w tym obszarze.

Tabela 12. Możliwości optymalizacji w zakresie ogłaszania naboru

Parametr

Możliwości w zakresie poprawy

Informacja o naborze

Zaleca się wcześniejsze informowanie o naborze wniosków, ponieważ ustawowo zapewnione 30 dni jest okresem zbyt krótkim dla przygotowania pełnej dokumentacji. Proponuje się wydłużenie okresu o co najmniej 15-30 dni lub wprowadzenie ciągłego naboru wniosków.

Czas trwania naboru

Optymalny czas trwania naboru określony został na 2 miesiące.

Alternatywnym rozwiązaniem jest wprowadzenie ciągłego naboru wniosków.

Informowanie o naborze

Propozycje zmian w tym zakresie obejmują intensyfikację kanałów informowania o naborze. Nie dostrzega się zasadności informowania o naborach za pośrednictwem mediów masowych, ze względu na zamkniętą listę podmiotów uprawnionych do składania wniosków. Wyjątek stanowią tutaj konkursy, w ramach których można zgłaszać tzw. projekty miękkie – informacje na ten temat powinny być rozpowszechniane wieloma kanałami informacyjnymi.

Proponuje się stworzenie listy mailingowej, na którą mógłby się wpisać każdy zainteresowany. W momencie ogłoszenia naboru wszyscy zainteresowani otrzymają mailową informację na ten temat.

OPTYMALIZACJA W ZAKRESIE NABORU WNIOSKÓW

Etap procedury obejmujący przygotowanie i złożenie wypełnionego formularza przez wnioskodawcę

stanowi największe obciążenie dla niego. Zasadne jest wdrożenie rozwiązań, które pozwolą usprawnić

i ułatwić staranie się o środki.

Tabela 13. Możliwości zmian w zakresie naboru wniosków

Parametr Możliwości w zakresie poprawy

Usprawnienie elektronicznego generatora wniosku

Zaleca się dokonanie gruntownej przebudowy elektronicznego generatora wniosków, który jest mało wydajny i mało przyjazny dla wnioskodawcy.

Obecnie wykorzystywany generator zawiesza się, co powoduje utratę danych wprowadzonych przez wnioskodawców, które nie zdążyły zostać zapisane. Obsługa generatora jest mało przejrzysta i stanowi duży problem dla wielu wnioskodawców.

Papierowa/ elektroniczna wersja wniosku

Optymalizacją ograniczającą liczbę produkowanych dokumentów w ramach procedury naboru wniosku jest wprowadzenie zmian w zakresie formy składania wniosku. Zasadne jest, aby ograniczyć liczbę dokumentów w formie papierowej, na rzecz dokumentów w formie elektronicznej.

Zalecane jest, aby wyłącznie w formie elektronicznej składane były co najmniej studium wykonalności i komplet sprawozdań finansowych, które są bardzo obszernymi dokumentami.

Kompletowanie dokumentów

Na etapie składania wniosku zasadne jest wymaganie jedynie deklaracji spełnienia określonych wymogów formalnych, w celu zmniejszenia obciążeń czasowych i finansowych wnioskodawcy.

Studium wykonalności

Zasadne jest załączenie studium wykonalności do dokumentacji w ramach właściwego naboru, w przypadku gdy procedura zakłada ocenę dostępności polegającą na weryfikacji skróconej propozycji wnioskodawcy na projekt.

90

W sytuacji gdy nabór wniosków rozpoczyna się od konieczności złożenia całego wniosku, zasadnym byłoby stworzenie studium wykonalności po pozytywnym przejściu oceny formalnej, co wydłużyłoby procedurę o czas, jaki beneficjenci potrzebowaliby na stworzenie dokumentu.

OPTYMALIZACJA W ZAKRESIE OCENY WNIOSKÓW

Proces oceny projektów stanowi kluczowy etap procedury wyłaniania przedsięwzięć. Przebieg tego

etapu warunkuje to, jakie projekty zostaną dofinansowane w ramach POIiŚ, a więc jaka będzie

efektywność wdrażania tego Programu w ramach poszczególnych osi. Zasadne jest zatem rozważenie,

jakie zmiany można poczynić w procesie oceny wniosków, tak aby zmaksymalizować jego efektywność

rozumianą jako wybór najlepszych projektów przy wykorzystaniu optymalnych zasobów.

Tabela 14. Możliwości zmian w systemie oceny wniosków

Parametr Możliwości w zakresie poprawy

Niezależna ocena wniosku przez kilku ekspertów

Stosowana dotychczas zasada „podwójnej pary oczu” przy ocenie jest bardzo dobrym rozwiązaniem. Nie dostrzega się konieczności zmian w tym zakresie.

czas na uzupełnianie i poprawianie wniosków

Optymalny czas w przypadku zmian w dokumentacji to tydzień. Umożliwia wprowadzenie stosownych zmian, nie powoduje opóźnień proceduralnych w procedurze.

W przypadku dostarczenia dodatkowych dokumentów zaleca się wydłużenie czasu koniecznego na zdobycie odpowiednich dokumentów (długość czasu na uzupełnienie zależna od ich specyfiki).

W szczególnych wypadkach zasadnym jest wydłużanie czasu, jeżeli brak możliwości pozyskania dokumentów wynika z niezależnych od wnioskodawcy okoliczności.

Etapy oceny wniosków

Nie ma konieczności wprowadzania zmian w zakresie etapów procedury. Zasadne jest jednak, aby połączyć etap oceny formalnej oraz merytorycznej I stopnia w jeden, co pozwoli ograniczyć liczbę wytwarzanych dokumentów i usprawni przebieg procedury.

System pracy ekspertów

Proces oceny przebiega dużo sprawniej, jeżeli eksperci spotykają się i obradują na stacjonarnym posiedzeniu.

Problematyczne jest rozproszenie terytorialne ekspertów, dlatego zaleca się intensyfikację wykorzystywania nowych technologii w zakresie pracy ekspertów nad oceną wniosków.

Optymalizacja w tym zakresie obejmować powinna wdrożenie platformy internetowej dla ekspertów, w ramach której mogłyby być prowadzone prace nad oceną wniosków. Rekomendowane funkcjonalności to: możliwość przechowywania elektronicznych wersji wniosków, możliwość podglądu stopnia zaawansowania w ocenie wniosku, dział pomocy, automatyczna weryfikacja rozbieżności ocen eksperckich

Udział Instytucji Pośredniczącej w spotkaniach grupy roboczej

Udział IP w spotkaniach grupy roboczej usprawnia proces oceny poprzez nabywanie wiedzy na temat wdrażanego programu. Zasadnym jest zwiększenie roli IP w spotkaniu poprzez przydzielenie jej funkcji arbitra ostatecznego, który miałby prawo decydowania w spornych kwestiach.

Dyskusja ekspertów oceniających nad przyznaną oceną poszczególnych wniosków

Nie dostrzega się potrzeby zmian w tym zakresie. Dyskusja nad oceną dokonywana jest tylko w sytuacjach spornych. Nie ma uzasadnienia wprowadzania obowiązku dyskusji nad każdym wnioskiem – przede wszystkim ze względu na wydłużenie procedury oceny.

91

Zasada ekspertów zewnętrznych

Jako zasadne uznane zostało wprowadzenie zasady ekspertów zewnętrznych – niezwiązanych z obszarem terytorialnym, którego dotyczy projekt, w celu uniemożliwienia dokonywania oceny przez lokalnych ekspertów. Stanowi to dodatkowy mechanizm zachowania obiektywności i transparentności oceny.

System oceny zero-jedynkowej/ocena według skali

Zaleca się dążenie do kwantyfikowalności wskaźników w ramach poszczególnych kryteriów. System oceny zero-jedynkowej jest zasadny na poziomie oceny formalnej, w ramach której weryfikowana jest zgodność dokumentów.

W ramach oceny formalnej zaleca się zwiększenie liczby kryteriów, w ramach których możliwe jest różnicowanie wniosku według policzalnych kryteriów. Na przykład w ramach kryterium wykonalność finansowa projektu można dokonać zróżnicowanie pod względem poziomu przygotowania beneficjenta pod kątem finansowym.

Oznacza to, że zasadnym jest stosowanie punktacji według ściśle określonej skali przedziałowej obejmującej swoim zakresem kryterium. Zaleca się w tym obszarze oceny stopnia spełnienia poszczególnych wymagań.

Zaleca się unikania nieostrych sformułowań typu: w dużym stopniu, średnio, w małym stopniu, które wymagają od eksperta dokonania subiektywnej klasyfikacji do jednej z tych kategorii.

Możliwości zmian we wniosku

Z badania wynika, że ważniejszym czynnikiem od czasu trwania procedury oceny jest możliwość modyfikacji wniosku na etapie jego oceny. Istnieje przyzwolenie na przedłużający się proces – pod warunkiem, że wiąże się to z udogodnieniem dla wnioskodawcy.

Aby wyjść naprzeciw oczekiwaniom wnioskodawców, zaleca się umożliwienie dwukrotnej modyfikacji wniosku według wytycznych wskazanych przez ekspertów oceniających wniosek, tak aby projekt, który zakwalifikuje się do dofinansowania był dobry jakościowo i dobrze przygotowany do realizacji.

Analiza SWOT dotychczas stosowanych procedur wyboru przedsięwzięć do współfinansowania

pozwoliła zidentyfikować mocne i słabe strony metodyki oraz dostrzec szanse i zagrożenia w tym

zakresie.

Tabela 15. Analiza SWOT

Mocne strony Słabe strony

niewielkie koszty zewnętrzne IP i IW związane z procedurą oceny i wyboru

komunikacja pomiędzy Instytucją Zarządzającą, Pośredniczącą i Wdrażającą

efektywna wymiana informacji (sprawna komunikacja) pomiędzy wnioskodawcą a Instytucją Wdrażającą,

wykorzystywanie metody „podwójnej pary oczu” jako mechanizmu przejrzystości i obiektywności procedury oceny wniosków

uwzględnianie potrzeb wnioskodawców poprzez umożliwienie dokonywania uzupełnień wniosku

mechanizm uzupełniania kadry eksperckiej o zewnętrznych ekspertów

przejrzystość całego procesu wyłaniania przedsięwzięć do dofinansowania

stosowane mechanizmy zapewnienia obiektywności ekspertów oceniających poprzez wykluczanie osób przygotowujących wnioski, budzących wątpliwość co do bezstronności

słaba koordynacja przebiegu oceny dokonywanej przez ekspertów wynikająca z braku sankcji za nieterminowe wypełnianie obowiązków

przedłużająca się ocena merytoryczna II stopnia

mało efektywna koordynacja sekretariatu grup roboczych

mała elastyczność formularzy (zbyt małe dostosowanie ich części do założeń działania)

zbyt duża obszerność formularzy spowodowana nieuwzględnieniem specyfiki osi/ działania

sztywność terminów zbyt krótki czas na przygotowanie wniosku,

zaplanowanie projektu, uzyskanie ewentualnych pozwoleń

liczba kryteriów wymagających subiektywnej oceny w V osi priorytetowej

duży zakres wymaganej dokumentacji (szczególnie sprawozdań finansowych)

92

spotkania grup roboczych służące dyskusji nad oceną wniosków

stosowana metoda etapowości procesu wyłaniania projektów

czas trwania oceny formalnej i merytorycznej I stopnia oraz usprawnienia wprowadzone w tym zakresie łączące wskazane etapy

równość traktowania wnioskodawców efektywność wdrażania programu

objawiająca się wysokim stopniem osiągnięcia zakładanych wskaźników produktu i rezultatu w realizowanych projektach

stanowiący obciążenie ze strony wnioskodawców i instytucji (w obszarze ich weryfikacji)

problemy techniczne związane z użytkowaniem elektronicznego generatora wniosków o dofinansowanie, jego słabe funkcjonowanie

obszerność zakresu sprawozdań dotyczących kondycji zawodowej wnioskodawcy

Szanse Zagrożenia

zacieśnienie współpracy instytucji w zakresie ustalania założeń programowych z uwzględnieniem doświadczeń instytucji wdrażających, Instytucji Pośredniczącej i Instytucji Zarządzającej

zwiększenie wydajności koordynacji prac ekspertów oceniających wnioski przyczyniająca się do usprawnienia przebiegu oceny merytorycznej II stopnia i zapobieganiu powstawania opóźnień proceduralnych

modyfikacja dotychczas stosowanych formularzy naboru wniosków z uwzględnieniem ich słabych stron

usprawnienie przebiegu oceny merytorycznej poprzez zwiększenie specjalizacji ekspertów i zwiększenie liczby potencjalnych ekspertów

zwiększenie szans przygotowania dobrych jakościowo projektów poprzez wcześniejsze (niż przewidziane ustawowo 30 dni) informowanie o planowanych naborach wniosków

wdrożenie ciągłego systemu naboru wniosków połączonego z podniesionym limitem punktowym gwarantującym dofinansowanie dobrych jakościowo projektów

wyłanianie słabych jakościowo projektów w konkursach o niewielkim potencjale projektowym spowodowana kryterium 60% maksymalnej liczby punktów

opóźnienia w realizacji Programu spowodowane zbyt długimi opóźnieniami w rozpoczęciu przez beneficjenta inwestycji

występowanie okoliczności niezależnych od wnioskodawcy

Zestawienie wniosków z przeprowadzonego badania w postaci matrycy analizy SWOT pozwoliło

zidentyfikować obszary, które wymagają poprawy. Dzięki temu możliwe było sformułowanie wniosków,

na podstawie których opracowano sposób optymalizacji metod wyboru przedsięwzięć do wykorzystania

w kolejnej perspektywie finansowej przedstawiony we wcześniejszej części tego rozdziału. Eliminacja

słabych stron pozwoli na maksymalizację efektów wynikających z wdrażania całego Programu.

Prognozuje się, że wykorzystanie mocnych stron metod wyboru przedsięwzięć oraz poczynienie działań

ukierunkowanych na zidentyfikowane szanse pozwoli zwiększyć efektywność

w zakresie wyboru dobrych jakościowo projektów. Ponadto, ukierunkowanie zmian

z uwzględnieniem szans pozwoli na minimalizację wystąpienia zidentyfikowanych zagrożeń oraz

wyeliminuje słabe strony dotychczas stosowanych metod.

93

ROZDZIAŁ VII: Wnioski i rekomendacje

Tabela 16. Tabela wniosków i rekomendacji

L.p. Tytuł Raportu

Wniosek Rekomendacja Adresat Rekomen-dacji

Sposób Wdrożenia

Status Termin Realizacji

Klasyfikacja Obszar Tematyczny

1 Dobre praktyki w procesie oceny i wyboru projektów w priorytetach I-V Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

Koordynacja prac ekspertów jest mało efektywna. Ekspert wiodący nie posiada żadnych narzędzi do egzekwowania od ekspertów terminowego wykonania oceny. Efektem tego są ograniczone możliwości w zakresie motywowania do sprawnej oceny wniosków. s. 22-23

Zaleca się uwzględnienie w organizacji procesu oceny oraz regulaminie grupy roboczej sankcji za nieterminowe lub nierzetelne dokonywanie oceny. Proponowane formy sankcji w przypadku stwierdzenia przekroczenia określonego terminu dokonania oceny eksperckiej: - zostają naliczone kary umowne wynikające z nienależytego wykonania dzieła, - ekspert zostaje skreślony z listy ekspertów.

IZ IW

Wprowadzenie odpowiedniej klauzuli w dokumencie Organizacja Procesu Oceny oraz w Regulaminie Grupy Roboczej.

Rekomen-dacja do wdrożenia w całości

2016-12-31

Do wdrożenia w perspektywie 2014-2020

Rekomendacje operacyjne

Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

2 Dobre praktyki w procesie oceny i wyboru projektów w priorytetach I-V Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

Problemem wpływającym na przedłużanie się etapu oceny merytorycznej jest słaba organizacja pracy i słaba koordynacja prac ekspertów. Obieg dokumentów jest czasochłonny, ekspert wiodący ma ograniczone możliwości w zakresie kontroli postępu prac nad oceną wniosków. Komunikacja w tym zakresie jest nieskuteczna. s. 22-23 Analiza rozwiązania stosowanego w programie

Zaleca się stworzenie platformy internetowej do koordynacji prac ekspertów nad oceną wniosków. Podstawowe funkcjonalności, jakie powinien spełniać system są następujące: - możliwość przechowywania elektronicznych wersji wniosków, które mogą być pobierane lub oceniane online przez eksperta, - funkcję podglądu stopnia zaawansowania w ocenie wniosku (wyrażoną w % lub graficznym paskiem postępu), - dział pomocy, w którym użytkownicy mogliby dzielić się doświadczeniem

IZ IP

Zaprojektowanie i wdrożenie platformy internetowej do obsługi ekspertów.

Rekomen-dacja do wdrożenia w całości

2016-12-31

Do wdrożenia w perspektywie 2014-2020

Rekomendacje operacyjne

Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

94

LIFE+ wskazuje, że możliwe jest efektywne ocenianie wniosków z wykorzystaniem platformy internetowej. Wniosek składany przy pomocy generatora internetowego jest rejestrowany w systemie. Następnie eksperci oceniający uzyskują zdalny dostęp do wniosków oraz możliwość przyznawania ocen i zamieszczania uwag. Baza danych ESAP stosowana w programie LIFE+ jest przykładem sprawnego funkcjonowania systemu do zdalnej oceny wniosków w formie elektronicznej. Rozwiązanie stosowane w LIFE+ jest warte zastosowania w POIiŚ s. 71-72

i propozycjami postępowania w trudnych, niestandardowych sytuacjach, - automatyzację identyfikacji rozbieżności w ocenach dokonywanych przez ekspertów, - bezpieczeństwo systemu, - możliwość kontroli i monitorowania dostępu do dokumentów - mechanizmy anonimizacji. Zasadne jest, aby platforma była zsynchronizowana z elektronicznym generatorem wniosków o dofinansowanie, gdzie złożony wniosek jest automatycznie przekazywany do oceny.

3 Dobre praktyki w procesie oceny i wyboru projektów w priorytetach I-V Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

Dostrzeżono adekwatności zakresu formularza aplikacyjnego względem tematyki projektów w ramach konkretnego działania/ konkursu. W V osi priorytetowej konieczność stosowania uniwersalnych wzorów wniosków sprawia, że w przypadku niektórych działań są one zupełnie nieodpowiednie – np. w osi V w działaniu dotyczącym kształtowania postaw ekologicznych we w formularzu aplikacyjnym uwzględniono część: "Ocena wpływu

Zasadnym jest uproszczenie formularzy poprzez ich większą specjalizację, to znaczy dopasowanie do poszczególnych osi/ działań/ konkursów. Dobrym rozwiązaniem jest tutaj znaczne uproszczenie formy formularza ogólnego, trafnego dla całego POIiŚ, a bardziej szczegółowe informacje specyficzne dla poszczególnych osi, działań, konkursów doprecyzowane zostałyby w załącznikach. Wdrożona rekomendacja wyeliminuje konieczność wypełniania przez wnioskodawcę w formularzu aplikacyjnym części nieadekwatnych do planowanego przedsięwzięcia - na przykład w przypadku projektów dotyczących ochrony przyrody lub

IZ Wprowadzenie wzorów formularzy dedykowanych konkretnym osiom/ działaniom

Rekomen-dacja do wdrożenia w całości

2016-12-31

Do wdrożenia w perspektywie 2014-2020

Rekomendacje operacyjne

Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

95

oddziaływania na środowisko"

s. 82

kształtowania postaw konieczności uzupełniania pól na temat negatywnego oddziaływania na środowisko.

4 Dobre praktyki w procesie oceny i wyboru projektów w priorytetach I-V Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

Zbyt krótki czas pomiędzy ogłoszeniem konkursu, a terminem naboru. Wnioskodawca ma niewiele czasu na napisanie dobrego jakościowo projektu, co przekłada się na niższy poziom merytoryczny złożonych wniosków. Wnioskodawcy mają ograniczone szanse w zakresie kompletowania wymaganych dokumentów i zaplanowanie dobrego jakościowo projektu. s. 61

Publiczne ogłaszanie ramowego planu konkursu na kolejny rok kalendarzowy umożliwi wnioskodawcy odpowiednie zaplanowanie udziału w konkursie o współfinansowanie projektu. Wnioskodawca dysponując wiedzą o planowanych konkursach z dużym wyprzedzeniem będzie miał odpowiednią ilość czasu na zaplanowanie i szczegółowe opisanie planowanego przedsięwzięcia, a także na skompletowanie wymaganych dokumentów.

IP IW

Wydłużenie minimalnego okresu pomiędzy ogłoszeniem konkur- su a rozpoczęciem naboru; Ogłaszanie ramowych planów konkursów na dany rok kalendarzowy

Rekomen-dacja do wdrożenia w całości

2016-12-31

Do wdrożenia w perspektywie 2014-2020

Rekomendacje operacyjne

Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

5 Dobre praktyki w procesie oceny i wyboru projektów w priorytetach I-V Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

Słaba wydajność funkcjonowania elektronicznego generatora wniosków o dofinansowanie sprawia, iż system ten wymaga przebudowy i optymalizacji. s. 83-84

Zasadnym jest usprawnienie funkcjonowania generatora poprzez zwiększenie wydajności pracy i dostosowanie funkcji w ten sposób, aby korzystanie stanowiło ułatwienie, a nie dodatkowe obciążenie. Zaleca się zabezpieczenie środków na poprawę działania systemu oraz jego serwisowanie. Zaleca się wprowadzenie usprawnień w zakresie: - poprawy płynności funkcjonowania, - wyeliminowania błędów w strukturze i rozwiązaniach technicznych zastosowanych w formularzu (np. umożliwianie wpisywania danych tekstowych/ liczbowych zgodnie z instrukcją), - zachowania spójności formularza z instrukcją jego uzupełniania (np.

IZ IP

Zabezpieczenie środków na usprawnienie generatora. Optymalizacja systemu, wprowadzenie opcji upłynniających pracę i eliminujących błędy

Rekomen-dacja do wdrożenia w całości

2016-12-31

Do wdrożenia w perspektywie 2014-2020

Rekomendacje operacyjne

Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

96

umożliwianie wpisywania dokładnych wartości, a nie zaokrąglanie wpisywanych liczb), - eliminacji błędów w zakresie rozbieżności pomiędzy wersją elektroniczną a wersją drukowaną, - ujednolicenia formatu wprowadzanych danych kwotowych (wszystkie wartości wyrażone w kwocie netto lub brutto).

6 Dobre praktyki w procesie oceny i wyboru projektów w priorytetach I-V Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

Istnieją trudności w zakresie koordynacji wdrażania Programu ze względu na dużą liczbę instytucji pośredniczących - w perspektywie finansowej 2007-2013 wdrażaniem osi I-V zajmowało się 18 instytucji. Wdrażanie programu jest bardziej efektywne, gdy za jedną oś odpowiedzialna jest tylko jedna instytucja wdrażająca. s. 31-33

Zaleca się ograniczenie liczby instytucji wdrażających odpowiedzialnych za osie I-V POIiŚ. Zasadne jest, aby w kolejnej perspektywie finansowania korzystać z wiedzy i doświadczenia NFOŚiGW oraz CKPŚ, jako najbardziej efektywnych instytucji wdrażających, które mają odpowiednie kompetencje w tym zakresie (co zostało zweryfikowane w perspektywie finansowania 2007-2013) oraz dysponują odpowiednimi zasobami kadrowymi.

IP W kolejnej perspekty-wie finansowej Instytucja Pośrednicząca powinna wyznaczyć jako instytucje wdrażające NFOŚiGW oraz CKPŚ.

Rekomen-dacja w części do wdrożenia

2016-12-31

Do wdrożenia w perspektywie 2014-2020

Rekomendacje operacyjne

Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

7 Dobre praktyki w procesie oceny i wyboru projektów w priorytetach I-V Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

W ramach osi I-V efektywność kosztową projektów na etapie wyłaniania przedsięwzięć ocenia się tylko w przypadku osi IV. Stosowane w innych dostępnych w Polsce instrumentach finansowania mechanizmy oszacowania efektywności kosztowej umożliwiają ocenę kosztów jednostkowych interwencji w ramach projektu przez co już w fazie wyłaniania projektów możliwe jest

W procesie oceny zaleca się wprowadzenie w POIiŚ, wzorem regionalnych programów operacyjnych wskaźnika efektywności kosztowej. Pozwoli to na wybór projektów najbardziej efektywnych, przy jednoczesnym uniknięciu znaczącego dodatkowego obciążenia dla instytucji oceniającej. Dla każdego rodzaju działania należy opracować adekwatne do rodzaju przedsięwzięć wskaźniki efektywności kosztowej.

IP Na etapie planowania konkursu, w regulaminie należy uwzględnić proponowane kryterium.

Rekomen-dacja do wdrożenia w całości

2016-12-31

Do wdrożenia w perspektywie 2014-2020

Rekomendacje operacyjne

Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

97

określenie, na ile planowane działania będą opłacalne i wybranie tych o najkorzystniejszym stosunku jakości do ceny. s. 68-69

8 W V osi priorytetowej obowiązuje rozbudowany system konsultacji wyników oceny na obradach grup roboczych. Jest to dobra praktyka, którą warto zastosować w procedurze w celu nadania ocenom uniwersalnego charakteru, co pozwala na obiektywną ocenę wniosków i zapewnia równe traktowanie wnioskodawców. s. 47

Zaleca się, aby w organizacji procesu oceny uwzględnić etap konsultacji wyników na obradach grup roboczych, na których w toku swobodnej dyskusji ustalane jest wspólne stanowisko ekspertów, które jest formułowane w postaci jednego pisma.

IZ IP

Należy uwzględnić dodatkowy etap procedury w dokumencie Organizacja Procesu oceny.

Rekomen-dacja do wdrożenia w całości

2016-12-31

Do wdrożenia w perspektywie 2014-2020

Rekomendacje operacyjne

Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

9 Dobre praktyki w procesie oceny i wyboru projektów w priorytetach I-V Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

Korzystnym rozwiązaniem jest umożliwienie składania i przechowywania dokumentacji w formie elektronicznej – przede wszystkim obszernych sprawozdań finansowych wnioskodawcy, studium wykonalności. s. 86

Zaleca się, aby ograniczyć liczbę dokumentów, jakie muszą być składane i przechowywane w formie papierowej. Zasadne w tym zakresie jest uwzględnienie w regulaminie naboru następujących rozwiązań: - w ramach naboru wnioskodawca składa podstawowy formularz aplikacyjny oraz wymagane załączniki w wersji elektronicznej załączone na nośniku CD, wraz z prostym dokumentem, na którym zatwierdzone jest złożenie wniosku wraz z załącznikami - w wersji papierowej składana jest wersja ostateczna (uwzględniająca wszystkie poprawki wprowadzone na etapie oceny)

IP IW

W regulaminie naboru należy zawrzeć informację o formie składania dokumentów.

Rekomen-dacja do wdrożenia w całości

2016-12-31

Do wdrożenia w perspektywie 2014-2020

Rekomendacje operacyjne

Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

98

10 Dobre praktyki w procesie oceny i wyboru projektów w priorytetach I-V Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

Dostrzega się zbyt krótki czas trwania naboru, który skutkuje składaniem w ramach naboru słabo przygotowanych wniosków o dofinansowanie. Problem ten nie jest dostrzegany w przypadku ciągłego naboru wniosków. Tryb ciągły ogranicza obciążenia instytucji, usprawnia proces oceny i wyboru wniosków do dofinansowania. s. 88

Zaleca się, aby zastosować tryb konkursowy ciągły, w ramach którego: - okres finansowania podzielony jest na etapy, w celu podziału alokacji na racjonalne transze, - w ramach trwającego naboru przyjmowane są wnioski, które podlegają bieżącej ocenie na podstawie procedur zbliżonych do stosowanych w perspektywie 2007-2013 - kwalifikowanie do dofinansowania wniosków, które spełnią wymagane kryteria na zasadach zbliżonych do stosowanych w perspektywie 2007-2013.

IP Należy uwzględnić ciągły charakter naboru w dokumencie Organizacja Procesu Oceny.

Rekomen-dacja do wdrożenia w całości

2016-12-31

Do wdrożenia w perspektywie 2014-2020

Rekomendacje operacyjne

Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

99

Spis tabel Tabela 1. Ścieżka wyboru projektów do dofinansowania w ramach osi I–V POIiŚ .............................. 18 Tabela 2. Kryteria wyboru projektów w ramach osi I–V POIiŚ .............................................................. 26 Tabela 4. Ocena efektywności kosztowej w IV osi priorytetowej .......................................................... 41 Tabela 5. Kryteria dopuszczające subiektywizm oceny w V osi priorytetowej: Ochrona przyrody i

kształtowanie postaw ekologicznych ..................................................................................................... 55 Tabela 6. Udział punktów umożliwiających subiektywną ocenę w ogólnej punktacji w V osi priorytetowej

............................................................................................................................................................... 57 Tabela 7. Udział subiektywnie przyznawanych punktów do ogółu możliwych według działań osi I-V

POIiŚ ..................................................................................................................................................... 59 Tabela 7. Czas trwania poszczególnych etapów .................................................................................. 62 Tabela 8. Obiektywność w wyborze wniosków do dofinansowania ...................................................... 73 Tabela 10. Rodzaje kryteriów stosowanych w różnych dostępnych w Polsce programach i funduszach

............................................................................................................................................................... 75 Tabela 9. Podsumowanie różnic w kryteriach oceny gotowości projektu do realizacji. ........................ 82 Tabela 12. Możliwości zmian w zakresie przygotowania naboru .......................................................... 87 Tabela 13. Możliwości optymalizacji w zakresie ogłaszania naboru ..................................................... 89 Tabela 14. Możliwości zmian w zakresie naboru wniosków ................................................................. 89 Tabela 15. Możliwości zmian w systemie oceny wniosków .................................................................. 90 Tabela 16. Analiza SWOT ..................................................................................................................... 91 Tabela 17. Tabela wniosków i rekomendacji......................................................................................... 93