Embed Size (px)
Citation preview
The World Bank Washington D.C.
Dijagnostički okvir za procenu upravljanja javnim investicijama
Anand Rajaram Tuan Minh Le
Nataliya Biletska Jim Brumby
Svrha ovog rada je predstavljanje pragmatičnog i objektivnog dijagnostičkog pristupa
proceni sistema upravja javnim investicijama za potrebe javne uprave. S obzirom da
slabosti upravljanja javnim investicijama mogu da predstavljaju negaciju osnovnog
argumenta da dodatni fiskalni prostor alociran u javne investicije može da poboljša
buduće ekonomske izglede, briga o procesima odabira i upravljanja javnim investicijama
je od ključnog značaja. Ovaj rad počinje opisom osam ključnih i obaveznih
karakteristika funkcionalnog sistema javnih investicija: (1) smernice za investicije,
priprema projekta i preliminarni analitički pregled; (2) formalna procena projekta; (3)
nezavisna revizija procene; (4) selekcija projekata i budžetiranje; (5) realizacija projekta;
(6) prilagođavanje projekta; (7) upotreba i rad objekta; i (8) procena projekta. Naglasak je
na osnovnim procesima i kontrolama (koje su u relevantnim fazama povezane sa širim
budžetskim procesoma) za koje postoji velika verovatnoća da će doneti najveću sigurnost
u smislu efikasnosti odluka u oblasti javnih investicija. Cilj ovog pristupa nije da
identifikuje najbolje prakse, već da identifikuje obavezne institucionalne karakteristike
kao odogovor na glavne rizike i obezbedi delotovoran sistemski proces za upravljanje
javnim investicijama. Autori ovog rada su pripremili i dijagnostički okvir za procenu
osnovnih faza u ciklusu upravljanja javnim investicijama. Principijelno posmatrano,
identifikacija osnovnih slabosti omogućava da se oskudni upravljački i tehnički resursi u
reformama fokusiraju na one oblasti gde će imati najveće efekte. Pored toga, okvir je tako
zamišljen da motiviše države da sprovode periodične analize svojih sistema realizacije
javnih investicija i oblikuju reforme koje će povećati produktivnost javnih investicija.
Ovaj rad je rezultat aktivnosti iz perioda 2005-07. sprovedenih u oblasti Fiskalne politike
za rast i razvoj, kao deo programa Odeljenje za javni sektor i upravljanje Mreže za
smanjenje siromaštva i ekonomski menadžement (PREM), čiji je cilj da se klijentima
pruži podrška u jačanju Upravljanja javnim investicijama (UJI).
ii
Zahvalnost Pripremu ovog rada su omogućili i izuzetno korisni komentari William Dorotinsky, Para Suriyaarachchi, Paul Wade, Jong Wook Lee, Kai Kaiser, i Lorena Viñuela kojima dugujemo veliku zahvalnost. Ovaj rad ne održava zvanične stavove Svetske banke, njenog Izvršnog odbora, država članica ili bilo kog drugog subjekta pomenutog u ovom radu. Stavovi predstavljeni u ovom radu odražavju isključivo mišljenja samih autora. Kontak informacije: Anand Rajaram, Africa Region PREM, [email protected] Tuan Minh Le, Africa Region PREM, [email protected]
Nataliya Biletska, Public Sector Governance, PREM, [email protected]
Jim Brumby, Public Sector Governance, PREM, [email protected]
Contents
I. Uvod ....................................................................................................................................1
II. Definisanje obaveznih karakteristika efikasnog sistema javnih investicija .................3 1. Smernice za investicije, priprema projekta i preliminarni analitički pregled ............3 2. Formalna procena projekta ........................................................................................3 3. Nezavisna revizija procene ........................................................................................7 4. Selekcija projekata i budžetiranje ..............................................................................8
5. Realizacija projekta ....................................................................................................9
6. Prilagođavanje projekta .............................................................................................9
7. Upotreba i rad objekta ................................................................................................9 8. Osnovna revizija i procena projekta ........................................................................10
III. Dijagnostička pitanja za procenu efikasnosti javnih investicija..................................12 1. Smernice za investicije, priprema projekta i preliminarni analitički pregled ..........12
2. Formalna procena projekta ......................................................................................12 3. Nezavisna revizija procene ......................................................................................12
4. Selekcija projekata i budžetiranje ............................................................................12 5. Realizacija projekta ..................................................................................................13 6. Prilagođavanje projekta ...........................................................................................13
7. Upotreba i rad objekta ..............................................................................................14 8. Osnovna revizija i procena projekta ........................................................................14
IV. Zaključak ..........................................................................................................................15
Literatura......................................................................................................................................16
Prilog 17
I. Uvod
1. Mnogi od argumenata u korist fiskalnog prostora se izričito odnose na potrebu da se povećaju javne investicije u materijalnu imovinu, kao što su javna infrastruktura ili objekti zdravstvene zaštite i obrazovanja, koji doprinose unapređenju ljudskog kapitala.1 Ovaj argument često gubi na snazi kada se dokazi o niskoj efikasnosti javnih investicija sagledaju iz nekoliko dimenzija:
Loša selekcija projekata, uključujući i skupe projekte koji samo predstavljaju finansijsko opterećenje
Kašnjenja u pripremi i završetku projekata
Korupcija u nabavkama
Prekoračenje troškova
Nedovršeni projekti
Nedelotvorno korišćenje i održavanje imovine što dovodi do manjih koristi od planiranih.
2. Efekat ovih propusta je negacija osnovnog argumenta da dodatni fisklani prostor usmeren na javne investicije može da poboljša buduće ekonomske izglede. Prema tome, kada se razmatra stvaranje dodatnog fiskalnog prostora za investicije, važno je sprovesti procenu relativne efikasnosti javnih investicija. Pored toga, poželjno je izvršiti i identifikaciju specifičnih slabosti koje doprinose ostvarivanju loših rezultata i predložiti odgovarajuća institucionalna i tehnička rešenja koja mogu da otklone takve propuste.
3. Pristup usvojen u ovim smernicama je da se krene od opisa ključnih obaveznih karakteristika funckionalnog sistema javnih investicija. Što se tiče obaveznih karakteristika, naglasak je na osnovnim procesima i kontrolama (koje su u relevantnim fazama povezane sa širim budžetskim procesoma) za koje postoji velika verovatnoća da će doneti najveću sigurnost u smislu efikasnosti odluka u oblasti javnih investicija. Cilj pristupa nije identifikacija najboljih praksi, kao što su sofisticirani sistem OECD-a ili čileanski sistem, već identifikacija osnovnih institucionalnih karakteristika koje bi svele glavne rizike na minimalnu meru i obezbedile delotvoran sistemski proces za upravljanje javnim investicijama.
4. Druga karakteristika ovog pristupa je korišćenje dijagnostičkih indikatora inputa, procesa i rezultata koji će nam omogućiti da procenimo funkcionisanje postojećih sistema realizacije javnih investicija. Ovi indikatori treba da daju objektivnu meru neefikasnosti koja će takođe pomoći u identifikaciji čvorova u načinu donošenja odluka koji predstavljaju mogući razlog nefunkcionisanja postojećih sistema.2 Primera radi, indikator prekoračnje troškova u odnosu na procene može ukazivati na problem nerealističnih procena, loših projekata ili nabavki, ili različitih kombinacija pomenutog, što zahteva dalje konkretnije procene. Slično tome, veoma niska stopa okončanja projekata često predstavlja jasnu indikaciju da se nadzorne funkcije, koje vrše prioritetizaciju selekcije projekata javnih investicija u skladu sa dostupnim sredstvima, ne vrše na delotvoran način. Loše planiranje i
1 Pojam “fiskalnog prostora” se najbolje tumači kao argument u korist investicija čiji fiskalni efekti u smislu
budžetskih ograničenja nisu negativni.
2
upravljanje projektima, i kašnjenja u nabavkama, takođe mogu da predstavjaju razlog ovakvih rezultata.
5. Korišćenjem ovog pristupa u zemljama koje su bile predmet analize, mi predlažemo dijagnostičku analizu potreba postojećeg sistema u odnosu na ovaj osnovni sistem, a cilj je identifikacija strukturalnih aspekata procesa donošenja odluka i upravljanja javnim investicijama koji predstavljaju potencijalnu slabost i kojima je potrebno posvetiti više pažnje. Analiza potreba će biti dopunjena dijagnostičkim indikatorima kako bi se izvršila identifikacija konkretnih oblasti koje predstavljaju slabost, a koje doprinose niskoj efikasnosti javnih investicija. Kao i kod bilo koje druge dijagnoze, biće potrebna dobra procena osnovnih problema u smislu podsticaja i kapaciteta, kao dopuna analize potreba i dijagnostičkih indikatora. Skorašnja Revizija javnih rashoda (RJR) u Ukrajini predstavlja dobar primer studije slučaja u kojoj su primenjene mnoge od sugestija iz ovog rada kao deo šireg viđenja praksi upravljanja javnim finansijama.3
6. Principijelno posmatrano, identifikacija osnovnih slabosti omogućava da se oskudni upravljački i tehnički resursi u reformama fokusiraju na one oblasti gde će imati najveće efekte. Pristup je zasnovan na jasno definisanom institucionalnom okviru i priznavanju uloge institucija, kapaciteta i podsticaja. U velikoj meri je usklađen sa pristupom inicijative „Javni rashodi i finansijska odgovornost“ (JRFO) koja se bavi širom temom upravljanja javnim rashodima. Isto kao okvir JRFO, dijagnoza koristi dobro definisane simptomatične indikatore koji se mogu objektivno proceniti i koji daju informacije koje se mogu koristiti za identifikaciju problematičnih oblasti. Identifikacija će omogućiti (i, po pravilu, zahtevati) detaljniju procenu kako bi se pripremila institucionalna rešenja za identifikovane probleme. Dakle, identifkacija može da motiviše države da sprovode periodične analize efikasnosti javnih investicija i da osmisle reforme za unapređenje svojih sistema.
7. Ovaj okvir potvrđuje da adekvatan kapacitet za prikupljanje podataka, sistemi računovodstva, revizije i nadzora leže u osnovi većine identifikovanih ‘de minimis’ karakteristika efikasnog sistema upravljanja javnim investicijama.
8. Poglavlje II, dato u nastavku, sadrži šematski opis obaveznih karakteristika sistema javnih investicija. Poglavlje III daje predlog nekih dijagnostičkih pitanja i indikatora koja pomažu u proceni funkcionisanja postojećeg sistema. Poglavlje IV daje zaključak i ukazuje na naredne korake u primeni ovog pristupa baziranog na indikatorima u konkretnim studijama slučajeva.
2 Komentar koji se nameće u ovoj fazi je da bi ekonomska stopa prinosa (ESP) mogla da bude najadekvatnija mera efikasnosti javnih investicija. ESP, tamo gde je dostupna, bi bila vredan indikator i treba je koristiti. Međuti, ovaj indikator se često ne obračunava ili se često javlja samo kao ex ante procena. Neke studije (Florio, 1997, 1999; Florio i Vignetti, 2005) pokazuju da su ex post ESP sistematski niže kao posledica optimizma u ex ante procenama i/ili lošim realizacijama projekta. U ovom radu je usvojen pristup da se razvije niz indikatora koji obuhvata indikatore procesa i insitucionalnih propusta, što bi onda predstavljalo osnovu za korektivne akcije. 3 Vidi Poglavlje 5, “Kapitalnog budžetiranja u Ukrajini”, Svetska banka (2006.).
3
II. Definisanje obaveznih karakteristika efikasnog sistema javnih investicija
1. Smernice za investicije, priprema projekta i preliminarni analitički pregled
9. Prvo, šire strateške smernice za javne investicije su često važan način za usmeravanje odluka vlade, a i kao smernice za donosioce odluka na nivou sektora. Takve smernice mogu da proizilaze iz nacionalnog plana ili drugog srednjoročnog ili dugoročnog strateškog dokumenta koji utvrđuje razvojne prioritete cele privrede na najvišem nivou donošenja odluka. Strategija za smanjenje siromaštva (SSS) može u nekim zemljama da posluži kao takav dokument. U drugim zemljama, dokumenti koji utvrđuju dugoročnu viziju mogu da obezbede potrebne smernice. U velikom broju zemalja, ovo može biti dopunjeno strategijama na niovu sekotra, ili čak podsektora, koje obezbeđuju detaljnije definisanje krovnih prioritete.4 Postojanje adekvatnih strateških smernica za javne investicije, koje je moguće na smislen način tumačiti na sektorskom ili podsektorskom nivou, je jedan od osnovnih uslova i može da bude deo uputstava za pripremu godišnjeg budžeta.5
10. Potrebno je da postoji formalan proces pripreme projekata. Nadležna ministarstva i agencije koje su zadužene za iniciranje projekata za javne investicije treba da pripreme profil projekta sa osnovnim informacijama o projektu, kao i relevantne strateške prioritete i pod-program ili program, konkretne probleme koji se reašavaju, cilj projekta, glavne aktivnosti, očekivane rezultate i procenu budžeta. Pored toga, u ovoj fazi je bitno da se razmotre opcije za rešavanje problema sa i bez realizacije projekta, kao i da se sprovedu analize potražnje, ponude i potreba.
11. Potrebno je izvršiti prvi analitički pregled svih predloga projekata kako bi se proverilo da svi ispunjavaju minimalne kriterjume usklađenosti sa strateškim ciljevima države, i da zadovoljavaju uslove budžetske klasifikacije za njihovo kategorisanje kao projekat, a ne kao rekurentnu troškovnu stavku. Projekat koji ne zadovoljava kriterijume doslednosti treba odbaciti što njegovu dalju procenu čini nepotrebnom. Odgovarajući institucionalni aranžman koji obezbeđuje analitički pregled svih glavnih predloga projekata je ključna obavezna karakteristika koja takođe obezbeđuje da se resursi ne troše nepotrebno za detaljnije procene projekata; ova funkcija se može povremeno u značajnoj meri oslanjati na nadležnosti ministarstava i agencija.
2. Formalna procena projekta
12. Projekti ili programi koji zadovoljavaju uslove prvog analitičkog pregleda treba da budu predmet procene njihove održivosti, što podrazumeva sprovođenje studije izvodljivost. Cilj je da se odgovori na osnovno pitanje da li agencija ili nadležno ministarstvo treba da
4 U UK, ministarstva imaju obavezu da pripreme investicionu strategiju ministarstva kao smernicu za donošenje investicionih odluka. Neke zemlje pripremaju planove za podsektore, pri čemu podsektor karakteriše dugoročno planiranje i građevinski ciklusi, kao što su putevi, bolnice i škole. 5 Petogodišnji planovi su se u mnogim zemljama pokazali kao neadekvatni pošto predloženi ciljevi nisu bili utemeljeni u realističnim projekcijama resursa.
4
nastavi rad na projektu, čak i ako je usklađen sa prioritetima države. Ovaj proces zahteva uređen niz koraka u pripremi projekata, kao što su prethodna studija izvodljivosti i studija izvodljivosti, uključujući i idejni projekat i procenu uticaja na životnu sredinu i društvo, koji moraju da budu završeni pre donošenja odluke o finansiranju.
13. Prethodna studija izvodljivosti omogućava identifikaciju alternativa pre sprovođenja detaljne studije izvodljivosti, kao i utvrđivanje da li je predloženi projekat izvodljiv. Studija izvodljivosti se nastavlja na prethodnu studiju izvodljivosti tako što sabira sve relevantne podatke, prerađuje rezultate i ishode projekta, skicira i detaljno analizira odabrane alternative dostizanja ciljeva projekta, i sprovodi različite osnovne procene, uključujući i procene uticaja na životnu sredinu i društvo. Studija pomaže da se obim projekta suzi i identifikuju optimalne opcije za idejni projekat.
Tabela 1. Ključne komponente analize izvodljivosti
Prethodna studija izvodljivosti
Studija izvodljivosti
Prikupljanje podataka (geografski, klimatski, socio-ekonomski i tehnički)
Sakupljanje svih relevantnih podataka
Alternative projekta
Alternativne tehnologije za projekat
Glavni rizici (uključujući institucionalne i budžetske)
Detaljna procena troškova i koristi za odabranu alternativu
Poređenje alternativa (inženjering, socio- ekonomski troškovi i koristi)
Idejni projekat
Preporučene alternative projekta
Detaljna procena rizika
Preliminarna procena troškova i koristi projekta
Detaljna procena održivosti
Zakonski uslovi
Procena uticaja na životnu sredinu
Identifikacija nedostajućih informacija za potrebe studije izvodljivosti
Procena uticaja na društvo
5
14. U okviru analize izvodljivosti, projekti i programi treba da budu podvrgnuti rigoroznom proučavanju njihove rentabilnosti ili odnosa troškova i koristi. Proces selekcije projekata mora da obezbedi sprovođenje procene socio i ekonomske vrednosti projekata čije se finansiranje predlaže. Da bi to postigle, države moraju da imaju formalne i javnosti poznate smernice za tehničke aspekte procene projekata, a sve u skladu sa tehničkim kapacitetima ministarstava i odeljenja. Smernice treba da opisuju tehnike ekonomske procene koje su primerene nivou i obimu projekta, pri čemu se za veće projekte zahteva rigoroznije ispitivanje finansijske i ekonomske izvodljivosti i održivosti. Proces procene projekata treba da obuhvati projekte različitog obima i da obuhvati ključne makro, sektorske i projektne neizvesnosti, kao što su inflacija, prekoračenje troškova, promene izlaznih i ključnih ulaznih cena tokom veka trajanja projekta. Nove investicije treba realizovati samo kada rehabilitacija postojeće imovine nebi bila troškovno efikasna kao realizacija investicije u novu imovinu.
15. Vrednost ex ante procene projekta u velikoj meri zavisi od kvaliteta analize koja, sa druge strane, zavisi od kapaciteta ljudi koji sprovode procene. Ulaganje u obuku iz oblasti tehnika procene projekata predstavlja važan aspekt delotvornog sistema javnih investicija.6 Da li država ima uspostavljen proces obučavanja zaposlenih na temu tehnika procene projekata predstavlja koristan indikator izgradnje kapaciteta. Kvantifikacija broja zaposlenih u državnim organima sa znanjima iz oblasti procene projekata bi bio još jedan koristan indikator. Identifikacija činjenice da li se ti ljudi nalaze na pozicijama koje omogućavaju delotvorno korišćenje njihovih znanja je još jedan koristan indikator. U velikom broju zemalja se koristi tehnička pomoć u cilju obučavanja zaposlenih, a onda se ta znanja ne koriste efikasno. Kakogod, potrebno je posvetiti pažnju istovremenom stvaranju sistema i podsticaja, a cilj je da se stečena znanja iz oblasti procene projekata u stvarnosti i primenjuju. Raspolaganje sa dovoljnim brojem obučenih ljudi je neophodan, ali ne i dovoljan uslov unapređenja praksi formalne procene projekata.
16. Bitno je istaći da je potpuna procena izvodljivosti, koja podrazumeva kompleksne tehnike analize troškova i korist i rentabilnosti, često nedovoljno razvijena i primenjivana u sredinama sa malim kapacitetima. Dakle, potrebno je staviti naglasak na osnovne elemente formalne procene projekata:
potreba za projektom je dobro obrazložena;
ciljevi projekta su jasno definisani;
širok spektar alternativnih opcija ostvarivanja ciljeva projekta je identifikovan i u potpunosti razmotren;
najizglednija opcija je predmet detaljne analize;
troškovi projekta su u potpunosti i precizno procenjeni; i
kvalitativna procena koristi od projekta je pokazala da postoji velika verovatnoća da će opravdati troškove.
17. Održavanje portfolia procenjenih projekata je od velike koristi. Takava portfolio može da pomogne ne samo u smislu praćenje broja odabranih projekata, već i omogućava da
6 Vidi Fontaine (1997.) gde se nalazi opis kontinuiranih napora koje je Čile ulagao u obuku nekoliko generacija državnih službenika na temu tehnika procene projekata.
6
se kasnije ponovo razmotre odbačeni projekti kada se osnovni uslovi realizacije projekta promene i stvore okolnosti da projekat generiše neto pozitivne koristi. Dakle, potrebno je evidentirati sve procenjene projekte u bazi podataka po prioritetima za potrebe budžetskih razmatranja.
18. Projekti koji podrazumevaju nestandardne nabavke, kao što su javno-privatna partnerstva (JPP) i projekti grupisanja resursa za infrastrukturu, treba da budu predmet istog procesa procene kao standardne javne investicije, a troškovi i koristi od takvih projekata treba da budu upoređeni sa komparativnim projektima javnog sektora.
19. Važan korak nakon odabira projekta i pre njegovog uključivanja u budžet je priprema detaljnog glavnog projekta kako bi se osiguralo da su troškovi projekta precizno utvrđeni, i kako bi projekat moga da bude predmet tenderske procedure i realizacije (spreman za realizaciju). Povrh toga, u cilju uspešne realizacije projekta, glavni projekat treba da sadrži i sveobuhvatnu procenu rizika, indikatora učinka i strategiju realizacije koju bi trebalo da koristi realizator projekta.
7
3. Nezavisna revizija procene
20. Sprovođenje nezavisne revizije procene projekta uvek predstavlja zdravu praksu. Pristrasnost u smislu optimističnog viđenja predloga projekata u pripremi (podcenjivanje troškova i precenjivanje koristi) je dobro dokumentovana. Ovu funkciju može da vrši ministrastvo finansija, ministarstvo zaduženo za planiranje ili neka druga specijalizovana agencija. Kada odeljenja i ministarstva (umesto centralne jedinice kao što je ministarstvo zaduženo za planiranje) sprovode procenu, možda će se javiti potreba za sprovođenjem nezavisne revizije u cilju kontrole postojanja subjektivnih viđenja, t.j. pristrasnosti koje služe zadovoljavanju sopstvenih potreba u proceni. Ovu funkciju može da vrši ministrastvo finansija ili odabrana sepcijalizovana agencija. U zemljama u kojima se sprovodi veliki broj donatroskih projekata, prethodna koordinacija pomoći može da bude korisna za kanalisanje resursa ka prioritetnim oblastima, ali isto tako ti projekti treba da bude predmet istih faza procene kao projekti koje finansira država. Jasno razgraničenje konkretnih nadlženosti u ovom kontestu je izuzetno važno. Veliki broj aktera sa nejasnim nadležnostima mogu da preopterete sistem procene. Potrebno je da postoji formalan skup nadležnosti kako bi procene manjih projekata bile zaštićene od usporavanja.
Izvod iz britanske “Zelene knjige”
“Procena, kada se sprovodi na pravi način, nije atomska fizika, ali ima presudan značaj i mora se
sprovesti pažljivo. Odluke donešene tokom faze procene utiču na ceo životni ciklus novih politika,
programa i projekata. Slično tome, adekvatna evaluacija ranijih inicijativa je od suštinskog značaja za
izbegavanja grešaka iz prošlosti i omogućava nam da učimo iz iskustva.”
“Prvi korak je da se napravi pregled, a cilj je da se obezbedi ispunjavanje dva preduslova: prvo, da
postoji jasno identifikovana potreba i, drugo, da postoji velika verovatnoća da je predložena
intervencija vredna troškova.
Drugi korak je jasno definisanje željenih ishoda i ciljeva intervencije, a cilj je identifikacija kompletnog
spektra raspoloživih opcija.
Treći korak je sprovođenje procene opcija. Ovo je često najznačajniji deo analize.
Nakon procene opcija, potrebno je koristiti kriterijume donošenja odluka i rasuđivanja za odabir
najbolje opcije ili opcija, koje se zatim prerađuju u rešenja. Konsultovanje u ovoj fazi je izuzetno bitno
…… Načini nabavke takođe treba da budu predmet razmišljanja, uključujući i ulogu privatnog sektora.
Pitanja koja mogu da imaju materijalni uticaj na uspešnost realizacije predloga moraju da budu predmet
razmatranja tokom faze procene, a pre opredeljivanja značajnih resursa.
(Glavna) svrha (evaluacije) je da se osigura da svi nauče lekcije, i da se lekcije prenose i primenjuju u
proceni novih predloga.”
Izvor: H.M. Treasury, “The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government.” 2003
8
4. Selekcija projekata i budžetiranje
21. Od suštinskog je značaja da proces procene i selekcije javnih investicionih projekata bude na adekvatan način povezan sa budžetskim ciklusom, i pored toga što ciklus procene projekata može da se sprovodi prema dručajime rasporedu. Jasno je da postoji dvosmeran odnos između budžetskog ciklusa i ciklusa selekcije projekata. Fisklan okvir i godišnji budžet treba da definišu obim javnih investicija (ukupan i/ili po sektorima) kako bi održiv investicioni program mogao da se sprovede.7 Ključ efikasne investicije su i dobre odluke u selekciji investicija, i aktivno upravljanje portfoliom imovine (uključujući i raspolaganje imovinom), kao i budžetski proces koji obezbeđuje rekurentno finansiranje za funkcionisanje i održavanje postojeće imovine. Ovo poslednje je posebno važno za donatorske projekte kojima se gradi imovna, dok se od države očekuje da snosi troškove funkcionisanja i održavanja. Efikasnost investicije takođe zavisi od toga da li se rekurentan budžet prilagođava i odražava uticaj kapitalnih projekata. Na primer, postoji mogućnost nastanka dodatnih troškova funkcionisanja i održavanja postojeće imovine; u takvim okolnostima, potrebno je da se osmisli finansiranje tih troškova. Terminski troškovi investicionih projekata, i njihovo finansiranje, treba da budu predmet sistemske revizije i od strane sektorskih ministarstava i ministarstva finansija tokom pripreme budžeta. Primer pravljenja veze sa investicijom koja donosi prihode je dat u nastavku.
Rezerva za promenu rekurentnih troškova nakon završetka projekta
Uticaj troškova za funkcionisanje i održavanje na budžet projekta je prikazan u narednoj tabeli. Odobriti
sledeće promene u aproprijacijama za potrebe realizacije projekta ABCD, sa odgovarajućim uticajem na
fiskalni bilans.
$m – povećanje/(smanjenje)
Godina 0 Godina
1
Godina
2
Godina
3
Godine
nakon
budžetiranog
perioda
Ime člana sa pravom glasa 1
Ministar zadužen za portfolio1
Naziv programa
Operativni rashodi:
(Navedene stavke)
0.500
0.750
0.750
0.750
0.750
Rashodi za izgradnju:
(Projekat ABCD)
1.000
2.000
0.500
-
-
Ukupni operativni rashodi 0.500 0.750 0.750 0.750 0.750
Ukupni rashodi za izgradnju 1.000 2.000 0.500 - -
Fiskalni bilans (novčani tokovi) (1.500) (2.750) (1.250) (0.750) (0.750)
Izvor: Iz prakse koja se primenjuje na Novom Zelandu.
7 Srednjoročni budžetski okvir može da obezbedi uvid u domete dostupnih resursa i predvidljivost investicija koje se realizuju u dužem roku.
9
5. Realizacija projekta
22. Projekte treba pažljivo analizirati u smislu realnosti realizacije. Glavni projekat treba da sadrži i jasno definisane organizacione aranžmane i realističan vremenski raspored kako bi se obezbedili kapaciteti za realizaciju projekta. Od ključnog je značaja utvrditi i osmisliti delotvorne mere, kao što su efikasni planovi nabavke, smernice i institucionalni kapacitet za upravljanje i nadzor projekta, sistem za upravljanje ukupnim troškovima projekta i višegodišnje budžetiranje. Upravljanje ukupnim troškovima projekata tokom njihovog trajanja podrazumeva postojanje računovodstvenog sistema koji evidentira i predstavlja sve troškove projekta, a ne troškove po ugovorima ili fazama u odnosu na godišnje aproprijacije. Višegodišnje budžetiranje omogućava alokaciju sredstava za realizaciju projekta tokom celog perioda trajanja projekta. Predlozi projekata, naročito za velike infrastrukturne projekte, treba da sadrže i organizacione aranžmane za vođenje projekta nakon završetka faze izgradnje. Problemi u relaizaciji su ponekad povezani sa lošom selekcijom i budžetiranjem projekta.
6. Prilagođavanje projekta
23. Proces revizije finansijske konstrukcije treba da bude do određene mere fleksibilan kako bi omogućio promene profila isplata, t.j. da bi omogućio prilagođavanje promenjenim okolnostima. Na primer, ako neki događaji imaju takav efekat na projekat da više nije inkrementalno koristan, trebalo bi da postoji instrument, ili u procesu odobravanja sredstava ili u nadzornom procesu, koji će pokroviteljima projekta omogućiti da prerade projekat ili da čak zaustave dalje isplate po projektu. To nam govori da finansiranje treba da se sprovoi u tranšama, pri čemu se tranše odnose na odvojene faze projekta. Svaki zahtev za odobravanje sredstava treba da bude dopunjen ažuriranom analizom troškova i koristi i da služi kao podsetnik pokroviteljima projekta o njihovoj odgovornosti za obezbeđivanje koristi.
24. Takvi mehanizmi finansiranja mogu da osnaže prirodu procesa nadzora čime ga čine aktivnim, a ne pasivnim oblikom nadzora. Vlasti moraju da izgrade kapacitet za pravovremeni nadzor realizacije i proaktivan pristup problemima u momentu njihove identifikacije. Nadzor realizacije projekta mora da obuhvata barem poređenje napretka u realizaciji u odnosu na plan realizacije. Agencije zadužene za realizaciju treba da podnose identifikovanim nadzornim agencijama izveštaje o napretku, koje će, u slučaju potrebe, vršiti reviziju i finansijske i fizičke realizacije projekta.
7. Upotreba i rad objekta
25. Nakon završetka projekta, porebno je uspostaviti proces kojim se obezbeđuje spremnost objekta za rad i pružanje usluga. To podrazumeva postojanje delotvornog mehanizma za predaju upravljačkih nadležnosti za budući rad i održavanje stvorene imovine i odgovarajuće budžetsko finansiranje agencije zadužene za pružanje predmetne usluge kako bi ona mogla da upravlja i održava tu imovinu. Ipak, imovina čija je izgradnja završena i dalje može ostati van upotrebe ako nije adekvatna za pružanje predmetne usluge. Dakle, veoma je
10
bitno u kojoj meri novostvoreni objekat zahteva dodatnu adaptaciju ili dodatne investicije pre stavljanja u funkciju.
26. Pored toga, u registrima imovine se mora izvršiti evidentiranje vrednosti imovine. U idelanim okolnostima, države bi trebalo od svojih agencija zaduženih za vođenje predmetne imovine da traže pripremu bilansa stanja koji bi odražavali vrednost imovine stvorene novim fiksnim kapitalnim rashodima. Bez obzia da li postoji obračunsko računovodstvo ili ne, agencije treba da vode registre imovine sa detaljnom evidencijom u kojoj se, po potrebi, vode i podaci o pravima na imovini.
27. Aktivan nadzor pružanja usluga predstavlja poželjan element kojim se osigurava da se nova imovina koristi za planirane namene tokom celog perioda upotrebe. To znači da kvantitet i kvalitet pruženih usluga koji se odnosi na rad predmetnog objekta treba stalno pratiti. Štaviše, agencija nadležna za pružanje usluge treba da snosi odgovornost za rezultate.
8. Osnovna revizija i procena projekta
28. Konačno, poželjna ali često nedostajuća karakteristika državnih sistema su osnovna revizija i ex-post procena završenih projekata. Osnovna revizija završenih projekata treba da se na sistemski način primenjuje na sve projektr. Revizija podrazumeva kontrolu koju sprovodi nadležna agencija ili nadležno ministarstvo u periodu nakon završetka projekta. Ispituje se da li je projekat završen u skladu sa izvornim (i izmenjenm) budžetom i vremenskim okvirom, i da li su ostvareni planiran rezultati. Kao dopuna ovog osnovnog elementa, vrhovna revizorska institucija treba da sprovodi periodičnu reviziju usklađenosti na uzorku investicionih projekata.
29. Ex post procena projekta treba da bude fokusirana na poređenje rezultata i ishoda projekta sa ciljevima utvrđenim u glavnom projektu. Najčešće se sprovodi na selektivnoj bazi dve do tri ili više godina nakon završetka projekta. Dobre prakse pokazuju da glavni projekat treba da sadrži kriterijume evaluacije i da lekcije naučene iz ex post evaluacije treba koristiti za unapređenje dizajna i realizacije budućih projekata. Smatramo da je ovo obavezna karakteristika, a cilj nam je da istaknemo značaj ove potrebe. Čak i kada postoji u osnovnom obliku, evaluacija osigurava da se neke lekcije nauče i da se povratne informacije iz realizacije projekata koriste za stvaranje pozitivne dinamike postepenog unapređenja.
30. Deo u kome je dat rezime pristupa proceni i evaluaciji iz britanske Zelene knjige predstavlja primer dobre prakse. Iako će strogost svakog od koraka u procesu selekcije javnih investicija morati da se prilagodi mogućnostima predmetne države, želja nam je da istaknemo značaj pridavanja pažnje različitim aspektima dobrog sistema donošenja odluka, čak i kada je sistem u rudimentarnoj fazi razvoja.
11
Slika 1: Sinhronizacija evaluacije javnih investicija i budžetskog procesa
Makro okvir
Fiskalni okvir
Rekurentne troškovne
obaveze
Tekuće kapitalne
investicije Diskrecioni suficit
Sektorski okvir
Uključivanje prioritetnih
(izvršena procena) projekata u budžet
Radni plan projekta
Višegodišnja
aproprijacija
Godišnja aproprijacija
Aktivan nadzor
generisanih koristi
Proces pripreme
budžeta
Dogovor o budžetu
Revizija parlamentarnog
odbora
Aproprijacije
Izvršenje budžeta
Upotreba i rad objekta
Nadzor
Potencijalan nov projekat
„ubačen“ u budžet
Prva faza:
Analitički pregled
Druga faza:
Analitički pregled
Smernice za procenu
projekta
Analitički pregled usklađenosti sa ciljevima
politike
Proces procene i utvrđivanja
institucionalnih aranžmana
Vladini
projekti
Donatorski
projekti
Portfolio pregledanih projekata
usklađenih sa ciljevima politike i
spremnih za javno finansiranje
Projekti koji nisu bili predmet
analitičkog pregleda
12
III. Dijagnostička pitanja za procenu efikasnosti javnih investicija
31. Predstavljena pitanja mogu da posluže kao osnova za sprovođenje dijagnostičke procene efikasnosti sistema upravljanja javnim investicijama.
1. Smernice za investicije, priprema projekta i preliminarni analitički pregled
1. Da li postoje publikovane strateške smernice za donošenje odluka o javnim
investicijama na centralnom/nivou ministarsstva/pokrajinskom nivou?
2. Da li postoji proces analitičkog pregleda predloga projekata u smislu osnovne usklađenosti sa politikom vlade i strateškim smernicama? Da li je taj proces delotvoran? Koji procenat pregledanih projekata biva odbijen?
2. Formalna procena projekta
3. Da li postoji proces formalne procene kao oblik detaljnije evaluacije (ili na nivou
nadležnog ministarstva ili organa centralne vlade zaduženog za finansije) predloga projekata za javne investicije u pogledu troškova i koristi? Ako je odgovor da, da li je procena obavezna za sve projekte ili za projekte čija vrednost prevazilazi određenu granicu? Da li se procena projekta sprovodi samo za konkretne sektore i, ako je odgovor da, za koje sektore? Koji procenat javnih investicionih projekata prolazi kroz process formalne procene u pogledu troškova i koristi?
3. Nezavisna revizija procene
4. Da li formalnu procenu projekta sprovodi organ koji je i pokrovitelj projekta ili
eksterna agencija? Kakav je kvalitet tih procena?
4. Selekcija projekata i budžetiranje
5. Koji procenat programa javnih investicija (PJI) finansiraju donatori? Da li donatorski
projekti podležu istim ili drugačijim pravilima procene i uključivanja u budžet kao vladini projekti? Ako su pravila drugačija, opišite razliku. Da li vlada proverava procene projekata koje sprovode donatori?
6. Da li procene proverava eksterna agencija ili nadležni organ u pogledu kvaliteta i
objektivnosti procene?
7. Da li se konačna selekcija projekata sprovodi kao deo budžetskog procesa ili pre budžetskog procesa? Da li vlada vodi popis procenjenih projekata za potrebe eventualnog budućeg uključivanja u budžet?
13
8. Da li postoji delotvoran proces kontrole ulaska u budžetirani program javnih investicija, t.j. skup projekata koji su formalno odobreni za realizaciju i imaju budžetsku alokaciju? Da li je broj nadzornih agencija ograničen i da li su njihove osnovne nadležnosti jasno utvrđene? Da li postoje nivoi nadležnosti za preusmeravanje projekat na centralni nivo? Da li postoji utvrđen (ali sa definisanim ograničenjima) proces uključivanja hitnih projekata ili projekat iz kojih stoje politički razlozi? 8
a. Koji procenat projekata ulazi u PJI tzv. „preskakanjem stepenika“, t.j.
izbegavanjem faza u procesu kontrole i nadzora pripreme? b. Koji procenat projekata koji „preskaču stepenice“ finansiraju donatori?
9. Koja je prosečna vrednost novih projekata u odnosu na:
tekući program javnih investicija?
završene projekte (koristiti trogodišnji prosek)?
5. Realizacija projekta
10. Kolika je stopa realizacije programa javnih investicija (godišnji prosek u poseldnjih 5
godina), koja se definiše kao količnik godišnjeg budžeta za javne investicije i procenjenih troškova potrebnih za završetak tekućeg programa javnih investicija?9 Kakve razlike postoje u tom smislu po sektorima – na primer, prosveta, zdravstvo, vodosnabdevanje i odvođenje vode, putevi i energetika?
11. Da li ministarstva sprovode planove nabavki u skladu sa dobrim praksama (npr.
koriste tenderske procedure)? Ako je odgovor da, da li se planovi nabavki sprovode na delotvoran način?
6. Prilagođavanje projekta
12. Da li je u poslednje vreme vlada vršila racionalizaciju programa javnih investicija?
Da li je racionalizacija unapredila prioritetizaciju programa javnih investicija? Da li je rezultat bio povlačenje ili obustavljanje tekućih projekata? Ako je odgovor da, koji procenat projekata iz PJI je povučen ili obustavljen? Naznačiti ako je realizacija projekata samo odložena.
8 Grafikon ukazuje na mogućnost da projekti koji nisu prošli proces analitičkog pregleda uđu u budžetirani program putem tzv. “preskakanja stepenika”. Delotovran proces nadzora i kontrole bi broj ovakvih projekata ograničio na veoma mali broj hitnih projekata. 9 Ilustracije radi, ako je vrednost investicija koje treba realizovati do kraja tekućeg programa 1000 dolara, a godišnji investicioni budžet je 100 dolara, stopa realizacije je 10 procenata što znači da je vreme potrebno za završetak programa 10 godina. Niska stopa realizacije može da ukaže na postojanje lošeg procesa kontrole i nadzora koji omogućava da previše projekata uđe u budžet ili može da održava rast troškova, t.j. troškovi za okončanje relaizacije projekta prevazilaze inicijalne procene.
14
13. Da li se od agencija zaduženih za realizaciju projekata zahteva da pripremaju periodične izveštaje o napretku u realizaciji projekta? Da li to podrazumeva ažuriranje analize troškova i koristi? Da li su nadležni organi dužni da evidentiraju promene u troškovima ili koristima, i da li su dužni da osiguraju neto koristi Kakvi mehanizmi za obezbeđivanje prethodnog postoje? Da li se takva evidencija o upravljanju investicijama koristi u naknadim razgovorima o budžetu sa MF ili ministarstvom zaduženim za planiranje?
14. Koliki je prosečan procenat prekoračenja troškova (iznosi ispravljeni za stopu
inflacije) velikih projekata u ključnim sektorima, za reprezentativni uzorak projekata iz programa javnih investicija (uključujući i projekte u čijem finansiranju učestvuju i banke)?
7. Upotreba i rad objekta
15. Da li se realizacija projekata poverava privatnim izvođačima i, ako je odgovor da, da
li se ugovori dodeljuju putem nadmetanja? Da li je međunarodnim firmama dozvoljeno da učestvuju u nadmetanju? Opisati ako se koriste druge metode. Da li u Proceni sistema javnih nabavki (za vašu zemlju) ili nekoj drugoj analizi postoje elementi koji doprinose rastu troškova ili zlupotrebama?
8. Osnovna revizija i procena projekta
16. Da li postoji proces predaje upravljačkih nadležnosti za funkcionisanje i održavanje
stvorene imovine agencijama zaduženim za pružanje usluga? Da li agencije zadužene za pružanje usluga imaju na raspolaganju adekvatna budžetska sredstva neophodna za funkcionisanje i održavanje te imovine? Da li se prati odnos pruženih usluga i upotrebe objekta? Da li agencije snose odogovornost za pružene usluge?
17. Da li vlada vodi registar imovine ili popis imovine, opreme i vozila javnog sektora? Da li se vodi evidencija vlasničkih prava na imovini? Da li se imovina vrednuje prema valjanim računovodstvenim principima: ispunjeni su uslovi iz računovodstvene definicije imovine; vrši se amortizacija vrednosti imovine; i, ako postoji mogućnost, vrednost imovine odražava promene u cenama?
18. Koliko je prosečno kašnjenje u realizaciji projekata u odnosu na inicjalno procenjeno vreme realizacije i kolika su odstupanja od izvornog (i izmenjenog) budžeta velikih projekata u ključnim sektorima, za reprezentativni uzorak projekata iz programa javnih investicija?
19. Da li se meri stvarna neto sadašnja vrednost (NSV) završenih projekata, i da li se
sprovodi evaluacija projekta u smislu analize prirode razlika u odnosu na NSV projektovanu u inicjalnoj proceni? Da li i koje alternativne metode se koriste za sprovođenje ex post evaluacije završenih projekata?
15
32. Tabela data u nastavku predstavlja struktuiran plan procene sistema upravljanja javnim investicijama i projektovane efikasnosti javnih investicija.
IV. Zaključak
33. Reforma sistema upravljanja javnim investicijama ne podrazumeva samo regulisanje podsticaja za unapređenje projektovanja i selekcije (obavezne karakteristike 1 do 3), već i odgovarajuću posvećenost i dugotrajno ulaganje u administrativne kapacitete u cilju unapređenja realizacije projekata (obavezne karakteristike 4 do 7). Tipologija predstavljena u Tabeli 1 kombinuje ove dve dimenzije. Preliminarne uporedne informacije iz različitih zemalja pokazuju da je, i pored toga što je puno zemalja iz uzorka nastojalo da ispunjavajući uslove definisane obaveznim karakteristikama unaprede realizaciju projekata, samo mali broj zemalja u razvoju uspeo da se pomeri ka gornjoj levoj ćeliji (ćelijal A: dobar projekat i realizacija).
Tabela 1
Tipologija učinka sistema UJI
Realizacija projekta
Dobra realizacija Loša realizacija
Projektovanje i selekcija
Dobri projekti A C
Loši projekti B D
34. Ovaj rad predstvalja smernice za državne radne grupe i odnosi se na oblikovanje pragmatične i objektivne procene kvaliteta i efikasnosti javnih investicija u kontekstu kada vlada želi da mobiliše dodatne fiskalne resurse za investicije. Pristup zasnovan na indikatorima je osnov objektivne procene i koristi se za identifikaciju slabosti čije otklanjanje je neophodno ako se želi da se fiskalni resursi koriste za poboljšanje imovine javnog sektora i ekonomski razvoj. Indikatori moraju da budu dopunjeni dobrim procenama funkcionisanja institucija i osnovnih podsticaja za rad javnog sektora, uključujući i politička i ekonomska pitanja.
16
Literatura
Allen, R. E. and D. Tommasi (ed.) (2001). Managing Public Expenditure –A Reference Book
for Transition Countries, OECD. Florio, M. (1997). “The Economic Rate of Return of Infrastructures and Regional Policy in
the European Union”, Annals of Public and Cooperative Economics, Vol. 68, No. 1, mart, str. 39-64.
Florio, M. (1999). “An International Comparison of the Financial and Economic Rate of
Return of Development Projects”, Department of Economics Working Paper No. 99.06, University of Milan.
Florio, M. and S. Vignetti (2005). “Cost-Benefit Analysis of Infrastructure Projects in an
Enlarged European Union: Returns and Incentives”, Economic Change and Restructuring, No. 38, str. 179-210.
Fontaine, E. R. (1997). “Project Evaluation Training and Public Investment in Chile”,
American Economic Review, Vol. 87, No.2, str. 63-67. H. M. Treasury (2003). The Green Book: Appraisal and Evaluation in Central Government,
U.K. H. M. Treasury, “Fiscal Policy: A New Framework for Public Investment”, U.K., available at
www.hm-treasury.gov.uk. World Bank (1998). Public Expenditure Management Handbook. World Bank (2006). Ukraine - Fiscal Space for Growth: A Public Finance Review, World
Bank, see chapter 5 on Capital Budgeting.
17
Prilog
Prilog - Tabela 1
Faze, institucionalna struktura i dijagnostički indikatori upravljanja javnim investicijama
Ključna karakteristika Faza javne investicije Poželjna institucionalna struktura Dijagnostički indikator(-i)
(i) strateške smernice za sprovođenje akcija; i (ii) shodno smernicama, usvajanje analitičkog prelgleda prvog stepena za sve predloge projekata
Strateške smernice i preliminarni analitički pregled.
Publikovana strategija razvoja ili vizija koje imaju jednoznačnu primenjivost. Razno. Odobrenje sa centralnog nivoa od strane ministrastva za planiranje ili finansije (ili nadležnog organa) za pripremu predloga. Jasno obrazloženje sa strategijom sa nivoa ministarstva. Jasnoća projektnih ciljeva u smislu rezultata i ishoda. Sagledavanje alternativnih pristupa ciljevima.
Procena realističnosti strategije u odnosu na dostupne resurse – da li je aktivno korišćena za prioritetizaciju budžetskih odluka? Dokaz o neadekvatnosti procesa analitičkog pregleda predloga – veliki projekat nije u skladu sa strategijom ili vizijom vlade Uzorkovanje predloga. Uzorkovanje predloga.
Projekti ili programi koji su ispunili uslove prvog analitičkog pregleda prolaze kroz rigorozniju analizu troškova i koristi ili rentabilnosti (vrednost ex ante evaluacije projekta u velikoj meri zavisi od kvaliteta analize koja, sa druge strane, u velikoj meri zavisi od kapaciteta zaposlenih na evaluaciji projekata.)
Formalna procena projekta koju sprovode stručna lica (ili konsultanti).
Publikovane i transparentne smernice; praćene delotvornom obukom i profesionalnim razvojem zaposlenih na teme projektovanja i procene (uključujući i konsultacije sa stejkholderima u projektovanju). Primena smernica u proceni projekta.
Kvalitet publikovanih smernica o proceni; broj zaposlenih sa znanjima iz oblasti procene projekata na relevantnim funkcijama. Uzorkovanje procena.
18
Nezavisna revizija proverava da li postoje subjektivnosti i pristrasnosti u proceni
Nezavisna revizija procene Nezavisne provere sa ciljem obezbeđivanja objektivnosti i kvaliteta procene Disciplinovano dovršenje procene projekta pre budžetiranja. Identifikovanje i vođenje popisa procenjenih projekata rangiranih po prioritetima za potrebe budžetiranja. Jasna podela poslova među projektima manjeg obima koji se mogu voditi na nivou odeljenja i onih kojima je potrebna dodatna anliza.
Stopa odbijenih projektnih procena (uključujući i donatorske projekte). Suprotni dokazi - procene “u žurbi” kako bi se ispoštovao budžetski kalendar ili proces projektovanja. Postojanje portfolia projekata koje su procenila ministarstva. Mnoštvo aktera, pri čemu konkretne nadležnosti za predloge nisu jasne. Delegiranje nadležnosti kako bi se centralni sistem procene oslobodio obaveze razmatranja relativno bitnih projekata.
the process of appraising and selecting public investment projects is linked in an appropriate way to the budget cycle
Project Budgeting and Selection Transparentni kriterijumi selekcije projekata u smislu ciljeva politike, na nivou ministarstva. Adekvatno struktuiran proces pripreme budžeta koji integriše investicione i rekurentne implikacije projekata. Delotvoran nadzor i kontrola koja obezbeđuje da samo procenjeni i odobreni projekti mogu da budu odabrani za budžetsko finansiranje. Obezbeđivanje adekvatnog finansiranja za odabrane projekte, uključujući i rekurentne potrebe po završetku.
Nepostojanje transparentnih kriterijuma. Rigorozan budžetski kalendar sa jasnim uslovima za rekurentne implikacije. Mali procenat projekata u budžetu koji su zaobišli utvrđen proces procene i selekcije. Velika vrednost novozapočetih projekata u odnosu na važeći ukupan kapitalni budžet i projekte koji se privode kraju.
Projekti se analiziraju u smislu Realizacija projekta Publikovane smernice za realizaciju projekata. Revizija kvaliteta smernica u pogledu
19
realnosti implementacije, a zatim realizuju po principu njihove efikasnosti
Cost-effective implementation through procurement and contracting. Pravovremena realizacija u skladu sa smernicama. Pravovremeni izveštaji o realizaciji za velike projekte. Delotvorno budžetiranje izabranih projekata.
jasnoće, uslova koja se odnose na efikasnost i odgovornost. Dokazi o postojanju nadmetanja i tenderskih procedura za projekte. Uzorak u pogledu kašnjenja u realizaciji projekata u odnosu na projektovano u proceni – sektorski indikatori. Veliki broj nedovršenih projekata – podaci po starosti projekata i po sektorima (razmotriti razloge: nedostatak tehničkih kapaciteta, nerealni rokovi, ili nedovoljno finansiranje). Analiza uzorka izveštaja u pogledu problema sa pravovremenošću nabavki za velike projekte po sektorima. Poređenje kapitalnog budžeta i prinosa za nekoliko godina. Postojanje sistema višegodišnje budžetske alokacije. Dokazi o nedovoljnim sredstvima za velike projekte u odnosu na stvarne potrebe (manjak u budžetskoj alokaciji, neplaćene obaveze, sporovi oko plaćanja, itd.). Postojanje sistema upravljanja ukupnim troškovima projekta kao mera prevencije neadekvatnog
20
povećanja troškova. Procene prekoračenja troškova za velike projekte – sektorski indikatori.
Revizija finansiranja je dovoljno fleksibilna i omogućava izmene dinamike plaćanja, t.j. uzima u obzir izmenjene okolnosti za realizaciju projekta
Prilagođavanje projekta Aktivni monitoring
Procenjeni troškovi i koristi se ažuriraju i odražavaju materijale promene u okolnostima. Posledice promena troškova i koristi su integrisane u tekuće budžete. Postoje mehanizmi koji sprečavaju dalje trošenje novca za ralizaciju projekta kada (neto nepovratni troškovi) koristi nisu pozitivne.
Treba da poostoji proces koji osigurava spremnost objekta za puštanje u rad, i registri imovine se vode, a vrednost imovine evidentira
Pružanje usluga Upotreba i rad objekta
Registri imovine
Dokazi o postojanju dovoljno sredstava za agencije koje pružaju usluge u pogledu rada i održavanja objekta. Praćenje odnosa pruženih usluga i upotrebe objekta. Agencije odgovaraju za pružanje usluga.
Dokazi o tome da vode potpuni registri imovine. Sistem upravljanja evidencijom omogućava vođenje nformacija o vrednosti i pravima na imovini.
Osnovna revizija po završetku projekta i ex-post evaluacija
Osnovna revizija i evaluacija završenih projekata
Formalna institucionalna struktura za osnovnu reviziju i evaluaciju završenih projekata
Završetak projekta u roku.
21
završenih projekata /programa sa povratnim informacijama za buduće projektovanje.
Odstupanje od izvornog (i izmenjenog) budžeta. DRI sprovodi reviziju usklađenosti na uzorku projekata. Tamo gde postoji ex-post evaluacija, sledeći indikatori bi mogli da budu od koristi:
Procenat projekata javnih investicija koji su predmet ex post evaluacije.
Kvalitet evaluacije i preporuka.
Informacije o reakcijama na nalaze evaluacije.
