Dezvoltarea capacităților pentru bugetare bazată pe performanță în Republica Moldova

Atelier de lucru la nivel înalt pentru responsabili politici şi

înalţi funcţionari guvernamentali

Juraj Rencko, consultant internaţional şi lider de echipă

Proiect susținut de Programul Slovak Aid „Finanțele Publice pentru Dezvoltare”, finanțat de Ministerul Finanțelor al Republicii Slovace și implementat în comun cu Centrul Regional PNUD Bratislava în cooperare cu Oficiul de Țară PNUD în Moldova

1

Veniturile și cheltuielile publice, împrumuturile publice

EU 15

2

Cheltuieli

venit

Structura cheltuielilor publice

3

Motivele esențiale pentru reforme în domeniul cheltuielilor publice în OCDE

• Devastarea impactului deficitului și datoriilor publice asupra mediului macro-economic;

• Presiunile publicului pentru îmbunătățirea calității și extinderea serviciilor publice;

• Eforturi pentru evitarea „presiunii fiscale “; • Îmbătrânirea populației;• Globalizare.

4

De ce este importantă orientarea spre rezultate?

Resursele sunt limitate atât în sectorul privat cât și în cel public.

•Sectorul privat – piaţă, competitivitate, faliment

•Sectorul public – „gaură neagră“, fără testarea pieţei

Câteva exemple de potențial „stres fiscal“

6

Obligație Directă (sigură) Dacă se produce un anumit eveniment

Explicită Obligația Guvernului este recunoscută prin lege sau contract

Finanțarea în viitor a asistenței medicale (deficitul Fondului de Sănătate)

Viitoarele prestații publice de pensii în cadrul noii scheme de contribuții continue (deficite tranzitorii post-reformă)

Viitoarea rețea de protecție socială Vitoarele salarii și beneficii ale angajaților

publici Împrumuturi suverane (împrumuturile

contractate și hârtiile de valoare emise de guvernul central)

Obligațiile agențiilor care beneficiază de garanțiile Statului, cum ar fi Banca de Stat pentru Dezvoltare, EXIM Bank, Compania de Asigurare Export-Import, Fondul Pensii de Rezervă pentru acoperirea garanțiilor de pensii, Fondul de Asigurare a Depozitelor, Fondul de Asigurare a Creditelor, Fundașia pentru Garanția Creditelor Rurale și Biroul Regimului de Piață Agricolă

Garanțiile de mediu și alte obligații ale Agenției de Privatizări

Garanția de pensii în cadrul noii scheme de pensii

Garanții de stat emise entităților publice și private și autorităților locale

Garanții pentru investiții private (concesiuni) ImplicităO obligație ”morală” a guvernului care reflectă în principal așteptările publicului și presiunile din partea grupurilor de interese

Costul politicilor menite să asigure respectarea cerințelor UE

Cerințe de finanțare a forțelor armate aferente calității de membru NATO

Obligațiile băncilor mari și cu influență politică (Postabank) și ale întreprindelor (Căi ferate)

Obligațiile autorităților locale de a oferi servicii esențiale

Acordarea de indemnizații angajaților care și-au pierdut locurile de muncă la fostele întreprinderi de stat

Asigurări financiare pentru concesiuni dacă veniturile nu sunt suficiente pentru a acoperi achitarea datoriei

Asistență de dezvoltare pentru regiuni afectate (sprijin companiilor mari)

Iertarea datoriilor și viitoarele necesități de investiții în cadrul programelor de susținere a fondului de locuințe

Protecția în cadrul sistemului ”crawling-peg” din partea Băncii Naționale

Obiectivele de bază ale procesului de management al cheltuielilor publice

7

Disciplina fiscală agregatăCâteva practici bugetare problematice

• Bugetare nerealistă• Bugetare ascunsă• Bugetare evazivă• Bugetare repetitivă• Bugetare pe baza fondului de casă (cashbox)• Bugetare amânată

8

Eficiență de alocareCâteva practici problematice

• Bugetare pe termen scurt

• Planificare evazivă

• Priorități distorsionate

• Bugetare de enclavă

9

Diferențe de bază între bugetare "tradiționale" și modernă

tradițional

• Pe termen scurt• Bazata pe intrari/resurse• Abordarea “de jos in sus”• Centralizată• Abordare incrementala• Practici netransparente

modernă

• Pe termen mediu• Bazată pe performanță• Abordarea “de sus in jos”• Descentralizată• Bazata pe priorități• Proceduri transparente

Cadrul de cheltuieli pe termen mediu bugetarea de sus - jos

• Limitele generale de cheltuieli generale compatibile cu previziunile macroeconomice și cadrul macro-fiscal

• Estimarea impactului politicilor actuale asupra bugetului următor (de referință)

• Identificarea, pe sectoare, a economiilor posibile• Decizia pe sectoare privind intensificarea

activităților în conformitate cu prioritățile guvernului (EIF/estimarea costurilor)

11

Legătura dintre Strategii și BugetCadrul de cheltuieli pe termen mediu

Bugetul de bază

13

Efectul nasului de cămilă

Proverb arab

“Dacă vezi nasul cămilei în cort, fii sigur că imediat îi

vei vedea și corpul."

14

15

Conceptul liniei de baza

16

Principii/proces de evaluare a impactului fiscal

• Impactul fiscal ar trebui să fie obiectiv• Toate părțile potențial afectate ar trebui să

aibă posibilitatea de a estima impactul fiscal.• Timp suficient pentru evaluarea impactului

fiscal trebuie să fie parte a procesului de formulare a politicilor

• Este necesară o evaluare finală de către Ministerul Finanțelor

17

Ce este estimarea costurilor și cine are nevoie de ea?

• EIF se realizează prin estimarea costurilor

Costul a ceva este prețul tuturor bunurilor, serviciilor și manoperei și ponderea costurilor capitale consumate necesare pentru a produce ceva care să devină produs sau serviciu

18

Diferite provocări în estimarea costurilor cu care se confruntă

diferite ministere• Transport și comunicații - evaluarea materialelor, mașinăriei și a forței de muncă

necesare pentru a construi un kilometru de drum pe diferite tipuri de teren. Aproape o treime din cheltuieli sunt reprezentate de capital, în timp ce restul este în mare parte pentru întreținerea infrastructurii existente de transport și de comunicații.

• Educație - evaluarea numărului de elevi într-un an academic și a necesitățilorpentru profesori, cărți, clădiri și alte tipuri de sprijin

• Muncă, Protecție Socială și Familie - estimarea nivelului de sărăcie și șomaj și a necesității pentru diferite forme de prestații sociale, lîn mărime care ar corespunde criteriilor sociale minime.

• Afaceri interne – angajează un număr mare de personal, comparativ cu alte ministere, cu un buget salarial care constituie aproape jumătate din totalul cheltuielilor anuale. Pe lângă estimarea costurilor aferente personalului suplimentar pentru a îndeplini noi obiective, ministerul trebuie să estimeze și costurile capitale ale echipamentelor și transportului necesare pentru servicii moderne de pompieri și poliție

19

Elementele cadrului macro – fiscal

20

Prognozare macro-economică Politica fiscală

Bugetul de bazăPrograme noi/priorități bugetare

Economii

Limita pe sector în baza politicilor/standardelor

Total cheltuieli = venituri + împrumuturi

Conceptul de bugetare pe programe – Introducere

succintă

21

Corelarea planificărilor și bugetuluiIntrări (resurse)

Programul

Ieșiri

Numărul profesorilor, numărul școlilor

Numărul studenților

Abilități de elevi, studenți

• Salarii• Bunuri și servicii• Subvenții și transferuri• Rata dobânzii• Cheltuieli de capital• Rambursare principală

Rezultate (performanță)

Nor

me

și r

egul

i, le

gi ș

i reg

ulam

ente

, ip

otez

e, p

olit

ici,

stra

tegi

i

Formarea programului

Programul 1

Sub-programul

1.1.

activitate 1.1.002

activitate 1.1.001

activitate 1.1.003

Sub-programul

1.2

Activitate

1.2.001activitate 1.2.002

Scop

Obiective

aferente Rezultatelor

Obiective aferenteProdusului

Implementarea programului / Activităţi

Contribuţii- Umane

- Materiale

Impact

Produs

RezultatIndicatori de rezultateIndicatori de eficiență

Indicatori de produse

Cadrul logic se bazează pe compatibilitatea abordărilor de sus în jos şi de jos în sus

Abordarea de sus în jos se aplică la elaborarea programului (jumătatea din dreapta a diagramei)Abordarea de jos în sus reprezintă implementarea programului (jumătatea din dreapta a diagramei)

Legătura dintre CCTM şi Bugetarea pe programe

Legătura dintre Strategii și BugetCadrul de cheltuieli pe termen mediu

6 faze ale ciclului bugetar

Revizuirea politicii (6)

Planificare strategică (1)

Pregătirea bugetului (2)

Executarea bugetului (3)

Contabilitate și raportare (4)

Audit extern (5)

Ce reprezintă monitorizarea?Ce reprezintă monitorizarea?

• Evaluare de rutină a activităților în desfășurare

• Colectarea sistematică de date pentru indicatori specifici

• Instrument de corectare a devierilor în implementarea programului

• Instrument de gestiune a programului care furnizează surse de informații pentru evaluare

28

De ce să monitorizăm?De ce să monitorizăm?• Pentru a monitoriza progresul către

obiectivele stabilite• Pentru a identifica ceea ce merge bine și ceea

ce nu merge conform planurilor• Pentru a oferi informații despre gradul de

progres • Pentru a corecta rapid devierile în cadrul

implementării programului • Pentru a furniza intrări (input) pentru evaluare

29

Ce reprezintă evaluarea?Ce reprezintă evaluarea?

• Instrument de măsurare a succesului programului

• Compararea rezultatelor reale cu cele scontate

Definiția UE• Analiza intervențiilor în baza rezultatelor,

impactului și necesităților pe care acestea sunt menite să le satisfacă

30

BP prevede faptul că Guvernul indică în documentele bugetare obiectivele de bază, acţiunile şi costurile prin utilizarea indicatorilor de performanţă (pentru măsurare) şi obiectivelor (pentru reflectarea intenţiilor guvernamentale)

Guvernul trebuie să răspundă la 3 întrebări:

31

Ce beneficii implică Bugetarea pe programe?

Bugetarea pe programe are drept scop:

Bugetarea pe programe crește eficiența surselor bugetare alocate

Bugetarea pe programe permite o flexibilitate înaltă în alocarea resurselor bugetare:•Accent redus pe intrări •Oferă posibilitatea de a distribui resursele între subiecții clasificației economice

34

BP contribuie la creșterea gradului de responsabilitate

Guvernul trebuie să răspundă la 3

întrebări:

„pedeapsa“ vs. învăţare

Experiența internațională în bugetarea bazată pe

programe

35

Cum a început bugetarea pe

programe?• Sistemul numit „Sistem de planificare, programare și bugetare“ (SPPB) a fost

implementat pentru prima dată în anii 60 ai secolului trecut în sectorul apărării în SUA, cu obiectivul principal de intensificare a controlului asupra cheltuielilor în creștere pentru apărare și alte programe costisitoare.

În anii 80, acest sistem a fost introdus în ONU și câteva alte organizații internaționale. În același timp, în anii 80, guvernul din Noua Zeelandă a implementat cu succes

bugetarea bazată pe rezultate.• În anii 90, această cale a fost urmată de multe țări din OCDE, recent toate țările

dezvoltate și multe țări în curs de dezvoltare fie au implementat sau sunt în proces de implementare a bugetării pe programe.

• Nu există nicio abordare unificată – există bugetare orientată pe rezultate, bugetare pe programe, bugetare bazată pe rezultate etc.

Bugetarea pe programe este folosită în lumea

întreagă, dar în modalitate diferită, cu

specific național

37

Care sunt deosebirile esențiale

• Abordarea centralizată vs. descentralizată• Numărul de nivele de clasificație a

programelor• Nivelul de detalii în prezentarea bugetului în

Parlament• Orientare asupra rezultatelor vs. produselor• Calitatea procesului de monitorizare și

evaluare

38

Caracteristici comune

• Libertatea mai mare de ministerele de resort

• Probleme cu indicatori de performanță

• Părțile interesate implicarea

• Dreptul de proprietate asupra programelor de

• Classifiction Programul acoperă toate fondurile publice

39

Abordări speciale

• Cheltuieli de recenzii (UK, Danemarca, Olanda)

• De patru ani buget bazat pe acordul de coaliție (Austria)

• Acordurile de servicii publice (UK, Danemarca,Suedia)

40

Țările folosesc BP pentru a se concentra supra rezultatelor de buget

pentru a demonstra că autoritățile își realizează

munca 41

Câteva exemple

42

RomâniaSuediaOlandaSloveniaTexas

43

România folosește anexa cu clasificarea programelor pentru

elaborarea bugetului național

44

Suedia folosește metodologii de programe care

accentuează managementul organizațional și

performanța

45

Olanda a început această practică în anii 1990 și continuă să o perfecționeze. În această

țară accentul se pune pe monitorizare și evaluare

46

Slovenia a început abordarea la program cu o listă de 200 programe

definită de Ministerul Finanțelor

47

Probabil cel mai bun exemplu de bugetare pe programe este în statul

Texas din SUA

48

Bugetul statului Texas:• Ciclu bugetar de 2 ani

• Planificare extensivă a programului cu monitorizare și evaluare în anul 1

• Rezultate detaliate și noi obiective de performanță în textul legii bugetului în anul 2

49

Țineți minte:

Toate sistemele de programe sunt diferite și se bazează pe cultura finanțelor publice și structura instituțională a țărilor în care sunt implementate 50

Lecții însușite și provocări în implementarea BBP

51

ProgramProgramele nu sunt doar ele nu sunt doar tehnicetehnice

• Mulți specialiști în domeniul finanțelor publice consideră bugetarea pe programe (BP) o activitate pur tehnică

• Aceasta este o greșeală răspândită

• Bugetele bazate pe rezultate au fost concepute pentru a fi folosite de către autorii de politici și conducători

52

Date pentru manageri• Scopurile, obiectivele și rezultatele

necesare pentru sistemul de programe sunt instrumente de management

• Acestea oferă liderilor de politici și funcționarilor de rang superior posibilitatea de a – Dirija și– Evalua

cheltuielile. 53

Programele se referă la rezultate

Nici un alt sistem de bugetare nu vă poate spune în mod sistematic ce a fost/va fi achiziționat cu banii din buget:

•Rate mai bune de gradare

•Noi sisteme de date

•Kilometri de drumuri noi

•Reducerea criminalității54

Programele apără deciziile• Datele despre rezultate pot ajuta liderii și

managerii să explice orice decizie de cheltuieli

• Indicatorii non-financiari de programe pot indica valvaloarea banilor cheltuițioarea banilor cheltuiți

55

Sprijin bazat pe rezultate• Datele despre Program pot fi folosite

pentru a justifica menținereamenținerea, , creștereacreșterea sau sau reducreducereaerea activităților autorităților

56

57

1. Liderii nu se folosesc de oportunitatea utilizării a cel puțin câtorva rezultate ale programului în luarea deciziilor de alocare.

58

2. Personalul nu vrea să efectueze activități suplimentare necesare pentru definirea și

trasarea rezultatelor, în special în cazul în care liderii nu folosesc datele pentru a lua decizii

59

3. BP implică necesitatea personalului responsabil de buget și manageri de resort care să colaboreze într-o modalitate nouă, care încă nu este stabilită sau înțeleasă.Managerii de resort trebuie să definească rezultatele. Acest lucru poate fi o sursă de conflict.

60

4. Factorul fricii: - Unii membri ai personalului încearcă să evite BP. Ei sunt competenți în bugete bazate pe resurse. Lor le este frică de schimbări.- Personalul financiar ar putea avea senzația că va pierde puterea în cazul trecerii la BP.

61

5. Confuzie sau dezacord cu definițiile/procedurile de bază:

-Ce este un scop vs. un obiectiv?-Când trebuie prezentate

documentele?-Ce anume se are în vedere prin

cuvântul “rezultat”? -Cum se va stabilieficacitatea?

62

6. Sistemul informațional nu poate oferi date fiabile despre

rezultate.

63

8. Schimbări referitoare la lideri

- Noul lider consideră BP o inițiativă a liderului precedent

- Transferul Directorului responsabil de buget sau al managerilor-cheie

- Persoanele nou numite nu înțeleg BP64

9. Timpul conduce la erodarea BP- ritmul instituțional încetinește

(starea de oboseală a BP) înainte de implementarea completă

65

10. BP este adesea o prioritate a liderilor pe care

ceilalți nu o prea împărtășesc• Persoanele care nu susțin BP nu se opun în

mod deschis, dar ritmul eforturilor lor pentru implementarea BP este lent. Ei:– Solicită în permanență explicații– Se scuză mai degrabă decât să acționeze– Limitează sau amână instruirile necesare– Oferă resurse BP inadecvate

66

Este necesar:Să faceți o declarație publică

precum că rezultatele vor fi luate în considerație în următorul exercițiu

bugetar

67

Nu trebuie:

Să creați așteptarea că rezultatele BP vor determina alocațiunile în mod strict – lăsați spațiu pentru

negocieri și raționament.

68

Așteptarea finalizării pregătirilor Așteptarea finalizării pregătirilor perfecte înainte de implementarea perfecte înainte de implementarea bugetării bazate pe performanță bugetării bazate pe performanță doar va crește șansele de eșecdoar va crește șansele de eșec..

69

Concentrați atenția organizației Concentrați atenția organizației dvs. asupra rezultatelor ACUMdvs. asupra rezultatelor ACUM

70

Pentru mai multe informații despre Programul Finanțele Publice pentru

Dezvoltare accesați

http://publicfinance.undp.sk/en/

Vă mulțumim!

71