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des États-Unis. Une analyse du programme

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Text of des États-Unis. Une analyse du programme

PMP36_1_05_Galy.indd*Adresse mail : [email protected]
Ariane Marie Galy Sciences Po Toulouse- Laboratoire des Sciences Sociales
2 Ter Rue des Puits Creuses 31000 Toulouse Université de Montréal
Résumé
En nous fondant sur l’analyse de Global Entry - un programme de gestion automatisée des mobilités aux frontières aéroportuaires des États-Unis, cette contribution s’intéresse aux mu- tations de la gestion des mobilités aux frontières. Par l’adoption d’une démarche socio-histo- rique adjointe à l’approche par les instruments, nous soulèverons que, si une certaine conti- nuité dans le choix de l’instrument existe, l’enjeu que cet instrument est censé traiter connaît une mutation intimement liée à la refondation de l’agence des douanes et de la protection des frontières des États-Unis à la suite des évènements du 11 septembre 2001. L’étude de cette mutation met en lumière une redéfinition de la division du travail des officiers CBP dans leurs pratiques d’admission des voyageurs aux États-Unis. Enfin, la compréhension de ces muta- tions s’avère essentielle afin de rendre compte des rapports entretenus entre gouvernants et gouvernés ainsi qu’entre bureaucratie et bureaucrates en matière de processus décisionnel dans un secteur d’action publique caractérisé par l’opacité. © 2019 IDMP/Lavoisier SAS. Tous droits réservés
Mots clés : contrôle frontalier, automatisation, socio-histoire, instrumentation, États-Unis.
Abstract
Shifts in the management of mobilities at the U.S. Border: an analysis of the Global Entry Program. Based on the analysis of the Global Entry - an automated mobility mana- gement program of the United States’ air ports of entry, this contribution interests itself in the transformation of border mobility control. Adopting a socio-historic lens conjoint- ly with the instrumentation approach to public policy, it is suggested that if a certain continuity in the choice of the instrument exists, the core objective of the instrument’s implementation has shifted with the re-establishment of the United States’ Customs and Border Protection agency in the aftermath of 9/11. The study of this shift brings into light
Les mutations de la gestion des mobilités aux frontières des États-Unis. Une analyse du programme « Global Entry » 05
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a redefinition of the division of labor regarding border admission practices. Lastly, it is our understanding that these shifts are key to understand the relationships between the gover- ning and the governed as well as between bureaucracy and bureaucrats with regards to the decisional process in public sectors characterized by opacity. © 2019 IDMP/Lavoisier SAS. Tous droits réservés
Keywords: border control, automatization, socio-history, instrumentation, United States.
Introduction
Les travaux portant sur les « politiques de frontières » (Guiraudon, 2008) ont connu ces dernières années un nouvel élan. L’identification des effets classificatoires du déploiement de technologies de contrôle des flux est l’un des objets de ces travaux (Amoore, 2006 ; Ceyhan, 2006 ; Cote-Boucher, 2008 ; Lyon, 2007 ; Pötzsch, 2015), l’aéroport constituant un terrain d’enquête privilégié (Adey, 2003, 2004 ; Bourne, Johnson, et Lisle, 2015 ; Crosby et Rea, 2016 ; Valkenburg et van der Ploeg, 2015). Les annonces du déploiement de « nouvelles technologies 1 » suite aux évènements du 11 septembre ont pu laisser croire que l’on assistait à une rupture en matière de contrôle des flux. Cependant, l’étude histo- ricisée de « l’instrumentation » (Lascoumes et Le Galès, 2004) des frontières démontre que les évènements du 11 septembre ne constituent pas le point de départ d’une problé- matisation du franchissement de la frontière comme porteur de risques (Ceyhan, 2004a, 2004b, 2008, 2010 ; Palluault, 2011). Au contraire, on assiste à une reformulation de cette problématique (Lippert et O’Connor, 2003) dans laquelle les instruments sont encastrés et affectent la décision des professionnels du contrôle frontalier2. Interroger le changement ne reviendrait donc pas à interroger uniquement les conséquences d’un évènement sur le déploiement de ces « technologies de sécurité » (Ceyhan, 2006) et leurs implications sur les procédures d’admission. Cette perspective courrait le risque de cristalliser les transfor- mations du processus décisionnel d’admission par ces instruments de sécurité autour de « moments forts » renvoyant l’incorporation d’une perspective historique dans l’analyse des instruments à « une question de timing » (Baudot, 2014 : 202). Comme le soulignent Anthony Amicelle, Claudia Aradau et Julien Jeandesboz (2015), ces instruments ont leurs « histoires propres ». L’étude de leurs trajectoires constituerait donc une clé d’entrée pour interroger les transformations à l’œuvre en matière de gestion des mobilités aux mêmes titres que de nombreux chercheurs s’inscrivant dans l’approche de l’instrumentation l’ont démontré pour d’autres d’objets (Delori, 2006 ; Mégie, 2006 ; Lascoumes, 2007 ; Palier, 2004 ; Gauthier et Simard, 2011). Dans cette perspective, il nous paraît donc nécessaire de porter une attention sur les enjeux et effets du déploiement de ces instruments afin de souligner les mutations des modalités de la gestion des flux.
1U.S. Senate, Committee on Foreign Relations, Hearing on Post-9/11 Visa Reforms And New Technology: Achieving The Necessary Security Improvements in a Global Environment », October 23 2003. Référence : S. Hrg. 108-435 2Comme l’indiquent Emmanuel-Pierre Guittet et Julien Jeandesboz (2010) les technologies de sécurité sont à la fois constitutives et vecteurs de la sécurisation, ils génèrent donc des effets propres.
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Évoquer « la gestion des flux » et plus spécifiquement « la gestion des mobilités » relève d’un parti pris. Se concentrer sur « l’acte d’admission », nous permet plutôt de considérer ses implications quant à la « gouvernance » ou aux « régimes des frontières ». Ces considérations nous amènent donc à choisir d’interroger les mutations de la gestion des flux par l’étude relationnelle et historicisée des instruments de l’admission automatisée des voyageurs3, en tenant compte des idées et pratiques qui l’entourent (Côté-Boucher, Infantino, et Salter, 2014 :198 ; Dubois, 2003 : 348).
Cette contribution s’inscrit à la jonction d’un dialogue fécond sur les apports de la démarche socio-historique à l’étude des instruments (Baudot, 2014) et des actions (Dubois, 2003). À partir de l’étude de « Global Entry », elle s’intéresse à l’incorporation de la « rapi- dité » comme moyen de régulation des voyageurs lors de leurs arrivées aux États-Unis et de ses effets sur la procéduralisation de l’admission.
Afin de mener à bien notre propos, nous rendrons compte de la trajectoire de Global Entry en réinscrivant cet instrument dans l’histoire de l’élaboration d’instruments de gestion automatisée des voyageurs aux frontières. C’est-à-dire « historiciser » au sens de « contextualiser » (Buton et Mariot, 2006). Ce « détour historique » (Payre et Pollet, 2005 :150) nous permet d’entrevoir différentes conceptions du voyageur et du risque que le franchissement de la frontière par ce dernier pourrait engranger. Par extension, une mutation de l’enjeu de cet instrument retentit au niveau des pratiques déployées par les officiers CBP afin d’apprécier le « risque » qu’un voyageur pourrait poser si l’admission est autorisée4. Au-delà de la qualification de voyageur « à faible risque » et « à haut risque », Global Entry induit une appréciation du niveau de risque des voyageurs en vertu de leur adhésion ou non au programme.
Notre démonstration s’appuie sur une recherche sur documents de première main adjointe à la mobilisation d’entretiens semi-directifs auprès d’officiers hauts-gradés de l’agence des douanes et de la protection des frontières. Une part conséquente de notre analyse se fonde sur une étude croisée de la littérature grise traitant de notre objet de recherche par diffé- rentes instances législatives et exécutives des États-Unis. Dans une perspective similaire à « l’observation historique » décrite par François Buton (Buton, 2008) nous avons traité nos sources comme des indices et comme moyens d’immersion dans le « monde des officiers CBP » pour ainsi pallier à l’impossibilité d’une observation de l’utilisation des instruments en temps réel et de rencontrer des officiers de première ligne aux frontières. Il a été question de « pister » ces instruments de gestion automatisée des voyageurs afin de comprendre comment est pensée et actée la gestion des mobilités, les mutations se dévoilant à nous au fur et à mesure de notre enquête. L’objet de notre démonstration n’est donc pas autant de déchiffrer une relation causale entre différentes variables préconçues afin de mettre en évidence pourquoi l’instrument Global Entry a été adopté (Hall, 2006) que d’effectuer une comparaison dans le temps entre Global Entry et l’instrument INSPASS qui le précède5
3 Par instrument nous faisons référence à : « un dispositif à la fois technique et social qui organise des rap- ports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur » (Halpern, Lascoumes et Le Galès, 2014 : 3) 4Nous distinguons entre l’admissibilité du voyageur qui se présente à l’officier pour l’inspection et l’admis- sion du voyageur qui a acquis l’autorisation d’entrée et donc de sortir du Centre d’Inspection Fédérale 5 Cette démarche méthodologique a par ailleurs été mobilisée par Jérome Aust (Aust, 2013) afin d’étudier la dynamique du rapprochement des universités et de ses effets au cours de deux périodes distinctes.
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pour traiter la question d’une mutation de l’enjeu des instruments de gestion automatisée des voyageurs et des effets que cette mutation implique sur « l’acte d’admission ».
Par ce détour historique et la mise à nu des mutations en cours aux États-Unis en matière de contrôle frontalier il sera enfin possible de discuter des effets de ces mutations sur le processus décisionnel d’admission des passagers aux États-Unis. C’est-à-dire mettre l’accent sur ce qui par la mise en œuvre de ces instruments devient la focale des officiers dans la poursuite de leur mission de contrôle frontalier. Ceci sera l’occasion de discuter des répercussions [possibles] des mutations cognitives sur les pratiques mobilisées par les officiers dans la poursuite de leurs missions d’admission des passagers et de protection des frontières.
Présentation de « Global Entry »
« Global Entry » est un « programme de voyageurs de confiance » (Trusted Traveler Program) établi par l’agence des douanes et de la protection des frontières états-unienne (Customs and Border Protection ou CBP). Rendu permanent le 6 février 2012, citoyens et résidents permanents des États-Unis ainsi que certains citoyens d’États tiers membres de Global Entry bénéficient d’un contrôle aux frontières rapide et automatisé. Suite à une vérification des antécédents et un entretien avec un officier de l’agence dans un centre d’adhésion, les voyageurs déclarés « dignes de confiance » ne sont pas – sauf en cas de contrôle aléatoire – soumis à une inspection individuelle avec un officier de l’agence lors de leur arrivée aux États-Unis. Si l’inspection des citoyens des États-Unis s’apparente davantage à un contrôle d’identité, chaque voyageur doit néanmoins acquérir une « autorisation d’entrée » de la part d’un officier de l’agence des douanes et de la protection des frontières afin de quitter le centre d’inspection fédérale et ainsi officiellement entrer aux États-Unis. Cette autorisation - symbolisée par un tampon dans le passeport - est conditionnée par la détention d’un titre d’identification (passeport biométrique), la détention d’une autorisation de voyage (Visa, ESTA-pour voyageurs étrangers) et le déroulement d’un entretien avec un officier. Cependant pour les voyageurs empruntant le « corridor Global Entry », le voyageur utilisant un kiosque, scanne son passeport, soumet ses empreintes digitales, est pris en photo et remplit sa déclaration douanière. Le kiosque lui imprime un reçu lui permettant de quitter le centre d’inspection fédérale en moins d’une minute.
1. Histoire(s) de rapidité
Aux États-Unis, le déploiement d’instruments permettant une inspection rapide et auto- matisée des voyageurs ne débute pas avec Global Entry. Cependant, il convient de noter que l’enjeu de ces derniers se différencie en fonction du contexte et des pressions exercées sur l’agence en charge de l’inspection et de l’admission des passagers. Ainsi, ce qui relève ici d’une mutation ne réside pas tellement dans la « nouveauté » de l’instrument ou de l’objectif que ce dernier matérialise (Lascoumes et Simard, 2011) – diminuer le temps d’attente des voyageurs lors de leur inspection dans le Centre d’Inspection Fédérale de l’aéroport (FIS) - que dans
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l’insertion de ce dernier dans l’accroissement du type de risque faisant l’objet d’un contrôle aux frontières. En l’espèce, on remarque une agrégation du risque qui est considéré comme devant être évalué au moment du franchissement de la frontière : du risque prioritairement migratoire s’ajoute une préoccupation pour le danger économique, agricole et criminel que le franchissement d’un voyageur pourrait poser aux États-Unis. De cette sédimentation des risques à être évalué lors du contrôle d’un individu aux frontières des États-Unis c’est la perception même du voyageur qui connaît une mutation. Loin de se limiter à un enjeu d’identification du voyageur qui se présente au poste frontalier, par l’institutionnalisation de la rapidité aux frontières c’est bien l’évaluation du voyageur qui s’érige en priorité.
1.1. Raisonner la rapidité
Le raisonnement de la rapidité aux frontières étudié sous le prisme de l’histoire des programmes d’automatisation des entrées aux États-Unis soulève l’accélération d’une pré- occupation sécuritaire parmi les professionnels du contrôle frontalier. En effet, alors que les premiers programmes d’automatisation résorbaient l’enjeu de la rapidité à un raisonnement tout d’abord économique – la frontière étant perçue comme un espace d’échanges commerciaux – le développement de programmes contemporains d’automatisation des entrées comme Global Entry témoigne l’affirmation d’une approche conciliatoire du contrôle frontalier : protéger la frontière des dangers extérieurs tout en facilitant les flux économiques transfrontaliers.
Premièrement sous le nom de « programme pilote en vue de faire payer des frais d’utilisa- tion à certains ports d’entrée terrestres », INS a posé les jalons du développement des premiers instruments d’inspection rapide et automatisée des voyageurs6. L’assise juridique de ces instru- ments était la « Public Law 101-515 » du 5 novembre 1990 autorisant l’Attorney Général après consultation auprès du Secrétaire du Trésor et le Congrès de développer de tels instruments. Leur déploiement était limité spatialement à la frontière avec le Canada (Public law 103-121 du 27 octobre 1993) puis étendu à la frontière entre la Californie et le Mexique (Public law 103-217 du 26 août 1994)7 en lien avec l’établissement d’une coopération entre cet État et le Mexique. L’argumentation pour le déploiement de ces instruments était avant tout économique : une forte augmentation des voyageurs internationaux, un manque d’inspecteurs aux ports d’entrée d’où la nécessité de combler des besoins financiers pour diverses missions de l’INS8.
Sur ces bases, deux instruments pilotes d’inspection automatisée aux frontières ont été déployés en 1995 : Automated Permit Port (APP) et Dedicated Commuter Lane (DCL). En dépit de spécificités opérationnelles, ces derniers partageaient une portée et des principes communs : la définition d’une catégorie d’individus pouvant bénéficier d’une inspection
6Immigration and Naturalization Service (Department of Justice), Interim Rule, « Establishment of Pilot Programs to Charge a User Fee at Selected Ports of Entry », May 13 1991. Federal Register, volume 56, no. 92 p.21917-21921. Référence 56 FR 21917. Cette réglementation rend compte des critères retenus par INS pour l’établissement de ces instruments. Elle est en quelque sorte une “fiche de route” initiale des critères qui pourraient être pris en compte lors de leur élaboration et déploiement futur. 7Les programmes pilotes avaient pour première date d’expiration le 30 septembre 1993 puis le 30 sep- tembre 1996 avant d’être de nouveau renouvelés. 8Les missions énumérées incluent : le recrutement d’inspecteurs supplémentaires, paiement d’heures supplémentaires, financement de programmes pour le « contrôle des non-immigrants », acquisition de technologies et d’entraînement pour distinguer l’utilisation de faux documents.
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automatisée. Avec APP, les adhérents pouvaient franchir certains ports d’entrée terrestres en l’absence de la présence d’inspecteurs, tandis que l’adhésion à DCL permettait aux individus l’accès à une inspection par « voie expresse ». Les heures d’opérations d’APP étaient limitées et ce dernier était exclusivement déployé à la frontière américano-canadienne tandis que DCL était aussi accessibles le long de la frontière entre l’état de la Californie et le Mexique9. L’adhésion pour ces deux instruments n’était acquise que suite à une ins- pection, identification et sélection effectuées en amont par un officier d’immigration. En outre, l’adhésion était ouverte à tous citoyens des États-Unis et non immigrés déterminés comme éligibles par le Commissionnaire de l’agence10.
Un instrument d’inspection automatisée a aussi été déployé au sein de certains aéroports. Il s’agissait d’INSPASS (Immigration and Naturalization Service Passenger Accelerated Service System)11. Mandaté par le Congrès américain à limiter le temps d’attente des voyageurs dans le FIS à 45 minutes, INS a avancé INSPASS comme une solution12. Dans le cadre de ce « service13 », l’entretien entre inspecteur INS et voyageurs membres d’INSPASS était remplacé par un kiosque. Ce kiosque identifiait le voyageur et l’admettait à sortir du FIS14. Pour le porte- parole d’INSPASS, l’instrument était orienté vers les voyageurs fréquents (pour être éligible, le voyageur devait se rendre aux États-Unis au moins trois fois par an) et de faible risque15 qui, pour ces deux raisons, ne nécessitaient pas d’être inspectés à chaque arrivée aux États-Unis16.
Cependant, INSPASS n’a pas été couronné de succès en dépit des retours généralement positifs exprimés par les adhérents17. En effet, comme l’extrait d’entretien entre Doris Meisner et les membres de la Commission du 11 septembre le signale, la technologie utilisée afin
9Immigration and Naturalization Service (Department of Justice), Interim Rule, « Collection of Fees Under the Dedicated Commuter Lane Program ; Port Passenger Accelerated Service System (PORTPASS) Program, September 29, 1995, Federal Register, volume 60 no.189 p.50386-50399. Référence : 60 FR 50386 10Ibid. 11Immigration and Naturalization Service (Department of Justice), Interim Rule, « Collection of Fees Under the Dedicated Commuter Lane Program ; Port Passenger Accelerated Service System (PORTPASS) Program, September 29 1995, Federal Register, volume 60 no.189 p.50389 12Office of the Inspector General (Department of Justice), Audit Report, « Immigration and Naturalization service passenger accelerated service system pilot program », March 1995 et Office of the Inspector General (Département de Justice), Report, « INS and Airline Industry Relations », septembre 2000. Ces rap- ports mentionnent explicitement ce mandat établit par le « Département of Justice appropriation Act » du 5 novembre 1990, rétracté par la loi intitulée « Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act » du 14 mai 2002. 13Immigration and Naturalization Service (Department of Justice), Draft Statement, « Standards and Guidelines for Developing an Immigration and Naturalization Services Passenger Accelerated Service System (INSPASS) »,…

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