DEL 1 · Web viewEN ELLER TO KOMMUNER? Fordeler og ulemper ved kommunesammenslåing eller utvidet samarbeid INNHOLD Del I mandat og anbefalinger… . 4 1 BAKGRUNN OG MANDAT 5 1.1

HOL OG ÅL:

EN ELLER TO KOMMUNER?

Fordeler og ulemper ved kommunesammenslåing eller utvidet samarbeid

INNHOLDDEL I MANDAT OG ANBEFALINGER… ………………………………………………………………. 4

1 BAKGRUNN OG MANDAT........................................................................................................................5

1.1 BAKTEPPET: GENERALISTKOMMUNEN OG KOMMUNESTRUKTUREN UNDER PRESS.. .51.2 UTREDNINGENS MANDAT..............................................................................................................9

2 STYRINGSGRUPPENS ANBEFALINGER............................................................................................11

DEL II SENTRALE KJENNETEGN VED DAGENS KOMMUNER............................................................12

3 KJENNETEGN OG DEMOGRAFISK UTVIKLING............................................................................13

3.1 KORT BESKRIVELSE AV HOL OG ÅL KOMMUNER.................................................................133.2 DAGENS INTERKOMMUNALE SAMARBEID..............................................................................153.3 DEMOGRAFISKE UTVIKLINGSTREKK........................................................................................17

4 INNTEKTS- OG UTGIFTSSTRUKTUREN............................................................................................25

4.1 FOKUS OG AVGRENSNING............................................................................................................254.2 UTGIFTSSTRUKTUREN...................................................................................................................264.3 INNTEKTSSTRUKTUREN................................................................................................................294.4 FINANSIELLE NØKKELINDIKATORER.......................................................................................314.5 EIENDELER........................................................................................................................................334.6 PROBLEMSTILLINGER AV SÆRLIG BETYDNING FOR EN KOMMUNESAMMENSLÅING OG ET UTVIDET

SAMARBEID...........................................................................................................................................34

5 TJENESTETILBUDET..............................................................................................................................35

5.1 FOKUS OG AVGRENSNING............................................................................................................355.2 ADMINISTRASJON...........................................................................................................................365.3 BARNEHAGER..................................................................................................................................385.4 GRUNNSKOLER................................................................................................................................405.5 HELSE OG SOSIAL...........................................................................................................................435.6 KULTUR.............................................................................................................................................505.7 TEKNISK SEKTOR............................................................................................................................515.8 PROBLEMSTILLINGER AV SÆRLIG BETYDNING FOR EN KOMMUNESAMMENSLÅING

OG ET UTVIDET SAMARBEID.......................................................................................................52

6 REKRUTTERING AV FAGKOMPETANSE..........................................................................................55

6.1 FOKUS OG AVGRENSNING............................................................................................................556.2 DAGENS STILLINGSRESSURSER..................................................................................................566.3 REKRUTTERINGSSITUASJONEN I HOL KOMMUNE................................................................576.4 REKRUTTERINGSSITUASJONEN I ÅL KOMMUNE...................................................................596.5 REKRUTTERING AV AKADEMIKERE – HOVEDRESULTATER FRA EN STØRRE

INTERVJUUNDERSØKELSE...........................................................................................................616.6 ERFARINGER FRA ANDRE KOMMUNESAMMENSLÅINGER.................................................626.7 PROBLEMSTILLINGER AV SÆRLIG BETYDNING FOR EN KOMMUNESAMMENSLÅING


7 GEOGRAFISKE FORHOLD: SPREDT TJENESTETILBUD OG KOMMUNIKASJONSSTRUKTUR.........................................................................................................64

7.1 FOKUS OG AVGRENSNING............................................................................................................647.2 TETTSTEDER, GRENDER OG AVSTANDER I HOL OG ÅL KOMMUNER..............................647.3 KONTAKT PÅ TVERS AV KOMMUNEGRENSENE.....................................................................707.4 PROBLEMSTILLINGER AV SÆRLIG BETYDNING FOR KOMMUNESAMMENSLÅING OG

ET UTVIDET SAMARBEID..............................................................................................................73

8 AREALBRUK OG UTBYGGINGSMØNSTER......................................................................................76

8.1 FOKUS OG AVGRENSNING............................................................................................................768.2 AREALRELEVANTE SPØRSMÅL I HOL KOMMUNE.................................................................768.3 AREALRELEVANTE SPØRSMÅL I ÅL KOMMUNE....................................................................778.4 PROBLEMSTILLINGER AV SÆRLIG BETYDNING FOR KOMMUNESAMMENSLÅING OG

UTVIDET SAMARBEID....................................................................................................................77

9 NÆRINGSSTRUKTUR OG NÆRINGSUTVIKLING..........................................................................79

9.1 FOKUS OG AVGRENSNING............................................................................................................799.2 NÆRINGSSTRUKTUR OG SYSSELSETTING...............................................................................799.3 NÆRINGSUTVIKLING: ORGANISERING OG RESSURSBRUK.................................................829.4 PROBLEMSTILLINGER AV SÆRLIG BETYDNING FOR EN KOMMUNESAMMENSLÅING


10 VURDERING AV KRAFTVERDIER......................................................................................................86

10.1 BAKGRUNN.......................................................................................................................................8610.2 METODE.............................................................................................................................................8610.3 PRODUKSJON....................................................................................................................................8810.4 VERDIER............................................................................................................................................8810.5 RETTIGHETER..................................................................................................................................9010.6 VERDIER............................................................................................................................................9010.7 OMSETNING......................................................................................................................................9210.8 NETT...................................................................................................................................................9310.9 VERDIER PR. KOMMUNE...............................................................................................................9510.10 FØLSOMHET......................................................................................................................................9610.11 PROBLEMSTILLINGER AV SÆRLIG BETYDNING FOR EN KOMMUNESAMMENSLÅING


11 LOKALDEMOKRATI: VALGDELTAKELSE OG DEMOKRATISK INNFLYTELSE..................97

11.1 FOKUS OG AVGRENSNING............................................................................................................9711.2 GENERELT SYNKENDE VALGDELTAKELSE.............................................................................9711.3 KOMMUNESTØRRELSE OG ANNEN POLITISK AKTIVITET.................................................10011.4 DEMOKRATI OG INNFLYTELSE OVER VIKTIGE SAMFUNNSSPØRSMÅL........................10111.5 DEMOKRATISK INNFLYTELSE OG INTERKOMMUNALE SAMARBEIDSLØSNINGER.. .10211.6 PROBLEMSTILLINGER AV SÆRLIG BETYDNING FOR EN KOMMUNESAMMENSLÅING

OG UTVIDET SAMARBEID...........................................................................................................103

12 LOKAL STATSFORVALTNING...........................................................................................................104

12.1 FOKUS OG AVGRENSNING..........................................................................................................10412.2 DAGENS LOKALE STATSFORVALTNING I HOL OG ÅL KOMMUNER...............................10412.3 PROBLEMSTILLINGER AV SÆRLIG BETYDNING FOR EN KOMMUNESAMMENSLÅING

OG ET UTVIDET SAMARBEID.....................................................................................................104

DEL III FORDELER OG ULEMPER VED KOMMUNESAMMENSLÅING OG SAMARBEID...........106

13 FORDELER OG ULEMPER VED EN KOMMUNESAMMENSLÅING OG SAMARBEID.........107

13.1 MÅLSETTINGER FOR EN KOMMUNESAMMENSLÅING OG ET UTVIDET SAMARBEID10713.2 MÅL 1: STYRKING AV LOKALDEMOKRATIET.......................................................................10713.3 MÅL 2: ET GODT OG TILGJENGELIG TJENESTETILBUD OG ADMINISTRASJON............10813.4 MÅL 3: EFFEKTIV RESSURSBRUK OG FRIGJØRING AV RESSURSER...............................11113.5 MÅL 4: MER SAMORDNET SAMFUNNSPLANLEGGING OG STERKERE MILJØINNSATS

11313.6 KONKLUSJONER FRA FOLKEMØTET 15. APRIL.....................................................................11413.7 SAMLET VURDERING...................................................................................................................115

14 STYRINGSGRUPPENS ANBEFALINGER....................................................................................117133

VEDLEGG Samarbeidstiltak hvor Hol og/eller Ål deltar. Kartlegging pr. april 2002. Stillinger/årsverk i Hol og Ål kommuner pr. april 2002.

Samordningsgevinster innen kraftforvaltningen i Hol og Ål.

DEL I

MANDAT OG ANBEFALING

HOL OG ÅL KOMMUNER: EN ELLER TO KOMMUNER?Fordeler og ulemper ved kommunesammenslåing eller utvidet samarbeid ______________________________________________________________________________________

1 BAKGRUNN OG MANDATSommeren 2001 tok kommunestyrene i Hol og Ål initiativ til å få utredet konsekvenser, fordeler og ulemper ved en eventuell sammenslåing og et tettere samarbeid mellom kommunene. Økte krav til kommunene, et sterkere statlig press på kommunestrukturen og et lokalt ønske om å sitte i utviklingens ”førersete”, var viktige årsaker til beslutningen.

Den foreliggende rapporten er inndelt i tre hoveddeler:

I del I beskrives bakgrunnen og mandatet for utredningen og arbeidets organisering. Dessuten gis det et sammendrag av rapporten og styringsgruppens anbefalinger.

I del II beskrives sentrale kjennetegn ved dagens kommuner.

I del III drøftes fordeler og ulemper ved kommunesammenslåing og et utvidet samarbeid mellom Hol og Ål kommuner.

Først en kort beskrivelse av utredningsarbeidets ”bakteppe”:

1.1 BAKTEPPET: GENERALISTKOMMUNEN OG KOMMUNESTRUKTUREN UNDER PRESS

Kommuneinndelingen i Norge har vært i stadig forandring etter innføringen av det kommunale selvstyret i 1837. Gjennom ulike perioder har det skjedd både delinger1, sammenslåinger og grensereguleringer. Antall kommuner har vekslet mellom 392 og 744 Tabell 1.1 gir en sammenfattet oversikt over endringene fram til 2002:

Tabell 1.1: Endringer i kommunestrukturen 1838 - 2002År Netto endring i antall Antall kommuner i alt

per 1.1.1838 3921930 355 7471957 -3 7441967 -290 4541974 -11 4431978 11 4541994 -19 4352002 -1 434

Kilde: St.meld. nr. 31 (2000 -2001) Kommune, fylke og stat – en bedre oppgavefordelingEtter kommuneinndelingsreformen på 1960-tallet (Scheikomiteen) har det skjedd endringer i kommuneinndelingen to ganger: Midt på 70-tallet ble 10 tidligere sammensluttede kommuner

1 Historisk er det ulike grunner til kommunedelinger. Bakgrunnen for at kommuner som ble sammenslått på 60-tallet, seinere igjen er blitt delt, knytter seg blant annet til en opplevelse av at etableringen av en større kommune løste noen av de utfordringene som kommunene sto overfor. På forespørsel opplyser for eksempel nåværende ordfører i Hole kommune at Hole bidro med god økonomi/inntekter i forbindelse med sammenslåingen med Ringerrike. Holeinnbyggerne opplevde imidlertid ikke at dette medførte kommunale investeringer i deres del av kommunen. På denne bakgrunn vokste det fram et politisk engasjement som medførte ”skillsmisse” mellom Hole og Ringerike.

__________________________________________________________________________________________Side 5 av 133


delt etter behandling i Stortinget. Etter de to Buvikutvalgene (1988 og 1992/94) ble det foretatt sammenslåinger i åtte inneklemte byområder. I 1988 gjennomgikk Larvik, Tønsberg og Horten tilsvarende utvidelser. I 1992 skjedde det samme i Sarpsborg, Hamar, Arendal og Hammerfest. Fra 1. januar 1994 var kommunesammenslåingen i Fredrikstad en realitet. 1. januar 2002 ble dessuten Re kommune etablert som et resultat av en frivillig sammenslåing av kommunene Ramnes og Våle i Vestfold fylke. Fra 2002 er det dermed 434 kommuner i Norge.

Sentrale og lokale krav og forventninger til kommunene som demokratiske organ, tjenesteprodusenter og lokale utviklingsaktører har vært viktige drivkrefter i debatter om og endringer i kommunestrukturen. Det finnes ikke et allmenngyldig ”fasitsvar” på hvor stor en kommune bør være for å kunne løse de oppgaver som kommunene har ansvar for. Likevel – eller kanskje nettopp derfor – har spørsmål om endringer i kommunestrukturen alltid vært møtt med stort engasjement og ofte også stor lokal motstand.

1.1.1 Statlige forventninger til kommunene og kommunestrukturen I takt med økte krav og overføring av nye oppgaver til kommunene, rettes det et sterkere fokus mot sammenhengen mellom kommunal oppgaveløsning og kommunestørrelse:

I St.meld. nr. 31 (2000 – 2001) ”Kommune, fylke og stat – en bedre oppgavefordeling” skisserer Regjeringen følgende mål for kommuneinndelingen:

”En styrket generalistkommune. Kommunene bør ha forutsetninger i form av kompetanse, kapasitet og økonomi for å tilby et likverdig og samordnet tjenestetilbud tilpasset innbyggernes behov. Bedre regional utvikling. Kommunene bør bidra til en bærekraftig lokal og regional utvikling. Kommuneinndelingen bør sikre bedre samordning av fysisk planlegging, arealdisponeringer og miljøvernoppgaver i områder som bør ses i sammenheng. Et reelt og meningsfylt lokaldemokrati. Inndelingen bør legge til rette for god folkevalgt styring og folks muligheter til å delta i og påvirke lokalpolitikken. Det bør være et godt geografisk samsvar mellom innbyggernes bruk av kommunale tjenester og deres lokalpolitiske innflytelse. Bedre brukerorientering. Tjenester bør være praktisk tilgjengelig for innbyggerne. Effektiv ressursbruk. Kommuneinndelingen bør videre bidra til mest mulig effektiv ressursbruk, kompetanseoppbygging og samordning innenfor kommunens egne grenser. Ressursbruken bør vris fra administrasjon til tjenesteyting og tilpasses innbyggernes behov. Mobilisering i distriktene. Kommuneinndelingen bør bidra til distriktspolitiske mål om likeverdige levekår og bevaring av hovedtrekkene i bosettingsmønsteret.”

Kommunestrukturens betydning ble ytterligere understreket av kommunalminister Erna Solberg i et foredrag på konferansen ”Fornyelse av kommunesektoren” i Tønsberg i januar 2002:

”Prinsippet om at oppgaver og beslutninger skal legges nærmest dem det gjelder er et godt prinsipp. Derfor ønsker Regjeringen også å desentralisere flere oppgaver til kommunene… Kommunestørrelse bør ikke være et hinder for en slik desentralisering. Det er etter min mening ikke riktig at de minste kommunene i Norge skal være målestokken for hva som kan overføres til kommunene. Av hensyn til brukerne av tjenestene må vi ta en diskusjon av prinsippet om generalistkommunene. Det Utsira eller Fedje kan løse kan ikke være målestokken for hva Bodø eller Bergen skal ha som ansvar.”

Og hun fortsatte:

__________________________________________________________________________________________Side 6 av 133


”Jeg tror mange er enige med meg når jeg sier at det er for mange kommuner i Norge i dag. I løpet av de siste 10-årene har vi bygd broer, tunneler og nye veier, reisetiden er blitt kortere og bosettingsmønsteret har endret seg, men kommunestrukturen er i all hovedsak uendret……Jeg har gitt uttrykk for at jeg håper det vil være opp til 100 færre (kommuner) om 15 år.”

Videre: ”(Det er) etter min mening grunn til å stille spørsmål om mange av de små kommunene er tilstrekkelig robuste, både økonomisk og faglig, til å kunne ivareta og utvikle det mangfold av oppgaver de har ansvar for på en god måte.”

Med utgangspunkt i at endringer i kommunestrukturen skal være basert på frivillighet2, tas det fra statlig hold også initiativ til tiltak som direkte legger forholdene til rette for kommuner som ønsker å slå seg sammen og tiltak som i større grad kan oppfattes som et press i retning av kommunesammenslåinger. Tre tiltak utmerker seg særlig i denne sammenheng:

For det første ble det i St.prp. nr. 62 (1999-2000) Om kommuneøkonomien for 2001 foreslått et ”inndelingstilskudd” med formål å stimulere til frivillige kommunesammenslåinger. Ordningen er seinere lovfestet3 og innebærer at kommuner som slår seg sammen beholder basistilskuddet (og eventuelt regionaltilskuddet) gjennom inntektssystemet i ti år etter sammenslåingstidspunktet. I praksis betyr dette altså at kommuner som slår seg sammen ikke får reduserte statlige rammeoverføringer som følge av sammenslåingen.

For det andre har Stortinget vedtatt at kommuner som slår seg sammen skal få delvis statlig kompensasjon for engangskostnader som er direkte knyttet til sammenslåingsprosessen4. Ved de siste kommunesammenslåingene har praksis vært at kommunene, basert på en skjønnsmessig vurdering, har fått kompensert 40-60 prosent av nødvendige engangskostnader som følger av sammenslåingsprosessen, som f.eks. ombyggings- og flyttekostnader, omlegging av telesystemer mv..

Dessuten uttalte kommunalminister Solberg på den nevnte konferansen i Tønsberg i januar 2002 at:

”… Regjeringen (har) også en klar holdning til at kommuner som havner i en vanskelig økonomisk situasjon og som henvender seg til fylkesmannen for ekstraordinær statlig hjelp. Disse kommunene vil heretter bli stilt overfor sterkere krav om å vurdere og iverksette nødvendige omstillingskrav – herunder interkommunalt samarbeid eller kommunesammenslåing – som vilkår for å få økonomisk støtte.”

Oppsummert kan det derfor med en viss rett hevdes at det stadig er en sterkere tendens til sterkere statlig press i retning av etablering av større kommuner.

2 Jf. Stortingets vedtak 1. juni 1995: ”Stortinget ber Regjeringen legge til grunn at fremtidige endringer i kommunestrukturen ikke skal omfatte kommuner hvor kommunestyret eller innbyggerne i en folkeavstemning har gått i mot kommunesammenslåinger”3 Jf. Ot.prp. nr. 41 (2000-2001) Om lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser, å lovfeste inndelingstilskuddet4 Jf. Ot.prp. nr. 41 (2000-2001) Om lov om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser, å lovfeste inndelingstilskuddet

__________________________________________________________________________________________Side 7 av 133


1.1.2 Lokale løsningsstrategier: Interkommunalt samarbeid og initiativ til sammenslåinger

Kommunene møter endrende krav og rammebetingelser først og fremst med å ta initiativ til et til dels omfattende interkommunalt samarbeid. I økende grad tas det imidlertid også initiativ til drøftinger og utredninger av fordeler og ulemper ved sammenslåing med en eller flere nabokommuner5.

Interkommunalt samarbeid foregår på mange ulike områder og i ulike former. Et hovedskille går mellom samarbeid som har en organisatorisk overbygning og samarbeid som skjer uten en slik overbygning. Samarbeid uten organisatorisk overbygning kommer bl.a. til uttrykk der kommuner kjøper og selger tjenester av hverandre. For slikt samarbeid behøves det ingen hjemmel eller spesiell lovbestemt organisasjonsform. Forholdet mellom partene reguleres fullt ut av den avtale som er inngått. Dersom kommunene vil overlate til et særskilt samarbeidsorgan å treffe beslutninger som binder deltakerne, må det imidlertid være et rettslig grunnlag både for etableringen av organisasjonen og for overføring av oppgaver til samarbeidsorganisasjonen. Interkommunalt samarbeid med organisatorisk overbygning er regulert både i kommuneloven, loven om interkommunale selskaper, den offentligrettslige særlovgivningen og den privatrettslige lovgivningen.

Dagens interkommunale samarbeid bygger på følgende prinsipper6:- Frivillighet - Organisasjonsfrihet - All makt i den enkelte kommunestyresal - Enstemmighet mellom kommunene når det gjelder overføring av myndighet til det felles

styringsorganet - Indirekte representasjon/demokrati - Indirekte finansiering

Det ligger mange motiver bak å inngå et interkommunalt samarbeid. Motiver som ofte trekkes fram er7:- Kostnadsfordeling (gratispassasjerproblematikk) - Muligheter for bedre ressursutnyttelse (stordriftsfordeler) - Muligheter for å tilegne seg nødvendig kompetanse - Større potensial for interessehevding utad - Virkemiddel for å bygge en regional identitet - Strategi for å være mindre sårbar som kommune - Strategi for å overleve som autonome kommuner

Også mellom Hol og Ål eksisterer det et omfattende interkommunalt samarbeid. Dette samarbeidet er nærmere beskrevet i pkt. 3.1 og i vedlegg 1.

5 I følge KRDs hjemmeside (http://odin.dep.no/krd) støttes pt. utredninger om interkommunalt samarbeid og kommunesammenslåinger i følgende kommuner:- Bjarkøy og Harstad- Skjerstad og Bødø- Leka, Nærøy og Vikna- Askvoll, Hyllestad og Fjaler- Hol og Ål I tillegg støttes en rekke utredninger som utelukkende er knyttet til interkommunalt samarbeid.6 KRDs hjemmeside op.sit7 KRDs hjemmeside op.sit.

__________________________________________________________________________________________Side 8 av 133

http://odin.dep.no/krd


Debatten i dagspressen og antall søknader til Kommunal- og regionaldepartementet om økonomisk utredningsstøtte viser også at det er en økende tendens til å kommuner tar initiativ til å utrede spørsmålet om sammenslåing med en eller flere nabokommuner. Langt på vei er det de samme motivene som ligger bak ønskene om kommunesammenslåing som bak etableringen av ulike former for interkommunalt samarbeid. Erfaringene8 tyder imidlertid på at sammenslåingsinitiativ i tillegg er motivert ut i fra følgende forhold:- Interkommunale samarbeidsløsninger oppfattes til dels som utilstrekkelige – eller ”nest

beste” - løsninger på de utfordringer som kommunene står overfor- Interkommunale løsninger oppfattes dels å ha et demokratisk underskudd bl.a.

sammenliknet med i direkte valgte kommunestyrer- Det er dessuten et inntrykk av at det statlige presset i retning av kommunesammenslåinger

er økende. Lokale initiativ til kommunesammenslåinger oppfattes dermed som en nødvendig forutsetning for at disse prosessene skal styres lokalt og baseres på lokale ønsker om hvilke kommuner det er ønskelig å inngå ”ekteskap” med. Synspunktet ”Heller Hol og Ål enn hele Hallingdal” er et typisk eksempel på denne type motiv.

1.2 UTREDNINGENS MANDATSommeren 2001 besluttet altså kommunene Hol og Ål øverst i Hallingdal i Buskerud ”å utrede konsekvenser, fordeler og ulemper ved en eventuell sammenslåing”. I mandatet understrekes dessuten:

”Utvidet samarbeid skal utredes på linje med sammenslåing. Framtidige behov, utvikling og mål utredes basert på Kommunal- og regionaldepartementets analyserettleder. Fastsettelse av verdiene i den enkelte kommune og hvilke aktiva en går inn med er en del av arbeidet. Kraftverdier og kraftforvaltning må vurderes særskilt.”

Med utgangspunkt i dette samt Kommunal- regionaldepartementets analyseveileder for utredninger om kommuneinndeling ble følgende utredningstema prioritert:

Hovedtema PrioritetKompetanse, personalressurser og spesialisering 1Inntekts- og utgiftsstrukturen 1Det kommunale tjenestetilbudet 1Næringsstruktur og næringsutvikling 2Utbyggingsmønster og arealbruk 2Kraftverdier og kraftforvaltning 2Lokaldemokrati 2Geografiske forhold og regional integrasjon 3Kommunikasjonsutvikling og områdeorganisering 3Organisering av lokal statsforvaltning 4

Som et bakteppe for øvrige analyser, er også demografiske utviklingstrekk analysert.

1.2.1 Organisering og arbeidsformProsjektet har vært organisert med en styringsgruppe og en prosjektgruppe:

8 Jf. Debatten i Hol og Ål kommuner, prosessen bak etableringen av Re kommune, debatten på konferansen ”Fornyelse av kommunesektoren”, Tønsberg 9.-10.januar 2002.

__________________________________________________________________________________________Side 9 av 133


Styringsgruppen har hatt følgende sammensetning:- Arne Skogheim, ordfører, Hol, leder- Else Karin Berg Tafjord, Hol- Hallgrim Berg, Ål- Ingvard Solberg, ordfører, Ål- Kjell Haugo, varaordfører, Hol- Tore Bøygard, varaordfører, Ål- Jofrid Godejord, rådmann i Hol, sekretær

Fylkesmannen i Buskerud ble invitert til å være observatør i styringsgruppen og tiltrådte styringsgruppen i april 2002.

Styringsgruppen har hatt hovedansvar for:- beslutninger av strategisk art- valg av faglige hovedgrep- organisering, framdrift og økonomisk ramme- informasjon til innbyggerne og media

Prosjektgruppen har vært administrativt sammensatt av representanter fra rådmennenes ledergrupper, 3 representanter fra hver kommune: - Jofrid Godejord, rådmann, Hol- Rune Christoffersen, kultursjef, Hol- Bjørn-Arild Herfindal, helse- og sosialsjef, Hol- Per-Ivar Bergo, rådmann, Ål- Kjell Kløve, teknisk sjef, Ål- Odd Lossius, skulesjef, Ål

I praksis har styringsgruppen og prosjektgruppen hatt felles møter. Utredningsarbeidet startet i oktober 2001 og ble avsluttet i juni 2002.

Næringssenteret i Vestfold AS har vært engasjert som konsulenter med rådgiver Ingvild Holt som prosjektleder og rådgiverne Arne Brynildsen og Hans Terje Mysen som prosjektmedarbeidere9. Dessuten har seniorrådgiver Nicolai Heldal, Vista Analyse as, vært ansvarlig for vurderinger av kraftverdier og –forvaltning.

Konsulentene er ansvarlige for rapportens faglige innhold.

1.2.2 Informasjon til og medvirkning fra politikere og innbyggerneInformasjon til og medvirkning fra politikere og innbyggere har vært et sentralt element i utredningsarbeidet. Konkret har dette medført at: - Alle dokumenter har vært offentlige tilgjengelige.- Styringsgruppens møtereferater er rutinemessig blitt distribuert til formannskapene,

kommunestyrene, grende- og tettstedsutvalgene, Hallingdølen, e-postavisen og Radio Hallingdal.

- Orienteringer til kommunestyrene og formannskapene, inkl. to felles kommunestyremøter.

9 Holt og Mysen har i løpet av utredningsperioden gått over til konsulentselskapet Kaupang as.

__________________________________________________________________________________________Side 10 av 133


- To åpne folkemøter; 15. april og 13. juni, jf. kap.13.6

En kortversjon av sluttrapporten vil dessuten bli sendt til alle husstander i kommunene.

2 STYRINGSGRUPPENS ANBEFALINGERMed utgangspunkt i vedtak i kommunestyrene i Hol og Ål og en samlet vurdering av fordeler og ulemper ved endring av kommunestrukturen eller utvidet samarbeid mellom kommunene, anbefaler en samlet styringsgruppe at spørsmålet om kommunesammenslåing legges ut til folkeavstemning.

Styringsgruppens medlemmer er imidlertid uenige om hvorvidt denne folkeavstemningen bør være rådgivende eller bindende. Styringsgruppen anbefaler derfor at det medio august innkalles til et felles formannskapsmøte for å drøfte det videre opplegget for folkeavstemningen, herunder spørsmålet om tidspunkt for gjennomføringen og hvorvidt avstemningen skal være bindende eller rådgivende.

__________________________________________________________________________________________Side 11 av 133

DEL II

SENTRALE KJENNETEGN VED DAGENS KOMMUNER


3 KJENNETEGN OG DEMOGRAFISK UTVIKLING

3.1 KORT BESKRIVELSE AV HOL OG ÅL KOMMUNERDen gamle Aal kommune ble f.o.m. 1.1.1887 delt i to kommuner som vi i dag kjenner som kommunene Ål og Hol. Det finnes fortsatt spor etter delingen for 125 år siden ved at de to kommunene i dag ikke er enige om hvor kommunegrensen går for en mindre strekning i Fødalen-området.

Siden delingen i 1887 har både Hol og Ål hatt endringer i kommuneinndelingen: Hol fikk i 1944 overført en del av Uvdal og Sør-Skurdalen med en folkemengde på 220, mens Ål overførte Jallestølen til Hemsedal i 1979 (ingen innbyggere).

Hol og Ål kommuner har tilnærmet samme innbyggertall, men Hol kommune dekker et areal som er over 60% større enn Ål. Både Hol og Ål kommuner er typiske fjellkommuner, men Hol har en enda høyere andel av sitt areal beliggende mer enn 900 meter over havet enn det Ål har:

Tabell 3.1: Nøkkeltall for Hol og Ål kommuner

Beskrivelse Hol ÅlAntall innbyggere pr. 1.1.2000 4 642 4789Samlet areal (km2) 1 889 km2 1 173 km2

Areal under 600 m.o.h. 1 % 5 %Areal mellom 600 - 900 m.o.h. 9 % 15 %Areal mellom 900 - 1200 m.o.h. 50 % 49 %Areal over 1200 m.o.h. 40 % 31 %Jordbruksareal i drift pr. 31.7.1998 16,6 km2 31,9 km2

Kilde: Landbrukskontorene i Hol og Ål kommuner samt Statistisk Sentralbyrå

Ål kommune har felles grense mot 6 kommuner: Fra nord og sydover finner vi Lærdal (Sogn og Fjordane fylke), samt 4 av kommunene i Hallingdal (Hemsedal, Gol, Nes og i vesentlig grad Hol), samt Nore/Uvdal kommune i Numedal.

Hol kommune har felles grense med 6 kommuner, men har bare grense mot Ål kommune av Hallingdalkommunene. Ellers har Hol en lengre grense mot Nore/Uvdal i syd og Eidfjord og Ulvik kommuner i Hordaland fylke mot vest, samt Aurland og Lærdal kommuner i Sogn og Fjordane fylke.

Sett under ett grenser Ål og Hol kommuner mot åtte kommuner og tre fylker; Buskerud, Hordaland og Sogn og Fjordane.

__________________________________________________________________________________________Side 13 av 133


Figur 3.1 Ål og Hol kommuner med kommunikasjonsårer (vei og jernbane) og tilgrensende kommuner

Kommunevåpenet for Hol med sine tre ambolter symboliserer smedkunsten og småindustrien i kommunen, i dag bl.a. representert ved verktøyproduksjon, knivproduksjon og smidde produkter som bidrar til å markedsføre Geilo og kommunen. I dag er imidlertid Hol i sterkere grad kjent for ski- og hytteturisme med Geilo som et av Norges mest profilerte vintersportssteder. Norsk Toppidrettsgymnas har en avdeling på Geilo.

Kommunevåpenet for Ål symboliserer et åkle og kultur- og håndverkstradisjonene i bygda. Ål er en betydelig landbrukskommune og den største husdyrkommunen i Buskerud. Ål har videregående skoler, folkehøgskole for døve, samt sjukestugu for Hallingdal med helikopterbase. Kommunen har et stort kulturhus og satser tungt på ulike kulturelle aktiviteter.

__________________________________________________________________________________________Side 14 av 133


3.2 DAGENS INTERKOMMUNALE SAMARBEIDDet er nære bånd mellom holinger og ålinger noe som bl.a. gjenspeiles i dialekt og bunadskledning. Historisk sett har Hol og Ål kommuner dessuten lang tradisjon for samarbeid knyttet til handelsvirksomhet, kulturelle aktiviteter og ulike former for kommunalt samarbeid.

Også i dag eksisterer det et omfattende interkommunalt samarbeid i Hallingdal. Motivene for å interkommunalt samarbeid er varierte, jf. kap. 1.1.2. Samarbeidet inntar mange ulike former - fra de enkleste uformelle nettverk med liten grad av forpliktelse til tyngre interkommunale selskap med politisk valgte styrer, formelle vedtekter og stor grad av forpliktelse.

Som et ledd i arbeidet med denne rapporten ble det i januar/februar 2002 foretatt en kartlegging av omfanget av interkommunale samarbeidstiltak som Hol og Ål deltar i, enten hver for seg eller begge sammen. Informanter var ordførere, rådmenn, etatssjefer og fagledere.

Kartleggingen tegnet følgende generelle bilde av dagens interkommunale samarbeidstiltak: Det ble registrert i alt 7710 samarbeidstiltak hvorav 22 tiltak mer uformell karakter. I 76 av de 77 samarbeidstiltakene deltok både Ål og Hol kommuner. Det ene unntaket

gjaldt samarbeidstiltaket "Brannsyn/brannvern - forebyggende tiltak" hvor Hol ikke deltar. 15 av tiltakene var rene samarbeidstiltak bare mellom Hol og Ål. De fleste samarbeidstiltak var innenfor området "teknisk og miljø" hvor vi registrerte 21

samarbeidstiltak.

Samarbeidstiltakenes nytteverdi ble også vurdert gjennom kartleggingen med utgangspunkt i en skala fra 1-6 hvor 6 var høyeste skår. Den angitte nytteverdien for de enkelte tiltakene varierte fra 2 til 6 med høyest angitte nytteverdi for samarbeidstiltakene i sentral-administrasjonen (5,3) og skoleetaten (5,2), mens teknisk/miljø oppga en nytteverdi på 4.

Den veide gjennomsnittlige nytteverdi var på 4,6. Dette må oppfattes som en relativt positiv tilbakemelding på nytten av dagens interkommunale samarbeid mellom Hol og Ål kommuner.

10 En tidligere undersøkelse gjort av Telemarksforskning i 1994 viste et samlet antall på 68 samarbeidstiltak hvorav 7 som rene samarbeidstiltak for Ål og Hol

kommuner alene. 20 samarbeidstiltak ble den gang vurdert å være av en mer uformell karakter.

__________________________________________________________________________________________Side 15 av 133


Tabell 3.2: Antall samarbeidstiltak og nytteverdi

SEKTOR / OMRÅDEAntall

samarbeidstiltak

Antall formelle

samarbeid

Antall uformelle samarbeid

Antall Hol og

Ål alene

Gj.snitt nytteverdi

Sentraladministrasjonen 10 5 5 1 5,3

Skole 5 4 1 1 5,2

Helse, sosial og omsorg 12 7 5 6 4,7

Kultur 12 9 3 0 5,0

Teknisk og miljø 21 17 4 6 4,0

Næringsutvikling 17 13 4 1 4,6

SUM 77 55 22 15 4,6

Det vises til vedlegg 1 for en mer detaljert beskrivelse av de enkelte samarbeidstiltakene.

__________________________________________________________________________________________Side 16 av 133


3.3 DEMOGRAFISKE UTVIKLINGSTREKK

3.3.1 Fokus og avgrensing Utviklingen i befolkningsmengde og aldersfordeling vil påvirke framtidig behov og etter-spørsel etter ulike kommunale tjenester og gir indikasjoner om framtidige investeringsbehov, tjenestevolum m.m. for kommunene enkeltvis. Samtidig kan dette gi grunnlag for å vurdere kapasitetsutnyttelse ved en eventuell sammenslåing. Befolkningsutvikling og flytteaktivitet vil gi indikasjoner på næringsutviklingen som blant annet har innvirkning på kommunal økonomi og arealplanlegging.

For å vise mulige forløp for den framtidige befolkningsutviklingen i Hol og Ål kommuner, er tilgjengelige framskrivinger fra Statistisk sentralbyrå (SSB) og Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) benyttet. Framskrivingene skiller seg noe fra hverandre både mht. opplegg og resultat, se nærmere omtale under, og vil på den måten kunne illustrere mulighetsområdet for den framtidige befolkningsutviklingen. Siden både framskrivingene fra SSB og NIBR er gjort for alle kommunene i landet, vil det være begrenset i hvor stor grad lokale særtrekk er tatt hensyn til. For å få mer treffsikre framskrivinger, vil det sannsynligvis være nødvendig å få utarbeidet egne prognoser (f.eks. basert på modellverktøyene KOMPAS eller PANDA).

3.3.2 FolketallsutviklingFigur 3.1 viser den historiske befolkningsutviklingen (totalt folketall 1. januar i oppgitt år) for de to kommunene fra 1980 fram til 2001 sammen med SSBs siste framskriving av folketallet fram til 2020 (alternativet middels nasjonal vekst). SSBs framskriving er justert (kalibrert) slik at den stemmer overens med de faktiske folketallene i 2001 (SSB har 1999 som startår for sine framskrivinger og treffer ikke eksakt faktiske folketall i 2001 for de to kommunene).

__________________________________________________________________________________________Side 17 av 133


Figur 3.2 Befolkningsutviklingen i Hol og Ål kommuner. Historisk og framskrivinger. Folketall 1. januar

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Et utvalg av tallene som er grunnlag for figuren, er vist i tabell 3.3 under. Folketallet i Hol har vokst fra 4 580 i 1980 til 4 665 i 2001. Utviklingen i folketallet i kommunen i denne perioden har vært ujevn, og folketallet nådde en topp i 1989 på 4 860 personer. Fra 1989 til 2001 har folketallet gått litt opp og ned, men det har vært en total reduksjon på om lag 200 personer i denne drøye tiårsperioden. Fra 1997 til 2001 har det vært en jevn, om enn svak vekst i folketallet i Hol (om lag 60 personer).

Folketallet i Ål har vokst fra 4 493 i 1980 til 4 762 i 2001. Tilsvarende som i Hol nådde folketallet en topp i 1989 på 5 040 personer. Også i Ål har folketallet etter 1989 gått litt opp og ned, men totalt blitt redusert med om lag 280 personer fram mot 2001.

De store svingningene i folketallet i begge kommunene på slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet henger sammen med opprettelsen av store asylmottak og at asylsøkerne først inngikk i befolkningsstatistikken og senere er tatt ut av denne.

Tabell 3.3 Befolkningsutviklingen i Hol og Ål kommuner. Historisk og framskrivinger. Folketall 1. januar

1980 1990 1995 2001 2010 SSB 2010 NIBR 2020 SSBHol 4 580 4 726 4 637 4 665 4 787 4 706 4 872Ål 4 493 4 898 4 801 4 762 4 990 4 888 5 353Kilder: Statistisk sentralbyrå, NIBR

SSBs framskriving tilsier en sterkere vekst i folketallet i Ål enn i Hol fram mot 2020. Folketallet i Ål vokser jevnt i perioden til 4 990 i 2010 og 5 353 i 2020. Tilsvarende vokser folketallet i Hol noe svakere og når 4 787 i 2010 og 4872 i 2020.

__________________________________________________________________________________________Side 18 av 133


Tabellen viser også en framskriving av folketallet som NIBR rapport 2001:5 har utarbeidet (alternativ trendbasert utsiktsanalyse). Vi ser at NIBRs tall gir kommunene lavere folketall i 2010 enn SSB. NIBR har imidlertid også utarbeidet en annen framskriving som gir vesentlig lavere folketall i 2010 (alternativ utgangsbasert utsiktsanalyse), henholdsvis 4 468 og 4 593 for Hol og Ål og dermed en nedgang i folketallet ift. 2001. Denne siste framskrivingen legger vekt på utviklingen (flyttemønster og dødelighet) på hele 1990-tallet, mens den som er vist i tabellen, legger større vekt på mer kortsiktige trender de siste årene. Den spesielle befolkningsutviklingen gjennom 1990-tallet, se omtale over, kan tale for at NIBRs trendbaserte utsiktsanalyse vil treffe bedre enn den utgangsbaserte.

3.3.3 Befolkningsvekst i prosentVed å se på veksten i folketallet i prosent og sammenligne med Buskerud fylke og hele landet, får vi et klarere bilde av befolkningsutviklingen, se tabell 3.4.

Tabell 3.4 Befolkningsvekst i Hol og Ål kommuner sammenlignet med Buskerud fylke og landet. Prosent

1980 - 2001 1995 - 2001 SSB 2001 - 2010 NIBR 2001 - 2010

Periode Årlig Periode Årlig Periode Årlig Periode Årlig

Hol 1,9 0,1 0,6 0,1 2,6 0,3 0,9 0,1Ål 6,0 0,3 -0,8 -0,1 4,8 0,5 2,6 0,3Buskerud 11,8 0,5 4,5 0,8 5,3 0,6 6,3 0,7Hele landet 10,4 0,5 3,6 0,6 4,3 0,5 5,2 0,6Kilder: Statistisk sentralbyrå, NIBR

Folketallet i Hol og Ål har vokst med henholdsvis 6 og 1,9 prosent i perioden fra 1980 til 1991, dette tilsvarer en årlig vekst på henholdsvis 0,1 og 0,3 prosent. Befolkningsveksten i begge kommunene har dermed vært vesentlig svakere enn tilsvarende vekst for Buskerud fylke og for landet i denne perioden. Den årlige veksten i fylket og landet har vært om lag 0,5 prosent.

I perioden fra 1995 til 2001 var folketallsveksten i de to kommunene enda svakere i forhold fylket og landet. Mens den årlige veksten i Hol og Ål var på henholdsvis 0,1 og –0,1 prosent (dvs. negativ vekst i Ål), var tilsvarende vekst på fylkes- og landsbasis henholdsvis 0,8 og 0,6 prosent.

Ifølge SSBs framskriving får Hol i perioden fram mot 2010 en vekst i folketallet på om lag 0,3 prosent pr. år, noe som er tilsvarer om lag halvparten av veksten i fylket og landet i denne perioden (henholdsvis 0,6 og 0,5 prosent pr. år). Folketallsveksten i Ål (0,5 prosent pr. år) ser derimot ut til å bli om lag den samme som i fylket og landet fram mot 2010. NIBR gir som nevnt noe lavere anslag for befolkningsveksten i de to kommunene enn SSB. Ifølge NIBRs framskriving vil folketallet i Hol bare øke med 0,1 prosent pr. år, mens folketallet i Ål vil øke med 0,3 prosent pr. år fram mot 2010 (alternativ trendbasert utsiktsanalyse).

__________________________________________________________________________________________Side 19 av 133


En konklusjon blir dermed at Hol og Ål har hatt, og ser ut til å få en svakere befolkningsvekst enn Buskerud fylke og hele landet. Imidlertid har Ål hatt en betydelig større befolkningsvekst enn Hol de siste tjue årene, og hvis SSBs framskriving slår til, vil Ål få en befolkningsvekst på linje med fylket og hele landet i tiden fram mot 2010.

3.3.4 Fødselsoverskudd og netto innflyttingFødselsoverskudd, dvs. antall fødte minus antall døde, og netto innflytting, dvs. antall som flytter inn minus antall som flytter ut, er de to faktorene som bestemmer befolkningsveksten i en kommune. Tabell 3.5 og 3.6 viser fødselsoverskudd og netto innflytting sammen med folketilvekst og folketall i de to kommunene i perioden fra 1985 til 2001. I prinsippet skal folketilveksten være lik summen av fødselsoverskudd og netto innflytting, men pga. ulike feilkilder og forhold knyttet til innhenting og beregning av statistikken vil det ikke for alle år eller for summen være eksakt samsvar (for nærmere omtale se www.ssb.no/folkendrhist/).

Tabell 3.5 Fødselsoverskudd og netto innflytting i Hol kommune. 1985 – 2001

Fødselsoverskudd Netto innflytting Folketilvekst Folketall1985 - 16 4 - 12 4 6681986 16 - 5 7 4 6561987 - 9 111 107 4 6631988 7 89 90 4 7701989 - 1 - 116 - 134 4 8601990 5 - 23 - 16 4 7261991 18 - 48 - 28 4 7101992 - 1 - 63 - 64 4 6821993 6 8 8 4 6181994 - 7 23 11 4 6261995 - 13 10 - 5 4 6371996 - 2 - 28 - 30 4 6321997 - 5 25 20 4 6021998 8 8 15 4 6221999 - 9 16 5 4 6372000 18 5 23 4 6422001 4 665Sum 15 16 -3


Hovedinntrykket fra tabellen er at i løpet av perioden fra 1985 til 2001 har verken fødselsoverskudd eller netto innflytting bidratt til vekst i folketallet i Hol kommune. Summert over perioden har begge disse størrelsene vært tilnærmelsesvis lik 0, dvs. at om lag like mange har dødd som det er født, og at om lag like mange har flyttet ut av kommunen som har flyttet inn i kommunen.

Fødselsoverskuddet har variert innenfor et intervall fra –20 til 20 pr. år i løpet av perioden. Større variasjon viser tidsserien for netto innflytting, særlig er det store utslag i perioden fra 1987 til 1992. Først var det stor netto innflytting i 1987 og 1988, til sammen 200 personer, og deretter var det stor netto utflytting i perioden fra 1989 til 1992, til sammen 250 personer.

__________________________________________________________________________________________Side 20 av 133


Som en følge av disse bevegelsene nådde folketallet en topp i 1989. I de resterende årene har netto innflytting variert innenfor et intervall fra –30 til 30 pr. år.

Tabell 3.6 Fødselsoverskudd og netto innflytting i Ål kommune. 1985 – 2001

Fødselsoverskudd Netto innflytting Folketilvekst Folketall1985 - 4 - 17 - 23 4 6921986 - 14 39 25 4 6691987 7 225 227 4 6941988 18 106 119 4 9211989 1 - 143 - 142 5 0401990 9 - 116 - 109 4 8981991 - 1 - 28 - 29 4 7891992 3 119 122 4 7601993 5 - 49 - 50 4 8821994 - 8 - 20 - 31 4 8321995 - 4 - 69 - 72 4 8011996 10 - 2 9 4 7291997 - 9 - 50 - 59 4 7381998 2 21 25 4 6791999 - 2 88 85 4 7042000 - 22 - 5 - 27 4 7892001 4 762Sum - 9 99 70


Hovedinntrykket fra tabellen er at i løpet av perioden fra 1985 til 2001 har en viss netto innflytting bidratt til en liten vekst i folketallet i Ål kommune på 70 personer, mens bidraget fra fødselsoverskuddet samlet har vært tilnærmelsesvis lik 0. Fødselsoverskuddet har variert innenfor et intervall fra –20 til 20 pr. år i løpet av perioden, bortsett fra i 2000 da antall døde var 22 høyere enn antall fødte, noe som var hovedårsaken til nedgangen i folketallet fra 2000 til 2001.

I likhet med Hol viser tidsserien for netto innflytting i Ål større variasjon, særlig er det også her store utslag i perioden fra 1987 til 1992. Først var det stor netto innflytting i 1987 og 1988, til sammen om lag 330 personer, og deretter var det stor netto utflytting i 1989 og 1990, til sammen om lag 260 personer. Som en følge av disse bevegelsene nådde folketallet en topp i 1989. Det var også relativt stor netto innflytting i 1992 og 1999, henholdsvis på 119 og 88 personer.

3.3.5 AldersfordelingAldersfordelingen til befolkningen i dag og framover er interessant både som et kjennetegn i seg selv (ungdommelig preg eller ”forgubbing”) og ikke minst i forhold behov for tjenester. Økende andel av unge mennesker vil gi relativt sett større behov for skoler og barnehager, mens økende andel av eldre mennesker vil gi relativt sett større behov for pleie- og omsorgstjenester.

__________________________________________________________________________________________Side 21 av 133


Aldersfordelingen i kommunene er vist ved hjelp av folketall fordelt på ulike aldersgrupper, både i 2001 og 2010 (SSBs framskriving), jf. tabell 3.7 og 3.8. For å vise hvordan aldersfordelingen i kommunene Hol og Ål er i forhold til landsgjennomsnittet, er det også benyttet såkalte aldersindekser slik de er beskrevet i NIBRs rapport. En aldersindeks på 100 betyr at andelen av befolkningen i den aktuelle aldersgruppen er den samme i kommunen som i hele landet. En aldersindeks høyere enn 100 betyr at det relativt sett er flere i den aktuelle aldersgruppen enn det som er tilfelle for landet som helhet, mens en andel som er lavere enn 100 betyr at det relativt sett er færre i denne aldersgruppen enn i hele landet. Ved vurderingen av aldersindeksene er det viktig å huske at det er mange flere personer som inngår i mellomgruppen (16-66 år) enn i de andre aldersgruppene.

Tabell 3.7 Aldersfordeling i Hol kommune 2001 og 2010. Folketall og aldersindekser

Folketall2001

Aldersindeks2001

FolketallSSB 2010

AldersindeksSSB 2010

AldersindeksNIBR 2010

0 – 5 år 325 87 333 97 836 – 15 år 601 98 554 89 8216 – 66 år 2983 98 3191 100 10367 – 79 år 503 117 449 110 10480 år og over 253 124 259 122 132Sum 4665 4787Kilder: Statistisk sentralbyrå, NIBR

Tabell 3.7 viser at befolkningen i Hol i 2001 er kjennetegnet av en høyere andel eldre personer enn det som gjelder for hele landet. Aldersindeksene for de to øverste aldersgruppene (67-79 år og 80 år og over) er henholdsvis 117 og 124. Med en aldersindeks på 87 er andelen av 0-5-åringer lavere i Hol enn på landsbasis, mens andelene 6-15-åringer og 16-66-åringer er om lag de samme som for hele landet. Oppsummert er dermed befolkningen i Hol pr. 2001 kjennetegnet av en høyere andel eldre og en noe lavere andel av de aller yngste enn det som er tilfelle for hele landet.

Aldersfordelingen i Hol framover mot 2010 slik den framstår i SSBs framskriving, vil endres noe. Andelen av de aller yngste nærmer seg landsgjennomsnittet (aldersindeks 97), mens andelen av barn i grunnskolealder (6-15 år) reduseres (aldersindeks 89). Andelen eldre reduseres noe ift. landsgjennomsnittet, særlig aldersgruppen 67 – 79 år (aldersindeks 110). Bildet er noe annerledes i NIBRs framskriving som gir en reduksjon i andelen unge under 16 år i 2010 sammenlignet med hele landet. Andelen av de aller eldste viser motsvarende en økning fram mot 2010 i NIBRs framskriving.

__________________________________________________________________________________________Side 22 av 133


Tabell 3.8 Aldersfordeling i Ål kommune 2001 og 2010. Folketall og aldersindekser

Folketall2001

Aldersindeks2001

FolketallSSB 2010

AldersindeksSSB 2010

AldersindeksNIBR 2010

0 – 5 år 361 94 357 100 1026 – 15 år 655 104 674 104 10616 – 66 år 2907 94 3225 97 9567 – 79 år 533 121 454 107 10780 år og over 306 147 279 126 139Sum 4762 4990Kilder: Statistisk sentralbyrå, NIBR

Sett i forhold til landsgjennomsnittet er andelen eldre mennesker i 2001 enda større i Ål enn i Hol. Aldersindeksene for de to øverste aldersgruppene (67-79 år og 80 år og over) er henholdsvis 121 og 147, jf. tabell 3.8. Motsvarende er andelene av de aller yngste (0-5 år) og de i den store mellomgruppen (16 – 66 år) noe lavere enn for hele landet (aldersindeks 94 for begge aldersgruppene). Andelen barn i grunnskolealder er på sin side noe høyere enn landsgjennomsnittet.

Fram mot 2010 vil aldersfordelingen i Ål ifølge SSBs framskriving nærme seg landsgjennomsnittet. Andelen yngre øker, og andelen eldre blir lavere. Men fortsatt vil det relativt sett være færre i den store mellomgruppen (aldersindeks 97 for aldersgruppen16 – 66 år) og mange av de aller eldste i kommunen (aldersindeks 126 for de over 80 år). NIBRs framskriving bekrefter i stor grad dette bildet

En oppsummering av utviklingen i aldersfordelingen i de to kommunene er vist i figur 3.2 under, som viser aldersindekser i for fire aldersgrupper i 2001 og 2010 (SSBs framskriving). En bred horisontal linje markerer landsgjennomsnittet lik 100.

Figur 3.3 Aldersfordeling i Ål og Hol kommuner 2001 og 2010. Aldersindekser


__________________________________________________________________________________________Side 23 av 133


Figuren viser at andelen unge under 15 år er relativt lav i Hol og at den blir enda litt lavere fram mot 2010. I Ål på sin side er andelen unge under 15 år litt over landsgjennomsnittet og vil også øke noe i forhold til dette fram mot 2010. Andelen i den store aldersgruppen mellom 16 og 66 år vil i Hol fram mot 2010 komme på linje med landsgjennomsnittet. I Ål vil det derimot fortsatt i 2010 være relativt sett færre i denne aldersgruppen enn i hele landet, selv om avviket er mindre enn i 2001. Begge kommunene har betydelig større andeler eldre over 67 år enn landsgjennomsnittet, men overrepresentasjonen av de eldre vil avta (men ikke forsvinne) fram mot 2010, særlig andelen av de aller eldste i Ål vil bli kraftig redusert.

__________________________________________________________________________________________Side 24 av 133


4 INNTEKTS- OG UTGIFTSSTRUKTUREN

4.1 FOKUS OG AVGRENSNINGFor å få et bilde av inntekts- og utgiftsstrukturen for en eventuell sammenslått kommune, eller ved et utvidet interkommunalt samarbeid, er det nødvendig med god kjennskap til status for inntekter og utgifter i de to kommunene. I det følgende gjennomføres sammenligninger for å framvise variasjonene mellom kommunene innenfor ulike områder og sektorer. Det er også av interesse med sammenligninger med andre aktuelle kommunegrupper. Store variasjoner på utgiftssiden kan være et uttrykk for varierende kvalitet på tjenestetilbudet, ulike behov eller prioriteringer, eller en indikasjon på innsparingsmuligheter. Det kan avdekkes hvorvidt kommunene har anledning til å disponere inntektene til investeringer, nedbetaling av gjeld, styrking av tjenestetilbudet, fondsavsetninger m.v.

I det følgende vil vi se nærmere på utgiftsstrukturen, inntektsstrukturen, finansielle nøkkelindikatorer og eiendeler. Under utgiftsstrukturen er det av særlig interesse å se nærmere på fordeling av utgiftene på de ulike formålene, sammenligninger med andre kommunegrupper for noen sentrale formål, ikke minst helse og sosial. Under inntektsstrukturen ser vi nærmere på fordelingen på ulike inntektstyper og sammenligner frie inntekter med andre kommunegrupper.

Nærmere om datagrunnlaget for analysen av inntekter, utgifter og tjenestetilbud:Analysen av inntekts- og utgiftsstrukturen og tjenestetilbudet er i stor grad basert på KOSTRA-tall for 2001 som ble publisert i mars 2002. Analysen er i første rekke basert på KOSTRA-dataene og ikke på en mer omfattende gjennomgang av kjennetegnene ved de ulike tjenesteområdene i kommunene ut over det som gis av disse dataene.

Hol og Ål sammenlignes ved hjelp ulike KOSTRA-indikatorer, og det gjennomføres også sammenligninger med relevante kommunegrupper for enkelte av indikatorene. Sammenligningsgrunnlaget er gjennomsnittet for følgende kommunegrupper: Sammenlignbare kommuner er kommunene i de 2 (av 16) kommunegruppene i KOSTRA

som Hol og Ål inngår i:- Kommunegruppe 2: Små kommuner med middels bundne kostnader pr. innbygger og middels

frie disponible inntekter. I denne gruppen inngår Ål som en av 50 kommuner- Kommunegruppe 3: Små kommuner med middels bundne kostnader pr. innbygger og høye

frie disponible inntekter. I denne gruppen inngår Hol som en av 35 kommuner

Store kommuner er kommunene i de 2 kommunegruppene med samme kjennetegn som kommunegruppene 2 og 3 bortsett fra at de er mellomstore (5 000 – 19 999 innb.) og ikke små (Hol og Ål sammenslått vil falle inn under denne størrelseskategorien):- Kommunegruppe 11: Mellomstore kommuner med middels bundne kostnader pr. innbygger

og middels frie disponible inntekter.- Kommunegruppe 12: Mellomstore kommuner med middels bundne kostnader pr. innbygger

og høye frie disponible inntekter

Buskerud – alle kommunene i fylket

Landet – alle kommunene i landet utenom Oslo

__________________________________________________________________________________________Side 25 av 133


4.2 UTGIFTSSTRUKTURENBrutto driftsutgifter omfatter de samlede driftsutgiftene inkludert avskrivninger korrigert for dobbeltføringer som skyldes videreformidling av utgifter/internkjøp mv. I følge foreløpige KOSTRA-tall (publisert mars 2002) er totale brutto driftsutgifter i Hol i 2001 257,7 millioner kr., mens brutto driftsutgifter i Ål i samme er var 220,3 millioner kr. Forskjellen i utgifter henger naturlig nok sammen med at Hol har høyre inntekter enn Ål, se under.

Fordelingen av brutto driftsutgifter pr. innbygger på de ulike funksjonene/formålene (noe sammenslått ift. grunnlagsstatistikken) i KOSTRA er vist i tabell 4.1. Brutto driftsutgifter fordelt på de ulike funksjonene summerer seg ikke eksakt til totale bruttodriftsutgifter som er vist over. Dette skyldes at enkelte funksjoner (blant annet art 710 sykelønnsrefusjoner) ikke er definert under noen av tjenesteområdene i KOSTRA.

Tabell 4.1 Brutto driftsutgifter pr. innbygger i Hol og Ål kommuner 2001. Kr. og prosent av total

Funksjon/formål

Hol ÅlBrutto

driftsutg. pr. innb

Prosent av total

Brutto driftsutg. pr. innb

Prosent av total

Administrasjon, styring og fellesutg. 6 205 12 5 360 12Grunnskole 10 750 20 9 890 22Barnehager 3 775 7 2 780 6Helse og sosial 18 018 34 15 915 36Bolig og næring 3 868 7 3 602 8Kultur og kirke 4 277 8 3 788 8Vann, avløp og renovasjon/avfall 4 028 8 2 327 5Samferdsel 2 497 5 1 034 2Totalt 53 419 100 44 695 100Kilde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA-tall for 2001, publisert mars 2002)

Som nevnt over er de totale brutto driftsutgiftene i Hol større enn i Ål. Siden antall innbyggere i de to kommunene er om lag likt, blir brutto driftsutgifter pr. innbygger fordelt på de ulike formålene gjennomgående høyere i Hol enn i Ål, som tabell 4.1 viser. Prosentandelene brukt til de ulike formålene varierer imidlertid lite mellom de to kommunene, med unntak av vann, avløp og renovasjon/avfall og samferdsel hvor brutto driftsutgifter også relativt sett er høyere i Hol enn i Ål.

I 2001 er brutto driftsutgifter pr. innbygger til grunnskole om lag 11 000 kr. i Hol mot om lag 10 000 kr. i Ål. Tilsvarende tall for den andre store posten helse og sosial (som omfatter pleie og omsorg, sosialtjenesten, kommunehelse og barnevern), er om lag 18 000 kr. i Hol og 16 000 kr. i Ål. Likevel går en relativt større andel til dette formålet i Ål enn i Hol, henholdsvis 36 prosent av de totale utgiftene i Ål og 34 prosent i Hol.

__________________________________________________________________________________________Side 26 av 133


Netto driftsutgifter viser driftsutgiftene inkludert avskrivninger etter at driftsinntektene, som blant annet inneholder øremerkede tilskudd fra staten og andre direkte inntekter, er trukket fra. De resterende utgiftene må dekkes av de frie inntektene som skatteinntekter, rammeoverføringer fra staten mv. I nøkkeltallene (i KOSTRA) er netto driftsutgifter pr. innbygger i målgruppen for den aktuelle tjenesten (eller i prosent av samlede netto driftsutgifter) gjennomgående benyttet for å vise kommunenes prioriteringer.

Figur 4.1 viser netto driftsutgifter pr. innbygger i aktuelle målgrupper for noen sentrale formål i Hol og Ål kommuner 2001 sammenlignet med sammenlignbare kommuner og for hele Buskerud.

Figur 4.1 Netto driftsutgifter for utvalgte sentrale formål 2001. Kr. pr. innb. i målgruppene

Kilde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA-tall for 2001, publisert mars 2002)

Figuren viser at Hol i 2001 har høyere netto driftsutgifter pr. innbygger (i målgruppen) enn Ål, gjennomsnittet for de sammenlignbare kommunene og fylket for både barnehager, grunnskoler og pleie og omsorg. Dette henger naturlig nok sammen med de høye totale brutto driftsutgiftene i Hol. Ål bruker om lag like mye til barnehager pr. innbygger 1-5 år som gjennomsnittet for de sammenlignbare kommunene, men noe lavere til grunnskoler pr. innbygger 6-15 år. Netto driftsutgifter til pleie og omsorg i Ål er noe høyere enn i de sammenlignbare kommunene. Buskerud fylke har laveste netto driftsutgiftene pr. innbygger (i målgruppen) til alle de tre formålene.

Helse og sosialHelse og sosial som utgjør den største utgiftsposten av hovedformålene i tabell 4.1 over, omfatter som nevnt pleie og omsorg, sosialtjenesten, kommunehelse og barnevern. Tabell 4.2 viser netto driftsutgifter pr. innbygger (i målgruppen) for disse fire formålene i Hol, Ål, sammenlignbare kommuner og fylket (gjennomsnitt) inkludert som prosent av totale netto driftsutgifter.

Tabell 4.2 Netto driftsutgifter innefor helse og sosial i 2001. 1000 kr. pr. innbygger (i målgruppen og prosent av totale netto driftsutgifter)

__________________________________________________________________________________________Side 27 av 133


Hol Ål Sml.bare kommuner

Buskerud

Kommunehelse pr. innbygger

2,4(7,2)

1,7(5,8)

1,7(5,6)

1,2(5,0)

Pleie og omsorg pr. innbygger

10,6(31,3)

9,9(29,9)

9,1(29,9)

7,7(31,4)

Sosialtjenesten pr. innbygger 20-66 år

1,1(1,9)

2,4(4,5)

1,8(3,4)

1,5(3,9)

Barnevern pr. innbygger 0-17 år

3,2(2,1)

2,6(2,1)

2,8(2,2)

3,0(2,8)


Tabellen viser at netto driftsutgifter pr. innbygger til kommunehelse er større i Hol enn i Ål, henholdsvis om lag 2 400 kr. og 1 700 kr. I forhold til gjennomsnittet for de sammenlignbare kommunene ligger Hol høyere og Ål på samme nivå. Sammenlignet med hele fylket er netto driftsutgifter pr. innbygger til kommunehelse høyere i både Hol og Ål, både i kroner og prosent.

Pleie og omsorg er den desidert mest ressurskrevende tjenesten innenfor helse og sosial og står for i underkant av en tredjedel av de totale netto driftsutgiftene. Hol har noe høyere netto driftsutgifter pr. innbygger til pleie- og omsorgstjenesten enn Ål, henholdsvis om lag 10 600 kr. og 9 900 kr. I forhold til gjennomsnittet for tilsvarende utgifter i de sammenlignbare kommunene (9 100 kr.) ligger begge kommunene høyere i kroner, men Ål ligger på om lag samme nivå i prosent av totale utgifter.

Netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr. innbygger 20 – 66 år er betydelig høyere i Ål enn i Hol, henholdsvis om lag 2 400 kr. og 1 100 kr. Gjennomsnittet for de sammenlignbare kommunene og fylket ligger mellom Hol og Ål på denne indikatoren.

Netto driftsutgifter til barnevern pr. innbygger 0 – 17 år er på sin side høyere i Hol enn i Ål målt i kroner (henholdsvis om lag 3 200 kr. og 2 600 kr.), men relativt sett ift. totale netto driftsutgifter er disse utgiftene om lag like store i de to kommunene.

__________________________________________________________________________________________Side 28 av 133


4.3 INNTEKTSSTRUKTURENKommunenes inntekter omfatter følgende hovedkategorier:

Skatteinntekter – kommuneskatt på inntekt og formue fra innbyggerne Rammetilskudd (statlige rammeoverføringer) – tilskudd fra staten som er sammensatt av

hovedelementene:- Inntektsutjevning- Innbyggertilskudd- Utgiftsutjevnende tilskudd- Regionalpolitisk motiverte tilskudd- Skjønnstilskudd og overgangsordninger

Øremerkede tilskudd Salgsinntekter, avgifter og gebyrer fra innbyggerne Renteinntekter – renter på bankinnskudd og andre fordringer

Summen av skatteinntektene (ekskl. eiendomsskatt) og rammetilskuddene kalles gjerne de frie inntektene. Dette er inntekter som kommunene kan disponere uten andre bindinger enn gjeldende lover og forskrifter.

Tabell 4.3 viser sammensetningen av inntektene (ekskl. renteinntekter) i de to kommunene i 2001. Eiendomsskatt inngår i andre driftinntekter.

Tabell 4.3 Totale driftsinntekter fordelt på inntektstyper i Hol og Ål kommuner 2001 1000 kr. og prosent av total

Hol Ål1000 kr. Prosent av total 1000 kr. Prosent av total

Skatt på inntekt og formue

97 118 38 81 173 38

Statlig ramme- overføring

36 741 14 36 464 17

Salgs- og leieinntekter

42 336 16 29 879 14

Andre drifts-inntekter

80 913 31 61 908 29

Andre statlige tilskudd til drift

1 691 1 3 901 2

Brutto drifts-inntekter i alt

258 799 100 213 325 100


Tabellen viser at Hol har større brutto driftsinntekter enn Ål, henholdsvis om lag 260 og 215 millioner kr. Differansen skyldes i første rekke høyere skatteinntekter, salgs- og leieinntekter og andre driftsinntekter i Hol enn i Ål. Differansene er henholdsvis om lag 16, 12 og 19 millioner kr. for disse tre inntektstypene. Rammetilskuddene til de to kommunene er nesten

__________________________________________________________________________________________Side 29 av 133


like store, og utgjør dermed en større andel av driftsinntektene til Ål enn til Hol. Salgs- og leieinntekter utgjør en noe større andel av de totale driftsinntektene til Hol enn til Ål. Det samme gjelder også andre driftsinntekter.

De høyere inntektene i Hol gir grunnlag for det høyere utgiftsnivået i Hol enn i Ål som er dokumentert over.

De frie inntektene, dvs. skatt på inntekter og formue (eksklusiv eiendomsskatt) og rammetilskuddene, regnet pr. innbygger, er større i Hol enn i Ål, se figur 4.3. Frie inntekter pr. innbygger i 2001 er henholdsvis om lag 29 000 kr. og 25 000 kr. i de to kommunene. Til sammenligning er tilsvarende størrelse 28 000 kr. i sammenlignbare kommuner (gjennomsnitt for kommunegruppe 2 og 3) og 22 000 kr. i fylket og for øvrig hele landet utenom Oslo. Sammenlignet med de to kommunegruppene enkeltvis er frie inntekter pr. innbygger i Hol og Ål så vidt lavere enn i gjennomsnittet i de respektive kommunegruppene (henholdsvis 30 000 kr. og 26 000 kr.).

Figur 4.3 Frie inntekter i 2001. 1000 kr. pr. innbygger


Gjennom inntektsutjevningen utjevnes forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene, jf. kommuneproposisjonen (St.prp. nr.64 (2001-2002)). For 2003 vil inntektsutjevningen baseres på at kommuner med en skatt under 110 prosent av landsgjennomsnittet får kompensert 90 prosent av forskjellen mellom egen skatt og referansenivået på 110 prosent. Kommuner som har skatt over 136 prosent av landsgjennomsnittet, trekkes for 50 prosent av skatteinntektene over trekknivået på 136 prosent. Trekknivået skal etter planen reduseres til 130 prosent fram mot 2006. I følge Kommunal- og regionaldepartementet har Hol og Ål i 2001 skatteinntekter på henholdsvis 143 og 110 prosent av landsgjennomsnittet. Hol blir dermed trukket skatteinntekter. En sammenslått kommune vil etter all sannsynlighet få skatteinntekter som ligger mellom 110 og 130 prosent ift. landsgjennomsnittet og vil dermed verken bli kompensert eller trukket. Isolert sett vil dette sammenlignet med dagens situasjon hvor Hol blir trukket skatteinntekter, representere et økt inntektsgrunnlag samlet sett for de to kommunene. Gitt at det gjeldende opplegg for inntektsutjevningen gjennomføres etter planen at skatteinntektene i Hol og Ål opprettholdes på dagens (relative) nivåer, vil en kommunesammenslåing kunne gi om lag fire millioner kr. mer i inntekter pr. år far 2005 (i overkant av tre millioner i 2004) pga. bortfall av trekk i skatteinntektene.

__________________________________________________________________________________________Side 30 av 133


Et inntektstap ved en evt. kommunesammenslåing er bortfall av ett basistilskudd på om lag 5,4 millioner kr, men først etter 10 – 15 år. I utgangspunktet har hver kommune hvert sitt basistilskudd. Når to kommuner slår seg sammen til én, vil den nye kommunen bare motta ett basistilskudd. Imidlertid vil dette bli kompensert fullt ut gjennom det såkalte inndelingstilskuddet de første ti årene etter en sammenslåing. Dermed vil effekten av bortfallet av basistilskuddet på om lag 5,4 millioner kr., først bli økonomisk merkbart ti år etter en evt. kommunesammenslåing. Inndelingstilskuddet er en kompensasjonsordning for kommuner som slår seg sammen, slik at kommunesammenslåingen ikke skal medføre reduserte rammeoverføringer fra staten, jf. kommuneproposisjonen (St.prp. nr.82 (2000-2001)). Regjeringen foreslår at inndelingstilskuddet opprettholdes i sin nåværende form i de første 10 årene etter sammenslåingen, og at det deretter forlenges gjennom en nedtrapping med 1/5 hvert av de 5 påfølgende årene.

4.4 FINANSIELLE NØKKELINDIKATORER

Tabell 4.4 under viser finansielle nøkkelindikatorer for Hol og Ål kommuner og gjennomsnitt for sammenlignbare kommuner (kommunegruppe 2 og 3) og Buskerud fylke.

Tabell 4.4 Finansielle nøkkelindikatorer 2001

Hol Ål Sml.bare BuskerudBrutto driftsresultat i 1000 kr. 1095 -6970Brutto driftsresultat i % av driftsinnt. 0,4 -3,3 2,7 0,7Netto driftsresultat i 1000 kr. 14633 7360Netto driftsresultat i % av driftsinnt. 5,7 3,5 2,0 1,9Renter og avdrag i % av driftsinnt. 1,2 3,2 -4,1 -2,8Langsiktig lånegjeld i % av driftsinnt. 11 6,7 59,2 44,7Arbeidskapital i % av driftsinnt. 37,6 39,2 23,4 19,3Andel av investeringer finansiert av netto driftsresultat

46,7 34,9 14,3 15,7

Disposisjonsfond i % av driftsinnt.* 20 23 4* Tall fra 2000Kilder: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA-tall for 2001, publisert mars 2002),

Fylkesmannen i Buskerud (Kommunaløkonomisk statistikk 1997 - 2000)

Brutto driftsresultatBrutto driftsresultat er definert som brutto driftsinntekter minus brutto driftsutgifter. Avskrivninger som er uttrykk for verdiforringelsen på kommunale anleggsmidler, føres i driftsregnskapet, men blir eliminert før regnskapsmessig resultat fastsettes. I brutto driftsresultat gis imidlertid avskrivningene resultateffekt.

Tabellen viser at Hol i 2001 har et brutto driftsresultat på om lag 1,1 million kr., mens Ål samme år har et negativt brutto driftsresultat på om lag 7 millioner kr.

__________________________________________________________________________________________Side 31 av 133


Brutto driftsresultat regnet som prosent av driftsinntektene er lavere i både Hol og Ål enn gjennomsnittet for de sammenlignbare kommunene og fylket, selv om avstanden mellom Hol og fylkesgjennomsnittet er beskjeden for denne indikatoren.

Netto driftsresultatNetto driftsresultat er definert som brutto driftsresultat pluss resultatet av eksterne finansieringstransaksjoner (netto renter og avdrag, samt kommunale utlån, utbytter og eieruttak) og i tillegg er det korrigert for avskrivninger slik at disse ikke gir resultateffekt. Netto driftsresultat kan enten brukes til finansiering av investeringer eller avsettes (i fond) til senere bruk.

Tabellen viser at Hol og Ål i 2001 har netto driftsresultat på henholdsvis om lag 15 og 7,5 millioner kr. Netto driftsresultat utgjør henholdsvis om lag 6 og 3,5 prosent av driftsinntektene i Hol og Ål sammenlignet med 2,0 og 1,9 prosent i henholdsvis sammenlignbare kommuner og fylket. Tilsvarende tall for hele landet (utenom Oslo) er 2,2 prosent. Tallene er dermed en indikasjon på en solid økonomisk situasjon i både Hol og Ål. Fylkesmannens normtall er at netto driftsresultat bør være minst 3 prosent av driftsinntektene.

Renter og avdragRenter og avdrag viser driftsinntekter som er bundet opp til tilbakebetaling av lån. Renter og avdrag gir imidlertid positive bidrag til netto driftsresultat både i Hol og Ål i 2001, og utgjør henholdsvis 1,2 og 3,2 prosent av driftsinntektene. Tilsvarende tall for sammenlignbare kommuner og fylket er henholdsvis - 4,1 og - 2,8 prosent med (som belastning).

Langsiktig gjeldLangsiktig gjeld omfatter langsiktig gjeldsbelastning i forhold til ordinære renter og avdrag på lån finansiert av driftsinntektene og har normalt lengre løpetid enn ett år. Langsiktig lånegjeld i prosent av driftsinntektene er beskjeden i Hol og Ål, henholdsvis 11 og 6,7 prosent. Til sammenligning er tilsvarende tall om lag 59 prosent i de sammenlignbare kommunene og om lag 45 prosent i fylket.

Denne indikatoren sammen med rente- og avdragssituasjonen er uttrykk for en god økonomisk handlefrihet i Hol og Ål kommuner.

Arbeidskapital Arbeidskapital defineres som differansen mellom omløpsmidler og kortsiktig gjeld, og er et uttrykk for kommunens likviditet/løpende betalingsevne. Fylkesmannen anbefaler at arbeidskapitalens driftsdel bør være positiv.

Arbeidskapital målt i prosent av driftsinntektene er høy både i Hol og Ål, henholdsvis om lag 38 og 39 prosent, sammenlignet med gjennomsnittet for sammenlignbare kommuner på om lag 23 prosent og fylket på om lag 19 prosent. Dette understreker de to kommunenes gunstige økonomiske situasjon.

__________________________________________________________________________________________Side 32 av 133


Finansiering av investeringerFinansieringskilder for investeringer er netto driftsresultat, tilskudd, refusjoner og salg av fast eiendom, intern finansiering og bruk av lån.

Både Hol og Ål kan finansiere en relativt stor del av sine investeringer med netto driftsresultat, henholdsvis om lag 47 og 35 prosent. Tilsvarende gjennomsnittstall for sammenlignbare kommuner og fylket er om lag 15 prosent. Motsvarende er bruk av lån til investeringer lavt i Hol og Ål sammenlignet med andre kommuner.

DisposisjonsfondEn kommunes beholdning av fondsmidler sier noe om den økonomiske handlefriheten til kommunen. Det er fire ulik fondstyper; disposisjonsfond, bundne driftsfond, bundne kapitalfond og ubundne kapitalfond. Disposisjonsfond er fond som er finansiert av netto driftsresultat, og som fritt kan benyttes til dekning av utgifter i både drifts- og kapitalregnskapet.

Hol og Ål har de største disposisjonsfondene målt i prosent av driftsinntektene i fylket (i 2000). Pr. 31. januar 2000 er disse prosentandelene henholdsvis 20 og 23 prosent i de to kommunene. Tilsvarende prosentandeler i fylket og landet utenom Oslo er begge 4 prosent på samme tidspunkt.

4.5 EIENDELER

Tabell 4.5 viser balanseregnskapenes oversikt kommunenes eiendeler i 1999 og 2000.

Tabell 4.5 Eiendeler i Hol og Ål kommuner. 1000 kr.

Hol Ål1999 2000 1999 2000

Omløpsmidler 103 659 145 264 112 210 126 915 -Herav kortsiktige fordringer

31 923 29 320 27 233 27 005

Anleggsmidler 429 825 444 975 324 443 337 037 -Herav utlån 124 075 123 161 76 521 75 599Sum eiendeler 533 484 590 239 436 653 463 952Kilde: Fylkesmannen i Buskerud (Kommunaløkonomisk statistikk 1997 - 2000)

Eiendelene utgjør om lag 590 millioner kr. i Hol og om lag 460 millioner kr. i Ål i 2000. Særlig er anleggsmidlene større i Hol enn i Ål.

__________________________________________________________________________________________Side 33 av 133


4.6 Problemstillinger av særlig betydning for en kommunesammenslåing og et utvidet samarbeid

Problemstillinger knyttet til inntekts- og utgiftsstrukturen av særlig betydning for evt. utvidet samarbeid eller sammenslåing, kan oppsummeres i følgende hovedpunkter:

Hol og Ål er relativt like kommuner mht. sentrale kjennetegn. Begge har svært god økonomi og skårer høyt på finansielle indikatorer både ift. driftsresultat og gjeldssituasjonen

Imidlertid har Hol et noe høyere inntekts- og utgiftsnivå (pr. innbygger) enn Ål

Gitt at opplegget for inntektsutjevningen gjennomføres etter planen og at skatteinntektene i Hol og Ål opprettholdes på dagens (relative) nivåer, vil en kommunesammensammenslåing kunne gi om lag fire millioner mer i inntekter pr. år fra 2005.

En eventuelt sammenslått kommune vil få redusert sin rammeoverføring fra staten med om lag 5,4 millioner kr. 10 – 15 år etter sammenslåingen fordi basistilskuddet da vil falle bort.

__________________________________________________________________________________________Side 34 av 133


5 TJENESTETILBUDET

5.1 FOKUS OG AVGRENSNINGDe samme kommunegruppene og de samme KOSTRA-tallene er lagt til grunn for vurderingene i dette kapittelet som i kapittelet om inntekts- og utgiftsstrukturen, jf. kap. 4.1.

Innenfor tjenestetilbudet og tjenesteproduksjonen er særlig følgende forhold relevante å vurdere i forhold til utvidet interkommunalt samarbeid eller kommunesammenslåing:

Omfang/dekningsgrad

Omfanget av tjenesteproduksjonen målt i volum eller verdi/hvor stor del av målgruppen (behovsgruppen) som omfattes av tjenestetilbudet

Prioritering

Andelen av totale utgifter som brukes til de ulike tjenestetilbudene.

Produktivitet/kostnadseffektivitet

Forholdet mellom omfanget av tjenesteproduksjonen og ressursinnsatsen (for eksempel antall brukere sett i forhold til kostnaden ved å produsere en konkret tjeneste). Dette kan litt grovt formuleres som å ”gjøre tingene riktig”

Prioriteringseffektivitet

Et utrykk for i hvilken grad tjenestetilbudet, gitt ressursinnsatsen, er i tråd med innbyggernes behov og ønsker for eksempel uttrykt gjennom politiske mål. Dette kan litt grovt formuleres som å ”gjøre de riktige tingene”. Dette begrepet henger sammen med Prioritering (kulepkt. 2) men er normalt vanskeligere å måle, og er også vanskeligere å måle enn Produktivitet/kostnadseffektivitet (kulepkt. 3) fordi innbyggernes behov og ønsker og politiske mål ofte er vanskelig å gi et entydig innhold

Kvalitet

Kvalitet i kommunal tjenesteproduksjon er ikke noe entydig begrep, og vil i de fleste tilfeller være vanskelig å måle direkte. Kvalitet måles i praksis ofte som brukernes vurdering av kvaliteten på tjenestene, for eksempel gjennom ulike typer brukerundersøkelser. Omfang eller dekningsgrad kan også i enkelte tilfeller benyttes som indikatorer for kvaliteten på tjenester

I den følgende gjennomgang og vurdering vil vi i første rekke fokusere på de tre første kulepunktene (dekningsgrad, prioritering og produktivitet). Dette skyldes at prioriteringseffektivitet og kvalitet som nevnt er vanskelig å måle, og at datagrunnlag som muliggjør sammenligning for ulike typer tjenestetilbud er vanskelig tilgjengelig. Sammenligninger av nøkkeltall gjennomføres for Hol og Ål og gjennomsnitt for relevante kommunegrupper, fylket og landet, se over.

Ved sammenligninger av indikatorer for produktivitet vil det ofte være usikkert om observerte forskjeller skyldes at en kommune er mer (kostnads-)effektiv i sin tjenesteproduksjon enn en annen, eller at forskjellen er et uttrykk for ulik kvalitet – dvs. at den kommunen som tilsynelatende har lavest produktivitet, faktisk leverer tjenester med høyere kvalitet. Slike

__________________________________________________________________________________________Side 35 av 133


spørsmål kan vanskelig besvares med utgangspunkt i KOSTRA-data alene, men vil måtte ses i sammenheng med indikatorer for kvalitet framkommet på annen måte, jf. Kommunal- og regionaldepartementes håndbok: ”Styringsinformasjon i kommunene – Kobling av informasjon om brukertilfredshet og KOSTRA-nøkkeltall” (Fürst og Høverstad og Norsk Gallup Institutt AS, mai 2001)

Ulike analyser konkluderer med et effektiviseringspotensiale i kommunal tjenesteproduksjon, se f.eks. Kittelsen og Førsund (2001). Det er imidlertid mer usikkert i hvilken grad det er nødvendig med interkommunalt samarbeid eller sammenslåing for å ta ut disse potensialene, dvs. i hvilken grad det dreier seg om stordriftsfordeler som bare kan tas ut gjennom samarbeid/sammenslåing. Uansett er det også potensial for effektivisering innenfor dagens kommunestruktur. Det er opplagt stordriftfordeler innenfor administrasjon, og det er også påvist visse stordriftsfordeler, eller smådriftsulemper, innenfor institusjonsbasert omsorg, grunnskole og tekniske tjenester (Myrvold, 2001).

Analysen omfatter følgende tjenesteområder: Administrasjon Barnehagene Grunnskolene Helse og sosial

- Barnevern- Kommunehelse- Pleie og omsorg- Sosialtjeneste

Kultur Teknisk sektor

5.2 ADMINISTRASJONAdministrasjon er strengt tatt ikke brukerrettet tjenesteproduksjon men en forutsetning og støttefunksjon for tjenestetilbudet til kommunene. I tillegg er det som nevnt over vanlig å anta stordriftsfordeler i administrasjon som for eksempel kan realiseres gjennom en kommunesammenslåing. En slik effektiviseringsgevinst kan benyttes til å øke ressursinnsatsen i tjenesteproduksjonen. På denne bakgrunnen kan det være naturlig å se administrasjon i sammenheng med tjenestetilbudet.

Som nevnt er det vanlig trekke fram et potensial for innsparte utgifter til administrasjon ved sammenslåing av kommuner. Kalseth og Rattsø (1994) har analysert ressursbruken i kommuneadministrasjonene. Analysen er basert på utgiftsdata fra 1992 og dokumenterer en klar sammenheng mellom kommunestørrelse og administrasjonsutgifter pr. innbygger. De minste kommunene har de høyeste administrasjonsutgiftene. De laveste administrasjonsutgiftene finner man i de mellomstore kommunene med 11 000 – 12 000 innbyggere. For Ål og Hol kan det være interessant å peke på at kommuner med 9 000 – 11 000 innbyggere har administrasjonsutgifter pr. innbygger som er om lag 25 prosent lavere enn kommuner med 3 000 – 5 000 innbyggere.

__________________________________________________________________________________________Side 36 av 133


Disse forskjellene mellom kommuner av ulik størrelse kan ikke bare forklares av at det er stordriftsfordeler i kommunal administrasjon. For eksempel kan et gjennomgående høyt inntektsnivå i de små kommunene også bidra til høye administrasjonsutgifter. Men analysene dokumenterer smådriftsulemper i kommunal administrasjon, også etter at det er kontrollert for inntektsnivå, alderssammensetning og befolkningsvekst.

Figur 5.1 viser brutto driftsutgifter til administrasjon, styring og fellesutgifter pr. innbygger i 2001 i Ål og Hol og gjennomsnitt for sammenlignbare kommuner og store kommuner. Figur 5.1 Brutto driftsutgifter til administrasjon, styring og fellesutgifter 2001. 1000 kr.

pr. innbygger og prosent av totale driftsutgifter

5,4 5,5

4,1

6,2

012345678

Hol Ål Sml.bare Store

11,2%11,6% 11,9%

10,1%


Figuren viser at Hol har større brutto driftsutgifter til administrasjon etc. enn Ål, henholdsvis om lag 6 200 og 5 400 kr. pr. innbygger i 2001. Imidlertid utgjør disse utgiftene en noe høyere andel av de totale driftsutgiftene i Ål enn i Hol, henholdsvis 11,6 og 11,2 prosent. Det kan nevnes at utgiftene til administrasjon etc. i Hol er på samme nivå målt i kroner og lavere målt i prosent sammenlignet med gjennomsnittet for kommunegruppe 3 som Hol tilhører. Utgiftene til administrasjon etc. i Ål er om lag lik tilsvarende utgifter i de sammenlignbare kommunene (gjennomsnitt for kommunegruppe 2 og 3).

Brutto driftsutgifter pr. innbygger til administrasjon etc. på om lag 4 100 kr. i de store kommunene er betydelig lavere enn i både Hol og Ål og i de sammenlignbare kommunene. Målt som prosent av totale brutto driftsutgifter er imidlertid forskjellen ikke så stor. De høye utgiftene til administrasjon etc. i Hol og Ål (og i de sammenlignbare kommunene) henger delvis sammen med generelt høye driftsutgifter i disse kommunene.

Tallene i figuren og resultatene fra analysen som er omtalt over, indikerer at Hol og Ål kan ha et potensial for å redusere utgiftene til administrasjon pr. innbygger som en sammenslått kommune. Potensialet kan illustreres med noen regneeksempler. Gitt at Hol og Ål kommuner ved en sammenslåing til en dobbelt så stor kommune som hver er i utgangspunktet, kunne redusere sine administrasjonsutgifter etc., til f.eks. 10,1 prosent av de totale driftsutgiftene (5 150 kr. pr. innbygger), dvs. gjennomsnittlig prosentnivå for de store kommunene, representerer dette enn innsparing på om lag 650 kr. pr. innbygger. Totalt sett utgjør dette en

__________________________________________________________________________________________Side 37 av 133


innsparing på om lag 6 millioner kr. pr. år. Med en reduksjon til 4 100 kr. pr. innbygger, dvs. likt med gjennomsnittlig utgiftsnivå i de store kommunene, representerer dette enn årlig innsparing på om lag 1 700 kr. pr. innbygger, noe som totalt tilsvarer enn innsparing på om lag 16 millioner kr. pr. år.

Det må understrekes at dette bare er teoretiske potensialer basert på noen grove forutsetninger. Det kan være særlige forhold i kommunene som gjør at særlig det høyeste innsparingspotensialet vanskelig kan realiseres i sin helhet. En grundigere gjennomgang og analyse av utgiftene til administrasjon og forutsetningene for disse, vil være nødvendig for å få sikrere anslag på mulighetene for innsparing. En slik innsparing vil jo måtte forutsette færre årsverk innenfor administrasjon etc., og det vil dermed vanligvis måtte ta noe tid etter en sammenslåing før innsparingspotensialet er realisert. Det forutsettes da at ingen skal sies opp, men at en baserer seg på at enkelte vil få nye oppgaver og naturlig avgang.

5.3 BARNEHAGERAndelen barn i den primære behovsgruppen for barnehager, dvs. 1 – 5 år, er relativt sett lavt i Hol, mens det i Ål er på linje med gjennomsnittet for sammenlignbare kommuner og hele landet, se tabell 5.3 under. Figur 5.2 viser at barnehagedekningen i 2001 er svært god i Hol, mens den i Ål er noe lavere, men likevel litt høyere enn landsgjennomsnittet. Ift. målsettingen om full barnehagedekning på om lag 70 prosent, ligger Ål så vidt under (68,3 prosent), mens Hol ligger klart høyere 86,2 prosent.

Særlig har Hol svært god barnehagedekning for de minste barna (1-2 år), over 70 prosent, mens den tilsvarende dekningen i Ål er på 40 prosent, noe som er lavere enn den nasjonale målsettingen om full barnehagedekning for denne gruppen (53 prosent) men likevel høyere enn landsgjennomsnittet. KOSTRA-tall viser at det generelt er høy barnehagedekning i de rikeste kommunene, særlig for de yngste barna.

Figur 5.2 Barnehagedekning – andel barn med tilbud 2001. Prosent


__________________________________________________________________________________________Side 38 av 133


Tabell 5.3 viser at Hol også har svært høy andel barn med lang oppholdstid i barnehagene, mens Ål ligger under landsgjennomsnittet på denne indikatoren. I Hol har 89 prosent av barna med barnehageplass et kommunalt tilbud, mens 73 prosent av barna i Ål har et kommunalt tilbud.

Hol bruker en større andel av sine totale netto driftsutgifter til barnehager enn Ål som ligger på nivå med gjennomsnittet for sammenlignbare kommuner og landet. Siden det totale utgiftsnivået også er større i Hol enn i Ål, har Hol i 2001 dermed også betydelig høyere driftsutgifter pr. barn i aldersgruppen 1-5 år enn Ål. Ål på sin side har driftsutgifter pr. barn i målgruppen som er på noe lavere enn gjennomsnittet for sammenlignbare kommuner men noe høyere enn gjennomsnittet for de store kommunene og hele landet, se figur 4.5. Årsaken til de høye driftsutgiftene i Hol er høy barnehagedekning, særlig for de minste barna som er mest kostnadskrevende, og høy andel barn som har lang oppholdstid pr. uke. Generelt har de rike kommunene høyere driftsutgifter til barnehager pr. barn i målgruppen enn andre kommuner.

Figur 5.6 Utgifter til barnehagene 2001

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Netto driftsutg. pr. innb. 1-5 år (1000 kr.) Br. driftsutg. pr. oppholdstime (kr.)

HolÅl StoreLandet


Oppholdstimer pr. årsverk i de kommunale barnehagene i Hol og Ål er relativt like og skiller seg lite fra gjennomsnittet for andre kommunegrupper, fylket og landet. Tilsvarende gjelder for brutto driftsutgifter pr. korrigert oppholdstime (korrigert for alder og oppholdstid) i de kommunale barnehagene. Det er dermed ikke noe spesielt i dette datagrunnlaget som taler for at barnehagedriften drives lite effektivt verken i Hol eller i Ål

__________________________________________________________________________________________Side 39 av 133


Tabell 5.3 Utvalgte KOSTRA-indikatorer for barnehager 2001. (Andel målt i prosent og beløp i 1000 kr.)

Hol Ål Sml. Store Busk. LandetBehovsprofil

Andel innbyggere 1-5 år 5,4 6,7 6,5 6,7 6,4 6,8

Dekningsgrad

Andel 1-5 år med barnehageplass 86,2 68,3 67,7 68,7 68 64,5

Andel 1-2 år med barnehageplass 71,8 40,2 43,7 43,2 37,5 35,7

Andel med opph.tid over 33t/uke 67,3 41,9 50,0 54,2 64,1 61,1

Andel kommunale barnehagepl. 88,6 73,4

Prioritering

Netto driftsutg. i % av totale 4,3 3,5 3,6 3,5 2,9 3,6

Netto driftsutg. pr. innb. 1-5 år 26 15,4 16,8 13,9 11,3 12,2

Produktivitet

Opph.timer pr. årsv. i kommunale 10,5 9,9 10,0 10,5 10,8 10,4

Korr. br. dr.utg. pr. barn i komm. 83,5 69,5 77,5 71,2 77,7 80,5Kilde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA-tall for 2001, publisert mars 2002)

5.4 GRUNNSKOLERSkolene i Hol og Ål er av samme størrelse (om lag 100 elever pr. skole i gjennomsnitt) som skolene i de sammenlignbare kommunene og noe mindre enn skolene i de store kommunene, se figur 5.7. Skolene i fylket er i gjennomsnitt dobbelt så store som skolene i Hol og Ål. Klassestørrelsene i 1. – 7. klasse i Hol og Ål i 2001 er på nivå med klassestørrelsene i de sammenlignbare kommunene og også i de store kommunene. Klassene i fylket og landet har i gjennomsnitt noe flere elever. Gjennomsnittlig klassestørrelse i 8. – 10.-klasse er relativt sett høy i Hol, både høyere enn fylkes- og landsgjennomsnittet.

__________________________________________________________________________________________Side 40 av 133


Figur 5.7 Grunnskolene – skole- og klassestørrelser 2001

0

5

10

15

20

25

30

Elever pr. skole (x10) Elever pr. kl. 1. - 7. Elever pr. kl. 8. - 10.

HolÅl StoreLandet


Andelen av netto driftsutgifter til grunnskolen av de totale driftsutgiftene er noe lavere i Hol og Ål enn gjennomsnittet for de sammenlignbare kommunene og de store kommunene, se tabell 5.8 under. På grunn av et høyt totalt utgiftsnivå i Hol er likevel netto driftsutgifter pr. innbygger 6 – 15 år høyere i Hol enn i Ål og i de andre kommunegruppene.

Figur 5.8 viser at også korrigerte brutto driftsutgifter pr. elev til undervisning i grunnskolene er noe høyere i Hol enn i Ål, henholdsvis 54 000 kr. og 52 000 kr. Men tilsvarende utgifter er enda høyere i de sammenlignbare kommunene. I de store kommunene er disse utgiftene i gjennomsnitt noe lavere enn i Ål. Differansene er imidlertid ikke store. Gjennomsnittet for Hol og Ål ligger fem prosent høyere enn i de store kommunene. Fylkes- og landsgjennomsnittet ligger noe lavere enn de store kommunene

Figur 5.8 Brutto driftsutgifter til undervisning pr. elev 2001. 1000 kr.

0

10

20

30

40

50

60

Hol Ål Store Landet


__________________________________________________________________________________________Side 41 av 133


Det kan være flere årsaker til noe høyere utgifter til grunnskolene i Hol enn i Ål og andre kommunegrupper. Årsaken kan like gjerne være høyere kvalitet som lavere effektivitet. Det foreliggende datamaterialet gir imidlertid ikke tilstrekkelig grunnlag for å si noe sikkert om dette, men høye delingstimetall og minstetimetall pr. klasse i Hol kan være en indikasjon og vil uansett være med på å forklare de relativt sett høye brutto driftsutgiftene pr. elev til undervisning i denne kommunen. Det er også en høy andel av elevene i Hol som får særskilt norskopplæring.

Sett i forhold til gjennomsnittet for de større kommunene peker det seg likevel ikke ut noe stort effektiviseringspotensiale for grunnskolene i Hol og Ål. Men sannsynligvis er det muligheter for billigere skoledrift både i gruppen av store kommuner og i Hol og Ål. I Hol og Ål kan økonomiske effektiviseringsgevinster sannsynligvis oppnås ved å slå sammen barneskoler. Både større skoler og særlig større klasser vil bidra til reduserte utgifter. Det er relativt mange barneskoler i begge kommunene, mens det bare er en ungdomsskole i hver kommune.

Et slikt effektiviseringspotensiale kan imidlertid realiseres innenfor hver av kommunene uavhengig av kommunesammenslåing. Skolestrukturen er ikke slik at en sammenslåing av to barneskoler som ligger på hver sin side av dagens kommunegrense synes særlig aktuell. Den isolerte økonomiske gevinsten ved evt. sammenslåing av barneskoler må imidlertid vurderes opp mot negative konsekvenser som lenger skolevei for flere og dermed større behov for skoleskyss, forringing av lokalmiljø og store muligheter for redusert elev- og foreldretrivsel.

Tabell 5.4 Utvalgte KOSTRA-indikatorer for grunnskoler 2001. (Andel målt i prosent og beløp i 1000 kr.)

Hol Ål Sml. Store Busk. LandetBehovsprofilAndel innbyggere 6-15 år 12,9 13,8 13,2 13,6 12,8 13,6Dekningsgrad/skolestrukturElever pr. kommunal skole 100 96 97,5 129 208 179Elever pr. klasse 1. - 7. klasse 16,4 15,4 15,6 17,2 19,9 19,2Elever pr. klasse 8. - 10. klasse 25,3 22 18,4 21,2 24,3 23,2PrioriteringNetto driftsutg. i % av totale 28,1 28,8 29,7 32,6 31,1 32,1Netto driftsutg. pr. innb. 6-15 år 69,3 60,6 64,7 59,4 56,8 52,3ProduktivitetDelingstimer og timer spes.und. % av samlet minstetimetall 53,1 45,3 48,5 51,6 50,3 46,2

Korr. brutto driftsutg. til undervisn. pr. elev i vanlig grunnsk. 53,6 51,7 56 50,3 47 44


__________________________________________________________________________________________Side 42 av 133


5.5 HELSE OG SOSIAL

5.5.1 BarnevernAndelen barn med barneverntiltak i 2001 i aldersgruppen 0 – 17 år er noe høyere i Hol enn i Ål, henholdsvis 3,6 og 2,8 prosent, se figur 5.8. Hol ligger noe høyere på denne indikatoren enn gjennomsnittet for store kommuner og hele landet, mens Ål ligger noe lavere.

Figur 5.8 Andel barn med barneverntiltak 0 – 17 år 2001. Prosent


Flere barn med barneverntiltak og også høyere kostnader pr. barn med tiltak gjør at Hol har høyere netto driftsutgifter pr. innbygger mellom 0 og 17 år til dette formålet enn Ål og gjennomsnittet for store kommuner, se figur 5.9. Imidlertid ligger Hol på nivå med landsgjennomsnittet på denne indikatoren.

__________________________________________________________________________________________Side 43 av 133


Figur 5.9 Driftsutgifter til barnevern 2001. 1000 kr.


Hol har også betydelig høyere utgifter pr. barn med tiltak enn Ål og også sammenlignet med gjennomsnittet for de store kommunene og hele landet. Det foreliggende datamaterialet gir ikke grunnlag for å si om de relativt sett høye utgiftene pr. barn med barneverntiltak i Hol skyldes særskilte behov hos de aktuelle barna, en bevisst satsning på høy standard/kvalitet på barneverntiltakene eller at det foreligger urealiserte potensialer for effektivisering. Figuren kan også tyde på en viss mulighet for effektivisering innenfor barnevernet i Ål sammenlignet med de store kommunene. Det er sannsynligvis ikke nødvendig med kommunesammenslåing for å realisere evt. effektiviseringsgevinster på dette området.

Tabell 5.5 Utvalgte KOSTRA-indikatorer for barnevern 2001. (Andel målt i prosent og beløp i 1000 kr.)

Hol Ål Sml. Store Busk. LandetBehovsprofilAndel innbyggere 0-18 år 22,9 25,4 24,6 25,35 23,8 25,4DekningsgradAndel 0-17 år m. barneverntiltak 3,6 2,8 3,6 3,2 3,2 3,2PrioriteringNetto driftsutg. i % av totale 2,1 2,1 2,2 2,4 2,8 3,2Netto driftsutg. pr. innb. 0-17 år 3,2 2,6 2,9 2,6 3 3,1ProduktivitetBrutto driftsutg. pr. barn m. tiltak 32,5 24,1 20,2 20,1 20,3 23,9Kilde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA-tall for 2001, publisert mars 2002)

__________________________________________________________________________________________Side 44 av 133


5.5.2 KommunehelseDet er høy legetetthet i Hol og særlig i Ål sammenlignet med gjennomsnittet for store kommuner og hele landet, se figur 5.10. Antall legeårsverk pr. 10 000 innbygger er henholdsvis 11,9 og 13,3 i Hol og Ål mot 8,9 og 8,2 for store kommuner og hele landet.

Figur 5.10 Antall legeårsverk pr. 10 000 innbyggere


Både netto og brutto driftsutgifter pr. innbygger til kommunehelse er større i Hol og Ål enn gjennomsnittet for de store kommunene og hele landet. Brutto driftsutgifter i Hol til dette formålet er i overkant av 3000 kr. i året pr. innbygger i 2001, mens tilsvarende utgifter i Ål er 2 500 kr. Tilsvarende gjennomsnittstall for store kommuner og landet er henholdsvis 2 000 og 1 400 kr. pr. innbygger. Utgiftsnivået i Ål er for øvrig på nivå med de sammenlignbare kommunene.

__________________________________________________________________________________________Side 45 av 133


Figur 5.11 Brutto driftsutgifter til kommunehelse pr. innbygger. 1000 kr.


De observerte utgiftsforskjellene er sannsynligvis uttrykk for bedre kvalitet (blant annet legedekning) for innbyggerne på kommunehelsetjenesten i Hol og Ål enn i de større kommunene og landet for øvrig i gjennomsnitt snarere enn ineffektiv kommunehelsetjeneste i de to kommunene. Det er lite som taler for særlig mer effektiv drift ved sammenslåing utover at det kan gi grunnlag for spesialtilbud ift. både legetjenester og utstyr som vanskeligere kan la seg realisere i hver kommune for seg.

Tabell 5.6 Utvalgte KOSTRA-indikatorer for kommunehelse 2001. (Andel målt i prosent og beløp i 1000 kr.)

Hol Ål Sml. Store Busk. LandetBehovsprofilAndel innbyggere 67 år og over 16,2 17,6 15,7 15,8 14,6 13,6DekningsgradLegeårsverk pr. 10 000 innbyggere 11,9 13,3 10,8 8,9 8,3 8,2PrioriteringNetto driftsutgifter i % av totale 7,2 5,8 5,6 5,3 5 4,6Netto driftsutgifter pr. innbygger 2,4 1,7 1,7 1,5 1,2 1,1ProduktivitetBrutto driftsutgifter pr. innbygger 3,1 2,5 2,5 2,0 1,6 1,4Kilde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA-tall for 2001, publisert mars 2002)

__________________________________________________________________________________________Side 46 av 133


5.5.3 Pleie og omsorg Pleie og omsorg representerer samlet det desidert største og mest ressurskrevende området innenfor helse og sosial, se omtalen av utgiftsstrukturen over. Pleie og omsorg omfatter:

Hjemmetjenester

Institusjoner for eldre og funksjonshemmede

Boliger til pleie- og omsorgsformål

Aktivisering for eldre og funksjonshemmede

Av disse er det hjemmetjenester og institusjoner som utgjør de store postene.

Det har kommet signaler fra kommunene at det kan være feil i KOSTRA-tallene for Pleie og omsorg. Utslagene er sannsynligvis ikke så store som de som vises under, selv om tendensene vel kan være riktige. Det er derfor særlig stor usikkerhet knyttet til disse resultatene, og de må derfor tolkes med varsomhet. Dessuten mangler KOSTRA-tall for institusjoner i Hol. Forhåpentligvis vil de endelige KOSTRA-tallene i juni gi mer sikker informasjon.

Andelen innbyggere over 67 år er noe høyere i Hol og særlig i Ål enn gjennomsnittettet for sammenlignbare kommuner, store kommuner, fylket og hele landet, se tabell 5.7 under. Figur 5.10 viser at dekningsgraden for hjemmetjenester i 2001 er svært høy i Hol, mens den i Ål er relativt lav. I Hol mottar om lag 44 prosent av befolkningen over 67 år hjemmetjenester, mens det bare er om lag 18 prosent av denne aldersgruppen som mottar slike tjenester i Ål. Gjennomsnittlig dekningsgrad for de store kommunene og hele landet ligger rundt 20 prosent og dermed noe høyere enn Ål men betydelig lavere enn Hol.

Figur 5.10 Andel innbyggere over 67 år som mottar hjemmetjenester


Andelen netto driftsutgifter til pleie og omsorg av totale netto driftsutgifter i Hol og Ål skiller seg lite fra sammenlignbare kommuner, fylket og landet som helhet. Likevel er netto

__________________________________________________________________________________________Side 47 av 133


driftsutgifter pr. innbygger over 67 år til Pleie og omsorg relativt høyt i Ål og særlig i Hol pga. høye totale driftsutgifter pr. innbygger.

Figur 5.11 viser at brutto driftsutgifter pr. bruker til hjemmetjenester og dermed også til pleie og omsorg totalt i 2001 er svært lavt i Hol. I Ål er brutto driftsutgifter pr. bruker til hjemmetjenester vesentlig lavere enn gjennomsnittet for store kommuner og også noe lavere enn landsgjennomsnittet. Tilsvarende utgifter i for pleie og omsorg totalt i Ål ligger på nivå med gjennomsnittet for de store kommunene og noe over landsgjennomsnittet.

Figur 5.11 Pleie og omsorg – brutto driftsutgifter 2001. 1000 kr.


Det lave utgiftsnivået pr. bruker i Hol henger sannsynligvis sammen med at så mange mottar hjemmetjenester i Hol (over dobbelt så stor andel av innbyggerne over 67 år som i Ål, se over). Dette betyr at mottakerne av hjemmetjenester i Hol i gjennomsnitt er ”lettere”, dvs. har mindre behov for hjelp enn mottakerne i Ål og andre kommuner for øvrig. Men som nevnt over er sannsynligvis ikke utslagene så store som det vises i figuren.

Korrigerte brutto driftsutgifter pr. plass i kommunale institusjoner er relativt lav i Ål sammenlignet med de andre kommunegruppene, se tabell 5.7. På denne indikatoren er det ikke oppgitt tall for Hol.

Oppsummert peker ikke KOSTRA-tallene på noen klare effektiviseringspotensialer sammenlignet med f.eks. de store kommunene. Det kan være at Hol er svært effektive i pleie og omsorg, men årsaken er sannsynligvis den høye dekningsgraden. Det er også vanskelig ut fra datamaterialet å vurdere om kostnadsforskjellene sier noe om ulik kvalitet på tjenestene, ut over ulike dekningsgrader.

__________________________________________________________________________________________Side 48 av 133


Tabell 5.7 Utvalgte KOSTRA-indikatorer for pleie og omsorg 2001. (Andel målt i prosent og beløp i 1000 kr.)

Hol Ål Sml. Store Busk. LandetBehovsprofilAndel innbyggere 67 år og over 16,2 17,6 15,7 15,8 14,6 13,6DekningsgradAndel 67 år+ som mottar hjemmetj. 44,2 18,1 24,4 20,1 18,5 19,5Andel 67 år + på institusjon - 6,8 7,6 6,4 6 6,1PrioriteringNetto driftsutg. i % av totale 31,3 29,9 29,9 31,7 31,4 30,3Netto driftsutg. pr. innb. 67 år + 65,1 56,3 58,4 54,8 53,2 53,5ProduktivitetKorr. brutto driftsutg. pr. bruker 133 212 192 215 231 196Årsverk pr. bruker 0,3 0,5 0,5 0,5 0,4 0,5Korr.br. driftsutg. pr. bruker av hjemmetjenester 46 95,1 88,7 132,0 108,1 108,7

Korr. brutto driftsutg. pr. plass i kommunale institusjoner - 477 575 524 712 503


5.5.4 SosialhjelpAndelen av innbyggerne mellom 20 og 66 år som mottar sosialhjelp i 2001, er vesentlig lavere i Hol enn i Ål, henholdsvis 2,9 og 4,9 prosent, se tabell 5.8. Gjennomsnittstall for de andre kommunegruppene er ikke oppgitt i KOSTRA. Netto driftsutgifter pr. innbygger 20 – 66 år er også betydelig lavere i Hol enn i Ål, se figur 5.12. Hols netto driftsutgifter er i overkant av 1000 kr. til dette formålet, mens tilsvarende utgifter i Ål er nesten 2 500 kr. og dermed over dobbelt så høye. Til sammenligning er gjennomsnittlige netto driftsutgifter pr. innbygger i store kommuner og hele landet henholdsvis 2 000 og 2 200 kr.

__________________________________________________________________________________________Side 49 av 133


Figur 5.12 Netto driftsutgifter til sosialhjelp pr. innbygger 20 – 66 år 2001. 1000 kr.


Tabell 5.8 Utvalgte KOSTRA-indikatorer for sosialhjelp 2001. (Andel målt i prosent og beløp i 1000 kr.)

Hol Ål Sml. Store Busk. LandetBehovsprofilAndel innbyggere 19-66 år 60,8 57,1 59,5 59,0 62,1 61DekningsgradAndel m. sosialhj. ift. innb. 20-66år 2,9 4,9 - - - -PrioriteringNetto driftsutg. i % av totale 1,9 4,5 3,4 4,3 3,9 5,7Netto driftsutg. pr. innb.20-66 år 1,1 2,4 1,8 2,0 1,5 2,2Kilde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA-tall for 2001, publisert mars 2002)

5.6 KULTURHol og Ål bruker bruker mer ressurser på kultur enn det som er vanlig i de store kommunene (og også i de sammenlignbare) og i landet for øvrig. Netto driftsutgifter til kultur som andel av totale netto driftsutgifter utgjør i 2001 rett i underkant av 6 prosent både i Hol og Ål, jf. figur 5.13. Tilsvarende andeler for store kommuner og hele landet (gjennomsnitt) er om lag 4,5 prosent for begge.

__________________________________________________________________________________________Side 50 av 133


Figur 5.13 Utgifter til kultur 2001


Netto driftsutgifter til kultur pr. innbygger er noe høyere i Hol enn i Ål, henholdsvis om lag 1 900 kr. og 1 700 kr. pr. innbygger. Denne forskjellen henger naturlig nok sammen med det generelt noe høyere utgiftsnivået i Hol enn i Ål. Imidlertid har både Hol og Ål betydelig større driftsutgifter pr. innbygger enn både gjennomsnittet for de store kommunene og hele landet, som bruker henholdsvis 1 200 og 1 100 kr. pr. innbygger til slike formål.

Det er vanskelig ut fra dette datamaterialet å si noe om mulige effektiviseringsgevinster innenfor kultur ved økt samarbeid eller sammenslåing. Generelt vil en likevel kunne rettferdiggjøre større satsninger og større investeringer på dette området ved samarbeid eller sammenslåing.

5.7 TEKNISK SEKTOR

Hol har om lag dobbelt så høye netto driftsinntekter (netto driftsutgifter med negativt fortegn i tabell 5.9) i 2001 som Ål har, henholdsvis 2 og 1,1 prosent av de totale netto driftsutgiftene. På denne indikatoren er Hol på nivå med gjennomsnittet for fylket og landet, mens Ål er på nivå med sammenlignbare og store kommuner. Årsgebyr for vannforsyning er høyere i Hol enn i Ål som er på linje med andre kommunegrupper. For avløpstjenesten er årsgebyret i Hol derimot noe laver enn årsgebyret i Ål, henholdsvis 2 800 og 3 100 kr. pr. standardbolig. Bortsett fra Buskerud ligger de andre kommunegruppene noe lavere enn Hol på denne indikatoren. Årsgebyr for avfallstjenesten i Hol og Ål er like store og på linje med ellers i landet.

Hvorvidt observerte forskjeller i årsgebyr for vannforsyning og avløpstjenesten er uttrykk for forskjeller i produktivitet eller skyldes andre forhold, er vanskelig å si ut fra dette tallgrunnlaget. Generelt er det likevel slik at det innefor tekniske tjenester ofte ligger til rette

__________________________________________________________________________________________Side 51 av 133


for samarbeid. På den måten kan en få bedre utnyttelse av realkapital/utstyr og kompetanse, og større satsninger og investeringer kan forsvares. Erfaringsmessig vil et effektivt samarbeid på disse områdene kunne etableres uavhengig av om kommunene slås sammen eller ei.

Tabell 5.9 Utvalgte KOSTRA-indikatorer for vann, avløp, renovasjon og avfall. (Andel målt i prosent og beløp i 1000 kr.)

Hol Ål Sml. Store Busk. LandetPrioriteringNetto driftsutg. i % av totale -2 -1,1 -1,2 -1,3 -2 -2,2ProduktivitetÅrsgebyr for vannforsyning, standardbolig 120 m2 2,9 1,9 2,1 2,0 1,9 2,4

Årsgebyr for avløpstjenesten, standardbolig 120 m2 2,8 3,1 2,3 2,1 2,8 2,3

Årsgebyr for avfallstjenesten, standardbolig 120 m2 1,6 1,6 1,7 1,8 1,5 1,6


5.8 PROBLEMSTILLINGER AV SÆRLIG BETYDNING FOR EN KOMMUNESAMMENSLÅING OG ET UTVIDET SAMARBEID

Problemstillinger knyttet til tjenestetilbudet av særlig betydning for evt. utvidet samarbeid eller sammenslåing, kan ut fra denne analysen naturlig deles inn i to hovedgrupper:

I. Problemstillinger/poenger som tar utgangspunkt i det KOSTRA-indikatorene viser

II. Mer generelle problemstillinger/poenger (også basert på andre analyser)

Med forbehold om de usikkerhetene som er knyttet til de foreløpige KOSTRA-tallene, vil vi ut fra en sammenligning av resultater på sentrale indikatorer for de ulike tjenesteområdene mellom Hol og Ål og relevante kommunegrupper, framheve følgende momenter:

Det er et innsparingspotensiale på mellom 6 og 16 millioner kr. pr. år innenfor administrasjon, styring og fellesutgifter ved sammenslåing. Dette potensialet tar utgangspunkt i en sammenligning med større kommuner som for øvrig har felles kjennetegn med Hol og Ål. Å realisere et innsparingspotensiale etter en sammenslåing vil uansett måtte ta noe tid. Det må videre understrekes at potensialet er teoretisk og basert på noen grove forutsetninger, og at det kan være særlige forhold i kommunene som gjør at særlig det høyeste innsparingspotensialet vanskelig kan realiseres i sin helhet. Uansett taler KOSTRA-tallene for at ressurser kan overføres fra administrasjon til tjenesteproduksjon ved en kommunesammenslåing

Det synes ikke å være noen vesentlige effektiviseringspotensialer innenfor de sentrale tjenesteområdene (barnehager, skoler, helse og sosial, kultur og teknisk sektor) ut fra en sammenligning med situasjonene i større kommuner. Generelt er det ut fra KOSTRA-tallene vanskelig å si om observerte forskjeller skyldes effektivitetsforskjeller eller ulik kvalitet på tjenesteproduksjonen

__________________________________________________________________________________________Side 52 av 133


Hol har et høyt nivå (dekningsgrad og omfang) på deler av sin tjenesteproduksjon sammenlignet med Ål og andre sammenlignbare kommuner. Dette gjelder barnehager, barnevern, hjemmetjenester og delvis også skoler. Det kan være en utfordring for en evt. sammenslått kommune å yte et så høyt nivå på disse tjenestene til hele den nye kommunen. Hol har som kjent noe høyere inntekter og dermed utgiftsevne enn Ål.

Ut fra mer generelle vurderinger og erfaringer basert på andre analyser vil vi trekke fram følgende momenter som har relevans for utvidet samarbeid eller sammenslåing:

Generelt antas det å være et effektiviseringspotensial i kommunal tjenesteproduksjon, jf. Kittelsen og Førsund (2001). Men det er ikke gitt at kommunesammenslåing (dvs. at kommunene er store) er nødvendig for å realisere slike potensialer. En del av effektiviseringspotensialene kan sannsynligvis realiseres internt i kommunene eller gjennom interkommunalt samarbeid. Empirisk er det vanskelig å fastslå hvilken tilleggsgevinst ift. effektivisering som kan oppnås gjennom sammenslåing. Likevel taler følgende for at sammenslåing vil gi større muligheter for effektivisering enn det som kan oppnås internt og gjennom samarbeid:

o Det er påvist stordriftsfordeler eller smådriftsulemper innenfor administrasjon, institusjonsbasert omsorg, grunnskole og tekniske tjenester, jf. Myrvold (2001)

o Den omstillingsprosess som nødvendigvis må følge av en sammenslåing, vil generelt kunne legge til rette for endringer som bidrar til en mer effektiv tjenesteproduksjon og/eller bedre kvalitet på tjenesteproduksjonen

o Større og mer kompetansetunge fagmiljøer vil sannsynligvis bidra til større kvalitet i tjenesteproduksjonen, evt. også høyere produktivitet. Dette vil også langt på vei kunne oppnås med et tett interkommunalt samarbeid, men da er det egentlig snakk om en sammenslåing på sektornivå (det interkommunale samarbeidet må være tilstrekkelig tett)

Skolestrukturen i Hol og Ål tilsier at økonomiske effektiviseringsgevinster sannsynligvis kan oppnås ved å slå sammen barneskoler. Et slikt effektiviseringspotensiale kan imidlertid realiseres innenfor hver av kommunene uavhengig av kommunesammenslåing. Den isolerte økonomiske gevinsten ved evt. sammenslåing av barneskoler må imidlertid vurderes opp mot negative konsekvenser som lengre skolevei for flere og dermed større behov for skoleskyss, forringing av lokalmiljø og store muligheter for redusert elev- og foreldretrivsel

Samarbeid og sammenslåing vil i større grad kunne rettferdiggjøre større satsinger og investeringer og bidra til mer effektiv drift gjennom sambruk innenfor ulike tjenesteområder, f.eks. helse, kultur, teknisk sektor

Ut fra momentene over (både de KOSTRA-baserte og de mer generelle) kan følgende oppsummeres ang. forskjeller mellom interkommunalt samarbeid og kommunesammenslåing:

For å realisere innsparingspotensialet innenfor administrasjon, styring og fellesutgifter er sammenslåing nødvendig

Effektiviseringspotensialer innenfor de sentrale områdene for tjenesteproduksjon kan langt på vei realiseres gjennom interkommunalt samarbeid, men for å oppnå optimal effekt (mht. effektivitet og kvalitet) er det sannsynligvis nødvendig med en faktisk sammenslåing på sektornivå (ikke nødvendigvis kommunesammenslåing selv om det vil være en fordel mht. rekrutteringssituasjonen). Ved sammenslåing vil en sannsynligvis

__________________________________________________________________________________________Side 53 av 133


ikke få så sterke diskusjoner om lokalisering, og en unngår diskusjoner om kostnadsfordeling (sammenlignet med en situasjon med interkommunalt samarbeid)

Innenfor skolesektoren kan et effektiviseringspotensial realiseres uavhengig av interkommunalt samarbeid og kommunesammenslåing

__________________________________________________________________________________________Side 54 av 133


6 REKRUTTERING AV FAGKOMPETANSE

6.1 FOKUS OG AVGRENSNINGDet å beholde og rekruttere personer med nødvendig kompetanse er en helt sentral forutsetning for at kommunene skal kunne utføre sine oppgaver på en god måte. Nettopp på dette området stilles offentlig sektor generelt og kommunesektoren mer spesielt overfor stadig større utfordringer11:

For det første overføres det flere oppgaver til kommunene Bergninger viser at bare innen pleie- og omsorgsektoren har dette medført et behov for 40 - 50000 nye arbeidstakere i kommunesektoren.

For det andre har nye arbeidstidsordninger og aldersbetinget avgang økt rekrutteringsbehovet i kommunesektoteren med ytterligere 50 000 arbeidstakere pr. år.

Trendstudier viser dessuten at færre unge arbeidstakere er interessert i å jobbe velferdsstaten. Særlig står IT- og mediarelaterte oppgaver høyt i kurs hos studenter og yngre arbeidstakere.

Situasjonen forverres ytterligere ved at de ungdomskullene som nå står på trappene til videregående og høyere utdanning, er langt mindre enn de som gikk inn på arbeidsmarkedet på 1970-, 80,- og 90-tallet.

Oppsummert betyr dette at kampen mellom kommunene om den kvalifiserte arbeidskraften vil intensiveres betydelig i åra framover.

Med utgangspunkt i dette samt en generell vurdering av rekrutteringssituasjonen i Hol og Ål kommuner, har vi har valgt å fokusere på følgende problemstilling: Er det vanskelig for dagens kommuner å rekruttere og beholde personer med nøkkel/-

spesialkompetanse i kommunens ledelse12 og/eller innen kommunehelsetjenesten, skolesektoren samt teknisk sektor?

Vurderingen er basert på samtaler med kommunenes personalsjefer/personalansvarlige. Samtalene ble foretatt med utgangspunkt i et samtale-/intervjuskjema.

I tillegg presenteres relevante hovedresultater fra en større landsomfattende undersøkelse om rekruttering av akademikere samt hovederfaringer fra andre kommunesammenslåinger.

11 Ref. FAFO-rapporten ”Kommunal sektor – bedre en sitt rykte?” utarbeidet som en del av KS-programmet ”Kampen om arbeidskraften”.12 Kommunens ledelse er her definert som rådmannens ledergruppe, lederstillinger i rådmannens stab og virksomhetsledere.

__________________________________________________________________________________________Side 55 av 133


6.2 DAGENS STILLINGSRESSURSERDagens kommuner har følgende stillinger og årsverk knyttet til rådmannens stab, teknisk sektor, helse- og sosialsektoren, skole- og barnehagesektoren og kultursektoren:

Tabell 6.1 Antall årsverk i Hol og Ål kommuner

Sektorer Hol kommune Ål kommuneRådmannens stab:

- Lederstillinger:- Fagstillinger:- Merkantile stillinger:

311

14,7

57,37

Teknisk sektor:- Lederstillinger:- Fagstillinger:- Merkantile stillinger:

640,63,6

321,72,5

Helse- og sosialsektoren:- Lederstillinger:- Fagstillinger:- Merkantile stillinger:

14,591,079,74

101307,1

Kultursektoren:- Lederstillinger:- Fagstillinger:- Merkantile stillinger:

3,514,20,8

39

1,5Skole- og barnehagesektoren:

- Lederstillinger:- Fagstillinger:- Merkantile stillinger:

24128

3

1596

3,25

Kilder: Hol og Ål kommuner

Det vises til vedlegg 2 for flere detaljer.

__________________________________________________________________________________________Side 56 av 133


6.3 REKRUTTERINGSSITUASJONEN I HOL KOMMUNEI Hol kommunes personalpolitiske retningslinjer sies følgende om rekrutteringssituasjonen under pkt. "Mål og tiltak":

"For å kunne rekruttere, beholde og utvikle dyktige medarbeidere, vil det bli satt i verk tiltak som gir de ansatte utviklingsmuligheter."

Dessuten understrekes at:"Personalarbeidet er et viktig virkemiddel for å oppfylle kommunens mål som produsent av tjenester."

Kommunen har særskilte rekrutteringstiltak med formål "å sikre kvalifisert arbeidskraft i Hol kommune". Disse omfatter bla.:- For personer som blir tilsatt i hel stilling kan Partsammensatt utvalg gi et

etableringstilskudd på kr. 30.000,- Før PU kan gi etableringstilskudd skal behovet være dokumentert. Dette er tiltak som praktiseres der det er spesielt vanskelig å rekruttere personell, for eksempel til førskolelærere og sykepleiere. Tiltaket er ikke budsjettert eller profilert inneværende år (2002).

- Dekning av reiseutgifter, hjemreise og gratis bolig for kvalifisert sommerhjelp/vikarer- Tilrettelegging slik at ektefeller/samboere av ansatte kan få informasjon om ledige

stillinger i regionen- Vurdering av tilbudet av kommunale boliger- Lønnsmessig kompensasjon for ansvarsvakter (gjelder sykepleiere)

Kommunen har også særskilte rekrutteringstiltak for leger som bla. omfatter:- To ukers ekstra ferieuker med lønn (trer i kraft etter et års tjeneste)- 4 måneders permisjon med lønn etter 3 års sammenhengende tjeneste

Kommunen har dessuten en egen ordning med utdanningsstipend med formål å legge til rette for utdanning av ansatte innenfor fagområder hvor det er behov for arbeidskraft. I 2001 ble følgende utdanning innenfor følgende områder prioritert:- Sykepleier- Lærerutdanning SFO- Barnevernspedagog/sosionomutdanning- Fagbrev- Videreutdanning og etterutdanning

KommunehelsetjenestenDet knytter seg flere utfordringer til rekruttering av fagpersonell til kommunehelsetjenesten:

Det er en særlig stor utfordring å rekruttere et tilstrekkelig antall leger med ønsket erfaring og kompetanse. Det store antallet turister i kommunen gir et ytterligere press på legesituasjonen. Det opplyses også at fastlegene gis turistkompensasjon.

Legedekning i Hol har en tid vært ustabil og sårbar. Kommunen har tilrettelagt for rekruttering og stabilitet gjennom vilkår for legene. Fra høsten 2002 er alle hjemler dekket med faste leger.

__________________________________________________________________________________________Side 57 av 133


Det knytter seg dessuten betydelige utfordringer til rekruttering av sykepleiere. Underdekning pr. dato er om lag 30 prosent.

Hallingdal Sjukestugu konkurrerer med kommunen om rekruttering og ansettelse av sykepleiere og oppfattes av mange som en mer attraktiv arbeidsplass for sykepleiere.

Bruken av overtid er betydelig. Pr. april år har sykepleierne i Hol kommune arbeidet ca. 1100 timer overtid.

For delvis å bøte på sykepleiemangelen, omgjøres sykepleierhjemlene midlertidig til hjelpepleierstillinger. Det er dessuten iverksatt særskilte rekrutteringstiltak for sykepleiere:- Nyutdannede sykepleiere lønnstrinn 29.- Sykepleiere får topplønn etter 2 år noe som til dels kompliserer forholdet mellom etablerte

og nyansatte sykepleiere.- Kommunale utdanningsstipend.

Effekten av utdanningstiltakene vil slå inn i 2004/2005. Kommunen forventer derfor at sykepleiersituasjonen vil bli noe lettere fra det tidspunktet.

Kommunen har til dels betydelige problemer også med å rekruttere hjelpepleiere og assistenter. Prognoser på landsbasis antyder dessuten at det i framtida vil bli ytterlige vanskeligere å rekruttere hjelpepleiere. Kommunen har i tillegg krevende klienter som gjør situasjonen særlig sårbar.

Rekrutteringssituasjonen for helsesøstere, jordmødre, fysioterapeuter og ergoterapeuter er for tida god og stabil dekning. Det er derimot stor turnover blant sosionomene.

Teknisk sektorInnen teknisk sektor knytter det seg pr. dato spesielt store utfordringer til rekruttering av ingeniører med ønsket erfaring og kompetanse. Blant annet på grunn av lønnsnivået i kommunal sektor er konkurransen fra privat sektor svært merkbar.

Det er iverksatt er storstilt annonsekampanje med profilering av kommunens natur- og friluftskvaliteter, inkludert markedsføring av vintersportsstedet Geilo. Kampanjen har ikke har gitt relevant respons. Dessuten er det innført spesielle rekrutteringstiltak som for eksempel:- Lønn etter avtale- Flyttegodtgjørelse- Tilbud om kommunale boliger

Virkemiddelet ”lønn etter avtale” har dels skapt lønnspress i forhold til andre grupper. Arbeidstakergruppene er dessuten skeptisk til individuell avlønning.

Rekrutteringssituasjonen har særlig fått konsekvenser for saksbehandlerkapasiteten i Plan- og byggesaksavdelingen og Bygningsavdelingen. Dette har i perioder blant annet medført svært lang saksbehandlingstid for byggesøknader/reguleringssaker. I perioder har det vært innleid privat kapasitet til byggesaksbehandling og planlegging. Det har dessuten vært nødvendig å benytte en noe annen kompetanse enn primært foretrukket. Konkrete eksempler er sivilingeniører uten spesiell planleggingskompetanse og nyutdannede personer.

__________________________________________________________________________________________Side 58 av 133


Rekruttering av ledere Teknisk sektorProblemet har ikke vært spesielt stort. Det er 4 avdelingsledere i teknisk etat og disse har vært stabile gjennom flere år. Det ble dessuten utlyst en avdelingslederstilling i 2001 og denne ble besatt med tilfredsstillende kompetanse.

SkolesektorenSkolesektoren i Hol kommune har ikke hatt spesielle rekrutteringsproblem. Imidlertid er det svært få søkere til lederstillingene (rektorer).

For øvrig:Det har vært kvalifiserte søkere til alle lederstillinger. Generelt er imidlertid fagkompetansen lettere tilgjengelig enn den mer spesifikke lederkompetansen (for eksempel målstyring, planlegging, lederopplæring).

6.4 REKRUTTERINGSSITUASJONEN I ÅL KOMMUNEI Ål kommunes "Personalpolitiske retningslinjer" sies følgende om rekrutteringssituasjonen under pkt. "Personleg utvikling og kompetanseheving":

"....I ein stadig trongare arbeidsmarknad, og med stadig større krav til kompetanse, vil tilgangen på kvalifisert arbeidskraft bli mindre. Ål kommune skal syte for at den eksisterende kompetansen i organisasjonen vert utvikla i takt med behovet."

KommunehelsetjenestenÅl kommune har fra og med 1. oktober 2001 hatt full legedekning. Det er derfor også pt. lite bruk av utenlandske leger. I følge personalansvarlige i kommunen er likevel legedekningen sårbar. Fastlegeordningen har imidlertid så langt hatt positiv effekt på rekrutteringen. Svært gode økonomiske vilkår for legene er likevel nødvendig virkemiddel for rekruttering

Når det gjelder rekruttering av sykepleiere er situasjon like vanskelig som i Hol kommune.Pt. er underdekningen av sykepleiere på om lag 20 prosent. Vakansen vurderes å være så stor at det til dels får konsekvenser for kvaliteten på tjenestene. Av konkrete eksempler kan nevnes:- Det er få sykepleiere til stede på hver vakt- Belastningen på de som er på vakt blir dermed ekstra stor. - Hjelpepleiere får sykepleieransvar.

Som en følge av dette er bruken av overtid omfattende.

Som en årsak til rekrutteringsproblemene nevnes at nyutdannede sykepleiere er opptatt av fagmiljø og karrieremuligheter. Hallingdal Sjukestugu har et større fagmiljø og flere karrieremuligheter og er derfor en konkurrerende arbeidsgiver.

Også i Ål er det iverksatt særskilte rekrutteringstiltak for å rekruttere sykepleiere, herunder:- Økonomiske virkemidler. Sykepleierne begynner for eksempel i lønnstrinn 30.- Videreutdanning av ansatte. Det finnes økonomiske kommunale midler til

videreutdanning. Pt. er 3 hjelpepleiere i gang med videreutdanning til sykepleiere.

__________________________________________________________________________________________Side 59 av 133


Også når det gjelder hjelpepleiere og assistenter, har kommunen betydelige rekrutteringsproblemer. I tillegg er det relativt stor turnover i denne gruppen. Det er derfor også iverksatt særskilte rekrutteringstiltak rettet mot denne gruppen, blant annet tilbys ufaglærte kommunal støtte til videreutdanning til hjelpepleiere.

Kommunen har god og relativt stabil dekning av helsesøstre, jordmødre, fysioterapeuter og ergoterapeuter, men situasjonen oppfattes som sårbar.

Miljøene på små institusjoner/arbeidsplasser preges til dels av et magert fag- og arbeidsmiljø. Dette oppfattes å forsterke rekrutteringsproblemene. Bredt anlagt annonsekampanjer har vært forsøkt uten stort hell. Geografisk/lokal tilhørighet er viktig for stabil rekruttering til faste stillinger.

Teknisk sektorÅl kommune har en stabil, men sårbar situasjon når det gjelder ingeniørkompetanse. Konkurransen fra privat sektor er merkbar og vil høyst sannsynlig representere en utfordring dersom/når det blir aktuelt å rekruttere nye ingeniører. Det kommunale lønnsnivået oppfattes å være en særlig utfordring i denne forbindelse.

Rekruttering til øvrige stillinger i teknisk sektor - herunder vaktmestere, renholdere, arealplanleggere, oppmåling – oppfattes som vanskelig

Rekruttering av ledere Teknisk sektor:Det er vanskelig å rekruttere kvalifiserte personer til lederstillinger i teknisk sektor.

Skolesektoren:Det har vært en spesielt vanskelig rekrutteringssituasjon knyttet til ansettelse av ledere innen skolesektoren i Ål kommune. Dette har blant annet har ført til at en skole er uten rektor, mens to andre skole har konstituerte rektorer.

Generelt er intern rekruttering utbredt i skole-, helse- og sosialsektorene.

Det er viktig å påpeke at det har vært søkere til alle lederstillinger, men at den spesifikke lederkompetansen er vanskeligere tilgjengelig enn den tradisjonelle fagkompetansen.

__________________________________________________________________________________________Side 60 av 133


6.5 REKRUTTERING AV AKADEMIKERE – HOVEDRESULTATER FRA EN STØRRE INTERVJUUNDERSØKELSE

På oppdrag fra Akademikerne har Opinion AS nylig gjennomført en større intervjuundersøkelse om offentlig sektors utfordringer knyttet til å rekruttere og å beholde kompetent arbeidskraft. To ulike grupper er intervjuet:

- Ledere i sentraladministrasjonen, fylkesrådmenn og rådmenn i kommuner med mer enn 10 000 innbyggere (den nasjonale undersøkelsen).

- Ledere og avdelingsledere og etatssjefer i statlig og kommunal sektor med ansvar for personalutvelgelse. De kommunale lederne kom fra kommuner med mindre enn 10 000 innbyggere (de regionale undersøkelsene).

Resultatene viser at ledere i mindre enheter har større utfordringer knyttet til rekruttering av kompetent arbeidskraft enn ledere i større kommuner/enheter. Generelt sett gir undersøkelsen et tilsvarende bilde av rekrutteringssituasjonen som den de personalansvarlige i Hol og Ål kommune beskriver.

I undersøkelsen ble det blant annet stilt spørsmål om hvilke endringer som måtte gjøres for at det skulle bli enklere å beholde og rekruttere kompetent arbeidskraft. Svarene er gjengitt i tabell 6.2:

Tabell 6.2 På hvilke av følgende områder vil det etter din vurdering være behov for å foreta endringer for å beholde eller rekruttere arbeidskraft? (Flere svaralternativ var mulig)

Nord-Norge Midt-Norge Vest-Norge Hele landet

Lønnsnivå 83 % 93 % 90 % 94 %

Større lokale varia-sjoner i lønnstilbud

48 % 56 % 53 % 56 %

Varierte arbeids-oppgaver

37 % 37 % 34 % 42 %

Karriereveier 50 % 68 % 60 % 57 %

Arbeidstid 20 % 28 % 29 % 36 %

Tilby ”frynsegoder” 18 % 30 % 40 % 29 %

Faglig utvikling 70 % 73 % 65 % 58 %

Etterutdanningstilbud 64 % 70 % 66 % 58 %

Ingen av delene 3 % 0 % 3 % 1 %

Antall spurte 109 111 143 154Kilde: Akademikerne

__________________________________________________________________________________________Side 61 av 133


Med unntak av i Nord-Norge framhever minst 90 prosent av lederne at lønn er en viktig rekrutteringsfaktor. I Midt-Norgeundersøkelsen mener mer enn 70 prosent av lederne at bedre faglig utvikling er en viktig rekrutteringsfaktor. 70 prosent framhever etterutdanningstilbudet, og nærmere 70 prosent trekker fram utvikling av karriereveier som viktige virkemidler for å beholde og rekruttere kompetent arbeidskraft. Det vil generelt være lettere å legge til rette for bruk av slike virkemidler i en stor enn i en liten kommune.

6.6 ERFARINGER FRA ANDRE KOMMUNESAMMENSLÅINGERTidligere kommunesammenslåinger – muligens med unntak av den nylig gjennomførte sammenslåingen av Ramnes og Våle kommuner – er gjennomført i ei tid med mindre konkurranse om arbeidskraften enn det vi nå er vitne til. Med unntak av en generell påstand om at større kommuner generelt har en lettere rekrutteringssituasjon enn mindre kommuner, er det er derfor ikke mulig å vurdere den betydningen disse kommunesammenslåingene eventuelt har hatt på kommunenes rekrutteringssituasjon.

Så langt vi har klart å bringe på det rene, er det heller ikke gjennomført mange studier av hvilken effekt kommunesammenslåinger har hatt på kommunenes kompetanse- og rekrutteringssituasjon. Erfaringene fra kommunesammenslåingene i Sarpsborg, Arendal, Hamar, Hammerfest og delvis Fredrikstad er imidlertid oppsummert i rapporten ”Så samles vi på Valen” (1993). Rapporten viser at sammenslåingene har ført til økt kompetanse på tre ulike måter:

For det første har en større arbeidsstokk bidratt til flere spesialister og flere generalister i kommuneorganisasjonene. Det framheves også at fagmiljøene er blitt bredere og bedre.

For det andre har spesialisering av funksjoner/oppgaver gjort det mulig å ansette personell med spisskompetanse. Konkrete eksempler som nevnes er næringssjef, plansjef og organisasjons- og personalsjef.

For det tredje har de ansatte gjennom deltakelse i selve sammenslåingsprosessen fått en endringskompetanse som kommuneorganisasjonene har hatt nytte av i ettertid.


Hol og Ål kommuner har til dels store utfordringer både når det gjelder å beholde og å rekruttere kvalifisert arbeidskraft. Basert på generell kunnskap om personalsituasjonen i kommunesektoren og vurderinger foretatt av personalansvarlige i kommunene, er det grunn til å anta en større kommune på flere måter vil kunne lette personalsituasjonen:

En sammenslått kommune vil kunne ”slanke” det administrative nivået i kommunen. Dette vil kunne redusere behovet for kommunale ledere samtidig som en del av den fagkompetanse som nå er ”bundet” opp i administrative oppgaver, kan overføres til tjenesteproduksjon.

Lederstillingene i en større kommune vil kunne oppfattes som mer attraktive. Dette kan lette rekrutteringssituasjonen. Samtidig vil sannsynligvis mer ansvarsfulle lederstilinger

__________________________________________________________________________________________Side 62 av 133


også stille større krav til mer spesifikk lederkompetanse og –erfaring. Dette kan vise seg å ha motsatt effekt.

En større kommune vil uansett kunne tilby flere og mer varierte faglige og karrieremessige utviklingsmuligheter. Dette vil gjøre kommunen til en mer attraktiv arbeidsgiver.

Større fag- og arbeidsmiljø vil være mer fleksible og robuste og mindre sårbare enn et mindre fag- og arbeidsmiljø. En viktig grunn til dette er at det er lettere å foreta ”omrokkeringer” dersom vakanser, permisjoner, arbeidsmiljømessige situasjoner eller andre typer ”flaskehalser” skulle tilsi at dette ville være hensiktsmessig.

Innen helsesektoren vil et større fagmiljø kunne legge forholdene til rette for en større grad av ”rendyrking” av enkelte stillinger og dermed også legge forholdene bedre til rette for en tettere relasjon til Hallingdal sjukestugu.

De personalansvarlige i kommunene påpeker at en kommunesammenslåing også vil kunne legge forholdene bedre til rette for en mer effektiv ressursutnyttelse på andre områder enn direkte personalrelaterte forhold. Potensialet for utnyttelse av teknisk utstyr nevnes spesielt i denne sammenhengen. Dessuten påpekes at midlene som nå er avsatt til spesielle rekrutteringstiltak kan overføres til andre kommunale oppgaver. Det er imidlertid grunn til å minne om at rekrutteringssituasjon i kommunal sektor er av en slik art at også en sammenslått kommune vil kunne ha et betydelig behov for å iverksette særskilte rekrutteringstiltak.

Et tettere interkommunalt samarbeid vil et stykke på vei bidra i samme retning: Det vil blant annet kunne legges til rette for mer utfordrende faglige og karrieremessige utviklingsmuligheter. Dessuten vil fag- og arbeidsmiljøene kunne bli større og mer robuste. På enkelte områder, som for eksempel etablering og drift av særskilte botiltak, vil dette ikke være en tilstrekkelig løsning. Dessuten påpekes at ”doble arbeidsgiverforhold” med flere/mange motstridene interesser vil kunne medføre komplikasjoner som vil kunne oppveie fordelene ved et tettere samarbeid mellom kommunene.

Tettere interkommunalt samarbeid innenfor områdene arealplanlegging, jordbruk- og skogbruk, teknisk sjef, uteseksjonen samt felles skolekontor, barnevern og/eller PPT-tjeneste nevnes som aktuelle områder for et mer forpliktende samarbeid.

Resultatene fra den landsomfattende undersøkelsen om akademikernes vurdering av viktige rekrutteringstiltak, understøtter kommunenes vurderinger.

Det er dessuten viktig å merke seg at det fra begge kommunenes side understrekes at interkommunalt samarbeid høyst sannsynligvis vil være et viktig element i den kommunale tjenesteproduksjonen uansett om Hol og Ål kommuner slår seg sammen eller ikke. En viktig årsak til dette er at samarbeidet med de øvrige kommunene i Hallingdal oppfattes som nyttig og viktig særlig i forbindelse med kompetanseutvikling og i løsning av oppgaver som uansett vil være for store for enkeltkommunene.

__________________________________________________________________________________________Side 63 av 133


7 GEOGRAFISKE FORHOLD: SPREDT TJENESTETILBUD OG KOMMUNIKASJONSSTRUKTUR

7.1 FOKUS OG AVGRENSNINGGeografiske forhold er viktige rammebetingelser for innbyggernes nærhet til kommunale tjenester og egne arbeidsplasser. Særlig gjelder dette selvfølgelig i så store kommuner som Hol og Ål.

Geografiske forhold stiller imidlertid også kommunene overfor særskilte utfordringer når det gjelder organisering og lokalisering av kommunale tjenestetilbud og tilrettelegging/utbygging av en hensiktsmessig kommunikasjonsstruktur.

I dette kapittelet gis det en kortfattet beskrivelse av: Tettstedsstrukturen, avstander og lokaliseringen av kommunale tjenestetilbud i dagens

kommuner Omfanget av kontakt på tvers av kommunegrensene når det gjelder bruk av tjenestetilbud,

arbeid og bosted

7.2 TETTSTEDER, GRENDER OG AVSTANDER I HOL OG ÅL KOMMUNERKartet nedenfor gi en oversikt over antall innbyggere i de ulike tettstedene og grendene i Hol og Ål:

__________________________________________________________________________________________Side 64 av 133


Figur 7.1: Oversiktskart med antall innbyggere (pr. 1.1.2000) for de ulike kretsene

SS

SS

SS Innbyggere:

2.350 - 2380

800 - 900

440 - 540

200 - 350

15060

Antall innbyggere:

SS = Tettstedssenter

Kilde: Hol og Ål kommuner

I figuren ovenfor er kretsene i Hol kommune angitt med sorte sirkler (på blå bunn) og Ål kommune med hvite sirkler (på rød bunn). Sirkler med tegnet "S" symboliserer tettstedssentre med flere offentlig/kommunale tjenestetilbud.

Som det framgår av figuren, er store deler av befolkningen konsentrert til et område i sydøst av kommunene og med relativt liten avstand mellom kommunesentrene i Hol og Ål kommuner.

Figur 7.2 viser avstanden mellom et utvalg tettsteder og grender:

__________________________________________________________________________________________Side 65 av 133


Figur 7.2 Oversiktskart for noen steder/kretser med relative veiavstander (ca.)

Kilde:

Veinettet i Ål og Hol kommuner er relativt godt utbygget: Rv7 fra Oslo til Bergen som hovedtrafikkåre gjennom begge kommunene, samt Rv50 (Hol - Aurland) og Rv40 (Geilo - Larvik).

Det er langs Rv7, Rv40 og Rv50 en finner hovedmengden av befolkningen i Ål og Hol kommuner. Det største unntaket er nordbygdene i Ål med grendene Votndalen, Leveld og Vats.

Tettsteder og grender i Hol kommune

Hol kommune har to tettsteder som begge tilbyr et betydelig bredere tjenestetilbud enn de øvrige grendene/tettstedene: Tettstedet Geilo er størst med over 51 prosent av innbyggerne i kommunen, men hoveddelen av kommuneadministrasjon, bl.a. teknisk etat, næringskontor m.m. er lokalisert til Hol. Vi finner barneskole (1.-7.), samfunnshus, ulike fritidstilbud, samt helse- og velferdstilbud både på Geilo og i tettstedet Hol. Kommunens skolekontor og ungdomsskole ligger på Geilo. Geilo har også et stort antall private servicetilbud rettet mot innbyggerne og i stor grad også rettet mot turister/tilreisende.

Nedenfor viser vi en tabellarisk oversikt over alle tettsteder/kretser i Hol kommune med antall innbyggere, reiseavstander i km, det offentlige tjenestetilbudet og kommunikasjonstilbudet.

Som tabellen viser er det et godt utbygd tjenestetilbud både i Hol/Moen og på Geilo. Det kollektive transporttilbudet er ikke tilstrekkelig utbygget til å kunne fungere som et effektivt transportmiddel for innbyggere i alle deler av kommunen.

__________________________________________________________________________________________Side 66 av 133


Tabell 7.1 Tettsteder/grender i Hol kommune. Innbyggertall pr. 1.1. 2000.

Hol /Moen

Geilo Haugastøl / Ustaoset

Skurdalen Dagali Sudndalen / Hovet

Kvisla /Lien

Ant. innbyggere 810 2381 59 240 157 544 440% av innbyggerne 17,5 % 51,4 % 1,3 % 5,2 % 3,4 % 11,7 % 9,5%Tjenestetilbud Kommunehus

BarnehageBarneskole 1-7SamfunnshusBibliotekFritidsklubbLegekontorSosialtjenesteVelferdssenter Alder/sjukeheim

BarnehageBarneskole 1-7UngdomsskoleSamfunnshusIdrettshallFritidsklubbBibliotekLegekontorHelsestasjon VelferdssenterAlder/sjukeheim

- Barnehage Barneskole 1-7

Barnehage Barneskole 1-7Bibliotek

BarnehageBarneskole 1-7FritidsklubbBibliotek

Barnehage

Avstand til Hol - 14 km 39 km/27 km 30 km 39 km 23km/13 km 7 kmBuss t/r Hol - 4 1/3 1 1 2/3 3

Avstand til Geilo 14 km - 24km/12 km 15 km 24 km 39km /29km 7 kmAntall busser t/r Geilo

4 - 2/4 4 4 2/3 9

Antall tog t/r Geilo

- - 2/4

Kilde: Hol kommune, kartbok og rutetabell for Hallingdal billag og NSB

.

__________________________________________________________________________________________Side 67 av 133


Tettsteder og grender i Ål kommune

I Ål kommune er Ål sentrum/Sundre det største tettstedet med 49 prosent av innbyggerne. Her finner en den samlete kommuneadministrasjon, de fleste av kommunens offentlige og private service- og tjenestetilbud og ulike forretninger innen detaljhandel.

Torpo, sammen med Oppheim har mer enn 900 innbyggere (18,9 prosent) og er kommunens nest største grend. Utover skole, barnehage og dagligvareforretning har Torpo få offentlige og private tjenestetilbud. Som en ser av tabellen ovenfor, er de aller fleste offentlige tjenestetilbudene lokalisert til Ål sentrum.

Med unntak av Vats er avstandene fra grendene og til Ål sentrum ca. 15 km eller mindre.

__________________________________________________________________________________________Side 68 av 133


Tabell 7.2 Tettsteder/grender i Ål kommune. Innbyggertall pr. 1.1. 2000

Breie Ål Noss /Skattebøl

Kvinne-gardslia Øvre-Ål

Liagardane / Sando

Votndalen Leveld Vats Oppheim / Torpo

Ant. innbyggere

147 2358 213 322 351 242 257 909

% av innbyggerne

3,1 % 49,1 % 4,4 % 6,7 % 7,3 % 5,0 % 5,4 % 18,9 %

Tjenestetilbud

- Kommunehus

BarnehagerBarneskole 1-7UngdomsskoleHelsesenterVelferdssenter Alder/sjukeheim SosialtjenesteKulturhusBibliotekIdrettshall

Barnehage Barneskole 1.-4.

Barnehage (priv)

Barnehage (priv)Barneskole 1.-7.

- BarnehageBarneskole 1.-7.BibliotekSvømmehall

Barnehage (priv)Barneskole 1.-7.

BarnehageBarneskole 1.-7.BibliotekSvømmehall

Avstand til Ål 7 km - 4 km / 2 km

10 km / 2 km

7 km / 5 km

10 km 14 km 21 km 12 km / 15 km

Antall busser pr. døgn t/r Ål

7 - 2 1 7 5 4 4 1 / 6

Kilde: Ål kommune, kartbok og rutetabeller for Hallingdal billag

__________________________________________________________________________________________Side 69 av 133


7.3 KONTAKT PÅ TVERS AV KOMMUNEGRENSENE

7.3.1 Bruk av tjenestetilbud i nabokommunenI 1996 ble det foretatt en brukerundersøkelse i kommunene Hol, Ål, Gol, Hemsedal og Nes. Denne undersøkelsen viser i hvilken grad innbyggerne bruker tjenestetilbudene i nabo-kommunene i Hallingdal. Et utdrag av undersøkelsen er vist i tabellen:

Tabell 7.3 Innbyggernes bruk av tjenestetilbud i nabokommunene. Prosent.

Benytter tjenestetilbud i nabo-kommunen 2, eller flere ganger pr. år

Innbyggere i Hol

Innbyggere i Ål

Innbyggere i Hallingdal

Dagligvarebutikker 66,7 75,5 69,4

Klesbutikker 66,0 76,7 74,2

Andre butikker 72,5 72,2 73,6

Pers. tjenesteyting (tannlege/advokat) 9,6 14,5 13,5

Kulturarrangement 60,2 25,2 44,0

Diskotek, restaurant, pub 19,6 39,3 31,7

Idretts-/sportsanlegg, f.eks. skibakke 17,5 19,9 22,8Kilde: Sluttrapport frå brukarundersøking i kommunane Hol, Ål, Gol, Hemsedal og Nes 1996

Undersøkelsen fra 1996 viser at innbyggerne i Hallingdal i relativt stor utstrekning benytter butikkene i nabokommunene i dalen. Som det fremgår av tabellen over, gjelder dette også for innbyggerne i Hol og Ål kommuner hvor 66-74 prosent av de som ble spurt benytter butikkene i nabokommunene to, eller flere ganger i året.

Når det gjelder kulturtilbud, benytter innbyggerne i Hol kommune tilbudene i nabo-kommunene i vesentlig større grad enn innbyggerne i Ål, som på den andre siden i større grad benytter diskotek, restaurant, eller pub i nabokommunene.

Det oppfattes ikke å være en aktuell problemstilling at bruken av kulturtilbud, rekreasjons-områder eller andre tjenester skjer på en slik måte at innbyggerne i den ene kommunen nyter godt av tilbud som helt eller delvis er finansiert av den andre kommune, såkalt ”gratis-passasjerproblematikk”.

Kulturhuset i Ål har regional status, og det skal ikke være dyrere for aktører fra andre kommuner enn Ål å benytte kulturhuset.

__________________________________________________________________________________________Side 70 av 133


7.3.2 Felles arbeids- og bosted

Ved å kartlegge pendlingsmønsteret for de som er bosatt i hver av kommunene, samt hvor mye pendling det er inn til begge kommunene, får vi et uttrykk for i hvor stor grad kommunene har felles arbeids- og boligmarked.

Tabell 7.4 Hovedbilde av pendlingen til/fra Hol og Ål kommuner

PENDLING Herav : Fra Hol til Ål

Fra Ål til HolFra Til Netto

Hol - 396 + 242 - 154 145 83

Ål - 499 + 383 - 116Kilde: Buskerud statistikk (Tall for 4. kvartal 2000)

Tabellen til høyre ovenfor viser at 145 av innbyggerne i Hol har sitt arbeidssted i Ål. På tilsvarende måte har 83 innbyggere fra Ål sitt arbeidssted i Hol. Det er i alt 228 personer som pendler mellom Ål og Hol kommuner.

Det er samlet 396 personer bosatt i Hol som pendler til et arbeidssted utenfor kommunen. Tilsvarende tall for Ål er 499. I diagrammet vises hvor pendlere fra Ål og Hol kommuner har sin arbeidskommune (arbeidssted).

Figur 7.2 Antall pendlere ut av Hol og Ål kommuner fordelt etter arbeidskommune

Kilde: Buskerud statistikk 2001 (Tall for 4. kvartal 2000)

__________________________________________________________________________________________Side 71 av 133


Den største utpendling til en enkelt kommune finner vi for Ål med 194 av innbyggerne som pendler til Gol. En stor del av pendlingen ut fra Hol kommune skjer til Ål (145 personer).

Figur 7.3 Antall pendlere ut av Hol og Ål kommuner fordelt etter arbeidskommune

Kilde: Buskerud statistikk 2001 (tall for 4.kvartal 2000)

Samlet pendling inn til Hol kommune er på 242. Innenfor fylket er pendlingen fra Ål størst med 83 personer, for øvrig er det få pendlere ellers fra Hallingdal, eller Nore og Uvdal.Størst antall finner vi i sekkeposten "utenfor Buskerud" med hele 113.

Det er i alt 383 personer som pendler inn til Ål kommune. Av disse kommer 145 fra Hol kommune, 111 fra Gol, 43 fra Nes og 14 fra Hemsedal, som til sammen utgjør ca 82% av de som pendler til en arbeidsplass i Ål.

Avstanden fra tettstedet Hol til Ål sentrum er 16 km og reiseavstanden fra Geilo til Ål sentrum er 24 km. Dette er ikke er større avstander enn at mange oppfatter Geilo - Ål - Hol som et felles arbeidsmarked.

7.3.3 Reisemønstre Kollektivtilbudet i området Hol og Ål kommuner ivaretas primært av to lokale busselskap, samt NSB - Bergensbanen. De to busselskapene koordinerer rutebiltilbudet for øvre Hallingdal, men på grunn av trafikkgrunnlaget er tilbudet flere steder ikke tilfredsstillende.

__________________________________________________________________________________________Side 72 av 133


Bergensbanen har togstopp både på Ål stasjon, Geilo, Ustaoset og til dels på Haugastøl, men antall avganger er begrenset innenfor ordinær arbeidstid. Bilen er dermed for mange tilnærmet det eneste transportalternativet.

I 1996 ble det foretatt en brukerundersøkelse i kommunene Hol, Ål, Gol, Hemsedal og Nes. Denne undersøkelsen viser i hvilken grad innbyggerne bruker buss/tog eller bil som reisemåte til skole, eller arbeidsplass:

Tabell 7.5 Reisemåte til skole eller arbeidsplass. Prosent.

Reisemåte til skole eller arbeidsplass Holinger Ålinger HallingdalEgen bil, eller bil sammen med andre 60,9 56,5 62,0Buss eller tog 6,9 14,8 8,1

Kilde: Sluttrapport frå brukarundersøking i kommunane Hol, Ål, Gol, Hemsedal og Nes vinteren 1996

7.4 PROBLEMSTILLINGER AV SÆRLIG BETYDNING FOR KOMMUNESAMMENSLÅING OG ET UTVIDET SAMARBEID

Hol og Ål kommuner er relativt sett store kommuner med til dels store avstander mellom yttergrendene og kommunesentrene. Selv om dagens kommuner har en relativt desentralisert tjenestestruktur, er likevel reiseavstanden fra eget hjem til offentlige og private tjenestetilbud derfor lang for mange. Dersom en kommunesammenslåing eller et tettere samarbeid samtidig medfører endringer i dagens lokaliseringsstruktur – for eksempel gjennom sentralisering og/eller samlokalisering av ulike offentlige tjenester – vil dette utvilsomt føre til større geografisk avstand mellom brukerne og de offentlige tjenestene. Utbedring av det kollektive transporttilbudet vil til en viss grad kunne redusere ulempene ved en sentralisering/ samlokalisering, men gitt standarden på dagens transporttilbud og befolkningsgrunnlaget i kommunene, vil dette sannsynligvis være så kostnadskrevende at det ikke lar seg realisere reint økonomisk.

Når dette er sagt, er det imidlertid også verd å merke seg at avstanden mellom dagens sentra – altså Geilo, Hol og Ål – er i underkant av tre mil. Om lag 2/3 av innbyggerne bor i eller i nærheten av disse sentrene. En eventuell sentralisering/ samlokalisering av offentlige tjenester til Geilo, Hol eller Ål vil derfor medføre relativt korte reiseavstander for de fleste innbyggerne.

Før en eventuell endring av tjenestelokaliseringen gjennomføres, bør det uansett foretas analyser av hvilke tjenester som oppfattes som nødvendig i lokalmiljøene og hvilke som uten for store omkostninger kan eller bør lokaliseres til et større tettsted/kommunesenteret.

Moderne teknologi legger forholdene til rette for flere lokaliseringsalternativer enn tidligere, uten at dette nødvendigvis går på bekostning av kvalitet og effektivitet. Særlig vil dette kunne være tilfellet dersom fokus rettes mot effektivisering av de administrative leddene i tjenesteproduksjonen. En desentralisert arbeidsdeling mellom ulike fagmiljøer og tjenesteområder kan dessuten være et alternativ til en mer massiv samlokalisering av oppgaver og funksjoner til ett tettsted/kommunesenter.

__________________________________________________________________________________________Side 73 av 133


I utgangspunktet kan det tenkes tre ulike modeller for lokalisering av kommunale oppgaver. Modell 1 er bare aktuell i en sammenslått kommune, men de to øvrige også er aktuelle ved et utvidet samarbeid:

Modell 1: ”All makt i ett rådhus”Denne modellen er kjennetegnet ved at politisk og administrativ ledelse samles i ett kommunesenter. Modellen vil ha de fordeler som preger dagens kommuner, herunder:- Nærhet mellom politisk og administrativ ledelse. - Ett sett av administrative støttesystemer tilknyttet sentral politisk og administrativ ledelse. - Samlokaliserte fagmiljø i et kommunehus.

Erfaringsmessig er det imidlertid grunn til anta at etableringen av et nytt felles kommunesenter vil medføre betydelig politisk støy, herunder: - Ringvirkninger knyttet til utvikling i området rundt nytt kommunesenter og stagnasjon i

”gamle” sentra.- Økt avstand mellom beslutningstakere og befolkning.- Etablering av nye kontorbygg og bruksendring av eksisterende bygg. - Personalmessige forhold knyttet til flytting/bytte av arbeidsplass.

Modell 2: ”Spesialisert geografisk arbeidsdeling” Et annet alternativ kan være en ”geografisk arbeidsdeling” mellom ulike deler av kommunen. Dette ville for eksempel kunne innebære at skole- og barnehageadministrasjonen legges til Geilo, helse- og sosialadministrasjonen legges til Hol, mens de øvrige avdelingene legges til Ål. Eventuelt kan det også opprettes kommunale servicekontorer flere steder i kommunen. Ny teknologi legger forholdene godt til rette for en slik geografisk arbeidsdeling.

Uansett om et slik organisering er et resultat av en kommunesammenslåing eller at utvidet samarbeid, vil en slik arbeidsdeling kunne bidra til:- Etablering av mer robuste kompetansemiljø knyttet til forvaltning og tjenesteproduksjon.- Redusert administrativt dobbeltarbeid. - Redusert politisk støy vedr. lokaliseringsspørsmål.

På den annen side kan en slik lokaliseringsmodell medføre:- Økt avstand mellom overordnet politisk styring og forvaltning.- Økt avstand mellom forvaltning/tjenesteproduksjon og brukere.- Økte samordningsproblemer mellom ulike politikk- og tjenesteområder.

Modell 3: ”Områdeorganisering”Et alternativ til en sentralisering til et felles kommunesenter kan dessuten være områdeorganisering av kommunens basistjenester. Særlig aktuelt vil dette kanskje være innen pleie- og omsorgsektoren hvor nærhet til brukerne ofte er en forutsetning for kvalitativt gode tjenester. I praksis innebærer dette at kommunen(e) inndeles i flere geografiske områder som tilbyr alle pleie- og omsorgstjenester lokalt.

Uavhengig av om dette skjer ved en kommunesammenslåing eller et utvidet samarbeid mellom kommunene, vil en slik modell for eksempel kunne:- Redusere politisk støy knyttet til lokalisering av sentrale funksjoner.- Redusere avstanden mellom beslutningstakerne og befolkning/brukere.- Legge til rette for utnyttelse av eksisterende bygningsmasse.- Redusere personalmessige tilpasninger knyttet til flytting av arbeidsplass.

__________________________________________________________________________________________Side 74 av 133


På den annen side vil en områdemodell for eksempel kunne medføre:- Fragmentering av helhetlig styring. - Samordningsproblemer mellom de ulike geografiske områdene.- Lokale ulikheter i tjenestetilbudet til befolkningen.- Administrative subkulturer.- Økte administrative kostnader.

De ulempene som knytter seg til en slik løsning, vil også i dette tilfelle sannsynligvis være mindre i en sammenslått kommune enn ved et utvidet samarbeid mellom to selvstendige kommuner.

Det understrekes at drøftingen ikke er uttømmende og at det må foretas detaljerte utredninger før eventuelle lokaliseringsvalg foretas.

------------------------

Undersøkelser antyder at ”gratispassasjerproblematikken” ikke er et stort problem i dagens kommuner. Dette til forskjell fra mindre og mer inneklemte kommuner.

Derimot er det til dels stor ferdsel på tvers av kommunegrensene. Både Hol og Ål er hverandres viktigste arbeids- og boligmarked. Dessuten benyttes nabokommunens tjenestetilbud i til dels stor grad. Mange innbyggere har med andre ord et nært forhold til nabokommunen. Dette kan innebære at motstanden mot en kommunesammenslåing vil være relativt liten. En sammenslåing kan også bidra til å redusere eventuelle ulemper ved å bo i en kommune og arbeide i nabokommunen.

__________________________________________________________________________________________Side 75 av 133


8 AREALBRUK OG UTBYGGINGSMØNSTER

8.1 FOKUS OG AVGRENSNINGI forbindelse med vurderinger av kommunesammenslåinger og utvidet samarbeid vil særlig tre arealrelaterte problemstillinger være sentrale:1. Er det arealknapphet i de berørte kommunene som lettere kan finne sin løsning ved

endringer i kommunestrukturen eller et utvidet samarbeid? 2. Er det andre typer arealkonflikter, eventuelt arealrelaterte konflikter som lettere kan

løses ved endringer i kommunestrukturen eller et utvidet samarbeid, evt. vanskeliggjøre en kommunesammenslåinger eller et utvidet samarbeid?

3. Vil en sammenslåing eller et tettere samarbeid bedre kommunenes planfaglige kapasitet og kompetanse?

I motsetning til i mange sentrale/bynære strøk av landet, er det i utgangspunktet ikke knapphet på areal verken til friluftsformål, boligbygging eller næringsutviking i Hol og Ål. Dette gjelder selv om prognosene for befolkningsutviklingen legges til grunn for vurderingene av arealbehovet. Et mulig unntak kan være etterspørselen etter boligtomter i de helt sentrale områdene av kommunene som for eksempel i Sundre i Ål kommune.

I dette kapittelet har vi derfor valgt å fokusere på arealrelaterte spørsmål som berører begge kommunene, og som enten lettere vil kunne løses ved en annen samarbeidsrelasjon eller som vil kunne vanskeliggjøre en sammenslåing eller et utvidet samarbeid mellom kommunene.

8.2 AREALRELEVANTE SPØRSMÅL I HOL KOMMUNEGjeldende arealplan i Hol kommune ble godkjent i kommunestyret i desember 1991 og gjelder for planperioden 1992 – 2004. I tillegg er det vedtatt kommunedelplaner for en rekke avgrensede områder i kommunen. De siste kommunedelplanene som ble vedtatt gjelder for Skurdalen og Geilo. I januar 1998 vedtok dessuten kommunestyret i Hol å slutte seg til ”Felles kommunedelplan for villrein i Nordfjella/Hardangervidda villreinområde”. Revidert arealplan skal etter planen vedtas i 2003.

De viktigste spørsmålene ved rulleringen av gjeldene kommuneplan var kommunens miljøutfordringer. Mer konkret dreiet dette seg om i hvilken grad det var behov for å gjennomføre båndleggingen av de naturområdene som ble lagt ut i kommuneplanen for 1988 – 2000 og oppfølgingen av de miljømålene som ble trukket opp i kommuneplanens langsiktige del. Konklusjonen på denne drøftingen ble at de fleste båndlagte områdene vil kunne gå over til landbruks-, natur og friluftsområder med bestemmelser uten at dette ville gå ut over prioriterte miljømessige hensyn13.

Etter kommunestyrets godkjenning av kommuneplanens arealdel i 1991 er det foretatt enkelte mindre endringer i opprinnelige vedtak. Det viktigste av disse synes i denne sammenheng å være opphevelsen av bestemmelsene om rammetall for hyttebygging.

Det mest påfallende trekket ved arealpolitikken i kommunen er den offensive satsingen på hyttebygging, særlig i Geiloområdet. Det er pt. totalt om lag 5000 hytter i kommunen. Dette

13 Hol kommunes Kommuneplan 1992 – 2004, arealdel

__________________________________________________________________________________________Side 76 av 133


gjør Hol til en av Norges største hyttekommuner. Og flere hytter planlegges. Det arbeides blant annet med en reguleringsplan for Geilo fjellgrend opp mot Kikut som åpner for 4000 nye sengeplasser i området (fordelt på hytter og reiselivsbedrifter). For å legge til rette for utviklingen av Geiloområdet planlegges nå et renseanlegg med en samlet kapasitet på 10 000 personer. Dersom planene realiseres, vil dette medføre en betydelig økning av trafikken til og fra Geiloområdet. En vesentlig del av denne trafikken vil i så fall gå gjennom Ål. Dessuten renner elvevannet fra Geilo/Hol ut i Strandafjorden og påvirker dermed også de miljømessige forholdene i Ål kommune.

Det er dessuten vedtatt utbyggingsplaner for flere andre hyttefelt, herunder Sudndalen, Hol, Skurdalen, Hovet, Haugastøl, Dagali, Ustaoset og Holsåsen. Dersom disse områdene realiseres fullt ut vil dette øke antall sengeplasser i kommunen betydelig. På Holsåsen er det vedtatt å legge ut om lag 60 hyttetomter.

Den offensive utbyggingspolitikken har ført til en 3-dobling av antall plansaker i kommunen i løpet av de siste 2 – 2 ½ siste åra (77 saker pt mot 35 saker våren 2000). Kombinert med til dels store kapasitetsproblemer på saksbehandlersida, har dette medført til dels svært lang behandlingstid for behandling av bygge- og reguleringssaker.

8.3 AREALRELEVANTE SPØRSMÅL I ÅL KOMMUNEArealdelen i Ål kommunes kommuneplan ble lagt ut til offentlig ettersyn i mars i år. Planen omfatter hele Ål kommune med unntak av Sundreområdet og Votndalen. Disse områdene har egne kommunedelplaner som er mer detaljerte enn kommuneplanens arealdel.

Også Ål kommune vedtok i 1998 å slutte seg til Felles kommunedelplan for villrein i Nordfjella/Hardagervidda villreinområdet.

Sammenliknet med Hols arealplan er Åls arealplan langt mer detaljert og angir for eksempel klare krav til plassering og arkitektoniske utforming av fritidshus. Viktigere er det kanskje at planen også setter tak på antall fritidshus som kan godskjennes innenfor de forskjellige utbyggingsområdene. Dette gjelder både for de områdene hvor det bare kan tillates bygging av nye fritidshus i tilknytning til eksisterende bebyggelse og områder der det kan gis tillatelse til oppføring av nye fritidshus etter vedtatt utbyggingsplan.

Kommunen har hittil hatt en vesentlig mer restriktiv hyttepolitikk enn Hol også når det gjelder størrelsen på de hyttene som tillates bygd. Inntil nylig ble det kun gitt tillatelse til bygging av hytter på mellom 120 – 125m2. Den nye arealplanen åpner for større hytter, men krever at slik tillatelse først gis etter en forholdsvis detaljert søknadsprosess.Av nye utbyggingsområder er det bare Øvre-Ålsåsen/Skarslia som grenser til Hol kommune.

Ål kommune melder ikke om kapasitetsproblemer tilknyttet behandlingen av plan- og byggesaker.

8.4 PROBLEMSTILLINGER AV SÆRLIG BETYDNING FOR KOMMUNESAMMENSLÅING OG UTVIDET SAMARBEID

Åls arealplan er nylig utarbeidet. Hols arealplan ble godkjent desember 1991. Dette vanskeliggjør den direkte sammenlikningen mellom Hols og Åls arealpolitikk. Det synes

__________________________________________________________________________________________Side 77 av 133


likevel som om det særlig er en klare forskjeller mellom kommunenes arealpolitikk på enkelte vesentlige områder.

For det første skaper utformingen av arealplanene et inntrykk av at Ål generelt er mer restriktiv i sin areal- og utbyggingspolitikk enn det Hol er. Detaljeringsgraden i arealplanen er et eksempel på dette.

Langt viktigere er det antakelig at holdningen til bygging av hytte- og fritidsboliger er forskjellig i de to kommunene. Hol framstår som langt mer liberal enn Ål som setter klare grenser for antall fritidsboliger, både i etablerte og nye utbyggingsområder. Ål har også en mer restriktiv holdning til hvor store hytter som kan tillates bygd.

Det er sikkert flere grunner til denne forskjellen mellom Hol og Ål kommuner. En viktig årsak kan være at landbruket er en viktigere næring i Ål enn i Hol kommune. Grunneierinteressene i de to kommunene trekker derfor antakelig i forskjellig retning når det gjelder utbyggingspolitikken. Uansett vil disse forskjellene imidlertid kunne være en utfordring ved en sammenslåing eller et tettere samarbeid mellom kommunene. På den annen side vil både en kommunesammenslåing og et tettere samarbeid kunne legge forholdene til rette for en felles arealpolitikk som i mindre grad vil være skadelidende for nabokommunen.

Umiddelbart kan det synes som om Ål vil ha flest fordeler av en felles arealpolitikk. En viktig årsak til dette vil være at ålingene gjennom en felles politikk vil kunne få større innflytelse på areal- og miljømessige spørsmål som dels direkte og dels indirekte påvirker forholdene i Ål som for eksempel trafikkmessige forhold og kvaliteten på vannet i elevene og Strandafjorden.

Holingene vil på sin side muligens kunne oppleve at en sammenslåing eller et tettere samarbeid om arealpolitikken vil kunne føre til en mer restriktiv utbyggingspolitikk enn dagens praksis. Et konkret eksempel kan være omfanget av utbygging i Geiloområdet, ett annet eksempel kan være den offensive løypepolitikken med de konsekvenser den kan ha for villreinens vinterbeiter.

På den annen side kan en eventuell konkurranse mellom kommunene om å tiltrekke seg hytteturister, reduseres ved et tettere samarbeid. Ved en sammenslåing vil en samlet kommune kunne nyte godt av de økonomiske verdiene som turistene legger igjen i området.

Det er også verd å minne om at arealkonflikter ofte er blant de vanskeligste å løse. Et utvidet samarbeid om arealpolitikken kan derfor komme til kort. En sammenslått kommune vil være bedre rustet til å fatte beslutninger i konfliktfylte spørsmål.

Selv om det bare er Hol som melder om store kapasitetsproblemer på saksbehandlingssiden, har begge kommuner relativt små og sårbare fagmiljø knyttet til areal-, miljø- og utbyggingssaker. En sammenslåing eller et tettere samarbeid vil derfor kunne legge forholdene til rette for et større og mer robust fagmiljø i forhold til kommunal saksbehandling. På den annen side vil en felles faglig enhet for reguleringssaker få ansvar for et svært stort geografisk område. Antakelig vil dette ikke nødvendigvis skape store planfaglige utfordringer, men det kan by på problemer for saksbehandlerne å ha god kjennskap til arealene som skal forvaltes.

__________________________________________________________________________________________Side 78 av 133


9 NÆRINGSSTRUKTUR OG NÆRINGSUTVIKLING

9.1 FOKUS OG AVGRENSNINGNæringsliv, næringsutvikling og sysselsetting er sentrale bærebjelker i alle lokalsamfunn. Tradisjonelt knytter det seg større utfordringer til å legge til rette for dynamisk næringsutvikling i mindre distriktskommuner, enn i større kommuner i sentrale strøk av landet. En offensiv kommunal tilrettelegging er derfor en særlig viktig faktor i mindre kommuner.

I dette kapittelet ser vi nærmere på: Næringsstruktur og sysselsetting i Hol og Ål kommuner Kommunenes næringsutviklingsarbeid

9.2 NÆRINGSSTRUKTUR OG SYSSELSETTINGHol kommune skriver bl.a. om næringslivet:

”Hol kommune er en av landets største reiselivskommuner, og næringslivet bærer også preg av dette. De fleste bedrifter, både store og veletablerte og små nyetablerte, baserer inntjeningen sin direkte eller indirekte på tilstrømmingen av turister. (Kilde: Dokument for oppstart av arbeidet med strategisk næringsplan for Hol i 2001).

Ål kommune skriver bl.a. om næringslivet:

"Ål er ei tradisjonell landbruksbygd, største husdyrkommunen i Buskerud.Hallingdal sjukestugu med sitt sjukehustilbod til dalen gjev bygda stor helseekspertise og mykje helsepersonell.Reiselivet har i Ål ein annan profil enn dei andre bygdene i Hallingdal. Ål har ikkje dei store turistbedriftene, men meir familie og hytteturisme.Kulturhuset har ringverknader med tanke på kultur som næringsveg, og saman med Døves Video, avisa Hallingdølen og nyetablerte bedrifter har kultur, media og IKT blitt eit viktig satsingsområde for bygda."(Kilde: Ål kommune sin hjemmeside på Internett.)

Tabell 9.1 Antall bedrifter/driftsenheter i Hol og Ål kommuner

Jord-/skogbruk /primærnæring

Øvrig næringsliv

SUM Alle

Hol 110 * 458 568

Ål 196 * 353 549Kilde: Foretaksregisteret sept. 2001/SSB/Jordbrukstellingen 1999 * Driftsenheter over 0,5 årsverk

Ål har betydelig flere bruk/landbruksvirksomheter enn Hol. På den andre siden har Hol et tilsvarende større antall virksomheter innen øvrige næringsområder. Sum antall virksomheter er tilnærmet det samme i Hol og Ål, henholdsvis 568 og 549.

__________________________________________________________________________________________Side 79 av 133


For å få innblikk i næringsstrukturen i Hol og Ål kommuner er det formålstjenlig å gruppere næringsvirksomhetene i hovedbransjer. Vi har valgt 10 hovedbransjer i tillegg til gruppen "Annet".

Figur 9.1: Antall bedrifter, fordelt etter næring og størrelse etter antall ansatte

Kilde: Foretaksregisteret sept. 2001.* Landbruk: SSB/Jordbrukstellingen 1999, driftsenheter over 0,5 årsverk

Som det fremgår av figuren ovenfor er det bransjemessige forskjeller mellom Hol og Ål kommuner. De største ulikhetene er:Hol: Betydelig flere virksomheter innen Hotell- og restaurantbransjen, Bygg- og anleggs- bransjen, Transportbransjen og Eiendomsdrift.Ål: Vesentlig har betydelig flere virksomheter (bruk) innen landbruk og noe større antall produksjonsbedrifter.

I tillegg til bedriftene som er nevnt ovenfor kommer et antall næringsdrivende som ikke har registreringsplikt i foretaksregisteret og som ikke inngår i vår oversikt. (Disse tilhører i hovedsak de såkalte "liberale yrkene" som favner bla. leger/tannleger, advokater, noen arkitekter og revisorer, samt en del konsulentvirksomhet.)

__________________________________________________________________________________________Side 80 av 133


Dekningsgrad for detaljhandel

Hol kommune hadde i 1997 en dekningsgrad for detaljhandel (eks motorkjøretøy/drivstoff) på 111, mens Ål kommune samme år hadde en dekningsgrad på 96. For Hol kommune sin del gjenspeiler dekningsgraden høyest sannsynlig den kapasitet som Hol kommune må ha i tjenestetilbud for å kunne yte det store antallet tilreisende/hytteturister den nødvendig service.

Tabell 9.2 Næringslivet i Hol og Ål gruppert etter antall ansatte

Antall ansatteSUM 1 2 - 4 5 - 10 11 - 30 Over 30

Hol 365 44 29 12 8 458% 79,7% 9,6% 6,3% 2,6% 1,7% 99,9%Ål 294 24 15 17 3 353% 83,2% 6,8% 4,2% 4,8% 0,9% 99,9%

Kilde: Foretaksregisteret i Brønnøysund (sept. 2001)

Næringslivet i Hol og Ål kommuner har tilnærmet samme fordeling av små og store bedrifter. I begge kommuner gjelder regelen om at ca. 90% av bedriftene har færre enn 5 ansatte og tilnærmet 80% har 1 ansatt på heltid, eller deltid.

Fortsatt målt etter antall ansatte er 8 av de 10 største bedriftene i Hol hotell- og overnattings-bedrifter. Blant de 7 største bedriftene i Ål finner vi til sammenligning bare 1 hotellbedrift, men 3 innen bygg/anlegg, samt 3 produksjonsbedrifter.

Figur 9.2 Sysselsetting etter næring (inkludert landbruk og offentlig sektor)

Kilde: SSBs arbeidsmarkedsstatistikk pr. 31.12.99

__________________________________________________________________________________________Side 81 av 133


Det er tilnærmet like mange sysselsatte i begge de to kommunene: 2 098 i Hol og 2 130 i Ål.

Hol kommune har sysselsatt betydelig flere i Hotell og restaurantbedrifter (+243) og bedrifter innen Kunst, sport og fritid (+91) enn Ål. Ål har på den andre siden betydelig større sysselsetting innen Primærnæring (+128), Offentlig administrasjon og tjenester (+169), samt innen næringen Transport, post og tele (+93).

Tabell 9.3 Antall helt arbeidsledige

1998 1999 April 2001 April 2002Hol 39 34 25 40 1,6% Ål 18 14 13 14 0,6%

Kilde: Aetat Hallingdal

Arbeidsledigheten er lav i begge kommuner, men Hol har de siste årene hatt et noe høyere antall helt arbeidsledige i forhold til Ål. 0,6 prosent av arbeidsstyrken i Ål var helt arbeidsledige i april i år, som var den laveste ledigheten i hele Buskerud. Hol ligger noe høyere med sine 1,6 prosent. Til sammenligning hadde Hallingdal i april en samlet ledighet på 1,2 prosent mens Buskerud hadde 2,2 prosent og hele landet 2,9 prosent.

9.3 NÆRINGSUTVIKLING: ORGANISERING OG RESSURSBRUKTabellene 9.4 og 9.5 gir en oversikt over kommunenes næringspolitiske virkemidler:

Tabell 9.4 Organisering av næringsarbeidet i Hol og Ål kommuner

HOL ÅLKommunale aktører i næringsutviklingsarbeidet

Næringsavdelingen:Avd.leder, næringskonsulent, jordbrukssjef, 0,2 skogbrukssjef (deles med Ål), utmarkstekniker, fagkonsulent landbrukskontor, miljøvernleder, sekretær.

Kontor for næring/landbruk: Næringskonsulent, jordbruks-forvalter, 0,8 skogbrukssjef (deles med Hol), prosjektleder, samt sekretærer.

Administrativ organisering Avd.i sentraladministrasjonen Avd. i sentraladministrasjonen

Politisk organisering Næringsutvalget Hovudutvalet for ressurs og miljø

Annet Kleivi næringspark: Felles næringsareal for Hol og Ål kommuner


Både Hol og Ål kommuner har etablert næringskontor/næringsavdeling og har et felles næringsareal i Kleivi, som ligger på grensa mellom de to kommunene langs Rv7.

__________________________________________________________________________________________Side 82 av 133


Begge kommuner har tilgang på betydelige næringsrettede tilskuddsmidler knyttet til ulike fond14. Tilskudd og lån fra disse fondene i 2001 framgår av tabell 9.5.

Tabell 9.5 Tilskudd og lån fra næringsrettede fond15. Hol og Ål kommune. 2001.

HOL ÅL

Tilskudd 11 455 000 6 910 000

Lån 3 600 000 1 500 000


Hvilke tiltak som får tilskudd varierer fra år til år. Tildelingene i perioden 1998 - 2001 framgår av figur 9.3 og 9.4:

Figur 9.3 Tilskudd fra kraftfond og tiltaksfond. Hol kommune. Gjennomsnittlige tall for perioden 1998 – 2001. 1000 kr.

Kilde: Hol kommune

Figuren ovenfor viser hvilke typer tiltak som fikk tilskudd fra kraftfondet og tiltaksfondet i Hol kommune i perioden 1998 t.o.m. 2001. Gjennomsnittlig årlig tilskudd var i perioden om lag 11,2 mill. kroner. Den største andelen av tilskuddene – om lag 45 prosent – ble bevilget til reiseliv og turisme (Geilo lufthavn, Dagali, og turistinformasjon). I tillegg til dette ble det i år 2001 gitt lån til næringsdrivende på 3,6 mill. kroner, jf. tabell 9.5.

14 Betegnelsen på fondene varierer noe fra kommune til kommune. Hol kommune skiller mellom kraftfond og tiltaksfond. Ål kommune benytter fellesbetegnelsen næringsfond. Begge kommunene har dessuten mer begrensede midler knyttet til fiskeri- og jordbruksfond. 15 Omfatter Hol kommunens kraftfond og tiltaksfond og Ål kommunes næringsfond (som inkluderer midler som oftest betegnes kraftfondsmidler/kraftfond).

__________________________________________________________________________________________Side 83 av 133


Figur 9.4 Tilskudd fra næringsfondet16. Ål kommune. Gjennomsnittlige tall for perioden 1998 – 2001. 1000 kr.

Kilde: Ål kommune

Figuren viser hvilke typer tiltak som fikk tilskudd fra næringsfondet i Ål kommune i perioden 1998 – 2001. Gjennomsnittlige årlige tilskudd var i Ål kommune om lag 6,9 mill. kroner pr. Den største andelen av tilskuddene - drøyt 50 prosent – ble i Ål benyttet til ”Kommunale investeringer”. I tillegg til disse beløpene er det i 2001 gitt lån til næringsdrivende for 1,5 mill. kroner, jf. tabell 9.5.

Som nevnt benytter Hol og Ål til dels ulike begrep på dine næringsrette fond. Dette vanskeliggjør sammenslikningen mellom kommunen. Det er likevel slik at kategorien ”Næringstilskot, jf. vedtak i hovedutvalget” i Ål kommune langt på vei tilsvarer kategorien ”Tilskudd fra tiltaksfondet” i Hol kommune. En nærmere gjennomgang av hvilke bransjer som i perioden 1998 – 2001 fikk tilskudd knyttet til disse kategoriene er presentert i figur 9.5:

1616 Jf. fotnote 14 og 15.

__________________________________________________________________________________________Side 84 av 133


Figur 9.5: Tilskudd fordelt på bransjer fra Tiltaksfondet i Hol og Næringstilskot fra hovedutvalget i Ål. 1998 – 2001. Prosent.

Kilde: Næringsavdelingene i Hol og Ål kommuner

Som det framgår av oversikten kanaliserer Hol og Ål tilskuddsmidlene mot ulike bransjer:

- 48% av tiltaksfondet i Hol kommune er anvendt på reiseliv/turisme (tilsvarende 22% i Ål)- 18% er i Hol tildelt Industrien, mens Ål har tildelt 12,5% av midlene til denne bransjen - I Ål er det for 48% av tildelingene ikke blitt angitt bransjetilhørighet for mottaker av

tilskudd.


Oversiktene viser at kommunene hver for seg har en sårbar næringsstruktur. Særlig gjelder dette Hol som satser sterkt på utviking av en bransje. Særlig en sammenslåing, men også et utvidet samarbeid ville derfor kunne gi kommunen og lokalmiljøet flere næringsmessige ”bein” og stå på.

Det eneste formelle samarbeidet på den administrative siden er knyttet til den felles skogbrukssjefen. En videreutvikling av dette samarbeidet vil gi kommunene flere og sterke næringspolitiske muskler både når det gjelder økonomiske virkemidler og faglig kompetanse og kapasitet. En sammenslåing vil legge til rette for dette i større grad enn et utvidet samarbeid mellom selvstendige kommuner.

__________________________________________________________________________________________Side 85 av 133


10 VURDERING AV KRAFTVERDIER

10.1 BAKGRUNN

Ett av hovedtemaene er kraftverdier og kraftforvaltning. I dette notatet vurderes verdiene av de ulike delene av kraftvirksomheten i de to kommunene, slik den i dag er organisert. I et annet notat vurderes mulige samordningsgevinster i kraftforvaltningen, jf. vedlegg 3.

Vi understreker at beregningene i dette notatet er grove, og bare har til hensikt å gi en indikasjon på nivået på kraftverdiene i de to kommunene.

Verdiene er sterkt avhengig av forutsetninger om framtidig utvikling, særlig knyttet til kraftpris. For å illustrere usikkerheten er det til slutt i notatet gjort noen beregninger av følsomheten for de mest sentrale forutsetningene.

10.2 METODE

Verdien av de ulike delene av kraftvirksomheten vil beregnes som:Avkastningsverdi av kraftvirksomheten

+ Bokført verdi driftsuavhengige aktiva - Bokført verdi gjeld

= Verdi egenkapital

Avkastningsverdien defineres som nåverdien av den kontantstrømmen virksomheten vil generere over en forutsatt levetid på 30 år.

Med driftsuavhengige aktiva menes aktiva som ikke er nødvendige for å generere den kontantstrømmen som ligger til grunn for avkastningsverdien. Dette er i all hovedsak begrenset til omløpsmidler og bygninger.

Kontantstrømmene beregnes i faste 2001-kr. Tilsvarende neddiskonteres kontantstrømmen med et reelt avkastningskrav. Avkastningskravet er fastsatt individuelt for de ulike virksomhetsområdene.

Storparten av anleggsmidlene knyttet til kraftvirksomheten er nødvendige for å å oppnå den inntjeningen som ligger til grunn for beregning av avkastningsverdien. Unntaket er Ustekveikja Energis administrasjonsbygg, der storparten av arealet benyttes av annen virksomhet. Ut over dette er driftsuavhengige aktiva knyttet til omløpsmidler og langsiktige fordringer.

Omløpsmidlene består av to hovedgrupper:

Likvide midler Fordringer og varelager

For å oppnå den inntjeningen som ligger til grunn for avkastningsverdien, må selskapene til enhver tid ha fordringer/varelager og likvider som står i forhold til omfanget av virksomheten.

__________________________________________________________________________________________Side 86 av 133


Deler av omløpsmidlene er derfor driftsavhengige, og kan ikke frigjøres uten at dette går ut over inntjeningen. Denne delen av omløpsmidlene kan derfor ikke tillegges selvstendig verdi i tillegg til avkastningsverdien.

Forutsatt at fordringer og varelager pr. 31.12.01 gir uttrykk for et tilnæmet normalnivå, vil de driftsuavhengige omløpsmidlene være begrenset til den delen av de likvide midlene som overstiger nødvendig driftslikviditet. I Likviditet utover en nødvendig driftslikviditet på 4% vil defineres som overskuddslividitet, og tillegges avkastningsverdien som driftsuavhengige aktiva.De langsiktige fordringene vil også tillegges verdien som driftsuavhengige aktiva.

På samme måte som selskapene må binde opp kapital i driftslikviditet, fordringer og varelager, vil de gjennom sin virksomhet til enhver tid kunne finansiere deler av virksomheten gjennom forskudd fra kunder, leverandørgjeld og annen form for rentefri kortsiktig gjeld. I tråd med at de driftsavhengige omløpsmidlene ikke tillegges verdien, vil den driftsavhengige gjelden ikke trekkes fra ved beregning av verdien av selskapets egenkapital.

Vi vil forutsette at summen av fordringer og varelager på den ene siden og den driftsavhengige gjelden på den andre siden over tid skal ligge på samme nivå. I den grad det i dag er differense mellom disse størrelsene bør verdien av selskapet korrigeres for dette.

Ut over dette er den gjelden som skal trekkes fra ved verdifastsettelsen begrenset til den rentebærende langsiktige gjelden. Ettersom denne er til normale markedsvilkår, vil den bokførte verdien av denne gjelden legges til grunn.

Ved verdivurderingen er inntektene fastsatt ut fra markedspriser. Subsidiering av strømprisen til egne innbyggere og næringsliv betraktes som en måte å anvende disse verdiene på, og vil ikke gå til fratrekk i verdiene. Ved eventuelle salg av kraftselskapene vil de oppnådde salgsprisene derimot være avhengig av hvilke priser selskapene faktisk tar i markedet.

Ved beregningen av kraftverdiene vil det skilles mellom fire deler: Produksjon Rettigheter Kraftomsetning Nettvirksomhet

__________________________________________________________________________________________Side 87 av 133


10.3 PRODUKSJON

10.3.1 ForutsetningerKraftproduksjonen i de to kommunene er organisert i tre selskaper:

Ål Kraftverk (Ål kommune100%)

Ustekveikja Kraftverk IS (Hol kommune 69%)

Ørteren Kraftverk (Hol kommune 100%)

For alle kraftverkene beregnes fremtidige inntekter ut fra forventede markedspriser i engrosmarkedet. Konkret er det lagt til grunn en gjennomsnittlig pris 20 øre pr. KWh.

Det er benyttet et reelt avkastningskrav før skatt på 8%. Dette tilsvarer et nominelt avkastningskrav på 10-11%.

Tabell 10.1: Forutsetninger produksjon

Ål Kraftverk Ustekveikja Kraftverk

Ørteren Kraftverk

Årlig produksjon (GWh) 13,5 80 26Drifts- og vedlikeholdskostnader pr. (øre pr. KWh)

4 4 4

Investeringer pr. år (milll.kr) 0,2 1 0,4

I henhold til avtale disponerer Buskerud Kraftproduksjon AS (BK) 100% av produksjonen i Ustekveikja Kraftverk frem til og med 2002. I perioden 2003 til og med 2005 disponerer BK 50% av den løpende produksjonen. Fra og med 2006 fordeles kraften og kostnadene proporsjonalt med eierandelene..

10.4 VERDIER

Kontantstrømmer og beregnede verdier av produksjonsvirksomheten, basert på forutsetningene i foregående avsnitt, er oppsummert i tabell 2 (neste side).

__________________________________________________________________________________________Side 88 av 133


Tabell 10.2: Verdier produksjon

Ål Kraftverk2002 2003 2004 2005 2006

Sum inntekter 3 3 3 3 3Driftskostnader -1 -1 -1 -1 -1Driftsresultat 2 2 2 2 2Investeringer 0 0 0 0 0Kontantstrøm 2 2 2 2 2Verdi produksjon 22Verdi produksjon pr KWh 1,66Driftsuavhengige aktiva 6Gjeld -18Verdi selskap 10

Ustekveikja Kraftverk (Hols andel)2002 2003 2004 2005 2006 -2031

Sum inntekter 0 8 8 8 11Sum kjøpskostnader 0 0 0 0 0Driftskostnader 0 0 0 0 -2Driftsresultat 0 8 8 8 9Investeringer 0 0 0 0 -1Kontantstrøm 0 8 8 8 8Kontantstrøm justert 0 8 8 8 8Verdi Hols andel 84Verdi pr. KWh 1,52

Ørteren Kraftverk2002 2003 2004 2005 2006-2031

Sum inntekter 5 5 5 5 5Sum kjøpskostnader 0 0 0 0 0Driftskostnader -1 -1 -1 -1 -1Driftsresultat 4 4 4 4 4Investeringer 0 0 0 0 0Kontantstrøm 4 4 4 4 4Verdi produksjon 43Verdi produksjon pr. KWh 1,66Driftsuavhengige aktiva 3Gjeld -25Verdi selskap 21

__________________________________________________________________________________________Side 89 av 133


Med de angitte forutsetningene verdsettes hver KWh til kr 1,66 for Ål Kraftverk og Ørteren Kraftverk. Årsaken til at verdien pr KWh blir lavere (kr 1,51) for Ustekveikja Kraftverk, er nevnte avtale med Buskerud Kraftproduksjon, som reduserer Hols andel av inntektene de første årene.

10.5 RETTIGHETER

10.5.1 ForutsetningerBegge kommunene disponerer konsesjons- og andelskraft. I tillegg disponerer Ål kommune erstatningskraft.

Verdien av disse rettighetene er knyttet til differensen mellom markedsprisen og den prisen kommunene betaler for disse rettighetene. Ved verdiberegningen er følgende forutsetninger lagt til grunn:

Tabell 10.3: Rettigheter – volum og kjøpspriser

Ål HolVolum (GWh pr. år) Konsesjonskraft Andelskraft Erstatningskraft Sum

994182

222

21537

252Kjøpspris (øre pr. KWh) Konsesjonskraft Andelskraft Erstatningskraft

117

11

117-

Som for produksjonsvirksomheten er det lagt til grunn et reelt avkastningskrav før skatt på 8%.

10.6 VERDIERKontantstrøm og beregnede verdier av rettigheter baser på forutsetningene i foregående avsnitt er oppsummert i tabell 4.

__________________________________________________________________________________________Side 90 av 133


Tabell 10.4: Kontantstrøm og verdier rettigheter

Ål2002 2003 2004 2005 2006

Inntekter konsesjonskraft 20 20 20 20 20Inntekter andelskraft 8 8 8 8 8Inntekter erstatningskraft 16 16 16 16 16Sum inntekter 44 44 44 44 44Kjøpskostnader erstatningskraft -9 -9 -9 -9 -9Kjøpskostnader konsesjonskraft -11 -11 -11 -11 -11Kjøpskostnader andelskraft -3 -3 -3 -3 -3Sum kjøpskostnader -23 -23 -23 -23 -23Driftskostnader 0 0 0 0 0Driftsresultat 22 22 22 22 22Investeringer 0 0 0 0 0Kontantstrøm 22 22 22 22 22Verdi rettigheter 243Verdi rettigheter pr. KWh 1,10

Hol2002 2003 2004 2005 2006

Inntekter konsesjonskraft 43 43 43 43 43Inntekter andelskraft 7 7 7 7 7Sum inntekter 50 50 50 50 50Kjøpskostnader konsesjonskraft -24 -24 -24 -24 -24Kjøpskostnader andelskraft -4 -4 -4 -4 -4Sum kjøpskostnader -27 -27 -27 -27 -27Driftskostnader 0 0 0 0 0Driftsresultat 23 23 23 23 23Kontantstrøm 23 23 23 23 23Verdi rettigheter 258Verdi rettigheter pr. KWh 1,03

__________________________________________________________________________________________Side 91 av 133


10.7 OMSETNING

10.7.1 Forutsetninger

Ål og Hol kommune er engasjert i kraftomsetning gjennom henholdsvis Hallingkraft AS (Ål kommune 23,64%) og Ustekveikja Energi AS (Hol kommune 100%).

Omsetningsselskapene forutsettes å kjøpe kraften til markedspris i engrosmarkedet. Vi forutsetter at ingen av selskapene har inngått langsiktige kjøpskontrakter til vilkår som avviker fra sannsynlig markedspris de nærmeste årene.

Kraften forutsettes solgt til sluttbruker til markedspris. Eventuelle avvik mellom markedspris og den faktiske pris til innbyggere og næringsliv i egen kommune vil som nevnt betraktes som en anvendelse av verdiene, og følgelig ikke trekkes inn ved verdiberegningen.

Med disse forutsetningene kan omsetningsvirksomheten verdsettes etter ordinær markedspris ved kjøp og salg av omsetningsvirksomhet. Markedsprisene ved slike transaksjoner har variert sterkt, fra under 1000 til opp mot 4000 kr pr. kunde. Tendensen har vært noe fallende den senere tid. Vi vil i våre beregninger legge til grunn en pris pr. kunde på 1500 kr.

Prisene er sterkt avhengig av hvilken strategisk verdi kjøper tillegger kundeporteføljen og merkenavnet på selskapet som kjøpes opp. Ved et eventuelt salg av de aktuelle selskapene kan det derfor ikke utelukkes verdier som ligger over den verdien som er forutsatt i beregningene.

Forutsetninger for verdivurdering av omsetningsselskapene er oppsummert i tabell 3.

Tabell 10.5: Forutsetninger for verdivurdering av omsetningsselskapene

Hallingkraft AS Ustekveikja Energi AS

Antall kunder 14000 17000Verdi pr kunde 1500 1500

__________________________________________________________________________________________Side 92 av 133


10.7.2 VerdierBeregnede verdier med de forutsatte verdiene pr kunde og balanseverdier pr. 31.12.00 er vist i tabellen nedenfor.

Tabell 10.6: Verdier omsetning mill. kroner.

Hallingkraft Ustekveikja Energi ASVerdi kunder 21 25Driftsuavhengige aktiva 23 2917

Gjeld 0 -6Verdi selskap 44 48Verdi Åls andel (23,6%) 10 -Verdi Hols andel - 48

10.8 NETT

10.8.1 ForutsetningerBåde Ål og Hol kommune er medeiere i Hallingdal Kraftnett AS. Ål kommune har en eierandel på 24,9 %, mens Hol kommune eier 29,9 % av aksjene i selskapet.

Nettvirksomheten er, i motsetning til produksjon og kraftomsetning, en monopolvirksomhet. Inntektene for det enkelte nettselskap reguleres gjennom såkalte inntektsrammer, som angir taket for hvor mye energiverket kan ta inn i samlet nettleie. Disse fastsettes av NVE i forkant for en periode på fem år, og påvirkes ikke av hva kostnadsnivået faktisk blir.

Inntektsrammen senkes hvert år med et definert effektiviseringskrav. Rammen og effektiviseringskravet fastsettes individuelt for det enkelte energiverk.Inntektsrammer og effektivitetskrav fra og med 2002 er ennå ikke fastsatt. Vi vil i beregningene forutsette at gjeldende effektiviseringskrav på 1,9% videreføres, og at inntektsrammene nedjusteres tilsvarende.

For å motivere til samfunnsøkonomisk fornuftige avveininger mellom kostnader og leveringssikkerhet, inneholder reguleringsregimet bestemmelser om såkalte kvalitetsjusterte inntektsrammer ved ikke-levert energi (KILE). KILE innebærer at nettselskapet vil få økt sin tillatte inntekt med et beløp som er lik reduksjonen i sluttbrukernes avbruddskostnader dersom leveringspåliteligheten øker. Tilsvarende vil nettselskapet få redusert sin tillatte inntekt med et beløp som er lik økningen i sluttbrukernes avbruddskostnader dersom leveringspåliteligheten øker.

Vi har i våre beregninger forutsatt at faktisk leveringspålitelighet er på nivå med forutsatt leveringspålitelighet, og følgelig at inntektene for nettselskapet ikke påvirkes av KILE.

Utviklingen i overført mengde forutsettes å følge utviklingen de siste 10 årene.17 Herav administrasjonsbygg 12 mill.kr. Administrasjonsbygget er definert som driftsuavhengig, ettersom bare mindre deler av det benyttes av Ustekveikja Energi AS.

__________________________________________________________________________________________Side 93 av 133


Avviket mellom faktisk inntekt og tillatt innekt i henhold til inntektsrammene skal tilbakebetales til kundene. Beregnet mer-/mindreavkastning for 2001 vil trekkes fra/legges til i forutsatte inntekter for 2002.

Nettselskapet må dekke kostnadene knyttet til energien som går tapt ved transporten gjennom ledningsnettet. Nettapet som andel av overført mengde forutsettes å være på samme nivå som i dag. Prisen på energien som går tapt settes til forventet markedspris.

Drifts- og vedlikeholdskostnadene forutsettes å utvikle seg i tråd med effektiviseringskravet på 1,9%.

Investeringene forutsettes i 2002 å ligge på nivå med gjennomsnittet for de siste fem årene, prisjustert opp til 2001-kr. Etter dette forutsettes investeringene å justeres i tråd med volumøkningen og reduseres i takt med effektiviseringskravet på 1,9%.

Ettersom inntektssiden er gitt gjennom inntektsrammene, er risikoen i nettvirksomheten begrenset til kostnadssiden og til eventuelle leveringsavbrudd. Risikopremien er derfor lavere enn for produksjon og omsetning. Vi har lagt til grunn et reelt avkastningskrav for nettvirksomheten på 6%, tilsvarende et nominelt avkastningskrav på 8-9%.

Forutsetninger for verdivurderingen av Hallingdal Kraftnett er oppsummert i tabellen nedenfor.

Tabell 10.7: Forutsetninger for verdivurderingen av Hallingdal Kraftnett AS

Inntektsramme 2002 (mill.kr) 80Effektivitetskrav 2002-2006 (%) 1,9Effektivitetskrav etter 2006 1,9Drifts- og vedlikeholdskostnader 200218 55Årlig effektivitetsutvikling (%) 1,9Årlig energitap (%) 7,7Investeringer 2002 (milll.kr) 15Avkastningskrav (%) 6

18 Inkl. energitap og kjøp av overføringstjenester fra overliggende nett. Ekskl. avskrivninger.

__________________________________________________________________________________________Side 94 av 133


10.8.2 VerdierKontantstrøm og verdi av nettvirksomheten er oppsummert i tabellen nedenfor.

Tabell 10.8: Verdi nettvirksomhet (mill. kroner)

Hallingdal Kraftnett AS

2002 2003 20042005 og

senereSum inntekter 78 77 76 76Kjøp av overføringstjenester -6 -6 -6 -6Energitap -6 -6 -7 -7Driftskostnader -43 -42 -42 -42Driftsresultat 22 22 22 21Investeringer -15 -15 -15 -15Kontantstrøm 7 7 7 7Nåverdi 83Driftsuavhengige aktiva 17Gjeld -8Verdi selskap 92Verdi Åls andel 23Verdi Hols andel 28

10.9 VERDIER PR. KOMMUNEBasert på de beregnede verdiene av de ulike selskapene, disponerer kommunene følgende kraftverdier:

Tabell 6.9: Verdier pr. kommune mill. kroner

Ål Hol TotaltProduksjon 10 105 115

Rettigheter 243 258 501Omsetning 10 48 58Nett 23 28 51Totalt 286 439 725Andel av samlede verdier 39% 61% 100%

Beregningene indikerer samlede kraftverdier i de to kommunene på ca. 725 mill.kr. Hol kommune disponerer kraftverdier på i overkant av 440 mill.kr (61% av de samlede verdiene), mens verdiene i Ål kommune er i underkant av 290 mill.kr (39%).

Tallene inkluderer bare verdiene som i dag er knyttet til kraftvirksomheten. Verdien av fond som stammer fra tidligere kraftinntekter kommer i tillegg.

__________________________________________________________________________________________Side 95 av 133


10.10 FØLSOMHETDe beregnede verdiene er basert på et sett av forutsetninger om fremtidig utvikling. I tabellen nedenfor er følsomheten for endringer i noen sentrale forutsetninger vist.

Tabell 10.10: Følsomhet for endrede forutsetninger

Forutsetning Endring Endring verdi Ål (mill.kr)

Endring verdi Hol (mill.kr)

Kraftpris (gj.snitt pr. år) +/- 1 øre +/-27 +/-38Avkastningskrav +/- 1 prosentpoeng +/-28 +/-44Beregningsperiode +/-5 år +/-13 +/-23

Som tabellen viser, er verdiene sterkt avhengige av forutsetninger om fremtidige kraftpriser. En endring i framtidig kraftpris på ett øre gir nesten 9 % endring i verdiene. Det er ikke usannsynlig med utslag i kraftprisene på 3-5 øre i forhold til forutsetningene. Dette vil i så fall tilsvarende endre kraftverdiene med 30-50%.


Ål og Hol kommuner disponerer store verdier knyttet til produksjon, rettigheter, omsetning og transport av kraft. Som ledd i arbeidet er det gjennomført en grov beregning av kraftverdiene i de to kommunene.

Beregningene indikerer samlede kraftverdier i de to kommunene på ca. 725 mill.kr, fordelt med 61 prosent på Hol og 39 prosent på Ål kommune. Tallene inkluderer bare verdiene som i dag er knyttet til kraftvirksomheten. Verdien av fond som stammer fra tidligere kraftinntekter kommer i tillegg.

Verdiene er sterkt avhengig av forutsetninger om framtidig utvikling, særlig knyttet til kraftpris, og må bare betraktes som indikasjoner på størrelsesorden av kraftverdiene.

Et styrket samarbeid på kraftsektoren vil kunne føre kompetanseheving når det gjelder forvaltningen av kraftressursene. Felles kraftforvaltning, enten ved et utvidet samarbeid eller en kommunesammenslåing, vil derfor være en fordel for begge kommunene.

__________________________________________________________________________________________Side 96 av 133


11 LOKALDEMOKRATI: VALGDELTAKELSE OG DEMOKRATISK INNFLYTELSE

11.1 FOKUS OG AVGRENSNINGDemokrati er ikke et entydig begrep: Noen fokuserer på det direkte demokratiet, andre er mer opptatt av brukerdemokratiet. Her fokuseres på det representative demokratiet. Det er denne formen for demokrati som vanligvis forbindes med deltakelse i valg, partiaktivitet og politiske organers makt og innflytelse.

Samtidig peker flere samfunnsforskere19 på den stadig større graden av uoverensstemmelse mellom lokale demokratiske organers evne og mulighet til reell innflytelse på den utviklingen de er satt til å styre. Christensensutvalget (NOU 1992:15) formulerte dette slik:

”Lokaldemokratiet hviler ikke alene på deltakelse og tilhørighet, men er også avhengig av at kommunen har tyngde og betydning i samfunnsutbyggingen og tjenesteproduksjonen.”

Med utgangspunkt i dette vil vi fokusere på følgende problemstillinger:

Er det en sammenheng mellom kommunestørrelse og deltakelse i det representative demokratiet?

Denne problemstillingen belyses ved å se på den generelle utviklingen i deltakelse i norske kommunevalg. Dessuten vil vi vurdere utviklingen i valgdeltakelsen i et utvalg sammenslåtte kommuner. Vi vil også kort omtale sammenhengen mellom kommunestørrelse og enkelte andre aspekter ved det representative demokratiet.

Er det sannsynlig at kommunenes frihet til å ta beslutninger på viktige områder vil påvirkes av en sammenslåing eller et utvidet samarbeid mellom Hol og Ål?Denne problemstilingen belyses med utgangspunkt i en drøfting av mindre kommuners generelle innflytelse over samfunnsutbygging og tjenesteproduksjon, herunder graden av øremerkede midler. Vi vil dessuten se nærmere på enkelte demokratiske aspekter ved interkommunalt samarbeid.

11.2 GENERELT SYNKENDE VALGDELTAKELSEDemokratiets helsetilstand relateres ofte til hvorvidt velgerne slutter opp om valgdagen. En lav, og spesielt fallende, valgdeltakelse blir derfor oppfattet som et tegn på en svekkelse av det demokratiske styresettet20. Valgdeltakelse blir dermed et nøkkelspørsmål i enhver debatt om demokratiet.

Det er en internasjonal og nasjonal trend i retning av lavere valgdeltakelse, særlig er valgdeltakelsen ved lokalvalg synkende. Tabell 1 viser utviklingen i deltakelse ved kommunevalg i Norge, Buskerud fylke og Hol og Ål kommuner i perioden 1987 til 1999:

Tabell 11.1 Kommunestyrevalgene 1987 – 1999. Valgdeltakelse i prosent.

19 For eksempel Veggeland (2000)20 Dette er bl.a. gjort av Valglovutvalget (NOU 2001:3).

__________________________________________________________________________________________Side 97 av 133


Fylke Kommunestyrevalg1987 1991 1995 1999

Hele landet 69,4 66,0 62,8 60,4Buskerud 72,5 64,9 63,0 59,9Hol kommune 67,8 65,5 62,4 57,5Ål kommune 71,2 71,1 63,9 65,2Kilde: SSB

Som det framgår av tabellen var deltakelsen ved kommunevalg på landsbasis 9 prosent lavere i 1999 enn i 1987. I Buskerud var nedgangen i deltakelsen ved kommunevalg nærmere 13 prosent. Nedgangen i Hol kommune var i samme periode 10 prosent, mens Ål kommune hadde en reduksjon i valgdeltakelsen på 6 prosent.

Dersom en studerer den norske valgdeltakelsen over en lengre tidsperiode, framkommer følgende bilde:

Figur 11.1 Kommune- og fylkestingsvalgene 1925 - 1999. Valgdeltakelse. Prosent

Kilde: SSB

Som det framgår av oversikten har deltakelsen variert over tid. Valgdeltakelsen på 90-tallet var for eksempel omtrent på samme nivå som tidlig i forrige århundre. Den høye valgdeltakelsen tidlig på 60-tallet – over 90 prosent – forklares oftest med referanse til høyre–venstre aksen i norsk politikk, men faller også sammen i tid med den til dels utbredte misnøyen med de omfattende kommunesammenslåingene som da ble gjennomført.

Valgdeltakelsen har historisk sett vært lavere i små utkantkommuner enn i de store sentrale kommunene. Dette bildet ble brutt ved valget i 1971 og forskjellene er nå tilnærmet utvisket med unntak for de aller minste kommunene (under 2000 innbyggere) som har en noe høyere valgdeltakelse enn andre kommuner. Det er altså ikke mulig å trekke generelle slutninger om sammenhengen mellom kommunestørrelse, kommunesammenslåinger og valgdeltakelse.

__________________________________________________________________________________________Side 98 av 133


Heller ikke når det gjelder sammenhengen mellom kommunesammenslåinger og valgdeltakelse er det mulig å trekke klare konklusjoner. Dette henger først og fremst sammen med at det parallelt med kommunesammenslåingene har skjedd så store endringer i deltakelsen ved lokalvalg at det er vanskelig å skille ut en enkelt forklaringsfaktor.

Det kan er likevel være av interesse å se nærmere på valgdeltakelsen i Ramnes, Våle og Re kommuner før og etter den frivillige kommunesammenslåingen. Av figur 11.2 framgår at valgdeltakelsen var markert høyere i Våle enn i Ramnes forutfor beslutningen om sammenslåing. Det var også i Våle at motstanden mot sammenslåingen var størst. I begge kommunene var valgdeltakelsen høyere ved kommunevalgene rett før sammenslåingsvedtaket enn ved det første valget etter at beslutningen om sammenslåing var tatt. I lys av dette er det særlig interessant å legge merke til den markert høyere valgdeltakelsen ved siste kommunevalg. Det er vanskelig å si hva dette skyldes, men kombinasjonen mellom stortings- og kommunevalg samt direkte ordførervalg kan være mulige årsaker. Uansett viser tallene at det ikke er en nødvendig sammenheng mellom etablering av en større kommune og lavere valgdeltakelse.

Figur 11.2 Valgdeltakelsen ved kommunevalg i Ramnes, Våle og Re kommuner. 1987 - 2001

Kilde: SSB og Re kommune

I St.prp. nr. 82 (2000-2001) ”Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2002” drøftes følgende forklaringer på lav valgdeltakelse ved lokalvalg: Rikspolitikken er for dominerende. Lokaldemokratiet fungerer dårlig, folk er misfornøyd med kommunen og stemmer av den

grunn ikke ved lokalvalg. Skillene mellom de politiske partiene er diffuse og uklare. Valget oppfattes å være uten betydning. Det kan være det samme hvilke parti som sitter

med makten i kommunestyret, og det kommer heller ikke til å bety noe for utviklingen i kommunene i de neste fire årene.

Borgerplikten er på retur.

Med unntak av argumentet om at borgerplikten er på retur og at valgdeltakelsen derfor er synkende, finnes det få holdepunkter i de ulike lokalvalgundersøkelsene for at disse argumentene isolert sett gir seg utslag i synkende valgdeltakelse. Om borgerpliktens betydning sies derimot følgende:

”…borgerplikten generelt står sterkt, men sterkere i de eldre generasjoner enn i de yngre. Det viser seg at det er klart flere som stemmer blant dem som opplever det å stemme som en borgerplikt enn det er blant dem som først og fremst stemmer av

__________________________________________________________________________________________Side 99 av 133


egeninteresse. Forskjellen er særlig stor blant dem som sier at valget har liten eller ingen betydning for den enkelte.”

Samlet sett kan dessuten også de øvrige forklaringene gi et bilde av den synkende valgdeltakelsen:

”(Forklaringsversjonene) kan ha viktige elementer i seg. Som at rikspolitikken ble for dominerende, lokaldemokratiet fungerer dårlig, partiforskjeller er små og ubetydelige og valget er uten betydning, for eksempel når valgdeltakelsen er større ved stortingsvalg enn kommunestyrevalg og større ved kommunestyrevalg enn ved fylkestingsvalg . . . er en nærliggende forklaring at valgene oppfattes å være av ulik viktighet. Jo viktigere valget er, dess større deltakelse. Dessuten jo mindre forskjellene er mellom partiene, dess mindre viktig blir valget.”.

Videre:”På den annen side blir en slått av hvor utbredt tilfredsheten er blant de spurte både overfor hvordan lokaldemokratiet fungerer og det samlede tjenestetilbudet. Det gir som en mulig forklaring at den lave deltakelsen bunner i en tilfredshet med tingenes tilstand. Økning i deltakelsen kan på den annen side nettopp være et uttrykk for misnøye med hvordan lokaldemokratiet fungerer. ”

Paradoksalt nok kan det derfor hevdes at valgdeltakelsen kan vise seg å synke dersom innbyggerne skulle vise seg å være tilfredse med en eventuell sammenslåing. Mens valgdeltakelsen kan komme til å øke dersom en kommunesammenslåing ikke faller i "smak" hos innbyggerne i en kommune.

11.3 KOMMUNESTØRRELSE OG ANNEN POLITISK AKTIVITETDersom en ser nærmere på sammenhengen mellom andre former for politisk aktivitet i et representativt demokrati og kommunestørrelse, framkommer følgende bilde21:

PartiaktivitetPartiene oppfattes som mindre relevante i små kommuner. I de minste kommunene (under 5000 innbyggere) er det bare 13 prosent som mener det er meget eller ganske store forskjeller mellom partiene. Tilsvarende tall for de største kommunene er 37 prosent. En vanlig forklaring er at innbyggerne i de minste kommune i større grad retter fokus på personenes enn partienes betydning i kommunepolitikken.

21 "Smått og godt?", Myrvold, NIBR, 2001:1

__________________________________________________________________________________________Side 100 av 133


Politiske vervPå grunn av kommunelovens bestemmelser, er det flere stemmer bak valgte representanter i de store kommunenes kommunestyrer, enn i de mindre kommunene. Dette betyr også at en relativt større andel av innbyggerne i små kommuner har valgte politiske verv. Forholdet mellom innbyggerne og politiske organer/politikere kan dermed sies å være nærmere i de minste kommunene enn i de store kommunene. En nærmere studie av innbyggernes ønske om å påta seg politiske verv, viser imidlertid ikke store variasjoner mellom kommunene. 17% av innbyggerne i de minste kommunene har hatt politiske verv, mens 16 prosent sier de ønsker slike verv. Tilsvarende tall for store kommuner er hhv. 3 prosent og 18 prosent.

Det er også verd å merke seg at en betydelig høyere andel av innbyggerne i de minste kommunene selv er ansatt i kommunen. Mange av de som selv deltar i politisk arbeid "sitter derfor på begge sider av bordet". I kommuner under 3000 er 28 prosent av de lokale politikerne ansatt i kommunen. Andelen synker med økende kommunestørrelse og i de store kommunene er andelen redusert til 12 prosent.

Tillit til det politiske systemetInnbyggerne i små kommuner har gjennomgående større tillit til det politiske systemet og til kommunen mer generelt enn innbyggerne i de store kommunene. En forklaring som trekkes fram, er at det er større sannsynlighet for at innbyggerne i de små kommunene kjenner politikerne, offentlige personer eller kommunalt ansatte. Dette gir større grad av direkte kontakt mellom innbyggere og "kommunen". Dette gjør også at påvirkningsveien mellom innbyggere og beslutningstakere blir kortere.

11.4 DEMOKRATI OG INNFLYTELSE OVER VIKTIGE SAMFUNNSSPØRSMÅLDesto mindre reell innflytelse politiske beslutninger har på samfunnsutviklingen, desto større demokratisk underskudd kan sies å være knyttet til politiske arenaer. Dessuten påvirker grad av øremerking lokalpolitikernes mulighet til reell innflytelse over kommunepolitikken.

11.4.1 Uoverensstemmelse mellom kart og terrengRegionalforskere (for eksempel Veggeland 2000) peker på den stadig større graden av uoverensstemmelse mellom det "regionale kartet og terrenget”. Et begrepspar som benyttes for å beskrive situasjonen er: Politisk-administrative regioner Funksjonelle regioner

Politisk-administrative regioner er for eksempel kommuner. Disse kan avgrenses geografisk og kan forenklet sagt sies å representere ”kartet”. De funksjonelle regionene kan eksempelvis være næringsregioner, arbeidmarkedsregioner og helseregioner. Denne type regioner følger vanligvis ikke politisk-administrative grenser: Bedrifter er lokalisert i en kommune, men er vel så avhengig av transportsystemene i nabokommunen, folk bor i en kommune og arbeider i en annen og det beste helsetilbudet ligger kanskje i en annen del av landet enn pasienten. Det er også slik at de funksjonelle regionene til dels overlapper hverandre: Når bedriftseieren blir pasient vil vedkommende kanskje være avhengig andre politisk-administrative systemer enn når han er opptatt av å utvikle bedriften sin. I praksis kan dette forenklet sagt framstå som om ”kartet” ikke er tilpasset ”terrenget”. Velgere og innbyggere kan derfor oppleve at det offentlige systemet ikke leverer tilfredsstillende tjenester. Dessuten vil kommunepolitikere kunne oppleve at de står maktesløse i forhold til de oppgavene de har ansvar for og den

__________________________________________________________________________________________Side 101 av 133


samfunnsutviklingen de ønsker å påvirke. Særlig kan dette føles påtrengende i større planleggingsarbeid hvor det kan bli særlig tydelig at kommunale aktører ikke har kontroll over de virkemidler som kreves for å realisere prioriterte målsettinger.

Kommunenes innflytelse over egne ansvarsområder er begrenset av statlige retningslinjer og øremerking av økonomiske tilskudd. Oppgavefordelingsutvalget påpeker følgende:

”I 1999 er nærmere 70 prosent av inntektene i kommuneopplegget frie inntekter (ordinær skatt fra inntekt og formue og rammeoverføringer). I 1988 var prosentandelen om lag 80 prosent. I perioden 1988-1999 har de øremerkede overføringene hatt en gjennomsnittlig årlig vekst på i overkant av 20 prosent, mens rammeoverføringene har økt med 3,5 prosent. Bruken av øremerkede tilskudd som styringsvirkemiddel har med andre ord vist en markert økning det siste tiåret .”

Oppgavefordelingsutvalget sier videre:”Bruk av øremerkede tilskudd går i praksis på bekostning av rammetilskudd, og det reduserer mulighetene for de lokale folkevalgte til å ta opp egne saker som er viktige for deres lokalsamfunn. I tillegg er det ofte slik at staten krever at kommunene/fylkeskommunene stiller opp med egne midler for å få tildelt øremerkede tilskudd, utfra tanken om at dette skal gi mest mulig kostnadseffektive løsninger i kommunesektoren. På den måten innskrenker øremerking ytterligere det økonomiske handlingsrommet i kommuner og fylkeskommuner.”

11.5 DEMOKRATISK INNFLYTELSE OG INTERKOMMUNALE SAMARBEIDSLØSNINGER

Interkommunalt samarbeid er blant annet basert på prinsippene: Frivillighet All makt i den enkelte kommunestyresal Enstemmighet mellom kommunene når det gjelder overføring av myndighet til det felles

styringsorganet reiser Indirekte representasjon/demokrati Indirekte finansiering

Dette reiser prinsipielle problemstillinger og kan skape praktiske problemstiller:

Prinsippene ”frivillighet” og ”all makt i den enkelte kommunestyresal” er for eksempel helt uproblematisk så lenge det er full enighet om de spørsmål det samarbeides om. Dersom det oppstår uenighet vil derimot disse sidene ved et interkommunalt samarbeid lett føre til handlingslammelse og/eller sendrektighet og ineffektive beslutningsprosesser.

Erfaringsmessig forutsetter et effektivt og målrettet interkommunalt samarbeid at kommunene avgir myndighet til et interkommunalt organ med indirekte representasjon i et omfang som er vanskelig forenlig med ønsket om direkte demokratisk styring og kontroll. Dette demokratiske underskuddet trekkes ofte fram som et av de virkelig store dilemmaene ved interkommunalt samarbeid.

Prinsipielt sett er det ikke bare kommunestyrets kontroll og styring som svekkes ved omfattende interkommunalt samarbeid. Også avstandene fra velgerne til utøverne av interkommunalt samarbeid kan bli lengre og mer indirekte. I hovedsak initieres og utformes interkommunalt samarbeid nedenfra – altså fra de deltakende kommunene selv. Samarbeidet er derfor et resultat av kommunenes egne vurdering av hvilke løsninger som er best tilpasset egen hverdag. Slik sett kan interkommunalt samarbeid

__________________________________________________________________________________________Side 102 av 133


oppfattes som et uttrykk for kommunalt selvstyre. Sett fra denne synsvinkelen blir kanskje heller ikke de demokratiske dilemmaene som ofte er forbundet med interkommunalt samarbeid, særlig påtrengende.

11.6 PROBLEMSTILLINGER AV SÆRLIG BETYDNING FOR EN KOMMUNESAMMENSLÅING OG UTVIDET SAMARBEID

Det er ikke mulig å trekke faglige holdbare konklusjoner om sammenhengen mellom kommunestørrelse og valgdeltakelse. Særlig fordi det nå bare er det aller minste kommunene (under 2000 innbyggere) som har høyere valgdeltakelse ved kommunevalg enn større kommuner.

Jo mindre forskjell velgerne opplever det er mellom partiene, jo mindre viktig oppfattes kommunevalget å være. Det er særlig i kommuner under 5000 innbyggere hvor velgerne opplever at det er liten forskjell mellom partiene. Dette gjelder altså blant annet kommuner på størrelse med Hol og Ål kommuner. Med utgangspunkt i dette kan man derfor anta at partiene vil få en mer markert rolle i kommunepolitikken i en sammenslått kommune. Dette kan medføre større partipolitisk aktivitet og redusert fokus på enkeltpersoner i en sammenslått kommune enn det som er tilfelle i dagens kommuner.

I en sammenslått, større kommune vil avstanden mellom valgte og velgere bli større. Dette først og fremst fordi antall valgte politikere relativt sett vil reduseres, men også fordi den geografiske avstanden mellom innbyggerne og kommunestyresal for manges del vil øke ved etablering av et nytt, felles kommunesenter. Ambulerende politiske møter og mer omfattende bruk av høringer, spørretimer etc. kan virke i motsatt retning.

Dersom en større kommune får større reell innflytelse over lokalpolitisk viktige spørsmål, vil dette styrke lokaldemokratiet. I lys av kommunalminister Solbergs initiativ til å drøfte generalistkommunenes oppgaver kan også etablering av en større kommune vise seg å være en nødvendig forutsetning for at kommunen skal kunne beholde dagens oppgaver, eventuelt også være en forutsetning for å få overført ansvaret for nye oppgaver22.

Et utvidet interkommunalt samarbeid vil bl.a. måtte baseres på: Frivillighet All makt i den enkelte kommunestyresal Enstemmighet mellom kommunene når det gjelder overføring av myndighet til det felles

styringsorganet reiser Indirekte representasjon/demokrati

Ved uenighet mellom kommunene, vil dette i større eller mindre grad kunne ”lamme” samarbeidet. Den indirekte representasjonen representerer dessuten et demokratisk underskudd som reduserer innbyggernes og lokaldemokratiets innflytelse i viktige saker.

22 Jf. kommunalministerens foredrag på konferansen ”Fornyelse av kommunesektoren”, januar 2002.

__________________________________________________________________________________________Side 103 av 133


12 LOKAL STATSFORVALTNING

12.1 FOKUS OG AVGRENSNINGHer gis en kort oversikt over dagens lokale statsforvaltning i Hol og Ål kommuner samt en kortfattet oversikt over nylige gjennomførte organisatoriske endringer med betydning for lokalisering av lokal statsforvaltning. Omtalen er basert på opplysinger fra Fylkesmannen i Buskerud.

12.2 DAGENS LOKALE STATSFORVALTNING I HOL OG ÅL KOMMUNERLokal statsforvaltning i Hol og Ål i dag er

Ligningskontor og folkeregister Trygdekontor Lensmann

I desember 2000 bestemte Stortinget at likningsforvaltningen skulle organiseres på en ny måte. Finansdepartementet vedtok den endelige kontorstrukturen sommeren 2001. Det har resultert at Buskerud er delt inn i 5 distrikt. Hallingdal likningskontor ligger på Gol og omfatter alle Hallingdalskommunene. Det er opprettet etatskontor i Hol, Hemsedal og Flå. For kommunene Nes og Ål er det kontor med etatsfunksjoner. Endringen trådte i kraft 01.03.2002.

I sin høringskommentar til omorganiseringen skriver skattedirektoratet følgende:

”Hallingdal er en naturlig enhet, både geografisk og økonomisk. Gol er både geografisk og kommunikasjonsmessig sett et sentrum i Hallingdal. Ved å legge distriktskontoret i Gol, vil den vesentligste delen av næringslivet betjenes greit. For de tilsatte vil dette være det mest hensiktsmessige alternativet. Hemsedal er normalt innenfor akseptabel reiseavstand til Gol, men veien er svært værutsatt. Hemsedal har også svært høy økonomisk aktivitet gjennom deler av året og vi ønsker da å være representert i kommunen.

Fylket har 3 "utkantkommuner", Hemsedal, Nore og Uvdal og Sigdal som alle vil få etatskontor.”

Trygdeetaten er representert i hver enkelt kommune.

Det er dessuten et lensmannskontor i hver kommune.


De ulike delene av den lokale statsforvaltningen er i ferd med å avslutte eller har nylig gjennomført, til dels store organisatoriske endringer. Generelt sett er dette endringer som medfører utvidelse av det regionale nedslagsfeltet til de ulike statlige etatene. I praksis har dette blant annet medført at etatene i større grad enn tidligere, betjener flere kommuner.

__________________________________________________________________________________________Side 104 av 133


Et konkret eksempel er Statens vegvesen hvor forslag til distriktsinndeling og lokalisering av vegkontor nettopp er vedtatt. Buskerud inngår nå i region Sør med distriktskontor i Arendal. Vegkontor for Øvre Buskerud skal være lokalisert på Hønefoss med filial på Gol. Et annet eksempel er inndeling i nye politidistrikt som ble gjort gjeldende fra 1. januar 200223. Nordre Buskerud politidistrikt ledes fra Hønefoss og omfatter Hallingdalskommunene samt Nore og Uvdal kommune. Det har også skjedd omorganisering av domstolene. I Buskerud opprettholdes domstolene i Drammen, Kongsberg, Hønefoss og Nesbyen. Sistnevnte betjener Hallingdalskommunene som tidligere og har i tillegg fått overført Nore og Uvdal kommune.

Med dette som utgangspunkt vil muligens en større kommune i større grad enn i dag kunne utfordrer andre Hallingdalskommuner (Gol) når det gjelder plassering av ev. nye statlige tilbud. I dag er det kun Nesbyen som har lokal statsforvaltning for hele regionen plassert i sin kommune (domstolen og tinglysningen). I følge fylkesmannen er det imidlertid ingen konkrete planer som skulle tilsi at dette vil få umiddelbar betydning.

I og med at likningsetaten akkurat er omorganisert, kan fylkesmannen vanskelig se at spørsmålet om en stor eller to mindre kommuner vil betydning på kort sikt. I og med at det er etatskontor i Hol og kun kontor med etatsfunksjoner i Ål, er det allerede tatt høyde for en viss samordning av tilbud til innbyggerne i de to kommunene.

Trygdetaten har besluttet at de fortsatt skal være representert i hver enkelt kommune og er dermed et unntak fra tendensen i retning av at statsetatene dekker flere kommuner. En sammenslåing mellom Hol og Ål vil derfor medføre at det blir ett trygdekontor mot to kontor i dag. I følge fylkesmannen er det ikke sannsynlig at dette vil medføre endringer i tjenestetilbudet.

23

? St.meld. nr. 22 Politireform 2000 godkjent i statsråd 12.01.01.

__________________________________________________________________________________________Side 105 av 133


DEL III

FORDELER OG ULEMPER VED KOMMUNESAMMENSLÅING OG UTVIDET SAMARBEID

__________________________________________________________________________________________Side 106 av 133

HOL OG ÅL KOMMUNER: EN ELLER TO KOMMUNER?Fordeler og ulemper ved kommunesammenslåing eller utvidet samarbeid __________________________________________________________________________________________

13 FORDELER OG ULEMPER VED EN KOMMUNESAMMENSLÅING OG UTVIDET SAMARBEID

I dette kapittelet oppsummeres fordeler og ulemper i lys av de målsettinger som er formulert for en kommunesammenslåing og et utvidet samarbeid mellom Hol og Ål kommuner.

Null-alternativet (videreføring av dagens situasjon) ligger implisitt i vurderingene av fordeler og ulemper ved en sammenslåing og et tettere samarbeid. Nullalternativet vil derfor ikke bli behandlet eksplitt.

Som det også framgår av de øvrige delene av rapporten, er enkelte konsekvenser forholdsvis lette å dokumentere, mens andre vurderinger må baseres på en betydelig større grad av skjønn. Slik vil det alltid være når det skal tas stilling til kompliserte og sammensatte samfunnsforhold. Til syvende og sist vil det derfor være opp til politikerne – og innbyggerne gjennom valg – og ta stilling til hvilke forhold som skal tillegges størst vekt når beslutningen om Hol og Åls videre ”skjebne” skal fattes.

13.1 MÅLSETTINGER FOR EN KOMMUNESAMMENSLÅING OG ET UTVIDET SAMARBEID

I kommunens prosjektbeskrivelse av august 2001 er det formulert følgende målsettinger for en kommunesammenslåing og et utvidet samarbeid mellom Hol og Ål kommuner:

1. Styrking av lokaldemokratiet2. Et godt og tilgjengelig tjenestetilbud og administrasjon3. Effektiv ressursbruk og frigjøring av ressurser til tjenesteyting4. Sterkere miljøinnsats5. Mer samordnet samfunnsplanlegging6. Optimal forvaltning av kraftressursene24

Mål 4 og 5 er sammenfallende på flere sentrale områder. I den videre drøftingen er derfor disse slått sammen til et nytt målområde: ”Mer samordnet samfunnsplanlegging og sterkere miljøinnsats.”

13.2 MÅL 1: STYRKING AV LOKALDEMOKRATIETMed dette forstås at en kommunesammenslåing og et tettere samarbeid skal bidra til: Økt lokalpolitisk innflytelse over spørsmål av betydning for kommunen og innbyggerne. Økt lokalpolitisk deltakelse, først og fremst i form av økt valgdeltakelse.

Argumenter for sammenslåing En større kommune vil kunne få større reell innflytelse over lokalpolitisk viktige

spørsmål. Dette vil styrke lokaldemokratiet. I lys av kommunalminister Solbergs initiativ til å drøfte generalistkommunenes oppgaver,

kan etablering av en større kommune være en nødvendig forutsetning for å kunne beholde 24 Det er utarbeidet et eget notat om forvaltning av kraftressursene. Styringsgruppen besluttet i møte 15. april at dette notatet følger denne rapporten som et vedlegg.

__________________________________________________________________________________________Side 107 av 133


lokal innflytelse over de oppgavene som i dag er kommunenes ansvar og/eller en forutsetning for kommunen skal få overført ansvaret for nye oppgaver.

Gitt et sterkere statlig press i retning av større kommuner, vil et lokalt initiativ til sammenslåing være en viktig forutsetning for reell lokalpolitisk innflytelse i en sammenslåingsprosess, herunder i spørsmålet om hvilke kommuner som skal slåes sammen med hvem.

En sammenslått kommune vil ikke være beheftet med det sammen demokratiske underskuddet som er knyttet til interkommunale samarbeidsløsninger.

Studier tyder på at partiene har en mer markert rolle i kommunepolitikken i større kommune enn i kommuner med under 5000 innbyggere.

Argumenter mot sammenslåing Det er høyst uvisst om sammenslåing vil bidra til økt valgdeltakelse. I en sammenslått, større kommune vil avstanden mellom valgte og velgere bli større.

Antall politikere vil relativt sett vil reduseres og den geografiske avstanden til kommunestyresalen vil for manges del øke ved etablering av et nytt, felles kommunesenter. Ambulerende politiske møter og mer omfattende bruk av høringer, spørretimer etc. kan virke i motsatt retning.

Færre politikere og større avstander vil gjøre at færre innbyggere vil kjenne en politiker som de kan ta kontakt med i viktige saker.

Politikerne vil få et større ansvarsområde. Dette kan redusere den detaljerte kunnskapen om de beslutninger som skal fattes.

Argumenter for utvidet samarbeid Et utvidet samarbeid vil et stykke på vei styrke lokaldemokratiet gjennom en felles – og

dermed mer kraftfull - innsats i spørsmål av stor lokalpolitisk betydning. Felles politisk mobilisering i forhold til statlige myndigheter kan være et eksempel på dette.

Interkommunalt samarbeid kan på samme måte som sammenslåing være en forutsetning for å få overført ansvaret for nye oppgaver fra staten.

Argumenter mot utvidet samarbeid Interkommunalt samarbeid er beheftet med et demokratisk underskudd som ikke bidrar til

å styrke det direkte lokaldemokratiet. Interkommunalt samarbeid vil være best egnet i spørsmål hvor det er relativt stor grad av

enighet mellom kommunene. I vanskelige, konfliktfylte spørsmål – som for eksempel arealspørsmål eller andre saker med sterke motstridene interesser – vil et interkommunalt samarbeid være langt mindre beslutningsdyktig enn ordinære politiske og administrative organ.

13.3 MÅL 2: ET GODT OG TILGJENGELIG TJENESTETILBUD OG ADMINISTRASJON

Med dette forstås at en kommunesammenslåing og et utvidet samarbeid skal bidra til: Gode og brukerorienterte kommunale tjenester. God og tilgjengelig kommunal administrasjon med kapasitet og kompetanse til å yte

service til innbyggerne. Både tjenestetilbudet og administrasjonen skal være geografisk nær der folk bor og i hvert

fall ikke mindre tilgjengelig enn i dag.

__________________________________________________________________________________________Side 108 av 133


Argumenter for sammenslåing

En sammenslåing av Hol og Ål kommuner kan være en forutsetning for å opprettholde tjenestetilbudet på dagens nivå.

Hol og Ål er relativt like kommuner mht. sentrale kjennetegn. Begge har svært god økonomi og skårer høyt på finansielle indikatorer både ift. driftsresultat og gjeldssituasjonen

I ulike kommunestudier er det påvist generelle stordriftsfordeler eller smådriftsulemper innenfor administrasjon, institusjonsbasert omsorg, grunnskole og tekniske tjenester, jf. bl.a. Myrvold (2001)

Den omstillingsprosess som nødvendigvis må følge av en sammenslåing, vil generelt kunne legge til rette for endringer som bidrar til en mer effektiv tjenesteproduksjon og/eller bedre kvalitet på tjenesteproduksjonen

Større og mer kompetansetunge fagmiljøer vil sannsynligvis bidra til større kvalitet i tjenesteproduksjonen, evt. også høyere produktivitet. Dette vil også langt på vei kunne oppnås med et utvidet interkommunalt samarbeid, men da er det egentlig snakk om en sammenslåing på sektornivå (det interkommunale samarbeidet må være tilstrekkelig tett)

Sammenslåing (og samarbeid) vil i større grad kunne rettferdiggjøre større satsinger og investeringer som vil bidra til mer effektiv drift gjennom sambruk innenfor ulike tjenesteområder, f.eks. helse, kultur, teknisk sektor. Ved sammenslåing vil en sannsynligvis ikke få så sterke diskusjoner om lokalisering, og en unngår diskusjoner om kostnadsfordeling (sammenlignet med en situasjon med interkommunalt samarbeid)

En felles administrasjon vil kunne være større og mer kompetansetung enn hver av dagens to administrasjoner og vil dermed kunne yte bedre (administrative) tjenester til brukerne. Dette vil være en fordel for eksempel innenfor byggesaksbehandling, arealplanlegging og næringsutvikling.

En sammenslått kommune vil kunne ”slanke” det administrative nivået i kommunen. Dette vil kunne redusere behovet for kommunale, ledere samtidig som en del av den fagkompetanse som nå er ”bundet” opp i administrative oppgaver, kan overføres til tjenesteproduksjon.

Sammenslåing vil kunne lette rekrutteringssituasjonen og gjøre kommunen til en mer attraktiv arbeidsgiver: - Lederstillingene i en større kommune vil kunne oppfattes som mer attraktive. Samtidig

vil mer ansvarsfulle lederstilinger også stille større krav til mer spesifikk lederkompetanse og –erfaring. Dette kan vise seg å ha motsatt effekt.

- En større kommune vil kunne tilby flere og mer varierte faglige og karrieremessige utviklingsmuligheter. Dette vil gjøre kommunen til en mer attraktiv arbeidsgiver.

- Større fag- og arbeidsmiljø vil være mer fleksible og robuste og mindre sårbare enn mindre fag- og arbeidsmiljø. Dette vil gjøre det lettere å foreta ”omrokkeringer” dersom vakanser, permisjoner, arbeidsmiljømessige situasjoner eller andre typer ”flaskehalser” skulle tilsi at dette ville være hensiktsmessig.

Innen helsesektoren vil et større fagmiljø kunne legge forholdene til rette for en større grad av ”rendyrking” av enkelte stillinger og dermed også legge forholdene bedre til rette for en tettere relasjon til Hallingdal sjukestugu.

Det er imidlertid viktig å være klar over at det i mange tilfeller vil ta tid før en ny kommune fullt vil kunne dra nytte av de fordelene som en kommunesammenslåing vil

__________________________________________________________________________________________Side 109 av 133


kunne medføre. En ny kommune får imidlertid beholde inndelingstilskuddet i 10 – 15 år etter sammenslåingen. Dette vil kunne fungere som en ”økonomisk buffer” i en overgangsperiode.

Argumenter mot sammenslåing

En evt. sammenslått kommune vil få redusert sin rammeoverføring fra staten med om lag 5,4 millioner kr. ti år etter sammenslåingen da ett basistilskudd vil falle bort. Inntektsbortfallet må veies opp mot evt. gevinster i form av økt og/eller økt kvalitet ved en sammenslåing.

Hol har et høyt nivå (dekningsgrad og omfang) på deler av sin tjenesteproduksjon sammenlignet med Ål og andre sammenlignbare kommuner. Dette gjelder barnhager, barnevern, hjemmetjenester og delvis også skoler. Det kan være en utfordring for en evt. sammenslått kommune å yte et så høyt nivået på disse tjenestene til hele den nye kommunen. Hol har som kjent noe høyere inntekter og dermed utgiftsevne enn Ål.

Hol og Ål kommuner er relativt sett store kommuner med til dels store avstander mellom yttergrendene og kommunesentrene. Selv om dagens kommuner har en relativt desentralisert tjenestestruktur, er likevel reiseavstanden fra eget hjem til offentlige og private tjenestetilbud lang for mange. En kommunesammenslåing eller et utvidet samarbeid som samtidig medfører endringer i dagens lokaliseringsstruktur – for eksempel gjennom sentralisering og/eller samlokalisering av ulike offentlige tjenester – vil utvilsomt føre til større geografisk avstand mellom brukerne og de offentlige tjenestene. Utbedring av det kollektive transporttilbudet vil til en viss grad kunne redusere ulempene ved en sentralisering/ samlokalisering, men gitt standarden på dagens transporttilbud og befolkningsgrunnlaget i kommunene, vil dette sannsynligvis være så kostnadskrevende at det ikke lar seg realisere reint økonomisk.

Når dette er sagt, er det imidlertid også verd å merke seg at avstanden mellom dagens sentra – altså Geilo, Hol og Ål – er forholdsvis kort, nærmere bestemt i underkant av tre mil. 2/3 av innbyggerne bor i eller i nærheten av disse sentraene. En eventuell sentralisering/ samlokalisering av offentlige tjenester til Geilo, Hol eller Ål vil derfor medføre relativt korte reiseavstander for de fleste innbyggerne i kommunen.

Før en eventuell endring av tjenestelokaliseringen gjennomføres, må det derfor foretas analyser av hvilke tjenester som oppfattes som nødvendig i lokalmiljøene og hvilke som uten for store omkostninger kan eller bør lokaliseres til et større tettsted/kommunesenteret.

Argumenter for utvidet samarbeid

Økt interkommunalt samarbeid vil bidra til bedre tjenesteproduksjon

Samarbeid (og sammenslåing) vil i større grad kunne rettferdiggjøre større satsinger og investeringer og bidra til mer effektiv drift gjennom sambruk innenfor ulike tjenesteområder, f.eks. helse, kultur, teknisk sektor

Samarbeid vil i større grad legge til rette for mer utfordrende faglige og karrieremessige utviklingsmuligheter.

Samarbeid vil kunne gjøre fag- og arbeidsmiljøene større, mer robuste og attraktive.

__________________________________________________________________________________________Side 110 av 133


Samarbeid vil være nødvendig uansett om Hol og Ål kommuner slår seg sammen eller ikke. En viktig årsak til dette er at samarbeidet med de øvrige kommunene i Hallingdal oppfattes som nyttig og nødvendig i forbindelse med kompetanseutvikling og for oppgaver som uansett vil være for store for enkeltkommunene.

Argumenter mot utvidet samarbeid Samarbeid vil ikke i like stor grad kunne bidra til realisering av effektivitets- og

kvalitetsgevinster ved tjenesteproduksjonen som sammenslåing

Ved samarbeid vil en sannsynligvis få større diskusjoner om lokalisering av tjenester enn ved sammenslåing. Dessuten vil en i større grad få diskusjoner om kostnadsfordeling

”Doble arbeidsgiverforhold” med flere/mange motstridene interesser vil kunne medføre komplikasjoner som vil kunne oppveie fordelene ved et tettere samarbeid mellom kommunene.

Et utvidet samarbeid vil kunne medføre de samme sentraliseringstendensene som en sammenslåing. Lokalisering og organisering vil derfor måtte vurderes nøye.

13.4 MÅL 3: EFFEKTIV RESSURSBRUK OG FRIGJØRING AV RESSURSER TIL TJENESTEYTING

Med dette forstås at en kommunesammenslåing og et tettere samarbeid skal bidra til: Større kostnadseffektivitet i den kommunale

oppgaveoppgaveløsningen/tjenesteproduksjonen Overføring av ressurser (økonomisk og personalmessig) fra administrasjon til direkte

tjenesteproduksjon.

Argumenter for sammenslåing

Det er et innsparingspotensiale på mellom 6 og 16 millioner kr. pr. år innenfor administrasjon, styring og fellesutgifter ved sammenslåing. Dette potensialet tar utgangspunkt i en sammenligning med større kommuner som for øvrig har felles kjennetegn med Hol og Ål. Å realisere et innsparingspotensiale etter en sammenslåing vil uansett måtte ta noe tid. Det understrekes at potensialet er teoretisk og basert på grove forutsetninger, og at det kan være spesielle forhold i kommunene som gjør at særlig det høyeste innsparingspotensialet vanskelig kan realiseres i sin helhet. Uansett taler KOSTRA-tallene for at ressurser kan overføres fra administrasjon til tjenesteproduksjon ved en kommunesammenslåing.

Det er påvist stordriftsfordeler eller smådriftsulemper innenfor administrasjon, institusjonsbasert omsorg, grunnskole og tekniske tjenester, jf. Myrvold (2001).

Gitt at opplegget for inntektsutjevningen gjennomføres etter planen og at skatteinntektene i Hol og Ål opprettholdes på dagens (relative) nivåer, vil en kommunesammenslåing kunne gi om lag fire millioner kr. mer i inntekter pr. år pga. bortfall av trekk i skatteinntektene.

Den omstillingsprosess som nødvendigvis må følge av en sammenslåing, vil generelt kunne legge til rette for endringer som bidrar til en mer effektiv tjenesteproduksjon og/eller bedre kvalitet på tjenesteproduksjonen.

__________________________________________________________________________________________Side 111 av 133


Sammenslåing vil kunne ”slanke” det administrative leddet i kommunen. Dette vil redusere behovet for kommunale ledere samtidig som en del av den fagkompetansen som er ”bundet” opp i administrative oppgaver vil kunne overføres til tjenesteproduksjon.

Argumenter mot sammenslåing Det synes ikke å være noen vesentlige effektiviseringspotensialer innenfor de sentrale

tjenesteområdene (barnehager, skoler, helse og sosial, kultur og teknisk sektor) ut fra en sammenligning med situasjonene i større kommuner (basert på KOSTRA-tall).

En større kommune vil øke behovet for ledere med kompetanse innen økonomi, ledelse og personalbehandling. Dette vil kunne øke rekrutteringsproblemene til lederstillingene.

Argumenter for et utvidet samarbeid Generelt antas det å være et effektiviseringspotensial i kommunal tjenesteproduksjon, jf.

Kittelsen og Førsund (2001). Men det er ikke gitt at kommunesammenslåing (dvs. at kommunene er store) er nødvendig for å realisere slike potensialer. En del av effektiviseringspotensialene kan sannsynligvis realiseres internt i kommunene eller gjennom interkommunalt samarbeid. Empirisk er det vanskelig å fastslå hvilken tilleggsgevinst ift. effektivisering som kan oppnås gjennom sammenslåing.

Det effektiviseringspotensialet som ligger i å slå sammen ulike institusjoner/virksomheter (for eksempel skoler) kan realiseres innenfor hver av kommunene uavhengig av kommunesammenslåing. Den isolerte økonomiske gevinsten ved evt. sammenslåing av barneskoler må imidlertid vurderes opp mot negative konsekvenser som lenger skolevei for flere og dermed større behov for skoleskyss, forringing av lokalmiljø og store muligheter for redusert elev- og foreldretrivsel

Argumenter mot utvidet samarbeid

For å realisere innsparingspotensialet innenfor administrasjon, styring og fellesutgifter er sammenslåing nødvendig

Effektiviseringspotensialer innenfor de sentrale områdene for tjenesteproduksjon kan langt på vei realiseres gjennom interkommunalt samarbeid, men for å oppnå optimal effekt (mht. effektivitet og kvalitet) er det sannsynligvis nødvendig med en faktisk sammenslåing på sektornivå (ikke nødvendigvis kommunesammenslåing selv om det vil være en fordel mht. rekrutteringssituasjonen). Ved sammenslåing vil en sannsynligvis ikke få så sterke diskusjoner om lokalisering, og en unngår diskusjoner om kostnadsfordeling (sammenlignet med en situasjon med interkommunalt samarbeid)

__________________________________________________________________________________________Side 112 av 133


13.5 MÅL 4: MER SAMORDNET SAMFUNNSPLANLEGGING OG STERKERE MILJØINNSATS

Med dette forstås at en kommunesammenslåing eller et utvidet samarbeid skal bidra til: En mer helhetlig areal- og transportplanlegging slik at natur- og miljøressursene i hele

området kan forvaltes på en bærekraftig måte. En helhetlig og bærekraftig kommunal tilrettelegging for utvikling av eksisterende

næringsliv og etablering av ny næringsvirksomhet.

Argumenter for sammenslåing Sammenslåing vil bidra til en mer enhetlig og felles planlegging og miljøinnsats i

regionen. Dermed vil sjansene for at den ene kommunen bli skadelidende på grunn av den andre kommunens beslutninger reduseres.

I tilfeller med interessemotsetninger mellom kommunene, vil sammenslåing være den beste garantien for en samordnet samfunnsplanlegging i området.

I en sammenslått kommune vil næringsstrukturen være mer sammensatt enn hva som er tilfelle i dagens kommuner. Dette vil gi området ”flere bein å stå på” og øke områdets konkurransekraft i forhold til andre dalfører eller andre deler av landet. Dessuten vil området bli mer robust i forhold til konjunktursvingninger (gjelder særlig reiselivsnæringen) og endringer i statlige overføringer (gjelder særlig landbruket).

En større kommune vil ha økt kompetanse og kapasitet i areal-, miljø- og næringspørsmål.

Argumenter mot sammenslåing I en større kommune vil avstanden mellom innbyggerne og næringslivet og det

kommunale planleggings- og støtteapparatet bli større. Dette kan gjøre det vanskeligere for de kommunale saksbehandlerne og ha detaljert kunnskap om de saker som skal behandles.

Det er ikke knapphet på bolig- og næringsarealer i Hol og Ål kommuner. Behovet for en samordnet arealplanlegging er derfor ikke utslagsgivende for en beslutning om en kommunesammenslåing.

Argumenter for utvidet samarbeid Et utvidet samarbeid vil et stykke på vei medføre de samme fordelene som en

kommunesammenslåing.

Argumenter mot utvidet samarbeid Et utvidet samarbeid vil i motsetning til en formell kommunesammenslåing kunne

medføre kompliserte samarbeidsforhold og mangelfulle og ineffektive beslutninger i spørsmål hvor det er interessemotsetninger mellom kommunene.

__________________________________________________________________________________________Side 113 av 133


13.6 KONKLUSJONER FRA FOLKEMØTET 15. APRIL15. april ble det arrangert et folkemøte om sammenslåing av Hol og Ål kommune. I tillegg til en presentasjon av foreløpige resultater av utredningsarbeidet, ble også argumenter for og mot en kommunesammenslåing diskutert. Drøftingene foregikk i grupper og følgende argumenter framkom:

Argumenter for en kommunesammenslåing Hol og Ål er like kommuner og har et godt tjenestetilbud og god økonomi. Kommunene ”står godt til hverandre” Redusert totalt behov for ledere. Kan frigjøre ressurser til tjenesteproduksjon og gjøre

lettere å rekruttere fagmiljø Stordriftsfordeler (større fagmiljø, økonomi, lettere rekruttering) Kompetanse og rekruttering Frykten for enda større kommuneenheter Styre prosessen selv Ta styring selv – en del like forutsetninger Økonomi/stordriftsfordeler (rasjonalisering adm., samarbeid om tyngre brukere, felles

markedsføring/ profilering, større fagmiljø/enklere rekruttere, utv. av alternativ energi) Større fagmiljø, bedre kvalitet, løse rekruttering f.eks. legespesialister Kun samarbeid blir for lite forpliktende Kunne forvalte og utvikle kraftverdiene på en bedre måte Store geografiske avstander (kommunen blir 30% større enn Vestfold)

Argumenter mot en kommunesammenslåing Store avstander. Mye reising, redusert identitet Utkant blir mer utkant Overraskende lite innsparing. Hva med kostnadene ved sammenslåing (økonomisk og

identitetsmessig) Liten økonomisk gevinst Er kommet langt på interkommunalt samarbeid Lange avstander fysisk og demokratisk Sterke følelser Nedlegginger Større avstand mellom folkevalgte, administrasjon og folket Utkantene vil bli sårbare Tjenestetilbudene for sentralisert

__________________________________________________________________________________________Side 114 av 133


Oppsummert ga dette følgende argumenter for en sammenslåing: Kompetanse og rekruttering (5 av 5 grupper) Stordriftsfordeler – frigjøre ressurser fra administrasjon til tjenesteproduksjon (4 av 5

grupper) Styre prosessen selv – unngå pålegg om å bli en del av en enda større kommune mot egen

vilje (3 av 5 grupper) Like kommuner med god økonomi og godt tjenestetilbud som utfyller hverandre (3 av 5

grupper)

Oppsummert ga dette følgende argumenter mot en sammenslåing: Store avstander – geografisk, demokratisk (større avstand mellom folkevalgt og folket) og

redusert identitet (5 av 5 grupper) Sentralisering – utkantene sårbare (3 av 5 grupper) Ikke så store økonomiske gevinster (2 av 5 grupper)

13.7 SAMLET VURDERINGEnkelte konsekvenser av en sammenslåing og et utvidet samarbeid er forholdsvis lett å dokumentere. Andre konsekvenser må baseres på betydelig større grad av skjønn. Til syvende og sist vil det derfor være opp til politikerne - og innbyggerne i valg – å ta stilling til hvilke forhold som skal tillegges størst vekt når beslutningen om Hol og Åls videre ”skjebne” skal avgjøres.

Som denne rapporten viser, vil en rekke av de fordelene som er knyttet til en kommunesammenslåing, også kunne oppnås ved et tettere samarbeid mellom kommunene. Basert på de analysene som ligger til grunn for denne rapporten, er det likevel enkelte forhold som bare vil la seg realisere ved en kommunesammenslåing:

Kommunenes økonomiske situasjonDet er dokumentert at det er et innsparingspotensiale på mellom 6 og 16 millioner kr. pr. år innenfor administrasjon, styring og fellesutgifter ved en kommunesammenslåing. Dessuten viser studier at en kommunesammenslåing vil kunne gi en merinntekt på om lag fire millioner kr. pr. år som følge av bortfall i trekk i skatteinntektene (forutsatt at opplegg er for inntekstutjevningen gjennomføres som planlagt og at skatteinntektene i Hol og Ål opprettholdes på dagens nivå). Erfaringsmessig vil det riktignok ta noe tid før innsparingspotensialet realiseres fullt ut. I 10 – 15 år etter sammenslåingstidspunktet, beholder derfor en evntuell ny kommune to inndelingstilskudd som ”en økonomisk buffer”.

Kommunene har i dag en relativt sett god økonomi. Situasjonen er imidlertid sårbar både for endringer i statlige overføringer og for endringer i kraftprisene. For å opprettholde dagens nivå på tjenesteproduksjonen kan det derfor være hensiktsmessig å ”ta ut” den innsparingspotensialet som er knyttet til sammenslåing av kommunene.

__________________________________________________________________________________________Side 115 av 133


Kommunenes rekrutteringssituasjonBlant annet på grunn av overføring av nye oppgaver, endringer i arbeidstidsordningene og aldersbetinget avgang vil det i åra framover være behov for godt over 100 000 nye arbeidstakere i norske kommuner. Situasjonen forverres ytterligere ved at de ungdomskullene som nå står på trappene til videregående og høyere utdanning, er langt mindre enn de kullene som gikk inn på arbeidsmarkedet på 1970-, 80- og 90-tallet. Kommunesektoren står overfor stor utfordringer knyttet til rekruttering av kvalifisert arbeidskraft.

Undersøkelser tyder på at større kommuner oppfattes som en mer attraktiv arbeidsplass enn mindre kommune. Viktige grunner til dette er at større kommuner har flere karrieremuligheter og større og mer robuste fagmiljø enn mindre kommuner. En kommunesammenslåing kan derfor være en viktig forutsetning for rekruttering av kvalifisert arbeidskraft.

Både Hol og Ål kommuner har betydelige kraftverdier. Et styrket samarbeid på kraftsektoren vil kunne føre til kompetanseheving når det gjelder forvaltning av kraftressursene. Dette vil også kunne lette rekrutteringen av fagkompetanse. Også på dette område vil derfor en kommunesammenslåing kunne være en fordel for kommunene.

Betydningen av å sitte i et ”lokalt førersete” Flere utspill tyder på at Regjeringen ønsker endringer i kommunestrukturen. Blant annet har kommunalminister Erna Solberg uttalt at hun ønsker at antall kommuner reduseres med opp til 100 kommuner i løpet av de neste 15 åra. Regjeringen legger også i sin økonomiske politikk i stadig større grad til rette for kommunesammenslåinger. Etter mange lokalpolitikeres vurdering er derfor et lokalt initiativ til kommunesammenslåing, en forutsetning for at lokalsamfunnet sjøl skal kunne bestemme hvilke nabokommuner som skal slås sammen.

__________________________________________________________________________________________Side 116 av 133


14 STYRINGSGRUPPENS ANBEFALINGERMed utgangspunkt i vedtak i kommunestyrene i Hol og Ål og en samlet vurdering av fordeler og ulemper ved endring av kommunestrukturen eller utvidet samarbeid mellom kommunene, anbefaler en samlet styringsgruppe at spørsmålet om kommunesammenslåing legges ut til folkeavstemning.

Styringsgruppens medlemmer er imidlertid uenige om hvorvidt denne folkeavstemningen bør være rådgivende eller bindende. Styringsgruppen anbefaler derfor at det medio august innkalles til et felles formannskapsmøte for å drøfte det videre opplegget for folkeavstemningen, herunder spørsmålet om tidspunkt for gjennomføringen og hvorvidt avstemningen skal være bindende eller rådgivende.

__________________________________________________________________________________________Side 117 av 133

VEDLEGG

VEDLEGG 1

SAMARBEIDSTILTAK HVOR HOL OG/ELLER ÅL DELTARKartlegging pr. april 2002

Som en del av utredningen om kommunesammenslutning/samarbeid ble det gjennomført en undersøkelse av omfanget av interkommunale samarbeidstiltak hvor Ål og/eller Hol kommune var deltakere. Undersøkelsen ble besvart av ordførere, rådmenn, etatssjefer og avd.ledere i Hol og Ål kommuner i perioden januar-mars 2002.

Undersøkelsen viser at Hol og Ål kommuner er involvert i minst 77 samarbeidstiltak der mange er av forpliktende karakter, men også en del uformelle møteplasser. Det er interessant å se at det kun er ett samarbeidstiltak hvor bare den ene av Hol og Ål kommuner deltar. 15 av tiltakene er rene samarbeidstiltak mellom Hol og Ål. 22 av tiltakene har mer uformell karakter.

Nytteverdien av samarbeidstiltakene ble i snitt angitt til 4,6 (laveste mulige score var 1, høyest 6).

ADMINISTRASJON: Kommentar Hol Ål Andre i Hall.dal

Alle i Hall.dal

Numedal

Busk. ellers

Andre aktør.

Angitt nytteverdi? 1 2 3 4 5 6

Regionrådet Interkomm. samarb. på flere nivå x x x x

Hallingdal Kraftnett AS Organisering av strømdistrib. x x x x

Hallingdal revisjonsdistrikt Felles revisjon x x x x

Regnskapskontroll / trekkontroll Deling av 1 stilling (50/50) x x x

Løpende ad hoc utvalg Felles retningslinjer innen adm. +/- +/- +/- +/- x

Uformell kontakt: Personalledere Lønns- og arb.kraftpolitikk x x x x

Rådmannsutvalget i Hallingdal Faglig/sosial møteplass for rådm. x x x x

Økonomisjefmøte Utveksle erfa/felles utfordr. x x x x

Personalnettverket Utveksle erfa: personal / adm. x x x x x

Høgskolekurs i helseledelse Kompetanseheving x x x x

VEDLEGG 1

SKOLE: Kommentar Hol Ål Andre i Hall.dal

Alle i Hall.dal

Numedal

Busk. ellers

Andre aktør.


PPT for Ål og Hol Styrke fagmiljøet / effektivisere x x x x x

Voksenopplæring Utføre felles oppg. på ett sted.Utnytte felles fagkompetanse

x x x x

Etterutdanning av ped. personale Heve kompetansen hos personalet x x x x

Felles lederopplæring i skoleverket (LOIS) Heve komp. hos lederne x x x x

Skolesjef - konsulentforum Styrke fagmiljø Komp./utvikling x x x x

VEDLEGG 1

HELSE, SOSIAL, OMSORG

Kommentar Hol Ål Andre i Hall.dal

Alle i Hall.dal

Numedal

Busk. ellers

Andre aktør.


Kommuneoverlege 2 selvst. 50% stillinger (1 person) x x x

Familievernkontoret Familievern Hallingdal x x x x

Interkomm. stilling i miljørettet helsevern

Styrke et lite spisskomp.område x x x x x

Interkommunal legevaktordning Bedre og mer legevakttjeneste x x x x x

Næringsmiddeltilsynet i Hall. Felles innsats mht. næringsm.loven

x x x x

Jordmorvakt Mindre vaktbelastning på jordmødre

x x x

Vinn Hallingdal AS Arb.plasser for psykisk utvikl.hemma

x x x x

Samarb.avtale om samf.medisin Styrke et lite spisskomp.område x x x

Stensheim bo og aktivitet Utnytte lokalene etter gamle Stensh.

x x x

Barnevernforum i Hallingdal Større fagmiljø for barnev.personale

x x x x

Samarbeidsforum helse- og sos. Uformelle møte (h&s-sjefer + k.lege)

x x x

Helse- og sosialsjefslaget i Hall. Informasjons- og erfamøter x x x x

VEDLEGG 1

KULTUR: Kommentar Hol Ål Andre i Hall.dal

Alle i Hall.dal

Numedal

Busk. ellers

Andre aktør.

Oppgitt Nytteverdi? 1 2 3 4 5 6

Ungdommens kulturmønstring Større og mer ”proff.” mønstring x x x x x

Kulturstreif Hallingdal Utvikle kulturatraksj. som reisemål x x x x x

SIGMA (konsert natt til 1. mai) Identitet og kulturutvikling x x x x x

Hallingdal Teaterverksted Gi amatørteatre faglig forum/hjelp x x x x x

Hallingdal Folkemuseum Ett museum for hele dalen x x x x

Bibliotekprosjekt Hallingdal Samarb. utlån, kort m.m. ( 2002/2) x x x x

Breiband i Hall. / Hall. bibliotek Utprøving (konferanse, datalagring) x x x x

Interkommunalt utviklingsarbeid Konf./kurs for ansatt i klubbvirks. x x x x x

Trygt Hallingdal Trygge oppvekstvilkårene i Hallingd. x x x x x

Kultursjef forum Faglig forum. Kollegialt samarb x x x x x

Biblioteksjefsmøter i Hallingdal Faglig forum for biblioteker x x x x

Regionale møte for klubbledere Samordne felles tiltak - info/erfa x x x x x

VEDLEGG 1

TEKNISK / MILJØ: Kommentar Hol Ål Andre i Hall.dal

Alle i Hall.dal

Numedal

Busk. ellers

Andre aktør.


Hallingdal Renovasjon Innsamling og behandling av avfall x x x Krødsh x x xSlamtømming Tømming og behandling av slam x x x xAvfallsplan - oppfølging Felles påvirkning for gjennomføring

av planenx x x x

Fjellbruksplan Stor plan med årlig oppfølging x x x x xBrannvern - forebyggende Brannsyn og div. forebyggende tiltak x x xBrannberedskap Samarbeid - overbefal x x xBrannøving Felles område for øving - røykdykk. x x xGPS-utstyr Felles innkjøp og bruk x x xDiverse - Maskiner - Utstyr Låne maskiner/utstyr - Bytte tjenester x x xFellestjeneste utstyr Kamerautstyr for pipeinspeksjon x x xAkutt forurensning Beredskap - plan for fylket x x x x xBiologisk mangfald 3 års prosjekt (kommunene + FM) x x x xLA21 (Vedtatt i regionrådet) x x x xMiljøinfo etter LA21-plan Infoserie i Hallingdølen (etter tur) x x x xVannprøvetaking Samarbeid i Hallingdal x x x xHjemmekomposteringsprosjekt Felles orgainsering av brukerkurs x x x50-års rev. av Hols reguleringen Revisjon av demninger m.m x x x

Noe felles saksbehandling (miljø) Rasjonalisering av saksarbeidet x x x xSaksbehandlerforum Utveksling av erfaring/kompetanse x x x xTeknisk utval i Hallingdal Utveksling av erfaring/kompetanse x x x xMiljøvernledermøter Info og erfaringsutveksling x x x x

VEDLEGG 1

NÆRINGSUTVIKLING: Kommentar Hol Ål Andre i Hall.dal

Alle i Hall.dal

Numedal

Busk. ellers

Andre aktør.


Fjell og Fjord Ferie AS (FFF) Markedsføre reiselivet i Hallingdal x x x N&U x x x

Kleivi Næringspark Forvalte SIVA-anlegget / industri x x x 2 x

Dagali Lufthavn Dagali Drift ks x x x x x

Hallingdal Billag Rutetrafikk x x x x x

Hallingdal.net Felles profilering, - nyheter, - læring x x x x x

Yrkesmesse Hallingdal Rekruttere til dalen. Formidle tilbud i og utenfor Hallingdal

x x x x x

Hallingtreffet Samle utflytta Hallinger hver 2. jul x x x x x

Hallingdal etablerersenter Råd/veiledn. til etabl. / økt nyskap. x x x x 2

Samarbprosj. i Hall. forsøksring Tilrettelegge for økt samarb. i landbr. x x x x

Hallingskog Økt aktivitet: Primær - Sek. - Foredl. x x x x x

Prosjekt ungskogpleie Øke skjøtsel av ungskog x x x x x

Infotiltak langs hovedvegene Like skilt og infotavler x x x x

Bondekafé m.m. Informasjon/ Møteplass for brukere x x x x 2

Felles saksbehandling For saker som kommer til flere komm x x x x

Jordbrukssjefsmøter Felles tema, info-/erfautveksl. x x x x x

Næringsmedarbeiderne i Hall. Felles næringstiltak, info/erfautveksl. x x x x x

Kollegaforum Buskerud Næringsmedarbeiderne i Buskerud x x x x x x x

VEDLEGG 2

ANTALL STILLINGER I ÅL KOMMUNE PR. APRIL 2002

Sektorer: Ål kommune: Kommentarer fra Ål kommune:

Rådmannens stab:- Lederstillinger:-- Fagstillinger:- Merkantile stillinger:

5

7,37

Rådm, ass rådm, p.sj, øk.sj, næringssj

Teknisk sektor:- Lederstillinger:- Fagstillinger:- Merkantile stillinger:

321,72,5

Ledere for fagområder med tre eller ferre ansatte er plassert som fagpersoner. Eks er avdeling oppmåling.

Helse- og sosial:- Lederstillinger:- Fagstillinger:- Merkantile stillinger:

101307,1

- Alle lederstillinger er oppgitt som hele stillinger selv om avsatt administrasjonstid er noe mundre

- Fagstillinger er både høyskoleutd og fagutd

- Tallene er oppgitt i samlede årsverk, ikke i antall stillinger

- For legene er bare tatt med tiden som er avsatt til offentlige oppgaver.

Kultur:- Lederstillinger:- Fagstillinger:- Merkantile stillinger

391,5

Skole- og barnehagesektoren:- Lederstillinger:- Fagstillinger:- Merkantile stillinger:

15963,25

I lederstillinger er tatt med alle rektorer og barnehagestyrere, selv om disse ikke alle har full administrasjonsressurs. Fagstillinger er alle stillinger der det kreves utdanning utover videregående skole. Vi har noen fagarbeidere blant renholdere og assistenter, men dette er ikke et krav i stillingen.

Kilde: Kommunens personalavdeling

VEDLEGG 2

ANTALL STILLINGER OG ÅRSVERK I HOL KOMMUNE PR. APRIL 2002

Sektorer: Hol kommune: Kommentarer fra Hol kommune:

Rådmannens stab:- Lederstillinger:- Fagstillinger:- Merkantile stillinger:

3 ( 3 årsverk)12 ( 11 årsverk) 17 ( 14,7 årsv.)

Lederstillingene i Hol består av rådmann, personalsjef og økonomisjef (stillingene som personalsjef og økonomisjef er trolig kombinerte leder- og fagstillinger)

Teknisk sektor:- Lederstillinger:

- Fagstillinger:

- Merkantile stillinger:

6 (6 årsverk)

73 (40,6 årsverk)

4 (3,6 årsverk)

Lederstillinger: Teknisk sjef, avdelingsledere for kommunalteknikk, brann- og feiervesen, bygningsavdeling og plan- og byggesaksavdeling. Oppsynsmann kommunalteknisk. Disse stillingene har også til dels betydelige faglige oppgaver. Fagstillinger: Inkluderer 29 frivillige brannmannskap som utgjør ca 4,7 årsverk. Merkantile stillinger: Hele sekretariatet inklusiv leder.

Helse- og sosial:- Lederstillinger:

- Fagstillinger:


15 (14.5 årsverk)119 (91.07 årsverk)13 ( 9.74 årsverk)

I denne oversikten er det ikke tatt med- fysioterapeut med driftstilskudd- turnuskandidater- assistenter- leger, privat praksis

Skole- og barnehagesektoren:- Lederstillinger:- Fagstillinger:- Merkantile stillinger:

2 kons.1 skolesjef 2 underv.insp.8 rektorer 6 styrere5 dagl.ledere SFO 102 undervisn.personel22 ped.personell i bhg. 4 på skolene3 skolekont.

Kultursektoren:- Lederstillinger:- Fagstillinger:


4 (3,5 årsverk)25+? (14,2 årsv.)1 (0,8 årsverk)

Lederstillinger: Kultursjef, biblioteksjef, fritidsleder, kulturvernleder. Avdelingslederne jobber mer med fag enn ledelse. Merkantile: Kun sekretær ved kulturkontoret er definert som dette, jf. stab/støtte-definisjonen. Vi har andre stillinger som kan kalles merkantile, men de jobber med direkte tjenesteproduksjon (f.eks bibliotek)Fagstillinger antall stillinger kan ikke oppgis eksakt da vi har flere fast ansatte på timebasis. Antall personer kan derfor variere fra år til år. Stillingsstørrelsen er imidlertid den samme.

Kilde: Kommunens personalavdeling

VEDLEGG 3

SAMORDNINGSGEVINSTER INNEN KRAFTFORVALTNINGEN I ÅL OG HOL

VEDLEGG 3

1. Bakgrunn

Kvalitet og kostnadseffektivitet

Både Ål og Hol kommuner forvalter store kraftverdier. Kvaliteten på kraftforvaltningen har stor betydning for kommunenes økonomiske utvikling. Kostnadene ved kraftforvaltningen er små i forhold til verdiene som forvaltes, men likevel ikke ubetydelige. Både kvalitet og kostnadseffektivitet er derfor viktige mål for kraftforvaltningen i kommunene.

Begrenset samarbeid i dag

Begge kommunene har valgt å organisere kraftforvaltningen gjennom selskaper med varierende selskapsform og eiersammensetning. Innen transport av kraft er kommunene medeiere i samme selskap (Hallingdal Kraftnett AS). For øvrig er kommunenes engasjement kanalisert gjennom separate selskaper. Totalt sett må samarbeidet i dag sies å være begrenset i lys av kommunenes geografiske nærhet og knapphet på menneskelige ressurser.

Små enheter Dagens organisering av kraftforvaltningen i de to kommunene er preget av små miljøer. Antall årsverk i de ulike selskapene er vist i tabellen nedenfor.

Tabell 1: Selskaper, eierandeler og årsverkSelskap Eierandel Ål Eierandel Hol Antall årsverkÅl Kraftverk 100%Ustekveikja Kraftverk IS 69%Ørteren Kraftverk 100%Hallingkraft AS 24%Ustekveikja Energi AS 100%Hallingdal Kraftnett AS 25% 30%

Stordriftsfordeler Kraftbransjen har de senere årene vært preget av store strukturendringer. Oppkjøp og fusjoner har gitt færre og større enheter både innen produksjon, omsetning og transport. Drivkraften bak denne utviklingen har vært antakelser om at det eksisterer stordriftsfordeler knyttet til tilgang på kompetanse, innkjøp og utnyttelse av menneskelige og materielle ressurser.

Samordningsgevinster Eksistensen og omfanget av stordriftsfordelene er omdiskutert. Miljøene på Ål og Hol er imidlertid så små at det er grunn til å anta at det er et betydelig potensial for samordningsgevinster. Vi vil i dette notatet beskrive i

VEDLEGG 3

hvilke deler av kratforvaltningen det er grunn til å forvente gevinster ved et utvidet samarbeid mellom kommunene.

2. Metode

Verdikjede Vi vil belyse mulighetene ved å dele opp kraftforvaltningen i en såkalt verdikjede, og vurdere samordningspotensialet innenfor de ulike leddene i verdikjeden. En grov verdikjede for kraftforvaltningen er vist i figuren nedenfor. I figuren er det også angitt hvilke selskaper som er engasjert i de ulike leddene i verdikjeden.

Figur 1: Verdikjede for kraftforvaltning

Ål Ål Kraftverk Hallingkraft AS Hallingdal Kraftnett AS

Produksjon Omsetning Transport Kunden

Hol Ustekveikja Kr.v. Ustekveikja Hallingdal Kraftnett AS Ørteren Kraftverk Energi AS

Kjeder for hvert område

Tilsvarende kan virksomheten innen henholdsvis produksjon, omsetning og transport deles inn i underliggende verdikjeder. Dett er gjort ved gjennomgangen av de respektive områdene.

Verdsetting og beskrivelse

Samordningsgevinster i form av reduserte kostnader kan i noen grad verdsettes økonomisk. For øvrig vil samordningsgevinstene beskrives verbalt.

Uavhengig av kommune-sammenslåing

Ved vurderingen av samordningsgevinstene vil vi ikke skille mellom mulighetene ved en kommunesammenslåing og et utvidet samarbeid mellom kommunene. Ettersom kraftforvaltningen er organisert utenfor den ordinære kommuneorganisasjonen, vil de praktiske mulighetene være de samme i begge tilfeller. Forskjellen vil være begrenset til eventuelle forskjeller i politisk vilje til samarbeid i de to situasjonene.

VEDLEGG 3

3. Kraftproduksjon

Tre kraftverk Produksjonsvirksomheten i de to kommunene er i dag organisert i tre kraftverk:

Ål Kraftverk Ustekveikja Kraftverk Ørteren Kraftverk

Alle kraftverkene kjøper tjenester av andre selskaper, som vist i tabellen nedenfor..

Tabell 2: Kjøp av tjenester innen produksjon

Kraftverk Type tjenester Kjøpes fraÅl Kraftverk Drift av kraftstasjonen

Salg engros og detaljHallingdal Kraftnett ASHallingkraft AS

Ustekveikja Kraftverk AdministrasjonSalg engros

Ustekveikja Energi ASUstekveikja Energi AS

Ørteren Kraftverk Drift/vedlikeholdAdministrasjonSalg engros

Ustekveikja Kraftverk ASUstekveikja Energi ASUstekveikja Energi AS

Verdikjeden Utvekslingen av tjenester innebærer at utførelsen av oppgavene innenfor de ulike leddene i verdikjeden er som vist i figuren nedenfor.

Ål Kraftverk Hallingkraft AS

Utbygging Vedlike- Drift Engros- Kundenhold salg (detaljist)

Ustekveikja Kraftverk Ustekveikja Energi AS

Verdikjeden Arbeidsdelingen innebærer at eventuelle samordningsgevinster må være knyttet til samordning mellom Ål Kraftverk og Ustekveikja innen utbygging, drift og vedlikehold. Innen engrossalg vil samordningen måtte foregå mellom Ustekveikja Energi AS og tjenester som i dag utføres av Hallingkraft AS. Dette vil vurderes i sammenheng med detaljomsetningen i neste kapittel.

Drift og vedlikehold Drift og vedlikehold av kraftanlegg består i stor grad av oppgaver som er avhengig av fysisk tilstedeværelse på anleggene. Med de store geografiske avstandene i de to kommunene, begrenser dette potensialet for

VEDLEGG 3

samordningsgevinster på dette området. Derimot kan det være et visse gevinster knyttet til samordningen av produksjonsstyringen. En samordnet produksjonsstyring av de tre verkene kan gi muligheter for en mer optimal tilpasning av produksjonen til variasjoner i markedet.

4. Kraftomsetning

Verdikjeden for kraftomsetning er skissert i figuren nedenfor.

Hallingkraft

Kraftkjøp Markeds- Salg Fakturering Kundenføring /service

UstekveikjaEnergi

Geografi betyr lite Felles for de fleste av aktivitetene innen kraftomsetning er at de er relativt uavhengige av geografisk lokalisering. Både kraftkjøp, markedsføring og fakturering kan utføres fjernt fra kunden. Kundeservice og salg til næringskunder er i litt større grad avhengig av fysisk nærhet til kunden, men det endrer ikke hovedbildet av en lite stedbunden virksomhet.

Konsekvensen av dette er at det er lettere å oppnå samordningsgevinster mellom virksomheter med ulik geografisk lokalisering. Det er ingen praktiske problemer med å drive kraftkjøp, markedsføring og fakturering av kunder i Ål fra Geilo eller vice versa.

Stordriftsfordeler Kraftkjøp og markedsføring er også aktiviteter med betydelige stordriftsfordeler. Kostnadene ved å administrere kraftkjøp eller markedsføre øker ikke på langt nær proporsjonalt med økningen i kundemassen. Det samme gjelder i noen grad fakturering, særlig på systemsiden. Dette er hovedgrunnen til de omfattende strukturendringene innen kraftomsetning de senere årene.

Alternativer I utgangspunktet kan samordningsgevinster mellom Ål og Hol innen kraftomsetning oppnås på fire måter:

Gjennom fusjon mellom Hallingkraft AS og Ustekveikja Energi AS

VEDLEGG 3

Ved at Ustekveikja Energi AS nedlegges, og Hallingkraft overtar kraftomsetningen i Hol

Ved at Ustekveikja Energi AS nedlegges, Ål kommune selger seg ut av Hallingkraft og kraftomsetningen ivaretas av eksterne aktører

Ved at Ustekveikja Energi overtar kraftomsetningen i Ål, og Ål kommune selger seg ut av Hallingkraft

Isolert sett vil de to første løsningene ha det største potensialet for utnyttelse av stordriftsfordeler, ettersom ett selskap dermed vil ivareta kraftomsetningen i xx kommuner. Ulempen ved disse løsningene er at det blir mange kommuner på eiersiden, og at kompetansen på kraftforvaltning ikke bevares i Ål og Hol.

I den grad hensynene til bevaring av kompetanse og et konsentrert eierskap prioriteres, kan den tredje løsningen være et alternativ. Også etter en eventuell overtakelse av kraftomsetningen i Hol vil Ustekveikja Energi være et lite selskap. Som i dag vil imidlertid selskapet kunne utnytte stordriftsfordeler gjennom kjøp av tjenester fra eksterne aktører.

En slik løsning vil sannsynligvis bare kreve en marginal økning i ressursbruken i Ustekveikja Energi AS. Samtidig vil salget av aksjene i Hallingkraft gi en salgsinntekt på i størrelsesorden 8-10 mill.kr, dersom Ål kommunes andel av den beregnede verdien av Hallingkraft legges til grunn.

5. Nett

Sterkere som eiereInnen nett er virksomheten i Ål og Hol allerede operativt samordnet gjennom Hallingdal Kraftnett. En sammenslåing eller utvidet samarbeid mellom kommunene vil dermed ikke gi noen ytterligere operative gevinster. Samordningsgevinstene vil her være begrenset til mulige fordelr av et tettere samarbeid mellom Ål og Hol som eiere. Til sammen vil en eventuelt sammenslått kommune ha en eierandel på xx %. I den grad dette avspeiles i styresammensetningen, vil Ål og Hol ha større styrke i diskusjoner som går på geografisk prioritering av investeringer og vedlikehold av nettet.

6. Oppsummering

VEDLEGG 3

Betydelig potensialGjennomgangen indikerer et betydelig potensial for gevinster ved samordning av kraftforvaltningen i de to kommunene.

Størst muligheter innen kraftomsetning

Potensialet er størst innen:

Kraftomsetning Kraftkjøp Produksjonsstyring Administrasjon

Avhengig av hvilken løsning som velges, kan en samordning gi en årlig besparelse på i størrelsesorden xx eller en salgsinntekt på 8-10 mill.kr. Eventuelle gevinster knyttet til styrket kompetanse og kvalitet i kraftforvaltningen kommer i tillegg.

Begrenset innen produksjon og nett

Innen drift og vedlikehold av produksjonsanlegg er sannsynligvis samordningsgevinstene små. Nettvirksomheten er allerede integrert gjennom Hallingdal Kraftnett, slik at eventuelle gevinster der vil være begrenset til en sterkere samlet posisjon på eiersiden.

Documents

DEL 1 · Web viewEN ELLER TO KOMMUNER? Fordeler og ulemper ved kommunesammenslåing eller utvidet samarbeid INNHOLD Del I mandat og anbefalinger… . 4 1 BAKGRUNN OG MANDAT 5 1.1