BAB I

PENDAHULUAN

Kebijakan dibidang fiskal adalah suatu kebijakan ekonomi dalam rangka mengarahkan kondisi perekonomian untuk menjadi lebih baik dengan jalan mengubah penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Dari sisi pajak jelas jika mengubah tarif pajak yang berlaku maka akan berpengaruh pada perekonomian nasional. Jika pajak diturunkan maka kemampuan daya beli masyarakat akan meningkat dan industri akan dapat meningkatkan jumlah output. Sebaliknya kenaikan pajak akan menurunkan daya beli masyarakat serta menurunkan output industri secara umum. Dalam beberapa literatur terdapat beberapa perbedaan pandangan mengenai kebajikan fiskal, terutama menurut teori Keynes dan teori klasik (Nopirin, 2000). Pada prinsipnya Keynes berpendapat bahwa kebijakan fiskal lebih besar pengaruhnya terhadap output daripada kebijakan moneter. Hal ini didasarkan atas pendapatnya bahwa, pertama elastisitas permintaan uang terhadap tingkat bunga kecil sekali (extrim-nya nol) sehingga kurva IS tegak. Kebijakan fiskal yang ekspansif akan menggeser kurva IS ke kanan sehingga output meningkat. Sedangkan ekspansi moneter dengan penambahan jumlah uang beredar pada kurva IS yang tetap tidak akan berpengaruh terhadap output. Hal ini menunjukkan bahwa kebijakan fiskal akan lebih efektif dibandingkan dengan kebijakan moneter.

Dari sudut ekonomi makro maka kebijakan fiskal dapat dibedakan menjadi dua yaitu Kebijakan Fiskal Ekspansif dan Kebijakan Fiskal Kontraktif. Kebijakan Fiskal Ekspansif adalah suatu kebijakan ekonomi dalam rangka mengarahkan kondisi perekonomian untuk menjadi lebih baik dengan jalan mengubah penerimaan dan pengeluaran pemerintah, pada saat munculnya kontraksional gap. Konstraksional gap adalah suatu kondisi dimana output potensial lebih tinggi dibandingkan dengan output actual. Pada saat terjadi kontraksional gap ini kondisi perekonomian ditandai oleh tingginya tingkat pengangguran.

Kebijakan ekspansif dilakukan dengan cara menaikkan pengeluaran pemerintah (G) atau menurunkan pajak (T) untuk meningkatkan output (Y), adapun mekanisme peningkatan pengeluaran pemerintah ataupun penurunan pajak (T) terhadap output adalah sebagai berikut, pada grafik (2.1) maka dapat dijelaskan bahwa disaat pengeluaran pemerintah (ΔG) naik atau selisih pajak (ΔT) turun maka akan menggeser kurva pengeluaran agregat keatas sehingga pendapatan akan naik dari (Y1) menjadi (Yf).

Gambar 2.2 Kurva Kebijakan Fiskal Ekspansif

Dari penjelasan diatas dapat kita pahami bahwa kebijakan fiskal ekspansif yang dapat berupa defisit anggaran dan mempunyai tujuan menumbuhkan semangat perekonomian yang tinggi untuk kesinambungan fiskal.

2

BAB II

DAMPAK DEFISIT ANGGARAN

A. Kerangka Kerja

Untuk mendapatkan pemahaman tentang dampak ekonomi dari surplus atau defisit anggaran dalam jangka panjang, akan sangat membantu dengan menggunakan beberapa elemen pokok dari dasar ekonomi makro. Tabungan nasional adalah jumlah tabungan swasta dan tabungan pemerintah. Tabungan nasional berasal baik dari investasi dalam negeri (akumulasi aset di dalam negeri) maupun investasi asing neto (akumulasi netto dari aset luar negeri). Apapun itu, akumulasi aset tersebut berarti bahwa modal yang dimiliki meningkat. Keuntungan atas tambahan aset tersebut meningkatkan pendapatan nasional di masa depan. Elemen pokok tersebut menyoroti dua aspek kunci dari defisit:

• Peningkatan defisit anggaran (penurunan tabungan pemerintah) mengurangi tabungan nasional kecuali sepenuhnya diimbangi oleh peningkatan tabungan swasta.

• Penurunan tabungan nasional harus sesuai dengan penurunan investasi nasional dan pendapatan pendapatan nasional di masa depan.

Karena tabungan nasional (S) harus sama dengan jumlah investasi dalam negeri (I) dan investasi asing netto (NFI), satu-satunya masalah adalah bagaimana unsur-unsur tersebut kembali selaras menyusul penurunan pada tabungan nasional. Kemungkinan terbatas: baik investasi dalam negeri turun dan / atau investasi asing neto turun, seperti yang disarankan oleh persamaan [1]:

1] ΔS = ΔI + ΔNFI.

Perubahan dalam jumlah investasi dapat terjadi melalui kombinasi yang berbeda dari perubahan harga (suku bunga dan nilai tukar). Berbagai skenario dirangkum dalam Gambar 1. Dalam skenario ini diasumsikan defisit dibuat oleh pemotongan pajak lump sum.

Masalah utamanya adalah respon dari tabungan swasta terhadap perubahan defisit. Jika jumlah kenaikan tabungan swasta sama dengan penurunan pada tabungan pemerintah (yaitu, dengan jumlah yang sama dengan meningkatnya defisit), maka tidak ada perubahan dalam tabungan nasional dan tidak ada

3

penyesuaian lebih lanjut yang diperlukan atau diharapkan. Ini adalah hipotesis persamaan Ricardian dikemukakan oleh Barro (1974).

Gambar 1. Dampak defisit

Jika jumlah peningkatan tabungan swasta kurang dari penurunan tabungan pemerintah, maka tabungan nasional akan turun dan diperlukan penyesuaian lebih lanjut sehingga tabungan nasional dan investasi dalam negeri kembali ke dalam keseimbangan. Jika tabungan swasta tidak sepenuhnya mengimbangi perubahan tabungan pemerintah, tetapi aliran modal dari luar negeri adalah elastis tak terbatas, penyesuaian kuantitas seluruhnya terjadi melalui aliran modal masuk yang lebih tinggi (ΔS = ΔNFI). Investasi asing netto menurun dalam kasus ini, tapi investasi

4

dalam negeri tetap konstan (ΔI = 0). Karena modal dalam negeri tetap sama, output dalam negeri adalah konstan.

Kemungkinan lainnya, jika aliran modal tidak elastis tak terbatas, harga relatif dan penyesuaian kuantitas akan berbeda menyusul kenaikan defisit, tetapi akhirnya tetap akan menghasilkan penurunan pendapatan nasional di masa depan. Dengan tidak adanya mobilitas modal yang sempurna, penurunan tabungan nasional menyiratkan kekurangan dana untuk membiayai investasi berdasarkan suku bunga dan nilai tukar yang ada. Ketidakseimbangan tersebut memberikan tekanan pada suku bunga karena terbatasnya dana untuk membiayai investasi. Kenaikan suku bunga berfungsi untuk mengurangi investasi dalam negeri (ΔI <0). Dalam perekonomian tertutup, penyesuaian seluruh ke penurunan tabungan nasional terjadi melalui investasi dalam negeri (ΔI = ΔS). Dalam perekonomian terbuka dengan mobilitas modal yang tidak sempurna, penurunan tabungan nasional dan kenaikan suku bunga menyebabkan beberapa kombinasi dari penurunan investasi dalam negeri dan penurunan investasi asing netto (yaitu, peningkatan arus modal masuk), yang terakhir juga akan menawarkan kenaikan atas nilai tukar. Perubahan ini harus cukup untuk memastikan bahwa perubahan dalam investasi nasional sama dengan perubahan dalam tabungan nasional. Skenario ini disebut sebagai pandangan konvensional (Elmendorf dan Mankiw).

Apakah Pengaruh Defisit Ekonomi Signifikan?

Beberapa perhitungan dasar konseptual menunjukkan bahwa variasi dalam proyeksi anggaran yang terlihat dalam beberapa tahun terakhir memiliki efek yang signifikan terhadap output dan suku bunga. Ball dan Mankiw (1995) membuat model perekonomian dengan fungsi produksi Cobb-Douglas dan menemukan bahwa pengurangan utang pemerintah sebesar 50 persen dari PDB akan mengurangi suku bunga riil sebesar 170 basis poin.

B. Beban yang Lebih Luas dari Defisit

Selain efek langsung terhadap tabungan nasional, pendapatan nasional di masa depan, dan suku bunga, defisit juga dapat mempengaruhi perekonomian dengan cara lain. Kehadiran defisit anggaran berkelanjutan dan berkembang, seperti yang ditunjukkan pada Gambar 2, menyiratkan perlunya tindakan korektif. Ketidakpastian tentang waktu, lingkup, dan struktur tindakan tersebut pada akhirnya dapat "menghantui" pasar keuangan dan melemahkan kepercayaan pada kemampuan pemerintah untuk memenuhi kewajibannya.

5

Ketidakpastian yang berhubungan dengan defisit fiskal jangka panjang menafikan argumen bahwa pajak atau ketentuan pengeluaran yang dapat meningkatkan defisit jangka panjang akan mengurangi ketidakpastian. Bahkan, ketentuan pengeluaran tersebut sebenarnya bisa meningkatkan ketidakpastian, karena individu masyarakat tidak akan mengetahui bagaimana kemerosotan prospek anggaran jangka panjang yang terkait dengan ketentuan pada akhirnya akan diselesaikan. Kuncinya adalah bahwa ketidakpastian tidak dihilangkan, dan mungkin sebaiknya ditingkatkan, dengan memberlakukan peraturan yang tidak berkelanjutan.

Gambar 2. Proyeksi Primary dan Unified Budget Deficits US (Persentase dalam PDB)

Peningkatan defisit anggaran dan defisit tahun berjalan juga mungkin menghadirkan beban lainnya, karena investor kehilangan kepercayaan dalam kepemimpinan ekonomi suatu negara. Truman (2001) menekankan bahwa penurunan fiskal yang cukup besar selama jangka panjang dapat menyebabkan "hilangnya kepercayaan dalam orientasi kebijakan ekonomi Amerika Serikat dan lebih lanjut memperlebar defisit tahun berjalan. Dalam pandangan saya, ini adalah risiko internasional utama sehubungan dengan membayar utang: Kegagalan kita untuk melakukannya akan melemahkan kekuatan ekonomi AS dan kepercayaan dalam kebijakan ekonomi dan finansial Amerika Serikat." Hilangnya kepercayaan

6

kemudian bisa memberikan tekanan kenaikan pada suku bunga dalam negeri, karena investor menuntut "premi risiko" yang lebih tinggi.

C. Efek Makroekonomi atas Penerapan Kebijakan Defisit

Dengan adanya revolusi paham Keynesian, kebijakan defisit anggaran menjadi salah satu variabel makroekonomi. Meskipun pemerintah telah menjalankan kebijakan defisit anggaran tanpa mempergunakan teori Keynesian, terdapat asumsi umum bahwa pada masa stabil anggaran seharusnya berimbang atau bahkan surplus untuk membiayai utang permerintah yang muncul akibat perang defisit. Ketaatan terhadap anggaran berimbang merupakan suatu bukti dari keinginan kandidat politik dan pemerintah untuk menyeimbangkan anggaran bahkan selama masa the Great Depression. Meskipun hanya sedikit pemerintahan yang berhasil menyeimbangkan anggaran, beberapa pemerintahan meningkatkan pajak selama masa tersebut.

Keynes menyediakan suatu kerangka kerja (yang sekarang dinyatakan tidak lengkap) yang memungkinkan untuk menganalisis pertanyaan mengenai bagaimana kebijakan defisit seharusnya berperilaku. Titik berat penjelasan sebelumnya berada di kebijakan fiskal dan kebijakan defisit sebagai komponen dari permintaan agregat. Berdasarkan perspektif tersebut, Keynesian melihat bahwa tidak diperlukannya penyeimbangan anggaran selama masa resesi. Malahan pemikiran atas anggaran berimbang dimana anggaran seharusnya berimbang merata selama periode siklus bisnis (surplus ketika nonresesi dan defisit ketika resesi) dikembangkan sebagai suatu norma dari perilaku fiskal.

Dan tentu saja terdapat perbaikan-perbaikan penting terhadap konsep tersebut. Pertama, multiplier anggaran berimbang menunjukkan bahwa kebijakan defisit bukan merupakan suatu ukuran yang jelas mengenai efek kebijakan fiskal pada permintaan agregat (dengan tingkat defisit tertentu, kesamaan peningkatan belanja dan pendapatan pemerintah dengan peningkatan permintaan agregat). Kedua, kebijakan defisit anggaran sendiri adalah endogen, dimana dipengaruhi oleh keadaan ekonomi sebagaimana mempengaruhinya juga. Pemikiran atas defisit struktural dikembangkan dari kualifikasi mengenai konsep yang asli. Defisit struktural mengestimasi ukuran dari defisit anggaran yang akan terjadi ketika tingkat output berada di level full-employment.

Setelah ancaman pengangguran yang luas telah surut, fokus beralih dari efek kebijakan fiskal pada permintaan agregat pada efek kebijakan fiskal sebagai komponen dari permintaan. Berikut ini, identitas tabungan-investasi atau kendala

7

sumber daya yang berhadapan dengan ekonomi secara keseluruhan sebagai panduan yang berguna untuk menganalisis:

Defisit Anggaran = (tabungan privat – investasi privat) + Akun Defisit Saat Ini

Semenjak persamaan tersebut merupakan suatu identitas, tidak terdapat banyak hal untuk diargumentasikan mengenai hal tersebut (meskipun merupakan hal yang penting untuk mendefinisikan istilah-istilah tersebut secara konsisten yakni Defisit Anggaran merupakan hasil konsolidasi dari sektor publik). Untuk mengilustrasikan penggunaan persamaan tersebut, diasumsikan perekonomian berada di level full-employment dan tingkat bunga tabungan sudah ditentukan. Identitas tabungan-investasi sebagaimana diilustrasikan persamaan tersebut kemudian menunjukkan permasalahan mendesak yakni peningkatan defisit anggaran akan menghasilkan pengurangan terhadap investasi atau peningkatan pada akun defisit saat ini. Sampai dengan dekade ini, buku pegangan (setidaknya yang ada di Amerika Serikat) cenderung menitikberatkan pada kemungkinan investasi yang mendesak. Hubungan yang jelas pada dekade ini antara defisit anggaran Amerika Serikat dengan defisit perdagangan Amerika Serikat telah mengingatkan kita bahwa terdapat dua istilah pada sisi kanan.

Ini akan merupakan suatu kesalahan, meskipun untuk mengkompensasikan dengan mengasumsikan suatu hubungan one-to-one otomatis antara anggaran dengan defisit perdagangan. Balassa(1988), semisal, menemukan suatu korelasi tinggi antara defisit anggaran dengan defisit perdagangan pada negara industri, tetapi tidak pada negara berkembang. Sebagai contoh lain, Inggris menjalankan suatu defisit perdagangan yang besar pada tahun 1988-1989 sementara mempertahankan posisi fiskal yang kuat. Efek pada defisit perdangangan yang berasal dari pengurangan defisit anggaran bergantung pada kebijakan moneter yang ada dan efeknya terhadap nilai tukar dan tingkat suku bunga riil. Konstraksi fiskal yang disertai dengan monetary easingakan mengurangi tingkat suku bunga dan mengarahkan pada suatu depresiasi nilai tukar sehingga cenderung akan meningkatkan investasi sementara mengurangi defisit perdagangan.

Analisis standar Keynesian atas efek dari kebijakan fiskal telah dimodifikasi oleh dua perkembangan teoritis yang penting. Yang pertama adalan semakin rumit model dari perilaku tabungan yang muncul dari siklus kehidupan dan teori pendapatan tetap atas konsumsi yang diutarakan oleh Franco Modigliani dan Milton Friedman. Sejauh dalam artikel ini, kita telah mengambil secara implisit tingkat suku bunga tabungan sebagaimana ditentukan oleh tingkat pendapatan yang digunakan (disposable income) dan belum fokus terhadap hubungan antara defisit anggaran dengan tabungan. Kedua teori siklus kehidupan dan pendapatan tetap berhubungan

8

dengan asumsi saat ini bahwa suatu ukuran dari permanent or lifetime disposable income. Oleh karena itu, perubahan saat ini pada pajak tidak mengubah nilai sekarang dari pajak yang seharusnya dan seharusnya tidak mengurangi tingkat konsumsi sekarang dimana yang lain tetap sama. Demikian sehingga perubahan temporari pajak seharusnya memiliki efek yang lebih kecil pada tingat konsumsi daripada perubahan tetap pajak. Ini tentunya menunjukkan bahwa efek dari perubahan dalam defisit anggaran dipengaruhi oleh berbagai ekspetasi tentang permanensi defisit itu sendiri.

Mengejar argumentasi tersebut pada kesimpulan logis, Barro (1974) menunjukkan bahwa pada suatu set asumsi yang sangat spesifik, perubahan lump-sum pada pajak akan tidak memberi suatu efek pada tingkat konsumsi. Terlebih lagi, suatu potongan pajak yang mana dapat meningkatkan disposable incomeakan secara otomatis dibarengi dengan peningkatan identik pada tingkat tabungan. Hal tersebut dikenal sebagai hasil dari Ricardian Equivalence, yang menyatakan bahwa defisit dan pajak merupakan suatu ekuivalen pada efeknya terhadap konsumsi.

Penjelasannya cukup sederhana yakni konsumen yang berpandangan jauh ke depan mengenali bahwa utang pemerintah yang muncul sebagai akibat dari belanja defisit akan terbayar dengan peningkatan pajak, sehingga nilai sekarang dari peningkatan pajak akan sama persis dengan nilai sekarang dari pengurangan pajak. Dengan mempertimbangkan peningkatan pajak di masa depan yang tersirat, konsumen tersebut akan menabung sebanyak yang diperlukan untuk membayar nantinya.

Suatu hal empiris penting yang potensial dari hipotesis RIcardian Equivalence tidak dapat dilebih-lebihkan. Jika hipotesis tersebut bertahan, defisit anggaran tidak mempengaruhi tabungan nasional, tingkat suku bunga, atau saldo pembayaran, dan juga metode pembiayaan dari keamanan sosial tidak mempengaruhi akumulasi modal. Dengan mempertimbangkan persamaan tersebut, hipotesis menunjukkan bahwa peningkatan pada defisit anggaran akan (dalam ketentuan tertentu) dibarengi dengan peningkatan pada tabungan privat; dan investasi serta neraca perdagangan akan tidak terpengaruh.

Mengesampingkan prediksi yang akurat, hal tersebut belum mungkin untuk menolak Ricardian Equivalence secara cukup dan tegas untuk menyakinkan pendukung teori tersebut agar mengubah cara pandang mereka. Bernheim (1987) mereviu dan mengembangkan teori dan bukti, membantah dengan tegas Ricardian Equivalence. Haque dan Montiel (1987) menolak teori Ricardian Equivalence pada 15 negara berkembang dari 16 sampel negara berkembang. Bukti-bukti lain yang cukup untuk membantah teori Ricardian Equivalence dan tidak lain hanya sebagai suatu

9

teori kemungkinan yang menarik. Kami menyakini bukti-bukti tersebut, termasuk yang berasal dari Amerika Serikat yang ada pada dekade ini, tetap mendukung pandangan bahwa pemotongan pajak akan meningkatkan permintaan agregat, meskipun efeknya tidak bergantung pada ekspetasi dari permanensi perubahan.

Perkembangan teoritis yang kedua dimana mempengaruhi analisis Keynesian pada kebijakan fiskal, mengurangi sifat ekstrem jangka pendek dari model Keynesian. Karena asset stocks diasumsikan tetap pada model tersebut, konsekuensi dari metode tersebut dimana defisit anggaran dibiayai tidak akan tercapai.

D. Defisit dan Inflasi

Analisis paper tersebut telah menjelaskan bahwa tidak ada hubungan otomatis antara defisit anggaran dengan inflasi. Mengenai perekonomian dengan defisit tinggi dan tingkat inflasi yang tinggi seringkali dijelaskan bahwa defisit tidak dapat dijadikan sebagai sebab dari inflasi karena hubungan keduanya rendah. Dalam beberapa hal tertentu, seringkali terjadi kebijakan kontraktif yang mulai meningkatkan harga terkendali dari perusahaan publik dan barang subsidi serta dengan mendevaluasi akan meningkatkan kedua tingkat harga sehingga akan terjadi peningkatan inflasi selama beberapa saat kemudian akan mengurangi defisit. Di Amerika Serikat, sebagaimana di Itali, tingkat defisit yang tinggi pada dekade ini telah dibarengi dengan penurunan inflasi.

Meskipun demikian, defisit anggaran baik cepat maupun lambat cenderung menimbulkan inflasi dan negara-negara dengan defisit anggaran sangat tinggi cenderung akan menemukan dirinya sendiri pada beberapa hal yang dihadapkan dengan tingkat inflasi yang sangat tinggi. Terdapat defisit anggaran yang sangat besar dalam keadaan hiperinflasi yang besar, dengan proses yang menyebabkan inflasi dan defisit satu sama lain melalui efek Keynes-Olivera-Tanzi, semakin tinggi inflasi mengurangi pendapatan pajak dan melaui penurunan dalam pendapatan kepemilikan tanah, semakin tinggi inflasi akan menyebabkan kehilangan nilai uang.

Hubungan antara defisit dan inflasi memang rendah pada level awal inflasi dimana sebagian penjelasan telah dijelaskan bahwa program-program untuk mengurangi defisit terkadang menyebabkan inflasi. Hal tersebut rendah juga dikarenakan ekonomi menyesuaikan secara lamban dengan tekanan penyebab inflasi. Dan hubungannya mungkin rendah untuk alasan yang ketiga bahwa publik dalam perekonomian dengan defisit tinggi mungkin pada waktu yang berbeda memiliki ekspektasi yang berbeda mengenai bagaimana defisit tersebut akan ditutup. Sebagai contoh, jika publik percaya pada suatu poin dimana pemerintah akan berusaha untuk mengatasi permasalahan fiskalnya melalui suatu inflasi yang

10

akan mengikis nilai dari utang publik, inflasi saat ini (yang mencerminkan ekspektasi inflasi masa depan) akan meningkat. Jika pada waktu selanjutnya publik percaya bahwa pemerintah akan memperkenalkan suatu program fiskal efektif yang akan mengurangi defisit, tingkat inflasi yang diharapkan mungkin akan berkurang dan inflasi saat ini (yang mencerminkan ekspektasi inflasi masa depan) akan berkurang (argument ini dikembangkan oleh Drazen dan Helpman, 1986).

Pernyataan terkenal dari Milton Friedman yang menyatakan bahwa inflasi akan selalu ada dan fenomena moneter dimana saja benar. Namun, pemerintah tidak mencetak uang pada tingkat yang tinggi tanpa suatu alasan yang jelas. Umumnya pemerintah mencetak uang untuk melindungi defisit anggaran mereka. Pertumbuhan uang yang cepat dapat terlaksana tanpa suatu ketidakseimbangan fiskal yang mendasar, namun hal tersebut tidak mungkin terjadi. Oleh karenanya tingkat inflasi yang cepat hampir selalu merupakan suatu fenomena fiskal.

E. Evaluasi bukti-bukti Penelitian atas Defisit, National Saving dan Capital Flows.

Kerangka dibahas di atas dan diringkas dalam Gambar 1 menghasilkan beberapa implikasi yang berguna untuk mengevaluasi empiris efek dari defisit. Paling menonjol, diskusi menunjukkan sesuatu yang harus berubah sebagai respons terhadap defisit. Dalam teori kesetaraan Ricardian, tabungan swasta naik dengan jumlah yang sama besarnya dengan penurunan tabungan pemerintah dan yang lain tetap konstan. Akan tetapi terbantahkan oleh sebuah penelitian yang menggunakan simulasi anggaran defisit dengan lump sum tax cut, bahwa tabungan swasta naik sebesar kurang dari jumlah penuh dari kenaikan defisit yaitu penelitian yang menemukan bahwa defisit mempengaruhi konsumsi swasta. Demikian juga, bukti bahwa defisit mempengaruhi apa pun-termasuk PMDN, investasi asing bersih, nilai tukar atau suku bunga.

Di bawah pandangan Perfect Capital Mobility (PCM) dan pandangan konvensional, tabungan nasional jatuh ketika terjadi kenaikan defisit anggaran, dan sebagai respon terhadap defisit tabungan swasta akan naik tetapi dengan jumlah kurang dari peningkatan defisit. Akibatnya, defisit harus menciptakan penurunan jumlah investasi bersih baik domestik maupun asing dengan mekanisme menaikkan suku bunga atau kenaikan nilai tukar mata uang domestik relatif terhadap mata uang asing. Pandangan PCM menyiratkan bahwa semua penyesuaian terjadi melalui investasi asing neto dan nilai tukar sedangkan domestik investasi dan suku bunga tetap konstan. Akibatnya GDP dalam jangka panjang tidak berubah, tapi (pendapatan nasional) GNP menurun. Dalam pandangan konvensional, GDP jangka panjang tidak jatuh, karena kombinasi dari penurunan investasi, baik asing neto dan domestik investasi, dan meningkatkan nilai tukar dan suku bunga.

11

Secara keseluruhan, model ini menghasilkan berbagai tes yang menarik. Kunci pengujiannya adalah apakah tabungan swasta meningkat dengan jumlah penuh dari penurunan tabungan pemerintah. Dengan tidak adanya ganti rugi tabungan swasta yang penuh, terdapat beberapa kesimpulan berikut:

• Sebuah temuan empiris bahwa defisit tidak mempengaruhi nilai tukar (keluar dari pandangan PCM) menyiratkan bahwa mereka harus mempengaruhi suku bunga (seperti yang dipersyaratkan oleh konvensional tampilan).

• Sebuah temuan bahwa defisit tidak berpengaruh pada suku bunga (mengesampingkan pandangan konvensional) menyiratkan bahwa mereka harus mempengaruhi nilai tukar (seperti yang dipersyaratkan oleh pandangan PCM).

• Sebuah temuan bahwa investasi asing neto atau giro tidak merespon defisit (mengesampingkan pandangan PCM) menyiratkan bahwa investasi dalam negeri harus menurun sejumlah penuh perubahan nasional tabungan (konsisten dengan, pandangan konvensional namun tidak dipersyaratkan).

Hubungan ini sangat penting untuk mengevaluasi empiris efek defisit. Untuk jumlah alasan yang terkenal, efek defisit sulit untuk dijabarkan dalam statistik, namun teori menunjukkan bahwa efek harus muncul di suatu tempat. Dengan demikian, kriteria yang tepat untuk mengevaluasi empiris literatur yang tidak efek defisit telah terbukti secara meyakinkan, namun efek yang telah terbukti lebih kuat daripada yang lain. Sebagai bagian utama, telah dirangkum beberapa penelitian yang diperoleh di survei sebelumnya (Barth et al, 1991.; Bernheim, 1987; Elmendorf dan Mankiw, 1999; Seater, 1993) dan memfokuskan diskusi kita pada penelitian diselesaikan dalam dekade terakhir.

Dampak defisit pada Tabungan Swasta dan Nasional

Barro (1974) menunjukkan bahwa di bawah kondisi tertentu penurunan pajak saat ini dalam pertukaran untuk kenaikan pajak masa depan dengan present value yang sama tidak konsumsi berubah. Ini akan terjadi jika rumah tangga sepenuhnya rasional dan melihat kedepan, rumah tangga sepenuhnya altruistik, rumah tangga tidak menghadapi kendala likuiditas, bentuk pajaknya adalah lump-sum pajak, dan rumah tangga tidak menabung untuk alasan pencegahan. Dalam keadaan ini, rumah tangga akan mengakui bahwa pengurangan pajak saat ini akan meningkatkan kewajiban pajak masa depan, dengan demikian akan menyimpan seluruh pemotongan pajak. Akibatnya, tabungan swasta akan naik dengan turunnya tabungan nasional.

12

Secara tidak langsung hasil ini menyiratkan bahwa konsumen melanggar perintah dari Ricardian model. Rumah tangga menghadapi pinjaman kendala dan distorsi pajak, mereka tidak murni altruistik, prilaku melanggar rasionalitas sempurna dalam berbagai cara, dan menabung untuk pencegahan alasan. Berbagai temuan ini muncul untuk menolak anggapan bahwa rumah tangga memiliki cakrawala tak terbatas, tingkat kesejahteraan yang rendah, konsumen menanggapi pemotongan pajak sementara, dan banyak orang meninggal tidak membuat warisan. Semua hasil ini menimbulkan kecurigaan tentang validitas Ekuivalensi Ricardian, namun tidak satupun dari mereka menunjukkan sejauh mana kemungkinan pelanggaran model. Hasil ini hanya memperlihatkan sejauh mana pola data kuantitatif berbeda dari implikasi teori Ricardian dalam pentingnya untuk memahami dampak dari defisit yang berkelanjutan.

Literatur akademis pada efek defisit pada tabungan nasional (atau ekuivalen, pada tabungan swasta atau konsumsi) sangat besar dan kompleks. Kebanyakan studi menemukan bahwa $ 1 peningkatan defisit disebabkan oleh penurunan $ 1 pajak menimbulkan konsumsi jangka pendek (akhirnya mengurangi tabungan nasional) oleh fraksi yang signifikan dari perubahan defisit. Artinya, marjinal kecenderungan untuk mengkonsumsi keluar dari defisit secara substansial lebih tinggi dari nol. Beberapa studi (Terutama Kormendi, 1983; dan Seater dan Mariano, 1985) menemukan kecil atau tidak ada efek. Studi, bagaimanapun, baik mendapatkan kesalahan standar yang besar pada koefisien, melarang mereka menolak berbagai hipotesis yang menarik, dan / atau mereka memiliki implikasi agunan yang baik menolak ekuivalensi Ricardian atau menyiratkan hasil yang masuk akal.

The Congressional Budget Office (1998) menyimpulkan bahwa tabungan swasta akan meningkat oleh antara 20 sampai 50 persen dari kenaikan defisit tersebut. Perkiraan ini menggabungkan pengaruh tidak langsung dari anggaran yang bergeser pada tabungan pribadi melalui suku bunga. Elmendorf dan Liebman (2000) menyimpulkan bahwa tabungan swasta akan mengimbangi 25 persen dari peningkatan defisit. Gale dan Potter (2002) memperkirakan bahwa tabungan swasta akan mengimbangi 31 persen penurunan di depan umum tabungan yang disebabkan oleh pemotongan pajak 2001. Tentu saja, tidak ada studi individu konklusif tentang masalah ini, mengingat berbagai masalah statistik yang rumi. Akan tetapi interpretasi yang ada dominan, sebagian besar bukti menunjukkan bahwa anggaran defisit mengurangi tabungan nasional dan meningkatkan konsumsi.

Efek Defisit pada Arus Modal Internasional

Sebuah pertanyaan kunci kedua adalah bagaimana internasional arus modal menanggapi perubahan tabungan nasional. Pandangan The Perfect Capital Mobility

13

"menyatakan bahwa penurunan keseluruhan dalam tabungan nasional diciptakan oleh defisit adalah dibiayai oleh arus masuk modal. Pandangan konvensional "menyatakan bahwa beberapa bagian, mulai dari nol (dalam perekonomian tertutup) hingga seratus persen dari penurunan tabungan nasional dibiayai oleh arus masuk modal. Apa yang menjadi dasar perbedaan ini adalah GDP tetap konstan (yang modal yang sempurna mobilitas tampilan) atau GDP menurun (Pandangan konvensional) dengan adanya kenaikan defisit.

Bukti menunjukkan bahwa meskipun gross arus modal internasional yang besar, arus bersih secara signifikan lebih kecil dan pasar modal tampaknya agak tersegmentasi (Feldstein, 1994; Gordon dan Bovenberg, 1996). Selama jangka panjang, antara 25 persen dan 40 persen dari perubahan dalam tabungan nasional cenderung diimbangi oleh net aliran modal internasional (CBO, 1997; Dornbusch, 1991; Feldstein dan Bacchetta, 1991; Feldstein dan Horioka, 1980; Obstfeld dan Rogoff, 2000). Sebuah perkiraan titik yang masuk akal adalah bahwa sepertiga dari penurunan tabungan nasional diimbangi oleh arus masuk modal. Ini tidak konsisten dengan pandangan the perfect capital mobility menyiratkan bahwa dalam jangka panjang, defisit dapat mengurangi PDB maupun penghasilan nasional.

F. Dampak Defisit Anggaran Terhadap Suku Bunga

Analisis-analisis terdahulu menghasilkan kesimpulan yang beragam mengenai dampak defisit terhadap suku bunga. Misalnya, Barth dkk. (1991) melakukan survey terhadap 42 kajian dalam kurun 1989, yang mana 17 kajian di antaranya menyimpulkan dampak positif signifikan defisit terhadap suku bunga (dalam arti, semakin besar defisit akan meningkatkan suku bunga), enam kajian menyimpulkan dampak bervariasi, dan 19 kajian menyimpulkan dampak negatif atau tidak signifikan. Karena kesimpulan yang beragam tersebut, maka tidaklah tepat menyatakan "tidak ada bukti" bahwa defisit mempengaruhi tingkat suku bunga. Pernyataan yang lebih akurat yaitu, diambil pada nilai nominal, bukti dari literatur empiris adalah bervariasi. Kemudian Barth dkk. (1991) menyimpulkan bahwa "Karena bukti yang tersedia tentang dampak defisit bervariasi, seseorang tidak bisa mengatakan dengan penuh keyakinan bahwa defisit anggaran menaikkan suku bunga, tetapi sama pentingnya, seseorang juga tidak bisa mengatakan bahwa dampaknya tidak ada.”

Peran Defisit Anggaran yang Terantisipasi.

Kajian yang menyertakan informasi yang lebih akurat tentang ekspektasi defisit masa depan cenderung menemukan hubungan yang signifikan secara ekonomi dan statistik antara defisit yang terantisipasi dan suku bunga saat ini. Tabel

14

1 menggabungkan semua makalah yang direviu oleh Barth dkk. (1991) dengan makalah yang direviu oleh Gale dan Orszag (2003). Dari 18 makalah yang menggabungkan informasi yang akurat tentang defisit yang diproyeksikan, 13 menemukan sebagian besar dampak positif, signifikan antara defisit yang terantisipasi dan suku bunga saat ini, empat menemukan dampak bevariasi, dan hanya satu tidak menemukan dampak. Kajian yang tidak menemukan dampak signifikan tidak memperhitungkan ekspektasi sama sekali atau memperhitungkan secara tidak langsung menggunakan vector auto–regression.

Tabel 1.

Tantangan dalam memasukkan ekspektasi pasar atas defisit masa depan adalah bahwa ekspektasi tersebut tidak secara langsung diamati. Para peneliti telah menggunakan strategi yang berbeda dalam mengembangkan ukuran ekspektasi defisit masa depan yang up-to-date.

Salah satu pendekatannya yaitu dengan menggunakan publikasi proyeksi defisit anggaran pemerintah sebagai cerminan ekspektasi pasar. Cohen dan Garnier (1991) menggunakan proyeksi anggaran yang dipublikasikan oleh OMB (Office of Management and Budget) dan menemukan bahwa peningkatan ekspektasi defisit anggaran sebesar 1% dari GNP menaikkan suku bunga sepuluh tahun sebesar 53-56 basis poin. Peningkatan ini secara statistik tidak signifikan jika regresi dilakukan dengan menggunakan suku bunga sepuluh tahun itu sendiri sebagai variabel terikat. Pengaruh defisit saat ini dibandingkan dengan tingkat proyeksi secara statistik signifikan ketika sebaran antara suku bunga sepuluh tahun dan suku bunga satu tahun digunakan. Mereka juga menemukan bahwa peningkatan proyeksi defisit OECD meningkatkan suku bunga jangka pendek negara-negara G-7 secara keseluruhan.

Elmendorf (1993) menggunakan perkiraan defisit anggaran dari Data Resources, Inc. dan menemukan bahwa peningkatan proyeksi defisit sebesar 1% dari GNP meningkatkan imbal hasil obligasi lima tahun sebesar 43 basis poin. Canzoneri, Cumby, dan Diba (2002) menggunakan proyeksi surplus CBO (Congressional Budget Office) dan menemukan bahwa peningkatan proyeksi defisit masa depan rata-rata

15

1% dari PDB saat ini menyertai peningkatan suku bunga jangka panjang relatif terhadap suku bunga jangka pendek dari 53 sampai 60 basis poin. Laubach (2003) menggunakan proyeksi CBO dan OMB dan menemukan bahwa 1 persen peningkatan rasio defisit terhadap PDB menaikkan suku bunga jangka panjang sekitar 25 basis poin.

Pendekatan kedua melibatkan "analisis peristiwa" dari laporan media massa seputar proyeksi anggaran atau undang-undang pengurangan defisit. Pendekatan ini mengkaji perubahan suku bunga (atau variabel lain) pada hari di mana berita tentang defisit anggaran disiarkan. Elmendorf (1996) meneliti reaksi pasar keuangan atas peristiwa seputar pengesahan undang-undang Gramm-Rudman-Hollings pada tahun 1985 dan Budget Enforcement Act tahun 1990. Berdasarkan analisis reaksi pasar keuangan terhadap berita tentang prospek dua paket undang-undang pengurangan defisit, Elmendorf menyimpulkan "semakin tinggi pengeluaran pemerintah dan defisit anggaran yang diharapkan meningkatkan suku bunga riil, sedangkan semakin rendah ekspektasi pengeluaran pemerintah dan defisit menurunkan suku bunga riil " dan hubungan tersebut adalah signifikan secara statistik.

Beberapa makalah lainnya meneliti perubahan suku bunga sehubungan dengan pengumuman publikasi proyeksi anggaran baru. Thorbecke (1993) menggunakan proyeksi OMB dan CBO dan menemukan bahwa peningkatan defisit sebesar $ 100 miliar (dibandingkan dengan tingkat proyeksi sebelumnya) berkaitan dengan peningkatan langsung suku bunga sepuluh tahun dari 14 menjadi 26 basis poin. Quigley dan Porter-Hudak (1994) menggunakan proyeksi CBO dan OMB dan menemukan bahwa kenaikan 1 persen defisit itu sendiri (bukan sebagai persentase dari PDB) meningkatkan suku bunga jangka pendek sebesar 0,37-0,87 basis poin. Dengan asumsi defisit awal 2% dari PDB menyiratkan bahwa peningkatan defisit 1% dari PDB (peningkatan 50 persen defisit) akan meningkatkan suku bunga jangka pendek sebesar 18,5-43,5 basis poin. Mereka tidak memberikan informasi yang cukup untuk memperkirakan pengaruhnya pada suku bunga jangka panjang. Kitchen (1996) menggunakan perubahan proyeksi OMB, menemukan pengaruh yang signifikan secara statistik tetapi cukup moderat yaitu peningkatan proyeksi defisit 1% dari PDB meningkatkan imbal hasil obligasi sepuluh tahun sebesar 3,4 basis poin selama satu tahun proyeksi anggaran. Ia menemukan pengaruh yang lebih kecil untuk proyeksi anggaran multi-year terhadap jangka panjang suku bunga.

Implikasi

Studi-studi empiris yang disebutkan di atas menunjukkan bahwa, kasarnya, peningkatan defisit yang berkelanjutan setara 1% dari PDB akan meningkatkan suku

16

bunga sebesar antara 20 hingga 60 basis poin. Hal ini berguna untuk mendapatkan kisaran besarnya pengaruh ini. Untuk melakukannya, kita berasumsi bahwa angka yang tepat adalah 30 basis poin, sesuai dengan pernyataan Dewan Penasehat Ekonomi yang disebutkan di atas (lihat Wall Street Journal, 2003). Asumsi ini menyiratkan bahwa pemotongan pajak tahun 2001 meningkatkan biaya modal investasi di perumahan, perseorangan, dan struktur perusahaan, dan hanya mengurangi sedikit biaya modal investasi pada peralatan perusahaan. Artinya, pemotongan pajak mengurangi tarif pajak marjinal, yang mengurangi biaya modal, tetapi juga meningkatkan defisit, yang meningkatkan suku bunga dan karenanya meningkatkan biaya modal. Berdasarkan analisis di Gale dan Potter (2002), pengaruh bersih tersiratnya adalah meningkatkan biaya modal dengan asumsi bahwa kenaikan defisit yang berkelanjutan sebesar 1% dari PDB menaikkan suku bunga sebesar 30 basis poin.

Dampak sebesar 30 basis poin untuk setiap defisit berkelanjutan 1% dari PDB juga menyiratkan bahwa penurunan $ 6 triliun dalam prospek anggaran resmi sejak Januari 2001 meningkatkan suku bunga jangka panjang sekitar 120 basis poin, karena kemerosotan fiskal mewakili sekitar 4% dari PDB dekade berikutnya. 

17

BAB III

PEMBIAYAAN DEFISIT ANGGARAN

Ada beberapa cara pembiayaan defisit sektor publik yaitu antara lain: dengan mencetak uang, mengambil dari cadangan devisa, pinjaman luar negeri, dan pinjaman dalam negeri. Hal ini dapat dirumuskan dengan persamaan berikut.

Anggaran defisit = mencetak uang + (cadangan devisa+ Pinjaman luar negeri) + pinjaman domestik

Istilah di sisi kanan dapat dikelompokkan dengan cara yang berbeda. Umpamanya tanda kurung di sekitar komponen asing yang menekankan hubungan antara defisit anggaran dan transaksi berjalan. Atau kemungkinan lain, tanda kurung bisa ditempatkan di sekitar (mencetak uang + menggunakan cadangan devisa), yang sama dengan penciptaan kredit oleh bank sentral, hal ini menekankan bahwa penciptaan kredit dalam negeri adalah alternatif untuk pinjaman.

Sebagai pendekatan pertama yang berguna, kita dapat mengasosiasikan setiap bentuk pembiayaan dalam persamaan tersebut sebagai ketidakseimbangan makroekonomi utama. Mencetak uang dikaitkan dengan inflasi; cadangan asing yang digunakan dikaitkan dengan timbulnya krisis nilai tukar; pinjaman asing dikaitkan dengan krisis utang eksternal, dan pinjaman domestik dikaitkan dengan tingkat suku bunga riil yang lebih tinggi dan mungkin pergerakan pinjaman yang eksplosif mengarah ke biaya bunga tinggi pada utang dan defisit yang lebih besar. Tapi, pendekatan pertama hanya awal dari cerita karena ada hubungan antara masalah ini misalnya, antara pinjaman dalam negeri dan inflasi serta antara penggunaan devisa dan krisis utang luar negeri.

A. Pencetakan uang

Cara membiayai defisit anggaran yang pertama adalah dengan mencetak uang. Umumnya pencetakan uang dihubungkan dengan inflasi. Memang mudah menghubungkan pencetakan uang terhadap inflasi dengan cara moneter biasa. Pencetakan uang pada tingkat yang melebihi permintaan pada tingkat harga saat ini menciptakan kelebihan saldo kas (uang beredar) di tangan masyarakat. Upaya

18

masyarakat untuk mengurangi kepemilikan atas kelebihan uang tunai tersebut pada akhirnya akan menaikkan tingkat harga secara keseluruhan, hingga keseimbangan dipulihkan. Tentu saja, sebab dan akibat tidak selalu jelas atau langsung: misalnya, sebuah peningkatan stok uang riil dapat mengurangi tingkat suku bunga, terutama dalam ekonomi rendah inflasi.

Jumlah pendapatan yang diharapkan pemerintah dari pencetakan uang ditentukan oleh permintaan dasar atau tingginya kekuatan uang dalam perekonomian, tingkat riil pertumbuhan ekonomi, dan elastisitas permintaan terhadap keseimbangan uang riil sehubungan dengan inflasi dan pendapatan. Asumsikan untuk kenyamanan bahwa elastisitas pendapatan terhadap permintaan uang merupakan kesatuan. Asumsikan juga bahwa mata uang untuk rasio GNP adalah 13 persen, seperti yang di Pakistan ini tinggi menurut standar internasional.

Lalu untuk setiap titik persentase GNP yang meningkat, pemerintah dapat memperoleh 0,13 poin persentase dari GNP pendapatan melalui pencetakan uang yang hanya memenuhi meningkatnya permintaan terhadap keseimbangan uang riil. Dengan tingkat pertumbuhan tahunan ekonomi 6,5 persen, pemerintah harus dapat memperoleh hampir 0,9 persen dari GNP untuk pembiayaan defisit anggaran melalui pencetakan noninflationary uang, meningkatkan persediaan uang pada tingkat tahunan 6,5 persen.

Selain tingkat pertumbuhan itu, dan kestabilan fungsi permintaan untuk mata uang, inflasi akan terjadi. Jika rasio dasar untuk GNP adalah invarian untuk tingkat inflasi, akan mudah untuk memperkirakan jumlah pendapatan yang dikumpulkan pada tingkat inflasi yang berbeda. Sebagai contoh, pada tingkat inflasi 10 persen pemerintah akan mampu membiayai 1,3 persen dari GNP tambahan defisit anggaran melalui hak pemilik tanah.

Tetapi, permintaan penurunan uang sebagai akibat meningkatnya tingkat inflasi. Akhirnya pendapatan pemerintah dari seignorage mencapai maksimum. Setelah itu, kenaikan tingkat pertumbuhan uang menyebabkan inflasi lebih banyak dan pendapatan kurang. Dalam situasi ini kurva Laffer benar, pemerintah dapat memperoleh pendapatan lebih dengan tidak terlalu cepat mencetak uang.

Pada rate inflasi berapa pendapatan pemerintah dari mencetak uang dimaksimalkan? Catatan sejarah menunjukkan rata-rata (tidak maksimum) tingkat seignorage sekitar 1 persen dari GNP bagi negara-negara industri dan kurang dari 2,5 persen dari GNP bagi negara-negara berkembang (Fischer 1982). Perkiraan tingkat inflasi di mana kecepatan maksimum dicapai seignorage berkisar dari 30 persen menjadi lebih dari 100 persen. Perkiraan ini, bagaimanapun, bisa menyesatkan,

19

karena ada kelambatan dalam proses adaptasi permintaan uang terhadap inflasi. Dalam jangka yang sangat singkat beberapa hari atau minggu, pemerintah dapat hampir selalu meningkatkan-pendapatan dengan mencetak uang lebih cepat. Tapi lagi proses inflasi tinggi terus, semakin banyak permintaan terhadap keseimbangan uang riil pada setiap penurunan tingkat inflasi yang diberikan. Orang menemukan cara lain untuk melakukan bisnis, terutama dengan bertransaksi dalam mata uang asing. (Untuk mengatasi masalah inflasi yang tinggi melihat Blejer dan Liviatan 1987 dan Kiguel dan Liviatan 1988).

Proses dinamis yang terkait dengan inflasi yang tinggi, dalam dua digit yang tinggi, secara inheren tidak stabil. Pemerintah awalnya dapat memperoleh sejumlah besar pendapatan, bahkan mungkin 7 sampai 8 persen dari GNP, dengan meningkatkan persediaan uang dengan cepat. Tetapi sebagai hasil inflasi dan secara Individu menemukan cara untuk mengurangi kepemilikan mereka atas mata uang lokal, pemerintah harus mencetak uang lebih cepat untuk mendapatkan pendapatan yang sama. Oleh karena itu, bisa dibenarkan adanya pendapat bahwa tingkat seignorage dari lebih dari 2,5 persen dari GNP tidak akan berkelanjutan dan bahkan tingkat yang akan mungkin hanya dalam ekonomi yang sangat berkembang pesat.

Dalam kasus ekstrim, ketergantungan pada pendapatan seignorage untuk membiayai defisit menyebabkan hiperinflasi. Contoh terbaru adalah Bolivia di 1984-85. Inflasi di Bolivia melonjak menjadi lebih dari 11.000 persen pada tahun 1985, meskipun pendapatan dari penciptaan mata uang jatuh sampai 8 persen dari produk domestik bruto (PDB) pada tahun 1985 dari 14 persen dari PDB pada tahun 1984. Tetapi Bolivia tidak sendirian: banyak pemerintahan termasuk Nikaragua dan Peru-telah menderita fenomena yang sama dalam beberapa tahun terakhir serta selama hiperinflasi besar. Ketidakstabilan proses ini diperkuat oleh penurunan efisiensi dari sistem pajak dengan meningkatnya tingkat inflasi, yang disebut Keynes-Olivera-Tanzi efek (Tanzi 1977).

B. Menggunakan Cadangan Devisa

Cara kedua pembiayaan defisit anggaran pemerintah adalah dengan menggunakan cadangan devisa. Dengan menggunakan cadangan bukannya mencetak uang, pemerintah bisa berharap untuk menunda efek inflasi dari defisit. Kebijakan ini menjaga nilai tukar. Kebijakan memperlambat laju depresiasi tukar untuk memperlambat inflasi (dilakukan tidak hanya melalui menggunakan cadangan tetapi juga melalui peningkatan pinjaman asing) telah dicoba berulang kali, itu tidak dapat dipertahankan kecuali satu hal penting yaitu, kebijakan fiscal yang dibuat kompatibel dengan inflasi yang lebih rendah.

20

Penggunaan cadangan devisa untuk membiayai defisit memiliki batas yang jelas. Sektor swasta yang mengharapkan bahwa batas yang hendak dicapai dapat memprovokasi pelarian modal dan saldo krisis pembayaran, sejak kelelahan cadangan akan terkait dengan devaluasi mata uang. Devaluasi yang terjadi dalam respon berjalan pada mata uang mungkin menyalahkan di spekulan, tetapi kemungkinan besar respon sepenuhnya rasional oleh sektor swasta untuk kebijakan publik yang tidak berkelanjutan (lihat Krugman 1979).

Respon sektor swasta adalah penjelasan yang masuk akal untuk kegiatan yang menimbulkan (meskipun tidak dengan sendirinya menjadi penyebab) krisis utang, yang melemahkan cadangan di Meksiko pada bulan Agustus 1982. Hilangnya kontrol fiskal yang mengakibatkan defisit 14 persen dari PDB pada tahun 1981 dan 18 persen pada tahun 1982. Pelarian modal telah berjalan pada tingkat $ 7 billion tahun 1979-1982. Akhirnya, serangan spekulatif pada cadangan yang tersisa pada bulan Agustus 1982 menyebabkan pemotongan sus pembayaran dan awal dari proses penjadwalan.

C. Pinjaman Luar Negeri.

Metode ketiga pembiayaan defisit sektor publik adalah pinjaman asing langsung. Kebijakan ini cenderung seperti penggunaan cadangan, akan berdampak untuk menghargai nilai tukar, merusak ekspor dan mendorong impor. Kebanyakan, meskipun tidak semua, negara-negara yang mengalami kesulitan utang menjalankan defisit publik yang besar. Untuk negara-negara yang sarat dengan hutang, overborrowing masa lalu dan persepsi bahwa mereka tidak layak kredit telah membuat sangat terbatasnya sumber keuangan ini bagi mereka untuk saat sekarang.

Kita telah mencatat bahwa defisit anggaran dan defisit perdagangan tidak selalu terkait. Defisit anggaran dapat dibiayai dengan mencetak uang dan pinjaman domestik. Tapi ketika, seperti di beberapa negara berkembang, pasar modal dalam negeri yang tipis dan pinjaman domestik kemungkinan terbatas, hubungan antara defisit anggaran dan pinjaman eksternal lebih mungkin untuk menjadi dekat. Misalnya, defisit fiskal yang besar (antara 7 dan 11 persen dari PDB) di Bangladesh pada tahun 1980 telah tercermin dalam defisit transaksi berjalan yang cukup besar. Penyesuaian fiskal terakhir melalui penghematan dalam pengeluaran telah secara substansial meningkatkan transaksi berjalan. Jika relasi dilihat di arah sebaliknya, penurunan ketersediaan pembiayaan eksternal, seperti untuk beberapa negara debitur, dapat berupa kekuatan kontraksi fiskal atau inflasi.

D. Pinjaman Domestik

21

Bentuk akhir dari keuangan, yang biasanya tersedia untuk beberapa negara berkembang, adalah penerbitan utang dalam negeri. Hal ini biasanya difasilitasi oleh sistem perbankan, meskipun dalam beberapa kasus, seperti Brazil dan Meksiko, obligasi pemerintah telah dijual secara langsung ke sektor swasta. Untuk dianggap utang non moneter, pinjaman dari sistem perbankan tidak harus dibiayai oleh bank sentral. Meskipun oleh pemerintah pinjaman domestik sering dianggap sebagai cara untuk menghindari inflasi dan krisis eksternal, ini membawa bahaya sendiri jika digunakan secara berlebihan. Menurut definisi, pinjaman pemerintah mengurangi kredit yang tersedia untuk sektor swasta, serta mengakibatkan tekanan pada suku bunga domestik.

Di berbagai negara seperti Kolombia dan Turki, ketergantungan pada utang dalam negeri memang membawa tingkat bunga riil domestik yang tinggi. Di Turki, suku bunga pinjaman riil dalam negeri mencapai 50 persen pada tahun 1987. Pinjaman domestik yang lebih moderat di Kolombia menyebabkan suku bunga riil yang tinggi selama 1983-1986.

Bahkan di mana suku bunga dikendalikan, pinjaman domestik menyebabkan penjatahan kredit dan crowding out investasi sektor swasta. Jika ekonomi baik serta telah terintegrasi baik dengan pasar modal internasional, pinjaman domestik pemerintah akan cenderung mendorong sektor swasta ke pinjaman di luar negeri. Dalam kasus ini, komposisi pinjaman publik antara sumber-sumber asing dan domestik tidak memiliki banyak efek ekonomi makro. Hubungan antara fiskal dan defisit eksternal juga akan sangat dekat ketika akun modal sangat terbuka.

22

BAB IV

DINAMIKA HUTANG DAN DAMPAK DEFISIT ANGGARAN DI INDONESIA

A. Dinamika Utang

Untuk menguji konsekuensi defisit jangka panjang, digunakan persamaan Identitas berikut, yang menunjukkan faktor penentu perubahan utang pemerintahan:

Perubahan d =(defisit primer / GNP) - (seignorage / GNP) + (suku bunga riil – tingkat pertumbuhan)

x d

Perubahan rasio utang (d) adalah sama dengan defisit nonbunga (atau defisit primer) sektor publik total, dikurangi bagian yang dibiayai dengan mencetak uang, ditambah rasio utang saat ini (d) dikali bunga riil rata-rata tingkat atas utang dikurangi tingkat pertumbuhan GNP. Persamaan ini, yang merupakan kunci untuk memahami dinamika utang, memiliki penjelasan intuitif sederhana. Defisit non-bunga (defisit primer) harus dibiayai dengan utang baru sepanjang defisit ini melebihi jumlah pencetakan uang oleh bank sentral. Selain itu, pengeluaran bunga nominal harus dibiayai kembali dengan utang baru. Tapi karena penyebut dari rasio utang adalah GNP nominal, rasio utang akan menurun baik dengan inflasi maupun dengan pertumbuhan GNP riil tanpa adanya pinjaman baru.

Dinamika hutang dan keberlangsungan defisit sangat dipengaruhi oleh perbedaan antara tingkat bunga riil dan tingkat pertumbuhan GNP. Asumsikan awalnya suku bunga riil utang melebihi tingkat pertumbuhan. Kemudian dinamika utang tidak stabil, dan menjadi mustahil untuk menjalankan defisit primer permanen yang melebihi jumlah pendapatan yang dapat pemerintah peroleh melalui seignorage. Kesimpulannya layak mendapatkan penekanan: jika pemerintah menjalankan defisit primer lebih besar dari jumlah seigniorage yang dapat diperoleh, dan jika tingkat bunga riil melebihi tingkat pertumbuhan ekonomi, rasio hutang terhadap GNP akan terus meningkat tanpa batas. Pada titik tertentu tidak mungkin bagi pemerintah untuk menjual utang, dan proses ini harus diakhiri dengan memotong defisit anggaran. Titik di mana proses tersebut harus berakhir tergantung

23

pada harapan publik. Ketika masyarakat menyadari adanya ketidaksinambungan kebijakan fiskal pemerintah, hal itu akan menghentikan pembelian utang pemerintah sehingga memaksa perubahan dalam kebijakan.

Persamaan dinamika utang memiliki implikasi yang menarik, sebagaimana pertama kali ditunjukkan oleh Sargent dan Wallace (1981). Seumpama pemerintah mengencangkan kebijakan moneter dengan mengurangi tingkat pencetakan uang dan meningkatkan pinjaman. Utang akan menyebabkan defisit yang lebih tinggi di masa depan dan pemerintah akan harus mencetak lebih banyak uang di masa depan untuk menjaga defisit konstan. Jika defisit masa depan akan diselenggarakan konstan, peningkatan pencetakan uang di masa mendatang akan berarti inflasi yang lebih besar di masa depan. Biasanya, ekspektasi inflasi masa depan meningkatkan inflasi saat ini. Dan, sebagaimana ditunjukkan Sargent dan Wallace, bahkan dimungkinkan dalam hal tertentu--meskipun tidak semua—timbul keadaan di mana dampak kenaikan ekspektasi inflasi masa depan melampaui dampak dari penurunan pencetakan uang hari ini, sehingga kebijakan moneter yang kontraktif tampaknya akan meningkatkan inflasi saat ini.

Pemerintah juga tidak dapat terus-menerus menggunakan seignorage untuk membiayai defisit primer di atas satu persen dari GNP tanpa menghasilkan inflasi--tapi dalam keadaan ekonomi yang berkembang pesat dan mendalam secara finansial, pemerintah mungkin dapat meningkatkan rasionya menjadi 2,5% dari GNP tanpa menimbulkan inflasi.Apa yang terjadi jika tingkat bunga riil lebih kecil dari tingkat pertumbuhan? Utang akan terkikis dari waktu ke waktu melalui pertumbuhan GNP, sehingga defisit primer melebihi pendapatan seignorage tetap berkelanjutan. Skema peminjaman utang untuk membayar bunga selalu mungkin. Hal ini tentunya tampak begitu pada akhir tahun 1970, sebagaimana tingkat inflasi yang tinggi menghasilkan suku bunga riil negatif. Hal ini juga benar bahwa suku bunga riil sangat mungkin berada di bawah tingkat pertumbuhan GNP pada ekonomi yang berkembang pesat, seperti ekonomi industri baru Asia.

B. Dampak Kebijakan Defisit di Indonesia

Banyak kajian yang telah dilakukan untuk menganalisis defisit anggaran dan kaitannya dengan perekonomian di Indonesia. Hasil penelitian Algifari (2008) menggambarkan kaitan pergerakan defisit anggaran pemerintah dan pertumbuhan ekonomi Indonesia seperti tampak pada Grafik 1. Selama tahun 1990-2007, pergerakan defisit dan pertumbuhan ekonomi tidak searah. Ketika defisit turun, pertumbuhan ekonomi naik. Namun ketika defisit naik, pertumbuhan ekonomi turun.

24

Defisit anggaran yang terlalu besar dan dalam jangka waktu yang lama akan menjadi akar permasalahan makroekonomi seperti hyperinflation, current account deficits, overindebtness dan rendahnya pertumbuhan ekonomi. Apabila dalam jangka panjang kebijakan defisit anggaran terus dipertahankan oleh pemerintah, maka pembiayaan melalui money creation (pencipataan uang) lebih baik untuk dihindari karena telah terbukti menyebabkan hyperinflation di Indonesia pada periode 1965 hingga 1970.

Grafik 1. Perkembangan Defisit Anggaran dan Pertumbuhan Ekonomi di Indonesia 1990-2007

1990

1995

2000

2005

2006

2007

-15

-10

-5

0

5

10

Defisit Pertumbuhan Ekonomi

Sejak diberlakukan tahun 2000, kerangka kerja Inflation Targetting (kebijakan moneter) sudah mulai diterapkan oleh Bank Indonesia. Hal ini mengindikasikan bahwa era fiscal dominance tidak boleh terjadi lagi di Indonesia. Namun perubahan institusional tersebut secara empiris tidak menghalangi kemungkinan adanya pengaruh defisit anggaran (kebijakan fiskal ekspansif) terhadap jumlah uang beredar maupun variabel moneter (inflasi). Pengaruh tersebut dimungkinkan antara lain karena adanya jangka waktu antara pengeluaran dan penerimaan pemerintah, sumber pendanaan (utang domestik maupun luar negeri), dan perubahan permintaan agregat.

1. Perkembangan Defisit Anggaran di Indonesia

Defisit dan pembiayaan anggaran adalah komponen APBN yang kondisinya tidak bisa terlepas dari perkembangan faktor-faktor eksternal. Dilihat dari kecenderungannya, APBN Indonesia senantiasa meningkat dari tahun ke tahun. Namun Indonesia juga mengalami permasalahan klasik dalam keuangan negara, yaitu kebutuhan pengeluaran yang semakin meningkat, sementara di sisi lain, penerimaan negara meningkat pula dengan laju pertumbuhan yang lebih lambat.

25

Ditambah lagi dengan adanya kebijakan fiskal ekspansif yang diterapkan pemerintah guna meningkatkan infrastruktur Indonesia, telah menyebabkan defisit anggaran menjadi suatu hal yang penting dalam pengelolaan keuangan negara.

Pada grafik 2 di bawah ini, dapat dilihat perkembangan penerimaan dan belanja negara untuk periode 1993 sampai 2007.

Grafik 2. Perkembangan Penerimaan dan Belanja Negara Periode 1993-2007 (Milyar Rupiah)

Dari grafik tersebut, dapat dilihat bahwa selama periode 1993 sampai 2007, belanja negara besarnya lebih tinggi dibanding dengan penerimaan negara. Bisa dilihat juga bahwa pemerintah selama ini melakukan kebijakan stimulus fiskal, yang berupa defisit anggaran. Kebijakan stimulus APBN tersebut dilakukan bertujuan untuk mendorong pertumbuhan ekonomi nasional.

Sebagaimana diketahui, dari periode 1969/70 hingga 1999/2000, Indonesia menerapkan prinsip anggaran berimbang dan dinamis dengan bantuan luar negeri dianggap sebagai penerimaan pembangunan. Artinya, dari segi perencanaannya, sisi penerimaan negara sama dengan belanja, dan diupayakan volumenya meningkat dari tahun ke tahun. Dengan demikian, surplus/defisit anggaran selalu direncanakan sama dengan nol. Untuk mendukung hal ini, sistem akuntansi yang digunakan untuk mencatat transaksi keuangan pemerintah pada periode tersebut adalah struktur dan format T-account.

Dalam perkembangannya, meskipun prinsip anggaran berimbang dinamis diterapkan, namun realisasi surplus/defisit anggaran tidak sama dengan nol. Sejalan dengan kebijakan ekspansif-kontraktif APBN, dari periode Repelita I hingga Repelita IV (tahun 1969/70 hingga 1989/1990), APBN Indonesia selalu mengalami defisit. Defisit APBN yang cukup tinggi terjadi pada Repelita III (1979/80 – 1983/84), di mana besarnya rasio defisit APBN terhadap PDB rata-rata sekitar 10,5 persen.

26

Selanjutnya, pada tahun 2000, Pemerintah dengan persetujuan DPR mengubah prinsip anggaran berimbang dinamis menjadi prinsip pembiayaan defisit untuk memberikan gambaran yang lebih jelas dan akurat tentang operasi keuangan negara. Sejalan dengan itu, struktur dan format APBN diubah menjadi I-account, sesuai dengan format Government Finance Statistic (GFS) dari IMF. Kebijakan anggaran defisit ini dalam rangka memberikan stimulus dan mendorong pertumbuhan ekonomi domestik melalui serangkaian program dan kegiatan Pemerintah. Penetapan kebutuhan besaran defisit APBN dilakukan dengan mempertimbangkan berbagai hal, antara lain kebutuhan kegiatan prioritas yang harus dibiayai di tahun yang bersangkutan, kapasitas pembiayaan anggaran, kondisi perekonomian dan pasar keuangan, dan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Perkembangan defisit anggaran yang terbesar terjadi pada tahun 1999, di mana pada tahun tersebut defisit anggaran mencapai Rp 37.848 M. Pada grafik 3 berikut ini dapat dilihat besarnya defisit anggaran yang terjadi di Indonesia periode 1993-2007.

Grafik 3. Perkembangan Defisit Anggaran (Milyar Rp) Periode 1993-2007

Grafik 4. Perkembangan Defisit Anggaran Periode 2007-2012

27

Sedangkan perkembangan realisasi defisit anggaran selama tahun 2007-2012, sebagaimana disajikan dalam Grafik 4, selalu lebih rendah dari defisit yang ditetapkan dalam APBN-P. Beberapa faktor yang menjadi penyebabnya antara lain:

• Realisasi pendapatan negara dan hibah lebih besar dari target yang ditetapkan. Hal ini merupakan dampak dari optimalisasi sumber-sumber pendapatan negara serta perkembangan ekonomi makro yang mendorong peningkatan sumber-sumber pendapatan negara.

• Realisasi belanja negara lebih rendah bila dibandingkan dengan alokasi anggaran, terutama akibat upaya efisiensi belanja oleh Pemerintah, khususnya belanja operasional atau noninvestasi, dan rendahnya penyerapan anggaran oleh K/L, termasuk yang dibiayai dari pinjaman luar negeri.

2. Defisit Anggaran 2013

Guna mendukung perekonomian negara dan memberikan stimulus fiskal bagi perekonomian nasional serta meredam dampak krisis utang di zona Euro, kebijakan fiskal Pemerintah pada tahun 2013 diarahkan pada kebijakan fiskal ekspansif dengan target defisit anggaran 1,62 persen dari PDB sebesar Rp150,2 triliun. Kondisi tersebut diharapkan tercapai pada kondisi ekonomi makro yang dicerminkan pada asumsi dasar ekonomi makro antara lain yield SPN 3 bulan 5,0 persen, nilai tukar dolar Amerika Serikat Rp 9.300, dan pertumbuhan ekonomi 6,8 persen.

28

Untuk memenuhi kebutuhan pembiayaan defisit RAPBN 2013, Pemerintah akan memanfaatkan sumber-sumber pembiayaan yang berasal dari nonutang dan utang. Rincian pembiayaan anggaran untuk menutup defisit 2013 disajikan dalam Tabel berikut.

Tabel 1. Pembiayaan Anggaran, 2012-2013 (triliun rupiah)

Tabel 2. Pembiayaan Nonutang, 2012-2013 (triliun rupiah)

Pembiayaan non utang secara neto mencapai negatif Rp8,1 triliun yang bersumber dari Saldo Anggaran Lebih (SAL), penerimaan cicilan pengembalian penerusan pinjaman, dan hasil pengelolaan aset (HPA). Jumlah pembiayaan nonutang yang bersifat negatif tersebut menunjukkan bahwa pengeluaran pembiayaan yang bersumber dari nonutang lebih besar dari penerimaan pembiayaan. Perbandingan pembiayaan anggaran melalui nonutang dalam APBN-P 2012 dengan APBN tahun 2013 disajikan dalam Tabel 2.

29

Sementara pembiayaan utang secara neto mencapai Rp158,3 triliun yang bersumber dari Surat Berharga Negara (SBN), pinjaman luar negeri, dan pinjaman dalam negeri. Mengingat sumber-sumber pembiayaan nonutang yang dapat dimanfaatkan di tahun 2013 relatif terbatas, maka sumber pembiayaan utang masih menjadi bagian utama sumber pembiayaan dalam menutup defisit RAPBN 2013, dengan rincian sebagaimana disajikan dalam Tabel 3.

Pembiayaan melalui utang dalam APBN 2013 akan dilakukan secara terukur dengan memanfaatkan sumber-sumber yang berasal dari utang dalam negeri maupun luar negeri, memperhatikan kapasitas pembiayaan Pemerintah, dan mempertimbangkan beban serta risiko yang harus ditanggung. Dalam pelaksanaannya, Pemerintah tetap akan memprioritaskan dan mengoptimalkan sumber-sumber pembiayaan utang dari dalam negeri. Hal ini mengingat risiko utang dalam negeri relatif lebih rendah apabila dibandingkan dengan utang luar negeri. Selain itu, dengan memanfaatkan sumber pembiayaan dalam negeri di saat yang bersamaan Pemerintah dapat mengembangkan pasar keuangan domestik dan meningkatkan multiplier perekonomian nasional.

Tabel 3. Pembiayaan Utang, 2012-2013 (miliar rupiah)

3. Proyeksi Defisit Anggaran

Strategi kebijakan fiskal dalam jangka menengah akan diarahkan untuk tetap menjaga kesinambungan fiskal melalui peningkatan pendapatan negara dan efisiensi belanja negara. Hal itu dilakukan agar defisit anggaran dapat dikendalikan sehingga rasio utang pemerintah terhadap PDB dapat terus diturunkan. Namun, Pemerintah juga menyadari perlunya kebijakan fiskal yang ekspansif dengan pengelolaan secara

30

hati-hati dalam rangka menjaga momentum pertumbuhan ekonomi nasional. Dalam jangka menengah, secara bertahap APBN akan diarahkan untuk mencapai anggaran berimbang.

Terkait dengan proyeksi APBN 2014—2016, target dan kebijakan APBN dalam kurun waktu tersebut masih dalam kerangka pemantapan konsolidasi fiskal, dengan tetap memberikan stimulus fiskal bagi perekonomian secara terkendali dan terukur guna mendorong investasi, dan meningkatkan penyediaan pelayanan dasar bagi masyarakat. Keseimbangan primer tetap dipertahankan pada tingkat yang dapat menjamin kesinambungan fiskal (fiscal sustainability). Sesuai dengan upaya pencapaian target-target fiskal RPJMN 2009-2014, proyeksi APBN Jangka Menengah 2014-2016 diupayakan mengalami penurunan defisit, bahkan mengalami surplus di tahun 2016. Perkiraan besaran APBN dalam jangka menengah dapat dilihat dalam Tabel 4.

Tabel 4. RAPBN 2013 dan Prakiraan Maju 2014-2016 (miliar rupiah)

 

31

BAB V

PENUTUP

A. Kesimpulan

Kebijakan defisit anggaran disebut juga dengan kebijakan fiskal ekspansif. Kebijakan ini dapat memberikan dampak positif dan negatif terhadap perekonomian. Kebijakan anggaran defisit dapat meningkatkan daya beli masyarakat karena semakin banyak uang yang beredar pada masyarakat. Kebijakan ini umumnya dilakukan pada saat perekonomian mengalami resesi/depresi dan pengangguran yang tinggi. Dengan kebijakan anggaran defisit pemerintah dapat memberi stimulus pada perekonomian dengan tujuan untuk mendorong pertumbuhan ekonomi, salah satunya dengan investasi pemerintah di bidang investasi publik (jalan raya, jembatan, dan fasilitas-fasilitas publik lainnya). Dengan kata lain, jika fasilitas umum sangat memadai maka kegiatan ekonomi akan semakin cepat dan mudah sehingga memacu terjadinya pertumbuhan ekonomi.

Namun, kebijakan defisit anggaran yang terlalu besar dan dalam jangka waktu yang lama dapat mempengaruhi variabel moneter yang kemudian menjadi akar permasalahan dari ketidakstabilan makroekonomi seperti inflasi yang tinggi, defisit current account yang besar, kewajiban utang yang besar, krisis nilai tukar, krisis utang luar negeri, dan pertumbuhan ekonomi yang rendah. Defisit anggaran dalam jangka panjang mengurangi national saving dan memberikan beban substasial jangka panjang pada perekonomian. Kenaikan defisit anggaran juga akan berpengaruh pada berkurangnya pendapatan di masa mendatang (future income). Defisit anggaran yang dibiayai dari utang luar negeri akan meningkatkan pertumbuhan ekonomi dan bersifat inflationary. Berikutnya, akan meningkatkan jumlah uang beredar, yang akan berpengaruh pada peningkatan tingkat harga atau inflasi.

B. Saran

Terkait dengan penerapan kebijakan defisit anggaran di Indonesia untuk ke depannya, perlu dipertimbangkan hal-hal berikut ini.

1. Defisit anggaran akan berdampak terhadap kenaikan Produk Domestik Bruto (PDB) sehingga akan meningkatkan laju pertumbuhan ekonomi, tetapi kenaikan pertumbuhan ekonomi tersebut akan dibarengi dengan kenaikan laju inflasi. Sehingga perlu koordinasi yang erat antara penguasa fiskal dan moneter dalam

32

menentukan instrumen dan sasaran kebijakan yang menjadi target bersama, agar pencapaian target tersebut dapat dilakukan secara efektif dan efisien.

2. Penerimaan pajak sebagai sumber penerimaan perlu ditingkatkan sehingga akan tercapai surplus anggaran. Karena jika kebijakan defisit anggaran terus dipertahankan, terutama yang didanai oleh sumber-sumber yang mendorong peningkatan jumlah uang beredar (money supply), haruslah dilaksanakan secara hati-hati. Kebijakan fiskal tersebut masih efektif, tetapi efisiensinya perlu diperhitungkan secara cermat.

33

Daftar Pustaka

Andrian, Nanang. 2011. Defisit Anggaran, Pertumbuhan Uang dan Inflasi di Indonesia – Skripsi. Bogor: Institut Pertanian Bogor.

Fischer, Stanley and Easterly. 1990. The World Bank Research Observer, Vol. 5, No. 02 (july 1990), pp. 127-42. The World Bank.

Gale, G. William and Peter R. Orszag. 2003. Economic Effect of Sustained Budget Deficits. Washington: Brookings Institution.

Pamuji, Teguh. 2008. Analisis Dampak Defisit Anggaran Terhadap Ekonomi Makro di Indonesia (Tahun 1993-2007) – Tesis. Semarang: Universitas Diponegoro.

Republik Indonesia. 2012. Nota Keuangan dan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2013.

34