1

Gobernabilidad y estructura organizacional en universidades: Factores críticos para la planificación estratégica e implementación de un

cuadro de mando integral.

(No citar, ni reproducir)

Carlos Cáceres Sandoval*

*Profesor de la Facultad de Economía, Universidad de Chile.

2

Índice 1. Introducción 4 2. Planeación estratégica e indicadores de desempeño en universidades: 6 Aspectos conceptuales y evidencia 2.1 Planeación estratégica en universidades 6 2.2 Medición de indicadores de desempeño y Cuadro de Mando Integral. 8 2.3 Gobernancia e incentivos 10 2.4 La experiencia internacional 11 2.4.1. Reino Unido 12 2.4.2. Estados Unidos 13 2.4.3. Australia 14 2.5 La experiencia nacional 16 3. Metodología. 19 3.1 Muestra de universidades. 19 3.2 Instrumentos y recolección de información 20 4. Resultados. 28 4.1 Consideraciones previas 28 4.2 Desde un sistema de aspiraciones institucionales hacia una cultura de planeación de

largo plazo 29 4.3 Resultados en la fase de planeamiento 34 4.3.1 Misión, visión de largo plazo y el horizonte de planeación. 34 4.3.2 Generación del proceso de planeación estratégica, y liderazgo del rector.

36 4.3.3 Gobernancia y rol de cuerpos colegiados de gobierno. 39 4.3.3.1 Breve descripción del rol de los cuerpos colegiados. 39 4.33.2 Principales conclusiones sobre el rol de los cuerpos colegiados en los

procesos de planeación estratégica 42 4.4 Resultados en la fase de implementación del plan estratégico 48 4.4.1 Definición de metas explícitas 48 4.4.2 Formulación de planes de acción 50 4.4.3 Descentralización y formalización de planes y políticas 52 4.4.3.1 Planes estratégicos y estrategias de descentralización y formalización 52 4.4.3.2 Planeación estratégica en diferentes contextos de centralización y

formalización de políticas 54

3

4.4.4 Integración de estrategias 58 4.5 Resultados de fase de monitoreo, retroalimentación, y rendición de cuentas 61 4.5.1 Investigación institucional e Indicadores de Desempeño. 61 4.5.2 Información base para la formulación de un Balanced scorecard o Cuadro de

Mando Integral (CMI) 63 4.5.3 Rendición de cuenta interna y externa 66 5 Conclusiones: Plan estratégico: ¿Mapa caminero o brújula? 67 6 Referencias 71

4

1 Introducción.

Las universidades chilenas han enfrentado un periodo de cambios profundos en los últimos 25 años, especialmente, a partir de la presente década. Las principales transformaciones han significado un crecimiento notable medido por un aumento de la tasa de cobertura, crecimiento de la oferta de carreras y programas, así como de nuevas universidades privadas, cambios en la estructura de la población estudiantil (con fuerte crecimiento de postítulos y estudiantes de edades superiores al grupo entre 18-24 años); crecimiento de sedes en Santiago y regiones; acceso a nuevas fuentes de financiamiento público según desempeño en el caso de universidades del Consejo de Rectores; mercados más competitivos en captación de alumnos, atracción y retención de académicos calificados; readecuaciones curriculares, entre otras. Hoy la educación superior representa uno de los sectores de mayor crecimiento en el país. Desde el punto de vista de políticas públicas el Estado ha dejado de ser el principal proveedor directo de financiamiento a las universidades estatales y se ha orientado a asignar recursos por la vía de fondos concursables en el caso de las universidades del Consejo de Rectores1, o por la vía de la demanda a través de créditos y becas a los estudiantes de los primeros quintiles. 2 En este contexto, de cambios no marginales, las universidades del Consejo de Rectores que históricamente habían estado financiadas principalmente por el Estado a través de asignaciones directas de fondos de libre disponibilidad se vieron enfrentadas a decisiones estratégicas tales como ¿cuánto crecer?, ¿en qué áreas?, ¿en que regiones?, ¿cuánto invertir?, ¿qué actividades priorizar y cuáles dejar de hacer?, ¿cómo fijar el nivel de los aranceles?, ¿en qué segmento de estudiantes crecer? Asimismo, enfrentaron decisiones relacionadas con mayor eficiencia y efectividad en todas las funciones desempeñadas, como consecuencia de mercados más competitivos que exigen incrementos de calidad a precios razonables. En este nuevo contexto, aumentan las tensiones en el cumplimiento de objetivos institucionales, ya que las decisiones que privilegian un mayor desarrollo en la misión de la universidad, no necesariamente están asociadas a mayores ingresos para su financiamiento. Como consecuencia de estas tendencias en las políticas públicas y rol más protagónico del mercado en la educación superior, ¿están cambiando las prácticas de gestión en las universidades chilenas?, ¿en qué medida las universidades del Consejo de Rectores están respondiendo a estos nuevos desafíos de gestión institucional, a través de una profesionalización en su toma de decisiones?, ¿están las universidades utilizando instrumental técnico adecuado que les permita mejorar su gestión en este nuevo entorno más competitivo, cambiante y sujeto a mayor incertidumbre?, ¿se observan cambios en la gestión de recursos humanos, estructura organizacional, funcionamiento de cuerpos colegiados, utilización de instrumentos técnicos en la evaluación de proyectos y toma de decisiones, entre otros? Existe escasa evidencia directa sobre la profesionalización de la gestión universitaria en Chile, en los últimos años, pese a la importancia que ésta ha adquirido en la sustentación de los proyectos institucionales. Una forma de aproximarnos a dicha evidencia, es investigar cómo se aborda el proceso de planeación estratégica en las universidades, lo cual tiene la ventaja de permitirnos evaluar el uso de diferentes instrumentos de planeación y gestión en los ámbitos de gobierno universitario, administración central, y ejecución de operaciones. Existen dos

1 A partir del año 2007 el Programa MECESUP II asigna, además, recursos públicos a universidades privadas a través del Fondo Concursable para la Innovación Académica. 2 Además, el Estado actúa como aval en el nuevo sistema de créditos estudiantiles que comenzó a operar a partir del año 2006, al cual pueden postular estudiantes de universidades e institutos profesionales.

5

razones adicionales, para investigar sobre el uso de la planeación estratégica en las universidades del Consejo de Rectores. En primer lugar, el Ministerio de Educación exige la aprobación del Plan Estratégico a nivel del más alto cuerpo colegiado en la institución, como requisito para postular a fondos concursables de nuevos recursos para proyectos MECESUP de enseñanza de pregrado, y posgrados3, y en los recientemente creados Convenios de Desempeño.4 La segunda razón, es que la acreditación institucional de la Comisión Nacional de Acreditación (CNAP)5, requiere un plan estratégico para evaluar el proceso de toma de decisiones, y aplicación de políticas y mecanismos orientados a asegurar la calidad en, al menos, las áreas de pregrado y gestión institucional. La formulación de planes estratégicos se fortaleció en Chile a partir del año 2000, con mayor énfasis en los últimos años, dada las crecientes exigencias del Programa MECESUP de incorporar indicadores de desempeño en proyectos institucionales, y los incentivos a crear unidades de Investigación Institucional en las universidades, siguiendo la experiencia de otros países más desarrollados. El objetivo de este artículo es investigar el proceso de formulación y uso de la planificación estratégica en una muestra seleccionada de universidades del Consejo de Rectores. La investigación permitirá obtener evidencia sobre el funcionamiento de los cuerpos colegiados, efectividad del proceso de toma de decisiones institucionales, uso de indicadores de desempeño, y bases para efectuar recomendaciones de políticas. La muestra de universidades incluye instituciones públicas y privadas del Consejo de Rectores, acreditadas y no acreditadas, grandes y pequeñas, y con diferentes estructuras y cuerpos colegiados. La información utilizada proviene de documentos oficiales, algunos de los cuales no están publicados, y se mantienen como documentos reservados. Estos antecedentes fueron complementados con entrevistas en profundidad a directivos de las universidades, siguiendo la experiencia de dos estudios pioneros realizados en Australia durante los años 1995 y 1999.

2 Planeación estratégica e indicadores de desempeño en universidades: Aspectos

conceptuales y evidencia.

2.1 Planeación estratégica en universidades.

Hasta hace pocas décadas atrás, la preocupación central de las universidades era la excelencia académica, la cual se entendía como su misión y objetivo fundamental, minimizando la preocupación por la medición de resultados, cuantificación de costos, eficacia y eficiencia. A partir de la década de los ochenta, sin embargo se observa, además de la excelencia académica, una creciente valoración de estos temas en el sector de educación superior de los países más desarrollados, y luego gradualmente en el resto del mundo, como consecuencia de

3 Fondo de Innovación Académica, del Programa de Mejoramiento de la Calidad, y Equidad de la Educación Superior (MECESUP) 4 Los Convenios de Desempeño comenzarán a operar a partir del año 2007, previa postulación de proyectos durante el año 2006 en un plan piloto del Ministerio de Educación. 5 A partir del año 2006, con la aprobación de la Ley de Acreditación, se crea la Comisión Nacional de Acreditación, que reemplaza a la antigua Comisión Nacional de Acreditación de Pregrado (CNAP), con nuevas funciones y reglamentos. Dado que este estudio se centra, principalmente, en el análisis de los planes estratégicos del periodo comprendido entre 1999-2000 y 2005-6, nos referiremos a la CNAP.

6

un nuevo marco de políticas públicas, rol del Estado, y mercados más competitivos. La complejidad que ha alcanzado la gestión de las universidades insertas en mercados de educación superior competitivos - sean públicas o privadas, con o sin fines de lucro, orientadas a la docencia o a la investigación y posgrado- ha sido una de las principales razones para introducir diversas herramientas de la administración diseñadas en otros ámbitos, pero que tienen aplicación y utilidad adaptándolas al ámbito de las universidades.

Una de estas herramientas es la administración estratégica, la cual surge inicialmente en el ámbito militar y luego es aplicada en el mundo de los negocios. Ésta recibe hoy creciente atención tanto a nivel de políticas públicas de educación superior, como al interior de las propias instituciones. Teniendo clara su misión, las organizaciones definen una visión de futuro deseable de alcanzar, a partir una situación actual basada en análisis de fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA). La visión de futuro se expresa en términos de objetivos específicos a alcanzar y metas cuantificables, en plazos y responsabilidades bien definidas. El tránsito desde la situación actual hacia la situación deseada se logra a través de una estrategia de implementación de políticas e instrumentos que actúan sobre las variables bajo control de la organización para lograr las metas previstas. Tres aspectos son fundamentales en este proceso. El primero es el liderazgo del rector, involucramiento y respaldo de los cuerpos colegiados. El segundo, es el vínculo entre el Plan Estratégico Corporativo de la organización, y el sistema de incentivos (premios y castigos) que induce la acción de planes específicos a nivel de las diferentes unidades que la componen. El tercero, es el vínculo entre financiamiento y los planes de acción, los cuales actúan en un nivel más operativo o de ejecución. Estos tres aspectos sustentan una administración estratégica la cual comprende la administración de actividades y operaciones en un modo integrado para dar curso a la estrategia. Sin estas relaciones, el Plan Estratégico tiende a mantenerse como un documento de orientaciones o lineamientos institucionales, o una instancia que enuncia intenciones o aspiraciones.

Existen diferentes definiciones y enfoques de planeación estratégica, las cuales enfatizan aspectos específicos de las fases de planeación, implementación o de monitoreo. Steiner, G. (1979) plantea que es una herramienta que responde a preguntas tales como, ¿Hacia donde debería ir la organización?, ¿Cuáles son los objetivos y metas principales que pretende alcanzar?, ¿Cuál es la estrategia e instrumentos que aplicarán sus directivos para lograr dichas metas?

Mintzberg, H. (1994) destaca que el concepto de estrategia es usado como un plan para pasar desde una situación actual a otra deseada en el mediano plazo, a través de acciones, que responden a una visión de futuro. Más precisamente, destaca que la planeación estratégica corresponde a un proceso formal para lograr un conjunto de resultados articulados, a través de un sistema de decisiones integrado. La implementación de un proceso de planeación estratégica de acuerdo a esta definición podría significar para algunos una restricción a la libertad o autonomía individual en la gestión ya que enfatiza la formalidad de un proceso, la articulación de resultados y un sistema integrado de decisiones. Para otros, corresponde a una buena definición si se desea aumentar la probabilidad de obtener resultados efectivos. La evidencia empírica muestra, sin embargo, que en el mundo de las empresas existen innumerables dificultades y restricciones a su aplicación, ya que, de acuerdo a Mintzberg, menos del 10% de las estrategias que se formulan son implementadas exitosamente. Este es un hecho no menor para obtener recomendaciones de políticas en el ámbito de las universidades, especialmente en instituciones públicas de gran tamaño, orientadas a la investigación, como veremos más adelante

7

Los planes estratégicos excesivamente detallados, articulados con planes de acción y presupuestos muy específicos, podrían conllevar una innecesaria rigidez en la gestión que generen efectos adversos, si no se adoptan mecanismos que aseguren flexibilidad en su aplicación. El dinamismo de los cambios que se registran hoy en las variables de entorno, y las frecuentes tensiones que se generan a nivel interno de las propias organizaciones, constituyen poderosos argumentos en favor de una planificación que asegure adecuados grados de libertad en su implementación. La formalización del proceso de planeación estratégica, la articulación de resultados esperados y la adopción de decisiones en un sistema integrado y congruente, no siempre resulta ser la mejor recomendación en universidades grandes, complejas, descentralizadas y expuestas a continuos cambios. Un esquema de orientaciones estratégicas que defina un marco de acción con objetivos generales y metas indicativas puede ser más apropiado en este último caso. De acuerdo a Hayes (1995) “cuando usted está perdido en una carretera de alta velocidad, un mapa de caminos es muy útil, pero cuando está perdido en un terreno pantanoso con topografía cambiante, un mapa caminero es de poca utilidad. Una simple brújula que el indique la dirección general es de mucho más valor ya que le permite a usted usar su ingenio para superar las dificultades que encuentre en el camino. Muchas universidades tienen acuciosos documentos de planes estratégicos, que son como mapas camineros, que resultan de poca utilidad en un ambiente externo cambiante y en una cultura organizacional que exige espacio y mucha flexibilidad en sus decisiones”6.

Las universidades están transitando actualmente por un proceso de transformaciones y nuevas demandas de sus sostenedores y sociedad en un entorno cambiante e incierto. Sin embargo, cualquiera sea el caso, la universidad requerirá una brújula o un mapa caminero, que guíe sus acciones ya sea en ambiente de turbulencias o en un entorno relativamente estable y predecible. El peor de los casos es aquel en que las universidades no anticipan los cambios y son sorprendidas sistemáticamente por variables externas. Este es el caso de instituciones cuya administración se mantiene por inercia o responde a factores coyunturales sin una adecuada dirección o visión consistente de largo plazo. Si este fuese el caso, y el Estado exigiera la publicación de un plan estratégico institucional, éste último asumiría un rol de carácter normativo o decorativo, pero sin planes de acción o financiamiento asociados. La consecuencia directa sería que el plan estratégico institucional no tendría efectos, sería intranscendente y podría ser redactado a puertas cerradas, desde arriba hacia abajo en la organización para justificar cualquier evento.

Por el contrario, un plan estratégico con una clara misión, y visión compartida de largo plazo, con una estrategia, políticas e instrumentos, y sistemas de incentivos congruentes con las metas a alcanzar, lo más probable es que genere condiciones propicias para avanzar en el desarrollo institucional, aunque, probablemente acompañadas de tensiones internas debido a costos políticos que sus autoridades deberán asumir y administrar al adoptar ciertas decisiones con efectos intertemporales, tales como costos presentes y beneficios futuros.

En todas las fases del proceso de planeación estratégica, la cuantificación de metas, costos, resultados, y desempeño, son fundamentales, no sólo para efectuar un análisis de evaluación de impacto de determinadas estrategias y acciones a seguir, sino también para un efectivo monitoreo, y posterior retroalimentación del proceso. La definición e implementación de un sistema de incentivos e indicadores de desempeño, con consecuencias, en una universidad no es tarea simple, especialmente en aquellas de mayor complejidad y diversidad de disciplinas cultivadas. Más aún, en el diseño de los planes estratégicos una omisión frecuente es el 6 Citado por Shattock, M. (2003): Managing Succesful Universities. Bell & Bain Ltd, Glasgow.

8

establecimiento de metas en relación a la situación interna actual de la universidad y en relación a los pares que forman parte de su competencia más próxima.

Con todo, las instituciones de educación superior están introduciendo nuevas herramientas de medición de desempeño y monitoreo, como lo muestra la experiencia internacional. 7

2.2 Medición de indicadores de desempeño y Cuadro de Mando Integral.

El consenso respecto de la definición y uso de indicadores de desempeño en universidades muestra, a nivel internacional, avances más lentos que las declaraciones de intenciones de definir un sistema para ser usado a nivel institucional, o en la implementación de un observatorio de educación superior8. Dada la necesidad de profundizar en la rendición de cuentas y de introducir criterios de medición de desempeño en las universidades, existen algunos modelos o enfoques insuficientemente testeados que se aplican en algunas instituciones, y generan un efecto demostración en otras, instaurándose como herramientas útiles sobre-enfatizando los beneficios y subestimando sus limitaciones. Kells (2002) plantea que las universidades han fallado en efectuar una propuesta sobre criterios de medición de desempeño, desde una perspectiva institucional y, en consecuencia, existe un campo abierto que invita a intentar nuevas propuestas, no necesariamente porque sean mejores, sino porque son más factibles de implementar. Esto ha llevado a un excesivo uso de indicadores de desempeño que intentan medir el máximo de variables, pero que en algunas situaciones se han transformado en un fin.

La evidencia empírica muestra que los indicadores de desempeño, siendo útiles y necesarios, son claramente insuficientes para reflejar la verdadera complejidad de las universidades. En este contexto, balancear el uso de éstos en un sistema integral de indicadores de desempeño, incluyendo diferentes perspectivas de la gestión universitaria puede ser una estrategia útil.

En esta dirección, otros enfoques de planeación estratégica de aplicación general en organizaciones, enfatizan la competitividad de éstas y su capacidad para generar valor en su ámbito de acción. Porter, M. (1996) afirma que lo central es generar valor a los ojos de los clientes, a través de una mezcla de actividades diferentes a las usadas por los competidores. En la línea de medir y monitorear los resultados y desarrollo de procesos generadores de valor, Kaplan y Norton (1992 y 1996) crearon el balanced scorecard o cuadro de mando integral, CMI, instrumento crecientemente utilizado en organizaciones privadas y públicas, con y sin fines de lucro.

El CMI consiste en la definición de perspectivas y dimensiones de la organización que serán la base para evaluar la marcha de la institución como un todo. Cada perspectiva incluye áreas claves, cuya evolución resulta ser crítica para el funcionamiento exitoso de la organización. En otros términos, si una de esta áreas fracasa en su desempeño, comprometería en forma determinante el desarrollo de la institución, aún cuando las restantes áreas mostraran un buen desempeño; de aquí la necesidad de optimizar y balancear los resultados de todas las áreas, a

7 Hay varias referencias prácticas en los planes estratégicos de universidades de países más desarrollados. Una de éstas es, por ejemplo, la Universidad de Illinois (2006) que en la guía interna para formular su plan estratégico establece indicaciones para incluir presupuestos asociados y metas con indicadores susceptibles de ser monitoreados y útiles en la medición de resultados: “Strategic Planning Framework” http://www.uillinois.edu/president/strategicplan/pdfs/University_Strategic_Planning_Framework_2-16-06.pdf 8 A nivel de países, Estados Unidos y el Reino Unido destacan en la definición y uso de indicadores de desempeño en universidades, aunque no exento de dificultades.

9

través de un cuadro de mando integral que tienda a alinear decisiones y acciones de corto plazo, con orientaciones estratégicas de largo plazo. Al interior de cada área se define un conjunto de indicadores claves, los cuales miden metas y objetivos del plan estratégico. Las áreas son las siguientes: perspectiva del cliente, perspectiva de procesos internos, perspectiva de formación y crecimiento, y perspectiva financiera. Cada una de estas áreas incluye un conjunto de indicadores que muestran resultados o grados de avance en los procesos, para lograr los fines que se ha propuesto alcanzar la organización. El número y definición de los indicadores específicos depende de la institución, pero debe ser una cantidad razonable y manejable, que de cuenta de las principales perspectivas a monitorear, ya sea con fines de control de gestión institucional o con el propósito de lograr un aprendizaje.

¿Cuán factible es la aplicación del CMI en las universidades?, ¿cuál es su utilidad?, ¿existen experiencias de aplicación de CMI en universidades con resultados observables a nivel nacional e internacional?

La implementación del CMI en el mundo de los negocios, particularmente en empresas con fines de lucro, es creciente y cada vez encuentra nuevas aplicaciones apoyadas en herramientas de tecnologías de información. A nivel de universidades, también se observa una motivación por introducir esta herramienta en la gestión institucional aunque su aplicación en la etapa actual tiene más de entusiasmo de algunos directivos, que una real aplicación que sustente una estrategia de implementación exitosa, como veremos más adelante. Entre otros factores que explican esta situación se encuentran los siguientes. En primer lugar, las dificultades que tienen muchas universidades para definir áreas prioritarias y metas, que sean congruentes con la aplicación de sus políticas e instrumentos. Esta situación adquiere mayor importancia en universidades grandes, complejas donde la cantidad y diversidad de actores y multiplicidad de fines puede ser un obstáculo mayor para alcanzar consenso sobre prioridades institucionales. En segundo lugar, no resulta fácil la definición de un conjunto de indicadores para medir desempeño en las diferentes disciplinas generadoras de conocimiento que cultive una universidad compleja. En tercer lugar, un monitoreo permanente y riguroso de un conjunto de indicadores de resultados y de procesos, puede ser percibido por los académicos como un excesivo control de gestión que les resta autonomía en su desempeño como tales, lo cual genera tensiones y costos políticos que no siempre las autoridades centrales de la universidad, y de facultades, están dispuestas a aceptar. Más adelante, en la sección 4, se entregan antecedentes de aplicaciones del CMI en universidades a nivel internacional.

2.3 Gobernancia e incentivos. Las secciones anteriores han destacado la importancia de establecer, en la fase de planeación, una clara definición de misión y un consenso respecto de una visión de futuro que indique la dirección a la cual tenderá la organización. Un factor crítico para lograr estas condiciones es la gobernancia y la aplicación de incentivos para guiar acciones orientadas a alcanzar las metas institucionales. La gobernancia se define como los actos, procesos o poder de gobernar una institución. Es un concepto frecuentemente utilizado en instituciones de educación superior por ser más amplio y comprensivo que gobierno, o gobernabilidad, y por focalizar la atención en la cultura o prácticas de ejercer el gobierno en la universidad. Precisamente, al ser estas últimas una comunidad de académicos considerados como pares, no jerárquicas, con autoridades elegidas directamente por los académicos, y con altos niveles de autonomía en la gestión, adquiere

10

mayor importancia referirse a las prácticas de gobierno, más allá de la formalidad de los cuerpos colegiados y rol de las autoridades. La gobernancia es determinante en la fase de implementación del plan, ya que se requiere administrar eventuales conflictos y respaldar decisiones que no siempre cuentan con la favorable disposición del personal. Esto es válido para todas las organizaciones, pero particularmente en las universidades. En las empresas con fines de lucro existe una función objetivo predominante que puede ser, por ejemplo, maximizar el nivel de utilidades, alcanzar una mayor participación en el mercado, o desplazar a un rival de la competencia. Una vez definido el objetivo, las acciones se orientan al logro de éste, lo cual se facilita en una organización jerárquica con objetivos alineados. En las universidades, la situación es muy diferente, ya que se caracterizan por ser comunidades en que la percepción predominante de los académicos es una dirección de pares, que responden prioritariamente a las lealtades de las disciplinas de estudio que cultivan, expresadas a nivel del respectivo departamento académico. Cada grupo de especialistas académicos se rige por sus propias prácticas, tradiciones, códigos, a nivel nacional o internacional, los cuales propenden al desarrollo de su disciplina por sobre otras consideraciones. Si cada grupo de académicos actúa de este modo, sus intereses pueden entrar en conflicto entre diferentes unidades académicas, por una parte, o entre éstas últimas y la administración central de la universidad que vela por el interés institucional. Esta situación se asemeja a la descrita por la teoría de agencias, en que los propietarios de una organización (Principal) delegan su administración a un grupo de especialistas (Agente), los cuales poseen intereses propios que no necesariamente coinciden con los primeros. Un contexto de asimetrías de información, en que los académicos de una disciplina poseen más información especializada sobre el quehacer y funcionamiento de la misma, con respecto a la información que manejan las autoridades de la universidad, es el ambiente propicio para la generación de este tipo de situaciones. El resultado es una tendencia a la atomización de actividades, mientras mayor sea el tamaño de la universidad, y mayor su diversidad de funciones expuestas a mercados competitivos9. La organización del gobierno en una universidad está formalmente establecida en sus estatutos, sin embargo, se mantiene como un tema preocupante desde la perspectiva de la gestión y toma de decisiones, en prácticamente todos los países. A nivel nacional el significado de unidades académicas equivalentes a facultades, escuelas, institutos, centros, varía entre universidades. Del mismo modo, existen diferencias apreciables respecto del rol esperado de un Rector, Decano, Director de Departamento, Director de Campus, representante del Presidente de la República en las Juntas Directivas en el caso de las universidades estatales. En general se tiende a confundir las perspectivas de gestión institucional, académica o de gobierno, ya que los mandatos se traslapan y confunden en la toma de decisiones en cada nivel. Esta situación, es frecuente encontrarla en otras organizaciones de profesionales altamente calificados, especializados y con elevados niveles de autonomía en su gestión, en las cuales existen diferencias entre intereses de la organización, grupos e individuos. En estas organizaciones surge un reconocimiento a figuras, estrellas, que en el ámbito informal de la organización, ejercen influencias en la toma de decisiones institucionales, las cuales, sin no

9 Para una revisión y aplicación del enfoque de agencias en universidades, ver García de Fanelli, A. M (2005).

11

son adecuadamente alineadas, pueden generar dificultades en la gobernancia de las instituciones. ¿Cuál es el rol y pertinencia de la planeación estratégica en este contexto? ¿Es posible su aplicación a universidades complejas de mayor tamaño y diversidad?, ¿Se facilita su implementación en universidades pequeñas y más homogéneas?

2.4 La experiencia internacional.

El mercado de la educación superior ha adquirido mayor importancia y complejidad a nivel internacional debido a múltiples factores que incluyen: masificación en su acceso, medida por un crecimiento de la cobertura en el grupo de jóvenes entre 18 y 24 años de edad; incorporación de nuevos grupos de estudiantes adultos; demandas de profundos cambios curriculares (mayor flexibilidad, movilidad de estudiantes, incorporación de nuevas tecnologías de información y comunicación, nuevos métodos de aprendizaje para toda la vida, desarrollo de competencias), crecientes exigencias de rendición de cuenta pública ante sus sostenedores y la sociedad, sustitución de financiamiento público por fuentes de recursos privados, venta de servicios a empresas, mercados más competitivos en captación de recursos, alumnos, y académicos, incorporación de nuevos agentes al mercado de la educación superior tradicional, entre otros. En este contexto de cambios, nuevos desafíos, mayor complejidad, y mercados más competitivos, la experiencia internacional es variada respecto de la construcción de capacidades de gestión y profesionalización de la administración universitaria. En algunas instituciones de educación superior, particularmente en Estados Unidos, el uso de instrumental de gestión ha sido sistemáticamente incorporado en las áreas de finanzas, marketing, recursos humanos, gestión académica, o en actividades de apoyo a esta última. En Europa se observa una tendencia creciente en esta dirección, pero de menor profundidad (Economist (2005) September). Esta dinámica ha facilitado la readecuación de las universidades para cumplir los nuevos desafíos de la educación superior, y el rediseño de estructuras y procesos para hacerlo sobre bases de costo-efectividad. En lo que sigue, revisaremos brevemente, como marco de referencia, algunas experiencias relacionadas con la utilización del instrumental de planeación estratégica en universidades del Reino Unido, Estados Unidos y Australia, ya sea a nivel de políticas públicas o de gestión institucional. En esta revisión se enfatizará, además, el uso de indicadores y convenios de desempeño en universidades. 2.4.1. Reino Unido En el Reino Unido las transformaciones en las políticas públicas de educación superior, registradas a partir de la década de los ochenta, orientadas a incorporar crecientemente criterios de mercado y medición de resultados, han incentivado la generación de ingresos y búsqueda de eficiencia, incluyendo acciones de mayor inserción en los mercados globalizados de la educación superior. Más específicamente, el Higher Education Funding Council for England, HEFCE, (http://www.hefce.ac.uk/) organismo autónomo, cuyo rol es la asignación de recursos públicos a las universidades, ha incentivado estrategias de mejoramiento y profesionalización de la gestión a través del uso de indicadores de desempeño y requerimientos de planeación estratégica en las instituciones de educación superior.

12

HEFCE cumple el rol de asignación de recursos a la educación superior en el Reino Unido, pero también cumple un papel determinante como agente de administración del cambio organizacional al proveer al sistema de educación superior de información, indicadores de desempeño, publicaciones sobre resultados de investigaciones en temas de políticas públicas y gestión en educación superior. Destaca su Programa de Liderazgo, Gobernancia y Gestión Universitaria, cuyos objetivos son incentivar el mejoramiento de la gestión institucional en las universidades, generar capacidades y habilidades de gestión a nivel directivo, y profundizar la rendición de cuentas públicas de las universidades. En particular, aporta con material de apoyo y guías para mejorar el proceso de planificación estratégica de las instituciones de educación superior (Strategic planning in higher education: A guide for heads of institutions, senior managers and members of governing bodies (http://www.hefce.ac.uk/pubs/hefce/2000/00_24.htm). Incentiva, además, la construcción de capacidades de gestión universitaria a través de su profesionalización en el sistema, y fomenta la participación de las universidades por medio de encuestas de retroalimentación para perfeccionar el sistema de indicadores de desempeño (Review of Performance Indicators: Consultation to Inform the Review http://www.hefce.ac.uk/pubs/hefce/2006/06_34/)).

Pese a que la definición y aplicación de indicadores de desempeño en universidades no está exenta de dificultades como vimos en la sección anterior, algunas universidades están declarando intenciones de aplicar el Cuadro de Mando Integral de acuerdo a las premisas de Kaplan y Norton, aunque adaptado a la realidad de las propias instituciones de educación superior. La literatura sobre este punto es creciente a nivel internacional destacando, entre las mejores prácticas, el caso de la Universidad de Edimburgo, (http://www.planning.ed.ac.uk/BSC.htm). Esta es frecuentemente citada en el Reino Unido por la consistente aplicación del CMI y sus resultados observados. La mayoría de las experiencias en universidades, sin embargo, son aplicaciones parciales en unidades académicas individuales o centros de costos específicos.

2.4.2. Estados Unidos En Estados Unidos existe una mayor experiencia en el uso de la planeación estratégica y otros instrumentos de management con énfasis en el uso de indicadores y estándares de gestión institucional. La implementación de Oficinas de Investigación Institucional y de Direcciones y/o Vicerrectorías de Planeación Estratégica ha contribuido a un uso generalizado de indicadores de desempeño y cuadro de mando integral que potencian el proceso de planeación estratégica. La profesionalización de la gestión universitaria en un medio con alrededor de 4.000 instituciones de educación superior permite alcanzar un nivel de especialización de recurso humano calificado que facilita la aplicación, innovación y perfeccionamiento permanente de las herramientas de gestión en las universidades. Es frecuente encontrar en las universidades aplicaciones de planeación estratégica, cuadro de mando integral, rediseño de procesos, calidad total y mejoramiento continuo, entre otros, persiguiendo objetivos de mejoramiento de la calidad, equidad, costo-efectividad y eficiencia. Este entorno facilita la formación de redes de masas críticas en directivos y profesionales de la gestión, así como el análisis comparado de indicadores sobre la base de mejores prácticas (benchmarking), utilizando la metodología del Cuadro de Mando Integral. Estas redes comparten información, realizan investigaciones conjuntas sobre gestión universitaria y participan de estudios transversales que contribuyen a la búsqueda de eficiencia en procesos y resultados. Uno de estos corresponde al Estudio Nacional de Costos de Docencia y Productividad realizado anualmente por la Universidad de Delaware (http://udel.edu/IR/cost/ )

13

el cual permite hacer estudios de seguimiento de indicadores de carga académica, costos y productividad de la docencia por disciplinas para más de 400 instituciones de educación superior que han aceptado participar. Por otra parte, la National Association of Colleges and Universities Business Officers, NACUBO, (http://www.nacubo.org/) es una red de directivos y profesionales en gestión universitaria que trabaja estrechamente con otras organizaciones relacionadas, como la sociedad de planeamiento de universidades http://www.scup.org/ . Estas asociaciones, entre otras, desempeñan un rol determinante en la profesionalización de la gestión institucional de las universidades y contribuyen a construir capacidades de gestión a través de sus investigaciones y publicaciones periódicas.

A diferencia del HEFCE en Inglaterra que uniforma criterios de asignación de recursos entre universidades, las políticas de financiamiento y rendición de cuenta pública de las universidades de los Estados Unidos difieren entre estados. En la mayoría de éstos se aplican convenios de desempeño entre las universidades estatales y los gobiernos locales, que responden a políticas públicas activas en educación superior que compatibilizan autonomía académica con búsqueda de eficiencia y equidad. Estos convenios son de dos tipos (Burke, J. (2002): presupuestación por resultados (performance budgeting), y financiamiento por desempeño (performance funding). En el primer caso, el criterio es presupuestar recursos para el cumplimiento de objetivos y metas establecidas en el convenio de desempeño considerando indicadores de resultados y restricciones institucionales que marcan diferencias de desempeño entre universidades. En el segundo caso, los recursos se asignan según metas logradas en ciertos indicadores predeterminados. En ambas modalidades, la planeación estratégica y el uso de indicadores para medir y monitorear desempeño es fundamental.

Las prácticas de gobernancia del equipo directivo y de los cuerpos colegiados, son determinantes en las decisiones de priorización de objetivos y aplicación de un sistema de incentivos y herramientas de gestión para lograr las metas y resultados comprometidos. De aquí la importancia de garantizar procesos de planeación estratégica con responsabilidad de cuerpos directivos. Lombardi, J. et al (2002) analizan el rol de la gobernancia, esto es, prácticas de organización y de gobierno en el desempeño de las diez primeras universidades de los Estados Unidos orientadas a la investigación. 2.4.3. Australia En la década de los ochenta comenzó en gran parte de las universidades australianas una fase de planeación estratégica y de uso de indicadores de desempeño. Dicho proceso carecía de un sistema de incentivos que motivara una estrategia de implementación de alto impacto en resultados del sistema de educación superior. Destacan dos referencias que revisan las experiencias de planeación estratégica en universidades australianas: Comisión O’Hoare, dirigida por David O’Hoare, (1995) (http://www.dest.gov.au/archive/highered/otherpub/hoare/hoareidx.htm), y Anderson, D. et al. (1999) del Departamento de Educación de Australia. El informe O’Hoare tiene objetivos más amplios, relacionados con una evaluación de políticas públicas y gestión universitaria, pero destina un capítulo a describir el proceso y resultados de la administración estratégica en las universidades. Entre las principales conclusiones sobre esta materia, destacan las siguientes.

14

- Los académicos privilegiaban el liderazgo en su disciplina, y restaban importancia a las responsabilidades de administración universitaria, la cual consideraban como una carga. Pese a esta actitud, las prácticas de administración estratégica de las universidades australianas se comparaban favorablemente con respecto a universidades europeas.

- Si bien los procesos de planeación estratégica estaban bien definidos, su calidad era

muy variable entre instituciones, así como el grado de involucramiento en el proceso, de los cuerpos colegiados de la universidad.

- La mayoría de las universidades tenía claramente definida su misión y objetivos

generales, incluyendo indicadores de resultados esperados. Sin embargo, los planes de acción derivados del plan estratégico institucional eran imprecisos, y la medición de resultados tenían limitaciones.

- En algunas universidades los planes estratégicos de las unidades académicas no

guardaban relación con el plan estratégico institucional, reflejando que muchas universidades operaban como una federación de comunidades académicas separadas antes que como una corporación.

- En la mayoría de las universidades existía un divorcio entre los planes estratégicos con

el proceso de asignación de recursos, administración y desarrollo del personal académico

- La mayoría de los planes estratégicos tenía un horizonte de tiempo de planeación entre

3 y 5 años, pero había varias universidades que no asociaban resultados esperados a un horizonte de tiempo definido.

- Sólo en un pequeño número de casos el cuerpo colegiado de gobierno superior de la

universidad asumía un rol protagónico en la implementación, seguimiento y evaluación de resultados. Predominaba la evaluación académica por parte de los propios académicos, pero los temas relacionados con gestión institucional tenían escaso seguimiento.

- Los informes de seguimiento se efectuaban sobre insumos antes que productos y

resultados, aunque estaba en proceso de desarrollo un sistema de indicadores basado en productos.

- Los informes de rendición de cuentas destacaban los logros institucionales parciales,

en lugar de definir un proceso sistemático con indicadores de desempeño cuantitativos y cualitativos. En general, las metas cambiaban, así como los indicadores de seguimiento, lo cual dificultaba un análisis consistente de los datos.

La revisión del proceso y resultados de planeación estratégica en las universidades australianas realizada por Anderson, D (1999), ratificó los resultados de la Comisión Hoare, y aportó nuevos antecedentes a nivel más específico, para perfeccionar la agenda de negociaciones entre el Departamento de Educación de Australia y las universidades.

Más recientemente, el Departamento de Educación (2002) publicó un conjunto de investigaciones sobre el estado actual de la gestión en las universidades australianas, con

15

énfasis en la definición y uso de indicadores de desempeño, así como en el funcionamiento de los cuerpos directivos, y su involucramiento en la administración estratégica. Uno de estos documentos, “Higher Education at the Crossroads”, motivó una discusión de las universidades y sus sostenedores, lo cual generó nuevas políticas que han contribuido a introducir propuestas de mejoras en la gestión institucional de las universidades (“Meeting the challenges: The governance and management of universities” (2002)

En síntesis, en las dos últimas décadas se observan cambios significativos en los desafíos de la educación superior en el mundo, incluyendo mercados más competitivos en todos los ámbitos, demandas de cambios curriculares, incrementos en la calidad, mayores exigencias de niveles de satisfacción de estudiantes y usuarios en general, mayores exigencias respecto de la generación de ingresos, reducción de costos, y niveles de eficiencia. Este escenario ha sido acompañado de mayores exigencias de rendición de cuentas de las universidades ante sus sostenedores, lo cual ha obligado a éstas a tender hacia una profesionalización de la gestión institucional. El uso de la planeación estratégica, indicadores de desempeño y, particularmente, la adaptación a las universidades del cuadro de mando integral, están contribuyendo a una profesionalización de la gestión de las instituciones de educación superior. En los tres países analizados, Reino Unido, Estados Unidos y Australia, el Estado ha desempeñado (y continua desempeñando) un rol activo en las políticas públicas de educación superior, para mejorar, especialmente, los criterios de costo-efectividad de las universidades públicas, a través de la aplicación de instrumentos de gestión. En el caso de Estados Unidos, tanto el Estado como el funcionamiento del mercado incentivan más profundamente el uso de estas herramientas.

2.5 La experiencia nacional.

Chile no ha sido la excepción a estas tendencias de transformaciones en la educación superior, como se analizó en secciones anteriores. La administración estratégica varía entre instituciones, así como los modelos de gestión en un mercado de creciente competencia y expansión. Algunas universidades del Consejo de Rectores han registrado cambios significativos en el nivel de matrícula de estudiantes de pregrado y de cursos especiales, así como también en los valores de aranceles. Otras han crecido moderadamente en su matrícula, tratando de consolidar proyectos y de no comprometer la calidad en su quehacer institucional. Desde el punto de vista financiero, todas las universidades muestran cambios en la composición de su financiamiento, con una menor dependencia de ingresos provenientes del Estado y una mayor proporción de recaudación de aranceles y de ingresos propios provenientes principalmente de la venta de servicios.10 El sistema se ha vuelto más competitivo y, en el caso de las universidades tradicionales y derivadas financiadas históricamente por el Estado, han surgido frecuentes y agudas tensiones entre el cumplimiento de su misión y la generación de fuentes de financiamiento. Algunas universidades estatales que tuvieron un punto de partida en la reforma del año 1981 con niveles patrimoniales precarios y financiamiento público inestable, optaron por incursionar en nuevas áreas de educación a distancia y creación de nuevas sedes a lo largo del país, generando nuevas fuentes de financiamiento a través de programas especiales de estudios para estudiantes que ingresaban sin la rendición de la prueba de admisión.

10 A nivel internacional, Chile destaca por ser uno de los países con la menor participación directa del Estado en el financiamiento de la educación superior.

16

Más recientemente, la instauración de la acreditación, a nivel institucional y de carreras, permite hoy una clasificación de éstas según sus resultados en los procesos de aseguramiento de la calidad. Del mismo modo, el incipiente sistema de información sobre remuneraciones percibidas en el mercado laboral por los egresados de las diferentes carreras, constituye un avance importante en la provisión de información a los nuevos postulantes a las instituciones de educación superior.11 Estos antecedentes, unidos a indicadores publicados por el Consejo Superior de Educación, y otros sondeos de percepción de reputación, están incentivando una mayor preocupación por la gestión institucional. Pese a que las presiones por lograr mayor eficiencia institucional y financiamiento en los mercados de la educación superior, tradicionales y no tradicionales, son similares a las presiones que enfrentan universidades en países más desarrollados, la experiencia de Chile ha significado, probablemente, una lenta tendencia hacia la profesionalización de la gestión universitaria. Algunas razones que contribuyen a explicaciones plausibles de estas diferencias son las siguientes. En primer lugar, las autoridades académicas, incluyendo rector, decanos, y directores de departamentos, son elegidas directamente por los académicos lo cual puede contribuir a condicionar decisiones que puedan significar altos costos políticos, pese a que las mismas pudieran generar eventuales beneficios institucionales12. En segundo lugar, el sistema universitario es relativamente pequeño, si consideramos universidades con ciertos mínimos de calidad en docencia e investigación13, lo cual no incentiva una dedicación y especialización en gestión universitaria, que facilite movilidad y desarrollo profesional al interior de la institución o entre universidades. Sin embargo, algunas universidades muestran avances importantes en procesos y resultados que dan cuenta de un marcado liderazgo y aplicación de herramientas de gestión, incluyendo administración estratégica. Crecientemente, algunas universidades chilenas pertenecientes al Consejo de Rectores, y universidades privadas sin aporte fiscal, muestran evidencias en esta dirección, aunque no constituye un comportamiento generalizado. Desde la perspectiva de políticas públicas de educación superior, regulación y aseguramiento de la calidad, también se observan avances que contribuyen a la profesionalización de la gestión universitaria y aplicación del instrumental de planeación estratégica, aunque con limitaciones, como veremos más adelante. En particular, el Ministerio de Educación implementó desde el año 1999 un Programa de Fondos Concursables, Programa Mecesup, que asigna anualmente recursos a las universidades contra proyectos plurianuales de docencia de pregrado y posgrados, que comprometan metas específicas alineadas con el Plan Estratégico Institucional de las universidades que postulen a dichos fondos. Más recientemente, a partir del año 2006 comenzó a operar un nuevo instrumento de política pública como proyecto piloto, denominado Convenio de Desempeño entre el Estado y sus Universidades Estatales. La postulación exige presentar un Plan Estratégico Institucional, aprobado por el máximo cuerpo colegiado de gobierno, con indicadores cuantificables y verificables, el cual provee el marco de referencia sobre la visión y objetivos estratégicos de la universidad en los próximos años. Del mismo modo, la Comisión Nacional de Acreditación solicita a las universidades un Plan Estratégico para la acreditación institucional,

11 www.futurolaboral.cl 12 Como fue analizado en la sección sobre gobernancia e incentivos, este es un problema que tiende a permanecer no solo en el caso de autoridades elegidas, pero probablemente en este último caso la situación se acentúe respecto de otra situación en que operen concursos o comités de búsqueda. 13 Aproximadamente el 60% de la investigación se concentra en sólo tres universidades del Consejo de Rectores.

17

con el propósito de verificar la definición y aplicación de políticas e instrumentos de aseguramiento de la calidad y gestión institucional. En este contexto, todas las universidades del Consejo de Rectores14 tienen un Plan Estratégico Institucional, ya sea por motivación propia, porque postulan al Fondo Concursable Mecesup o porque han optado a la acreditación institucional. Obviamente, este solo hecho no garantiza que la planeación estratégica sea un instrumento útil que esté contribuyendo a un mejor desempeño de las universidades. Más aún, en algunos casos la existencia de un plan estratégico puede constituir un simple trámite, divorciado de la gestión institucional, con el propósito de cumplir requisitos para participar en fondos concursables. Algunas preguntas centrales de esta investigación, a partir de la revisión de la literatura y experiencia internacional, son las siguientes: ¿Utilizan las universidades chilenas la planeación estratégica, el cuadro de mando integral u otro tipo de sistema de indicadores de desempeño, como instrumentos que contribuyen realmente a profesionalizar y mejorar su gestión institucional? ¿Es la planeación estratégica un instrumento al cual se le reconoce utilidad práctica, o se considera más bien como un requisito para optar a fondos públicos y a la acreditación? ¿Cuál es el rol e involucramiento de los cuerpos colegiados máximos de las universidades chilenas, y sus prácticas de gobernancia, en las fases de planeación de metas y monitoreo de productos y resultados? ¿Cuál es la evidencia disponible respecto de la profesionalización de la gestión universitaria en las universidades del Consejo de Rectores? ¿Existe evidencia de planes de acción de las unidades académicas integrados con el Plan Estratégico Institucional? ¿Influye la institucionalidad y orientación de la universidad –pública o privada, orientada a la docencia o a la investigación, grande o pequeña, centralizada o descentralizada– en la aplicación y resultados de los instrumentos de gestión institucional? ¿Existen diferencias entre universidades acreditadas y universidades no acreditadas en esta materia? ¿Cuál ha sido el alcance y experiencia de las Direcciones de Investigación Institucional y de Planeamiento Estratégico en las universidades chilenas? La sección 4 aporta algunos elementos que contribuyen a responder estas interrogantes, a partir de la revisión de experiencias en las universidades que integran la muestra de este estudio. 14 Las 25 universidades del Consejo de Rectores han tenido al menos un Plan Estratégico quinquenal en el periodo 1999/2000-2005/2006. Las universidades privadas acreditadas que no pertenecen al Consejo de Rectores también tienen la opción de postular a algunos fondos concursables lo cual las obliga a publicar sus planes estratégicos. Las restantes universidades no están obligadas a publicar dicho documento.

18

3 Metodología.

3.1. Muestra de universidades.

El proyecto inicial comprendía una muestra de 5 universidades del Consejo de Rectores. Posteriormente, de común acuerdo con el Consejo Superior de Educación, el número de instituciones se extendió a 8 universidades lo cual permitió estudiar una mayor diversidad de casos, bajo diferentes escenarios. Asimismo, permitió evaluar los instrumentos de planeación estratégica y de cuadro de mando integral en distintos contextos, tanto de condiciones internas y como de variables de entorno, todas las cuales condicionan la aplicación de estos instrumentos y sus resultados. Esta estrategia, más cercana a la metodología aplicada en el estudio de Anderson, D. et al (1999) en Australia, permitió enriquecer y profundizar las conclusiones en el análisis comparado de universidades. Una ventaja adicional fue que permitiría compensar eventuales insuficiencias de información, ya sea porque algunos documentos oficiales de las universidades tuviesen el carácter de reservado, o algunos directivos no estuviesen disponibles para las entrevistas. En breve, el aumento en el número de casos estudiados de 5 a 8 significó un esfuerzo adicional al programado, respecto de la cantidad de instituciones consideradas inicialmente, pero agregó valor al estudio. Las universidades consideradas en la muestra son las siguientes: Universidad de Chile (UCH), Pontificia Universidad Católica (PUC), Universidad de Concepción (UDEC), Universidad de Talca (UTA), Universidad de Playa Ancha (UPLA), Universidad Arturo Prat (UAP), Universidad de Los Lagos (ULA) y Universidad Tecnológica Metropolitana (UTEM). El criterio para seleccionar estas universidades fue tener una muestra de instituciones que tuvieran en común recibir aportes fiscales directos del Estado, pero que se diferenciaran respecto de algunos aspectos, tales como:

o Su propiedad:

− Públicas: UCH, UTA, UPLA, UAP, ULA, UTEM. − Privadas: PUC y UDEC.

o Orientación docencia-investigación:

− Investigación y posgrado: UCH, PUC y UDEC − Docencia de pregrado: UTA, UPLA, UAP, ULA, UTEM.

o Años de acreditación:

− Siete años: UCH, PUC − Seis años: UDEC − Cinco años: UTA − Dos años: UPLA − No acreditadas: UAP, ULA, UTEM.

o Tipo de gobierno: − Senado y Consejo Universitario: UCH. − Consejo Superior (privada): PUC − Directorio (privada): UDEC. − Consejo Superior (estatal): ULA, UTEM − Junta Directiva: UTA, UAP, UPLA.

19

o Otras diferencias: Regionales, metropolitanas, estrategias de crecimiento,

grados de centralización y descentralización en decisiones claves, tamaño, localización, entre otras, las cuales podrían explicar diferencias en prácticas de gestión

3.2. Instrumentos y recolección de información.

La metodología comprendió diversas formas de recabar información para conocer el proceso de planeación estratégica, y el funcionamiento de la gestión institucional: i) revisión de documentos oficiales; ii) entrevistas a directivos; iii) visitas a casas centrales. La primera fuente de información fue la revisión de documentos oficiales de la muestra de universidades, tales como el plan estratégico, presupuestos, documento de autoevaluación para la acreditación, dictamen de la CNAP sobre el resultado de la acreditación institucional. En algunas universidades se tuvo acceso al documento de autoevaluación para la acreditación, informes de rendición de cuentas al cuerpo directivo e incluso actas de cuerpos colegiados, aunque en estos dos últimos casos, de manera excepcional y con acceso reservado. En segundo lugar, el investigador principal entrevistó, separadamente, a autoridades y directivos de las universidades que han estado más vinculados con el proceso de planeación estratégica: rector o prorrector, vicerrectores y otros directivos. En total se realizaron 29 entrevistas, incluyendo 5 rectores, 2 prorrectores, 5 vicerrectores de asuntos académicos, 6 vicerrectores de asuntos económicos, 8 directores de planificación, análisis institucional o de estudios estratégicos. Respecto de los cuerpos colegiados se entrevistó 1 senador de la Universidad de Chile, 1 miembro del Directorio de la Universidad de Concepción y 1 miembro de la Junta Directiva de la Universidad Arturo Prat, cubriendo 3 formas de gobiernos universitarios. Dos limitaciones surgieron en la recopilación de información. Por un lado, las autoridades universitarias estuvieron muy bien dispuestas a entregar el plan estratégico, pero fueron cautos al exhibir documentos sobre planes operativos, cuando existían, no así respecto de programas de trabajo o de planes de desarrollo. Por otra parte, en las entrevistas algunas autoridades solicitaron reserva (evitando grabaciones) al momento de emitir juicios evaluativos sobre sus propios procesos de planeación universitaria y funcionamiento de cuerpos colegiados. El periodo de realización de esta investigación coincidió con cambios de autoridades en algunas universidades y, en el caso de la Universidad de Chile, con la entrada en vigencia de la Ley que aprobó los nuevos estatutos, y dio origen al Senado Universitario. Por otra parte, el acceso restringido a la información, coincide con las restricciones que debió asumir la investigación de Anderson, D. et al (1999) en un estudio similar en Australia. Se optó por efectuar entrevistas en profundidad sobre la base de un esquema semiestructurado de preguntas que cubren los tópicos de la investigación. Dependiendo de las experiencias de planeación estratégica y de gestión surgieron nuevas preguntas que enriquecieron las entrevistas. Del mismo modo, debido a que se entrevistó a más de un directivo por institución, fue posible contrastar diferentes visiones dependiendo del cargo y área en que se desempeñaban. La aplicación de un pretest permitió, en primer lugar, perfeccionar el instrumento y, en segundo lugar, concluir que la mejor estrategia para obtener mayor información era no grabar las entrevistas, aunque sí registrar su contenido de acuerdo a la

20

encuesta semiestructurada. Dada la naturaleza de las entrevistas, el tamaño reducido de la muestra, y las autoridades entrevistadas, el instrumento privilegió el análisis cualitativo del proceso de planeación estratégica, razón por la cual no se presenta una tabulación de los resultados. El diseño de la encuesta semiestructurada comprendió 3 áreas: i) planeación; ii) implementación; iii) retroalimentación. El cuadro 1 muestra el instrumento que fue utilizado como base para las entrevistas15.

Cuadro 1 Entrevista semiestructurada I. DISEÑO Y FORMULACIÓN DEL PLAN ESTRATÉGICO. 1. ¿Cuál es la importancia que se le asigna a la planeación estratégica en su universidad?

i) Alta. ii) Moderada. iii) Baja. iv) En la práctica es irrelevante. v) Otro (especificar).

2. ¿Cómo participa el principal cuerpo colegiado de la universidad en el proceso de planeación

estratégica? i) Entrega lineamientos generales, aprueba el Plan Estratégico y hace seguimiento. ii) Entrega lineamientos generados al interior del cuerpo colegiado, aprueba el Plan, pero no

hace seguimiento. iii) Toma conocimiento y delega todo el proceso de planeación estratégica en el cuerpo

directivo y en el Consejo Académico. iv) Otro (especificar).

3. ¿Está el proceso de planeación formalizado, documentado, e implementado sobre bases

regularmente programadas? i) Si, totalmente. ii) Si, parcialmente. iii) No. iv) Otro (especicificar).

4. ¿Quién es el responsable de la planeación estratégica de la Universidad?

i) Rector. ii) Prorrector. iii) Director de Planificación, desarrollo o calidad. iv) Vicerrector de Asuntos Académicos. v) Vicerrector de Asuntos Económicos. vi) Otro (especificar).

5. ¿Cómo se manifestó el liderazgo del responsable de la planeación en el proceso?

i) Entregó lineamientos u orientaciones generales siguiendo una estrategia “desde arriba hacia abajo”.

ii) Solicitó las propuestas a las unidades académicas, antes de formular las orientaciones generales, siguiendo una estrategia “desde abajo hacia arriba”.

iii) Lideró predominantemente el equipo de la administración central, pero no en las unidades académicas descentralizadas.

iv) Otro (especificar).

15 Este instrumento se aplicó, en su totalidad a los directivos más vinculados al proceso de planeación estratégica en las universidades de la muestra (no necesariamente los mismos cargos en cada universidad). En el caso de los otros directivos, se procuró aplicar la entrevista en los términos indicados, pero la atención se focalizó principalmente en sus respectivos ámbitos de acción.

21

6. ¿La Universidad contrató apoyo de un consultor o facilitador externo en alguna etapa de la

planeación estratégica? i) Si. ii) No. iii) Otro (especificar).

7. ¿Se realizaron estudios técnicos o investigaciones específicas sobre los determinantes de las

desviaciones y resultados del plan estratégico anterior (análisis de la situación competitiva entre universidades, disciplinas o áreas de conocimiento)? i) Si. ii) No. iii) Otro (especificar).

8. En la formulación de un nuevo plan, ¿se realizó una evaluación documentada de las metas alcanzadas y los factores críticos que explicaron los resultados del plan estratégico anterior, para ser considerados en el nuevo plan? i) Si, totalmente. ii) Sí, parcialmente. iii) No. iv) Otro (especificar).

9. ¿Cómo la universidad involucra a los académicos, administrativos y otros grupos relevantes, en el proceso de planeamiento? i) Les solicita retroalimentación, y los involucra en fases intermedias del proceso. ii) Les informa, pero no logra motivar e involucrarlos en el proceso. iii) Es un proceso que involucra sólo al equipo directivo, pero en general el personal no participa. iv) Otro (especificar).

II. IMPLEMENTACIÓN

10. ¿Establece el Plan Estratégico metas específicas y cuantificables asociadas con estrategias de

implementación? i) Si, ambas. ii) Sólo metas. iii) Metas y estrategias generales, aunque no necesariamente vinculadas. iv) Ni metas, ni estrategias. v) Otra.

11. ¿Qué hace la institución para asegurarse que sus estrategias y planes subsidiarios de la

administración central y de las unidades académicas complementan y apoyan el Plan Estratégico Institucional? i) El Plan Estratégico Institucional se coordina principalmente con los planes operativos de la

administración central, pero no con aquellos de las facultades y organismos descentralizados. ii) El presupuesto global anual de la universidad incluye las fuentes de financiamiento de todos los

planes operativos alineados con el Plan Estratégico. iii) El Plan Estratégico Institucional incluye un sistema de incentivos e instrumentos para alinear

los planes de acción de los organismos centralizados y descentralizados. Especificar.

22

iv) El Plan Estratégico es, principalmente, un documento de orientaciones generales, al cual

responden los organismos centralizados y descentralizados según sus posibilidades. v) La universidad no usa mecanismos formales para asegurar sinergia de planes en unidades

descentralizadas. vi) Otros (especificar).

12. ¿Considera que el grado de rigidez o flexibilidad de la planeación estratégica en su universidad es? i) Muy rígido. ii) Flexible, pero con orientaciones, metas e incentivos claros. iii) Flexibles, pero no existen incentivos para lograr las metas. iv) Muy flexible, se cambian constantemente las metas y estrategias, cuando éstas existen. v) Otro (especificar).

13. ¿Considera el Plan Estratégico Institucional responsables de objetivos específicos y metas cuantificables en plazos bien definidos? i) Sí, totalmente. ii) Sí, parcialmente. iii) No. iv) Otro (especificar).

14. ¿Cómo se asegura la administración central o el cuerpo de gobierno que las metas y plazos son

realistas de cumplir? i) Las metas y plazos resultan de estudios previos, que respaldan técnicamente su pertinencia y

factibilidad. ii) Se designa un responsable que asegura las condiciones para el cumplimiento de metas y plazos. iii) Metas y plazos son solamente referenciales. iv) Otro (especificar).

15. ¿Se utiliza el presupuesto global de la universidad como instrumento vinculado a la planeación

estratégica o a indicadores de desempeño? Considere los últimos 3 años. i) Si, al asignar un nivel significativo de recursos según proyectos prioritarios derivados del Plan

Estratégico. ii) Si, ya que distribuye recursos según metas cuantificables comprometidas en convenios de

desempeño entre la administración central y las facultades. iii) Si, ya que distribuye recursos según desempeño o resultados alcanzados en el año anterior. iv) No. el presupuesto se asigna a los organismos con criterios predominantemente históricos.

16. ¿Cómo se asegura la administración central que las facultades y organismos descentralizados

conducen también un proceso de planeación estratégica eficaz y coherente con el Plan Estratégico de la universidad? i) El cuerpo colegiado de gobierno entrega directrices, procedimientos y controla para asegurar la

eficacia y coherencia de dichas acciones. ii) .El cuerpo directivo entrega directrices, procedimientos, y controla para asegurar la eficacia y

coherencia de dichas acciones. iii) La administración central espera que las facultades y organismos formulen un plan estratégico,

pero no emite juicios evaluativos ni acciones correctivas. iv) Otro (especificar).

17. ¿Cómo definiría la administración universitaria en su institución?

i) Con visión y objetivos de largo plazo, formando parte de una estrategia realista y consistente para lograrlos.

ii) Con visión y objetivos de largo plazo, pero sin una estrategia realista y consistente para lograrlos.

iii) Excesivamente focalizada en situaciones coyunturales y decisiones de corto plazo. iv) Otro (especificar).

23

18. La administración universitaria en su institución es:

i) Predominantemente centralizada. ii) Predominantemente descentralizada. iii) Centralizada en presupuesto de remuneraciones históricos, pero descentralizada en ingresos

propios. iv) Otro (especificar).

19. La universidad tiene estudios actualizados de:

ii) Costos por carrera. iii) Costeo de principales actividades prioritarias, docencia, investigación, extensión, entre otras. iv) Precios de transferencias entre servicios inter-organismos. v) Subsidios cruzados entre principales actividades de diferentes organismos. vi) Estudios de costo/efectividad en actividades claves de la universidad. vii) Otro relevante (especificar).

III. MONITOREO, RETROALIMENTACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS.

20. ¿Cómo se monitorea el alineamiento de los planes de acción con el Plan Estratégico Institucional?

i) Se monitorea sistemáticamente el cumplimiento de metas de todos los planes de acción. ii) Se monitorean algunos planes de acción, pero no en forma sistemática. iii) La administración central monitorea sus planes de acción y se espera que las facultades hagan

lo mismo con los suyos. iv) No se monitorean los planes de acción. v) Otro (especificar).

21. ¿Cómo el cuerpo directivo de la universidad le asegura al cuerpo de gobierno las acciones que está

implementando para lograr los objetivos estratégicos de la institución? i) A través de informes periódicos (trimestrales, anuales), con información sistemática en los

ámbitos académicos y de gestión, incluyendo antecedentes cuantitativos que dan cuenta entre lo programado y lo ejecutado.

ii) Sólo se entrega información general y/o parcial, no sistemática. iii) Otro (especificar).

22. ¿Utiliza su institución un sistema de indicadores de desempeño periódico, establecidos para las siguientes perspectivas, según el Cuadro de Mando Integral? i) Satisfacción de los clientes internos y externos (pertinencia, calidad e innovación académica y

de gestión). ii) Financiera. iii) Mejoramiento de procesos internos. iv) Formación y crecimiento. v) Otras (especificar).

23. ¿Tiene su universidad un sistema de indicadores de desempeño definidos para cada objetivo

estratégico clave o prioritario? i) Si. ii) No. iii) Parcialmente. iv) Otro (especificar).

24

24. ¿Utiliza su universidad indicadores de desempeño para evaluar el progreso sobre planes y metas de

corto y largo plazo? i) Sí, totalmente. ii) Sí, parcialmente. iii) Sólo utiliza indicadores en forma esporádica. iv) No hace seguimiento del plan. v) Otro (especificar).

25 ¿Considera usted que su universidad rinde, adecuadamente, cuentas públicas a sus sostenedores?

i) Si, totalmente ii) Sí, parcialmente. iii) No. iv) Otro.

26. ¿Cómo se realiza, principalmente, la rendición de cuenta pública en su universidad?

i) Se publica un documento dando cuenta a los sostenedores de los avances de los principales objetivos y metas formulados previamente explicando las razones de las desviaciones en sus resultados.

ii) El rector publica una cuenta general, aunque no necesariamente vincula objetivos y metas anuales con explicación de sus resultados.

iii) Se publica un documento con un sistema de indicadores de desempeño sistemáticos que permite efectuar seguimiento integral de la institución.

iv) No se entrega una cuenta anual a los sostenedores. v) Otro (especificar).

27. ¿Publica anualmente su universidad balances y estados de resultados auditados por una empresa independiente externa?

i) Si. ii) No. iii) No lo publica, pero los tiene disponibles si un organismo externo los solicita.

28. Considerando los dos últimos periodos de planeación estratégica en su universidad, ¿definiría usted

los planes de desarrollo institucional como predominantemente?: i) Normativos, esto es, son aspiracionales y hacen referencia en términos generales a lo que se

debiera hacer, pero sus metas, instrumentos y estrategias de implementación no están suficientemente alineados.

ii) Indicativos, esto es, instruyen a las facultades y organismos sobre las metas que se espera que alcancen, pero sin efectuar seguimiento.

iii) Publicitario, esto es, el plan es absolutamente referencial, tiene objetivos promocionales, y no necesariamente guarda relación con los planes operativos.

iv) Otro.

29. ¿Describiría usted la fase de monitoreo de la planeación estratégica, como predominantemente?: i) Activa, esto es, se hace un seguimiento de los indicadores buscando las causas que determinan

desviaciones significativas en el progreso de las actividades, lo cual tiene consecuencias en acciones de mejoramiento y retroalimentación.

ii) Activa sin consecuencias, esto es, el seguimiento incluye razones que explican los resultados, pero no tiene consecuencias, ni retroalimentación.

iii) Pasiva, el seguimiento se limita a una aceptación pasiva de la información recibida, sin buscar mayores explicaciones de los resultados y sin que tenga consecuencias.

iv) No hay monitoreo. 4. Resultados.

25

4.1. Consideraciones previas Las entrevistas se realizaron según lo programado a las autoridades y directivos más relacionados con el proceso de planeación estratégica en las 8 universidades incluidas en la muestra. El cuestionario descrito en la sección anterior, fue determinante como base de las entrevistas semi-estructuradas ya que los tópicos incluidos permitieron motivar y abrir nuevos temas durante las visitas, sobre aspectos no considerados previamente. Del mismo modo, este instrumento permitió simplificar algunas entrevistas ya que algunos directivos no estaban en condiciones de aportar información sobre algunos temas que no dominaban o debido a que sólo disponían de información solamente en alguna etapa del proceso de planeación. Respecto del periodo considerado en el estudio, es pertinente indicar dos advertencias. La primera es que la mayor parte de las universidades se encontraban formulando, o habían recientemente formulado, su plan estratégico para el periodo 2006-2010. Esta fue una ventaja en algunos casos, ya que fue posible apreciar en terreno las prácticas de planeamiento y formulación del nuevo plan. La segunda advertencia es que durante el año 2006, siete de las ocho universidades consideradas en la muestra tuvieron procesos eleccionarios, lo cual significó cambios de rectores en tres de éstas, y permanencia del rector en las restantes, aunque con algunas modificaciones en equipos directivos. En algunos casos las nuevas autoridades tenían experiencia previa en procesos de planeación estratégica a nivel de unidades académicas, o a través de participación indirecta en la formulación del anterior plan estratégico institucional. Debido a que el objetivo del trabajo es analizar todas las etapas del proceso de planeación, incluyendo estudios previos, diseño, metodología, implementación, monitoreo, y retroalimentación, se optó por referirse a la experiencia alcanzada en el plan previo, esto es, periodo 2000-2005. Aun así, se recogió información referencial sobre las innovaciones y mejoramientos que los nuevos equipos directivos pensaban introducir en el proceso. De este modo, se dispuso de una base común comparable, evitando referirse solamente a buenas intenciones de planes futuros.16 4.2. Desde un sistema de aspiraciones institucionales hacia una cultura de

planeación de largo plazo. El cuadro 1 muestra diferentes etapas del proceso de planeación estratégica y provee un marco de análisis útil para efectuar un análisis de éste.

o Etapa de Aspiraciones: Representa el nivel inicial y básico del proceso de planeación, que define la misión, visión y sus principales valores institucionales.

16 En rigor la base del proceso de planeación estratégica 2000-2005 puede incluir dos elementos perturbadores en el análisis. El primero, es el desconocimiento sobre el uso de ciertos instrumentos y prácticas de diseño, implementación y retroalimentación, que podrían tener las nuevas autoridades sobre el plan estratégico anterior. El segundo, es la natural tendencia a asumir, en los primeros periodos rectorales, que los nuevos planes tendrán un mejor desempeño, en todas las etapas del proceso de planeación, respecto del plan anterior y, por tanto, existe el riesgo de sobredimensionar las debilidades y dificultades en la implementación de este último. En ambos casos, se minimizó los eventuales sesgos en estas respuestas a través de la revisión de documentos oficiales que respaldaban acciones reales, cuando estaban disponibles.

26

Destaca la búsqueda de la excelencia en el quehacer institucional y enfatiza las fortalezas y oportunidades, más que las debilidades y amenazas. De este modo, el documento se convierte en una declaración de intenciones que “aspira” a lograr determinados objetivos institucionales, sin una adecuada documentación y respaldo.

El documento, o parte de él, se incorpora en los discursos oficiales y se difunde a los sostenedores de la universidad, incluyendo postulantes, alumnos y sociedad. Sin embargo, el documento asume un rol más próximo a efectos promocionales, que carece de contenidos respecto de un diagnóstico profundo sobre la situación actual y de un análisis prospectivo. Del mismo modo, no define estrategias de implementación para intervenir debilidades y amenazas, ni de fortalezas a potenciar.

o Etapa de Orientaciones Estratégicas. Corresponde a una etapa superior respecto del nivel inicial basado en aspiraciones. Se observa una mayor importancia en la definición de lineamientos de políticas, lo cual aporta algunos antecedentes respecto de las prioridades institucionales, sin explicitarlas necesariamente. Estos lineamientos surgen a partir del análisis FODA, y se acompañan de objetivos generales y específicos en aquellas áreas que son más prioritarias desde la perspectiva institucional.

Al establecer objetivos específicos, se enuncian también algunas metas, instrumentos y estrategias para lograrlos, aún cuando no necesariamente sean consistentes o factibles de lograr. La etapa de orientaciones estratégicas p se realiza un análisis de consistencia y factibilidad de aplicación de políticas e instrumentos. De este modo, esta etapa de orientaciones estratégicas puede ser realmente un avance, en la medida que exista un adecuado análisis FODA y congruencia en la relación causa-efecto del diseño y aplicación de instrumentos de gestión. De otro modo, constituiría una etapa superior del documento decorativo antes indicado. Se advierte, además, una preocupación por introducir mediciones, al menos en algunas actividades o áreas claves, con el propósito de evaluar y cuantificar el impacto de determinadas acciones. Esto obliga a definir algunos plazos para alcanzar los resultados esperados, y a preocuparse de identificar responsables en algunos proyectos. Si bien estas acciones representan un avance respecto de la etapa de aspiraciones, nada garantiza que realmente constituyan un avance hacia las metas proyectadas. En primer lugar, se privilegia la búsqueda de consensos respecto de lineamientos que pueden ser muy generales, o irrelevantes respecto de lo verdaderamente gravitante en el desarrollo institucional. En este caso, las orientaciones pueden ser tan amplias en sus propósitos que todo lo que realice la universidad puede ser interpretado como avance institucional, aún cuando sus resultados sean determinados por políticas públicas, comportamiento del mercado del sector, o de otras tendencias o variables que nada tienen que ver con el “plan estratégico”. En breve, si este fuese el caso, da lo mismo la existencia del plan. En segundo lugar, no se definen mecanismos de monitoreo y de retroalimentación adecuados, lo cual dificulta la aplicación de correcciones a desviaciones que surjan

27

en el tiempo. El resultado es que se establecen orientaciones estratégicas, que tienden a perpetuarse, sin evaluar la pertinencia en un escenario cambiante. En tercer lugar, las orientaciones estratégicas son lineamientos para avanzar en una primera etapa, pero no un enfoque sistemático para comprometer a la comunidad universitaria en los resultados esperados. Contribuye más bien a familiarizar la comunidad universitaria con un enfoque de planeación y gestión, para luego, en una fase posterior, incorporarlo en la cultura organizacional.

o Plan Estratégico. Comprende 3 fases:

• Diseño y planeación. Surge a partir de un análisis FODA previo: − Identifica las debilidades y amenazas a intervenir y las fortalezas y

oportunidades a potenciar. − Incluye misión, visión, valores, objetivos generales y define un número

reducido de prioridades institucionales, objetivos específicos, metas y rango de horizonte de tiempo para alcanzarlas.

• Implementación. Define planes de acción con metas congruentes con el

plan general, y estrategias de implementación. − Asigna atribuciones y dota de instrumentos a los responsables de

planes de acción que se designen para lograr las metas en los plazos previstos.

− Vincula presupuestos y recursos a los planes de acción. − Las políticas pueden ser explícitas o implícitas, pero debe existir cierta

documentación y formalización del sistema de incentivos con el cual se espera obtener resultados.

− La etapa de implementación requiere definición de estándares actuales y proyectados, con el propósito de medir avances y emitir juicios evaluativos sobre éstos.

− Construye capacidades de gestión institucional en diferentes niveles de la universidad, pero particularmente en el nivel de directivos y profesionales. El entrenamiento motivacional a directivos no es suficiente.

− Define e implementa una estrategia de comunicaciones orientada a informar la estrategia, motivar y persuadir, a la comunidad universitaria para lograr los objetivos y metas institucionales.

• Monitoreo, retroalimentación y rendición de cuenta. Esta fase es

fundamental para identificar desviaciones y correcciones en los cursos de acción proyectados. Incluye:

− La definición y uso de indicadores de desempeño vinculados al plan

estratégico, pero particularmente a los planes de acción. − Medición de los avances, y evaluación de impacto de las medidas.

28

− Mecanismos efectivos de retroalimentación. − Rendición de cuentas internas a la comunidad, especialmente a los cuerpos

colegiados que forman el gobierno universitario y a los sostenedores de la universidad.

Cuadro 1. Hacia la construcción de un Plan Estratégico.

ASPIRACIONES ORIENTACIONESESTRATÉGICAS

PLAN ESTRATÉGICO

INSTITUCIONAL

Énfasis:Misión, Visión , Valores

Objetivos generales por área específicasLineamientos de políticas y algunas metasMarco para definir prioridades institucionales

Énfasis:Misión y Visión, Valores.

Objetivos promocionales quedestacan la excelencia comovalor y objetivo a alcanzar.

“Planes estratégicos deco-rativos”

Mayor importancia de:ConsensoRestriccionesResponsables.

Plazos Indicadores generales y aislados

Énfasis:

-Orientaciones Estratégicas-Vínculo entre financiamientoy planes operacionales-Sistema de incentivos con consecuencias.-Plazos y responsables.-Indicadores y metas-Monitoreo y retroalimentación- Rendición de cuentas internas y externas

Integración de planes y estrategias:

- Por áreas- Por facultades- Planes operativos y gestión

Enfoque sistemático y comprometido con la excelencia y el mejoramiento continuo, totalmente incorporado en la cultura organizacional.

Las universidades de la muestra presentan diferentes experiencias de planeación estratégica, en el periodo 1999/2000 – 2005/2006, con elementos comunes en algunas etapas del proceso, y con diferencias que serán analizados más adelante. La influencia del Programa MECESUP en la formulación de planes estratégicos ha sido determinante, aunque tiendan a predominar un enfoque de orientaciones institucionales. Destacamos dos observaciones del estudio.

29

• Todas las universidades declaran tener un plan estratégico institucional, en el periodo 1999/2000-2005/2006. La mayoría de los entrevistados coincide en que si bien algunas universidades tenían experiencias previas en la formulación de planes estratégicos, la exigencia de formular un plan institucional, para postular a fuentes de financiamiento del Programa MECESUP del Ministerio de Educación, fue un factor determinante en esta práctica. La idea de formular planes estratégicos en las universidades del Consejo de Rectores surgió a comienzos de los noventa en la mayoría de las instituciones, aunque solamente algunas lograron documentarlo y complementarlos con planes de acción coherentes para alcanzar los objetivos estratégicos. Sin embargo, el factor determinante en la generalización de la planeación estratégica en estas universidades surgió a fines de los noventa. El Estado creó en 1998 el Programa MECESUP17, dependiente del Ministerio de Educación, el cual exigió a las universidades que postularan a sus Fondos Concursables, la elaboración de un Plan Estratégico para un periodo de 5 años, el cual constituiría la “carta de navegación” institucional de los proyectos que se adjudicarían financiamiento en las líneas de pregrado y posgrado. Esto explica que predominen los planes estratégicos para el periodo 2000-2005 en la primera versión, y los planes para el periodo 2006-2010 en la segunda versión.

Dos casos conviene destacar: En primer lugar, la Pontificia Universidad Católica es la que muestra más evidencia en la formulación de planes estratégicos institucionales, en años previos a la exigencia ministerial, aunque en un estado incipiente. Del mismo modo, las instituciones que hasta comienzos de los años noventa eran institutos profesionales y que luego se transformaron en universidades, como la Universidad Tecnológica Metropolitana y la Universidad de Los Lagos, también tenía planes estratégicos formulados antes del año 1999, aunque en un nivel primario. En segundo lugar, la Universidad de Chile, es la única universidad que declara no haber formulado un plan estratégico en dicho periodo ya que optó por un enfoque de Orientaciones Estratégicas, el cual fue aceptado tanto en el Programa Mecesup del Ministerio de Educación para postular a los fondos concursables, como en la CNAP para efectos de la acreditación. Todas las demás universidades de la muestra declaran haber formulado un plan estratégico.

Lo positivo de la exigencia del Ministerio fue, en algunas universidades, iniciar el proceso de planeación o proveer incentivos para difundir esta práctica entre las universidades. Lo preocupante, es que no al existir juicios evaluativos respecto del Plan Estratégico institucional, por parte de agencias externas, algunas universidades han actualizado los planes estratégicos más bien como un requisito para postular a los fondos públicos, más que por convicción de su efectividad.

• Mayoría de universidades tiene orientaciones estratégicas, más que planes. Un análisis de los planes estratégicos institucionales en el periodo de

17 El Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad en la Educación Superior, se creó el año 1998 aunque sus líneas de financiamiento a los proyectos comenzaron a funcionar a partir del año 1999.

30

referencia, comparado con la tipología de patrones de planeación descritos a partir del cuadro Nº1, permite concluir que la mayoría de las universidades no dispone de planes estratégicos de acuerdo a los estándares y fases de planeación, implementación, y monitoreo, antes indicada. La etapa de Orientaciones Estratégicas parece reflejar mejor el estado actual de los documentos, como veremos más adelante en un análisis más detallado. Asimismo, todas las universidades coinciden en que los documentos sobre planes estratégicos del quinquenio siguiente al periodo de referencia, esto es, 2005/2006 – 2010, muestran una mejoría respecto de los iniciales, como consecuencia de la experiencia adquirida. Como es obvio, estas apreciaciones sólo pueden ser consideradas como preliminares ya que algunas instituciones recién acababan de concluir la fase de diseño o planeación, sin entrar en la etapa de implementación18.

4.3. Resultados en la fase de planeamiento.

4.3.1. Misión, visión de largo plazo y el horizonte de planeación.

La misión de la universidad se refiere a su mandato en su quehacer institucional y responde a preguntas tales como ¿Cuáles son los propósitos fundamentales de la institución?, ¿cuál es el ámbito de su quehacer institucional, a quienes sirve y qué la distingue? Corresponde a una breve declaración oficial sobre lo que pretende en su quehacer institucional esencial. La visión de la universidad, en cambio, destaca hacia donde se dirige la institución y donde desea estar en el largo plazo. Representa una prospección o exploración de escenarios futuros en que se desenvolverá la universidad. Se anticipa a los cambios del sistema de educación superior y a los requerimientos institucionales que sean necesarios para mantener o acrecentar la competitividad institucional. La revisión de la literatura de universidades de clase mundial entrega un patrón común sobre la declaración de misión y visión, con un predominio de ser breves en su descripción, acotada y focalizada en los fundamentos de su quehacer19. Por otro lado, la visión se establece de acuerdo con escenarios futuros, acompañados de una estrategia de implementación del plan institucional para lograr la posición deseada. Dos elementos centrales destacan en estas declaraciones. En primer lugar, se requiere liderazgo del rector y directivos, para definir la orientación que guiará la institución en los próximos años. En segundo lugar, es fundamental definir prioridades, ya que los recursos en las universidades son escasos y tienen muchos usos alternativos. ¿Cuál es la situación predominante en las universidades analizadas en este estudio?

18 Recuérdese, además, que los planes estratégicos en el segundo periodo de referencia fueron formulados en la mayoría de las universidades ya sea por nuevas autoridades o antiguas autoridades iniciando nuevos periodos rectorales. 19 La Universidad de Harvard, por ejemplo, no tiene una declaración oficial de misión sobre todo su quehacer en la educación superior, sino que define su misión a nivel del pregrado en el college, y en ámbitos más específicos en que se desenvuelven sus organismos internos. Ver por ejemplo, What is Harvard's mission statement? http://www.harvard.edu/siteguide/faqs/faq110.html

31

Durante los últimos 20 años han ocurrido transformaciones importantes en las tendencias de educación superior en el resto del mundo y en Chile en particular, tanto a nivel demográfico y tecnológico, como en los procesos de enseñanza y aprendizaje, nuevas demandas y perfil de estudiantes de pregrado y posgrado, cambios en los requerimientos en la formación de estudiantes provenientes del mercado laboral, oportunidades de articulación a nivel nacional e internacional, por señalar solamente algunos vinculados a la docencia. En el ámbito de la investigación, desarrollo e innovación y en el campo de regulación y políticas públicas, también han ocurrido transformaciones importantes que conforman un nuevo escenario. En ambos casos, dichos cambios debieran reflejarse en la visión de largo plazo de las universidades; sin embargo, las visiones de futuro no son claras en esta materia. En algunas universidades la misión se describe en un párrafo de pocas líneas, siendo la declaración de la PUC la más breve respecto de los aspectos fundamentales de su quehacer y sus valores. En el otro extremo, la misión de la Universidad de Chile se expresa en su Proyecto de Desarrollo Institucional, a través de 4 artículos de su nuevo proyecto de Estatuto20, siendo la más extensa y detallada entre las declaraciones de universidades incluidas en la muestra. Prácticamente en todas las declaraciones de misión se destaca la generación y difusión de conocimientos a través de la investigación, y el cumplimiento de sus funciones sobre la base de los más altos estándares de calidad. Algunas universidades de menor tamaño enfatizan su misión a nivel regional con actividades de impacto nacional, mientras que otras definen su quehacer con impacto nacional e internacional (UCH, Universidad de Concepción). La PUC menciona el alcance de su quehacer institucional a nivel de “una nación” y destaca el modo riguroso y crítico de éste. Respecto de la visión en las universidades de mayor tamaño y orientadas a la investigación, la PUC publica un párrafo muy breve vinculado a su proyecto educativo de futuro. La Universidad de Chile publica una declaración de visión de dos páginas que incluye bases históricas, elementos de diagnóstico, bases de políticas internas y desafíos futuros. La Universidad de Concepción publica una declaración de misión y visión más acotada y breve, similar al esquema de la PUC. La Universidad de Playa Ancha no incluyó una descripción de visión en su plan estratégico 1998-2003, aunque sí lo hizo en el siguiente plan. La Universidad Arturo Prat describe una visión en su plan 2000-2004 haciendo referencia al quehacer institucional del momento en que fue escrita (año 2000), sin entregar una visión de futuro. En cambio, el Plan Estratégico 2006-2010 incluye una breve descripción de su visión de largo plazo. La Universidad de Los Lagos, presenta en su plan estratégico 2005-2008 una visión de futuro muy ambiciosa, como una universidad “con imagen reconocida, de prestigio y liderazgo entre sus pares, en el ámbito nacional e internacional. Una Universidad con intensa actividad de posgrado e investigación, docencia innovadora, que potencie el desarrollo del conocimiento en las áreas consolidadas y en las de importancia estratégica”. La Universidad de Arturo Prat y la Universidad de Los Lagos destacan en

20 Proyecto de Desarrollo Institucional: El compromiso de la Universidad de Chile con el país. Aprobado por el Senado Universitario el 17 de agosto de 2006, página 5.

32

su declaración de misión, aspectos de gestión institucional, y de exploración de nuevas oportunidades, a diferencia de las anteriores. A partir del análisis de los documentos oficiales de las universidades del estudio, las conclusiones son las siguientes. En primer lugar, no existe un patrón único en las declaraciones de misión y visión, aunque existe más coincidencia en la misión de universidad tradicional que en la visión. En segundo lugar, las declaraciones de visión tienden a ser extensas, salvo excepciones, y se expresan más bien como desafíos, tareas pendientes en términos muy generales, o propuestas para avanzar, más que entregar una visión acerca de cómo se proyecta la universidad en el largo plazo, o el rumbo hacia donde se dirige para alcanzar la posición deseada. En tercer lugar, el horizonte de planeación estratégica es variable, aunque tiende a predominar un periodo de 5 años. En general, la lectura de los planes estratégicos sugiere que existe escaso vínculo entre los documentos de los planes, lo cual probablemente se debe a que se espera que concluya un ciclo para iniciar la redacción del próximo, sin poner el acento en una visión de continuidad de mediano plazo, digamos 5 o 10 años, con planes quinquenales móviles21.

4.3.2. Generación del proceso de planeación estratégica, y liderazgo del rector.

En la mayoría de las universidades de la muestra el proceso comenzó con la presentación inicial de una propuesta del rector al máximo cuerpo colegiado de la institución y al consejo académico. En algunos casos, existieron previamente sondeos de percepciones respecto de los lineamientos u orientaciones estratégicas con decanos, directores de departamentos y otras instancias académicas. Esta etapa se realizó a través de mecanismos formales como comisiones previas o a través de reuniones informales. En otras instituciones, la mayoría, la base de la propuesta descansó principalmente en el programa que presentó el rector a la comunidad universitaria en el periodo de postulación a dicho cargo. La Universidad de Chile muestra una situación particular ya que a partir de mediados del año 2006 se puso en marcha una nueva institucionalidad con la aprobación de los nuevos estatutos que la rigen. La existencia de un Senado Universitario significó un paso importante en el reconocimiento y aprobación del “Proyecto de Desarrollo Institucional: El Compromiso de la Universidad de Chile con el País”, que la Comisión Especial Senado Universitario venía elaborando como parte de la formación del Senado.22

21 Algunas universidades de la muestra ya habían iniciado esta modalidad, o tenían pensado implementarla en el corto plazo. 22 En rigor, el Senado no tenía existencia reconocida antes de la aprobación de los estatutos, sin embargo, el Consejo Universitario había encargado a una comisión triestamental (Comisión Especial Senado Universitario) la elaboración de una propuesta de Plan de Desarrollo Institucional, para ser analizada posteriormente por el Senado una vez que este último tuviera existencia legal. Mientras no se aprobaran los estatutos, el Consejo Universitario había asumido la tarea de desarrollar y aprobar un Plan Estratégico, lo cual ocurrió en noviembre de 2005 (Plan Estratégico de la Universidad de Chile: 2006-2010). Posteriormente, el 17 de agosto de 2006, una vez constituido el Senado Universitario, se aprobó oficialmente el Proyecto de Desarrollo Institucional: El Compromiso de la Universidad de Chile con el País, el cual finalmente fue reconocido como documento oficial publicado en la página web institucional.

33

Destaca la similitud en la estructura y contenidos de estos documentos, los cuales incluyen misión, visión, valores, síntesis de fortalezas, oportunidades, amenazas y oportunidades, objetivos generales y objetivos específicos. Los lineamientos estratégicos cubren las áreas de docencia de pregrado y posgrado, investigación, extensión, vinculación con el medio, y otros más específicos relacionados con la misión de cada universidad, con escasas diferencias en la estructura de presentación de contenidos. Todas las universidades declaran haber efectuado previamente un análisis FODA, sin embargo, sólo algunas lo publican en su sitio web, predominando un estilo que enfatiza los objetivos a lograr a partir de sus fortalezas que poseen y oportunidades que enfrentan, antes que explicitar las debilidades a superar o amenazas del entorno. Una interpretación plausible es que las universidades sean reacias a publicar sus debilidades y deficiencias para no exponerse a juicios críticos y malos usos de entidades externas, pero que internamente tengan claridad sobre sus problemas y limitaciones. En algunas visitas fue posible conocer documentos internos que daban cuenta de debilidades y amenazas explícitas, aunque no es claro el conocimiento y utilidad de éstos al interior de la institución. Dos riesgos identificamos en esta práctica. En primer lugar, que se realice un análisis FODA que no guarde relación estrecha con el plan estratégico, constituyendo sólo una referencia general. En segundo lugar, y como pudo ser apreciado en algunos documentos, el análisis FODA se reduce en algunas universidades a un extenso listado de percepciones cuya importancia relativa no es adecuadamente fundada, ni seguida de acciones efectivas en los planes de acción derivados del Plan Estratégico. Incluso en algunos casos, las debilidades y amenazas constituyen un listado de problemas interrelacionados sin distinguir causas de orden académico y de gestión, y sin identificar adecuadamente una relación causa-efecto. En otros casos, las oportunidades y fortalezas dan origen a expresiones optimistas sobre el futuro, que no están debidamente documentadas, o cuantificadas en ámbitos que son claves para la formulación de metas y recomendaciones de políticas. La generación del proceso de planeación a partir de la propuesta del rector, ya sea a través de la base de programa como candidato o por medio de una propuesta preliminar interna para enriquecerla a través de una retroalimentación de la comunidad no garantiza, obviamente, un liderazgo en la conducción del proceso. De acuerdo a Michael Shatttock (2003)23 el liderazgo académico es una cualidad ambigua en las universidades, ya que no existe un patrón predominante, sino más bien depende de la cultura organizacional de la universidad, complejidad de ésta, naturaleza y calidad de su cuerpo académico, áreas disciplinarias, entre otras condiciones. Citando a Ramsden, P (2000) advierte sobre cualidades fundamentales para ejercer un liderazgo académico efectivo:

- Capacidad para escuchar, persuadir, crear un ambiente de toma de decisiones efectivas, y generar una visión de futuro hacia la cual conducir la universidad, en un ambiente de masa crítica en el ámbito académico y de gestión institucional.

- El liderazgo es un proceso dinámico que requiere manejar tensiones entre tradición

y cambio en la universidad, tener metas claras, entregar a las personas independencia para lograrlas, ejercer acciones ejecutivas en un ambiente de pares,

23 Shattock, M. (2003): Managing Succesful Universities. Bell & Bain Ltd, Glasgow, page 91.

34

compatibilizar objetivos de corto y largo plazo que involucran costos y beneficios intertemporales.

- El liderazgo se centra en resultados que contribuyen a que la comunidad

universitaria le reconozca al rector la condición de líder. - El liderazgo en una universidad tiene que estar disperso en la comunidad de

manera transversal, esta es una condición fundamental si las universidades se proponen seguir estrategias activas. Sin embargo, mientras más distribuido esté el liderazgo en la comunidad universitaria, más necesario es tener objetivos claros y una visión de alto nivel institucional al cual puedan plegarse los líderes locales. Esta es la forma más adecuada para alinear metas institucionales, antes que imponer el cambio organizacional a través del ejercicio de la autoridad centrado en estrategias de arriba hacia abajo, y de modo burocrático.

Algunos entrevistados a nivel de vicerrectores y directivos de áreas, plantearon aprensiones respecto de las condiciones para ejercer un liderazgo académico como el descrito, que persiga un proceso de cambios significativos en algunas universidades de la muestra. Influye en esta apreciación que los rectores y decanos sean elegidos, y no siempre estén dispuestos a asumir costos políticos de liderar una visión de futuro, que signifique transformaciones y saltos cualitativos importantes en la posición de la universidad, junto a tensiones institucionales. El liderazgo del rector, en la definición de prioridades institucionales, buenas prácticas de gobierno universitario, y en el sistema de incentivos de la organización, son factores críticos de éxito en el plan estratégico de las universidades. Estas condiciones serán especialmente importantes en la etapa de implementación de planes de acción, y en la fase de administración del cambio organizacional. De otro modo, se corre el riesgo de que los cuerpos directivos y comunidad universitaria no se comprometan con las acciones requeridas.

4.3.3. Gobernancia y rol de cuerpos colegiados de gobierno.

4.3.3.1. Breve descripción del rol de los cuerpos colegiados.

o Consejo Universitario de la Universidad de Chile. Está compuesto por el Rector, quien lo preside, el Prorrector, los Decanos, tres académicos designados por el propio Consejo entre los miembros de la más alta jerarquía académica, uno de los cuales debe ser Director de Instituto Interdisciplinario y por dos Consejeros designados por el Presidente de la República. Hasta el primer semestre del año 2006 correspondió al máximo cuerpo colegiado, en cual participaban como invitados permanentes con derecho a voz, el Presidente de la Federación de Estudiantes, el Presidente de la Asociación de Académicos, el Presidente de la Federación de Funcionarios de la UCH, además de los vicerrectores y directores de institutos. Entre las atribuciones principales del Consejo Universitario destacan aquellas que regulan la actividad académica de la universidad, tales como la aprobación y supresión de carreras de pregrado y posgrado, reglamentos y modificaciones de planes de estudios, políticas y reglamentos de la carrera académica, entre otras. Asimismo, tiene atribuciones para normar y aprobar materias relativas a la

35

gestión institucional, particularmente económica, como por ejemplo, la aprobación del presupuesto del Fondo General de la Universidad, autorizaciones de endeudamiento y venta de activos inmuebles de la Universidad que tienen incidencia patrimonial. El Consejo aprobaba también el Plan Estratégico de la Universidad, atribución que en el nuevo estatuto se confiere al Senado Universitario. En el periodo 1999-2005, el Consejo Universitario aprobó los documentos “Orientaciones Estratégicas: 2000-2005” y, en noviembre de 2005, el “Plan Estratégico: 2006-2010”. En agosto de 2006, el Senado Universitario aprobó el documento Proyecto de Desarrollo Institucional

o Senado Universitario de la Universidad de Chile. Destacamos el rol de este

cuerpo colegiado porque, pese a no tener existencia legal antes del año 2006, contribuyó en la formulación del Plan Estratégico 2006-2010 a través del trabajo de una comisión por encargo del Consejo Universitario, y aprobó el Proyecto de Desarrollo Institucional. El Senado Universitario es el órgano colegiado encargado de ejercer la función normativa de la Universidad. Tiene como tarea fundamental establecer las políticas y estrategias de desarrollo institucional, así como los objetivos y metas que conduzcan al cumplimiento de aquellas. El Senado Universitario es presidido por el Rector. De entre los miembros académicos, el Senado elige un Vicepresidente, quien lo preside en ausencia del Rector, y un Secretario que actúa como Ministro de Fe. El Senado Universitario, en cuanto órgano representativo de la comunidad universitaria, está integrado, además del Rector que lo preside, por 36 miembros, de los cuales 27 son académicos, 7 estudiantes y 2 representantes del personal de colaboración. Los integrantes del Senado Universitario son elegidos por sus respectivos pares. En todo caso, a lo menos un tercio de los miembros académicos deberá ser elegido por todo el cuerpo académico de la Universidad y los otros dos tercios por los académicos de las respectivas unidades académicas, según establezca el Reglamento.

o Directorio de la Universidad de Concepción: La Corporación Universidad

de Concepción, es una organización de derecho privado, sin fines de lucro, administrada por un Directorio integrado por el Rector que preside, y por diez directores, elegidos por la Asamblea de Socios, excluyendo a los académicos con contrato vigente en la Universidad. La Junta de Socios está compuesta por Socios Activos y Socios Cooperadores. Los Socios Activos son de dos categorías: i) académicos de cualesquiera de las tres más altas jerarquías de la Universidad de Concepción, con contrato indefinido por media jornada o más; ii) personas sean jurídicas o naturales, que no tengan la calidad de académico ni vínculo laboral con la Universidad. Los Socios Cooperadores son personas naturales o jurídicas, a quienes el Directorio acuerde esta calidad o acepte como tales, en virtud de un aporte significativo a la Universidad. Entre las principales funciones destaca: i) Designar al Vicerrector de Asuntos Económicos y Administrativos a proposición del Rector; ii) Aprobar el presupuesto anual de operaciones y de inversiones de la Corporación y sus eventuales modificaciones; iii) Administrar el patrimonio de la Corporación; acordar los arbitrios par obtener fondos y decidir su aplicación y destino, como también definir la forma de administración de las empresas; iv) Establecer la política de remuneraciones del personal de la Corporación a proposición del

36

Rector y acordar reajustes de remuneraciones; v) Resolver sobre la creación o disolución de Facultades, Sedes, Unidades Académicas, Institutos o Centros y órganos no académicos, a proposición del Consejo. O del Rector en su caso; vi) Presentar a la Junta General de Socios la Memoria Anual y el Balance de la Corporación. El Directorio focaliza su acción principalmente en los temas estratégicos de mediano y largo plazo, tópicos económico-financieros y, en general, decisiones con impacto patrimonial. El Directorio aprobó el Plan Estratégico 2002-2006 que se utilizará como referencia para este estudio.

o Consejo Superior de la Pontificia Universidad Católica de Chile. La

estructura institucional entrega al Gran Canciller la alta tuición de la Universidad, y la atribución de nombrar a todos los miembros de la Dirección Superior que trabajan con el rector. Asimismo, tiene la atribución para resolver los conflictos de competencia entre el rector y el Consejo Superior. Este último, es el único y máximo organismo colegiado, y su misión es determinar las líneas fundamentales de la política universitaria. Además, el Consejo Superior establece la organización académica lo que incluye la creación de facultades, títulos y grados, aprueba el presupuesto, dispone de los bienes raíces y dicta normas de orden disciplinario. Lo integran los decanos, 4 representantes de los profesores, y los miembros del Comité Directivo del rector. Este comité está integrado por los vicerrectores y directores generales, aunque no tiene existencia en los estatutos. Entre sus funciones destaca la labor de asesorar y ejecutar las políticas universitarias propuestas por el rector y, en casos calificados, aprobadas por el Consejo Superior.

o Junta Directiva y Consejo Superior de Universidades Estatales. La Junta

Directiva, es la máxima autoridad colegiada de la UTA, UPLA, UNAP; en el caso de la UTEM y ULA, el cuerpo colegiado máximo es el Consejo Superior. Las Juntas Directivas tienen atribuciones similares en las universidades estatales, y en el Consejo Superior de las dos universidades señaladas. En algunas universidades, la Junta Directiva es presidida por el Rector, como en los Consejos Superiores, mientras que otras, son presididas por un director integrante de éstas. Están compuestas por 3 representantes designados por el Presidente de la República, 3 representantes del Consejo Académico, y 3 representantes de la Junta Directiva, externos a la Universidad. En las universidades regionales, al menos uno de los integrantes externos está vinculado a la región. Su rol principal es el de supervisar y aprobar la política global de desarrollo de cada universidad, sus planes de desarrollo institucional, la estructura orgánica de la institución y sus modificaciones, la creación y modificación de grados académicos y títulos profesionales, el presupuesto anual de la Universidad, y la aprobación de la Cuenta Anual del Rector.

De los cuerpos colegiados descritos, el caso de la Universidad de Concepción es el más próximo al funcionamiento de una sociedad anónima o de responsabilidad limitada, con un Directorio que ejerce el rol de gobierno por mandato de la Asamblea de Socios de la Corporación, y al cual se obliga a rendir cuenta pública en una Sesión Extraordinaria Anual, incluyendo la presentación de balances y estados de resultados auditados por una empresa de auditores independientes. No ocurre lo mismo con las Juntas Directivas quienes no tienen un mandato claro de una Asamblea o Socios que les otorgue poder para ejercerlo. En el periodo en

37

estudio tampoco tenía la obligación de rendir cuenta pública, y de presentar balances y estados de resultados auditados24. El Consejo Universitario de la Universidad de Chile, tiene un carácter especial ya que al estar integrado por Ley por los decanos, éstos debieran responder ante la comunidad universitaria, por sus acciones; sin embargo, los decanos tiende a actuar como consejeros pero también de manera destacada como representantes de sus facultades, lo cual otorga a su representación cierto sesgo disciplinario y un rol más parcial que transversal, comparado con los integrantes del Directorio de la Universidad de Concepción, por ejemplo. Se espera que el Senado Universitario contribuya a resolver este problema.

Las diversas estructuras de gobierno universitario descritas para las universidades de la muestra, determinarían una gobernancia o prácticas de ejercicio del poder muy diferentes entre éstas, y jugarían un rol distinto en los procesos de planeación estratégica. ¿Cómo se genera la fase de planeación estratégica y monitoreo de sus resultados, a nivel de cada uno de estos cuerpos colegiados?, ¿participan realmente éstos, asumiendo responsabilidades, o es un proceso predominantemente aislado, delegado y focalizado en algunos directivos superiores? ¿Existe un sistema de incentivos adecuado para que estos cuerpos colegiados ejerzan un rol protagónico en las directivas u orientaciones estratégicas?, ¿existen diferencias apreciables en el proceso de planeación estratégica en cuerpos colegiados en que participan académicos, comparados con aquellos en que estos últimos no tienen participación?, ¿importa, para estos objetivos, la presidencia del rector en los cuerpos colegiados? 4.3.3.2. Principales conclusiones sobre el rol de los cuerpos colegiados en los

procesos de planeación estratégica. El Plan Estratégico es aprobado por el cuerpo colegiado normativo, de la Universidad. Lo más frecuente es que exista una retroalimentación a la presentación a la propuesta de Plan Estratégico del Rector, y luego una aprobación general del documento por parte del cuerpo colegiado. El protagonismo de este último y la profundidad de su participación en la definición de lineamientos, varía entre las universidades. En algunas, la retroalimentación es mínima, ya que este último delega prácticamente todo el proceso de planeación estratégica en el Rector y su equipo, limitándose solamente a la entrega de orientaciones o comentarios muy generales, sin profundizar en mecanismos aseguradores de calidad, eficiencia, costo-efectividad, entre otros. En estos casos, la etapa de planeación corresponde más bien a declaraciones de objetivos estratégicos amplios, y lineamientos de estrategias, sin requerir consistencia en el uso de instrumentos que garanticen su logro. La revisión de experiencias determinó las siguientes conclusiones:

o En todas las universidades, los cuerpos colegiados reconocen que la gestión de los aspectos académicos se realiza en las unidades académicas, y tienden a ser cautos en sus decisiones para no afectar la autonomía de

24 A partir del año 2007 las universidades estatales están obligadas a publicar estados financieros, correspondientes al año 2006, auditados por empresas independientes, según la Ley 20.044 del año 2005.

38

éstas. Los rectores declaran que los cuerpos colegiados máximos de las instituciones procuran no intervenir en asuntos académicos directamente relacionados con las disciplinas que se cultivan en las unidades académicas. En algunas universidades existe el Consejo Académico que se preocupa de materias de pregrado, posgrado e investigación; en algunos casos como cuerpo normativo, y en otros como instancia de carácter asesor del rector. El rector, en consecuencia, asume un rol fundamental en la coordinación de los cuerpos colegiados, equipo directivo y unidades académicas, para efectuar propuestas de objetivos y metas académicas en la fase de planeación.

o Los cuerpos colegiados máximos de las universidades tienden a asumir un

rol más protagónico e ingerencia en aspectos patrimoniales, económico-financieros, y de gestión institucional. Sin embargo, la revisión de experiencias muestra que, en general, los cuerpos directivos descansan en las propuestas del rector y su equipo directivo más vinculado a estas materias. Esta también es una situación razonable, en la medida que los cuerpos colegiados ejerzan sus atribuciones de monitoreo y retroalimentación permanente sobre los planes de acción que respaldan tales propuestas. Como veremos más adelante, esta situación tiende a ser un monitoreo débil, salvo excepciones.

o En el periodo 2000-2005, la Universidad de Chile no tuvo un Plan

Estratégico, sino que se propuso definir Orientaciones Estratégicas, con planes de acción focalizados en algunas áreas fundamentales tales como: reforma de la Docencia de Pregrado, particularmente en la fase de Formación General (calidad, pertinencia e innovación); sustentabilidad económica a través de la disminución del déficit del Fondo General y control de la deuda bancaria; plan de inversiones en infraestructura; profundización de la descentralización e incentivos al desarrollo de las facultades e institutos, entre otras. La principal razón para optar por esta modalidad fue que la institución no tenía experiencia previa en la aplicación sistemática de planes estratégicos y, por tanto, consideró más realista avanzar gradualmente hacia la formulación de un plan proponiéndose lineamientos generales en todo su quehacer institucional, incluyendo objetivos específicos, sin especificación de metas. 25 Es probable que la Universidad de Chile haya sido la única institución del Consejo de Rectores que optó explícitamente por esta estrategia, ya que la mayoría respondió con la definición de un Plan Estratégico ante el requerimiento del Ministerio de Educación, aun cuando en la práctica no todos fuesen considerados como tales. El Consejo Universitario aprobó el documento de Orientaciones Estratégicas 2000-2005 el cual fue determinante en el avance de proyectos institucionales que, de otro modo, posiblemente habría encontrado mayores dificultades en la implementación de planes de acción, dada la composición del Consejo Universitario. Este cuerpo colegiado está integrado principalmente por decanos, los cuales se ven enfrentados a adoptar decisiones institucionales, con objetivos transversales que pueden entrar en conflicto con los objetivos que persigan

25 A comienzos de los noventa la Universidad de Chile formuló un Plan Estratégico el cual asumió la modalidad de orientaciones o lineamientos institucionales, antes que un plan integral.

39

sus facultades y unidades académicas. Una instancia fundamental en la fase de planeación y, posteriormente, en la implementación de las orientaciones estratégicas fue el trabajo en dos comisiones: Asuntos Anémicos, y Economía, Planta Física y Personal. Esta última cubría algunas materias relacionadas con gestión institucional, así como la coordinación de acciones en el proceso de formulación de las Orientaciones Estratégicas aprobadas por el Consejo Universitario.

o En la Universidad de Concepción, el liderazgo del rector es fundamental

para lograr un equilibrio de poderes y asegurar que cada cuerpo colegiado cumpla sus objetivos en el ámbito de sus atribuciones. Cuando algunas materias requieren considerar aspectos académicos y económicos, se realizan reuniones conjuntas, de Directorio y Consejo Académico, para resolver eventuales conflictos de objetivos. El rol del Directorio es importante no solamente en la fase de planeamiento y aprobación del Plan Estratégico, sino también en el monitoreo de acciones tendientes a cumplir sus objetivos, como veremos más adelante.

Estas acciones han sido fortalecidas por los compromisos financieros asumidos por la Universidad de Concepción debido a la emisión de un bono por un monto total de dos millones de UF, para financiamiento de largo plazo. Esta emisión se realizó el año 2003 y significó llevar adelante un riguroso proceso de calificación de riesgo, así como asumir compromisos de evaluación permanente de riesgos y de generación de ingresos futuros por concepto de captación de aportes fiscales y recaudación de ingresos de matrícula. De este modo, el Directorio tiene un rol más protagónico en el planeamiento y aprobación de acciones con incidencia patrimonial, y en el monitoreo sistemático de sus resultados. Además, de lo anterior, destacan tres antecedentes en el rol asumido por el Directorio de la Universidad de Concepción en el éxito de un proceso de planeación estratégica: i) aprobación de estados de resultados proyectados, además de presupuestos; ii) estados financieros auditados por empresas externas; iii) rendición de cuentas del Directorio ante la Asamblea de Socios.

o La Pontificia Universidad Católica de Chile presentaba experiencias de

planeación estratégica desde comienzos de la década de los noventa, las cuales precedían la exigencia del Programa MECESUP de fines de esa década. Una vez al año el equipo directivo se reunía a analizar la ejecución de actividades de los últimos 12 meses y proyectar las actividades del año entrante, con visión de futuro. Esta fase de planeación fue incipiente en el sentido de consensuar una visión de conjunto respecto de los objetivos estratégicos que debía alcanzar la institución en los próximos años, con particular énfasis en el corto plazo. Corresponde a un periodo de planeación flexible, que enfatizaba orientaciones estratégicas generales más que el logro de metas específicas surgidas de planes de acción u operativos. La principal ventaja de este periodo de planeación estratégica incipiente fue adquirir experiencia, y prácticas de planeación y gestión. Introducir, conceptos tales como mayor efectividad por unidad monetaria

40

invertida en la academia, medición y resultados de actividades, asumir el nuevo rol del Estado en materia de financiamiento, anticiparse a un escenario más competitivo, introducir prácticas exitosas de generación de ingresos compatibles con la misión de la Universidad, adaptar las prácticas de “tenure” en la academia al nuevo escenario que requería mayor renovación de personal académico, entre otras. En síntesis, la década previa a las exigencias de planes estratégicos efectuada por el Programa MECESUP, fue precedida en la PUC de un periodo de construcción de capacidades de gestión institucional, incipiente aunque sistemático, que logró anticiparse a los cambios que exigía el nuevo entorno de la educación superior.

o El proceso de generación de propuestas de planeación estratégica es similar

en las otras universidades (UTA, UPLA, ULA, UAP, y UTEM), ya que la Junta Directiva o Consejo Superior delegan esta actividad en el Rector y su equipo. Son instituciones de tamaño más pequeño que las tres anteriores, considerando la cantidad de alumnos que ingresan vía Prueba de Selección Universitaria (PSU) y la cantidad de profesores medido en jornadas completas equivalente. Del mismo modo, todas realizan actividades de investigación y de posgrado, pero a bastante distancia de las universidades orientadas a la investigación. En este sentido, el proceso de planeación se concentra más en la actividad docente, con mayor importancia relativa en decisiones estratégicas respecto de generación de nuevas carreras y educación a distancia. En el caso de la Universidad Arturo Prat, la Universidad de Los Lagos y la Universidad Tecnológica Metropolitana ha sido importante también el énfasis en la creación de programas especiales de profesionales, nuevos programas de titulación e incluso nuevas sedes en regiones.

En los cuerpos colegiados de estas universidades, destaca la participación de algunos académicos muy destacados a nivel nacional, empresarios y profesionales de alta reputación en sus respectivos ámbitos de acción, designados como representantes del Presidente de la República. Aún así, tres de estas universidades no se acreditaron institucionalmente, y una la obtuvo por dos años. La Universidad de Talca, acreditada por 5 años, es la que figura en una posición expectante debido al mejoramiento de sus indicadores académicos durante la última década, junto con triplicar su participación en la distribución de aportes fiscales directos.

o ¿Cuál ha sido el rol de los representantes del Presidente de la República en

los cuerpos colegiados de universidades estatales? En algunas universidades el rol de las Juntas Directivas ha sido activo en la retroalimentación de la propuesta de Plan Estratégico del Rector y su equipo. Asimismo, ha sido valiosa la composición variada y participación de sus integrantes que incluye, en general, la dimensión académica, empresarial, regional y política. Del mismo modo, existe evidencia de que los representantes del Presidente de la República actúan sobre la base de sus propias experiencias y juicios personales, sin constituir un vínculo gravitante, y efectivo, con las autoridades encargadas de las políticas públicas de educación superior. Más aún, el contacto con éstas es mínimo

41

y, salvo excepciones, no constituyen una instancia de coordinación entre la política pública y las universidades.

Por otro lado, como veremos más adelante en la sección sobre monitoreo y rendición de cuentas, la información que reciben los integrantes de las Juntas Directivas responde más bien a criterios de contabilidad o administración pública, en lugar de criterios de gestión de organizaciones complejas y dinámicas insertas en un medio competitivo, como se caracteriza crecientemente el sistema de educación superior chileno. El problema no se reduce solamente a las Juntas Directivas, ya que abarca también los cuerpos colegiados de la Universidad de Chile, pese a los esfuerzos que se han realizado en los últimos años, y que se profundizarán a partir de la exigencia legal a las universidades estatales de publicar estados financieros auditados por empresas auditoras externas. En este contexto, no es de extrañar que la fase de planeamiento estratégico se minimice la administración del riesgo institucional. Más allá de la disponibilidad y calidad de la información, el problema de fondo es identificar las condiciones o factores críticos de éxito que deben satisfacer -desde el punto de vista de la planeación estratégica- los cuerpos colegiados de las universidades. Siendo instancias normativas, preocupadas de entregar las grandes definiciones institucionales desde una perspectiva de mediano y largo plazo, ¿conviene que tengan una composición diferente, con mayor presencia de integrantes entrenados, o con competencias, en manejo de instrumental de gestión institucional, aunque sin interferir en los aspectos propios de los cuerpos académicos y ejecutivos?, ¿conviene que exista un mínimo de integrantes autónomos con formación sólida en gestión universitaria que constituya una real masa crítica en estos cuerpos colegiados?, ¿es conveniente una mayor coordinación de acciones entre los representantes del Presidente de la República? Si bien el sistema de educación superior chileno descansa en una alta autonomía de gestión en las universidades que reciben aportes del Estado, podría ser deseable asegurar un mayor nivel de coordinación y/o articulación institucional como parte de una estrategia de cuerpos colegiados que tienen en común la presencia de representantes del Presidente de la República en las universidades estatales.26

o La experiencia internacional muestra ventajas y economías de coordinación

en sistemas de educación superior, lo cual requiere políticas públicas más activas, explícitas, consistentes y con un marcado liderazgo de educación

26 Esto no significa una tendencia a uniformar el sistema, vuelta a universidades nacionales con sedes regionales, o perder autonomía académica en beneficio de un mayor poder del Estado en las decisiones, sino a aprovechar economías de coordinación entre instituciones de educación superior, y entre éstas y el sistema de educación media. Ver Millett, John (1984): Conflict in Higher Education: State Government Coordination versus Institutional Independence, Jossey-Bass Inc., Publishers, 1984; y Blake, P. (2006): Restructuring Relationships in Virginia: The Changing Compact between Higher Education Institutions and the State, Change: The Magazine of Higher Learning, v38 n1 p26-33 Jan-Feb 2006.

42

o superior27. En Chile, es difícil lograrlo mientras no exista un nuevo marco de políticas públicas, ya que los propios organismos del Estado no han logrado una adecuada coordinación de políticas e instrumentos en educación.28 Conviene destacar que políticas más activas en educación no significa necesariamente aumentar los aportes fiscales en las condiciones actuales, sino asumir un rol más protagónico de articulación y coordinación de todo el sistema de educación superior y en la estrategia de desarrollo nacional. Una preocupación subyacente es la construcción de capacidades de gestión institucional en educación superior a nivel del Ministerio de Educación. El diseño del Programa MECESUP incluía inicialmente recursos para generar masa crítica y mejorar la coordinación en este ámbito, dada la complejidad que adquiriría el sistema de educación superior en el tiempo, y los desafíos que demandaría una estrategia de competitividad de nuestras instituciones según estándares de nivel internacional. Sin embargo, el avance de estudios técnicos, y propuestas de acción ha sido lento en estas materias.

o Finalmente, conviene destacar una vez más que el liderazgo del rector es

fundamental en la etapa de diseño del plan estratégico, así como el del cuerpo colegiado máximo de la institución. Cuando el rector preside el cuerpo colegiado y un consejo académico, debe velar porque cada instancia asuma el rol que les corresponde de acuerdo a sus atribuciones, sin que interfieran con acciones en campos que no son de su competencia. Un problema adicional se presenta si recordamos que el rector está directamente involucrado en políticas y orientaciones de largo plazo, y en la gestión institucional. En este caso, pueden presentarse situaciones de difícil manejo en la gestión relacionados con la coyuntura de corto plazo, los cuales compete resolver al rector y su equipo a nivel ejecutivo, los cuales pueden entrar en conflicto con los objetivos estratégicos de largo plazo. La presidencia del Rector en ambos casos puede ser una ventaja si con su liderazgo busca acuerdos para compatibilizar ambos tipos de visiones y decisiones en cuerpos colegiados dotados de competencias y que cumplen adecuadamente su rol en sus respectivos ámbitos de acción. Lograrlo, sin embargo, no es fácil, ya que pueden surgir tensiones entre ambos cuerpos colegiados al invadir el campo de decisiones más allá de sus atribuciones, confundiendo los planos normativos y ejecutivos, minimizando los costos institucionales de sus implicancias en el mediano plazo. Existe abundante literatura sobre estos temas, y otros relacionados con la gobernancia, los cuales pueden contribuir a la formulación de propuestas para mejorar el funcionamiento de algunos cuerpos colegiados.

27 La experiencia de coordinación del sistema de educación del Estado de California en Estados Unidos es ilustrativa al respecto. Si bien hay apreciables diferencias con el sistema chileno, no es menos cierto, que en Chile los estímulos a la coordinación son mínimos, y focalizados en experiencias puntuales. En este último caso destacan los esfuerzos realizados a través del Programa Mecesup en docencia, y a través de algunos programas de CONICYT y CORFO, especialmente, en investigación aplicada. 28 Esta situación ha comenzado a cambiar, aunque levemente, al menos en la preocupación del Estado por aplicar criterios de evaluación de impacto en algunos instrumentos de políticas de educación superior; por ejemplo, administración del sistema de becas de posgrado y la política de desarrollo de capital humano avanzado en el sistema nacional de innovación. Si bien este es un avance, no representa una estrategia de educación, sino que obedece a una política de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda como parte de acuerdos logrados en la aprobación del Presupuesto General de la Nación.

43

4.4. Resultados en la fase de implementación del plan estratégico. Todas las universidades del Consejo de Rectores tienen un plan estratégico, formulados con diferentes niveles de profundidad y respaldo técnico, cuyas autoridades y cuerpos colegiados consideran determinantes en la orientación de la trayectoria de desarrollo institucional. Probablemente, nadie espere que se logren todos los objetivos estratégicos, o metas proyectadas, debido al entorno cambiante y variables no controladas. Esto es razonable en el plan estratégico de cualquier universidad, que disponga de adecuados niveles de flexibilidad. La utilidad y efectividad del plan, sin embargo, será mayor mientras la fase de implementación satisfaga ciertas condiciones mínimas para lograr los resultados esperados. Asumiendo que la etapa de diseño está bien formulada, y los objetivos y metas han sido consensuados, cuentan con el respaldo político, y son realistas de alcanzar sobre la base de la aplicación de un conjunto de incentivos e instrumentos que lo respalden, entonces las probabilidades de éxito en los resultados aumentarán si se cumplen al menos las siguientes condiciones:

- Definición explícita de las metas esperadas en el plan estratégico. - Formulación e implementación de planes de acción. - Estrategias de descentralización y formalización adecuadas. - Integración de estrategias de implementación.

4.4.1. Definición de metas explícitas

Algunas universidades tenían documentos internos que explicitaban metas a alcanzar, pero su uso era reservado, e incluso no se conocían al interior de la institución, de modo que sus implicancias en la efectividad era cuestionable. La mayoría, sin embargo, reconoció que no tenía metas bien definidas. Diferentes razones explican esta omisión. En primer lugar, en algunas universidades fue posible apreciar que no existían estudios técnicos previos para respaldar eventuales metas, ya que la información para construir algunos indicadores básicos era deficiente o tenía importantes distorsiones. Por ejemplo, todas las universidades pueden disponer de una estimación de tasas de retención por cohorte y a nivel agregado. Sin embargo, esto no significa que conozcan sus determinantes e importancia relativa de las variables que explican su nivel y evolución en el tiempo. ¿Cómo proyectar entonces una meta de tasas de retención?; ¿cuáles son las factores principales que explicarían una baja?, ¿de cuántos puntos porcentuales?, ¿cuáles serían los instrumentos más apropiados para reducir las tasas de retención?, ¿cuál es el grado de respuesta o la sensibilidad de las tasas de retención ante la aplicación de determinados instrumentos?, ¿son apropiados dichos instrumentos para todas las carreras o existen diferencias en el grado de respuesta entre carreras?, ¿cuáles son los incentivos que debiera aplicar la administración central a las unidades académicas para lograr la reducción de tasas de retención? Este es solo un ejemplo, de la dificultad de proponerse metas en determinadas variables. La mayoría de las universidades visitadas no disponía de estudios específicos que respaldaran, con cierto nivel de confianza, metas en variables claves de desempeño. La dificultad para avanzar en metas de calidad es mayor aún. Una segunda explicación a la falta de metas es el reconocimiento implícito de evitar asumir compromisos que pudieran resultar difícil de lograr ya que el equipo de rectoría es

44

el que asumiría los compromisos como administración central29, pero la mayoría de las metas de relevancia académica dependen de la gestión que se realice en las propias facultades, departamentos, carreras, o programas especiales. De modo que si no se tiene claridad respecto del manejo de los instrumentos, o esquema de incentivos efectivos disponibles y factibles de aplicar a nivel de la administración central para comprometer ciertas metas, existirá siempre alguna excusa para eludir parcialmente o totalmente este compromiso30. Una tercera explicación podría deberse a la aversión al riesgo de asumir determinados costos políticos los cuales, eventualmente, podrían surgir tras la implementación de ciertas medidas para alcanzar las metas31. En estos casos es preferible, desde la perspectiva de optimización de beneficios personales, no conocer los estudios técnicos que a nivel intuitivo demostrarían ciertas debilidades institucionales difíciles de superar sin asumir costos32. La racionalidad sería la siguiente, si se publican los indicadores actuales sobre ciertas variables, y se hacen públicas las causas que determinan el estado actual de resultados, entonces el equipo no puede eludir la responsabilidad de fijar metas, y aplicar medidas asumiendo los costos políticos que implicara la corrección de situaciones detectadas en caso de debilidades y amenazas33. La situación inversa ocurre cuando el diagnóstico es suficientemente conocido en la comunidad universitaria, y está socializada la necesidad de asumir costos institucionales para corregir la situación. En este caso, lo más probable es que se logre el efecto contrario, ya que la fijación de metas sería bien recibida por la comunidad, y la administración central se fortalecería con la aplicación de un plan de acción con estos propósitos34. En síntesis, los planes estratégicos de las universidades de la muestra no hacen explícitas sus metas en el sentido aquí descrito. Algunas lo incluyen en documentos internos reservados, que probablemente guían algunas acciones, pero su utilidad y efectividad es incierta. Las explicaciones para no comprometer metas, varían entre las instituciones. Lo más frecuentemente encontrado son objetivos generales y específicos tales como “mejoramiento de la calidad del pregrado”, “fortalecimiento del posgrado”, “aumento de la productividad en investigación”, sin hacer referencias a cuantificación de metas. En los últimos años el Programa MECESUP ha estado enfatizando, en las bases técnicas de sus llamados a concursos de proyectos, la necesidad de avanzar en la definición de metas e indicadores específicos. El caso más evidente fue el llamado a presentar propuestas en los

29 También asumiría los costos de equivocarse en caso de no lograr las metas. 30 Se podría argumentar que esta es una situación límite, poco ética o propia de determinadas instituciones. Sin embargo, existe una amplia literatura –basada en la teoría de agencias– que respalda la hipótesis de que los equipos directivos (administración central y facultades), evalúan estas opciones conocidas como riesgo moral en que los objetivos personales entran en conflicto con los institucionales. Esta situación se acentúa cuando las autoridades universitarias son elegidas y existe un contexto de asimetrías de información. 31 Esta aversión al riesgo podría estar presente a nivel de rector, vicerrectores, o directivos en sus respectivos ámbitos de acción. 32 O si se conocieran, no comprometer medidas que signifiquen asumir los costos políticos. 33 Por supuesto incluiría la situación que requiriera medidas para potenciar sus fortalezas y aprovechar las oportunidades, pero los costos políticos más inmediatos y visibles estarían asociados a la corrección de debilidades y amenazas. 34 Esta situación sería equivalente a un país que enfrenta una recesión interna generada por una perturbación internacional (que repercuten en una caída del precio o demanda de sus principales productos de exportación, por ejemplo), de modo que los habitantes de ese país son conscientes de que son más pobres que antes y que es conveniente para el país fijarse metas de corrección que incluyan recortes en el gasto de algunos programas sociales e inversión pública, aumento de desempleo, etc. En este caso, aumenta la probabilidad de que los costos políticos sean más que compensados por beneficios percibidos por la sociedad.

45

convenios de desempeño, que incluyó exigencias de presentar indicadores y metas para los objetivos específicos definidos en los planes estratégicos de las universidades que optaran a recursos de este fondo concursable. Las universidades respondieron de inmediato, pero se desconoce el nivel de respaldo de tales propuestas35.

4.4.2. Formulación de planes de acción

Dado que en general las universidades tienden a no hacer explícitas metas exigentes y realistas, coherentes con la aplicación de instrumentos para lograrlas, los planes de acción, cuando existen, no necesariamente están documentados y oficialmente aprobados. Esta es una debilidad que atenta contra el alineamiento de esfuerzos y la efectividad del plan, ya que las interpretaciones sobre objetivos específicos, y efectos esperados suelen ser múltiples en diferentes momentos del tiempo, al no existir documentos oficiales, detallados y publicados.

Algunas universidades no explicitan sus políticas, salvo las fundamentales, dejando margen para discrecionalidades en los diferentes ámbitos del quehacer institucional. Esta es una diferencia importante respecto del mundo universitario anglosajón que pone acento en hacer explícitas las políticas, normas y procedimientos36. La principal ventaja de esta última modalidad de gestión es que las reglas del juego son claras para todos los integrantes de la comunidad universitaria, en particular para los académicos, lo cual facilita la aplicación de instrumentos, monitorear avances y evaluar resultados37. La desventaja es que si las autoridades de la administración central, o de las unidades académicas, carecen de suficiente respaldo en sus decisiones, o quieren tener mayores márgenes de discrecionalidad en la gestión, las políticas explícitas le restan flexibilidad. Con todo, si bien no existen planes de acción estrechamente vinculados a los objetivos del Plan Estratégico en la tradición anglosajona, se observa una implementación de medidas a través de acciones puntuales, reglamentos específicos, o por la vía de proyectos en el Presupuesto de la Universidad.

La principal debilidad detectada, sin embargo, son las implicancias de un plan de acción implícito. En general, no se designan responsables, dotados de instrumentos apropiados (incluyendo recursos), para cumplir metas específicas, en plazos acotados. Suponiendo que se lograra esta situación, no siempre existen los incentivos para cumplir y ser efectivos en el plan. La implicancia de este proceso es que no existen consecuencias para los eventuales responsables de un plan que no funciona, cuando este existe. Esta es una realidad reconocida por los directivos entrevistados en todas las universidades de la muestra.

La situación no tendría mayores implicancias –desde la perspectiva de gestión– si en las facultades y otros organismos descentralizados existieran planes de acción alineados con el plan estratégico corporativo. Sin embargo, lo más probable es que los planes de acción de las facultades y organismos descentralizados, suponiendo que existen, tengan

35 Los proyectos MECESUP incluyen metas para alcanzar sus objetivos específicos, sin embargo, no hay incentivos para plantear metas exigentes y el seguimiento del cumplimiento de objetivos académicos es débil. Existió la intención del Programa MECESUP de avanzar en el monitoreo de estos compromisos institucionales, pero el avance ha sido muy lento. El énfasis del seguimiento se concentra principalmente en las rendiciones financieras, y en los procesos de adquisiciones de los proyectos. 36 En realidad es una práctica generalizada a nivel de organizaciones, con y sin fines de lucro. 37 Particularmente en la políticas y reglamentos de evaluación y calificación académica.

46

incentivos para estar más alineados con los objetivos del propio organismo que con aquellos del plan corporativo. Dos razones explicarían esta motivación. En primer lugar, existe evidencia casual de que la mayor lealtad de los académicos es con su disciplina, continuando con su entorno más inmediato (Departamento o Facultad), y luego con la Universidad. En segundo lugar, las unidades académicas generan ingresos, más allá de sus actividades regulares de pregrado e investigación, los cuales consideran como ingresos propios, o sobre cuyo destino tienen algo que decir. La mayoría de los directivos, coincidió en que esta tensión existe en universidades descentralizadas y centralizadas, estatales y privadas.

Si a nivel de la administración central existen las dificultades descritas para implementar planes, ¿cambia la situación en las facultades? ¿Tienen las facultades sus propios planes estratégicos?, ¿tienen planes de acción alineados con sus planes estratégicos?

La visita a las universidades de la muestra permitió observar que sólo algunas facultades tienen planes de acción alineados con sus propias orientaciones y planes estratégicos. Otras, no consideran la planeación estratégica como instrumento que contribuya a la gestión, son escépticos a los beneficios de impulsarla, o prefieren referirse a proyectos de desarrollo, lo cual les permite establecer sus orientaciones de largo plazo, pero sin la presión de definir responsables, metas, plazos, fuentes de financiamiento, etc. Lo sorprendente fue que las facultades de Economía y Administración no se destacan precisamente por prácticas de planeación estratégica. Esto no significa, obviamente, que la gestión no se realice, pero podría constituir un antecedente en la dirección de privilegiar mayores grados de libertad y/o discrecionalidad en la gestión de estas unidades académicas.

4.4.3. Descentralización y formalización de planes y políticas.

4.4.3.1. Planes estratégicos y estrategias de descentralización y formalización La implementación del plan estratégico, y sus planes de acción, es una tarea de toda la comunidad universitaria, y no exclusivamente del rector y su equipo más cercano de colaboradores. Sin embargo, este entendimiento requiere dotar a los responsables de la implementación, de herramientas y atribuciones para cumplir dicha tarea. ¿Se descentraliza la gestión en las unidades académicas?, ¿disponen éstas de herramientas para asumir la responsabilidad de sus decisiones? Las entrevistas a directivos muestran que las universidades siguen diferentes prácticas en las políticas de centralización y descentralización, la cual es independiente del carácter de institución estatal o privada, grande o pequeña, orientada a la investigación o a la actividad docente. Una tensión que se advierte entre organismos de la administración central y unidades académicas, a partir de las entrevistas con los vicerrectores de asuntos económicos y a nivel de rectores o prorrectores es ¿qué descentralizar?, y ¿cuánto descentralizar? Un factor subyacente en la discusión, planteada por una de las autoridades entrevistadas es que “las unidades académicas preferirían una descentralización de los ingresos hacia ellos, y una centralización de los costos de decisiones, hacia la administración central; mientras estas últimas, preferirían lo opuesto”, pese a la búsqueda del trabajo en equipo.

47

Del mismo modo, la formalización de políticas, normas y procedimientos, expresada en documentos oficiales que definan las reglas del juego en la gestión institucional, significaría mayor transparencia en decisiones y procesos, además de claridad respecto del sistema de incentivos38. La contraparte es el riesgo de restar flexibilidad en la toma de algunas decisiones que requieran un tratamiento excepcional. Las principales conclusiones en este ámbito son las siguientes.

o En 3 de las 8 universidades de la muestra el proceso de planeación se encuentra formalizado, documentado con respaldos, e implementado sobre bases regularmente programadas. Sin embargo, se advierte que en general no se realiza una evaluación documentada de las metas alcanzadas, y de los factores críticos que explique las desviaciones de los resultados del plan estratégico anterior, como una base a ser considerada en el nuevo plan.

o Las universidades formalizan algunas políticas, normas y procedimientos que

consideran fundamentales en el quehacer institucional. Por ejemplo, la creación de una carrera de pregrado o programa de posgrado, las modificaciones de planes de estudios, entre otras. Un ámbito que se considera importante de formalizar en todas las universidades son las normas que rigen la carrera académica y, en particular, el reglamento de calificación y evaluación académica. Como es obvio, utilidad y resultados de esta práctica difieren entre las instituciones.

o Los vicerrectores de asuntos económicos de las universidades estatales declaran

que se preocupan, además, de cumplir con la formalidad de procedimientos regidos por la normativa que controla la Contraloría General de la República, aunque en otras materias económico-financieras internas existiría menos formalización. Si bien existen normas sobre formulación de presupuestos, y asignación de recursos internos, su manejo requiere flexibilidad, razón por la cual algunas normas y procedimientos, no están formalizados. Un caso más preocupante se presenta cuando existen políticas que pueden tener impacto patrimonial, y no son aprobadas oficialmente en cuerpos colegiados.

o Las universidades, con excepción de la Universidad de Chile, tienden a ser

centralizadas en sus presupuestos y asignación de recursos. La administración central capta aportes fiscales, recauda ingresos de matrícula, entre otros, y luego asigna. Conviene desatacar la experiencia de la Universidad de Chile ya que opera en forma más descentralizada y con políticas y normas conocidas y aprobadas, en la asignación de recursos internos. En particular, el 80% de la recaudación de los ingresos por concepto de aranceles de pregrado queda en las Facultades, y el 20% restante contribuye al financiamiento del denominado Fondo General de la Universidad, al cual se suma el Aporte Fiscal Directo y el 50% del Aporte Fiscal Indirecto, entre otros. Del mismo modo, las facultades retienen casi la totalidad de los ingresos generados en otras actividades, incluyendo posgrado, postítulos, venta de servicios, entre otras. La contraparte, es que los Decanos asumen la responsabilidad por el equilibrio presupuestario de sus facultades, efectuando las propuestas de vacantes y reajuste de aranceles, y teniendo atribuciones para efectuar contrataciones de personal, otorgar asignaciones complementarias a su

38 En este sentido, formalización de políticas, normas y procedimientos, no debe confundirse con burocracia. Esta última incluye acciones sin valor agregado desde la perspectiva de los usuarios.

48

personal, e incluso financiar obras de infraestructura con los recursos generados. Esta es una situación de descentralización acompañada de formalización, que tiene como contraparte asumir responsabilidades por el equilibrio presupuestario y uso de los recursos. La responsabilidad por la gestión académica y sus resultados, depende, en cambio, de la cultura de calidad y masa crítica de cada unidad académica.

o La formalización de algunas decisiones económicas está vinculada también con la

documentación y respaldo de estudios técnicos. En 4 de 8 universidades los directivos vinculados al área económica declararon que disponían (o habían efectuado en algún momento) estudios de costos de docencia por carrera, e incluso dos universidades dispondrían de costos en actividades prioritarias de investigación. Sin embargo, no se pudo constatar la existencia de estos estudios, la rigurosidad de la metodología empleada, ni su uso para efectos de políticas internas. Por otra parte, prácticamente todos los directivos coincidieron en que no disponían de estudios sobre subsidios cruzados entre actividades principales de la universidad, ni sobre precios de transferencia entre servicios prestados. Finalmente, en general, tiende a predominar un sistema de costeo por departamentos, aun cuando existió consenso sobre la necesidad de avanzar hacia un sistema de costeo basado en actividades.39

o Finalmente, una característica de las universidades de la muestra es que los

documentos de sus planes estratégicos se presentan en un estilo que tiende a destacar “el vaso medio lleno”40, a través de acciones que se proponen implementar para “fortalecer” , “mejorar”, “contribuir a lograr”, ciertos objetivos fundamentales en el ámbito académico y gestión institucional. Esto es razonable ya que las acciones se definen para ser implementadas en el horizonte de planeación. Lo que llama la atención es que tiende a existir un divorcio entre los problemas de fondo de la universidad, cuando son identificados en la fase de diagnóstico, y el plan de acciones propuesto para resolverlos. Probablemente esta situación se explique porque las autoridades centrales de la universidad no siempre están en condiciones de decidir el curso de acciones correctivas, ya que manejan solamente algunos instrumentos de políticas, o no están dispuestas a anunciar estrategias de implementación. En el caso extremo “las autoridades, recomiendan, aconsejan, consultan, elaboran presupuestos, desarrollan planes, formulan guías de acción, reportan, supervisan, proponen iniciativas legales, asisten, se reúnen, discuten, capacitan, pero ¿acaso deciden?” (citado por Fanelli, A., 2005; 51 a partir de Clark (1992)).

4.4.3.2. Planeación estratégica en diferentes contextos de centralización y formalización de políticas.

39 Para una revisión de la aplicación de esta metodología y otras similares a nivel internacional ver, por ejemplo, las experiencia de los años noventa en Inglaterra, Joint Costing and Pricing Steering Group, http://www.jcpsg.ac.uk . En Estados Unidos destacan, los estudios del National Association of College and Business Officers, http://www.nacubo.org/ y del National Study of Instructional Costs and Productivity dirigido por la University of Delaware, http://www.udel.edu/IR/cost/ 40 Lo que falta por hacer más que destacar el “vaso medio vacío”, es decir lo que no se realizó.

49

¿Cuánto de centralización-descentralización y cuánto de formalización e informalidad en políticas implícitas? El cuadro 2 y el gráfico 1 muestran una tipología de universidades según niveles de centralización y formalización de sus políticas, normas y procedimientos, adaptado de Gareis, R. (1990)

Cuadro 2: Estrategias de centralización y formalización

Centralizada-formal: El cuadrante IV corresponde a una situación de alta centralización en sus decisiones a nivel del equipo directivo, unido a prácticas en que predomina la formalización de políticas, normas y procedimientos internos. Tanto la centralización de decisiones como la formalización explícitas de políticas no tienen por qué ser arbitrarias, ni significar abusos de poder, aunque claramente representa un escenario propio de universidades que operan sobre la base de jerarquías en su gestión.

Centralizada-informal: El cuadrante III corresponde a una universidad en que el centro de las decisiones está determinado por una autoridad, grupo pequeño de personas pertenecientes a un directorio, equipo directivo o grupo influyente en la toma de decisiones centralizadas. Hay una alta centralización y control de las decisiones y una baja formalización de las políticas, normas y procedimientos, lo cual podría dar lugar a discrecionalidades, ya que el gobierno de la universidad se rige por criterios y prácticas muy flexibles las cuales, en caso extremo, se aplican caso a caso.

Descentralizada informal: El cuadrante II representa una situación de baja formalización de procedimientos y gestión altamente descentralizada, en que las decisiones se adoptan casi a nivel individual de las facultades o departamentos académicos. Es un esquema que opera sobre la base de privilegiar la toma de decisiones en las propias unidades académicas, e incluso organismos. A la descentralización, se agrega un escenario de escasa formalización de políticas, y procedimientos, lo cual determina resultados institucionales según el tipo de gestión que asuman las facultades y organismos. En el caso extremo, pueden surgir tensiones entre acciones tendientes a optimizar la contribución de las unidades académicas a la misión institucional, y la optimización de objetivos propios de las unidades académicas, federación de facultades, agrupaciones de académicos, con agendas propias, antes que institucionales.

Descentralizada formal. El cuadrante I representa un esquema altamente descentralizado como el anterior, pero en que también existe un alto grado de formalización de políticas instituciones, normas y procedimientos. La descentralización y la formalidad de políticas no garantizan una gestión de calidad; sin embargo, entenderemos esta condición como un marco propicio para definir orientaciones estratégicas institucionales en forma descentralizada, guiadas sobre la base de un sistema de incentivos. La formalización apunta más bien a definir explícitamente las políticas y las estrategias para alcanzar las metas institucionales. Es un proceso descentralizado, pero con conducción, con formalización de estándares de calidad en el ámbito académico y gestión universitaria.

50

Gráfico 1

Descentralización de la gestión, formalización de políticas y estándares de calidad

AltaFormalización

BajaFormalización

AltaCentralización

Descentralización

I

IIIII

IV

- Favorece decisionesdel tipo top-down

- Cuerpos colegiados y administración central influyente

- Estándares de calidad y gestión- Sistemas de incentivos ( premios y

Castigos)- Gestión descentralizada

- Flexibilidad- Dispersión de poder de unidades

académicas y grupos influyentes

- Favorece decisiones caso a caso- Poder en administración central

Como es fácil suponer, todas las universidades de la muestra presentan situaciones sobre algunas materias que podrían clasificarse en cada cuadrante del gráfico 1. Sin embargo, más interesante es referirnos a una clasificación de las universidades según el patrón predominante de sus prácticas de gestión en la implementación del plan estratégico, consciente de que sólo constituiría una aproximación. De las entrevistas realizadas y el análisis de documentos oficiales revisados, cuando se tuvo acceso: planes estratégicos y planes de acción, autoevaluación para la acreditación, informe de pares evaluadores, y dictamen de la CNAP, entre otros, resulta la siguiente clasificación: Cuadrante I: Entendemos que la alta formalización de políticas y la descentralización que responde a un sistema de incentivos, se aplican en la implementación de un plan estratégico con un enfoque sistemático y comprometido con la excelencia y el mejoramiento continuo, totalmente incorporado en la cultura organizacional. Ninguna de las universidades consideradas en la muestra satisface estas condiciones, aunque algunas se aproximan parcialmente más que otras. Cuadrante IV: La Universidad de Concepción está más próxima de este cuadrante, básicamente por la forma de organización que asume su Directorio como cuerpo colegiado y su interrelación con el Consejo Académico, el liderazgo requerido del rector para presidir y conducir ambas instancias; la rendición de cuentas ante la Asamblea de Socios, los balances y estados de resultados auditados, y las políticas implementadas. La Pontificia Universidad Católica de Chile también es más cercana a este cuadrante, por las

51

atribuciones del rector, las prácticas de planeación estratégica perfeccionadas por casi dos décadas, y la consistencia de sus políticas e instrumentos, con el plan estratégico. Ambas universidades, sin embargo, no tienen una alta formalización de sus políticas, normas y procedimientos, aunque sí en áreas claves. Cuadrante III: Las universidades más próximas a este grupo son la Universidad de Los Lagos, Universidad Tecnológica Metropolitana, la Universidad Arturo Prat, Universidad de Talca y Universidad de Playa Ancha. Son instituciones de tamaño relativamente pequeño (en número de alumnos que ingresan vía PSU), con un grado importante de centralización en la decisiones económicas, número reducido de facultades, institutos y centros de investigación. La administración central se caracteriza por un nivel menor de complejidad41, en relación a las tres universidades más grandes y orientadas a la investigación que forman parte de la muestra. Por otra parte, tanto la UTEM como la Universidad de Los Lagos tienen un Consejo Superior regido, por estatutos de comienzos de los años noventa, que otorga atribuciones al rector para ejercer una administración fuerte. Cuadrante II. La Universidad de Chile definió en el periodo 1999-2005 un conjunto de Orientaciones Estratégicas con un bajo nivel de formalización de sus políticas, y una gestión altamente descentralizada. La mayor formalización de normas y procedimientos se concentra en la carrera académica, generación de nuevos programas académicos y administración curricular, y normas relativas a su gestión económico-financiera. Actualmente el Senado Universitario está redactando reglamentos y normas para su funcionamiento, aunque el contexto imperante de políticas tiende a la flexibilidad. La cultura y definición de estándares de calidad y gestión dependen de las masas críticas de sus académicos en las diferentes facultades y, en consecuencia, difieren entre éstas. Sin embargo, hay áreas en las cuales la formalización de políticas, normas y procedimientos es clara como pilar de la calidad, como por ejemplo, la evaluación y jerarquización académica. Una conclusión a destacar es que no existe un cuadrante que defina las condiciones óptimas para seleccionar el grado de centralización y formalización de sus políticas, normas y procedimientos. Un buen o mal proceso de planeación estratégica puede observarse en cualquier cuadrante de combinación de políticas, dependiendo del contexto en que opere la universidad. En este sentido, podemos encontrar universidades con estrategias de desarrollo institucional adecuadas y racionales desde su perspectiva, en cada cuadrante. Sin embargo, hemos destacado el cuadrante I como el más apropiado para una universidad que apunte hacia una gestión descentralizada, con conducción institucional, si la orientación del mercado de la educación superior se caracteriza por consideraciones que enfatizan una competencia entre carreras, más que entre universidades. En un contexto competitivo con las características indicadas, la universidad puede aplicar un esquema de reglas claras a través de políticas que guiarán la institución (particularmente en estándares institucionales de calidad, pertinencia e innovación de su actividad académica), así como en el sistema de incentivos (premios y castigos) que aplicará en diferentes niveles de la organización para inducir el comportamiento de las unidades académicas hacia el logro de metas institucionales. En otras palabras, descentralización no significa una pérdida de brújula o de la orientación institucional en el

41 Lo cual facilita una administración relativamente flexible, que facilita la adopción de necesidades centralizadas en un contexto de baja formalización de políticas.

52

sentido de Hayes (1985) antes indicado, o aceptar una gestión de dejar hacer y dejar pasar, sin rumbo, que no aproveche las sinergias al interior de la universidad. Por que contrario, es posible definir estándares como los señalados, en un contexto en que las decisiones se adoptan descentralizadamente, en los departamentos, programas y carreras, para enfrentar la competencia a través de los incentivos. En esta estrategia, los acuerdos sobre definiciones y prioridades institucionales son fundamentales. Estos no tienen por qué establecerse a través de la imposición de reglas en forma centralizada, sin considerar la cultura organizacional, pero tiene que existir una formalización de políticas y un sistema de incentivos que establezca explícitamente las prioridades. La persuasión tiene un límite, así como la motivación a través de declaraciones de intenciones. Finalmente, todos los entrevistados coincidieron en que la construcción de capacidades de gestión institucional en todos los niveles de las universidades, es fundamental en una estrategia de descentralización. Algunos incluso plantearon que reconocían las ventajas de la descentralización, pero que no confiaban en las decisiones a nivel de unidades académicas, debido a debilidades en el sistema de incentivos con consecuencias (premios y castigos), así como en la capacidad de gestión de éstas.

4.4.4. Integración de estrategia

Suponiendo que la universidad ha logrado definir metas y consensuar el diseño e implementación de planes de acción, existirán tensiones producto de la incompatibilidad de alcanzar algunos objetivos. Una de las tensiones más frecuentes es entre cumplimiento de la declaración de misión, descrita en los planes estratégicos, y la generación de ingresos, la cual está más presente en instituciones de educación superior que han tenido, históricamente, una orientación de servicio público financiada mayoritariamente con fondos del Estado, y que han debido adaptarse a una situación actual en que su financiamiento responde principalmente a la generación de ingresos de matrículas y venta de servicios. El gráfico 2 ilustra este problema. La situación sin conflicto y probablemente más deseada se encuentra en el cuadrante A, en que los planes contribuyen al cumplimiento de la misión de un proyecto académico de calidad y, simultáneamente, generan ingresos que permiten lograr su autofinanciamiento, e incluso generación de excedentes en algunos casos. Sin embargo, la mayoría de las universidades destaca en sus planes estratégicos un énfasis por compatibilizar, además, un proyecto académico de excelencia, diversidad de la población estudiantil42, y permanencia de carreras, no necesariamente financiadas, pero que son consideradas convenientes de sostener, dada la misión institucional.

42 Antes del año 2006 existía un déficit de Fondo Solidario de Crédito que la mayoría de las universidades cubría con ingresos propios. A partir de enero 2006, comienza a operar un nuevo sistema en que el Estado se hace cargo del financiamiento del 100% de arancel de referencia, a través de la provisión de crédito y/o becas a todos los estudiantes provenientes de los 3 primeros quintiles que queden aceptados en universidades del Consejo de Rectores. Asimismo, el Estado fijó dicho nivel de aranceles de referencia (inferior al arancel cobrado por las universidades o precio de lista de las matrículas publicado por estas últimas).

53

Gráfico 2. Alineamiento de planes de acción según Plan Estratégico.

Alta Contribución a la misión (Proyecto académico de calidad)

Baja

B Baja Alta

Contribución a generación de Ingresos

(Sustentabilidad) El cuadrante D representa una situación en que existen actividades de la universidad que contribuyen escasamente a la misión (o no tienen impacto), y tampoco generan ingresos que contribuyan a la sustentabilidad institucional43. Estas pueden ser actividades existentes que constituyen debilidades y que históricamente se han mantenido, o actividades correspondientes a nuevos proyectos producto de planes de acción mal diseñados. La recomendación de política es, obviamente, eliminar tales programas, o rediseñarlos para que tiendan hacia el cuadrante A. En los cuadrantes B y C no es claro que los programas tengan que ser fortalecidos o eliminados, ya que contribuyen al menos a uno de los objetivos así definidos: i) misión de la universidad que incluye un conjunto de proyectos que tienden a este objetivo; o ii) generación de ingresos. Es en estos cuadrantes donde la integración de estrategias es fundamental. ¿Cuáles son los mecanismos que disponen y utilizan estas universidades para integrar sus estrategias y aumentar las probabilidades de alcanzar sus objetivos y metas institucionales?, ¿existe evidencia indirecta de cómo actúan las universidades en la integración de estrategias en los ámbitos académicos y económico? Este no es un tema trivial, ya que en todas las universidades de la muestra tiende a predominar una asignación interna de recursos sobre la base de presupuestos históricos44, quedando un margen relativamente pequeño para inversiones o nuevos proyectos. En algunas universidades la estrategia parece ser más cercana a un esquema que intenta mejorar la calidad y productividad académica de sus programas, sujeto a la restricción de presupuestos dada. En otras, el énfasis es más próximo a un esquema que intenta aumentar la generación de ingresos, sujeto a una restricción de sostener un mínimo de calidad y pertinencia académica, con el propósito de disponer de nuevos recursos para invertir y sostener la actividad académica en el largo plazo. Del mismo modo, se advierte una creciente preocupación por aspirar a donaciones, financiamiento de proyectos por la vía de agencias externas, particularmente del Programa MECESUP, entre otras.

43 En el caso extremo, podrían incluso no contribuir a la misión de la universidad y generar pérdidas. 44 Considerando los aportes institucionales o bases destinados a financiar remuneraciones y gastos operacionales. La experiencia de la Universidad de Chile presenta algunas diferencias como veremos más adelante.

C ?

A

Fortalecer

D

Eliminar

B ?

54

En la revisión de experiencias de implementación de planes se observan dos debilidades adicionales. En primer lugar, en general, no se enfatiza la formulación de un plan de negocios45 que permita monitorear el avance en el cumplimiento de los objetivos específicos de los planes y la correspondiente ejecución de su programación financiera, para alcanzar los objetivos académicos de los programas. Sin embargo, la mayoría de las universidades de la muestra disponían de algún mecanismo de monitoreo económico de sus programas, especialmente después de haber enfrentado una situación preocupante de déficit en sus presupuestos, o de pérdidas en los estados financieros46. En segundo lugar, no se enfatizan fuentes de financiamiento por la vía de ganancias de eficiencia institucionales, esto es, liberación de recursos de actividades existentes a partir de rediseño de procesos que disminuyan costos y/o aumenten la productividad y generación de ingresos. Como lo expresó un vicerrector, la práctica parece ser “es más fácil aprobar o poner en marcha nuevos proyectos con recursos propios o autogenerados, que recortar o rediseñar programas académicos o procesos existentes”. Esta es una diferencia importante respecto de la gestión en universidades de Estados Unidos o de algunas del Reino Unido, en que se crean nuevos programas y luego algunos desaparecen, ya sea porque fueron concebidos por un periodo acotado en el tiempo, o no se justifican dado un nuevo entorno47. 4.5. Resultados de fase de monitoreo, retroalimentación, y rendición de

cuentas. Si la fase de implementación del plan presenta debilidades, la fase de monitoreo y retroalimentación se encuentra en una etapa primaria, aun cuando existe una alta motivación, y algunos avances, para dar un salto cualitativo importante en el corto plazo. En general, no se observan prácticas de monitoreo y retroalimentación sistemática de planes estratégicos. El monitoreo está restringido a indicadores y seguimiento de algunos proyectos, como por ejemplo los proyectos MECESUP y otros institucionales. En parte, en algunas universidades, esta debilidad es consecuencia de no formalizar los planes de acción, o de evitar documentar políticas institucionales, lo cual no genera estándares o información adecuada para monitorear y retroalimentar el proceso. En esta sección, analizaremos el rol que están cumpliendo las direcciones de planeación estratégica, o unidades próximas como investigación institucional, estudios estratégicos u otras, en el manejo de indicadores de desempeño y rendición de cuentas.

45 El plan de negocios es un instrumento recomendado para organizaciones con o sin fines de lucro, cualquiera sea su misión, ya que permite operacionalizar los objetivos estratégicos que se ha definido la organización en acciones concretas, identificando su financiamiento. 46 La Universidad de Concepción presenta una situación especial ya que mantiene un sistema de monitoreo a su Directorio, que destaca a nivel de universidades de la muestra, por las características en la conformación de este cuerpo colegiado. 47 Obviamente en todas las universidades de la muestra seguramente existen recortes de gastos con estas características, pero lo que se quiere ilustrar es que los niveles no son significativos, se concentran en el ámbito administrativo, y son poco frecuentes comparados con las universidades señaladas. Por ejemplo, el año 2005 Tulane University, disminuyó sus programas de doctorado desde 45 a 18, eliminando 14 y fusionando otros. Además, disminuyó 5 programas de pregrado, y rediseñó el sistema de ingreso a la universidad, todo lo cual significó una reducción de contratos de 233 profesores. Ver: Seling, J., Fogg, P., Smallwood, S. (2005): “Tulane Slashes Departments and Lay off Proffessors”, Chronicle of Higher Education, December 16, 2005.

55

4.5.1. Investigación institucional e Indicadores de Desempeño. Las universidades tienden a declarar y destacar en su misión la generación de conocimientos y su preocupación por alcanzar más altos estándares en la investigación. Las universidades de la muestra no son la excepción y también lo destacan en sus planes estratégicos. De hecho todas, en mayor o menor grado, registran actividades de investigación, básica o aplicada, en diferentes disciplinas, y enseñan cursos de metodologías de investigación. La paradoja es que en general no investigan sobre su propio quehacer académico, o sobre gestión institucional, lo cual constituye una limitación importante cuando se desea evaluar el impacto de determinadas acciones, o se desea conocer la relación causa-efecto de un sistema de incentivos. De este modo, las discusiones sobre orígenes de los problemas detectados tienden a perpetuarse, e incluso tienden a provocar tensiones e inconsistencias en las propuestas de soluciones, al interior de los propios equipos directivos. La visita a las universidades permitió comprobar que no existen direcciones de investigación institucional que estén cumpliendo un rol de investigación de tópicos fundamentales en el éxito de planes estratégicos, similar al rol observado en universidades de reputación en países anglosajones. Algunas universidades han creado oficinas de análisis institucional, pero con un perfil más próximo a departamentos de estudios o de direcciones de planificación. El énfasis no es la investigación, sino la recopilación de información, procesamiento y análisis de algunos indicadores institucionales o de entorno. Este es un avance y debiera profundizarse. Por otra parte, el seguimiento del plan estratégico no está restringido al ámbito de los departamentos o direcciones indicados, ya que debiera efectuarse en todos los organismos de la universidad en las áreas que sean más pertinentes. Sin embargo, el monitoreo de los avances del plan general debiera ser preocupación de un organismo de la administración central. Las principales conclusiones de la visita a las universidades sobre este punto son las siguientes:

o Todas las universidades declaran tener un sistema de indicadores de desempeño en el ámbito académico y de gestión. Sin embargo, el entendimiento más común es asociar cualquier indicador a desempeño, sin definir estándares, ni menos justificación. Más aún, en algunas universidades el sistema de indicadores es el que envían al Consejo Superior de Educación para la publicación de INDICE, Ministerio de Educación, o Anuario del Consejo de Rectores. En otras palabras, son indicadores que no están diseñados para monitoreo de planes estratégicos, sino para cumplir con requerimientos mínimos de rendición de cuenta pública.

o Se realiza un seguimiento de algunos planes de acción, especialmente

proyectos específicos, lo cual no constituye una práctica generalizada. En el 50% de las universidades visitadas, la Vicerrectoría de Asuntos Económicos ejercía una acción más sistemática de seguimiento de proyectos, aunque desde la perspectiva económica-financiera. Estos corresponden predominantemente a proyectos nuevos que generan ingresos incrementales y, por tanto, constituyen

56

una fuente de financiamiento para financiar contratación de académicos, realizar inversiones en infraestructura o equipamiento, entre otros usos. En otras palabras, el incentivo para efectuar el seguimiento es de orden económico, aunque sus resultados tengan implicancias de orden académico. Incluso en dos de las universidades visitadas, el visto bueno para la contratación de recursos humanos o inversión destinada a la academia la cumple el vicerrector de asuntos económicos. Esto sugiere que los vicerrectores académicos disponen de menos instrumentos, comparados con sus pares de economía, para efectuar juicios evaluativos –con consecuencias– sobre el desempeño académico al interior de las universidades.

o Todas las universidades reconocen que los planes estratégicos 1999/2000 -

2005/2006 no disponían de un sistema de indicadores de desempeño definido para cada objetivo estratégico clave o prioritario, aunque algunas tenían considerado incorporar esta práctica en el plan siguiente, para lo cual están trabajando.

o Respecto de las consecuencias del monitoreo, la mayoría de las universidades

no efectúa un seguimiento de indicadores buscando las causas que determinan eventuales desviaciones significativas en el progreso de las actividades, y que tenga consecuencias en acciones de mejoramiento y retroalimentación sistemática. En dos de las universidades visitadas los directivos del área de planificación plantearon que lo hacían, sin embargo, el resto de los directivos de la misma universidad declaró lo contrario.

o En 6 de las 8 universidades visitadas, sus directivos declararon que no existió

monitoreo del plan estratégico 1999/2000-2005/2006, o que éste era más bien pasivo, ya que el seguimiento se limitó a una aceptación pasiva de información de facultades y organismos, sin buscar mayores explicaciones de los resultados, y sin que sus resultados generen consecuencias. Sólo en dos casos respondieron que el seguimiento permitía investigar las causas de las desviaciones, en forma sistemática, aunque no generaban consecuencias.

4.5.2. Información base para la formulación de un Balanced scorecard o

Cuadro de Mando Integral (CMI) En 5 de las 8 universidades de la muestra los directivos de las áreas de planificación, análisis institucional, desarrollo y, en menor medida, económica-financiera, se mostraron interesados en desarrollar o perfeccionar sus sistemas de información para recolectar datos que les permitiera avanzar hacia la creación de un cuadro de mando integral en la institución. Las entrevistas permitieron detectar una alta motivación, y un firme propósito de implementarlo a la brevedad. El cuadro de mando integral, como se expuso en la sección 2, ha tenido una creciente aceptación en el mundo de las empresas, especialmente con fines de lucro, ya que permite disponer de un conjunto de indicadores claves, muy vinculados a sus operaciones, establecer metas en éstas, y luego seleccionar medidas para medir su avance en la dirección deseada. Es un instrumento adecuado para tener una visión integral, de lo que está sucediendo al interior, y exterior, de cada unidad o departamento, y medir su contribución al cumplimiento de la misión institucional. De

57

este modo, es posible retroalimentar el sistema de incentivos para conducir la organización hacia las metas propuestas. Existen experiencias de aplicación de esta herramienta en instituciones sin fines de lucro, y en universidades, aunque son relativamente escasas y acotadas a algunas áreas. La Universidad de Edimburgo es una referencia a nivel de una universidad compleja48, y Bailey, A.m Chow, Ch., Haddad, K. (1999)49 para una aplicación en el área de carreras vinculadas a la especialidad de negocios El BSC no es simplemente un sistema de indicadores de desempeño, ya que es un enfoque integral, que interrelaciona causas y efectos en diferentes perspectivas. Una aproximación a las universidades es la siguiente.

o Perspectivas de usuarios de servicios: El enfoque de empresas se refiere a clientes de sus productos. En las universidades los académicos no están familiarizados con esta terminología, ya que tradicionalmente han considerado a los estudiantes como parte integrante de la comunidad universitaria en la relación enseñanza y aprendizaje. Esta percepción está cambiando y algunos directivos entrevistados en la muestra de universidades, se referían a los estudiantes como clientes. Sin embargo, más allá de la terminología, lo esencial es conocer ¿cuál es la percepción que tienen los usuarios, desde su perspectiva50? Lo importante es la perspectiva del estudiante, y no la del profesor, o del director de escuela.

En algunas disciplinas, como por ejemplo administración o negocios, entre otras carreras profesionales, y que operan en contextos competitivos, existe una creciente preocupación por conocer la percepción de los estudiantes sobre la formación recibida. Esta percepción se forma a través de múltiples variables, pero lo importante es si la carrera satisface las expectativas de sus estudiantes: formación profesional y ética en la disciplina, calidad, innovación, bases para estudios posteriores, formación para el mundo del trabajo y vínculos con éste, entre otras. Este enfoque no está exento de discusión, dada la percepción histórica de algunos profesores que aún no aceptan instrumentos de retroalimentación, tales como encuestas de evaluación de los estudiantes sobre los cursos impartidos durante un semestre. En dos universidades de la muestra, algunos directivos plantearon la necesidad de realizar sistemáticamente encuestas a: estudiantes, egresados, docentes, y empleadores. Además, un directivo agregó que pensaba incorporar en forma regular encuestas de satisfacción de servicios. Sin embargo, la conclusión principal es que existe preocupación a nivel de directivos de las universidades de la muestra, sobre la necesidad de disponer de mediciones de satisfacción de los estudiantes sobre su formación, pero aún no existen estudios sistemáticos o, cuando existen, sus conclusiones no se utilizan

48 (www.planning.ed.ac.uk/SP2003-07/SP0307.htm 49 Bailey, A.m Chow, Ch., Haddad, K. (1999): “Continuous Improvements in Business Education: Insights from the For-Profit Sector and Business School Deans” Journal of Education for Business, January/February. 50 Este es un concepto amplio que incluye también a organismos del Estado, empresas, y otras organizaciones sin fines de lucro, en sus demandas por investigación, consultorías y otros servicios, las cuales por razones de espacio no se analizan aquí.

58

regularmente en procesos de retroalimentación. La preocupación es mayor aún ya que la dimensión de usuarios en las universidades no sólo debiera considerar en qué medida la universidad satisface las expectativas de los estudiantes en el presente sino que, además, debiera anticiparse a las demandas de los estudiantes en los próximos años, considerando que su formación tarda al menos 5 o 6 años. Un enfoque más extremo, para carreras con énfasis en formación profesional, como contabilidad, es planteado por Choi (1993)51, citado por Bailey, A, (1999), el cual señala que “los usuarios de nuestros servicios…son, en última instancia, las empresas y organizaciones que contratan a nuestros estudiantes. Por esta razón, debemos considerar a nuestros estudiantes, como profesionales entrenados para satisfacer las necesidades del mercado, y no como usuarios finales”. A nivel internacional, destacamos dos referencias sobre vínculo entre universidades y empleadores, para efectos de retroalimentación en reformas curriculares de pregrado. En primer lugar, en Europa el proyecto Tuning es un referente en la adecuación de reformas curriculares en la educación superior, según el denominado proceso de Bologna, en términos de perfiles y competencias requeridas por la sociedad y los mercados laborales. 52 Otra referencia en la misma dirección es el proyecto CHEERS, Careers after Higher Education – a European Research Survey53. Esta iniciativa constituye uno de los primeros intentos a gran escala para examinar en detalle diferentes aspectos de la transición desde la educación superior al mundo del trabajo. El proyecto levantó en 1999 información detallada de más de 36.000 egresados de educación superior de diversas disciplinas provenientes de 12 países europeos. Todas las universidades de la muestra han realizado algún acercamiento al mundo del trabajo de sus egresados, pero de manera informal. En algunos casos el contacto fue motivado por el Informe de Autoevaluación para la Acreditación, pero los directivos declaran que no realizan estos estudios en forma sistemática.

o Perspectivas procesos. ¿Cuáles son los procesos fundamentales de nuestro quehacer institucional en los cuales debemos practicar la excelencia, para cumplir nuestra misión? Esta es una pregunta central porque no basta con exhibir buenos indicadores respecto de la calidad del personal académico, potencial de nuestros estudiantes, e infraestructura, ya que los procesos son fundamentales en los resultados de la docencia, investigación, y vinculación con el medio. Esto significa identificar procesos claves que aseguren excelencia en los resultados esperados.

51 Choi, F. (1993) “Accounting education for the 21 st century: Meeting the challenges”. Issues in Accounting Education 8, pp 428-429. 52 Los objetivos del Proyecto Tuning Europa, son amplios y pueden consultarse en http://tuning.unideusto.org/tuningeu/ 53 http://www.uni-kassel.de/incher/cheers/links_e.ghk

59

Una de las características de las universidades es el trabajo individual de sus académicos, departamentos, unidades académicas y facultades, en general54. Una consecuencia de este comportamiento es la dificultad para definir procesos transversales cuyo resultado depende de la contribución de más de una unidad académica. ¿Utilizan las universidades de la muestra un sistema de indicadores de desempeño periódico, desde la perspectiva de mejoramiento de procesos internos? Nuevamente, todos los directivos declararon estar preocupados de generar este tipo de indicadores, tanto desde la perspectiva académica como económica y de gestión institucional. Sin embargo, las conclusiones principales son las siguientes. En primer lugar, no se utilizan en forma generalizada estos indicadores, ya que existen, excepcionalmente, en algunos procesos. En segundo lugar, algunos directivos declararon que los procesos de autoevaluación y de acreditación habían motivado a los académicos a estar más proclives a aceptar criterios de medición e indicadores de desempeño en algunos procesos académicos. En tercer lugar, algunas unidades prestadoras de servicios, y más vinculadas con el sector productivo, están incorporando crecientemente normas de certificación en sus procesos internos, las cuales constituyen experiencias pilotos que esperan extender a otras áreas. En cuarto lugar, los directivos reconocen que introducir medición e indicadores de desempeño en los procesos individuales y transversales, a nivel académico y de gestión, resulta fundamental para un efectivo rediseño de procesos. Esta es una tarea aún pendiente, pese a que algunas muestran avances importantes, en forma aislada. Las conclusiones para las perspectivas de innovación y aprendizaje, así como perspectiva financiera, siguen un patrón de comportamiento similar a las conclusiones descritas para las perspectivas analizadas en esta sección.

4.5.3. Rendición de cuenta interna y externa.

Las universidades están más dispuestas a hacer anuncios sobre lo que quieren transmitir a la comunidad interna y externa, más que a publicar información y antecedentes que se aproximen a una rendición de cuenta pública. Algunos planes estratégicos están en la web, otros están impresos y distribuidos; en otros casos se publica incluso una sección en la web que entrega cifras sobre la universidad en un determinado periodo de tiempo. Por otra parte, prácticamente todos los rectores entregan una cuenta pública ya sea en ceremonias de inauguración del año académico,

54 Presente en todas las universidades, pero particularmente en las más grandes y orientadas a la investigación.

60

aniversario de la universidad, o en reuniones especialmente convocadas para este fin55. Aún cuando esta información constituye un avance, y aporta antecedentes sobre la marcha de la universidad, en ningún caso constituye información sistemática, con definiciones consistentes en el tiempo, y fuentes de información disponibles para ser corroboradas y consultadas56. En otras palabras, las universidades muestran más disposición a promocionar sus desafíos y avances de acuerdo a su interpretación, antes que a profundizar en una rendición de cuenta pública sistemática y susceptible de ser evaluada por la comunidad interna y externa57. En este contexto, los planes estratégicos institucionales se caracterizan más por enfatizar la fase de diagnóstico y los anuncios del punto de partida, pero pocas veces se conoce el avance y el cumplimiento de algunas metas intermedias. En parte, esto se debe a que algunos objetivos estratégicos se formulan de manera muy amplia y dispersa, sin precisar metas, por ejemplo, fortalecimiento del pregrado a través de una reforma. Este es un comportamiento observado, en prácticamente todas las universidades de la muestra58. Mención especial merece la rendición de cuenta al cuerpo colegiado de la universidad, como analizamos en la sección sobre los cuerpos de gobierno. Una pregunta central es ¿cómo el cuerpo directivo de la universidad informa a su cuerpo colegiado sobre el avance del plan estratégico y la marcha institucional? Todas las universidades entregan información, pero no necesariamente se cumple la función de monitoreo como se indicó en el punto anterior. Conviene recordar que hasta hace sólo seis meses atrás, las universidades estatales no publicaban balances y estados de resultados auditados por empresas externas. La información base para monitorear los aspectos económicos-financieros eran los presupuestos. Incluso una universidad aun formula sus presupuestos según las normas del Ministerio de Hacienda, válidas para otros propósitos, pero no desde la perspectiva de gestión. De este modo, la rendición de cuentas a través del Anuario del Consejo de Rectores podría mejorar significativamente si el objetivo fuese hacer seguimientos sobre la marcha de las universidades.

5. Conclusiones: Plan estratégico: ¿Mapa caminero o brújula?

La discusión sobre la utilidad de los planes estratégicos de universidades, fue planteada por Hayes (1985) como la analogía de la conveniencia de disponer de un mapa detallado de caminos, si estamos perdidos en una carretera de alta velocidad, o de disponer de una brújula, si manejamos en un terreno pantanoso con topografía cambiante, ya que en este último caso lo que se requiere es habilidad para superar las dificultades que se encuentren en el camino. La brújula es más apropiada de usar en el segundo caso, mientras que el mapa detallado lo es en la primera situación, sirviendo de poco en el segundo.

55 Este es un práctica conveniente de mantener y muy útil. Es un caso análogo a la cuenta anual del Presidente de la República al Congreso Pleno el 21 de mayo; sin embargo, nadie esperaría que la marcha de las políticas públicas y el análisis de los indicadores se restringiera solamente a dicho discurso. Por el contrario, el país está incorporando crecientemente evaluación de impacto en sus programas, y está publicando cifras que permiten efectuar un monitoreo sistemático de la marcha del país. 56 En algunos casos se publica información oficial sin hacer referencias a las definiciones, ni métodos de cálculo, y sin citar fuentes de información. 57 La información oficial publicada en organismos encargados de hacerlo, incluso presenta ciertas inconsistencias difíciles de explicar si no se dispone de suficientes antecedentes provistos por una rendición de cuentas sistemáticas. 58 Ver planes estratégicos en los respectivos sitios web de cada universidad.

61

o Mapa caminero en terrenos pantanosos con topografía cambiante. La analogía con la formulación de planes estratégicos es pertinente, ya que algunas universidades destinan esfuerzos y recursos a preparar documentos muy detallados, con objetivos específicos y metas por áreas, con un conjunto de indicadores que se proponen construir para cuantificar los avances, se asignan responsables, metas y plazos, con instructivos a nivel de facultades y organismos, para diseñar planes de acción a un nivel más específico.

La utilidad de planes de este tipo es baja, en un contexto de continuas amenazas y profundas debilidades causadas por problemas de fondo no resueltos, lo cual determina un escenario de dificultades que induce a una gestión del día a día, en lo financiero, y de status quo en lo académico. En este contexto existiría un divorcio entre el área de planificación que diseña y formula los planes estratégicos (dirección de planificación, análisis institucional, estudios estratégicos, desarrollo, etc.), y el área de gestión (vicerrectorías, direcciones de pregrado, investigación, finanzas, infraestructura).

En el caso extremo, enfrentamos una situación caracterizada por un área de planificación intentando aplicar metodologías actualizadas y avanzadas en la formulación del plan estratégico, y un área de gestión (en las facultades, pero también en las administración central) cuyas acciones no se rigen por el plan, sino por la urgencia determinada por la coyuntura. Este es un escenario, caracterizado como extremo, pero no muy alejado de la realidad en cuanto a la desconexión entre el área de planificación y de gestión en aproximadamente el 50% de las universidades de la muestra. Las entrevistas a directivos que ocupan cargos en diferentes áreas de una misma universidad, entregó importantes antecedentes en esta dirección. Del mismo modo, la revisión de los planes estratégicos que las universidades utilizaron en sus procesos de autoevaluación interna para la acreditación, da cuenta de planes desconectados de la gestión. En algunos casos, esta situación fue destacada por los informes de pares evaluadores (cuando se tuvo acceso) y en el informe del dictamen de la CNAP.

La situación descrita –de desconexión del área de planificación con el área de gestión, unida a desconfianza y escepticismo de la segunda por la labor realizada en la primera–, se observa en universidades pequeñas y grandes, orientadas a la investigación y a la docencia de pregrado, acreditadas y no acreditadas59. Una de las causas de esta situación es la existencia de un área de planificación que carece del respaldo del rector en sus funciones, o que no constituye un apoyo cercano a un líder influyente en el equipo directivo de la universidad. Esta situación podría explicarse por múltiples razones, entre las cuales se encuentran: i) directivos de planificación preocupados del largo plazo, sin considerar las restricciones en que el equipo de gestión funciona en el corto plazo; ii) directivos de planificación que enfatizan el modelamiento conceptual de la universidad y formulan el plan de acuerdo a un conjunto de recomendaciones de texto, sin una adecuada adaptación a las condiciones internas y externas, en que opera la universidad; iii) bajo reconocimiento académico, o profesional, al directivo de planificación y al trabajo realizado por su equipo; iv) formulación del plan en un contexto que compromete a un grupo muy reducido de directivos (incluyendo al rector), pero que no está

59 Esta es una situación que trasciende el sector de las universidades, ya que se observa también en empresas que operan en mercados competitivos.

62

internalizado en la comunidad universitaria. Esta última condición requiere un compromiso con el éxito del plan totalmente incorporado en la cultura organizacional, en particular de los equipos directivos de la administración central y de las facultades. Como es obvio, no basta la participación, conocimiento y aprobación del plan por parte de la comunidad universitaria. Tampoco son suficientes los seminarios fuera de la universidad de uno o dos días de duración, ni la capacitación de los cuerpos directivos en forma aislada. Es fundamental, abordar los problemas de fondo, estrategia en la cual el plan estratégico es sólo un instrumento, entre otros. En breve, no debemos pedirle al plan estratégico el cumplimiento de expectativas y aspiraciones institucionales, sin que éste sea complementado con otros instrumentos.

o Brújula en terrenos pantanosos con topografía cambiante. Esta situación

caracterizada por un escenario con las mismas dificultades y restricciones del caso anterior, sugiere el diseño y formulación de un documento de orientaciones estratégicas, con lineamientos institucionales a seguir antes que un plan acucioso como el descrito en el punto anterior. Sin embargo, nuevamente esto no debe interpretarse como una condición suficiente, aunque otorga una mayor flexibilidad para abordar las dificultades de la coyuntura, e incluso en el manejo de situaciones en el corto plazo que pueden ser determinantes para alcanzar objetivos institucionales de largo plazo.60 El riesgo evidente es que, en el caso extremo, el documento constituya sólo una referencia, y sea utilizado como documento oficial ante agencias externas (para efectos de acreditación institucional en caso de la Comisión Nacional de Acreditación, o para la presentación a fondos concursables en el caso del Programa MECESUP u otros organismos externos).

¿Cuánto de mapa caminero y cuánto de brújula? Depende de las dificultades del camino y de los cambios imprevistos en la topografía. En la analogía con las universidades, depende, además, de cuan preparada esté la comunidad universitaria para internalizar el plan estratégico en la cultura organizacional. Dickeson, R (1999), destaca la siguiente frase que da cuenta de esta condición, esto es “cuando las tareas y metas que se proponen alcanzar los líderes son cumplidas, la gente dice, nosotros las logramos”61. La estrategia seguida por la Universidad de Chile en la versión del periodo 2000-2005, fue adecuada como primer paso para destacar la importancia de avanzar en la línea de profesionalizar la gestión universitaria, y en la introducción gradual de instrumentos de gestión, al cual la comunidad universitaria no estaba familiarizada. Si se hubiese optado por la alternativa de formular un plan estratégico con integración estrecha de planes de acción, prioridades con consecuencias, indicadores, metas, responsables, etc., probablemente habría sido un proceso disruptivo, con costos que hubiesen superado los beneficios de su aplicación. La estrategia de formular orientaciones estratégicas, en lugar de un plan detallado y ambicioso, pero difícil de implementar, probablemente fue más efectiva en resultados, dado el contexto en que se aplicó, lo cual generó las bases para una segunda etapa que profundice la formulación de un plan consistente entre objetivos, metas, políticas e instrumentos.

60 La flexibilidad de la gestión es a nivel de la administración central y de las facultades y organismos. 61 Dickeson, R. (1999): “Prioritizing Academic Programs Services: Reallocating Resources to Achieve Strategic Balance”. Jossey_Bass. San Francisco, USA.

63

Probablemente, en otras universidades, la experiencia de haber introducido planes estratégicos, haya sido más efectiva para contribuir al desarrollo institucional. De hecho el caso de la Universidad de Concepción es ilustrativo, ya que a fines de la década de los noventa, comenzó el proceso de formulación de su plan estratégico junto con el proceso de emisión de un instrumento en el mercado de capitales para transformar sus pasivos bancarios en un bono de largo plazo. En este contexto, la universidad no podría haber presentado un documento de orientaciones estratégicas, ya que la evaluación externa requirió de un plan de negocios que compatibilizara resultados económicos de largo plazo, con indicadores de desarrollo académico que asegurara un proyecto sustentable en las actividades más estrechamente ligadas a su misión. El plan de negocios, significó efectuar proyecciones de largo plazo, sobre la base de balances y estados de resultados auditados por empresas externas. Esta operación, de naturaleza financiera, constituyó un elemento central en decisiones para definir prioridades de orden académico y de desarrollo institucional. Asimismo, contribuyó a un proceso sistemático de monitoreo y evaluación de indicadores de costo-efectividad que contribuyó a una mayor rendición de cuentas tanto a agencias externas, como a su propio directorio. Probablemente, la operación financiera se habría materializado del mismo modo, sin el diseño de un plan estratégico, ya que lo central en el mercado de capitales es el plan de negocios y los estados financieros, pero la universidad aprovechó el contexto para potenciar un plan de desarrollo institucional, incluyendo aspectos académicos, congruente con el plan de negocios. En síntesis, el proceso de planeación estratégica es un buen instrumento que contribuye a la profesionalización de la gestión y desarrollo institucional62, para alcanzar metas con una visión estratégica, pero también, el nivel de profesionalización de la gestión institucional define las condiciones de éxito para aplicar el instrumento con las características más adecuadas, ya sea de plan estratégico o de orientaciones institucionales. No hay reglas sobre esta materia, lo importante es avanzar en el desarrollo institucional con una visión de futuro respecto de las causas de las debilidades y amenazas a intervenir, y de las fortalezas y oportunidades a potenciar, más que responder a requerimientos externos, o al afán de exhibir documentos de planes estratégicos refinados que priorizan las formas más que estrategias efectivas63. La segunda versión de documentos de planes estratégicos en las universidades de la muestra comenzó el proceso de formulación el año 2006 y, se espera, que signifique pasar a una etapa superior en el diseño de planes estratégicos. Aun cuando no fue el propósito de esta investigación analizar los planes actuales, es posible anticipar que en algunas universidades existen señales de que el proceso de aprendizaje en el primer periodo en estudio, permitirá pasar a un nivel superior de planeación estratégica.

62 De aquí no debe deducirse que el plan estratégico determina el desarrollo institucional, sino que es un instrumento que bajo ciertas condiciones de diseño, implementación y retroalimentación, contribuye dicho desarrollo. 63 Generando la ilusión de profesionalización de la gestión universitaria y de avances en el desarrollo institucional.

64

REFERENCIAS

Anderson, D., Johnson, R., Miligan, B. (1999) Strategic Planning in Australian Universities. Department of Education, Training and Youth Affairs. DEYTA Nº 6370. HERC99A. Bailey, A.m Chow, Ch., Haddad, K. (1999): “Continuous Improvements in Business Education: Insights from the For-Profit Sector and Business School Deans” Journal of Education for Business, January/February. Bensimon, E. M (2002): The Diversity Scorecard. A Learning Approach to Institutional Change. Bernasconi, A y Rojas, F. (2004): Informe sobre la Educación Superior en Chile 1980-2002. Business Council of Australia (2003). Developing a framework for the financing and governance of Australian universities Burke, J. and Minassians, H (2002). Performance Reporting: The preferred “No cost” Accountability Program the Sixth Annual Report. Rockefeller Institute. Choi, F. (1993) “Accounting education for the 21 st century: Meeting the challenges”. Issues in Accounting Education 8. Clotfelter, Ch. And Rothschild, M. (1993): “Studies of supply and Demand in Higher Education. University of Chicago Press. DEYTA (2002): Higher Education at the Crossroads: An Overview Paper (http://www.backingaustraliasfuture.gov.au/publications/crossroads/). Dickeson, R. (1999): “Prioritizing Academic Programs Services: Reallocating Resources to Achieve Strategic Balance”. Jossey_Bass. San Francisco, USA. Economist (September 2005): www.economist.com/surveys/displayStory.cfm?_id=4339960 Ehrenberg, R. (2000):“Tuition Rising. Why college costs so much? Harvard University Press. Feldstein, M. (1993): Coments on the University on the Marketplace: Some insights and some puzzles, in Clotfelter, Ch. And Rothschild, M. (1993). García de Fanelli, A. M (2005): “Universidad, Organización e Incentivos: Desafíos de la política de financiamiento frente a la complejidad institucional”. Miño y Dávila srl – Fundación OSDE, Buenos Aires. Gareis, R. (1990): Handbook of Management by Projects, Manz. Hayes, R. H. (1985): Strategic Planning – forward o reverse? Are corporate planners going about things the wrong way round? Harvard Business Review, 63 (6): 111-19.

65

HEFCE (2006a): Review of performance indicators. Consultation to inform the review; (htpp://www.hefce.ac.uk/pubs/hefce/2006/06_34/. HEFCE (2006b): Higher Education in Further Education Colleges: Consultation on HEFCE Policy http://www.hefce.ac.uk/pubs/hefce/2006/06_48/06_48.doc . HEFCE (2005): Leadership, Governance & Management in Universities, http://www.hefce.ac.uk/lgm/lead/ Hoare, D. (1996): Review of management of higher education institutions, DEETYA, Australian Government Publishing Service, and Canberra. Lombardi, J., Craig, D., Capaldi, E., Gater, D. (2002): University Organization, Gobernance, and Competitiveness. The Top American Research Universities. An Annual Report from the Lombardi Program on Measuring University Performance. August 2002.(http://thecenter.ufl.edu/UniversityOrganization.pdf) Mintzberg, H. (1994): The rise and fall of strategic planning, Prentice Hall International, Hemel Hempstead, UK. Middaugh, M. (2004) Understanding Faculty Productivity: Standards and Benchmarks for Colleges and Universities. University of Delaware. National Center for Education Statistics (2003): A Study of Higher Education Instructional Expernditures: The Delaware Study of Instructional Costs and Productivity. Research and Development Report. www.nces.ed.gov Newby, H. “The management of change in higher education “Sir Howard Newby, Chief Executive of the Higher Education Funding Council for England http://www.tu-berlin.de/presse/ql/ql02_rede_newby.pdf). NACUBO (a): Building Organizational Capacity in Higher Education (http://www.ncci-cu.org/Visitor/Documents/BOCDescription.f.) NACUBO (b), http://www.nacubo.org/x1954.xml) Porter, M. (1996): What is Strategy. Harvard Business Review (Nov-Dec). Hoare, D. (1996): Review of Management of Higher Education Institutions, DEETYA, Australian Government Publishing Service, Canberra. Rae, I. D. (1997): Strategic Planning: is it war by other means? Journal of Higher Education Policy and Management, 19, 2, pp. 185-94. Ramsden, P (2000): “Learning to Lead in Higher Education”. London: Routledge. Rothschild, M. and white L. (1993). “The University on the marketplace: Some insights and some puzzles, in Clotfelter, Ch. And Rothschild, M. (1993). Shattock, M. (2003): Managing Succesful Universities. Bell & Bain Ltd, Glasgow.

66

Sporn, B. (1999): Adaptive University Structures. London: Jessica Kingsley. Ruben, Brent D. (2001) “Excelence in Higher Education 2001-2002. A Baldrige-Based Guide to Organizational Assesment Planning, and Improvement”. National Association of Colleges and Universities Business Officers”. Steiner, G. (1979): Strategic Planning, Free Press. University of Illinois (2006): “Strategic Planning Framework”. http://www.uillinois.edu/president/strategicplan/pdfs/University_Strategic_Planning_Framework_2-16-06.pdf