Cruces Gasparini AUH

www.depeco.econo.unlp.edu.ar/cedlas

CC | EE | DD | LL | AA | SSCentro de Estudios

Distributivos, Laborales y Sociales

Maestra en EconomaUniversidad Nacional de La Plata

Las Asignaciones Universales por Hijo: Impacto,Discusin y Alternativas

Leonardo Gasparini y Guillermo Cruces

Documento de Trabajo Nro. 102Julio, 2010

ISSN 1853-0168

LAS ASIGNACIONES

UNIVERSALES POR HIJOIMPACTO, DISCUSIN Y ALTERNATIVAS

Leonardo Gasparini

Guillermo Cruces *

C|E|D|L|A|SUniversidad Nacional de La Plata***

Resumen. Este documento estudia el impacto distributivo del programa deasignaciones familiares universales a pocos meses de su implementacin. El trabajocontribuye con estimaciones de su potencial impacto directo sobre un conjunto devariables, incluyendo la pobreza y la desigualdad monetarias, y con la discusin dealgunas opciones alternativas a la efectivamente implementada. El documentosostiene que el pas ha avanzado en la direccin correcta en trminos de basar supoltica social en un masivo programa de transferencias de ingreso, pero alerta sobrela necesidad de mejorar su estructura y asegurar su sustentabilidad, y seala algunasalternativas de implementacin.

Esta versin: 5 de Julio de 2010

* CEDLAS-UNLP y CONICET/CEDLAS-UNLP respectivamente. Agradecemos la eficientecolaboracin de Santiago Garganta. Las opiniones son exclusivamente de los autores y nocomprometen al CEDLAS ni a la UNLP.***Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales, Facultad de Ciencias Econmicas,Universidad Nacional de La Plata. Calle 6 entre 47 y 48, 5to. piso, oficina 516, (1900) La Plata,Argentina. Telfono-fax: (0221)-4229383. Sitio web: www.cedlas.org

Las asignaciones universales por hijo. Impacto, discusin y alternativas CEDLAS-Gasparini y Cruces

2

INDICE

1. INTRODUCCIN..........................................................................................................................3

2. POBREZA Y DESIGUALDAD EN ARGENTINA ....................................................................4

3. PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS DE INGRESO ......................................................113.1. LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL ........................................................................................123.2. ANTECEDENTES DE PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS EN ARGENTINA................................13

4. LAS ASIGNACIONES UNIVERSALES..................................................................................164.1. BENEFICIARIOS.....................................................................................................................164.2. ESTIMACIN DE LA COBERTURA Y COSTO DEL PROGRAMA DE ASIGNACIONES......................184.3. IMPACTO SOBRE POBREZA Y DESIGUALDAD..........................................................................21

5. DISCUSIN Y ALTERNATIVAS .............................................................................................245.1. ALTERNATIVAS DE UNIVERSALIZACIN ...............................................................................245.2. ALTERNATIVAS DE FOCALIZACIN .......................................................................................265.3. SOBRE LAS CONDICIONALIDADES .........................................................................................315.4. SOBRE LAS CONTRAPRESTACIONES LABORALES ...................................................................325.5. MODALIDAD Y EFECTOS DE LAS TRANSFERENCIAS ...............................................................335.5.1. DINERO O ESPECIE ................................................................................................................335.5.2. GNERO Y BENEFICIARIOS ....................................................................................................335.5.3. SOBRE LOS DESINCENTIVOS EN EL MERCADO LABORAL........................................................335.5.4. SOBRE LOS INCENTIVOS EN LA CONFORMACIN FAMILIAR ...................................................345.6. SOBRE EL MONTO DE LA TRANSFERENCIA ............................................................................345.7. SOBRE EL CLIENTELISMO......................................................................................................365.8. SOBRE EL FINANCIAMIENTO .................................................................................................365.9. SOBRE LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL...............................................................................38

6. COMENTARIOS FINALES.......................................................................................................39

REFERENCIAS....................................................................................................................................41


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1. INTRODUCCINLos altos niveles de pobreza y desigualdad constituyen un dato preocupante de larealidad social argentina. A pesar de la reduccin experimentada tras la recuperacineconmica de la crisis de 2001/02, tanto la pobreza como la desigualdad de ingresosse mantienen en niveles elevados, comparables a los de la dcada del 90. Duranteaos desde distintos sectores de la sociedad y la academia se insisti en la necesidadde implementar un programa masivo de transferencias monetarias que sirviera de eje ala poltica social, contribuyendo al alivio de las necesidades econmicas msinmediatas de la poblacin. En un giro de su poltica social hasta ese momento, enoctubre de 2009 el gobierno nacional implement un programa de este tipo, mediantela extensin de las asignaciones familiares a hijos de desocupados y trabajadoresinformales. El nuevo programa de Asignaciones Universales por Hijo para laProteccin Social (AUH) constituye una decisin de poltica social significativa. Dehecho, es muy probable que este programa (u otro derivado semejante) se convierta enel pilar de la poltica social en Argentina en la nueva dcada.

El objetivo de este documento es analizar el programa a pocos meses de suimplementacin y aun sin datos concretos sobre su funcionamiento efectivo. Eltrabajo contribuye con estimaciones de su potencial impacto directo sobre un conjuntode variables, incluyendo la pobreza y la desigualdad monetarias, y con la discusin dealgunas opciones alternativas a la efectivamente implementada. El documentosostiene que el pas ha avanzado en la direccin correcta en trminos de basar supoltica social en un masivo programa de transferencias de ingreso, pero alerta sobrela necesidad de mejorar su estructura y asegurar su sustentabilidad.El resto del documento est estructurado de la siguiente forma. En la seccin 2 sepresenta evidencia sobre la evolucin de la pobreza y la desigualdad en Argentina y secaracteriza la situacin actual. Si bien las carencias e inequidades pueden manifestarseen mltiples dimensiones, por simplicidad la seccin se concentra en la pobreza ydesigualdad de ingresos. La seccin 3 analiza los programas de transferencias deingresos aplicados en Argentina, destacando sus principales caractersticas.Previamente, se revisan los programas de transferencias condicionadas en otros pasesde Amrica Latina. La seccin 4 es el ncleo del trabajo, donde se presenta ycaracteriza al nuevo programa de asignaciones y se presentan clculos de su potencialimpacto. En la seccin 5 se discuten algunas alternativas para un programa masivo deayuda social sobre la base del nuevo programa de asignaciones. Se discutenalternativas de universalizacin, focalizacin y posibles cambios en el diseo. Eldocumento concluye en la seccin 6 con algunas consideraciones finales.


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2. POBREZA Y DESIGUALDAD EN ARGENTINADe acuerdo a la gran mayora de las estimaciones disponibles la tasa de pobrezahabra aumentado en la Argentina desde los 1970s hasta la actualidad.1 La figura 2.1muestra la tasa de pobreza de ingresos en la Argentina urbana y el GBA sobre la basede microdatos de la Encuesta Permanente de Hogares, utilizando la lnea de pobrezaoficial moderada. A partir de 2007 las lneas se calculan extrapolando los valores de2006 con un promedio de tasas de inflacin reportadas por investigadores privados,dados los problemas de confiabilidad del IPC oficial.

La pobreza monetaria creci ligeramente en los ochenta, se dispar en la crisis defines de esa dcada, se redujo con la estabilizacin para volver a crecer en losnoventa, primero moderadamente y luego con fuerza en la crisis de 2001/02. Laestabilizacin y el crecimiento que siguieron a esa crisis permitieron un descenso de lapobreza a niveles comparables con el promedio de la dcada del 90, y superiores a losde dcadas anteriores. La figura 2.1 sugiere un cierto estancamiento en la tasa depobreza desde 2007, tendencia que contrasta tanto con el fuerte patrn descendentereportado por el gobierno nacional como con el crecimiento reportado por consultoresprivados.

La desigualdad de ingresos ha tenido un patrn semejante al de la pobreza, aunque noen todos los subperodos. La figura 2.2 muestra el indicador de desigualdad de usoms extendido el coeficiente de Gini. Segn esta medida la desigualdad habraaumentado en la segunda mitad de los setenta, fluctuado sin tendencias claras en losochenta, disparado en la hiperinflacin, reducido con la estabilizacin que sigui a laConvertibilidad, aumentado en los noventa y en la crisis del 2001 y cado desdeentonces. El ritmo de cada ha sido sustancialmente ms lento desde 2006.

Para poner en contexto algunos resultados de las siguientes secciones es til realizarun perfil de la poblacin pobre por ingresos. Los siguientes cuadros caracterizan a laspersonas cuyos ingresos familiares (ajustados por el nmero de adultos equivalentes)no superan la lnea de pobreza oficial.

1 Cruces y Gasparini (2009) presentan un anlisis en detalle de la evolucin de la distribucin delingreso en Argentina y sus factores subyacentes en el perodo 1974-2006.


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Figura 2.1Tasa de pobrezaGBA y Argentina urbana

0

10

20

30

40

50

60

74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09

GBA Argentina

Fuente: clculos propios sobre la base de EPH.

Figura 2.2DesigualdadCoeficiente de Gini

0.30

0.35

0.40

0.45

0.50

0.55

74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09

GBA Argentina

Fuente: clculos propios sobre la base de EPH.


6

Cuadro 2.1Perfil de la pobreza monetariaCaractersticas demogrficas

Pobres No pobres DiferenciaDistribucin etaria [0,15] 40.6 21.6 19.0*** [16,25] 20.3 16.7 3.6*** [26,40] 20.0 24.2 -4.3*** [41,64] 17.0 25.9 -8.9*** [65+] 2.1 11.5 -9.4*** Total 100.0 100.0

Gnero% hombres 47.7 48.1 -0.4Estructura familiarTamao familiar 4.7 3.1 1.6***

Menores de 12 2.2 1.1 1.1***

Hogares con jefatura femenina 38.8 34.8 4.0***Fuente: clculos propios sobre la base de EPH, 2009.***: diferencia significativa al 1%, **: diferencia significativa al 5%,*: diferencia significativa al 10%.

Del total de la poblacin pobre ms del 40% son nios menores de 15 y ms del 60%menores de 25 aos. Esta concentracin de la pobreza en la niez, sumada a lasencillez para verificar la edad de las personas, constituyen argumentos centrales afavor de programas de alivio a la pobreza focalizados en la niez, como lospropuestos por varios actores sociales y como el recientemente implementado.

Si bien las tasas de pobreza son sustancialmente mayores en las regiones del Norte, elpatrn de concentracin poblacional del pas implica que la mayor parte de lapoblacin pobre argentina viva en la regin Pampeana y en particular en el GranBuenos Aires (CABA y Conurbano). El GBA concentra el 46.2% de las personaspobres del pas, mientras que el resto de la regin Pampeana rene otro 20%.


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Cuadro 2.2Perfil de la pobreza monetariaCaractersticas demogrficas

Pobres No pobres DiferenciaDistribucin regional GBA 46.2 54.1 -7.9*** Pampeana 20.0 23.5 -3.4*** Cuyo 6.1 6.1 0.00 NOA 15.1 8.6 6.5*** Patagonia 2.6 3.4 -0.8*** NEA 9.9 4.3 5.6***Total 100.0 100.0

Fuente: clculos propios sobre la base de EPH, 2009.***: diferencia significativa al 1%, **: diferencia significativa al 5%,*: diferencia significativa al 10%.

La figura 2.4 extiende el anlisis considerando la pobreza por Necesidad BsicasInsatisfechas.2 El Norte del pas aparece nuevamente como una regin de carenciasms intensas. De cualquier forma, sobresale la heterogeneidad, aun dentro de ciertasregiones, con municipios lindantes con tasas de pobreza muy diferentes.

Esta heterogeneidad es evidente en la figura 2.5 que ilustra un mapa de necesidadesbsicas insatisfechas en el Gran Buenos Aires. Aunque es claro que el tercer cordndel Conurbano sufre mayores carencias, ninguna subregin es homognea.

Estos patrones espaciales de la pobreza tienen una fuerte implicancia: es muy difcilhacer una focalizacin regional de un programa masivo de alivio a la pobreza. Si elprograma es relativamente reducido (por ejemplo, el Plan Trabajar en los noventa)pueden seleccionarse municipios ms desfavorecidos, pero si el programa se vuelvemasivo, las posibilidades de focalizar por rea geogrfica se debilitan.

2 En Argentina un hogar es NBI si cumple al menos una de las siguientes cinco condiciones: (i) cuatroo ms personas por cuarto; (ii) vivienda en lugares inconvenientes (villa, calle, galpones); (iii) viviendasin retrete con descarga de agua, (iv) presencia de nios entre 6 y 12 aos que no asisten a la escuela y(v) cuatro o ms integrantes por trabajador y jefe que no complet tercer grado de la primaria.


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Figura 2.4El mapa de la pobreza por NBIArgentina, 2001

Fuente: CEDLAS sobre la base del Censo 2001.

Figura 2.5Mapa de la pobreza por NBIGran Buenos Aires

Fuente: Cruces, Ham y Tetaz (2008).


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Cuadro 2.3Perfil de la pobreza monetariaCaractersticas habitacionales

Pobres No pobres Diferencia

Propietario vivienda 54.2 67.5 -13.4***

Nmero de cuartos 2.6 3.0 -0.4***

Vivienda Precaria 7.5 1.8 5.7***

Materiales baja calidad 6.1 1.1 5.0***

Agua 98.0 99.7 -1.7***

Saneamiento apropiado 69.2 93.1 -24.0***

Cloacas 39.2 66.9 -27.6***Fuente: clculos propios sobre la base de EPH, 2009.***: diferencia significativa al 1%, **: diferencia significativa al 5%,*: diferencia significativa al 10%.

El cuadro 2.3 muestra el perfil habitacional de la poblacin argentina. Como esesperable, en promedio las familias vulnerables viven en peores condicioneshabitacionales que el resto. Sin embargo, la distincin entre grupos no es tajante, locual complica los mecanismos de focalizacin. Por ejemplo, la proporcin de hogaresen viviendas inconvenientes (bsicamente villas miseria) es 7.5% entre los pobrespor ingreso y casi 2% entre los no pobres. Esto implica que la gran mayora de loshogares pobres (bajo la definicin de pobreza de ingreso adoptada) no habita en villasmiserias, pero a la vez existen familias sin insuficiencia severa de ingresos que sviven en esos barrios. Este tipo de distinciones puede ser fuente importante de erroresde inclusin y exclusin en todo mecanismo de focalizacin basado en la localizacingeogrfica (Ravallion y Wodon, 1999). Se obtienen resultados similares al computarla proporcin de hogares en viviendas construidas con materiales precarios (paredesde chapas, fibrocemento, adobe, adobe, chorizo, cartn o desechos). El acceso de lospobres urbanos al agua es inferior al del resto de la poblacin, aunque en niveles altos(98%). En cambio, las diferencias se tornan muy importantes al considerar el acceso abaos higinicos (bao con descarga de agua) y la conexin al sistema pblico desaneamiento. Slo el 39.2% de los pobres estn conectados a ese sistema, frente a un66.9% de los no pobres.


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Cuadro 2.4Perfil de la pobreza monetariaCaractersticas educativas


Aos de educacin Total 6.1 9.0 -2.9*** [10,20] 7.2 8.4 -1.2*** [21,30] 9.4 12.2 -2.8*** [31,40] 8.3 11.9 -3.5*** [41,50] 8.3 11.1 -2.9*** [51,60] 7.2 10.4 -3.1*** [61+] 6.2 8.5 -2.4***

Asistencia escolar [3,5] 60.0 72.9 -12.9*** [6,12] 98.3 99.2 -1.0*** [13,17] 82.5 93.0 -10.5*** [18,23] 33.6 48.3 -14.7***Fuente: clculos propios sobre la base de EPH, 2009.***: diferencia significativa al 1%, **: diferencia significativa al 5%,*: diferencia significativa al 10%.

La poblacin pobre tiene un perfil educativo claramente inferior a la no pobre (tabla2.4). Para la mayora de los grupos etarios la diferencia en aos de educacin entrepobres y no pobres es de alrededor de tres aos. Las tasas de asistencia de los nios enedad de escuela primaria son semejantes entre grupos. En cambio, la brecha deescolaridad aumenta para los adolescentes y se hace ms notoria para los jvenes en elnivel superior de educacin. De cualquier forma, y como en el caso de la vivienda,existe un fuerte grado de superposicin y heterogeneidad: ms del 30% de los jvenesvulnerables extremos asiste a algn establecimiento de educacin superior(seguramente terciarios, y no universidades), mientras que algo ms de la mitad de losjvenes no pobres no estudia ms all de la secundaria. Este es un punto importante atener en cuenta a la hora de disear condicionalidades educativas en los programas detransferencias.

El cuadro 2.5 documenta el contraste de la realidad laboral entre los pobres y el restode la poblacin, en trminos de empleo, desempleo e informalidad. De cualquierforma, una vez ms, las distinciones no son tajantes, lo cual dificulta cualquiermecanismo de focalizacin basado en la condicin de actividad o en el tipo deinsercin laboral de la persona. Por ejemplo, si bien la tasa de desempleo es ms altaentre los pobres, la mayora de ellos estn empleados, por lo que un programafocalizado en el desempleo los dejara afuera, o creara fuertes incentivos al fraude


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asistencial o a la informalidad (como el caso del programa Jefes vase Gasparini etal., 2007).Cuadro 2.5Perfil de la pobreza monetariaCaractersticas laborales


% empleados 31.7 52.8 -21.1***

Tasa de desempleo 23.1 7.1 15.9***

Tasa de informalidad (basada en tipo de empleo)Informal 74.0 36.8 37.1***

Tasa de informalidad (basada en seguridad social)Informal 83.2 32.7 50.6***

Fuente: clculos propios sobre la base de EPH, 2009.***: diferencia significativa al 1%, **: diferencia significativa al 5%,*: diferencia significativa al 10%.

Es interesante reportar los cruces de las dos definiciones ms populares de pobreza: lamonetaria y la de NBI. Entre los pobres moderados por ingreso 64.7% tienen almenos un NBI; mientras que entre los extremos ese porcentaje sube a 74.2%. Entrelos no pobres moderados un 18.7% tienen NBI, mientras que entre los no pobresextremos 27% son NBI. Una vez ms, si bien la correlacin entre ambas definicioneses positiva, la asociacin dista mucho de ser perfecta.

3. PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS DE INGRESOLos programas de transferencias de ingreso (PTI) se han convertido crecientemente enel pilar central del sistema de proteccin social en muchos pases del mundo, enespecial en Amrica Latina. Argentina tambin se ha movido en esa direccin. LosPTI son programas que transfieren dinero mensualmente a familias con el objeto dealiviar pobreza y/o reducir desigualdades de ingresos. En esta seccin analizamos losPTI implementados en Argentina. Comenzamos por una breve evaluacin de los PTIen Amrica Latina, dado que en gran parte la adopcin de estos programas en nuestropas fue incentivado por las experiencias en otros pases de la regin.


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3.1. La experiencia internacionalLos programas de transferencias de ingreso para el alivio de la pobreza existen bajodiversas formas en Argentina y el resto de Amrica Latina. Sin embargo, estosprogramas adoptaron una modalidad masiva y condicionada a partir de una serie deexperiencias exitosas en la regin desde mediados de la dcada de 1990. El casoparadigmtico es el de PROGRESA (Programa de Educacin, Salud y Alimentacin)en Mxico. Este programa altamente focalizado se plante explcitamente como unacombinacin de objetivos de corto plazo (alivio de la pobreza mediante transferenciasdirectas de ingreso) con otros de largo plazo asociados a la acumulacin de capitalhumano de los nios y jvenes en los hogares beneficiarios. Para este ltimo objetivo,el programa impuso condicionalidades la recepcin del beneficio dependa de lapresentacin de certificados de vacunacin, de asistencia escolar y de controles desalud (para nios y embarazadas). Adems de esta combinacin original de objetivosde corto y largo plazo, este programa tambin alcanz una amplia difusin por larealizacin de una cuidadosa evaluacin de impacto independiente, que demostr losefectos positivos del programa en el bienestar de los hogares y en sus objetivosrelacionados al capital humano. El programa fue expandido gradualmente desde lasreas rurales a las reas urbanas. Renombrado Opotunidades, cubre en la actualidad ams de un cuarto de la poblacin mexicana.

Otra de las experiencias masivas relevantes en la regin es el caso del Programa BolsaFamilia de Brasil. Este programa surge como la consolidacin de una serie desubsidios a la alimentacin, la escolaridad y el combustible, en el marco del programaHambre Cero. La creacin del Bolsa Familia deriv en importantes economas deescala (Marchionni y Conconi, 2008), y de acuerdo a las evaluaciones disponibles, sualto grado de focalizacin fue exitoso en concentrar los beneficiarios en los estratosms pobres. Como en el caso de PROGRESA, el beneficio consiste en unatransferencia monetaria mensual a los hogares, de monto variable de acuerdo alnmero de hijos, y condicionado a la inscripcin de nios de hasta 15 aos en elsistema educativo, con requisitos adicionales de asistencia. Las condicionalidadesrelacionadas con la salud tambin son similares a las de PROGRESA, e incluyen laparticipacin en charlas sobre educacin infantil, amamantamiento y alimentacinsaludable. Ambos programas tambin priorizaron a la mujer como la receptora directadel beneficio dentro del grupo familiar. Bolsa Familia alcanz a cerca de 11 millonesde hogares y 46 millones de personas en 2006, siendo el programa de transferenciasde ingresos de mayor alcance de la regin.

Mientras que muchas otras iniciativas en Amrica Latina adoptaron una modalidad detransferencias condicionadas similar a la de PROGRESA-Oportunidades y BolsaFamilia (RPS de Nicaragua, PRAF de Honduras, Puente-Chile Solidario), el caso deUruguay merece una mencin especial. A diferencia de esos programas, y de manerasimilar al Jefes de Argentina, el gobierno uruguayo estableci el Plan de AsistenciaNacional a la Emergencia Social (PANES) como respuesta a la crisis


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macroeconmica de la primera mitad de la dcada de 2000. El programa estableciuna transferencia monetaria sujeta a una serie de condicionalidades (Arim, Cruces yVigorito, 2009). Sin embargo, a diferencia de los programas anteriormentemencionados, se plante explcitamente como una iniciativa transitoria relacionada ala emergencia. Una vez superada la crisis, el PANES finaliz formalmente, y seintegr al sistema de proteccin social bajo la forma de una asignacin familiar nocontributiva (el ingreso ciudadano), en el marco de una reforma tributaria y fiscalprogresiva.

Como se discute a continuacin, el caso argentino es una combinacin de stas y otrasmodalidades aplicadas en la regin.

3.2. Antecedentes de programas de transferencias enArgentina

Las primeras experiencias de transferencias de ingreso relativamente amplias en laArgentina pueden identificarse durante la dcada del 90. Dentro del marco de lasreformas estructurales y elevados niveles de desempleo, se implement una serie deprogramas de empleo fragmentados y de baja cobertura (Roca y Moreno, 1998). En1995, en el contexto de una importante recesin de la economa argentina productodel contagio de la crisis financiera en Mxico, se desarroll la primera experienciamasiva de programas sociales de transferencias monetarias a las familias, el PlanTrabajar. Planteado como un programa de empleo de emergencia, el Plan Trabajarprovea a jefes de familia con necesidades bsicas insatisfechas una ocupacintransitoria en el rea de la construccin y el mantenimiento de infraestructuracomunitaria. La cobertura (cerca de 200.000 beneficiarios en su pico) y visibilidad delPlan Trabajar introdujo a los programas sociales como alternativa de poltica relevantey viable y los instal en la opinin pblica como una de poltica pblica (Cruces yRovner, 2008). A diferencia de los programas de Amrica Latina descriptos en laseccin anterior, el Plan Trabajar era un plan de empleo pblico con una contrapartidalaboral explcita, que se cumpli en la mayora de los casos. Sin embargo, como sufuncin principal era la paliacin de la pobreza en el corto plazo, se lo considera mscercanos a los programas de transferencia monetaria que a las polticas activas delmercado laboral.

La siguiente experiencia masiva tambin estuvo relacionada con la inestabilidadmacroeconmica. La crisis de 2001-2002 dispar los indicadores de pobreza ydesempleo. En abril de 2002 el gobierno nacional cre el Programa Jefes y Jefas deHogar Desocupados (PJJHD), un programa de transferencias monetarias deemergencia para hogares con jefe desempleado/a e hijos menores, que alcanz unaextensa cobertura (alcanz a cubrir casi 2 millones de hogares, el 20% de losexistentes en el pas). La Figura 4.1 ilustra este crecimiento repentino en el nmero debeneficiarios y de recursos asignados.


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Figura 4.1Programas de transferencias monetarias

Promedio del periodo = 100 Pesos por persona pobre

19941995199619971998

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2000

4000

600019

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2000

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0

0,5

1

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2,5

3

3,5

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

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1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Fuente: Gasparini y Cruces (2008).

El programa, a cargo del Ministerio de Trabajo, fue implementado en un corto perodode tiempo y fue exitoso en paliar una grave situacin social, as como en reducir losniveles de indigencia y de desigualdad. Sin embargo, la necesaria celeridad con que selo dise e implement implic una serie de problemas. En primer lugar, aunque enteora se trataba de un programa de empleo, la contraprestacin laboral se cumpli enuna proporcin relativamente baja de casos. Asimismo, intent incorporar algunasprcticas innovadoras que venan desarrollndose en otros pases de la regin, como elcondicionamiento de la recepcin de los beneficios a la acumulacin de capitalhumano educativo por parte de los nios de los hogares beneficiarios. Sin embargo,estos requisitos fueron de difcil verificacin en el contexto de una emergenciaeconmica y con un programa implementado en un corto perodo de tiempo. Porltimo, por tratarse en la letra de la ley de un subsidio a desempleados, el beneficio noera compatible con el trabajo formal, por lo que se cre un incentivo al empleoinformal entre los beneficiarios en el perodo de recuperacin post crisis (Gasparini etal., 2007).Durante el perodo de recuperacin econmica, el gobierno nacional plante unaestrategia gradual de salida del PJJHD mediante la creacin de dos programas, elSeguro de Capacitacin y Empleo (SCyE) y el Programa Familias por la InclusinSocial (denominado habitualmente Plan Familias). Ambos programas slo estuvierondisponibles para quienes venan originalmente del Jefes, por lo que gruposimportantes de la poblacin, como quienes no pudieron entrar en la inscripcin delJefes, y los nuevos pobres del perodo, quedaron excluidos (Cruces y Gasparini,2008).Aunque ambos mantienen una transferencia monetaria directa a hogares de bajosingresos, esta estrategia de desdoblamiento divide a los beneficiarios en dos gruposdiferenciados. El SCyE, basado en oficinas de empleo a cargo de los municipios quelo implementan, busca atraer a quienes tienen mayor probabilidad de incorporarse almercado de trabajo. Al mismo tiempo que brinda un beneficio monetario por tiempodeterminado, se propone proveer capacitacin y facilitar la insercin y la


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intermediacin laboral para los beneficiarios. El SCyE no logr atraer un nmerosustancial de traspasos del Jefes, en parte por la disponibilidad limitada de Oficinasde Empleo en los municipios, y en parte por el lmite de dos aos que se establecipara la prestacin.

El Plan Familias, en cambio, apunta a proveer sustento en el largo plazo a aquelloshogares con problemas ms estructurales. El programa prev transferencias deingresos crecientes de acuerdo con el nmero de hijos, e incorpora condicionalidadescon respecto a la educacin de los nios y la salud materno-infantil, pero no exigecontraprestaciones laborales. En este sentido se trata de un programa focalizadosimilar a los descriptos anteriormente. Este programa atrajo ms de medio milln debeneficiarios del Jefes. Tanto en el SCyE como en el Familias, los beneficiosmonetarios son compatibles con ingresos por empleo formal hasta cierto nivel deingresos.

Hacia 2005, con la crisis econmica superada y en plena recuperacin, los programassociales en Argentina se encontraban ya en una disyuntiva. Por un lado, se mantenaun nmero importante de beneficiarios en el Jefes, y por otro, aunque tanto elFamilias como el SCyE tenan caractersticas claramente superadoras del original, nose planteaba una transicin obligatoria ni un final explcito para el Jefes. Asimismo,los programas de transferencia del gobierno nacional se mantenan concentrados enquienes haban entrado al Jefes en el perodo de crisis. La persistencia de la pobrezaen el perodo de crecimiento 2003-2008 subrayaba la necesidad de una poltica socialpermanente y de gran cobertura, y durante todo el perodo 2005-2009, se produjo unaserie de propuestas de poltica social en este sentido, tanto desde partidos polticoscomo de ONGs y acadmicos. Estas propuestas apuntaban a transferencias de ingresomasivas para abordar la pobreza crnica, y respondan bsicamente a dos alternativas:una asignacin universal por hijo, o la ampliacin de programas focalizados como elFamilias. El gobierno nacional, por el contrario, insista en la relevancia del empleocomo poltica social, an cuando en el perodo 2003-2008 el notable crecimiento delos puestos de trabajo haba demostrado no ser suficiente para eliminar la pobreza y laindigencia de una fraccin sustancial de la poblacin. Despus de aos de resistenciay de un discurso contrario a estas propuestas, el gobierno nacional accedi a estosreclamos e implement una versin de la asignacin universal, que se discute endetalle en la prxima seccin.


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4. LAS ASIGNACIONES UNIVERSALESEn octubre de 2009 el gobierno nacional modific mediante un decreto el rgimen deasignaciones familiares, extendiendo el beneficio a hijos de desocupados ytrabajadores informales.3 Especficamente, la nueva Asignacin Universal por Hijopara Proteccin Social (AUH) establece que cada familia cuyos integrantes no tenganun trabajo en blanco recibir $180 pesos por nio. Se trata, al menos por su magnitudpresupuestaria, de la decisin de poltica social ms trascendente en mucho tiempo.

La asignacin se paga en un 80% todos los meses y el 20% restante se abona cuandose presente la documentacin de vacunacin y control sanitario para los menores decuatro aos, y la acreditacin de concurrencia al colegio a partir de los 5 aos. Seestipula adems un pago de $ 720 por hijo con discapacidad. Las nuevas asignacionesson financiadas en principio con fondos de la ANSES, organismo en quien ademsrecae la gestin del programa.

La promulgacin de las asignaciones es la respuesta oficial a un largo reclamo de lasociedad civil y la academia. Ms all de los cambios que pueda experimentar, esaltamente probable que un masivo programa condicional de transferencias monetariasbasado en la niez, semejante al recientemente promulgado, sea el eje central de lapoltica social en Argentina en la prxima dcada.

4.1. BeneficiariosLos trabajadores registrados han estado tradicionalmente cubiertos por el sistema deAsignaciones Familiares. En la actualidad los empleados formales que percibensalarios de $100 a $2.400 reciben una asignacin de $180 mensuales por hijo,subsidio que se reduce con el salario del trabajador.4 Estas asignaciones alcanzan acerca de 5 millones de nios cuyos padres poseen un empleo formal. Los trabajadoresde mayores ingresos reciben asignaciones implcitas a travs de la exencinimpositiva del impuesto a las ganancias, que les permite reducir de la base imponiblehasta $5.000 anuales ($417 pesos por mes) por cada hijo a cargo.El nuevo programa de AUH extiende las asignaciones a nios menores de 18 aos odiscapacitados que no reciban asignaciones en el sector formal, y que pertenezcan agrupos familiares que se encuentren desocupados o se desempeen en la economainformal. El decreto establece un conjunto de restricciones al acceso al programa.Quedan excluidos del beneficio de una asignacin familiar: Los hijos de trabajadores que se desempeen en la economa informal, percibiendo

una remuneracin superior al salario mnimo, vital y mvil (art.2).

3 Lo hizo mediante el decreto 1602/2009 que modifica la Ley de Asignaciones Familiares N24.714.4 Aquellos que ganan de $2.400 a $3.600 reciben una asignacin de $136 mensuales por hijo, y los quetienen ingresos de hasta $4.800 reciben $91 por hijo. Tambin existen asignaciones especiales por hijoscon discapacidad (que oscilan desde los $360 hasta los $720) y por pre-natalidad.


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Los jvenes menores de 18 emancipados, empleados o percibiendo asignaciones (art.14 bis).

Los nios extranjeros con menos de 3 aos de residencia en el pas (art. 14 ter.). Los nios sin DNI o documentacin probatoria de relacin filial en regla (art. 14.

ter). Los nios cuyos padres estn recibiendo por ellos otras prestaciones contributivas o

no contributivas en cualquier jurisdiccin (art. 9).Los hijos de trabajadores monotributistas que no reciben asignaciones. Los nios cuyos padres no presenten certificados de escolarizacin en escuelas

pblicas, controles sanitarios y del plan de vacunacin obligatorio (art. 14. ter).Si bien en teora el programa dista entonces de ser universal, en la prctica esprobable que prcticamente toda la poblacin menor quede cubierta por el beneficiode una asignacin familiar. En primer lugar, ciertos huecos en el decreto seguramentesern cubiertos a la hora de la reglamentacin o del probable tratamiento legislativo,incluyendo, por ejemplo, a hijos de monotributistas que no superen un cierto monto deingresos. En segundo lugar, la limitacin del beneficio a los informales con ingresosinferiores al salario mnimo es impracticable. Es probable que exista ciertaautoexclusin de los informales con ingresos muy altos, pero difcilmente lostrabajadores informales con ingresos medios - superiores al salario mnimo - decidanautoexcluirse o puedan ser detectados por las autoridades. De igual forma, es difcildada la capacidad actual de monitoreo y gestin del sector pblico, detectar a jvenesmenores de 18 emancipados o trabajando en empleos informales.Si bien actualmente una fraccin significativa de los nios no tienen su DNI o partidade nacimiento en regla, el fuerte incentivo a regularizar la situacin generado por elnuevo plan, complementado con algn esfuerzo estatal en facilitar el acceso aldocumento, seguramente impliquen una limitacin poco significativa de esterequisito.

Si bien las asignaciones no son compatibles con la percepcin de otro plan social detransferencias, es muy probable que, o bien el monto de otros planes se ajuste al de lasasignaciones, o se instrumente el camino ms razonable en el que las Asignacionesabsorban al resto de los programas de transferencias monetarias.

La condicionalidad del beneficio a la presentacin de certificados de vacunacinseguramente no implicar una reduccin en el universo de beneficiarios, dado queactualmente la tasa de cobertura es casi total. La condicionalidad a asistencia aescuelas pblicas posiblemente s genere alguna limitacin en el universo debeneficiarios. Por un lado, una fraccin de la poblacin objetivo manda a sus hijos aescuelas privadas, y por otro lado, algunos jvenes menores de 18 aos dejan laescuela, con lo cual quedaran excluidos del beneficio. Es probable, sin embargo, queen la prctica estas limitaciones no sean muy relevantes. En primer lugar, es posibleque se revea el requisito de asistencia a escuelas pblicas, al tener en cuenta quepersonas en el grupo objetivo envan a sus hijos a escuelas privadas fuertementesubsidiadas, a menudo para aprovechar la doble escolaridad que les permite unajornada laboral ms extensa. En segundo lugar, el pas ha avanzado sustancialmente


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hacia la escolarizacin secundaria plena, siendo este programa un estmulo adicional ala permanencia de los jvenes menores de 18 en la escuela. Adicionalmente, lacapacidad de control y enforcement de la asistencia a clase es baja, por lo que esprobable que aun los jvenes en situacin de riesgo que no asisten regularmente aclase terminen obteniendo el beneficio.

En conclusin, si bien el programa de asignaciones no es realmente universal, en granmedida en la prctica universaliza la ayuda social a los menores de edad. Comoargumentaremos, resulta preferible promulgar un sistema ms abarcativo, transparentey ordenado, direccin en la que posiblemente avance el Congreso o futuros gobiernos.Sin embargo, las consecuencias en trminos de alcance y universalizacin de lacobertura no van a ser significativamente diferentes de las derivadas del sistemarecientemente promulgado.

4.2. Estimacin de la cobertura y costo del programa deasignaciones

El cuadro 4.1 presenta los resultados de algunas simulaciones sobre cobertura eimpacto presupuestario del nuevo programa. El anlisis se basa en la EPH del primersemestre de 2009, por ser sta la ltima base de microdatos disponible al pblico. Losresultados, representativos para los grandes aglomerados de la Argentina que renen a2/3 de su poblacin, se extrapolan al total del pas.

Las simulaciones asumen que el gobierno implementa el programa tal como seestablece en el reciente decreto y que todas las familias que califican postulan y sonaceptadas en el programa. El decreto establece que no recibirn asignaciones aquellosnios que no asisten a escuelas pblicas, ni aquellos cuyos padres son trabajadoresinformales con ingresos superiores al salario mnimo. La columna (1) presenta losresultados de ese escenario. En la prctica es probable que la restriccin de asistenciaa establecimientos educativos pblicos se levante, y que el lmite de ingresos de lostrabajadores informales no sea monitoreado. La columna (2) reporta los resultados deeste caso, en el que todas las familias de desocupados o trabajadores informales soncubiertas por el nuevo programa. La columna (3) asume que las familias informalescon ingresos superiores a $6000 mensuales se autoexcluyen del programa, mientrasque la columna (4) simula el caso en el que slo los hijos de desempleados einformales que asisten a escuelas pblicas reciben el subsidio.

Las simulaciones asumen que los programas Jefes, Familias, Seguro, o programasprovinciales semejantes son absorbidos por las nuevas asignaciones. Los valores delos cuadros deben interpretarse entonces como el impacto global, y no incremental,del nuevo programa, ya que una fraccin de los beneficiarios ya son parte del sistemade proteccin actual.


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Cuadro 4.1Cobertura e incidencia presupuestariade las Asignaciones Universales

(1) (2) (3) (4)Beneficiarios Hogares beneficiarios 987,930 2,346,135 2,233,178 1,554,989 Share en total hogares 8.2 19.4 18.5 12.9 Share en total hogares pobres 40.4 59.3 59.3 47.9 Nios beneficiarios 2,423,101 4,852,857 4,648,073 3,660,894 Share en total nios 21.5 43.1 41.3 32.5 Share en total nios pobres 52.4 73.3 73.2 64.0Distribucin de beneficiarios Hogares beneficiarios Pobres extremos 35.6 17.8 18.8 22.8 Pobres moderados 46.1 32.6 34.2 38.7 No pobres 18.3 49.6 47.0 38.5 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 Nios beneficiarios Pobres extremos 44.5 25.0 26.0 30.2 Pobres moderados 43.0 36.2 37.8 40.6 No pobres 12.4 38.8 36.2 29.2 Total 100.0 100.0 100.0 100.0Cobertura del programa Hogares Pobres extremos 58.9 70.1 70.1 59.5 Pobres moderados 32.5 54.6 54.6 42.9 No pobres 1.8 11.5 10.4 5.9 Nios Pobres extremos 83.2 92.1 92.1 84.7 Pobres moderados 40.1 66.7 66.7 56.8 No pobres 4.3 26.8 24.0 15.3Monto del subsidio ($ mensual) Total hogares beneficiarios 454 382 384 350 Pobres extremos 557 519 519 441 Pobres moderados 429 424 424 369 No pobres 315 304 301 278Costo del programa ($ anual) Total (millones) 5413 10814 10360 6576 Per cpita 137 274 263 167

Asignacin Universal por Hijo

Fuente: elaboracin propia.Nota: en las diferentes alternativas las nuevas AU cubren a (1) los informales con salario menor almnimo que mandan a su hijos a escuelas pblicas, (2) todos los informales, (3) informales con salariomenor a $6000, (4) informales que mandan a su hijos a escuelas pblicas.

En el escenario (1) que establece la Ley el nuevo programa cubrira a cerca de 1milln de familias y 2.5 millones de nios, a un costo total anual de $ 5413 millones.Este, sin embargo, no es un escenario realista, dada la incapacidad prctica del sectorpblico de verificar los ingresos de los informales. En el escenario (2), que seconsidera ms probable, el nuevo programa beneficiara a alrededor de 2.4 millonesde familias, una cobertura 20% superior a la del pico del programa Jefes de Hogar en2002/03. El programa estara alcanzando a ms del 20% de los hogares argentinos, lo


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cual posicionara a las AU como una de las polticas de asistencia de mayor alcanceen la regin.5 Dado que el subsidio es por nio, y no por hogar como en el PJH, elnmero de beneficiarios sera de unos 5 millones, es decir ms del doble del programaJefes en su momento de mximo alcance. El nuevo programa cubrira a ms del 40%de los nios argentinos, y a casi 75% de los nios pobres.6

En el caso que se excluyera a nios y jvenes que no asisten a escuelas pblicas(columna (4)), el programa inicialmente alcanzara a 3.6 millones, aunque habrafuertes incentivos a migrar de escuelas privadas a pblicas, con lo cual la coberturapotencial seguramente sera mayor.

El segundo panel presenta la distribucin de beneficiarios del nuevo programa. En elescenario (2) alrededor de la mitad de los hogares beneficiarios no son pobres,mientras que alrededor del 39% de los nios beneficiados no viven en hogares coninsuficiencia de ingreso de acuerdo a la lnea de pobreza oficial. Estos valores ponende manifiesto las filtraciones hacia sectores menos necesitados. Esto no implicadesconocer las ventajas de la universalizacin de las asignaciones, en trminos deestablecimiento de derechos y de limitacin del clientelismo, pero pone en claro loscostos de esta alternativa.

En la alternativa (2) el nuevo programa cubrira al 92% de los nios en situacin deindigencia y al 67% de los pobres moderados. El programa llegara sin embargo a sloel 70% de los hogares indigentes y al 55% de los hogares pobres. Esta diferencia decobertura entre hogares y nios se explica por la exclusin del beneficio de lasasignaciones de las familias pobres sin hijos menores. El nuevo programa es un bueninstrumento de reduccin de la pobreza en hogares con nios, pero insuficiente para elalivio de la pobreza en general.

El siguiente panel del cuadro 4.1 indica el monto promedio de las transferenciasmonetarias que recibira un hogar bajo el nuevo rgimen. Mientras que en el escenario(2) una familia beneficiaria tpica recibira $382 mensuales, una familia en situacinde pobreza extrema recibira $519 por mes.El costo total estimado del programa sera de alrededor de $10 mil millones anualesen el escenario de mxima cobertura, ms los costos administrativos. Para calcular elgasto pblico incremental asociado al programa (es decir el gasto que habra quesumar al actual) deben restarse los aproximadamente $4 mil millones que gastan losgobiernos nacional y locales en programas de transferencias a ser seguramentereemplazados por el nuevo rgimen de asignaciones. En sntesis, la universalizacinde las asignaciones requerira de alrededor de $6 mil millones adicionales anuales. Laseccin siguiente ampla este punto.

5 El presupuesto del programa, cercano al 1% del PIB, tambin lo posiciona como uno de los mssignificativos en la regin (el Bolsa Escola de Brasil tiene un presupuesto de 0.13% del PIB, Familiasen Accin en Colombia de 0.12% del PIB y Oportunidades en Mxico de 0.32% del PIB).6 El resto de los nios pobres estara cubierto por el sistema de asignaciones formal.


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4.3. Impacto sobre pobreza y desigualdadLa universalizacin de la ayuda estatal por hijo implicar un impacto sustancial sobrela pobreza y la desigualdad de ingresos. El cuadro 4.2 presenta algunas estimaciones.La pobreza se computa en funcin del ingreso por adulto equivalente calculado por elINDEC, al que se transforma en funcin del escenario modelado. Para calcularpobreza se utilizan alternativamente las lneas extrema y moderada oficiales del ao2006, extrapoladas a 2009 a partir de un promedio de tasas de inflacin reportadas porinvestigadores privados, dados los problemas de confiabilidad del IPC oficial.7

Los cuadros presentan los dos indicadores de pobreza de uso ms generalizado: tasade incidencia, y brecha de la pobreza. La desigualdad en la distribucin del ingreso semide a partir de cuatro indicadores alternativos: la proporcin del decil 1 en el ingresototal, la relacin de ingresos entre el decil 10 y el decil 1, el coeficiente de Gini, y elndice de Atkinson con parmetro 2.8

Los resultados de la tabla muestran el impacto directo de las distintas polticas, esdecir asumen que no hay cambios en el comportamiento de los agentes econmicosproducto de la existencia de las asignaciones que modifiquen el ingreso de losbeneficiarios. Si un hogar con dos hijos ahora recibe $360 adicionales, se asume quesu ingreso total sube en exactamente ese monto, ignorando todo ajuste decomportamiento derivado del cambio en el ingreso proveniente de las transferenciasmonetarias.9

Los valores en la columna actual son los valores estimados de 2009. En el escenario(1) de aplicacin estricta del decreto que crea las nuevas asignaciones la pobrezaextrema caera de 6.9% a 3.2% y la moderada de 23.2% a 21.1%. En el escenario (2)donde las asignaciones se universalizan a todos los desocupados e informales lapobreza extrema caera con el programa de asignaciones universales de 6.9% a 2.8%.El cambio en la tasa de pobreza de los nios sera aun ms drstica: desde 12% a3.7%. La pobreza moderada tambin caera aunque de manera menos pronunciada(23.2% a 19% en la poblacin, y 36% a 28.3% en nios).

7 Agis, Caete y Panigo (2010) presentan estimaciones del impacto de la AUH en la pobreza eindigencia utilizando tanto los datos de pobreza computados con el IPC oficial como aquellos basadosen estimaciones alternativas de la inflacin. El impacto computado en base a las cifras oficiales deindigencia es sustancialmente superior al que se presenta a continuacin.8 Ver Lambert (2001) para ms detalles sobre los ndices utilizados.9 La literatura que busca estimar escenarios contrafcticos a las intervenciones de poltica socialincorporando respuestas de comportamiento de los beneficiarios ha crecido de manera importante enlos ltimos quince aos (Ravallion, 2005). Sin embargo, este tipo de estimaciones, as como todaconsideracin de equilibrio general estn fuera del alcance de este trabajo, que se limita a ilustrar losefectos directos de las intervenciones. El ejercicio tampoco incluye el impacto del programa sobre lapobreza en el largo plazo a travs del efecto de una mayor acumulacin de capital humano, generadapor el requisito de asistencia escolar.


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Cuadro 4.2Impacto directo sobre la pobreza y la desigualdadde las Asignaciones Universales

Actual (1) (2) (3) (4)Tasa de pobrezaTasa de pobreza total Pobreza extrema 6.9 3.2 2.8 2.8 3.6 Pobreza moderada 23.2 21.1 19.0 19.0 20.6Tasa de pobreza en nios Pobreza extrema 12.0 4.4 3.7 3.7 5.2 Pobreza moderada 36.0 32.0 28.3 28.3 31.3Brecha de pobreza Pobreza extrema 2.9 1.1 0.9 0.9 1.3 Pobreza moderada 9.3 6.6 5.7 5.7 6.7Tasa de pobreza en nios Pobreza extrema 4.9 1.2 0.8 0.8 1.6 Pobreza moderada 15.2 9.6 8.2 8.2 10.1Desigualdad de ingresos Ratio 10/1 23.7 17.2 16.5 16.5 18.0 Share decil 1 1.4 1.9 2.0 2.0 1.8 Gini 0.455 0.442 0.435 0.435 0.441 Atkinson (2) 0.569 0.485 0.473 0.472 0.495

Asignacin Universal por Hijo

Fuente: elaboracin propia.Nota: en las diferentes alternativas las nuevas AU cubren a (1) los informales con salario menor almnimo que mandan a su hijos a escuelas pblicas, (2) todos los informales, (3) informales con salariomenor a $6000, (4) informales que mandan a su hijos a escuelas pblicas.

La reduccin en la desigualdad de ingresos sera considerable. En el escenario (2) labrecha proporcional de ingresos entre el decil 10 y el 1 se reducira desde 23.7 a 16.5,mientras que la participacin del decil ms pobre en el ingreso nacional disponiblecrecera de 1.4% a 2%. El coeficiente de Gini se reducira 2 puntos, lo cual constituyeun cambio significativo.

Las figuras siguientes agregan a la evolucin de la pobreza y la desigualdad lasestimaciones para 2010 en el escenario de pleno funcionamiento de las asignacionesuniversales. En ambos casos es claro el significativo impacto que la generalizacin delas asignaciones tendra sobre estas dos variables sociales.


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Figura 4.1Tasa de pobreza e indigencia 1992-2009 y estimaciones para 2010

0

10

20

30

40

50

Pobreza 18.5 17.2 18.9 25.0 27.6 26.0 26.5 26.8 28.7 33.8 50.6 48.1 39.9 34.0 26.9 25.6 23.1 23.2 19.0Indigencia 3.2 4.4 3.5 6.3 7.5 6.4 6.9 6.7 7.7 12.2 24.7 20.5 15 12.2 8.7 7.7 6.6 6.9 2.8

92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10

Fuente: elaboracin propia.

Figura 4.2Coeficiente de Gini 1992-2009 y estimaciones para 2010

42

44

46

48

50

52

54

Gini 43.7 43.5 44.6 46.9 47.0 46.9 48.6 47.8 49.0 50.9 51.7 52.1 49.0 48.2 47.0 45.9 45.4 45.3 43.5

92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10



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5. DISCUSIN Y ALTERNATIVASEsta seccin discute un conjunto de alternativas sobre los programas de transferenciasde ingreso partiendo de la existencia del programa de asignaciones universales comoeje de la poltica social actual.

5.1. Alternativas de universalizacinVarios sectores de la sociedad han insistido con la creacin de un programa detransferencias universal basado en la niez, por el cual todo nio recibira unatransferencia mensual con independencia de la situacin socieconmica o laboral desus padres. La alternativa de universalizacin es defendida en base a cuatroargumentos centrales: (i) desde la perspectiva de derechos humanos, se sostiene quetodo nio debe nacer con el derecho de recibir de la sociedad una ayuda monetariaque le asegure la posibilidad de acceder a una canasta de consumo bsica; (ii) launiversalidad es la nica forma de garantizar la ausencia de errores de exclusin, esdecir situaciones en las que una persona pobre es excluida del beneficio por laimperfeccin del mecanismo de focalizacin; (iii) la universalidad es un instrumentocontra el clientelismo, que inevitablemente est presente en situaciones donde se debedecidir quien puede acceder a una ayuda social y quien no, (iv) la universalidad hacebeneficiarios a estratos de clase media y genera el apoyo poltico necesario parasostener el programa en el tiempo.10

Naturalmente, la universalidad es poco costo-eficiente para el objetivo de aliviarsituaciones de pobreza. Una fraccin, a veces sustancial, del subsidio se filtra afamilias no necesitadas, y constituye el costo de oportunidad de evitar algnmecanismo de focalizacin.

Como se discute ms arriba, si bien la normativa del decreto que crea las asignacionespor hijo establece varias restricciones al acceso, es muy probable que en la prctica seconvierta en un programa que cubra a la totalidad de los desocupados e informales. Siese es el objetivo buscado es conveniente establecer una norma que explcitamenteincluya a esta poblacin en el beneficio de las asignaciones, y no que esta inclusin seproduzca de hecho por la incapacidad del Estado de hacer cumplir una ley. Una normaque explcitamente otorgue el beneficio de las asignaciones a todos los nios, conexcepcin de los ya cubiertos por el programa de asignaciones familiares a losempleados formales, sera definitivamente ms transparente que el decreto actual.

El programa de asignaciones est dirigido a la niez, y por ende descuida a hogarespobres sin hijos. La columna (2) del cuadro 5.1 muestra los resultados de unaalternativa en la que al programa de asignaciones por hijo se le agrega un subsidio de$180 mensuales a las familias sin hijos, sin empleo formal ni jubilaciones.

10 Segn Sen (1995) beneficios pensados exclusivamente para los pobres terminan siendo pobresbeneficios.


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Cuadro 5.1Cobertura e incidencia presupuestariade las Asignaciones Universales y una alternativade extensin a familias sin hijos

Actual +Programa flias.

actual sin hijos(1) (2)

Beneficiarios Hogares beneficiarios 2,346,135 3,837,191 Share en total hogares 19.4 31.8 Share en total hogares pobres 59.3 74.7 Nios beneficiarios 4,852,857 4,974,085 Share en total nios 43.1 44.2 Share en total nios pobres 73.3 75.1Distribucin de beneficiarios Hogares beneficiarios Pobres extremos 17.8 14.2 Pobres moderados 32.6 24.7 No pobres 49.6 61.1 Total 100.0 100.0 Nios beneficiarios Pobres extremos 25.0 25.0 Pobres moderados 36.2 36.2 No pobres 38.8 38.8 Total 100.0 100.0Cobertura del programa Hogares Pobres extremos 70.1 91.2 Pobres moderados 54.6 67.6 No pobres 11.5 23.3 Nios Pobres extremos 92.1 92.1 Pobres moderados 66.7 66.7 No pobres 26.8 26.8Monto del subsidio ($ mensual) Total hogares beneficiarios 382 309 Pobres extremos 519 469 Pobres moderados 424 385 No pobres 304 242Costo del programa ($ anual) Total (millones) 10814 14344 Per cpita 274 364

Programas

Fuente: elaboracin propia.Nota: (1)=programa de AU actual asumiendo cobertura a todos los informales, (2)=dem a (1) ms$180 a hogares desocupados o informales sin hijos.


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Cuadro 5.2Impacto directo sobre la pobreza y la desigualdadde las Asignaciones Universales y una alternativade extensin a familias sin hijos

Actual (1) (2)Tasa de pobrezaTasa de pobreza total Pobreza extrema 6.9 2.8 2.4 Pobreza moderada 23.2 19.0 18.5Tasa de pobreza en nios Pobreza extrema 12.0 3.7 3.3 Pobreza moderada 36.0 28.3 28.1Brecha de pobreza Pobreza extrema 2.9 0.9 0.6 Pobreza moderada 9.3 5.7 5.3Tasa de pobreza en nios Pobreza extrema 4.9 0.8 0.7 Pobreza moderada 15.2 8.2 7.9Desigualdad de ingresos Ratio 10/1 23.7 16.5 16.1 Share decil 1 1.4 2.0 2.0 Gini 0.455 0.435 0.433 Atkinson (2) 0.569 0.473 0.465

Programas

Fuente: elaboracin propia.Nota: (1)=programa de AU actual asumiendo cobertura a todos los informales, (2)=dem a (1) ms$180 a hogares desocupados o informales sin hijos.

La alternativa de expandir la ayuda a la poblacin informal sin hijos implica 3500millones ms que el programa de AU, con un impacto algo mayor sobre la pobreza yla desigualdad (cuadro 5.2).

5.2. Alternativas de focalizacinLa focalizacin es costo-efectiva: si un programa est bien focalizado, cada individuode la poblacin objetivo podr recibir una transferencia mayor que con un programauniversal con el mismo presupuesto. Focalizar, sin embargo, no es sencillo ya queimplica poder (i) definir con precisin a la poblacin objetivo, (ii) identificarla en laprctica, e (iii) implementar un mecanismo que dirija los recursos slo a esapoblacin. La dificultad en instrumentar mecanismos de focalizacin genera erroresde inclusin (fugas de recursos hacia poblacin no objetivo) y de exclusin (poblacinobjetivo que no recibe el programa), y un conjunto de incentivos a comportamientosfraudulentos para acceder y mantener al programa (fraude asistencial, clientelismo).


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Cuadro 5.3Cobertura e incidencia presupuestariade alternativas de focalizacin por NBI

Programaactual Un NBI Dos NBI Tres NBI

(1) (2) (3) (4)Beneficiarios Hogares beneficiarios 2,346,135 697,609 231,737 57,036 Share en total hogares 19.4 5.8 1.9 0.5 Share en total hogares pobres 59.3 24.5 9.0 2.4 Nios beneficiarios 4,852,857 1,779,739 653,066 189,297 Share en total nios 43.1 15.8 5.8 1.7 Share en total nios pobres 73.3 34.9 13.8 4.3Distribucin de beneficiarios Hogares beneficiarios Pobres extremos 17.8 29.9 34.2 41.7 Pobres moderados 32.6 40.3 43.5 42.5 No pobres 49.6 29.8 22.2 15.8 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 Nios beneficiarios 0.0 Pobres extremos 25.0 37.3 41.9 48.0 Pobres moderados 36.2 42.2 43.5 43.9 No pobres 38.8 20.5 14.6 8.2 Total 100.0 100.0 100.0 100.0Cobertura del programa Hogares Pobres extremos 70.1 35.0 13.3 4.0 Pobres moderados 54.6 20.1 7.2 1.7 No pobres 11.5 2.1 0.5 0.1 Nios 0.0 Pobres extremos 92.1 51.8 21.6 7.3 Pobres moderados 66.7 29.2 11.2 3.3 No pobres 26.8 5.3 1.4 0.2Monto del subsidio ($ mensual) Total hogares beneficiarios 382 473 524 614 Pobres extremos 519 577 629 710 Pobres moderados 424 496 525 622 No pobres 304 337 361 336Costo del programa ($ anual) Total (millones) 10814 3982 1468 423 Per cpita 274 101 37 11


La eleccin de un mecanismo de focalizacin depende de muchos factores, siendo lacapacidad de gestin uno de los centrales. Si esta capacidad es alta, el gobierno puederecabar informacin sobre los potenciales beneficiarios y aplicarla de manera efectivapara construir un ndice de necesidades econmicas de los hogares a partir del cualfocalizar. Si en cambio la capacidad de gestin es escasa, es conveniente utilizar algnmecanismo sencillo de focalizacin categrica, como el de focalizacin en la niez,discutido arriba.


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Cuadro 5.4Impacto directo sobre la pobreza y la desigualdadde alternativas de focalizacin por NBI

Actual (1) (2) (3) (4)Tasa de pobrezaTasa de pobreza total Pobreza extrema 6.9 2.8 4.7 5.9 6.6 Pobreza moderada 23.2 19.0 21.6 22.5 23.0Tasa de pobreza en nios Pobreza extrema 12.0 3.7 7.2 9.9 11.3 Pobreza moderada 36.0 28.3 32.8 34.7 35.5Brecha de pobreza Pobreza extrema 2.9 0.9 1.8 2.4 2.7 Pobreza moderada 9.3 5.7 7.4 8.5 9.0Tasa de pobreza en nios 0.0 Pobreza extrema 4.9 0.8 2.6 3.9 4.4 Pobreza moderada 15.2 8.2 11.4 13.6 14.5Desigualdad de ingresos Ratio 10/1 23.7 16.5 19.4 21.4 22.6 Share decil 1 1.4 2.0 1.7 1.5 1.5 Gini 0.455 0.435 0.445 0.450 0.453 Atkinson (2) 0.569 0.473 0.519 0.545 0.557

Programas


Una posibilidad relativamente sencilla de focalizacin es la basada en el dficithabitacional del hogar. El cuadro 5.3 muestra resultados de simulaciones de unprograma semejante al de asignaciones universales reciente, pero complementado confocalizacin en base al nmero de necesidades bsicas insatisfechas relacionadas conla vivienda. Se toman cinco condiciones: ms de cuatro personas por habitacin,vivienda en lugar precario, materiales precarios de la vivienda, sin agua potable en elterreno, y sin bao con arrastre de agua. El umbral de NBI se establecealternativamente en valores de 1 a 3. Por ejemplo, para el programa de la columna (2)califican todas las familias no formales, con nios menores de 18 y con al menos unacondicin de NBI habitacional.11

La focalizacin por NBI reduce fuertemente el conjunto de beneficiarios. Mientrasque el actual programa de AU cubrira a 4.8 millones de nios, la focalizacin por unNBI reducira el nmero de beneficiarios a 1.8 millones. Si se extendiera el requisitode entrada al plan a 2 NBI, el nmero de nios beneficiarios caera a 653 mil, y con 3NBI a slo 189 mil nios.

Las ventajas de este programa se reflejan en los bloques inferiores del cuadro. Elprograma est mejor focalizado en la poblacin pobre y el costo se reducedrsticamente con la contraccin del nmero de beneficiarios.

11 Dado que un porcentaje significativo de los actuales beneficiarios del PJH y Familias no son pobrespor NBI, el ejercicio asume que estos planes sociales se mantienen para los que no califican para elprograma de la columna (2).


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Puede destacarse que la alternativa de restringir la ayuda a quienes cumplan dos o tresrequisitos de NBI habitacionales reduce la presin presupuestaria, pero a costa dereducir tambin drsticamente el nmero de beneficiarios, y por ende el impacto sobrela pobreza (aun la extrema) y la desigualdad. Un gran nmero de familias vulnerablesno vive en condiciones habitacionales precarias (en relacin a los criteriosestablecidos arriba). Si la focalizacin se realiza de manera binaria y estricta en lascondiciones habitacionales, una gran proporcin de poblacin vulnerable quedarafuera del sistema asistencial. Esta opcin cobra relevancia slo si la dimensinpresupuestaria domina la decisin de poltica. Si, en cambio, el objetivo es el demantener el gasto actual en programas sociales e incrementar la proteccin de losvulnerables, la opcin de focalizar de manera estricta en el dficit habitacional noparece conveniente.

Mayor flexibilidadLa experiencia reciente del pas y de la regin seala la posibilidad de incorporardispositivos de focalizacin de mayor sofisticacin. El Ingreso para el DesarrolloHumano (IDH) a nivel nacional, y la implementacin de un ndice de vulnerabilidaden el programa Ciudadana Portea de la Ciudad Autnoma de Buenos Airesdemuestran la factibilidad de incorporar criterios ms complejos para laincorporacin de beneficiarios, combinando elementos de aproximaciones devulnerabilidad y tests de ingresos similares a otras experiencias de la regin, como laficha CAS en Chile o el SISBEN de Colombia.

El cuadro 5.5 reporta los resultados de programas donde el monto del subsidio esvariable y depende de una combinacin de varios indicadores.12 El objetivo delejercicio es enteramente ilustrativo, pero intenta contribuir a la discusin sobre unesquema ms amplio y flexible de programas de transferencias monetarias. Bajo esteesquema, el objetivo de poltica es el hogar sin empleo formal. El subsidio mensualrecibido por el hogar tiene un componente fijo, y es creciente en funcin del nmerode menores en el hogar, el dficit habitacional y decreciente en la educacin de losjefes. Formalmente, el subsidio por hogar S responde a la siguiente ecuacin:

)6(.. EdNBIhcNbaS donde a, b, c y d son parmetros (positivos) cuyo valor debe ser definido por losdecisores de poltica; N es el nmero de nios menores de 18 en el hogar;13 es un

12 El ejercicio combina en un mismo algoritmo el proceso de seleccin de beneficiarios y ladeterminacin del monto del beneficio. Programas como Ciudadana Portea seleccionan a susbeneficiarios en base a un ndice multivariado, y determinan el monto de la transferencia en funcin deltamao y las necesidades del hogar.13 El nmero de nios se trunca en 5.


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parmetro de economas de escala internas al hogar, fijado en 0.8 en el ejercicio;14NBIh es el nmero de NBI habitacionales discutido arriba (entre 0 y 5); y E es elmximo nivel educativo de los jefes del hogar (desde 0 sin educacin a 6 superior completa). En la simulacin, el programa es asignado a todo hogar que notenga ingresos formales. Adicionalmente, el estipendio se trunca entre $100 y $900,por lo que el subsidio se hace nulo si S en la ecuacin de arriba es inferior a $100, y es$900 si S supera ese valor.Tanto el nmero de nios, como el nivel de educacin y los NBI habitacionales sonvariables monitoreables por el Estado y fuertemente correlacionadas con el grado devulnerabilidad del hogar. El esquema planteado podra modificarse de manerarelativamente sencilla en algunas direcciones. Adems de las variables consideradas,puede incluirse la localizacin geogrfica (variando el monto de la transferencia deacuerdo al costo de alguna canasta regional, o subsidiando a algunas regionesdesfavorecidas), la composicin familiar (aumentando, por ejemplo, el subsidio porhogar monoparental con jefatura femenina), o consideraciones de salud (aumentandopor ejemplo el subsidio por discapacidad).Los resultados del cuadro 5.5 reflejan distintas configuraciones de parmetros quearrojan costos del sistema semejantes a los del programa de AU en la alternativa decobertura a todos los informales ($10.000 millones anuales). La principal conclusines que la incorporacin de un sistema de focalizacin ms preciso no implicaganancias muy sustanciales en trminos de reduccin de pobreza y desigualdad conun presupuesto semejante. Dada la dificultad en instrumentar a gran escala esquemasde identificacin de potenciales beneficiarios, se cree que la focalizacin en el nmerode nios es una alternativa razonable para el armado inicial de un programa masivo deasistencia social.

Una alternativa para aumentar el grado de focalizacin de los programas sociales sinsalirse de la universalidad es la de los mecanismos de autoseleccin, que induzcan apersonas no vulnerables a resignar el cobro del subsidio (ej. actividades comunitarias,publicacin de la lista de beneficiarios, asistencia a talleres). Si los mecanismos quefomentan la autoseleccin funcionan, pueden justificarse por la disminucin de loscostos del programa y el aumento potencial del subsidio a las familias realmentevulnerables. El riesgo de clientelismo est presente en estas opciones.

14 La evidencia proveniente de estudios de ingreso y consumo seala la presencia de economa deescala internas al hogar, que justifican un parmetro inferior a 1 en la ecuacin (Deaton, 1997).


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Cuadro 5.5Impacto directo sobre la pobreza y la desigualdadde alternativas de focalizacin

AU Base Ms x nio Ms x NBI Ms x eduActual (1) (2) (3) (4) (5)

Tasa de pobrezaTasa de pobreza total Pobreza extrema 6.9 2.8 2.8 2.7 3.0 2.8 Pobreza moderada 23.2 19.0 18.8 18.7 18.8 18.4Tasa de pobreza en nios Pobreza extrema 12.0 3.7 4.0 3.7 4.2 4.0 Pobreza moderada 36.0 28.3 28.4 28.0 28.3 27.9Brecha de pobreza Pobreza extrema 2.9 0.9 0.9 0.9 1.0 0.9 Pobreza moderada 9.3 5.7 5.7 5.5 5.7 5.5Tasa de pobreza en nios Pobreza extrema 4.9 0.8 0.9 0.8 1.0 0.9 Pobreza moderada 15.2 8.2 8.3 8.0 8.4 8.2Desigualdad de ingresos Ratio 10/1 23.7 16.5 16.4 16.2 16.6 16.2 Share decil 1 1.4 2.0 2.0 2.0 2.0 2.0 Gini 0.455 0.435 0.434 0.433 0.434 0.432 Atkinson (2) 0.569 0.473 0.471 0.467 0.476 0.468

Subsidios variables


5.3. Sobre las condicionalidadesLa vasta mayora de los programas sociales masivos en Amrica Latina soncondicionados, requiriendo la certificacin de escolaridad y control de salud de losnios beneficiarios, con el objeto de incentivar la acumulacin de capital humano ycontribuir a la ruptura de la transmisin intergeneracional de la pobreza. EnArgentina, los programas Jefes y Familias y el reciente programa de asignacionesincluyen esas condicionalidades. El programa de AU por ejemplo retiene el 20% delbeneficio en una cuenta hasta tanto no se acredite el cumplimiento de los requisitoseducativos y sanitarios.

El objetivo de la condicionalidad parece claro, y en varios pases ha mostrado serefectivo. Sin embargo, tiene al menos dos costos que deben considerarse, queprovienen de personas que buscan evitar cumplir con la condicionalidad (tpicamenteel requisito educativo) sin perder el beneficio. Por un lado, esas situaciones abren lapuerta al clientelismo y a presiones a las que podran verse sometidas las autoridadeseducativas. Por otro lado, si el cumplimiento de la norma se vuelve estricto, los niosy jvenes ms vulnerables podran sufrir a la vez el abandono escolar y la prdida delbeneficio monetario.

El compromiso adoptado en el nuevo programa de asignaciones parece razonable. Seexige condicionalidad, pero slo un porcentaje del beneficio est atado a sucumplimiento.

Un punto relevante a considerar es que si se considera apropiado el sistema decondicionalidades, parece razonable extenderlas a los beneficiarios del sistema deasignaciones formal, en particular para los joven en edad de educacin secundaria.


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Cuadro 5.6Distribucin de asistentes a establecimientos educativos (menores de 18 aos)beneficiarios de las AU

Privada Pblica TotalTotal 20.2 79.8 100.0Pobres extremos 6.8 93.2 100.0Pobres moderados 10.5 89.5 100.0Pobres 9.1 90.9 100.0No pobres 36.7 63.4 100.0

Fuente: elaboracin propia en base a datos de la EPH.

Las nuevas asignaciones familiares exigen que el requisito de escolarizacin secumpla en establecimientos pblicos. Sin embargo, ms del 20% de los potencialesbeneficiarios asisten actualmente a escuelas privadas. De hecho una fraccin noinsignificante de hogares pobres mandan a sus nios a escuelas privadas subsidiadas,con comedores y doble escolaridad que les permiten trabajar. La EPH de 2009 indicaque el 6.8% de los pobres extremos y el 10.5% de los moderados sigue estecomportamiento. Parece difcil justificar la exclusin de esta poblacin del beneficio.La existencia de condicionalidades puede ser un poderoso instrumento para transmitirinformacin a la poblacin y contribuir a campaas de educacin de la poblacin endistintas reas. Por ejemplo, como en otros programas en la regin, podra exigirsecomo condicin la asistencia a seminarios o cursos sobre temas diversos comonutricin, violencia familiar, drogadiccin, salud reproductiva u otros. Naturalmente,la conveniencia o no de propulsar estas condiciones depende de la eficacia con la queel gobierno puede proveer estos servicios, y del uso clientelstico que potencialmentese les de.

5.4. Sobre las contraprestaciones laboralesLa exigencia de contraprestacin laboral como condicin para la participacin enprogramas de transferencias tiene algunas ventajas: facilita la focalizacin, generavalor agregado, aumenta potencialmente la productividad del trabajador y hace alprograma polticamente ms aceptable y sustentable en el tiempo (Sen, 2000).En contraposicin la contraprestacin laboral puede ser costosa para los beneficiariosy fuente de estigma (Moffitt, 1983), puede implicar costos de administracin y gestingrandes y ser fuente de clientelismo poltico.

La conveniencia o no de incluir requisitos de contraprestacin laboral dependeentonces de la relevancia de estos argumentos en la prctica. El programa Trabajar enlos 1990s tena un fuerte componente de contraprestacin laboral, que fue mantenidoen el Jefes, aunque rpidamente perdi relevancia. Aunque no existen evaluacionesexhaustivas de este punto, la contraprestacin laboral no parece haber funcionadocorrectamente en el caso del Jefes.


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Dadas estas experiencias, y el hecho que la poltica social se est direccionando a laasistencia a la niez, no es razonable considerar la posibilidad de introducircontraprestaciones laborales en los esquemas masivos de asistencia social.

5.5. Modalidad y efectos de las transferencias5.5.1.Dinero o especie

La discusin sobre transferencia en dinero o en especie (alimentos, vestimenta,medicamentos, etc.) es extensa y alimentada por argumentos de distinta ndole.15 En laltima dcada los programas sociales masivos se han volcado por transferir dinero enefectivo, dada la mayor eficiencia en el consumo, y la mayor transparencia y facilidaden la gestin. La transferencia de dinero a travs de medios electrnicos aumenta estasventajas. En Argentina, mientras que las transferencias en especie eran comunes enlos 1980s, perdieron relevancia en la siguiente dcada. Hoy en da la discusin parecesaldada a favor de los subsidios monetarios, en particular en programas masivos detransferencias. En este sentido, sera importante concretar la bancarizacin de losbeneficiarios mediante el uso de tarjetas magnticas, en los lugares en que seafactible.

5.5.2.Gnero y beneficiariosEn muchos PTI se otorga la titularidad del programa a la mujer con el argumento quela asignacin de la transferencia que realizan las mujeres es en algn sentido mejorque la que en promedio realizan los hombres. Por ejemplo hay evidencia que indicaque las mujeres invierten ms en capital humano de sus hijos que los hombres(Thomas, 1991, Thomas y Strauss, 1997), por lo que transferir dinero a las mujerespodra aumentar el impacto de largo plazo de los programas. Adicionalmente, larecepcin directa del subsidio refuerza el rol de la mujer en el hogar y contribuye a suempoderamiento.16 El nuevo programa de asignaciones universales no contempla elotorgamiento del subsidio a la madre de los hijos beneficiarios. Sera convenienteconsiderar seriamente esta posibilidad.

5.5.3.Sobre los desincentivos en el mercado laboralLa extensin de las asignaciones a los desempleados y trabajadores informalesconstituye naturalmente un desincentivo a la formalizacin. Si antes del nuevoprograma un trabajador estaba indiferente o tena preferencias leves por formalizarse,la extensin de las asignaciones al empleo informal puede modificar la ecuacin. Esteefecto es inevitable, siendo mayor cuanto mayor es el monto del subsidio.

15 Ver resumen en Marchionni y Conconi (2008).16 Ver discusin y referencias en Marchionni y Conconi (2008).


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El subsidio podra genera en algunas personas un desincentivo al trabajo. Al sentirsems cmodos econmicamente algunas personas pueden elegir trabajar menos, y en elextremo no hacerlo. La evidencia emprica no parece sostener esta hiptesis. En uncuidadoso estudio de los principales programas de transferencias condicionadas enAmrica Latina Alza, Cruces y Ripani (2009) concluyen que no generansignificativos desincentivos al trabajo. Los programas en ese estudio, sin embargo,estn basados en reas rurales de bajos ingresos, y otorgan en general subsidiosinferiores a los que recibiran algunas familias en Argentina luego de la extensin delas asignaciones. Una familia con 5 hijos por ejemplo recibira $900 que essignificativamente ms que el promedio del ingreso laboral mensual de un trabajadorbajo la lnea de la pobreza. En este contexto los riesgos de algn desincentivo altrabajo posiblemente aumenten.

5.5.4.Sobre los incentivos en la conformacin familiarLa extensin de las asignaciones implica un subsidio de $180 por hijo hasta $900 porfamilia. El esquema asume implcitamente que el costo de los hijos es constante hastalos 5 hijos y luego se hace nulo, lo cual claramente es irreal. Existe evidencia sobre laexistencia de economas de escala en el consumo del hogar que implica costos mediosdecrecientes en el nmero de nios. En funcin de esta evidencia podrainstrumentarse un esquema de transferencias decreciente en el nmero de nios en elhogar.

Si bien la evidencia sobre el impacto de programas asistenciales sobre las decisionesdemogrficas no es fuerte, el esquema de subsidios actual podra estimular la tasa defecundidad hasta los 5 hijos, y reducirla desde los 5 en adelante. Tambin resultanecesario integrar este nuevo beneficio con las pensiones no contributivas otorgadas amadres de 7 o ms hijos menores de edad. Este es un punto que debera ser evaluadocon cuidado y eventualmente considerado para posteriores modificaciones.

5.6. Sobre el monto de la transferenciaEn vista a los argumentos de los puntos anteriores podra ser conveniente instrumentarun esquema de beneficios decrecientes en el nmero de hijos. Debe subrayarse sinembargo que, dado que el nmero de hijos es decreciente en el ingreso familiar, todoesquema de subsidios decreciente implica un menor grado de focalizacin y deimpacto sobre la pobreza.

La siguiente tabla muestra algunos resultados de esquemas decrecientes con topesmximos por hogar alternativamente fijados en $600 y $500. Existe un claro trade-offentre el costo del programa y su impacto distributivo. Por ejemplo, en la alternativa dela columna (3) el costo se reduce en 2500 millones, pero la tasa de pobreza cae unpunto menos que con el sistema actual.


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Cuadro 5.7Costo e impacto directo sobre la pobreza y la desigualdadde alternativas de subsidios

AU Max 600 Max 500Actual (1) (2) (3)

Costo del programa (anual) Total (millones) 10814 9223 8353Tasa de pobrezaTasa de pobreza total Pobreza extrema 6.9 2.8 3.3 3.6 Pobreza moderada 23.2 19.0 19.8 20.3Tasa de pobreza en nios Pobreza extrema 12.0 3.7 4.7 5.5 Pobreza moderada 36.0 28.3 30.1 31.0Brecha de pobreza Pobreza extrema 2.9 0.9 1.1 1.2 Pobreza moderada 9.3 5.7 6.3 6.6Tasa de pobreza en nios Pobreza extrema 4.9 0.8 1.3 1.6 Pobreza moderada 15.2 8.2 9.5 10.1Desigualdad de ingresos Ratio 10/1 23.7 16.5 17.6 18.2 Share decil 1 1.4 2.0 1.9 1.8 Gini 0.455 0.435 0.439 0.440 Atkinson (2) 0.569 0.473 0.486 0.494

Subsidios decrecientes

Fuente: elaboracin propia en base a datos de la EPH.

Adems de la magnitud del monto transferido, un tema que debe debatirse es el suactualizacin. Mientras que los beneficios previsionales se ajustan peridicamentemediante una frmula establecida por ley (la movilidad),17 las asignacionesfamiliares (tanto contributivas como las de la AUH) no prevn mecanismo alguno deajuste automtico. Esta limitacin plantea un doble riesgo para las asignacionesuniversales como base una poltica de Estado de proteccin social de largo plazo. Porun lado, el valor real de los beneficios y por tanto su impacto en el bienestar de lapoblacin pueden erosionarse por la inflacin. Desandar los avances recientes norequerira ni siquiera un trmite parlamentario: una administracin contraria a estapoltica podra simplemente dejar que el aumento del costo de vida reduzcasistemticamente el peso de las asignaciones en el presupuesto nacional. Por otrolado, se plantea el problema de la utilizacin poltica con fines electorales de losaumentos en los beneficios. Si el objetivo de la medida es asegurar el bienestar yreducir la pobreza, este objetivo no debera estar supeditado a ganancias electorales decorto plazo.

17 Estos mecanismos de ajuste se deben computar en funcin del crecimiento de las remuneraciones ydel costo de vida. Por supuesto, una condicin necesaria para la idoneidad de cualquier frmula demovilidad es que se cuente con informacin confiable sobre la evolucin de estas variables.


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5.7. Sobre el clientelismoEl clientelismo es un problema frecuente en poltica social. Cuanto ms discrecionalresulte la asignacin del programa, ms posibilidades de que el clientelismo semanifieste con intensidad. La determinacin de reglas claras y de derechos, ms queayudas contingentes, reducen fuertemente las prcticas clientelistas. Si el beneficiariopercibe que la ayuda es un derecho al que tiene acceso mediante reglas transparentes,no se ve necesitado de acudir a un agente u organizacin poltica para participar. Laherramienta extrema contra el clientelismo es la universalidad. Si todos los niosmenores de 18 aos tiene derecho a una ayuda social, el rol de cualquier intermediariose minimiza.

El reciente decreto de asignaciones universales tiene la virtud de no crear un programasocial completamente nuevo, sino que incorpora a los desocupados e informales alsistema de asignaciones familiares contributivas existente, lo cual es ms integrador ymenos burocrtico. Los riesgos de clientelismos de un sistema como el propuesto sonrelativamente bajos. Una familia con su DNI en regla y sin trabajo formal puedepresentarse a reclamar la asignacin sin necesidad de recurrir a un intermediariopoltico. Es muy posible que estos aparezcan en la etapa inicial del programa,capitalizando inevitablemente parte del rdito, pero su papel debera ir desapareciendocon el tiempo, una vez que la familia ya est inscripta y reciba regularmente latransferencia. El mecanismo de seleccin de beneficiarios de las AU es simple y pocosujeto a discrecionalidades y manejos polticos.El nico riesgo claro de clientelismo surge de la limitacin del beneficio a los hijos detrabajadores informales que perciben una remuneracin inferior al salario mnimo.Como se mencion, difcilmente esta norma se implemente en la prctica. Si encambio el gobierno se esfuerza por implementarla, los riesgos de clientelismoreaparecern con fuerza.

Un avance hacia la minimizacin del clientelismo sera generalizar las asignaciones atoda la poblacin que no las reciba por su empleo formal. Como se mencion msarriba esta opcin vuelve al programa ms transparente.

5.8. Sobre el financiamientoSegn las estimaciones presentadas el nuevo programa de asignaciones familiares, uotro semejante que universalice el ingreso por nio, implicar una demanda derecursos de aproximadamente $10.000 millones anuales en concepto detransferencias, a lo cual deben sumarse costos de administracin, monitoreo yevaluacin, e inevitables filtraciones. Esto constituye una carga fiscal de enormeimportancia que obliga a pensar y actuar seriamente para evitar consecuenciasnegativas de un financiamiento espurio.

El reciente decreto establece el financiamiento del nuevo programa de asignacionescon los retornos de los rendimientos anuales del Fondo de Garanta de Sustentabilidad


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(FGS) del Sistema Integrado Previsional Argentino. Este Fondo est conformado ensu mayora por los recursos de las cuentas de capitalizacin individual de los afiliadosal Rgimen de Capitalizacin. A mediados de 2009, el FGS estaba integrado por$114.561 M conformados por operaciones de Crdito Pblico con la Nacin (60%),Acciones (11%), Plazos Fijos (9%), Proyectos Productivos en Infraestructura (5%),Fondos Comunes de Inversin (4%) y otros. El FGS fue creado para proteger losahorros de los trabajadores y que en el futuro todos tengan acceso a una jubilacindigna y segura, objetivo que ser ms dificultoso alcanzar si los recursos sondestinados a otros fines.

Es difcil que este Fondo genere retornos tales como para financiar el programa deasignaciones, sin afectar su valor real. En consecuencia, o bien el resto de losbeneficios del sistema de seguridad social se vern afectados o deber recurrirse afondos del Tesoro. Resulta razonable que parte de los fondos del sistema de seguridadsocial que gestiona la ANSES se destinen a financiar la extensin de las asignaciones,de la misma forma que financian al resto de los beneficios sociales, pero es difciljustificar que lo hagan en su totalidad.Los retornos del FGS son naturalmente variables e inciertos. Resulta desaconsejableatar el financiamiento de un programa estructural con necesidades crecientes enperodos de crisis a recursos voltiles y pro-cclicos. En este sentido, deberanpensarse estrategias de financiamiento permanentes, y por ende con discusinparlamentaria, provenientes de fuentes de baja volatilidad.18

La implementacin del nuevo programa implicar discontinuar o reducir programasque se superponen con las nuevas asignaciones. El programa Jefes, el Familias y laspensiones no contributivas son obvios candidatos. De la derivacin de los recursos deestos programas pueden obtenerse alrededor de $4000 millones, con lo cual lanecesidad de recursos rondara los $6000 millones anuales que deberan provenir deuna reforma tributaria o un recorte de gastos y subsidios. El Estado argentino subsidiaactualmente con alrededor de $30.000 millones a consumidores y diversas actividadescon escaso impacto social. Una reasignacin de parte de esos subsidios es esencialpara garantizar la sustentabilidad del nuevo programa. Finalmente, algn esquema detransferencias decrecientes implicara una carga fiscal menos onerosa, aunque con unimpacto sobre la pobreza menor. Por ejemplo, la alternativa (3) del cuadro anteriorrequiere cerca de $8000 millones, lo cual neto de otros programas que se superponenimplica la necesidad de cubrir $4000 millones.

18 El financiamiento del Bolsa Escola en Brasil y el Familias en Accin en Colombia es autorizadoanualmente en el Congreso Nacional.


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5.9. Sobre la estructura institucionalEl nuevo programa de asignaciones excluye del beneficio a nios cuyos padres estnrecibiendo otras prestaciones contributivas o no contributivas en cualquierjurisdiccin (art. 9). Es entonces probable que los beneficiarios de otros programas setrasfieran al nuevo sistema de asignaciones. La universalizacin de la ayuda social atravs de la reciente propuesta u otra alternativa similar implicar modificaciones enel federalismo fiscal de la poltica social. La reaccin natural de los gobiernosprovinciales y municipales sera reducir el presupuesto en programas de transferenciasmonetarias y reasignarlos a programas ms focalizados de atencin a problemticaspuntuales.

El mismo cambi

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