134
Izvještaj br. 46660 – ME CRNA GORA Sa druge strane uspona: Politike rasta i fiskalna organičenja Pregled javne potrošnje i institucija Tom 2 24. novembar 2008. godine Jedinica za smanjenje siromaštva i ekonomski menadžment Region Evrope i Centralne Azije Svjetska banka Dokumenat Svjetske banke Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized

CRNA GORA - World Bank

  • Upload
    others

  • View
    13

  • Download
    0

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: CRNA GORA - World Bank

Izvještaj br. 46660 – ME

CRNA GORA Sa druge strane uspona: Politike rasta i fiskalna organičenja Pregled javne potrošnje i institucija Tom 2 24. novembar 2008. godine

Jedinica za smanjenje siromaštva i ekonomski menadžment Region Evrope i Centralne Azije

Svjetska banka

Dokumenat Svjetske banke

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Page 2: CRNA GORA - World Bank
Page 3: CRNA GORA - World Bank

VALUTNI EKVIVALENTI (Na dan 30. septembar 2008.)

Valutna jedinica = euro (€) 1 € = 1.43 $

FISKALNA GODINA 1. januar –31. decembar

SKRAĆENICE a.d. Akcionarsko drustvo BDP Bruto domaći proizvod BICRA Procjena nacionalnog rizika u sektoru bankarstva (Banking Industry Country

Risk Assessment) BOT Izgradnja-upotreba-transfer (Build-

operate-transfer) CBCG Centralna banka Crne Gore DJP Direkcija za javne puteve EAR Evropska agencija za rekonstrukciju EBRD Evropska banka za rekonstrukciju i

razvoj ECA Evropa i Centralna Azija EIB Evropska investiciona banka EPCG Elektroprivreda Crne Gore EU Evropska unija EU-8 NMS bez Kipra, Malte EU-15 EU bez NMS FY Fiskalna godina Svjetske banke GWh Gigavat čas HDM Projekatovanje i upravljanje

autoputevima HR Ljudski resursi HRMA Uprava za kadrove Crne Gore IBRD Međunarodna banka za rekonstrukciju i

razvoj IFC Međunarodna finansijska korporacija IFI Međunarodna finansijska institucija KAP Kombinat aluminijuma u Podgorici kV Kilovolt MMATT Ministarstvo pomorstva, saobraćaja i

telekomunikacija MMF Međunarodni monetarni fond Monstat Zavod za statistiku Crne Gore MOSTE Index Montenegroberze MWh Megavat časova NEX Nex-Montenegro berza

NMS Nove države članice (EU) NPI Nacionalni program integracija OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i

razvoj OLS Obični najmanji kvadrati OPRC Ugovori zasnovani na rezultati i učinku PDV Porez na dodatu vrijednost PEIR Pregled javne potrošnje i institucija PPA Ugovor o kupovini struje PPIAF Savjetodavni mehanizam za javno-

privatnu infrastrukturu (Public-Private Infrastructure Advisory Facility)

PPP Privatno-javna partnerstva REBIS Regionalna strudija infrastrukture na

Balkanu (Regional Balkans Infrastructure Study)

UK Ujedinjeno kraljevstvo (Velika Britanija) UNDP Program Ujedinjenih nacija za razvoj SAA Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju SAD Sjedinjene američke države SDI Strane direktne investicije SEETO Saobraćajna observatorija za Jugoistočnu Evropu SGP Pakt stabilnosti i rasta (Stability and

Growth Pact) SOEs Preduzeća u većinskom državnom Vlasništvu (state-owned enterprises) TEDS Privremeno raspoloživi eksterni

stimulansi tražnje TEN Trans-evropska mreža TFP Ukupna faktorska produktivnost TIRS Regionalna studija saobraćajne infrastrukture ZDSN Zakon o državnim službenicima i

namještenicima ŽCG Željeznica Crne Gore

Potpredsjednik : Shigeo Katsu, ECAVP Direktor za Crnu Goru : Jane Armitage, ECCU4 Direktor sektora : Luca Barbone, ECSPE Menadžer sektora : Bernard Funck, ECSPE Tim lider za ovaj zadatak : Jan-Peter Olters, ECCME

Page 4: CRNA GORA - World Bank

SADRŽAJ RIJEČI ZAHVALNOSTI IZVRŠNI SAŽETAK I. PROCVAT NAKON STICANJA NEZAVISNOSTI

A. MAKROEKONOMSKI EFEKTI B. IMANENTNI RIZICI C. FISKLANE POLITIKE

Poreska politika: obezbjeđivanje povoljnog poslovnog okruženja Politika izdataka: povećanje faktorske produktivnosti

D. POGLED U BUDUĆNOST: IZAZOVI UPRAVLJANJA NAGLIM RASTOM BIBLIOGRAFIJA II. FISKALNA OGRANIČENJA I ZLATNA PRAVILA

A. UVOD B. STRUKTURNI PORESKI PRIHODI C. SRENJEROČNO FISKLANO PROGRAMIRANJE D. ZAKLJUČNE NAPOMENE BIBLIOGRAFIJA

III. JAVNE INVESTICIJE

A. SEKTOR ENERGETIKE Finansijski učinak energetskog preduzeća Uključene pretpostavke za poboljšanja infrastrukture Kratak pregled i zaključci

B. SEKTOR TRANSPORTA Istorijat Institucionalni okvir sektora Rashodi u sektoru Rezultati u sektora Potrebe za rashodima Ključne preporuke

C. ZAVRŠNE NAPOMENE PRILOG: S DRUGE STRANE PRESTIŽNIH OBJEKATA: IZAZOVI BEZBJEDNOSTI

NA PUTEVIMA BIBLIOGRAFIJA

IV. JAVNA UPRAVA: ZAPOSLENOST I PLATE A. ISTORIJAT B. EFEKTIVNOST JAVNE UPRAVE

Razmatranja efikasnosti Razmatranja jednakosti

C. OPCIJE POLITIKE BIBLIOGRAFIJA

Page 5: CRNA GORA - World Bank

PREDGOVOR Ovaj izvještaj objavljujemo u vrijeme velike ekonomske neizvjesnosti. Efekti globalne finansijske krize, koja je izbila u oktobru 2008. godine (tj. nakon pisanja ovog izvještaja), još uvijek nijesu potpuno jasni. Biće potrebno još nekoliko mjeseci da se slegne prašina i da se stvori nesmetani pogled na uticaj koji će kriza imati na crnogorsku privredu. Kao što je rečeno jednom drugom prilikom (vidi Monitor od 24. oktobra 2008.), položaj Crne Gore – na prvi pogled – izgleda neizvjesno, sa skupom indikatora koji bi njenu privredu mogli učiniti jako osjetljivom na efekte krize. Naročito dinamične stope ekonomskog rasta nakon sticanja nezavisnosti uglavom su bile podstaknute turizmom, stranim direktnim investicijama i (eksternim) dugom privatnog sektora, a to su sve faktori koji će vjerovatno biti pod uticajem efekata postojeće krize. Kriza sama po sebi, međutim, nije učinila bespredmetnom analizu sadržanu u ovom drugom tomu, Pregled javne potrošnje i institucija (PEIR). Upravo suprotno, nedostatak povjerenja među finansijskim institucijama, koji je ograničavao međubankarsko pozajmljivanje na međunarodnom nivou, sa trenutnim efektima na realni sektor u Sjevernoj Americi, Evropi i u drugim regijama, povećava – ako ništa drugo – vjerovatnoću da će dva faktora koji je identifikuju kao najranjiviji za crnogorsku privredu (koji se odnose na prodaju nekretnina nerezidentima i inostrani dug domaćeg bankarskog sektora) biti ključni za razumijevanje preokreta u trendu ekonomskog razvoja u Crnoj Gori, uključujući i obrazloženje promjena u stopama rasta i naplati fiskalnih prihoda. Na žalost, međunarodna finansijska kriza povećala je vjerovatnoću da, u srednjem roku, opšte ekonomsko okruženje počne da liči na „pesimistični scenario“ naveden u Poglavlju II, koji bi dodijelio posebne obaveze kreatorima politike da osmisle ekonomske politike sa ciljem da očuvaju ekonomsku stabilnost, povećavajući produktivnost i unapređujući društveno-ekonomski razvoj. Za sada, motivi zasnovani na predostrožnosti moraće da odigraju ključnu ulogu u ovom procesu odlučivanja. Ovaj izvještaj ne bi bilo moguće pripremiti bez vrlo plodonosnog dijaloga o politici koji je tim vodio sa kolegama iz Vlade – a posebno, iz Ministarstva finansija, Ministarstva za ekonomski razvoj, Ministarstva prosvjete i nauke, Ministarstva zdravlja, rada i socijalnog staranja i Ministarstva pomorstva, saobraćaja i telekomunikacija, zatim iz Centralne banke Crne Gore, Monstata, Poreske uprave, EPCG, Regulatorne agencije za energetiku, Direkcije za javne puteve, Željeznice Crne Gore, kabineta direktora aerodrome i luke Bar, Zavoda za zapošljavanje, Uprave za kadrove, organizacije Human Dynamics, Instituta Alternativa, kao i svih lokalnih vlasti. Ovaj tim zadužili su svi eksperti i koristimo ovu priluku da im se zahvalimo na tijesnoj saradnji, otvorenoj diskusiji, vrlo korisnim razmišljanjima koja smo razmijenili, kao i na gostoprimstvu koje je ovaj tim iskusio. Nadamo se da ćemo moći da „odužimo“ ovaj dug dokumentom koji će se pokazati kao koristan i pomoći da se unaprijedi interna debata o mogućim politikama i izazovima sa kojima se Crna Gora srijeće u srednjem roku. Bez implikacija, autori žele da se zahvale na detaljnim komentarima na raniji nacrt ovog teksta Ministarstvu finansija i Glavnom ekonomisti Centralne banke Crne Gore, Nikoli Fabrisu.

Page 6: CRNA GORA - World Bank

Tim su sačinjavali Jan-Peter Olters (ECCME, Tim lider za ovaj zadatak), Husam Beides, R. Martin Humphreys, Vickram Cuttaree, Stephen Muzira, Richard Wong (svi iz ECSSD), Jesper Mertner (konsultant), Sanja Madžarević-Šujster, Danijela Vukajlović-Grba (iz ECSPE), i Danijel Nestić (konsultant). Vrlo korisne komentare, pitanja i prijedloge dobili smo od Bernarda Funcka i Ardo Hanssona (iz ECSPE), Željka Bogetića (ECSPE, revizor za reviziju među kolegama), Marine Wes (ECSPE, revizor za reviziju među kolegama), kao i od Jane Armitage (ECCU4), George Banjo (ECSSD), François Boulanger (ECSSD), Anastassios Gagales (MMF), Franz Gerner (ECSSD), Ronald Hood (ECSPE), Elisabeth Huybens (ECCU4) i Daniel Kanda (MMF) tokom sastanaka o reviziji izvještaja. Svi njihovi komentari unaprijedili su ovaj tekst, pooštrili analizu i poboljšali prezentaciju. Sve preostale greške su, naravno, greške tim lidera za ovaj zadatak.

Page 7: CRNA GORA - World Bank

„Ne možeš uvijek da dobiješ ono što želiš ali, ako pokušaš vidjećeš da ćeš možda dobiti

ono što ti je potrebno

(You can’t always get what you want But if you try sometimes you might find

You get what you need)“

—Roling stounsi (Koncert na Jazu u Budvi, 9. jun 2007.)

IZVRŠNI SAŽETAK

Makroekonomski kontekst Crna Gora je 2007. godine bila jedna od najbrže rastućih ne-naftnih privreda u svijetu. Država je žnjela koristi od svog sveobuhvatnog reformskog programa prije sticanja nezavisnosti. Nakon međunarodnog priznanja, čime je nestala nesigurnost koja je lebdjela nad političkim statusom Crne Gore, investitori su ponovo procijenili relativnu privlačnost države kao lokacije za poslovnu aktivnost, odgovarajući pozitivno na (i) implementaciju agende u oblasti privatizacije i strukturnih reformi; (ii) obezbijeđenje podsticajnog okruženja za poslovnu aktivnost, sa niskim poreskim stopama; i (iii) jasno definisanu evropsku perspektivu. Kao reakcija na to, investicije su značajno porasle. Priliv kapitala od stranih direktnih investicija (SDI) – kojeg uglavnom nije bilo tokom prve polovine ove decenije – dostigao je nivo od 30 odsto BDP-a 2006. godine, i 40 odsto 2007, čime je podstaknuta domaća tražnja i ekonomski rast. Rast realnog BDP-a bilježio je dvocifrene stope 2007. godine, što je u jakom kontrastu sa periodom ekonomske anemije, koji je karakterisao Crnu Goru u godinama prije sticanja nezavisnosti. U ovako podsticajnom okruženju, poslovne banke su podržale aktivnosti privatnog sektora, sa ogromnim povećanjem kredita odobrenih privredi (sa 12-mjesečnim stopama rasta koje prevazilaze 180 odsto na kraju 2007.). To je pomoglo u finansiranju većeg uvoza dobara i usluga, što je dovelo do brzog širenja deficita tekućeg računa, sa 8,5 odsto BDP-a 2005. godine, na 40 odsto 2007. godine. Ekonomska dinamika, koja je prevazišla sve (objavljene) projekcije, dovela je do neočekivano velikih fiskalnih prihoda i – uz generalno djelotvornu kontrolu javne potrošnje 2007. godine – do vrlo značajnog sveukupnog suficita. Ekonomski procvat nakon sticanja nezavisnosti podstaknut je velikim – ali u značajnoj mjeri i neodrživim – prilivom kapitala izvana. Pored prihoda od turizma i stranih kompanija koje su kupovale lokalne kompanije, banke i akcije u preduzećima koja su predmet javne trgovine, više od jedne trećine priliva kapitala sastojalo se od elemenata koji su privremenog karaktera i koji će se u srednjem roku smanjivati – a posebno, kupovina nekretnina (na primorju) od strane stranih državljana (20 odsto BDP-a 2007. godine) i eksterno kreditiranje domaćeg bankarskog sektora (14 odsto BDP-a). • Sa obalom od nešto manje od 300 kilometara, ponuda nekretnina na samoj

obali mora je – per definitionem (po definiciji) – ograničena. To podrazumijeva da se kupovina nekretnina u vlasništvu Crnogoraca od strane nerezidenata (što je

Page 8: CRNA GORA - World Bank

predstavljalo više od jedne polovine ukupnih stranih investicija 2006. i 2007. godine) ne može održati na postojećem nivou i da će se smanjivati kao izvor priliva kapitala.

• Domaće banke neće biti u mogućnosti da kreditiraju privatni sektor tako agresivno kako su to radile tokom perioda odmah po sticanju nezavisnosti. Krediti privredi rasli su po stopama bez presedana, a 2007. godine značajno brže od depozita, što je kod domaćih banaka podržano pozajmljivanjem sredstava iz inostranstva. Zbog rapidno rastućeg nivoa zaduženosti finansijskih institucija u inostranstvu, kompanija Standard & Poor’s ocijenila je crnogorski bankarski sektor najrizičnijim u regionu. S obzirom da je eksterna zaduženost banaka iznosila više od 20 odsto BDP-a na kraju 2007. godine, a uz dalji porast na 25 odsto u prvoj polovini 2008. godine, kritička ocjena ove rejting agencije data početkom avgusta 2008. godine uticaće na to da strane banke budu obazrivije u odobravanju novih kredita crnogorskim bankama, posebno imajući na umu privredu koja počinje da gubi svoj zamajac rasta. Kako primjećuju druge zemlje, kada privreda uđe u dio poslovnog ciklusa koji se kreće nizlazno, bankama je sve teže da pozajmljuju u inostranstvu, da bi mogle odobravati kredite u zemlji. Zbog efekata međunarodne finansijske krize, ovakav razvoj situacije mogao bi se dogoditi mnogo ranije nego što se trenutno očekuje, s obzirom na sve ograničeniju likvidnost stranih tržišta i sve veću nespremnost banaka da prihvate rizik. Potreba domaćih banaka da traže kredite u inostranstvu će se smanjiti i iz internih razloga , uglavnom zbog sazrijevanja crnogorskog poslovnog ciklusa, što će biti praćeno smanjenjem tražnje za kreditima u privatnom sektoru. U svakom slučaju, banke su spriječene u povećavanju odobravanja kredita po stopama koje se mogu porediti sa onim u periodu odmah nakon sticanja nezavisnosti, jer je Centralna banka Crne Gore (CBCG) krajem 2007. godine usvojila mjere usmjerene na jačanje koeficijenta opreznosti, a u kontekstu te politike je monetarna vlast definisala kvantitativne kreditne limite zavisno od veličine postojećeg kreditnog portfolija pojedinačnih banaka. Stoga, iz razloga na strani i ponude i tražnje, banke neće morati, a ni biti u mogućnosti da pozajmljuju sredstva od banaka u inostranstvu.

Proizašli izazovi u oblasti fiskalne politike Obilni poreski prihodi, koji su pratili ekonomski procvat, možda su prikrili dubinu srednjoročnog fiskalnog izazova koji stoji pred Crnom Gorom. Obilni državni resursi neizbježno stvaraju politički pritisak da se troši veći dio tekućih prihoda od onih koji bi se mogli održati i nakon faze ekonomske ekspanzije. Postoje dva faktora naročito koji imaju potencijal da promijene fiskalnu dinamiku i ugroze sposobnost Crne Gore da realizuje ciljeve svoje srednjoročne politike. • Crnogorski „konkurentni“ poreski režim dodaje i jedan element pro-cikličnosti,

što obavezuje Vladu da se sve više oslanja na uvoz kao izvor fiskalnih prihoda. Poput mnogih drugih zemalja Jugoistočne Evrope, Crna Gora je agresivno smanjivala stope direktnih poreza, uvođenjem jedinstvene stope poreza na dobit preduzeća od 9 odsto (stopa poreza na dohodak fizičkih lica će biti smanjena na isti nivo 2010.

Page 9: CRNA GORA - World Bank

godine). U isto vrijeme, Vlada je eliminisala porez na kapitalnu dobit i zadržala socijalne doprinose na minimalnom nivou (predviđa se da će se stope dodatno smanjiti). U pogledu povećanja relativne privlačnosti Crne Gore kao lokacije za strane direktne investicije, ove mjere su bile vrlo korisne. Međutim, jedinstvena poreska stopa je uklonila automatske stabilizatore iz poreskog sistema, pojačavajući elemente procikličnosti. Posebno su niske stope poreza na prihod učinile budžet osjetljivijim na šokove u eksternoj tražnji i povećale njegovo oslanjanje na uvoz kao izvor fiskalnih prihoda. To je posebno važno s obzirom da će opadajući prilivi kapitala iz neodrživih izvora, koji su prethodno pomenuti, dovesti do praktično korespondirajućeg smanjenja uvoza i, zauzvrat, do značajno nižih poreskih prihoda u odnosu na one koji su ostvarivani tokom perioda procvata. Kao rezultat toga, kreatori politika u Crnoj Gori moraće da svoje odluke o stalnim obavezama vezano za potrošnju, uključujući i obaveze koje se odnose na plate, zasnivaju na „strukturnoj“ poreskoj osnovi – to jest, na neto poreskim prihodima, bez uticaja privremenih i neodrživih stimulansa u vidu eksterne tražnje.

• U pripremi je veliki program javnih investicija, sa ciljem da se povećaju

privatne investicije i potencijal privrede za rast. Nakon tranzicije ka funkcionalnoj tržišnoj privredi, tražnja za javnom infrastrukturom – oslabljenom nakon decenija zapuštenosti – je značajno porasla. Ograničenja na strani ponude su postala sve očiglednija, a u odsustvu dodatnih investicija, ona prijete da uguše zamajac rasta. Ova ograničenja ponude su posebno evidentna u (i) sektoru energetike, što pokazuje i sve veći energetski deficit; (ii) sektoru saobraćaja, sa sve većim saobraćajnim zastojima/ gužvama (tokom ljetnje sezone) i velikim brojem saobraćajnih nezgoda; (iii) sektoru vodoprivrede, uključujući i otpadne vode, što utiče na glavne turističke zone u ljetnjim mjesecima; i (iv) vezano za sanitarne deponije čvrstog otpada, što dovodi do pojave nelegalnih deponija, lošeg iskustva turista i – na kraju – do većih rizika za javno zdravlje Crnogoraca. Od njih, ove prve dvije investicije su posebno skupe. S obzirom da Crna Gora namjerava da razvija sektor visokog turizma, od ključnog značaja je da se neophodne investicije – u okviru raspoloživog fiskalnog portfelja – realizuju brzo, kako bi se uklonila ova uska grla koja usporavaju rast. Štaviše, nedovoljno održavanje dovelo je do ubrzane stope amortizacije kapitala, a Vlada je prepoznala potrebu da se ovaj trend preokrene.

Sa eurom kao monetarnim uporištem, fiskalna politika predstavlja jedini instrument makroekonomskog menadžmenta. Kao takva, fiskalna politika će morati da odgira dvostruku ulogu – da osigura dalju makroekonomsku stabilnost i unaprijedi ciljeve u oblasti društveno-ekonomskog razvoja zemlje (kao i političko-ekonomskih integracija). Izazov pred Vladom da održi makroekonomsku stabilnost je dodatno otežan činjenicom da poreski režim i krediti stranih banaka postaju veoma prociklični u vršenju uticaja na sveukupnu privredu. Stoga je važno da srednjoročni fiskalni program osnaži – koliko je to moguće – kontraciklične elemente, prvenstveno kroz dizajniranje fiskalnog programa koji će omogućiti implementaciju ključnih javnih investicija, možda po cijenu umjerenih fiskalnih deficita, u još manje benignom okruženju. Takav pristup bi ponudio kreatorima politike neku vrstu fiskalnog jastuka/branika, s obzirom da je – u najgorem slučaju sa jako velikim i iznenadnim šokovima – mnogo lakše prilagoditi kapitalni budžet nego operativni. Slično tome, iz razloga koji se tiču društveno-ekonomskog razvoja, centralni cilj politike je da se zaštiti kapitalni budžet, s obzirom na potrebu da se

Page 10: CRNA GORA - World Bank

preokrenu decenije zapuštenosti javne infrastrukture, a da se pri tom omogući povećanje produktivnosti faktora proizvodnje koje koriste kompanije aktivne u Crnoj Gori – to je preduslov za svaki pristup u definisanju politike koji obuhvata povećanje investicija privatnog sektora kao centralni cilj. U tom smislu, Crna Gora se priprema da implementira velike projekte u sektoru saobraćaja i energetike. Da bi ostvarila svoje dvostrane ciljeve (očuvanje makroekonomske stabilnosti i unaprijeđeni društveno-ekonomski razvoj), Vlada mora produžiti svoj planski horizont i posvetiti se – što kredibilnije – ostvarivanju standarda u oblasti fiskalne politike koji će pomoći u kreiranju fiskalnog prostora neophodnog za konačnu realizaciju ovih investicionih projekata. Imajući na umu specifičnu makroekonomsku situaciju u Crnoj Gori i ciljeve njene politike, ovaj dokument navodi jedan takav fiskalni okvir, koji je dizajniran na osnovu tri vodeća principa. • Fiskalna politika ostaje u granicama Pakta stabilnosti i rasta, kao direktna

posljedica jednostrane odluke o uvođenju eura iz 1999. godine. Uz napore Crne Gore da se pridruži Evropskoj uniji i da vremenom formalizuje upotrebu eura kao nacionalne valute, kreatori politike su obavezni – makar implicitno – da poštuju ograničenja fiskalne politike koja su definisana Paktom stabilnosti i rasta (SGP). Ova ograničenja su usvojena 1997. godine, kako bi se održala Ekonomska i monetarna unija (EMU), usmjerena na obezbjeđivanje uravnoteženog budžeta tokom perioda trajanja poslovnog ciklusa. Za svaku fiskalnu godinu ovi fiskalni kriterijumi ograničavaju (i) ukupni budžetski deficit Vlade na 3 odsto BDP-a, i (ii) javni dug na 60 odsto BDP-a. Imajući na umu podatke o odnosu duga i BDP-a u Crnoj Gori na kraju 2007. godine, koji je bio blizu jedne polovine SGP ograničenja, prihvatanje kriterijuma koji se tiče deficita podrazumijeva da – uz umjereno pesimistične pretpostavke vezano za nominalne stope rasta i budžetski deficit – ovaj odnos duga i BDP-a ne bi trebalo da poraste preko postojećeg nivoa. Od 2004. fiskalne politike su ostale konzistentno u okviru SGP ograničenja. U najgorem slučaju, uz prethodno pomenute neodržive prilive stranog kapitala koji će se naglo smanjivati, Vlada će morati da ograniči javne investicije i da ostane u okviru ograničenja koja definiše SGP.

• Poreski prihodi (neto, bez prihoda koji proizilaze iz privremenih faktora) finansiraju tekuću potrošnju, što naznačava da Vlada može da se zadužuje samo da bi finansirala investicije. Ovo „modifikovano zlatno pravilo“ treba da pomogne da se spriječe kreatori politike da prihvate tekuće rashode tokom perioda procvata, koji se ne mogu održati zbog pada privredne aktivnosti. Slično pravilo – primijenjeno u kontinuitetu – ograničava fiskalne politike u brojnim evropskim državama, što omogućava više srednjoročni pristup dizajniranju fiskalnih politika i pružanju podrške Vladi u ostvarivanju makroekonomske stabilizacije i ciljeva vezano za javne investicije. Od 2005. godine, fiskalne politike su konzistentne sa ovim principom, s obzirom da je Vlada definisala da je (postepeno rastući) postojeći strukturni suficit jednak budžetskom prihodu bez privremenih faktora, koji je veći od javne potrošnje bez kapitalnih rashoda.

• Odnos tekuće potrošnje i BDP-a treba postepeno da se smanjuje. U ovom dokumentu, radi ilustracije, ovaj reper zadržava tekuću (ponavljajuću) potrošnju kao konstantu u realnim terminima, barem tokom faze implementacije prethodno

Page 11: CRNA GORA - World Bank

pomenutih prioritetnih investicija. S obzirom na postojeće pritiske da se povećaju plate i rashodi za dobra i usluge, čini se da je ovaj princip najteže postići (i održati). Godine 2006., a još očiglednije 2007, udio tekuće potrošnje u BDP-u je povećan a to će se dogoditi i 2008. Kao rezultat, uz sve strožija budžetska ograničenja za tekuću potrošnju, Vlada će morati da poveća djelotvornost i efikasnost relevantne potrošnje, što bi trebalo da pomogne u postizanju delikatne ravnoteže između povećane potražnje javnog sektora (Evropske integracije i decentralizacija) i postepenog smanjenja budžeta za tekuću potrošnju.

Ako bude usvojen, takav pristup bi omogućio da fiskalna politika odigra dvostruku ulogu, kombinovanjem (umjereno) procikličnih elemenata (unutar dobro definisanih ukupnih ograničenja) sa naporima da se prevaziđu postojeća uska grla u javnoj infrastrukturi. Razvoj koncepta višegodišnjeg kapitalnog budžeta trebalo bi da omogući obezbjeđivanje adekvatnog finansiranja – i povećanje opšteg kvaliteta – kod realizovanih javnih investicija. Uzevši zajedno, ovi principi kombinuju karakteristike kratkoročne budžetske fleksibilnosti (kroz dozvoljavanje opštih fiskalnih deficita tokom perioda pada privredne aktivnosti) sa srednjoročnom fiskalnom disciplinom (prikazanom kroz odsustvo značajnijih povećanja udjela duga u BDP-u). Odgovarajući fiskalni okvir, koji se sastoji od sva tri elementa, samim tim, doveo bi do unaprijeđenja ocjena koje je Crna Gora dobila od međunarodnih agencija za ocjenu kreditnog rizika, i do postepenog smanjenja premija na državni rizik, smanjujući time obaveze budžeta za servisiranje duga. Glavni rizici potiču od nedovoljnog uključivanja privatnog sektora u program javnih investicija i stalnih pritisaka za povećanje zarada. Planovi javnih investicija prevazilaze sposobnost države da ih finansira i to u značajnoj mjeri, pa Vlada mora (i) istražiti načine da dođe do kapitala iz privatnog sektora (privatizacija, privatno-javna partnerstva i koncesije); (ii) produžiti periode implementacije projekata; i (iii) razmotriti, u mjeri u kojoj je to neophodno, smanjenje opsega i veličine javnih investicionih projekata. Kako su pokazala iskustva iz drugih zemalja, nerado ugovorena privatno-javna partnerstva mogu obuhvatiti uslovne finansijske obaveze veće od predviđenih, i suziti preostali fiskalni prostor. U isto vrijeme, velika povećanja plata zaposlenima u privatnom sektoru povećala su konkurenciju između privatnog i javnog sektora za privlačenje raspoloživih talenata, čime je povećana i potreba za ubrzanjem procesa dekompresije zarada u javnom sektoru. Treba izbjegavati povećanja plata slična onima koja su odobrena krajem 2007, mada je to veliki izazov u izbornoj godini. Prioriteti u oblasti javnih investicija U energetskom sektoru potrebne su velike investicije kako bi se osigurala dovoljna količina raspoložive energije po razumnim cijenama, kao i održiva finansijska pozicija Elektroprivrede (EPCG). Kao odraz decenija zanemarivanja, nedavno usvojena Strategija za razvoj energetike predviđa investicije od oko 1,8 milijardi eura (više od 70 odsto BDP-a za 2007. godinu) do 2025. godine. Ali, ni status quo nije dobro rješenje. Od 2002. godine, Elektroprivreda Crne Gore je prijavljivala godišnje gubitke od oko 1 odsto BDP-a. Nove investicije su bile vrlo ograničene, a aktiva kompanije je propadala zbog neadekvantog održavanja i zamjene djelova. Da bi popravila svoje fizičko i finansijsko stanje, EPCG lansira veliki investicioni program, u pokušaju da riješi

Page 12: CRNA GORA - World Bank

probleme sa svojom krhkom finansijskom pozicijom. Ova dva cilja su međusobno povezana, s obzirom da se poboljšanje finansijskog stanja EPCG može ostvariti samo ukoliko kompanija uspije da: (i) održi proizvodnju struje iz lokalnih elektrana; (ii) poboljša naplatu; i (iii) smanji svoje gubitke. Povećanje kapaciteta za proizvodnju energije pretpostavlja diverzifikaciju izvora energije i aktivno učešće privatnog sektora. U tom smislu, Vlada je usvojila dugoročnu strategiju razvoja energetskog sektora, u kojoj navodi nove investicije, uz učešće privatnog sektora, u proizvodne kapacitete, uključujući i drugu termoelektranu, nove hidroelektrane i izgradnju elektrana na vjetar i sunčevu energiju. Među različitim mogućnostima finansiranja, a imajući na umu postojeće interesovanje investitora, Vlada će možda željeti da razmotri mogućnost pune privatizacije elektroprivrede (između ostalog i zbog konkurentnih investicionih prioriteta u drugim oblastima), kao alternativu potencijalnom smanjenju investicionih projekata i/ili produženju perioda implementacije, koji bi u suprotnom bili potrebni. Što se tiče sektora saobraćaja, potrebno je razviti detaljni srednjoročni budžetski program, kao sredstvo za planiranje i definisanje prioriteta i redosljeda javnih investicija, usklađujući ih sa unaprijed definisanim fiskalnim ograničenjima, razvijajući istovremeno i skup kriterijuma, pažljivo odmjeravajući troškove i koristi, u skladu sa kojima se donose odluke o identifikovanju projekata. Dobre studije izvodljivosti su ključno sredstvo, dok prikladno dizajnirani projekti, koji uključuju mjere za povećanje povećanje bezbjedonosnih karakteristika i smanjenje zahtjeva u oblasti održavanja, mogu smanjiti dalje radove na rehabilitaciji i/ili unaprijeđenju bezbijednosti. Koliko god je to moguće, pažljivo dogovorena privatno-javna partnerstva mogu odigrati važnu ulogu u realizaciji investicija, posebno vezano za projekat autoputa koji povezuje Luku Bar sa Beogradom i Evropskim koridorom 10. Ako privatni sektor smatra da ovi projekti nijesu ekonomski održivi i ako nije za očekivati sufinansiranje od strane privatnog sektora, Vlada će morati da razmotri druge alternative, uključujući faznu realizaciju ili smanjenje ovih projekata. Međunarodno iskustvo pokazuje da strukturiranje i nabavke kod kompleksnih projekata koje podrazumijevaju privatno-javna partnerstva zahtijevaju vrijeme, a obično i značajno učešće privatnog sektora da bi projekat bio finansijski i ekonomski održiv. Imajući na umu težinu terena i malo tržište Crne Gore, to će vjerovatno biti posebno važno ograničenje u pregovorima o ovakvim ugovorima. Da bi realizovala različita privatno-javna partnerstva u sektoru saobraćaja, Crna Gora mora imati zakon o koncesijama koji se zasniva na najboljim međunarodnim praktičnim rješenjima. Sektori puteva i željeznice već duže vrijeme ne dobijaju dovoljna finansijska sredstva, što dovodi do zaostajanja u održavanju i do neadekvatnog rutinskog i periodičnog održavanja, kao i kašnjenja u implementaciji nekih građevinskih radova. U sektoru puteva to je jako loše uticalo na bezbijednost, a kao rezultat toga broj saobraćajnih nezgoda i smrtnih slučajeva u njima je značajno veći nego u većini zemalja u regionu, uz visoke društvene i ekonomske troškove. Javna sredstva jedva da su dovoljna za rutinsko i periodično održavanje, čime ostaju nefinansirani i zaostalo održavanje i planovi za izgradnju novih autoputeva. Pored napora da se poveća efikasnost pružanja usluga održavanja, možda i putem podugovaranja uslova održavanja sa nekom nezavisnom kompanijom, Vlada će, vrlo vjerovatno, morati da poveća izdvajanja iz budžeta i/ili odloži implementaciju planiranih kapitalnih projekata.

Page 13: CRNA GORA - World Bank

Uticaj na plate Da bi se stvorio potreban fiskalni prostor za ove javne investicije, od ključnog značaja je da se plate – kao najveća pojedinačna komponenta u tekućem budžetu – smanje kao udio u opštoj državnoj potrošnji. Postojeći nivoi su jako visoki, čak i po regionalnim standardima. Sa udjelom od 11,8 odsto BDP-a 2006. godine, plate prevazilaze nivoe koji su zabilježeni u susjednim zemljama i većini novih država članica EU. Međutim, Vlada je izložena sve većim pritiscima da poveća plate u javnom sektoru, što je djelimično uslovljeno ciljem da ostane konkurentna privatnom sektoru. Kao rezultat toga, plate kao budžetska stavka nastavljaju da rastu – pri čemu će udio u BDP-u za 2008. godinu vjerovatno prevazići 12,7 odsto, koliko je udio plata u BDP-u iznosio 2007. godine, uglavnom iz dva razloga: • Velika povećanja plata koja su odobrena krajem 2007. godine. Djelimično

kao reakcija na sve veće cijene (hrane i struje), djelimično da bi se pratio rast plata u privatnom sektoru, Vlada je pristala na povećanje zarada u javnom sektoru za 30 odsto. Efekti ove odluke – zajedno sa 10 odsto povećanja minimalne cijene rada – postaju očigledni tek 2008. godine i u godinama koje slijede. Stvari se usložnjavaju zbog činjenice da su pregovori o zaradama državnih službenika u Crnoj Gori vrlo fragmentirani i omogućavaju različitim sindikatima da pregovaraju o povećanju zarada van kontrole Ministarstva finansija i redovnog procesa pripreme budžeta.

• Dodatno zapošljavanje u javnom sektoru za potrebe procesa evropskih integracija i decentralizacije nijesu kompenzovani kroz odgovarajuće smanjenje broja zaposlenih ili administrativnih struktura u drugim oblastima, što je dovelo do pretjerano složene organizacije Vlade. Iako je djelotvornost Vlade u Crnoj Gori i dalje niža nego u zemljama Istočne Evrope i baltičkim zemljama, ona se popravlja po mnogo bržim stopama, što predstavlja ohrabrujući signal da se odlučni napori mogu isplatiti i da zaista daju rezultate.

Vlasti su već preduzele važne korake ka reformi javne uprave kroz usvajanje Zakona o državnoj upravi i implementaciju relevantnih propisa, uključujući i propise koji definišu sistem zarada u državnoj upravi. Potrebno je implementirati skup dodatnih mjera definisanih politikom, kako bi se (i) povećala djelotvornost i profesionalizam javne uprave u ključnim oblastima za ostvarivanje cilja evropskih integracija; (ii) spriječio „odliv mozgova“ u privatni sektor i to među najstručnijim osobljem; i (iii) smanjili ukupni rashodi zaposlenih u javnom sektoru na nivo koji je usklađen sa implementacijom širih prioriteta Vladine fiskalne politike. Da bi se ostvarili ovi ciljevi, Vlada mora inicirati reformu sistema zarada i ocjenjivanja. Postojeći sistem zarada – zasnovan uglavnom na godinama staža – mora biti zamijenjen sistemom koji povezuje plate sa učincima. Kompleksni proces kolektivnog pregovaranja mora se pravilno kanalisati. Trebalo bi da otpočne ranije svake godine i da se završi prije redovnog procesa izrade budžeta. Na srednjoročnom planu, Vlada treba da smanji broj zaposlenih u javnom sektoru u određenim oblastima. Smanjenje broja zaposlenih moglo bi se ostvariti kroz kombinaciju smanjenja i djelimičnog i selektivnog zamrzavanja novog zapošljavanja. Slično, postoji prostor za

Page 14: CRNA GORA - World Bank

racionalizaciju strukture državnih aktivnosti, što bi zahtijevalo sveobuhvatnu funkcionalnu reviziju veličine, funkcija i kadrovskih rješenja za sve Vladine organizacije. Vlada mora definisati kriterijume koji će omogućiti odlučivanje o tome da li određenu funkciju treba da obavlja centralna vlast ili je treba ukinuti, prenijeti na lokalnu vlast ili privatizovati. Radna mjesta koja ne obavljaju državni službenici i koja nijesu sastavni dio ključnih funkcija Vlade mogla bi se prenijeti, putem javnog tendera, na privatni sektor. Glavni izvor pripadajućeg smanjenja troškova proizašao bi iz veće efikasnosti sa kojom privatni sektor može obavljati ove zadatke.

Page 15: CRNA GORA - World Bank

I. PROCVAT NAKON STICANJA NEZAVISNOSTI1

Kada je Crna Gora osigurala svoju međunarodno priznatu državnost sredinom 2006. Godine, bila je u prilici da se nadoveže na osnove sveobuhvatnih reformi realizovanih prije sticanja nezavisnosti. Implementacija privatizacione agende i strukturnih reformi, obezbjeđivanje niskih poreskih stopa i podsticajnog okruženja za poslovnu aktivnost i jasno definisana evropska perspektiva predstavljali su faktore koji su omogućili – nakon uklanjanja političkih neizvjesnosti – porast do tada skromnih investicija, čime su podstaknuti domaća tražnja i ekonomski rast, po stopama koje su mnogo više od očekivanih. Značajan priliv stranog kapitala pomogao je transformaciji privrede – koja je bila usporena zbog nasljeđene ekonomske krize, sukoba u regionu i međunarodnih sankcija –u najdinamičniju privredu u Evropi. Za 2007. godinu realni rast je procijenjen po dvocifrenim stopama. Poslovne banke su podržale ove aktivnosti uz jako značajno povećanje kredita koji se odobravaju privredi, što je omogućilo finansiranje većeg uvoza, a to je dovelo do brzog proširivanja deficita tekućeg računa. Ovi trendovi objašnjavaju nepredviđeno visoke poreske prihode, posebno imajući na umu da se „regionalno konkurentan“ crnogorski poreski režim oslanja na trgovinu kao primarni izvor fiskalnih prihoda. Sve lošije međunarodno okruženje (globalna kreditna ograničenja, porast cijena hrane i struje, i sve veća regionalna nestabilnost) i prirodni proces sazrijevanja poslovnog ciklusa, zahtijevaju obazrivost u definisanju fiskalnih politika u srednjem roku, između ostalog i zato što se prodaja nekretnina nerezidentima i visoke stope zaduživanja banaka u inostranstvu ne mogu održati, čime privreda postaje ranjivija i izložena rizicima potpunog ciklusa procvata i propasti – posebno ako se tekuća potrošnja ne ograniči, a ključni (i politički složeni) izazovi ne riješe dok su prihodi još uvijek visoki. Fiskalna politika, koja već mora apsorbovati 30-procentno povećanje plata u javnom sektoru i regulisanje zaostalih obaveza po osnovu penzija, moraće da odigra ključnu ulogu.

A. Makroekonomski efekti 1.1. Godine 2007. Crna Gora je bila jedna od najbrže rastućih ne-naftnih privreda u svijetu (vidi Sliku 1.1) – takva situacija prenijela se dobrim dijelom i u prvu polovinu 2008. godine. Podstaknuta velikim prilivom stranog kapitala, država je bila u prilici da održi zamajac ekonomskog rasta koji je nastao krajem 2005. godine. Ekonomska dinamika dovela je do visokih fiskalnih prihoda, a – uz djelotvornu kontrolu javne potrošnje 2007.2 godine — ostvaren je značajan opšti suficit of 7,1 odsto BDP-a. Međutim, ako se ne održi slična disciplina u oblasti potrošnje, budući budžeti biće izloženi riziku da budu opterećeni zbog promjenljivosti prihoda, povećanih pritisaka na tekuću potrošnju i nedovoljne sposobnosti da se definišu prioritetne investicije.

1 Pripremio Jan-Peter Olters (ECCME). 2 Kao što će biti razrađeno u daljem tekstu, neke mjere preduzete 2007. godine, koje su uključene u dodatni budžet (kao što je povećanje zarada u javnom sektoru) uticale su uglavnom na budžet za 2008. i samim tim imale su samo minorni efekat na ukupni fiskalni rezultat 2007. godine.

Page 16: CRNA GORA - World Bank

1.2. Snaga oporavka nakon sticanja nezavisnosti, 2007. godine, prevazišla je sve (objavljene) projekcije.3 Ovaj rezultat odražava veće povjerenje investitora4 i ubjeđenje da je država opet na pravom putu – na putu da postane punopravna članica Evropske unije u dogledno vrijeme. Promjene predviđanja uslijedile su nakon povoljnih političkih faktora, naročito onih koji se tiču uspješnog okončanja procesa izgradnje države. Crna Gora je požnjela koristi od postavljanja neophodnih ekonomskih osnova u periodu prije sticanja nezavisnosti, kada je došlo do implementacije važnih strukturnih reformi i realizacije ambiciozne privatizacione agende. 1.3. Ekonomski procvat pokrenut je ubrizgavanjem značajne doze likvidnosti u crnogorsku privredu – kroz strane direktne investicije i kredite privredi; vidi Tabelu 1.1.

2003 2004 2005 2006 2007 2008-S1prel. procjena

Stimulansi tražnje 106.1 128.6 468.7 1,090.3 2,384.8 907.0Bruto SDI 43.8 52.7 392.7 644.3 1,007.7 465.8

Od toga: nekretnine 5.3 10.9 70.3 337.9 514.4 172.5Povećanje kredita privatnom sektoru 62.3 75.9 76.0 446.0 1,377.1 441.3

Povećanje eksternog zaduživanja banaka 22.0 18.3 19.8 84.4 356.7 201.8Povećanje domaćich obaveza banaka 40.4 57.6 56.2 361.6 1,020.4 239.4

Bruto domaći proizvod 1,510.1 1,669.8 1,815.0 2,148.9 2,540.0 2,816.9

Stimulansi tražnje 7.0 7.7 25.8 50.7 93.9 64.4Bruto SDI 2.9 3.2 21.6 30.0 39.7 33.1

Od toga: nekretnine 0.4 0.7 3.9 15.7 20.3 12.2Povećanje kredita privatnom sektoru 4.1 4.5 4.2 20.8 54.2 31.3

Povećanje eksternog zaduživanja banaka 1.5 1.1 1.1 3.9 14.0 14.3Povećanje domaćich obaveza banaka 2.7 3.5 3.1 16.8 40.2 17.0

Realni rast BDP-a, godinu za godinom, u procentima 2.5 4.4 4.2 8.6 10.3 8.0

Izvori: CBCG; Monstat; Ministarstvo financija i ocjene zaposlenih u Svjetskoj banci.

Tabela 1.1. Crna Gora: Stimulansi tražnje, 2003–08

(U milionima eura)

(U procentima od BDP svedenogna godišnji nivo, sem ako je drugačije naznačeno)

3 Na kraju 2006. godine, predviđanje realnog rasta za 2007. godinu iznosilo je oko 6 odsto, podržavajući projekcije poreskih prihoda u budžetu za 2007. godinu; vidi i MMF (2006). Prema postojećim podacima, realni BDP je porastao po procijenjenih 10-12 odsto 2007. godine. Ovaj document koristi preliminarnu – i vrlo obazrivu – procjenu Ministarstva finansija od 10.3 odsto realnog rasta za 2007. godinu. Zavod za statistiku Crne Gore, MONSTAT, treba da objavi procjene BDP-a i stopa rasta za 2007. godinu u jesen 2008. 4 U svom izvještaju o rangiranju država za 2008. godinu, „Doing business“, Svjetska banka rangirala je Crnu Goru kao 81 od 178 zemalja, ispred Srbije, Hrvatske, Grčke, Bosne i Hercegovine i Albanije. U pod-kategoriji „zaštita investitora“, Crna Gora je posebno dobro ocijenjena, kao 19-ta zemlja na listi. Međutim, u anketi za 2009. godinu, Crna Gora je – iako ostaje ispred svojih konkurenata iz regiona, izuzev Albanije – pala na 90. mjesto (od ukupno 181 zemalja), uglavnom zbog relativno sporog napretka u rješavanju prepreka koje se tiču izdavanja građevinskih dozvola i registracije imovine. Novi projekat Svjetske banke, koji je trenutno u finalnoj fazi pripreme, pokušaće da tretira relevantne prepreke i pomogne u modernizaciji Uprave za nekretnine i unaprijeđenju sistema planiranja i izdavanja dozvola.

Page 17: CRNA GORA - World Bank

5 U „Nacionalnom program za integraciju“ (NPI) Vlada Crne Gore (2008a) navodi da je do sada uspješno privatizovano više od 85 odsto državnog kapitala.

(i) Bruto strane direktne investicije (SDI) predstavljale su 40 odsto BDP-a 2007. godine. Veliki potencijal sektora turizma – zajedno sa otvorenim, podsticajnim okruženjem za poslovnu aktivnosti, sa niskim poreskim stopama – privukao je značajan priliv SDI, pri čemu su uplate, u skoro istim procentima, poticale iz 15 država članica EU, mini država i off-shore centara, zemalja bivšeg Sovjetskog saveza i drugih zemalja (Tabela 1.2). Pored samih investicija u unaprijeđenu, modernu hotelsku infrastrukturu, samo kupovina nekretnina predstavljala je više od polovine svih investicija. Već 2006. godine, nijedna druga zemlja Evrope i Centralne Azije (ECA) nije uspjela da privuče veće SDI po glavi stanovnika od Crne Gore (Grafik 1.2) – prije nego što su neto SDI po glavi stanovnika porasle za dodatnih 14,7 odsto, sa 783 eura na 899 eura 2007. godine. Nakon strateških privatizacija tokom perioda prije sticanja nezavisnosti (banke, telekomunikacije i teška industrija),5 nekontroverzno međunarodno priznanje nezavisnosti omogućilo je realizaciju do tada skromnih investicija. Tako su do 2007. godine, nominalne SDI (u eurima) stajale na nivou koji je dva i po puta veći od onog iz 2005. godine – a značajno preko 200 puta veći od SDI iz 2001. godine (Grafik 1.3).

2

Strane direktne investicije (neto)Odliv investicijaStrane direktne investicije (bruto) 0

Strane direktne investicije (neto)Odliv investicijaStrane direktne investicije (bruto) 4

Bruto SDI po grupama zemalja (porijeklo prenosa sredst

001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

… … 2.6 3.0 21.0 21.7 20.7… … 0.3 0.1 0.7 8.3 19.0.4 5.6 2.9 3.2 21.6 30.0 39.7

… … 38.7 50.6 380.9 466.7 524.9… … 5.1 2.1 11.8 177.6 482.8.7 76.4 43.8 52.7 392.7 644.3 1,007.7

a 4EU-15 država članica, bez zavisnih teritorija 1Mini države i off-shore centri1 0Zemlje bivšeg Sovjetskog saveza 0Zemlje Jugoistočne Evrope2 1Druge države i regioni 1

Po sektorima 4U proizvodnim sektorima -0U uslužnim sektorima 3U finansijskim organizacijama 1Za kompanije i bankeZa akcije u domaćim kompanijamaZa nekretnine u inostranstvu u domaćem vlasništvuZa akcije preduzeća koja su predmet javne trgovineZa sredstva u inostranstvu u domaćem vlasništvuZa nekretnine 0

Izvor: CBCB i procjene zaposlenih u Svjetskoj banci.1 Andora, Bahami, Bahrein, Barbados, Belize, Bermudi, Britanska djevičanska ostrva, Kajmanska o

Monako, Panama, Reunion, Sveti Vincent i Grenadini, Sveti Toma i Princip, Singapur, Surinam, Šva

.7 76.4 43.8 52.7 392.7 644.3 1,007.7

.2 69.5 16.4 11.7 140.0 181.7 272.9

.0 1.3 9.7 10.9 20.7 128.0 265.2

.8 0.0 0.4 4.7 16.6 127.0 231.6

.5 4.3 15.2 17.9 36.2 50.4 101.6

.1 1.4 2.1 7.5 179.2 157.3 136.4

.7 76.4 43.8 52.7 392.7 644.3 1,007.7

.4 3.4 2.2 2.3 68.6 … …

.4 69.1 24.2 37.7 193.7 … …

.7 3.8 12.1 1.8 60.1 … …… … … … … 252.1 377.6… … … … … 6.1 0.0… … … … … 1.2 0.1… … … … … 45.1 115.7… … … … … 2.0 0.0.0 0.0 5.3 10.9 70.3 337.9 514.4

strva, Kipar, Gibraltar, Hong Kong, Kiribati, Kuvajt, Lesoto, Lihtenštajn, Makao, Malta, Maršalova ostrva, Mauricijus,jcarska, Ostrva Turks i Caicos, Ujedinjeni arapski emirati, Američka djevičanska ostrva, Kraljevina Svazi i Vatikanski gra

2 Albanija, Bosna i Herzegovina, Bugarska, Hvratska, Makedonija, Rumunjska, Slovenija, Srbija i

Tabela 1.2. Crna Gora: St

Turska.

rane direktne investicije, 2001–07

(Kao procenat od BDP-a)

(U milionima eura)

Page 18: CRNA GORA - World Bank

Slika 1.1 Stope rasta realnog BDP-a, 2007(U procentima)

-6

-3

0

3

6

9

12

15

18

21

24

Aze

rbai

jan

Arm

enia

Geo

rgia

Slov

akLa

tvia

Lith

uani

a

Rus

sia

Esto

nia

Pola

ndC

zech

Rep

.

Bul

garia

Slov

enia

Rom

ania

Mol

dova

Turk

ey

Gre

ece

Italy

Zemlje koje proizvode naftu (u kojima prihodi od nafte čine najmanje 20 odsto ukupnih prihoda 2004. godine)

Crna Gora (MNE)

Srbija (SRB) Albania (AL)Bosna i Herzegovina (BiH) Makedonija, BJR (MK)

Izvor: MMF (World Economic Outlook Database April 2008 ); crnogorske vlasti i procjene zaposlenih u Svjetskoj banci.

Zemlje Zapadnog Balkana

Hrvatska (HR)

Zemlje regiona Evropa i centralna Azija (ECA Region)

Page 19: CRNA GORA - World Bank

Slika 1.2 Neto strane direktne investicije po glavni stanovnika, 2006(U američkim dolarima)

-6,000

-5,000

-4,000

-3,000

-2,000

-1,000

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

MNE

SRB ALBiH

MK

Izvor: Svjetska banka (World Development Indicators ); crnogorske vlasti i procjene zaposlenih u Svjetskoj banci.

Zemlje Zapadnog Balkana

HR

Zemlje regiona Evrope i Centralne Azije

Slov

akia

Bul

garia

Latv

ia

Rom

ania

Lith

uani

aC

zech

Rep

.H

unga

ryEs

toni

a

Kaz

akhs

tan

Pola

ndTu

rkey

Geo

rgia

Arm

enia

Ukr

aine

Rus

sia

Mol

dova

Bel

arus

Kyr

gyz

Uzb

ekis

tan

Slov

enia

Aze

rbai

jan

Page 20: CRNA GORA - World Bank

Slika 1.3. Crna Gora: Bruto Strane direktne investicije, 2002–07

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Kao

pro

cena

t od

BD

P-a

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Kao procenat od ukup. SD

I

Nekretnine

Izvor: CBCG i Ministarstvo finansija.

Privatizacije

Prodaja nekretnina i privatizacija(skala desno)

Prodaja nekretnina(skala desno)

Slika 1.4. Crna Gora: Raspon ponderisanih prosječnih kamatnih stopa kod kreditiranja, 09.2005–06.2008

0

2

4

6

8

10

12

14

92005

12 3 6 9 12 3 6 9 12 3 6

U p

roce

ntim

a

Izvor: CBCG; MONSTAT i procjene zaposlenih u Svjetskoj banci.

Kamatne stope

Stope inflacije

najviša

najniža

200 2007 200

(ii) Domaći krediti porasli su za više od 50 procentnih poena BDP-a 2007.

godine, kreditiranje privatnog sektora za skoro 49 procentualnih poena; vidi Tabelu 1.3. Nekoliko faktora – uključujući (i) prijenos vlasništva nad bankama na privatni sektor; (ii) veliki udio banaka u stranom vlasništvu u crnogorskom finansijskom sektoru; i (iii) povoljni uslovi na međunarodnim kreditnim tržištima – dozvolili su domaćim bankama da se takmiče i agresivno kreditiraju, što je dovelo do stalnog pada (nominalnih) kamatnih stopa (Slike 1.4 i 1.5). Efekat

Page 21: CRNA GORA - World Bank

bogatstva koji proizilazi iz procvata berzanskih aktivnosti (sve do sredine 2007. godine) i tržišta nekretnina, doveo je do udvostručavanja depozita, sa 0,9 milijardi eura na kraju 2006. godine na 1,8 milijardi godinu dana kasnije. Uz obilnu likvidnost na međunarodnim tržištima, strane (matične) banke podržavale su odluku domaćih banaka da pojačaju kreditiranje privrede. Stoga, u periodu od kraja 2006. do kraja 2007. godine, odnos kredita i depozita je porastao sa 87 odsto na 122 odsto. To znači da je 2007. godine skoro jedna četvrtina povećanja kreditiranja privrede finansirana kreditima banaka iz inostranstva – što samo po sebi predstavlja stimulans tražnje ekvivalentan iznosu od 14 odsto BDP-a.

2003 2004 2005 2006 2007 2008-S1procjena

Ukupni domaći krediti 15.3 19.1 25.1 48.8 99.3 104.6Ukupni krediti privatnom sektoru1 10.9 14.4 17.4 35.5 84.2 91.6

Depoziti u bankarskom sektoru 11.7 13.0 22.0 40.9 69.0 65.2Depoziti privatnog sektora1 3.5 3.3 5.9 13.1 30.3 31.9

Eksterna zaduženost banaka 2.2 3.1 4.0 7.3 20.2 25.4

Povećanje domaćih kredita2 6.1 5.3 7.5 27.6 58.0 30.2Povećanje kredita privatnom sektoru1,2 4.1 4.5 4.2 20.8 54.2 31.3

Povećanje depozita u bankarskom sektoru2 2.0 2.4 10.1 22.2 34.4 5.9Povećanje depozita privatnog sektora1,2 1.1 0.1 2.9 8.1 19.2 9.1

Povećanje eksterne zaduženosti banaka2 1.5 1.1 1.1 3.9 14.0 14.3

Ukupni domaći krediti 231.7 319.4 454.7 1,048.7 2,521.9 2,947.2Ukupni krediti privatnom sektoru1 164.7 240.6 316.6 762.6 2,139.7 2,581.0

Depoziti u bankarskom sektoru 176.6 217.3 400.2 878.3 1,752.2 1,835.2Depoziti privatnog sektora1 52.1 54.6 107.9 282.1 769.8 898.1

Eksterna zaduženost banaka 34.0 52.3 72.1 156.5 513.2 715.0

Increase in domest credit 92.5 87.7 135.3 594.0 1,473.2 425.3Increase in private-sector credit1 62.3 75.9 76.0 446.0 1,377.1 441.3

Increase in deposits in banking sector 30.3 40.6 182.9 478.1 873.9 83.0Increase in deposits by private sector1 16.5 2.4 53.3 174.1 487.8 128.3

Increase in external indebtedness by banks 22.0 18.3 19.8 84.4 356.7 201.8

Povećanje domaćih kredita2 66.4 37.9 42.3 130.6 140.5 33.7Povećanje kredita privatnom sektoru1,2 60.9 46.1 31.6 140.9 180.6 41.2

Ukupni domaći krediti, kao procenat od depozita 131.2 147.0 113.6 119.4 143.9 160.6Ukupni krediti u privredi, kao procenat od depozita 93.2 110.7 79.1 86.8 122.1 140.6

Izvor: CBCG i procjene zaposlenih u Svjetskoj banci.

1 Ostale nefinansijske korporacije i ostali rezidentni sektori.2 Za 2008-S1, kao procenat od BDP-a svedenog na godišnji nivo ili dvostruko procentualno povećanje za kraj decembra i kraj juna.

Tabela 1.3. Crna Gora: Krediti, Depoziti i eksterni dug banaka, 2003–08

(Kao procenat od BDP-a)

(U milionima eura)

(U procentima)

Page 22: CRNA GORA - World Bank

Slika 1.5. Crna Gora: Raspon realnih ponderisanih prosječnih kamatnih stopa za kreditiranje, 09.2005–06.2008

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

92005

11 12006

3 5 7 9 11 12007

3 5 7 9 11 12008

3 5

U p

roce

ntim

a

-1

-0.5

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

U m

ilijardama eura

Izvor: CBCG i procjene osoblja Svjetske banke.

Realne kamatne stope za kredite

Krediti privredi(skala desno)najviša

najniža

1.4. Ekonomski procvat omogućio je poboljšanje osnovnih društvenih indikatora i indikatora dohotka (Tabela 1.4). Konkretno, došlo je do povećanja broja zaposlenih, koji je činio oko jedne četvrtine stanovništva krajem 2007. godine, dok je stopa nezaposlenosti značajno opala, sa 23 odsto na kraju 2004. na 12 odsto krajem 2007. godine. Prosječne zarade porasle su za 16, odnosno 32 odsto 2006. odnosno 2007. godine. Iako se čini da su zabilježene stope siromaštva ostale iste u periodu 2005. do 2006. (još uvijek nema podataka za 2007), nedavna studija Svjetske banke (2008a) pokazuje da je smanjena dubina i težina siromaštva, kao nagovještaj potencijala za značajnije smanjenje stopa siromaštva u sljedećih nekoliko godina. Prema toj istoj studiji, nejednakosti u potrošnji i dohotku su takođe smanjene.6

2004 2005 2006 2007 2008-S1procjena

Prosječne plate (bruto) u eurima*Godišnji prosjek 302.8 326.5 434.2 495.8 589.8Na kraju perioda 344.8 387.8 471.0 554.0 623.0

Prosječne plate (neto) u eurima*Godišnji prosjek 195.4 213.2 283.0 336.8 403.0Na kraju perioda 226.3 253.7 307.0 376.0 425.0

Broj zaposlenih* 142,438 145,261 150,746 159,223 170,146Broj nezaposleni† 58,950 48,825 38,876 31,469 29,088Stopa nezaposlenosti, u procentima† 22.4 18.5 14.7 11.9 11.0Stopa siromaštva, u procentima‡ … 11.3 11.3 …

Pros…

ječna potrošnja siromašnihkao procenat prosječne potrošnje

Gini koeficijent‡ … 0.259 0.243 … …

Izvor: Monstat*; Zavod za zapošljavanje (ZZZ)† i Svjetska banka (2008)‡.

Tabela 1.4. Crna Gora: Odabrani socijalni indikatori, 2004–08

… 42.8 44.8 … …

6 Zbog nedostatka podataka, Crna Gora nije obuhvaćena Indeksom ljudskog razvoja za 2007-08 koji priprema UNDP

Page 23: CRNA GORA - World Bank

B. Imanentni rizici 1.5. U periodu neposredno nakon sticanja nezavisnosti, ekonomija Crne Gore ispoljila je natprosječne trendove rasta. Svi indikatori predstojećeg usporavanja brzog rasta kredita/SDI su prisutni – produbljavanje deficita tekućeg računa, zaoštravanje uslova na tržištu rada, povećani pritisci zarada i ubrzanje stope inflacije. Ova kretanja će vjerovatno biti pojačana pratećim pogoršanjem međunarodnog ekonomskog ambijenta (Boks 1.1). Hipotekarna kriza koja je započela u Sjedinjenim državama dovela je do kreditnog kraha na međunarodnim finansijskim tržištima. Pored toga, uz rastuće cijene energenata i hrane dolazi rizik poništenja početnog uspjeha u povećanju prihoda i raspodjeli bogatstva. 1.6. Međutim, najkritičnije prognoze za cijene sredstava ukazuju na opadajući trend i po pitanju akcija i nekretnina. Stoga uklanjanje efekta bogatstva sa rastućih cijena sredstava i projektovanje značajnog pada u eskternim prilivima kapitala impliciraju da će, i iz domaćih i eksternih razloga, ekonomske aktivnosti u narednih nekoliko godina biti manje intenzivne nego u periodu 2006.-2007. (i) Berzanski indeksi su sredinom 2008. iznosili manje od polovine svojih

najviših vrijednosti dostignutih polovinom 2007. godine. Naročito tokom prvih šest mjeseci 2007. godine, dvije berze zabilježile su izuzetan rast cijena – znatno viši nego kod većine bolje afirmisanih berzi (Slika 1.6.) Efekat bogatstva od prodaje nekretnina (na primorju) (kao i bankarski krediti) dodatno su podstakli nagli berzanski rast. Djelimično zbog pomijeranja investicija ka ulaganjima u fizička sredstva (naročito kuće i stanove u Podgorici i drugdje), sredstva su povučena sa berzi, što je doprinjelo padu cijena na tržištu kapitala od više od 50 procenata u period od sredine 2007. do juna 2008.

Slika 1.6. Crna Gora: Berzanski indeksi, 03.2003–06.2008

0

200

400

600

800

1,000

1,200

32003

6 9 12 3 6 9 12 3 6 9 12 3 6 9 12 3 6 9 12 3 6

Inde

x (2

005

aver

age

= 10

0)

MOSTE (Montenegro Berza)

NEX 20(NEX Berza)

NEX PIF(NEX Berza)

Izvor: CBCG i procjene osoblja Svjestke banke.

Euro Stoxx 50

2004 2005 2006 2007 20082003

Page 24: CRNA GORA - World Bank

(ii) Cijene nekretnina su izgleda dostigle svoj vrhunac, uz trenutni nivo cijena koji mogućava dalji rast – ukoliko je moguć – samo na veoma malom broju lokacija duž obale i, moguće, kapitala.7 Tokom protekle dvije godine Crna Gora se našla u sred buma tržišta nekretnina koji je prvenstveno podstaknut od strane kupaca iz Rusije. Agenti za nekretnine su saopštili da je rast cijena išao uporedo sa, a krajem 2007. godine, i prevazišao cijene na berzama (Tabela 1.5). Tokom 2006-2007. godine, strani investitori su kupili nekretnine u vrijednosti od preko 850 miliona eura (u prosjeku 18 procenata BDP-a), uprkos činjenici da prepreke u vezi sa vlasništvom nad zemljom za prethodno eksproprisane parcele nijesu u potpunosti otklonjene. Efekat bogatstva od prodaje nekretnina doveo je do (i) priliva na (i, od sredine 2007. godine, odliva sa) dvije berze; (ii) građevinskog buma u Podgorici i drugdje; i (iii) rasta uvoza i produbljivanja već visokog deficita tekućeg računa. Ova bum je doveo do situacije u kojoj– uz procijenjenu prosječnu cijenu od 1.738 eura za kvadratni metar – cijene stanova i kuća u Podgorici trentno prevazilaze one u Berlinu ili Pekingu (Slika 1.7). Nema još puno prostora za dalji rast, a raspoloživi indikatori ukazuju na – moguće značajne – korekcije cijena na crnogorskom tržištu nekretnina.

2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007 2005 2006 2007

Average 53 91 80 39 101 133 109 246 64 46 81 107Ulcinj/Ulqin 17 57 127 18 60 88 225 115 114 33 67 113Bar 50 106 62 29 89 106 114 407 45 29 94 129Petrovac 39 68 55 31 100 165 100 100 120 78 41 122Bečićci 43 60 119 29 91 138 88 233 50 41 88 100Budva 47 82 75 41 133 79 106 243 -8 50 56 43Tivat 25 93 124 29 118 108 83 218 100 44 52 186Kotor 41 111 88 50 150 167 133 171 137 59 74 113Herceg Novi 75 162 64 50 133 114 67 400 10 41 171 85

Izvor: CEED Consulting (2007).

Tabela 1.5. Primorje Crne Gore: Prosječni procentualni rast cijene kvadratnog metra, 2005–07

Stanovi Kuće Parcele Poslovni prostor

Slika 1.7. Cijene stanova po metru kvadratnom u centru grada, 2007/08

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

9,000

Lond

on (p

rime)

, UK

New

Yor

k, U

SM

osco

w, R

ussi

aLo

ndon

(oth

er lu

xury

), U

KPa

ris, F

ranc

eH

ong

Kon

g To

kyo,

Japa

nSi

ngap

ore

Mum

bai,

Indi

aB

arce

lona

, Spa

inG

enev

a, S

witz

erla

ndZu

rich,

Sw

itzer

land

Sydn

ey, A

ustra

liaTu

rks a

nd C

aico

s Isl

ands

Tel A

viv,

Isra

elTo

ront

o, C

anad

aA

uckl

and,

New

Zea

land

War

saw

, Pol

and

Cay

man

Isla

nds

Dub

ai, U

AE

Bah

amas

Mon

treal

, Can

ada

Mun

ich,

Ger

man

ySt

. Pet

ersb

urg,

Rus

sia

Shan

ghai

, Chi

naTr

inid

ad a

nd T

obag

oFr

ankf

urt,

Ger

man

yB

angk

ok, T

haila

ndC

ape

Tow

n, S

outh

Afr

ica

Podg

oric

a, M

onte

negr

oB

erlin

, Ger

man

yB

eijin

g, C

hina

New

Del

hi, I

ndia

Sofia

, Bul

garia

Mar

rake

ch, M

aroc

coM

anila

, Phi

lippi

nes

Ista

nbul

, Tur

key

Pana

ma

City

, Pan

ama

Kua

la L

umpu

r, M

alay

sia

Joha

nnes

burg

, Sou

th A

fric

aA

mm

an, J

orda

nSa

n Jo

se, C

osta

Ric

aB

eiru

t, Le

bano

nJa

karta

, Ind

ones

iaB

anga

lore

, Ind

iaC

airo

, Egy

pt

Eura

kva

drat

nog

met

ra

Izvor: Global Property Guide, 2008, "Most Expensive Cities in 2008"; i za Podgoricu, Fabris i Kalezić (2008) i CEED Consulting (2007).

€ 15

,645

Rangiranje obezbijedio CEED za Podgoricu (" uski centar grada" )

Devizni kurs: €1 = US$1.55

€ 10

,279

€ 10

,020

€ 9,

808

7 Vidjeti, npr., Fabris i Kalezić (2008) Oni saopštavaju da je cijena kvadratnog metra 1.738,27 eura u Podgorici, 3.332,37 eura u Budvi, 2.614,66 eura u Herceg Novom i 2.145,60 eura u Tivtu.

Page 25: CRNA GORA - World Bank

Boks 1.1. Cijene nekretnina, kreditni krah i kraj ekonomskog procvata

Ekonomska ekpanzija podstaknuta kreditima učinila je Island prvom žrtvom globalnog kreditnog kraha. Uska proizvodna osnova Islanda podrazumijeva veliko oslanjanje na uvoz. Izrazito jačanje islandske króne tokom 2004.-2005. godine, koje je stvorilo značajan efekat bogatstva, podstakao je Islanđane da više troše, što je dovelo do veoma visokog deficita tekućeg računa (26 procenata BDP-a u 2006). Sveukupni fiskalni bilans ostao je u suficitu (6 procenata BDP-a u 2006. godine). Da bi finansirali deficit tekućeg računa, domaće velike banke su pozajmljivale na međunarodnom tržištu, značajno više od svojih lokalnih baza deponenata. Pritisci na strani potražnje doveli su do rasta inflacije, što je rezultiralo podizanjem kamatnih stopa i dovelo do daljeg jačanja valute. Ovaj nagli rast pukao je sa globalnim kreditnim krahom. Podstaknute SAD krizom drugorazrednih hipotekarnih kredita (U.S. sub-prime crisis), evropske banke su prestale da pozajmljuju bankama na Islandu. U nastojanju da spriječi potpunu krizu, centralna banka je osigurala swap aranžmane sa centralnim bankama Danske, Norveške i Švedske što joj je omogućilo da zamijeni islandske króne u eure do limita od 500 miliona eura za svaki aranžman. Da bi podstakao rezerve centralne banke, parlament je ovlastio Vladu da uzme pozajmice do oko 4 milijarde eura.

Pad cijena nekretnina u SAD pokrenuo je krizu drugorazrednih hipotekarnih kredita, što je bio uzrok za nedostatak likvidnost širom svijeta. Podstaknuti dobicima od prethodnog buma na berzi i automatskoj raspoloživosti hipoteka sa niskom kamatnom stopom, mnogi Amerikanci sa niskim/srednjim prihodima postali su vlasnici domova, računajući na mogućnost da refinansiraju postojeće hipoteke po osnovu procjena o većoj vrijednosti kuća. Hlađenje tržišta nekretnina dovelo je do rasta zateznih kamata, naročito na hipoteke većeg rizika (tzv. drugorazredno tržište – sub-prime market). Više od stotinu drugorazrednih zajmoprimaoca je propalo. Drugorazredni dugovi su bili uključeni u razne investicione mehanizme i njima se trgovalo na međunarodnim tržištima. MMF (2008a) je procijenio da je su gubici na globalnom nivou po osnovu krize veći od 600 milijardi eura; a kraja nema na vidiku. Samo je sto najvećih banaka izgubilo 240 milijardi eura (Onaran, 2008). Mnogim bankama i hipotekarnim zajmoprimaocima morala se pružiti finansijska pomoć. Čak su i banke na koje kriza nije uticala kontrolisale svoje kreditne aktivnosti što je dovelo do rasta kamatnih stopa i široko rasprostranjenih poteškoća u održavanju kreditnih linija, što je uticalo čak i na kompanije koje inače nijesu imale nikakve veze sa ovom krizom.

Ubrzane stope rasta cijena nekretnina imale su tendeciju da prate nagli rast u ekonomijama istočne Evrope koje se najbrže razvijaju – zajedno sa bankarskim kreditima iz inostranstva. Mnoge od evropskih ekonomija u tranziciji se stoga smatraju ranjivim na iznenadne kontrakcije. Tokom prethodnih godina, zemlje koje su heterogene poput Baltičkih republika ili Bugarske (u mjeri kao i Island i Irska) imale su koristi od lakog pristupa kreditu, niskih (ili čak negativnih) kamatnih stopa, kao i od prisustva stranih banaka, što znači da su mogle da pozajmljuju od svojih matičnih banaka (Edgeworth, 2008). Sa visokim stopama investicija i potrošnje stanovništva, ove ekonomije su doživele produžene periode natprosječnog rasta, praćene pooštravanjem uslova na tržištima rada. Široko rasprostranjeni cjenovni i pritisci zarada, imovinski mjehurići (naročito cijena kuća) i produblljivanje deficita tekućeg računa učinilo je ove ekonomije osjetljivima i ranjivima na uticaje aktuelne međunarodne krize.

Akademici su dugo naglašavali procikličnu prirodu kredita privatnog sektora. Priča o „malim šokovima, velikim ciklusima“ koju su prvi formalizovali Bernanke i drugi (1996.) podrazumijeva da ekonomski padovi podstiču banke da krenu u „let ka kvalitetu“ (flight to quality).* Zajmoprimaoci sa relativno visokim rizikom, uključujući inovativna mala i srednja preduzeća (MSP), podnijeli bi teret smanjenja kreditne aktivnosti banaka. Sa manjim kreditima koji dovode do nižih stopa investiranja, Bernanke et al. (1996.) pokazali su da visoke stope kredita privatnom sektoru pogoršavaju efekte kreditnog ciklusa na realnu ekonomuju. Braun i Larrain (2005.) su pokazali da (i) su sektori zavisni od kredita osjetljiviji na široko rasprostranjene ekonomske recesije; i (ii) je finansijski mehanizam „asimetričan tokom ciklusa, jači tokom perioda pada nego tokom perioda naglog rasta, a naročito jak kada su recesije praćene kreditnim krahovima.“

Kombinacija negativnih eksternih troškova i prirodan kraj ekonomske ekspanzije predskazuju pogoršanje finansijske situacije i povećanu ranjivost. Kako Edgeworth (2008) objašnjava, u ekonomijama u kojima je kreditni rast bio najizraženiji – naime u Estoniji, Letoniji i Islandu – pad kreditne aktivnosti se pokazao najoštrijim do sada. U poređenju sa ovim zemljama, nedavni nagli rast u Crnoj Gori bio je značajno izraženiji, kao što se može vidjeti kroz neuporedive stope rasta kredita privatnom sektoru i mnogo veći deficit tekućeg računa.

* „Flight to quality“ je termin koji označava tendenciju investitora da se prebacuju na sigurnije investicije (najčešče državne obveznice) u vremenu ekonomske neizvijesnosti.

Stope rasta realnog BDP-a, 2004–07 i 2008-Q1

-2

0

2

4

6

8

10

12

Latvija Estonija Crna Gora Island Irska SADU

pro

cent

ima

Stope rasta 2004–07

Stope rasta 2008–Q1

Page 26: CRNA GORA - World Bank

(iii) Osnovni elementi SDI će nestati. Naročito kupovina nekretnina na primorju od strane nerezidenata koja predstavlja više od polovine ukupnih SDI u 2006. i 2007. godini. Sa obalom dužine 293 kilometra, ponuda nekretnina na samoj obali je –po definiciji – završena.8

(iv) Domaće banke neće moći da daju kredite privatnom sektoru u onom

intenzitetu kao što je to bilo u periodu 2006.-2007. Krediti privredi su rasli po neviđenim stopama, a u 2007. godini značajno brže od depozita. Kako se vidi iz Slike 1.8, ovo je podrazumijevalo rast inostranih pozajmica domaćih banaka, često od njihovih matičnih banaka u inostranstvu. Zbog brzog rasta izloženosti finansijskih institucija eksternim kreditima, Standard & Poor’s je u avgustu 2008. godine ocijenio bankarski sektor kao najrizičniji u regionu. U svoj Procjeni nacionalnog rizika u sektoru bankarstva (BICRA), ova rejting agencija je svrstala Crnu Goru u takozvanu „Grupu 9“ zemalja sa „visokim nivoom“ ekonomskog i kreditnog rizika. 9 Ova odluka je nastupila nakon mjera predostrožnosti od strane Centralne banke Crne Gore (CBCG) usvojenih, iz sličnih razloga, više od pola godine prije toga. CBCG je usvojila niz mjera sa ciljem da se pooštre prudencijalni koeficijenti u svjetlu činjenice da banke odobravaju kredite, a nemaju pristup nikakvom centralnom kreditnom registru (koji je postao operativan u januaru 2008.). Kao odgovor imanentnim rizicima kvaliteta portfolia i brige za makroekonomsku stabilnost, CBCG je pooštrila definicije prudencijalnih indikatora10 i pri tom pomogla u usporavanju stopa rasta kredita privatnom sektoru u 2008. godini (sa ciljem da se stope rasta smanje sa više od 180 procenata, na nekih 40 procenata). Ukoliko je uspješan kao što Slika 1.9 pokazuje, podsticaj tražnje za kreditima će biti značajno manje izražen.

8 U prinicpu, sličan argument se može upotrijebiti i za prihode od privatizacije – pod pretpostavkom da investitori, bez dostupnih ponuda, ne bi umjesto toga realizovali green-field investicije. Proces privatizacije bivših državnih preduzeća i prodaje preostalih akcija Vlade u preduzećima u javnom (su)vlasništvu se završava. Green-field investicije koje će morati da daju podsticaj za rast u srednjeročnom periodu su (do sada) razočaravajuće; vidjeti i MMF (2008:16): „green-field investicije, koje su instrumentalne za proširivanje proizvodne osnove, učestvuju sa nedovoljnih 10 procenata u ukupnim SDI.“ 9 Ovaj rejting rizika implicira da u uslovima međunarodne finansijske krize likvidnost dostupna crnogorskim bankama može presušiti brže i biti nedostupna u dužim periodima nego što se trenutno očekuje. 10 U drugoj polovini 2007. godine, CBCG je pooštrila definicije prudencijalnih indikatora, naročito definicije minimalnih kriterijuma i procedura za klasifikaciju sredstava i vanbilansnih pozicija (koje banke izlažu kreditnom riziku) i proširila je osnovicu obavezne rezerve uključivanjem svih depozita po viđenju javnog sektora (prije su samo depoziti javnog sektora sa rokom dospijeća do godinu dana bili uključeni u osnovicu obavezne rezerve). Centralna banka je definisala koeficijente solventnosti u funkciji kontrolisanja godišnjih stopa rasta kredita limitirajući rast na 30-60 procenata u zavisnosti od iznosa neizmirenih kredita, time odobravajući više stope rasta bankama sa manjim kreditnim portfoliom. Tako su godišnje stope rasta smanjene sa najviše stope od 202 procenta u oktobru 2007. na 181 procenat u decembru 2007. i 98 procenata u maju 2008.

Page 27: CRNA GORA - World Bank

Slika 1.8. Crna Gora: Depoziti i krediti, decembar 2003–jun 2008

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6

2005 2006 2007 2008

U m

ilija

rdam

a eu

ra

0.0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6U

milijardam

a eura

Inostrane pozajmice domaćih banaka(desna skala)

Depoziti(lijeva skala)

Krediti privatnom sektoru(lijeva skala)

Izvor: CBCG i procjene osoblja Svjetske banke

Slika 1.9. Crna Gora: Rast kredita privatnom sektoru, decembar 2004–jun 2008

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

220

12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6

12-m

jesečn

e pr

ocen

tual

ne st

ope

rast

a

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

U m

ilijardama eura

Krediti privatnom sektoru(desna skala)

Rast kredita privatnom sektoru (godišnji)

(lijeva skala)

2004 2005 2006 2007 2008Izvor: CBCG i procjene osoblja Svjetske banke

Page 28: CRNA GORA - World Bank

Boks 1.2 Turizam kao pokretač rasta Prilivi SDI odraz su očekivanja da će turistička tražnja nastaviti sa rastom po stopama sličnim onim zabilježenim prethodnih godina. Prema pokazateljima Vlade Crne Gore (2008c), broj stranih turista povećan je za više od 45 procenata u 2005. i 2006. godini, i za skoro 55 procenata u 2007. godini, pri čemu su posjete turista duže nego prethodnih godina. Svjetski savjet za putovanja i turizam (World Travel and Tourism Council) (2008) bio je i dalje veoma optimističan po pitanju potencijala Crne Gore, uz očekivani rast sektora turizma do 17,0 procenata u 2008. godini i prosječnu stopu rasta od 5,6 procenata tokom perioda 2009.-2019. Odraz ovakve prognoze je rast prodaje nekretnina (na primorju) koji dovodi do značajnih pratećih investicija u rekonstrukciju postojećih - ili izgradnju novih – hotela, apartmana i drugih turističkih objekata.

Međutim, turistička tražnja je nepredvidiva, a evidentne su i neke slabosti u ponudi turističkog proizvoda Crne Gore. Svjetski ekonomski forum (World Economic Forum) (2008) je u svojoj studiji o konkurentnosti u putovanjima i turizmu u 130 zemalja, istakao dvije oblasti koje su zabrinjavajuće i prema kojima bi gore pomenute projekcije turističke tražnje mogle biti previše optimistične, a to su (i) ekološka održivost (gdje je Crna Gora na 105. mjestu); i (ii) konkurentnost u cijenama (129. mjesto). Crna Gora je tradicionalno privlačila turiste koji su uživali u njenoj izuzetnoj prirodi, fokusirajući se na međunarodnu reklamnu strategiju u promovisanju aspekta Divlje ljepote svoje turističke ponude. Međutim, kada divljina jednog dana nestane (na primjer, zbog nekontrolisanog razvoja), uključujući one atrakcije koje su promovisane u zvaničnim turističkim brošurama, turisti bi mogli preispitati svoj izbor destinacije – tim prije ukoliko se odnos između cijena i usluga iskrivi i turistička ponuda time postane nekonkurentna. Kako SDI u oblasti turizma zavise od postojećih ograničenja u ponudi (kao što je gore navedeno) i projektovane turističke tražnje, turistička sezona slabija od prognozirane bi brzo mogla biti preinačena u manje optimistična očekivanja i, kao posljedicu toga, smanjenje priliva stranog kapitala u ovu oblast. Odluke ekonomske politike – u vezi sa upravljanjem makroekonomijom, sprovođenjem strategije razvoja turizma i dosljednim sprovođenjem nedavno usvojenog prostornog plana – moraće biti donijete uzimajući u obzir navedeno.

MNE AL BiH MK SRB BG HR GR I SLO TR

Ukupni indeks 59 92 105 83 78 43 34 22 28 36 54

Regulatorni okvir 53 81 98 93 73 50 39 17 41 42 5Pravila i propisi politike 37 104 109 75 59 85 66 61 57 87 43Ekološka održivost 105 93 113 84 128 73 41 40 39 17 90Sigurnost i bezbjednost 53 71 57 60 76 90 41 31 81 20 7Zdravlje i higijena 52 59 55 68 46 12 28 16 19 36 62Prioritizacija putovanja i turizma 67 104 124 128 114 65 51 1 46 84 45

Poslovno okruženje i infrastruktura 68 105 91 80 72 52 38 30 24 33 57Vazdušni saobraćaj 54 112 124 113 92 101 66 20 26 70 44Drumski saobraćaj 71 116 115 79 86 77 54 46 40 23 63Turistička infrastruktura 31 86 59 61 52 22 10 9 4 20 5ICT infrastruktura 63 86 62 72 57 44 37 39 25 26 5Konkurentnost u cijenama 129 90 107 72 82 69 98 120 124 102 103

Ljudski, kulturni i prirodni resursi 45 71 117 81 68 31 32 18 15 61 44Ljudski resursi 76 58 106 71 45 59 50 43 39 35 73Afinitet prema putovanju i turizmu 1 6 93 75 98 16 7 39 67 53 38Prirodni resursi 69 130 120 85 112 59 68 75 60 76 79Resursi kulture 66 75 70 57 52 29 37 16 8 54 28

Izvor: Svjetski ekonomiski forum (2008).

Jugoistočna Evropa: Konkurentnost u putovanjima i turizmu, 2008(Rang zemlje od ukupno 130 zemalja)

Zapadni Balkan Regionalni komparatori

6

9

05

Page 29: CRNA GORA - World Bank
Page 30: CRNA GORA - World Bank

(v) Turistička sezona u 2007. godini bila je izuzetna djelimično zbog „novine“ destinacije i broja međunarodno značajnih kulturoloških događaja. Međutim, materijalizacija uskih grla javne infrastrukture tokom perioda najveće tražnje, naročito onih vezanih za snabdijevanje vodom i strujom, nekontrolisanja gradnja i u velikoj mjeri neriješeni izazovi odlaganja čvrstog i tečnog otpada, mogu spriječiti ponovni dolazak (visokoplatežnih) turista. Kako je navedeno u Boksu 1.2, crnogorski turistički proizvod je privlačan samo u poređenju sa drugim destinacijama Zapadnog Balkana, ali još uvijek nije konkuretan u odnosu na druga već utvrđena turistička tržišta u regionu. Postoje ozbiljne zabrinutosti u pogledu konkurentnosti cijena i ekološke održivosti turističkog sektora Crne Gore koje predskazju usporenost rasta dolazaka turista iz nekih od ključnih zemalja.11 Preliminarni podaci za ljetnju sezonu 2008. izgleda da ovo potvrđuju.

1.7. Obim priliva eksternog kapitala u odnosu na BDP bio je tako veliki da je ekonomija davala jasne indikacije o poteškoćama u apsorbovanju dodatne tražnje. Posljedica za međunarodno utrživu robu je bio veći uvoz i rezultirajuće produbljivanje deficita tekućeg računa. Za međunarodno neutrživu robu i usluge, dodatna neispunjena tražnja dovela je do većih cijena i ubrzanja stopa inflacije. (i) Deficit tekućeg računa povećan je sa 0,5 milijardi eura u 2006. godini (25

procenata BDP-a) na 1,0 milijardi eura u 2007. godini (40 procenata BDP-a). Ovaj procenat je veći nego u bilo kojoj drugoj zemlji ECA, uz samo nekoliko ostrvskih ekonomija zavisnih od turizma sa sličnim nivoom deficita tekućeg računa.; vidjeti Sliku 1.10.12 U 2007. godini, deficit tekućeg računa (1.007,6 miliona eura) bio je u potpunosti finansiran iz SDI (1.007,7 miliona eura), kao što je to bio slučaj u 2006. godini (531,2 miliona eura naspram 644,3 miliona eura). Iznenadni pad priliva inostranog kapitala - uzrokovan spoljnjim uticajima – doveo bi do smanjenja agregatne tražnje i, posljedično, smanjenja uvoza. Bez rizika (očekivane) devaluacije (kao što je slučaj u standardnom fiksnom deviznom režimu), prilagođavanje će se ograničiti na tekući račun i prelivanje na fiskalni sektor (vidjeti dolje).

(ii) Godišnja stopa inflacije povećana je sa 2 procenta na kraju 2006. godine na

11,4 procenta u junu 2008. Za međunarodno neutrživu robu, višak potražnje doveo je do cjenovnih i pritiska zarada. Rast cijena uticao je ne samo na cijene energenata i hrane (koje su porasle na globalnom nivou), veći i cijene usluga u netržišnom sektoru (koje predstavljaju reakciju tržišta na stvaranje uskih grla u ponudi). Slično tome, rast zarada zaposlenih u javnom sektoru i, naročito, obučenog kadra u privatnom sektoru, predskazuju značajno pooštravanje uslova na tržištu rada i dalje – endogene – cjenovne pristiske u narednim periodima.

11 U drugoj polovini 2007. godine, jedan veliki zapadnoevropski turoperator izbrisao je Crnu Goru kao turističku destinaciju iz svog kataloga za 2008. godinu – navodno zbog prevelikih cijena hotela, čestih žalbi turista na prenatrpane plaže, neprekidnu buku iz noćnih klubova i ostalih nelagodnosti. 12 Preliminarni podaci CBCG za prvi kvartal 2008. godine pokazuju da se deficit tekućeg računa dodatno produbio na procijenjenih 67 procenata BDP-a. Ovo produbljavanje pojavljuje se po osnovu povećanja duga za finansiranje deficita tekućeg računa i činjenice da su rezerve CBCG – koje su uvećane za više od 200 procenata nakon sticanja nezavisnosti – smanjene za 6 procenata u periodu novembar 2007 – jun 2008. Na kraju 2007. godine, rezerve su pokrivale oko 7,5 mjeseci uvoza roba i usluga.

Page 31: CRNA GORA - World Bank

Figure 1.10 Tekući račun, 2007(Kao procenat od BDP-a)

-50

-40

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

50

60

Aze

rbai

jan

Uzb

ekis

tan

Turk

men

ista

n

Rus

sia

Cze

ch R

epub

lic

Pola

nd

Ukr

aine

Slov

enia

Slov

ak R

ep.

H

unga

ry

Turk

ey

Arm

enia

K

yrgy

z R

ep.

Bel

arus

K

azak

hsta

n

Mol

dova

Lith

uani

a

Gre

ece

Rom

ania

Esto

nia

Geo

rgia

Bul

garia

Latv

ia

MNE

AL BiHMK

Izvor: MMF (World Economic Outlook Database April 2008 ); crnogorske vlasti i procjene zaposlenih u Svjetskoj banci.

Zemlje Zapadnog Balkana

HR

Zemlje regiona Evrope i Centralne Azije

SRB

Page 32: CRNA GORA - World Bank

C. Fiskalne politike 1.8. Zbog odluke 1999. godine da uvede euroizaciju, jedini instrument politike Crne Gore za upravljanje makroekonomijom je fiskalna politika (Boks 1.3). Kao takva, fiskalna politika mora da ima dvostruku funkciju u obezbjeđivanju kontinuirane makrekonomske stabilnosti i napretka i socijalno-ekonomskog razvoja čiji ciljevi – u različitim pravcima – postavljaju značajne zahtjeve na kreatore politike. (i) Makroekonopmska stabilizacija. Uz povećanje ranjivosti Crne Gore na

eksterne faktore13 i inherentne karakteristike procikličnosti14, fiskalne politike moraju biti kreirane sa ciljem da se izbalansiraju ovi uticaji, ukoliko se želi izbjeći ciklus boom-bust (ciklus uspona i pada). Tokom 2006–2007. godine, Vlada je bila prilično uspješna i zabilježila značajan fiskalni suficit.

(ii) Socijalno-ekonomski razvoj. Vlada je svjesna nedostataka u javnoj infrastrukturi koja predstavlja nepotrebno opterećenje na aktivnosti privatnog sektora. Stoga je Vlada osmislila ambiciozni program javnih investicija kako bi odgovorila na ove izazove. Kao rezultat toga, potrebno je stvoriti dodatni fiskalni prostor u budućim budžetima, kako bi se osiguralo da će ove obimne investicije, čak i ako ih sufinansira privatni sektor, biti realizovane tako da mogu doprinijeti povećanju produktivnosti investiranog kapitala privatnog sektora i radne snage koju on zapošljava.15 Da bi ovo uradila, Vlada mora strogo da kontroliše periodičnu potrošnju – a naročito troškove zarada i doprinosa gdje postoje značajni pritisci za povećanje broja zaposlenih i zarada.

1.9. Istovremeni ciljevi ograničavanja tekuće potrošnje i sprovođenje agende institucionalnih reformi podstaknutih integracijama, mogu se postići samo daljim povećanjem efikasnosti javne administracije. Bez mogućnosti da poveća tekuću potrošnju u realnim izrazima, poseban naglasak mora biti stavljen na ubrzanje procesa

13 Ova ranjivost je posebno izražena u uslovima velikih, ali neodrživih elemenata stranog direktnog investiranja i spoljnjeg privatnog duga. 14 Poreski režim koji zavisi od uvoza, kao što se razmatra dalje u tekstu, pojačava procikličnost poreskih prihoda, dok tržište nekretnina u ulozi izvora eksternog kapitala i relativna važnost kredita za finansiranje investicija i potrošnje privatnog sektora, povećavaju rizik od velikih oscilacija u ekonomskoj aktivnosti tokom trajanja poslovnog ciklusa. 15 Crna Gora nema strategiju razvoja per se koja bi pomogla u definisanju kriterijuma prema kojima bi Vlada mogla utvrditi prioritete kapitalne potrošnje. Sektorske strategije, do nivoa do kog su razvijene, moraju se tek obuhvatiti jednom strategijom, uključujući i njihove profile potrošnje i finansiranja, i predstavljene u srednjeročnom okviru potrošnje koji bi bio ključni input za proces pripreme godišnjeg budžeta. Međutim, Vlada je definisala sveobuhvatni cilj svoje politike – eventualno članstvo u EU – a neophodne korake ka postizanju tog cilja su, međutim, osmislili zaposleni u ministarstvima, o tom cilju je vođena javna rasprava i Vlada ga je usvojila u prvoj polovini 2008. godine. U svom „Nacionalnom programu za integraciju“, Vlada Crne Gore (2008a) pokušava da definiše svoje strateške razvojne ciljeve, uključujući relevantne politike, reforme i mjere neophodne za postizanje ovih ciljeva. NPI, uključujući vremenski period za sprovođenje reformi, predstavljen je kao detaljan plan aktivnosti neophodan da „omogući Crnoj Gori da bude spremna da preuzme svoje obaveze koje proizilaze iz članstva u EU do kraja 2012.godine“. Sa ovim dokumentom Vlada je utvrdila detaljnu agendu za harmonizaciju zakonodavstva Crne Gore sa EU standardima. Pored toga, kao podršku aktivnostima privatnog sektora Vlada preduzima neophodne korake da pripremi velike javne investicije, uključujući kritične oblasti energetike i saobraćaja.

Page 33: CRNA GORA - World Bank

institucionalne modernizacije i sprovođenja reformi čiji je cilj obezbjeđivanje povećanja efikasnosti na određenom nivou javne potrošnje. Ovo je posebno važno za troškove zarada i doprinosa – uzimajući u obzir (i) dodatne potrebe u javnom sektoru u svrhu evropskih integracija i decentralizacije koje zahtjevaju dalje zapošljavanje u određenim oblastima javne administracije; (ii) rastuće cijene hrane i goriva koje su već rezultirale povećanim političkim pritiscima za dalje sveobuhvatno povećanje plata; i (iii) povećanje konkurentnosti zarada u privatnom sektoru, naročito za visokokvalifikovanim kadrom. Bez obzira koliko je težak ovaj izazov, ne postoji alternativa: nemogućnost ograničavanja troškova zarada i doprinosa bi, u datom kontekstu, ugrozila šire ciljeve politike Vlade, spriječila realizaciju ambicioznig programa javnih investicija i kreirala dodatne rizike po makroekonomsku stabilnost.

Boks 1.3 Agenda reformi: ekonomska ograničenja i politički ciljevi Krajem 1990.-tih godina Vlada je kombinovala mjere posljeratnog ekonomskog oporavka sa mjerama za kreiranje ekonomskog prostora nezavisnog od Srbije. Ekonomska stabilizacija i razvojni ciljevi postali su sidro nedvosmislene proevropske inostrane politike, manifestovane kroz unilateralnu odluku o uvođenju euroizacije 1999. godine. Suočena sa potrebom da uguši hiperinflatorne pritiske prisutne u ekonomiji SR Jugoslavije, stavljene pod sankcije UN-a, Vlada Crne Gore regulisala je de facto dolarizaciju i, nezavisno od odluka donešenih u Beogradu, osnovala svoju centralnu banku, uvela njemačku marku (koju je zamijenio euro 2002. godine) kao zakonsko sredstvo plaćanja, čime je ponovo uspostavila cjenovnu stabilnost.*

Ovaj korak zapečatio je prethodne poteze namijenjene da zaštite ekonomiju Crne Gore od nestabilnosti u Srbije u periodu nakon konflikta. Crna Gora je snizila carinske stope, usvojila poseban državni budžet, ukinula vize za strance (time navodeći Srbiju da uspostavi graničnu kontrolu unutar državne zajednice), sprovela ambicioznu agendu privatizacije, uvela porez na dodatu vrijednost (PDV) i uvela program ekonomske reforme u srednjeročnom periodu. Nedefinisani politički status, međutim, spriječio je Crnu Goru da u potpunosti ostvari sve koristi od ove agende, što je samo po sebi postalo argument Vlade da vrši pritisak za sticanje političke nezavisnosti. U predreferendumskoj javnoj raspravi Vlada je opisala (politička) ograničenja u državnoj zajednici kao osnovnu prepreku ka postizanju ciljeva evropskih integracija Crne Gore.

Ekonomiji opterećenoj sankcijama i ograničenoj decenijama zapostavljenom javnom infrastrukturom hitno su bile potrebne velike investicije iz inostranstva. Poreska politika postala je centralni element u strategiji čiji je cilj bio privlačenje inostranog kapitala. Crna Gora je tako započela – što bi njemački ekonomisti nazvali – Standortwettbewerb, to jest, takmičenje sa susjednim zemljama za međunarodni kapital, znanje i iskustvo, vještine i tehnologiju. Vlada je stavila značajan naglasak na poboljšanje sveukupne poslovne klime i, iz tog razloga, krenula u regionalnu trku za poresku konkurentnost. ____________________________ * Vidjeti, na primjer, Fabrisa et al. (2004.). Odluka i korak ka unilateralnoj euroizaciji načinjeni su bez uključivanja Međunarodnog monetarnog fonda (MMF-a). Poreska politika: Obezbjeđivanje povoljnog poslovnog okruženja 1.10. Kao i mnoge druge zemlje istočne Evrope, Crna Gora je krenula sa agresivnim snižavanjem stopa direktnih poreza; vidjeti Tabelu 1.6. U drugoj polovini 2006. godine, Vlada je usvojila jedinstvenu stopu poreza na dobit pravnih lica od 9 procenata (najniža stopa u istočnoj Evropi) koja je stupila na snagu u drugoj polovini 2007. godine i planira da postepeno smanji stopu poreza na dohodak fizičkih

Page 34: CRNA GORA - World Bank

lica sa trenutnih 15 procenata na 9 procenata do 2010. godine. Eliminisala je oporezivanje kapitalne dobiti16 i zadržala socijalne doprinose na minimumu. Kako su pokazala nedavna dešavanja, ova odluka bila je veoma korisna u smislu povećanja relativne privlačnosti Crne Gore kao mjesta za (strane) direktne investicije (i povećanja sposobnosti Vlade da ojača poresku upravu).

Stopa poreza Poreska osnovica ALB BiH BUL CRO MKD SRB

Porez na dohodak preduzeća 9.0 Fiksni porez na dobit preduzeća; nema posebnog 10.0 10.0 10.0 20.0 10.0 10.0tretman kapitalne dobiti; reinvestiranakapitalna dobit isključena iz osnovice.

Porez na izvoru prihoda 15.0 5 procenata na prihod od kamate; 15 procenata na 10.0 10.0 10.0 15.0 10.0 20.0dividende, autorskih prava, kapitalne dobiti, irente od nekretnina datih u zakup nerezidentima

Porez na dohodak fizičkih lica 15.0 Od 2007. progresivni porez na prihod zamijenio je 10.0 zavisi od 10.0 4 zagrade 10.0 10.0fiksni porez; U 2009. predviđena stopa od eniteta/kantona 15 - 45 (15.0)12 procenata i 9 procenata u 2010.

Doprinosi za soc. zaštitu (poslodavac) 15.0 Obavezna socijalna zaštita, bruto lični dohodak 21.7 Fed.: 10.0 ≈ 21 17.2 0.0 17.9Penzijsko, zdravstveno, nezaposlenost je osnovca za obračun doprinosa. RS: 42.0

Doprinosi za soc, zaštitu (zaposleni) 19.0 U 2007. poslodavac plaća 16,1 procenat a zaposleni 11.2 Fed.: 28.0 ≈ 13 0.0 11.3 17.9Penzijsko, zdravstveno, nezaposlenost 20 procenata. U 2009. predviđeno je smanjenje RS: 0.0

stopa na 14,5 i 17,5 procenata, a u 2010. na 13,5 i 16,5 procenata.

Value-added tax 17.0 17 procenata je opšta stopa PDV-a; 7 procenata na 20.0 17.0 20.0 22.0 18.0 18.0(7.0) socijalno neophodne artikle, dnevne publikacije, (10.0) (8.0)

kompjutere, opremu, usluge marine; izuzet izvoz i povezane usluge, bankarske usluge, zakup stanova i stambenih zgrada, osiguranje, zakup poljoprivrednog 10.0 varira

šumskog i građevinskog zemljišta.

Izvor: Ministarstvo finansija; PriceWaterhouseCoopers (2008); i procjene osoblja Svjetske banke.

Tabela 1.6. Crna Gora i zemlje u okruženju: stope osnovnih poreza, 2008

1.11. Istovremeno, međutim, fiksni porez uklonio je automatske stabilizatore, čineći poreski režim Crne Gore procikličnim. Niske stope poreza učinile su budžet osjetljivijim na eksterne šokove potražnje i povećale njegovo oslanjanje na uvoz kao izvor fiskalnih prihoda što će povećati varijabilnost fiskalnih prihoda, tokom vremena. Ova činjenica ima poseban značaj u svjetlu relevatnih faktora koji su podstakli trenutne dinamične stope ekonomskog rasta. Naročito dva faktora su neodrživa i nestaće tokom srednjeročnog perioda – SDI u nekretnine (20 procenata BDP-a u 2007.) i inostrane pozajmice domaćih banaka (14 procenata). 1.12. Tokom perioda 2003.–2007. uvoz je porastao u skladu sa neodrživim elementima priliva kapitala. Kao što je prikazano na Slici 1.11, nagib regresije implicira da egzogena promjena u neodrživim elementima eksternih priliva kapitala17 dovodi do odgovarajuće promjene u uvozu. Uvoz, shodno tome, je u jakoj korelaciji sa poreskim prihodima – i, naročito, sa prihodima od poreza na dodatu vrijednost. Prema Slici 1.12, na svakih 100 miliona eura promjene u uvozu dolazi 18,9 miliona eura 16 Sve poreske obaveze po osnovu kapitalne dobiti se ne plaćaju ako se ti iznosi reinvestiraju u roku od godinu dana. Ako ne, onda kapitalna dobit podleže standardnoj stopi poreza na dohodak pravnih lica od 9 procenata. 17 I kupovina nekretnina od strane nerezidenata i inostrani krediti banaka će se dalje u tekstu nazivati jednim terminom „podsticaji trenutno dostupne eksterne tražnje (temporarily available external demand stimuli, TEDS).“

Page 35: CRNA GORA - World Bank

ukupnih poreskih prihoda, što implicira da od 871 milion eura „podsticaja trenutno dostupne eksterne tražnje“ (temporarily available external demand stimuli, TEDS) —prodaja nekretnina i inostrani krediti banaka - učestvuju sa 165 miliona eura ili 21 procenat od ukupnih poreskih prihoda. Ove jake korelacije objašnjavaju potcijenjene projekcije fiskalnih prihoda za inicijalne budžete za 2006. i 2007. godinu, ali, istovremeno, nose rizike po kreiranje bilo kakve fiskalne strategije u srednjem roku. U nepovoljnoj situaciji, Crna Gora će se suočiti sa ogromnim poteškoćama u rebalansiranju izvora svoje poreske osnovice, pogotovo zato što je cio region uključen u agresivnu trku za konkurentnošću u porezima, ograničavajući opcije poreske politike u slučaju nepredviđenih fiskalnih deficita.18 Crna Gora je otišla dalje u ovoj regionalnoj trci za najniže stope, implicirajući da postoji još malo prostora za usklađivanje poreske politike, ukoliko je potrebno – a naročito ukoliko uspije da poboljša poslovnu klimu sprovođenjem ključnih investicija u javnu infrastrukturu i jačanje javne administracije, čime će prestati potreba za Standortwettbewerb za najnižim stopama poreza.

Slika 1.11. Crna Gora: Podsticaji trenutno dostupne eksterne tražnje i izvoz, 2003–07

40

50

60

70

80

90

0 6 12 18 24 30 36

Podsticaji trenutno dostupne eksterne tražnje (TEDS), kao procenat BDP-a

Uvo

z ro

ba (I

Mg ),

kao

proc

enat

BD

P-a

IM g = 46.0 + 1.153 TEDS

R2 = 0.945

Izvor: CBCG, Monstat; i procjene zaposlenih u Svjetskoj banci..

18 Trenutna kretanja ukazuju na suprotan pravac jer će poreski režim Crne Gore biti učinjen još „konkurentnijim“. Vlada traži prostor da snizi stope poreza na lični dohodak i doprinosa socijalnog osiguranja. (vidjeti Tabelu 1.6).

Page 36: CRNA GORA - World Bank

Slika 1.12. Crna Gora: Uvoz i primici od poreza, 2003–07

20

22

24

26

28

30

32

40 48 56 64 72 80 88

Uvoz roba (IMg), kao procenat BDP-a

Uku

pni p

ores

ki p

rimic

i (TT

R),

kao

proc

enat

BD

P-a

TTR = 13.87 + 0.189 IM g

R2 = 0.898

Izvor: Minisatrstvo finansija; CBCG, Monstat; i procjene osoblja Svjetske banke. Politika izdataka: povećanje faktorske produktivnosti 1.13. Osnovni izazov ekonomske politike sadržan je u podizanju ukupne faktorske produktivnosti. Ovo stavlja relativan pritisak troškova zarada i kapitalnih izdataka u centar rasprave o fiskalnoj politici. U odnosu na druge zemlje u regionu, Crna Gora pokazuje veće učešće obje ove kategorije, i u smislu ukupnih izdataka i kao udio u BDP-u (Tabela 1.7), implicirajući manji budžet za održavanje. Politika koja se kreće ka povećanju faktorske produktivnosti mora obezbijediti povećanje stopa prinosa na investicije u javnu infrastrukturu i socijalne investicije sa ciljem (i) podsticanja investicija privatnog sektora u turistički i neturističke sektore;19 i (ii) pripremanje ekonomije da apsorbuje veći dio agregatne tražnje. Kao odgovor, Vlada je pokušala da kontroliše izdatke za troškove zarada koji su rasli u prosjeku 11,6 procenata godišnje tokom perioda 2004 - 2007. (Tabela 1.8), manje nego nominalni BDP (14,0 procenata). Kao rezultat toga, izdaci za zarade smanjeni su i kao udio u ukupnim izdacima, sa 36,2 procenta u 2004. godini na 27,9 procenata u 2007. godini, i kao procenat BDP-a, sa 14,5 procenata u 2004. na 12,7 procenata u 2007. godini (Tabela 1.9).20 Kombinovanjem svih budžetskih izdataka koji se direktno odnose na pojedince (to jest, zarade, doprinosi za socijalnu zaštitu i transferi pojedincima), relativni udio smanjio se sa 72,2 procenta u ukupnim izdacima u 2004. godini na 55,6 procenata u 2007. godini. Ovo je ostavilo dodatni fiskalni prostor za održavanje i, naročito, javne investicije.

19 Sredinom 2007. godine Vlada je odlučila da ne zatraži program pomoći od MMF-a, prvenstveno zato što su ključni predstavnici smatrali da bi to postavilo nepotrebne gornje limite na javne investicije. 20 Sa rastom zarad od 30 procenata odobrenog krajem 2007. godine, neke od ovih dobiti će, međutim, biti neostvarene, što je djelimično odraz zaoštravanja uslova na tržištu rada i jačanja konkurencije privatnog sektora.

Page 37: CRNA GORA - World Bank

troškovi zarada investicije troškovi zarada investicije

Crna Gora 27.9 16.3 12.7 7.4

Ponderisani regionalni prosjek1 21.0 12.5 7.0 3.7Neponderisani regionalni prosjek 21.7 11.6 7.6 3.9

Albanija 20.7 19.9 6.1 5.9Bosna i Hercegovina 24.2 6.2 12.2 3.1Bugarska 16.6 16.1 6.2 5.9Estonija 17.9 10.1 6.4 3.6Hrvatska 23.5 9.9 4.1 1.7Litvanija 29.7 9.6 9.9 3.2BJR Makedonija 20.5 11.9 7.0 4.1Rumunija 18.8 10.5 6.3 3.6Srbija 23.8 9.9 10.1 4.2

Izvori: Ministarstvo finansija Crne Gore; MMF (poslednji izvještaji osoblja); i procjene osoblja Svjetske banke.1 Ponderisano BDP-om za 2007. godinu (WEO Database, April 2008).

Tabela 1.7. Regionalno poređenje strukture budžeta, 2007

Kao udio u ukupnim izdacima Kao udio u BDP

1.14. Kapitalni izdaci predstavljaju kontinuirano rastući udio u ukupnim izdacima, zabiljživši rast sa 4,6 procenata u 2004. godini na 16,3 procenta u 2007. godini, i istovremeno su nedovoljni za realizaciju ambicioznog plana Vlade za javne investicije. Kao udio u BDP-u, ovo predstavlja rast sa 1,8 procenata u 2004. godini na 7,4 procenta u 2007. godini. Istovremeno, Vlada je preduzela korake da pojača javne investicije i finansira ih iz odgovarajućih izvora. Ovo preorjentisanje u politici izdataka nakon sticanja nezavisnosti, omogućeno obimnim prihodima od poreza i političkim naporima da se kontrolišu (još uvijek visoki) troškovi zarada, postavlja izazove trenutnoj fiskalnoj politici. Poređenje zemalja u regionu podržava ovo stanovište jer su kapitalni izdaci porasli do nivoa koji je povoljan u odnosu na druge zemlje, dok troškovi zarada – koji sa učešćem od 28 procenata u ukupnim izdacima djelimično odražavaju malu veličinu zemlje – ostaju nekoliko procentnih poena viši u odnosu na druge zemlje. 1.15. Ove promjene u kretanjima izdataka podržavaju cilj Vlade da pripremi velike (javne) infrastrukturalne investicije u srednjeročnom periodu. One su i odraz napora za sprovođenje politika koje su u skladu sa preporukama sadržanim u prethodnom PEIR (World Bank, 2006). U skladu sa ovim izvještajem, sljedeće mjere su sprovedene tokom 2007. godine: (i) Smanjenje troškova zaposlenih u javnom sektoru, istovremeno modernizujući

javnu administraciju. Kao što se govori u Poglavlju IV, Crna Gora preduzima mjere u cilju suočavanja sa dvostrukim izazovom kontrolisanja troškova zarada (takođe u svjetlu brzog rasta zarada u privatnom sektoru), istovremeno jačajući javnu administraciju u oblastima u kojima su potrebne strukturne reforme, realizovanju cilja evropskih integracija, decentralizacije i modernizacije zdravstva i obrazovanja, kao i upravljanje penzionim i fondom za osiguranje od

Page 38: CRNA GORA - World Bank

nezaposlenosti. Između 2002. i 2006. godine bio je prisutan kontinuirani trend pada zaposlenosti u javnom sektoru koja je smanjena za 12 procenata tokom ovog petogodišnjeg perioda sa 48.671 na 42.873 zaposlenih. Međutim, cilj modernizacije rezultirao je rastom zaposlenosti u javnom sektoru u 2007. godini na 44.015, ali uglavnom u oblastima koje su ključne za proce integracije u EU, pravosuđu (+343), za specijalizovane agencije, zdravstvu, penzionom i fondu za osiguranje od nezaposlenosti (+218) i za nastavnike i ostale zaposlene u sektoru obrazovanja (+132). Povećanje zaposlenih u lokalnoj samoupravi (+459) učestvovao je sa 40 procenata u ukupnom rastu zaposlenih, istovremeno predstavljajući samo nekih 10 procenata ukupne zaposlenosti u javnom sektoru. Korektivne mjere preduzete su u drugim oblastima: zaposlenost u javnom sektoru u okviru uniformisanih službi, na primjer, pala je za 40 procenata sa 14.638 u 2002. na 8.676 u 2007. godini. Tako je zaposlenost u javnom sektoru smanjena sa oko 17,5 procenata ukupne radne snage tokom godina prije sticanja nezavisnosti na oko prosječno 16,5 procenata u godinama nakon sticanja nezavisnosti, uz opadajući trend. Troškovi zarada, koji su u prosjeku iznosili više od 12 procenata BDP-a u periodu 2003 – 2005. pokazuju opadajući trend od 2004. godine, predstavljajući oko 10,5 procenata BDP-a u 2007. godini.

(ii) Reforma upravljanja javnim finansijama i javnim nabavkama. Početkom 2008. godine, Vlada je zatražila „Procjenu javne potrošnje i finasijske odgovornosti“ (Public Expenditure and Financial Accountability) kako bi kreirala okvir budućih reformi u ovoj oblasti (Svjetska banka, 2008b), uz već stvorenu pravnu osnovu (posebno zakon o organskom budžetu) i neophodne javne institucije (npr. Državnu revizorsku instituciju, Direkciju za javne nabavke i Komisiju za kontrolu postupka javnih nabavki). Crna Gora je napravila dobar napredak ka sprovođenju programskog budžeta; ovaj proces će biti zaključen sa državnim budžetom za 2009. godinu.

(iii) Poboljšanje institucionalnog kapaciteta za planiranje javnih investicija. Iako ne postoji sveobuhvatna socijalno-ekonomska razvojna strategija u klasičnom smislu u Strategiji za smanjenje siromaštva, uz procjene siromaštva i definiciju prioriteta sveobuhvatne politike, nedavno Vladino objavljivanje brojnih strateških dokumenata, uključujući one međusektorske prirode (Tabela 1.9), ističe njeno razumijevanje da potpuna dosljednost u njenom okviru politike mora biti osigurana, naročito kako bi vodila napretku Vlade u postizanju osnovnih ciljeva političko-ekonomskih integracija i socijalno-ekonomskog razvoja zemlje. Prostorni plan navodi geografske prioritete i ograničenja, balansirajući ciljeve ekonomskog razvoja i zaštite životne sredine, što je samo po sebi ključni input za dugoročne ciljeve održivog razvoja Crne Gore. U nekoliko ključnih sektora – naročito u energetici – razvijene su sektorske strategije koje definišu potrebne izdatke i izazov u integrisanju kapitalnih izdataka i strateških partnerstava sa privatnim preduzećima (uključujući sektore saobraćaja i energetike). Naročito u postojećim ograničenjima po pitanju kapaciteta, zvaničnici Vlade sve više smatraju ove dugoročne dokumente sredstvima za interno praćenje koja im pomažu u postizanju dosljednog kombinovanja politika.

Page 39: CRNA GORA - World Bank

2003 2004 2005 2006 2007

Ukupni prihodi i donacije 614.8 662.4 727.0 981.5 1,341.7Ukupni prihodi 599.3 655.3 724.2 980.3 1,340.0

Tekući prihodi 593.3 648.9 718.8 965.1 1,317.2Porezi 344.2 378.3 439.2 554.5 782.9

Porez na dohodak fizičkih lica 85.3 79.7 85.1 93.0 108.1Porez na dobit pravnih lica 13.4 16.5 21.3 12.7 39.1Porez na dobit pravnih lica 6.3 3.8 5.0 24.9 40.2Porez na dodatu vrijednost 137.2 158.1 193.4 273.2 393.2Akcize 58.2 61.5 65.6 72.4 94.5Porez na međunarodnu trgovinu i transakcije 39.3 36.7 41.1 56.8 68.5Lokalni porezi 4.4 20.5 24.0 17.1 32.6Ostali porezi 0.0 1.6 3.7 4.5 6.7

Doprinosi za socijalnu zaštitu 175.0 195.3 201.4 255.2 306.8Doprinosi za penzijsko i invalidsko osiguranje 105.9 115.9 118.3 138.2 173.5Doprinosi za zdravstveno osiguranje 65.5 75.2 75.4 110.6 125.5Doprinosi za osiguranje od nezaposlenosti 3.7 4.1 7.7 6.1 7.5Ostali doprinosi 0.0 0.0 0.0 0.3 0.4

Ostali neporeski prihodi 74.2 75.4 78.2 155.5 227.5Takse 10.7 14.3 17.0 29.3 33.8

Administrativne takse 2.7 5.7 6.6 9.3 11.6Sudske takse 2.0 2.3 1.6 6.0 8.7Boravišna taksa 1.5 0.9 0.3 1.5 0.8Lokalne komunalne takse 3.6 4.2 7.3 10.6 9.3Ostale takse 0.9 1.2 1.3 1.9 3.5

Naknade 32.6 23.0 34.6 58.0 122.7Naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa 16.6 3.9 8.9 3.8 6.9Naknade za korišćenje prirodnih resursa 0.0 0.0 0.0 3.5 3.7Ekološke naknade 0.0 0.0 0.0 1.9 2.2Naknade za priređivanje igara na sreću 0.0 0.0 0.0 3.4 4.4Naknade za korišćenje građevinskog zemljišta 14.3 16.6 12.3 8.0 15.7Naknade za održavanje lokalnih puteva 1.4 1.6 12.7 3.2 4.8Naknade za puteve 0.0 0.0 0.0 5.4 6.5Ostale naknade 0.3 0.9 0.7 28.9 78.5

Ostali prihodi 30.9 38.1 26.6 68.2 71.0Novčane kazne i oduzete imovinske koristi 0.1 0.2 0.2 7.9 11.7Prihodi koje organi ostvaruju vršenjem sopstvene djelatnosti 7.3 15.2 11.9 32.0 23.0Prihodi od kapitala 0.1 3.1 4.1 8.2 18.7Ostali priihodi 23.4 19.6 10.5 20.1 17.6

Primici od otplate kredita (iz prethodne godine) 6.0 6.4 5.4 15.1 22.8Donacije 15.5 7.1 2.9 1.2 1.7

Ukupni izdaci i neto pozajmice 667.0 688.3 759.7 917.0 1,161.0Ukupni izdaci 638.7 668.9 743.0 899.4 1,151.4

Tekući izdaci 317.2 365.1 372.3 445.4 565.3Troškovi zarada i doprinosa 210.4 242.2 243.8 254.4 321.5

Bruto plate 190.4 219.8 226.4 234.5 287.8Neto plate 109.0 125.7 140.7 134.9 166.1Porez na dohodak fizičkih lica 25.2 27.3 24.7 27.4 30.3Doprinosi za socijalnu zaštitu 52.8 63.3 57.0 67.9 87.0

Doprinosi na teret zaposlenog 26.4 31.7 28.5 35.2 45.2Doprinosi na teret poslodavca 26.4 31.7 28.5 32.7 41.8

Opštinski prirez 3.5 3.5 4.1 4.3 4.4Ostala lična primanja 20.0 22.4 17.4 19.8 33.7

Robe, usluge i održavanje 56.5 71.9 87.5 152.3 188.6Robe i usluge 56.5 71.9 87.5 127.2 158.5Tekuće održavanje 0.0 0.0 0.0 25.1 30.1

Kamate 14.7 25.8 21.7 23.9 27.9Renta 1.9 1.8 2.0 3.1 5.6Subvencije preduzećima 23.2 13.7 12.7 6.6 13.9Ostali izdaci 10.5 9.7 4.7 5.1 7.8

Transferi za socijalnu zaštitu 212.2 231.4 239.9 260.1 298.8Od kojih: prava iz oblasti penzionog i invalidskog osiguranja 131.5 144.7 147.4 199.4 228.4

Ostali transferi 60.4 25.3 29.6 64.9 81.2Transferi javnim institucijama 12.4 13.2 12.3 29.2 38.5Transferi NVO 1.8 2.6 0.0 6.8 10.5Transferi pojedincima 14.6 9.6 17.3 22.1 19.5Transferi pojedincima 0.0 0.0 0.0 6.8 12.7Transferi budžetu Državne zajednice 31.5 … … … …

Kapitalni izdaci 40.5 30.5 84.2 97.1 187.3Rezerve 8.4 16.7 17.1 32.1 19.0

Neto pozajmice 28.3 19.4 16.8 17.6 9.6Pozajmice i krediti 16.9 8.8 10.6 16.5 9.6Otplata garancija 11.5 10.6 6.2 1.1 0.1

Ukupni bilans -52.2 -25.9 -32.7 64.5 180.7Finansiranje 52.2 25.9 32.7 -64.5 -180.7

Izvori: Ministarstvo finansija i procjene osoblja Svjetske banke.

Tabela 1.8. Crna Gora: Konsolidovano izvršenje budžeta opšte Vlade, 2003–07(U milionima eura)

Page 40: CRNA GORA - World Bank

2003 2004 2005 2006 2007

Ukupni prihodi i donacije 40.7 39.7 40.1 45.7 52.8Ukupni prihodi 39.7 39.2 39.9 45.6 52.8

Tekući prihodi 39.3 38.9 39.6 44.9 51.9Porezi 22.8 22.7 24.2 25.8 30.8

Porez na dohodak fizičkih lica 5.7 4.8 4.7 4.3 4.3Porez na dobit pravnih lica 0.9 1.0 1.2 0.6 1.5Porez na dobit pravnih lica 0.4 0.2 0.3 1.2 1.6Porez na dodatu vrijednost 9.1 9.5 10.7 12.7 15.5Akcize 3.9 3.7 3.6 3.4 3.7Porez na međunarodnu trgovinu i transakcije 2.6 2.2 2.3 2.6 2.7Lokalni porezi 0.3 1.2 1.3 0.8 1.3Ostali porezi 0.0 0.1 0.2 0.2 0.3

Doprinosi za socijalnu zaštitu 11.6 11.7 11.1 11.9 12.1Doprinosi za penzijsko i invalidsko osiguranje 7.0 6.9 6.5 6.4 6.8Doprinosi za zdravstveno osiguranje 4.3 4.5 4.2 5.1 4.9Doprinosi za osiguranje od nezaposlenosti 0.2 0.2 0.4 0.3 0.3Ostali doprinosi 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Ostali neporeski prihodi 4.9 4.5 4.3 7.2 9.0Takse 0.7 0.9 0.9 1.4 1.3

Administrativne takse 0.2 0.3 0.4 0.4 0.5Sudske takse 0.1 0.1 0.1 0.3 0.3Boravišna taksa 0.1 0.1 0.0 0.1 0.0Lokalne komunalne takse 0.2 0.2 0.4 0.5 0.4Ostale takse 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1

Naknade 2.2 1.4 1.9 2.7 4.8Naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa 1.1 0.2 0.5 0.2 0.3Naknade za korišćenje prirodnih resursa 0.0 0.0 0.0 0.2 0.1Ekološke naknade 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1Naknade za priređivanje igara na sreću 0.0 0.0 0.0 0.2 0.2Naknade za korišćenje građevinskog zemljišta 0.9 1.0 0.7 0.4 0.6Naknade za održavanje lokalnih puteva 0.1 0.1 0.7 0.1 0.2Naknade za puteve 0.0 0.0 0.0 0.3 0.3Ostale naknade 0.0 0.1 0.0 1.3 3.1

Ostali prihodi 2.0 2.3 1.5 3.2 2.8Novčane kazne i oduzete imovinske koristi 0.0 0.0 0.0 0.4 0.5Prihodi koje organi ostvaruju vršenjem sopstvene djelatnosti 0.5 0.9 0.7 1.5 0.9Prihodi od kapitala 0.0 0.2 0.2 0.4 0.7Ostali priihodi 1.6 1.2 0.6 0.9 0.7

Primici od otplate kredita (iz prethodne godine) 0.4 0.4 0.3 0.7 0.9Donacije 1.0 0.4 0.2 0.1 0.1

Ukupni izdaci i neto pozajmice 44.2 41.2 41.9 42.7 45.7Ukupni izdaci 42.3 40.1 40.9 41.9 45.3

Tekući izdaci 21.0 21.9 20.5 20.7 22.3Troškovi zarada i doprinosa 13.9 14.5 13.4 11.8 12.7

Bruto plate 12.6 13.2 12.5 10.9 11.3Neto plate 7.2 7.5 7.8 6.3 6.5Porez na dohodak fizičkih lica 1.7 1.6 1.4 1.3 1.2Doprinosi za socijalnu zaštitu 3.5 3.8 3.1 3.2 3.4

Doprinosi na teret zaposlenog 1.7 1.9 1.6 1.6 1.8Doprinosi na teret poslodavca 1.7 1.9 1.6 1.5 1.6

Opštinski prirez 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2Ostala lična primanja 1.3 1.3 1.0 0.9 1.3

Robe, usluge i održavanje 3.7 4.3 4.8 7.1 7.4Robe i usluge 3.7 4.3 4.8 5.9 6.2Tekuće održavanje 0.0 0.0 0.0 1.2 1.2

Kamate 1.0 1.5 1.2 1.1 1.1Renta 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2Subvencije preduzećima 1.5 0.8 0.7 0.3 0.5Ostali izdaci 0.7 0.6 0.3 0.2 0.3

Transferi za socijalnu zaštitu 14.1 13.9 13.2 12.1 11.8Od kojih: prava iz oblasti penzionog i invalidskog osiguranja 8.7 8.7 8.1 9.3 9.0

Ostali transferi 4.0 1.5 1.6 3.0 3.2Transferi javnim institucijama 0.8 0.8 0.7 1.4 1.5Transferi NVO 0.1 0.2 0.0 0.3 0.4Transferi pojedincima 1.0 0.6 1.0 1.0 0.8Transferi pojedincima 0.0 0.0 0.0 0.3 0.5Transferi budžetu Državne zajednice 2.1 … … … …

Kapitalni izdaci 2.7 1.8 4.6 4.5 7.4Rezerve 0.6 1.0 0.9 1.5 0.7

Neto pozajmice 1.9 1.2 0.9 0.8 0.4Pozajmice i krediti 1.1 0.5 0.6 0.8 0.4Otplata garancija 0.8 0.6 0.3 0.0 0.0

Ukupni bilans -3.5 -1.6 -1.8 3.0 7.1Finansiranje 3.5 1.6 1.8 -3.0 -7.1

Izvori: Ministarstvo finansija i procjene osoblja Svjetske banke.

Tabela 1.9. Crna Gora: Konsolidovano izvršenje budžeta opšte Vlade, 2003–07(Kao procenat BDP-a)

Page 41: CRNA GORA - World Bank

April 2008 "Nacionalni program za integraciju Crne Gore u Evropsku uniju Vlada Crne Goreza period 2008–2012""

Mart 2008 "Prostorni plan Crne Gore do 2020." Vlada Crne Gore

Mart 2008 "Nacionalna politika upravljanja šumama i šumskim zemljištem" Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede

Decembar 2007 "Strategija razvoja energetike Crne Gore do 2025.: Bijela knjiga" Ministarstvo za ekonomski razvoj

Novembar 2007 "konomski i fiskalni program Crne Gore 2007-2010" Ministarstvo za ekonomski razvoj

Izvor: Vlada Crne Gore.

Tabela 1.10. Crna Gora: Strategije usvojene nakon PEIR-1, 2007–08

(iv) Praćenje i kontrola fiskalnih rizika mimo nacionalnog budžeta. Tokom prošle

godine, crnogorske vlasti su preduzele nekoliko koraka kojima se obuzdavaju fiskalni rizici, uključujući (a) integrisanje svih van-budžetskih fondova u državni budžet i regulatornih agencija i javnih preduzeća u potrošačke jedinice; (b) korišćenje 60 miliona eura (2,4 procenta BDP-a) iz nepredviđenih prihoda za prijevremenu otplatu spoljnjeg duga prema Svetskoj banci; (c) integrisanje 130 miliona eura spornih obaveza za penzije u fiskalni program; i (d) zakonsko limitiranje godišnjih obaveza za restituciju na jednu polovinu procenta BDP-a. Početkom 2008. godine, u uslovima kontinuiranog fiskalnog suficita, Vlada je ponudila imaocima državnih zapisa koji dospijevaju 2016. i 2017. godine da ih prijevremeno otkupi.

D. Pogled u budućnost: Izazovi upravljanja naglim rastom 1.16. Sa makroekonomskog stanovišta, crnogorski kreatori politike se suočavaju sa nekoliko ključnih izazova koji zahtijevaju holistički pristup kreiranju fiskalne politike u srednjeročnom periodu. Sljedeća četiri dešavanja postavljaju ograničenja na srednjoročni okvir izdataka. (i) Crna Gora nije imuna na efekte međunarodne finansijske krize,

predviđajući promjenu trenda u pogledu spoljne zaduženosti banaka. (ii) Efekti bogatstva tržišta akcija i nekretnina će oslabiti i prestati da

omogućavaju razvoj. Uz određeni zaostatak, ovo će takođe dovesti do promjene kretanja uvoza.

(iii) Uz prociklični poreski sistem, mogući pad uvoza će pogubno uticati na

poreske prihode, uglavnom zbog uticaja na porez na dodatu vrijednost. Agresivna regionalna poreska konkurencija ograničava upotrebu instrumenata poreske politike.

(iv) Budžetski resursi nijesu dovoljni za finansiranje velikih investicija u javnu

infrastrukturu, zbog čega je neophodna bliska saradnja sa privatnim sektorom i stroga kontrola tekućih izdataka.

Page 42: CRNA GORA - World Bank

Boks 1.4. Čvrsta uporišta strateške politike Članstvo u EU je projekat koji ima nacionalni konsenzus i kao takav predstavlja sveobuhvatni fokus u kreiranju ekonomske politike. Implementacija relevantnih reformi predstavlja prvi veliki izazov državne politike koji ne stvara razdor u glasačkom tijelu i među 16 političkih partija u parlamentu sastavljenom od 81-og člana (što je slučaj u borbi za državnost i u pocesu usvajanja Ustava). Opozicija podržava Vladu u pogledu pravovremene implementacije odgovarajućih reformi, i ako ništa drugo, pribojava se očiglednog nedostatka političke predanosti Vlade u tom pogledu. Primjer su odlaganja u predaji zahtjeva za članstvo.

2006. godine, tokom kampanje za nezavisnost, državnost je predstavljena kao integralni dio strategije sa ciljem ubrzavanja procesa EU integracija. U periodu koji je prethodio ovoj prekretnici, približno tokom jedne decenije su bili preduzimani koraci u tom smjeru. Crna Gora je nastojala da riješi posljeratnu ekonomsku krizu progresivnim povećanjem stepena ekonomskog (i, gdje je to bilo moguće, političkog) suvereniteta. Čak i prije Referenduma o nezavisnosti održanog 21. maja 2006. godine, Crna Gora je u velikoj mjeri postupala kao da je već bila nezavisna država. Uz podršku 55,5 procenta glasačkog tijela, država je preduzela posljednji korak ka konačnom raskidanju labavog državnog saveza Srbije i Crne Gore, uz obezbjeđivanje potpunog međunarodnog priznavanja (uključujući ovdje i priznavanje od strane Srbije). Usvajanjem Ustava krajem 2007. godine formalno je okončan proces izgradnje države, a nepovratnost tog procesa je potvrđena rezultatima predsjedničkih izbora početkom aprila 2008. godine.

Crna Gora traži status kandidata što prije moguće. Mimo članstva u EU, što je politički cilj, restriktivnost crnogorskog internog tržišta zahtijeva politike za otvaranje tržišta, što agendi regionalnih i EU integracija daje poseban značaj. Kao rezultat ovoga, otvoreni trgovinski režim, uključujući i niske eksterne carinske tarife, dopunili su agendu za integraciju Crne Gore u EU čija implementacija treba da obezbijedi razvoj profitabilnih tržišta-niša, povećanje faktorske produktivnosti, diverzifikaciju rizika i bolju predvidljivost prihoda. U političko-ekonomskom smislu, Crna Gora je ispunila svoja obećanja data prije ostvarivanja nezavisnosti uspjevši da ubrza proces približavanja i da sebi obezbijedi vodeću poziciju među državama JI Evrope. Krajem 2007. godine, Crna Gora je potpisala i ratifikovala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) sa EU, čime se pridružila Albaniji, Hrvatskoj i Makedoniji kao četvrta jugoistočna evropska država koja je uspješno zaključila proces stabilizacije i pridruživanja. Vlada je u različitim prilikama ponovo naglašavala svoju riješenost da brzo implementira sve obaveze navedene u SSP i u Privremenom sporazumu, težeći da obezbijedi status EU kandidata što je prije moguće.

Crna Gora je pripremila poseban program za implementaciju reformi u skladu sa zahtjevom datim u SPP. Kako bi ubrzali implementaciju različitih obaveza navedenih u SSP-u, i da bi usaglasili pravni okvir Crne Gore sa acquis communautaire Evropske unije, Vlada je uključila svoje građane u javnu debatu u ovom projektu „nacionalnog konsenzusa“. Relevantna agenda reformi je sažeta u opsežnom Nacionalnom programu za integraciju (NPI) Crne Gore u EU za period 2008-2012, čiji je cilj da (i) definiše razvojne i strateške ciljeve, zajedno sa odgovarajućim politikama, reformama i mjerama, (ii) razvije detaljnu agendu za približavanje zakonodavstva i za izazove u pogledu razvoja institucionalnih kapaciteta; i (iii) definiše neophodne resurse za uspješnu implementaciju NPI agende reformi. Crna Gora želi da upotrijebi implementaciju SSP i NPI kao motivišući argument za predaju formalnog zahtjeva za članstvo u EU tokom francuskog predsjedavanja Evropskom unijom tokom 2008-S2. ____________________________ * Polovinom aprila 2008, nakon trogodišnjih pregovora, Crna Gora i EU su potpisale bilateralni sporazum o trgovinskim tarifama i recipročnom otvaranju pristupa tržištima usluga čime su Crnoj Gori otvorena vrata za članstvo u Svjetskoj trgovinskoj organizaciji. Ovaj sporazum je sveopšte shvaćen kao značajna podrška ekonomskim i trgovinskim reformama i zadovoljavanju ekonomskog kriterijuma iz Kopenhagena.

† Svala država-kandidat za članstvo u EU mora pripremiti nacionalni plan za usvajanje acquis communautaire. Vlada Crne Gore je odlučila da u jednom dokumentu spoji program implementacije SSP sa planom za usvajanje acquis communautaire

Page 43: CRNA GORA - World Bank

1.17. Crna Gora pokazuje sve znake trenda natprosječnog rasta. Nakon odluke države da uvede euroizaciju, kreatori politike se moraju oslanjati na fiskalne politike, kao jedini instrument koji može pomoći da se izbjegne potpuni boom-bust ciklus. Nekoliko faktora omogućava ovaj inače težak zadatak, uključujući sljedeće: (i) posvećenost Vlade ka ostvarivanju ukupnog fiskalnog suficita (Vlada Crne Gore, 2008b); (ii) kontinuirano smanjenje udjela javnog duga u BDP-u; (iii) u velikoj mjeri strano i u potpunosti privatno vlasništvo nad bankarskim sistemom; (iv) relativno visok udio kredita za preduzeća (u osnosu na kredite za domaćinstva); (v) povećana pažnja Centralne banke usmjerena na rizik prevelike stope rasta privatnog sektora; (vi) povećanje rezervi CBCG; i (vii) značajan broj privatizacija (tabela 1.11) i velike koncesije za izgradnju (uključujući i one duž južne obale).

Vrijednost državnog udjela

(u milionima eura) (u procentima) (u procentima)

Kompanije u državnom vlasništvu 1.691,0 63,8 1.078,1

Electroprivreda CG AD Nikšić Elektro-privreda 907,0 67,0 607,7Željeznice Crne Gore Željeznice 319,5 65,0 207,7Jadransko brodogradiliste AD Bijela Brodogradilište 31,6 62,0 19,6HTP Ulcinjska rivijera Turizam 81,5 60,7 49,5HTP Budvanska rivijera Turizam 69,6 58,7 40,9Institut Dr Simo Milošević Institut za rehabilitacij 59,2 56,0 33,2AD Plantaže Vinograd 68,7 54,0 37,1AD Luka Bar Luka 134,0 54,0 72,3Duvanski kombinat AD Podgorica Duvan 19,8 51,1 10,1

Izvor: Vlada Crne Gore (2008a).

Tabela 1.11 Crna Gora: Preduzeća u većinskom vlasništvu države, April 2008.

Nominalna vrijednost Državni udio

1.18. Eksterni šokovi koji postoje paralelno sa bumom mogli bi dovesti do brzog slabljenja ukupnih ekonomskih izgleda. Glavni rizici uključuju (i) prelivanja međunarodne finansijske krize i kraj međubankarskih kredita crnogorskim finansijskim institucijama; (ii) naglu preorijentaciju tokova stranog kapitala ka drugim investicionim destinacijama, a ne ka Crnoj Gori; (iii) turističke sezone slabije od očekivanih, što utiče na očekivanja i sigurnost u pogledu profitabilnosti crnogorskog tržišta; i (iv) slabljenje međunarodne konkurentnosti brže od projektovane. Ovi faktori bi mogli ukloniti glavne izvore razvoja. 1.19. Fiskalne politike igraju ključnu ulogu u upravljanju ekonomskim ciklusom. Kao što će u narednim poglavljima biti više rečeno, prekrajanje javne potrošnje ka najznačajnijim kapitalnim izdacima je ključno kako bi se privukao privatni kapital i povećala ukupna faktorska produktivnost. Stoga je od presudnog značaja da se (i) održi makroekonomska ravnoteža i fiskalna stabilnost; (ii) održi postojeći momentum kretanja ka evropskim integracijama, uključujući i blagovremeno usvajanje i pažljivu implementaciju neophodnih strukturnih reformi; i (iii) da se privatnom sektoru obezbijedi sveopšta klima, uključujući i javnu infrastrukturu, koja kontinuirano omogućava visok stepen direktnih stranih investicija. 1.20. Visoki ukupni fiskalni suficiti zavaravaju. Imajući u vidu neobičan značaj stimulansa neodrživog razvoja, odluka o tekućim izdacima treba biti donijeta u odnosu

Page 44: CRNA GORA - World Bank

na prihode koji se mogu održati čak i nakon što ovi specijalni faktori oslabe. Ovo zahtijeva čvrstu fokusiranost na strukturnu ravnotežu između „stalnih“ poreskih prihoda (koji ne zavise od privremenih faktora) i tekućih izdataka, uključujući ulaganja u održavanje. Kao što ćemo prikazati u Poglavlju II, Ministarstvo finansija je zastupalo strategiju ograničavanja tekućih izdataka do nivoa projektovanih stopa inflacije i javnih investicija na nominalni rast BDP-a, što je jasno da predstavlja korak u pravom smjeru – to je značajan korak ka pridržavanju savjeta koje je Solow (1974.) dao onim kreatorima politike koji nijesu imali sreće, te su se našli na čeli ekonomija koje su bogate prirodnim resursima: „Neko ... mora uvijek gledati u daljinu. Oni nekako moraju unaprijed primijetiti da se ekonomija resursa kreće putem koji se neminovno završava stvaranjem neke ekstremne neravnoteže. Ukoliko primijete ovo i preduzmu odbrambene mjere odvratiće ekonomiju od pogrešnog puta i usmjeriti je ka pravom putu.“21 1.21. Analiza sadržana u ovom drugom dijelu Pregleda javnih rashoda i institucija (PEIR-2) ima za cilj da doprinese postojećoj debati o okviru za dosljednu srednjoročnu politiku. PEIR-2 će usmjeriti svoju analizu na sveobuhvatne ciljeve politike, na (i) zadržavanje stanja održive fiskalne politike; (ii) unaprijeđenje strateške raspodele fiskalnih sredstava, u cilju poboljšanja ukupne poslovne klime i ukupne faktorske produktivnosti; i (iii) razvijanje operativnih kriterijuma koji su potrebni za poboljšanje strukture budžeta i utvrđivanje fisklanih prioriteta za dati nivo javnih rashoda. Ovim ciljevima su implicitni pokušaji da se izbjegne čvrsta pozicija prociklične politike. Iskustva drugih zemalja su pokazala da boom-bust ciklusi nameću neproporcionalne troškove onim segmentima društva koji su već u nepovoljnom položaju22, u slučajevima gdje boom-bust svaki postignuti socijalno-ekonomski napredak vraća na staro. Nedavni razvoj u oblasti političke ekonomije rezultirao je tretiranjem izrazite prociklične pozicije fiskalne politike, kao odraza značajnih i nerazriješenih nedostataka u fiskalnom upravljanju. 23

21 „Someone … must always be taking the long view. They [sic] must somehow notice in advance that the resource economy is moving along a path that is bound to end in disequilibrium of some extreme kind. If they do notice it, and take defensive actions, they will help steer the economy from the wrong path toward the right one.“ 22 Boom-bust ciklusi ukazuju na naglo, često nasumično pooštravanje fiskalne politike što rezultira porastom nejednakosti u pogledu prihoda i zarada, čime se obrće svako postojeće kretanje ka poboljšanju životnog standarda; vidi, na primjer, Jensen and Rutherford (2002) and Baldacci, de Mello, and Inchauste (2006). 23 Vidi Alesina and Tabellini (2005). Autori testiraju model političke ekonomije, otkrivajući taj fenomen procikličnosti tvrdeći da glasači ne povjeravaju resurse korumpiranoj Vladi, te stoga zahtijevaju – kada ekonomiju pogode pozitivni šokovi – smanjenje poreza, povećanje produktivne potrošnje Vlade ili transfera jer strahuju da će, u suprotnom, dostupni resursi biti „protraćeni“ za rente.

Page 45: CRNA GORA - World Bank

BIBLIOGRAFIJA

Alesina, Alberto, i Guido Tabellini, 2005, „Why is Fiscal Policy Often Procyclical? (Zašto je fiskalna politika često prociklična), “ NBER Radni dokument br. 11600.

Baldacci, Emanuele, Luiz de Mello i Gabriela Inchauste, 2006, „Financial Crises,

Poverty, and Income Distribution, (Finansijska kriza, siromaštvo i raspodjela dohotka),“ Ashoka Mody and Catherine Pattilo (eds.), Macroeconomic Policies and Poverty Reduction, (London: Routledge).

Bernanke, Ben, Mark Gertler, i Simon Gilchrist, 1996, „The Financial Accelerator and

the Flight to Quality (Finansijski akcelerator i let ka kvalitetu),“ Review of Economics and Statistics, Sv. 78, Br. 1, str. 1–15.

Braun, Matías, i Borja Larrain, 2005, „Finance and the Business Cycle: International,

Inter-Industry Evidence (Finansije i poslovni ciklus: međunarodni, među-industrijski dokazi),“ Journal of Finance, Sv. 60, Br. 3, str. 1097–1128.

Center for Entrepreneurship and Economic Development (CEED Consulting), 2007,

„Real Estate Market in Montenegro: Trends and Expectations (Tržište nekretnina u Crnoj Gori trendovi i očekivanja),“ mimeo. (Podgorica: CEED).

Centralna banka Crne Gore, 2008, „Izvještaj Glavnog ekonomiste: 2007.godina,“

(Podgorica: Centralna banka Crne Gore). Edgeworth, Gillian, 2008, „Greater Europe’s Borrowers: Tougher Times Ahead (Veći

pozajmljivači u Evropi: teža vremena u izgledu),“ Economics Special Report (23. jun 2008) (London: Deutsche Bank Global Markets Research).

Fabris, Nikola i Zorica Kalezić, 2008, „Analiza tržišta nekretnina,“ Radna studija br.

15 (Podgorica: Centralna banka Crne Gore). Fabris, Nikola, Danijela Vukajlović-Grba, Tanja Radunović i Jelena Janković, 2004,

„Ekonomska politika u dolarizovanim ekonomijama sa posebnim osvrtom na Crnu Goru, “ CBCG Radna studija br. 1 (Podgorica: Centralna banka Crne Gore).

Jensen, Svend Hougaard, i Thomas Rutherford, 2002, „Distributional Effects of Fiscal

Consolidation (Distributivni efekti fiskalne konsolidacije),“ Scandinavian Journal of Economics, Dio 104, Br. 3, str. 471–493.

Međunarodni monetarni fond, 2006, „Srbija i Crna Gora—Konsultacije prema članu

IV i praćenje po završetku programa, 2006. godina,“ Crna Gora: Završno saopštenje misije MMF-a (22. jun 2006.).

Međunarodni monetarni fond, 2008a, Svjetski izvještaj o finansijskoj stabilnosti:

zadržavanje sistemskih rizika i obnavljanje finansijske snage (Global Financial Stability Report: Containing Systematic Risks and Restoring Financial Soundness), (Vašington: Međunarodni monetarni fond).

Međunarodni monetarni fond, 2008b, „Republic of Montenegro: Selected Issues

(Republika Crna Gora: odabrana pitanja),“ IMF Country Report No. 08/49 (Vašington: Međunarodni monetarni fond).

Page 46: CRNA GORA - World Bank

Onaran, Yalman, 2008, „Subprime Losses Top $379 Billion of Balance-Sheet Marks:

Table,“ Bloomberg.com (19. maj 2008.), http://www.bloomberg.com/apps/news? pid=20601087&sid=aK4Z6C2kXs3A&refer=home.

PriceWaterhouseCoopers, 2008, „CEE Tax Notes: Working Cross Border (SEE

Poreske vijesti: prekogranični rad),“ Country News Br. 8/1, (Godišnje izdanje) NBER Working Paper 11600 (Moskva: PWC).

Solow, Robert, 1974, „The Economics of Resources or the Resources of Economics

(Ekonomija resursa ili resursi ekonomije),“ American Economic Review, Sv. 64, Br. 2, str. 1–14.

Svjetska banka, 2008a, „Welfare Analysis in Montenegro Using the Household Budget

Survey Series (Analiza bogatstva u Crnoj Gori korišćenjem ispitivanja budžeta domaćinstava),“ mimeo.

Svjetska banka, 2008b, „Montenegro: Public Expenditure and Financial Accountability

(Crna Gora: javne finansije i finansijska odgovornost),“ forthcoming (Vašington: Svjetska banka).

Svjetska banka, 2007, „Country Partnership Strategy for the Republic of Montenegro

for the Period FY07 – FY10 (Strategija partnerstva sa Crnom Gorom)“, Izvještaj br. 39800 – ME (Vašington: Svjetska banka).

Svjetska banka, 2006, „Republic of Montenegro: Public Expenditure and Institutional

Review (Republika Crna Gora: revizija javnih rashoda i institucija),“ Report No. (Izvještaj br.) 36533 (Vašington: Svjetska banka).

Svjetski ekonomiski forum, 2008, „Travel and Tourism Competitiveness Report 2008

(Izvještaj o konkurentnosti u putovanjima i turizmu),“ (Ženeva: Svjetski ekonomiski forum).

Vlada Crne Gore, 2008a, „Nacionalni program za integraciju Crne Gore u EU za

period 2008.–2012, “ (Podgorica: Vlada Crne Gore). http://www.gov.me/files/1209999824.pdf Vlada Crne Gore, 2008b, „Ekonomski i fiskalni program Crne Gore za period 2007–

2010,“ (Podgorica: Ministarstvo finansija). http://www.gov.me/files/1205917968.pdf

Vlada Crne Gore, 2008c, „Informacija o radu ministarstva i rezultati turističke sezone

u 2007. godini,“ (Podgorica: Ministarstvo turizma i zaštite životne sredine). http://www.gov.me/files/1200401425.pdf

World Tourism and Travel Council, 2008, „The 2008 Travel & Tourism Economic

Research: Montenegro Tourism Satellite Accounting Research 2008 (Istraživanje o putovanjima i turizmu u 2008: Crna Gora, Istraživanje o satelitskim računima u turizmu 2008),“ (London: World Travel and Tourism Council).

Page 47: CRNA GORA - World Bank

II. FISKALNA OGRANIČENJA I ZLATNA PRAVILA 24

U ovom poglavlju opisano je kako opšti principi dizajna fiskalnih politika za srednjeročni period mogu pomoći u ostvarivanju oba najvažnija cilja politike –makroekonomske stabilizacije i socioekonomskog razvoja. Istovremeno, takav pristup bi obezbijedio određeni nivo fleksibilnosti za slučajeve kada se eksterni šokovi ispostave većim nego što se trenutno očekuje. Ilustrativne simulacije se zasnivaju na tri takve smjernice. Prvo, unilateralna eurizacija i cilj Crne Gore da konačno formalizuje ovaj aranžman impliciraju da su fiskalni kriterijumi iz Pakta za rast i razvoj obavezujući. Drugo, neto prihodi od poreza koji nastaju iz privremenih faktora treba da budu u mogućnosti da finansiraju tekuću potrošnju (implicirajući da Vlada može da uzima pozajmice samo za finansiranje investicija). Ovo “modifikovano zlatno pravilo” treba da pomogne da se izbjegne preuzimanje obaveza koje imaju karakter tekuće potrošnje (na primjer, ukupna izdvajanja za zarade) koja se ne može održavati u toku cijelog trajanja poslovnog ciklusa. Treće, prihvativši već dodatne zahtjeve u budžetu za 2008, a s ciljem stvaranja neophodnog fiskalnog prostora za konačnu realizaciju planiranih javnih investicija, tekuća potrošnja će se smanjiti, time obezbjeđujući (i) zaštitni mehanizam od naglih ekonomskih silaznih trendova; i (ii) sve veći fiskalni prostor za implementaciju planiranih javnih investicija u toku srednjeročnog perioda. U zavisnosti od vremena i ozbiljnosti mogućeg silaznog trenda, konzistentna primjena ovih opštih principa bi implicirala (i) umjerene kontra-ciklične fiskalne politike, sa ukupnim fiskalnim viškovima tokom godina, u toku kojih kapitalni prilivi ostaju veliki, i privremene deficite u periodima velikih i negativnih eksternih šokova; (ii) jasno definisani fiskalni prostor za javne investicije; i (iii) fiskalne podsticaje za ubrazanje institucionalnih reformi usmjerenih na povećanje efektivnosti javne uprave. Fiskalna disciplina u ovom pristupu treba da rezultira postepenim smanjenjem premija rizika zemlje i konačnim poboljšanjem rejtinga Crne Gore od strane međunarodnih agencija za određivanje kreditnog rejtinga.

A. Uvod

2.1. Budući ekonomski razvoji ne mogu se predvidjeti kao jednostavno linearno produženje postojećih trendova. Kao što je razmatrano u poglavlju I, ključni faktori koji su poduprijeli impresivni razvoj Crne Gore u periodu nakon nezavisnosti – i, uz to, njeno tekuće fiskalno-prihodno obilje – će iščeznuti u toku srednjeročnog perioda, posebno (i) prodaje (primorske) nepokretne imovine; i (ii) eksterne pozajmice komercijalnih banaka.25 Uglavnom zbog toga što ova dva faktora zavise od brojnih egzogenih razvoja blisko vezanih za finansijsku krizu koja trenutno potresa međunarodna tržišta kapitala, i koji su pod njenim uticajem, jako je teško predvidjeti vrijeme i naglost njihovog konačnog nestanka. Međutim, može se očekivati da će efekti na crnogorsku ekonomiju biti značajni. U 2007. godini, ova dva faktora su predstavljala ubrizgavanje likvidnosti u ekonomiju od oko 34 procenta BDP, nakon već izvanredne godine sa kapitalnim prilivima čiji iznos je odgovarao ekvivalentu od 20 procenata BDP u 2006. Ovo poglavlje će se baviti fiskalnim implikacijama dva 24 Pripremio Jan-Peter Olters (ECCME). 25 Ova dva faktora će se podvesti pod termin „privremeno raspoloživi eksterni stimulansi tražnje“ (TEDS).

Page 48: CRNA GORA - World Bank

alternativna scenarija projekcije osnovog slučaja – optimistični scenario sa postepenim izmjenama privremeno raspoloživih eksternih stimulansa (TEDS) i pesimistički sa naglim prestankom tih eksternih kapitalnih priliva. 2.2. Crna Gora nije jedina koja mora da upravlja velikim – ali samo privremenim – tokovima prihoda. Bilo zbog razloga (i) stvaranja predizbornih naglih uspona, što sugerišu modeli ciklusa političkog biznisa u tradiciji Nordhaus-a (1975); (ii) strateškog akumuliranja duga (Persson i Svensson, 1989); i/ili (iii) umirivanja sumnji glasača u vezi sa glavnim motivima Vlade (Alesina i Tabellini, 2005),26 donosioci politika se suočavaju sa brojnim (kratkoročnim) podsticajima da troše više u toku uzlaznog trenda nego što će moći da održavaju u toku silaznih trendova. U zavisnosti od postojećeg nivoa javne zaduženosti i međunarodnog kredibiliteta zemlje,27 cikličnost inherentna ekonomskom razvoju se često pojačava sa averzijom prema riziku na kapitalnim tržištima. Iako je mnogim zemljama (uključujući njihove finansijske sektore), u dobrim vremenima relativno lako da uzmu eksterne pozajmice, u lošim vremenima, kada su krediti najpotrebniji, one to mogu učiniti samo po pretjerano visokim kamatnim stopama ili nikako (Gavin i Perotti, 1997). Primjer Islanda izložen u Boksu 1.1 je dokaz ove tvrdnje. Svaka takva situacija teži da rezultira situacijom koja zahtijeva da se donosioci odluka slože sa ad hoc rezovima potrošnje, obično na uštrb onih stavki koje imaju najveći uticaj na socio-ekonomski razvoj.28 Takva reakcija bi odložila postizanje glavnih ciljeva politike Vlade Crne Gore (2008a), s obzirom da ove fiskalne kontrakcije sprječavaju (blagovremenu) implementaciju javnih investicionih planova od najvećeg prioriteta. Ekonomska istorija je bogata takvim primjerima (vidjeti, na pr., Jensen i Rutherford, 2002, i Baldacci et al, 2006). 2.3. U ovom trenutku u ekonomskom ciklusu Crne Gore, glavni izazov fiskalne politike sastoji se u tome da se obezbijedi da budući budžeti daju dovoljno budžetskog prostora za javne investicije. Kao što je objašnjeno u poglavlju I, veliki prilivi kapitala i osnovna proporcionalna povećanja uvoza (slika 1.11) su omogućili

26 Nedavna analiza modela političke ekonomije može se naći u Olters (2004). 27 Za međunarodno tržište kapitala, crnogorski kreditni rizik zemlje još uvijek ne predstavlja investicioni rejting, time povećavajući rizik i/ili troškove pozajmljivanja u vrijeme ekonomskog silaznog trenda. U ovom trenutku, Standard & Poor’s je dodijelio Crnoj Gori visoki neinvesticioni rejting (BB+ na dugoročni i B na kratkoročni dug), naglašavajući inherentne rizike koji proističu iz eksternih disbalansa uzrokovanih brzim kreditnim rastom i rastućim prihodima, uz isticanje snažnog rasta, državnog budžetskog viška, političke stabilnosti i dobrih izgleda za pristup EU. Moody’s je dodijelio Baa1 za gornji iznos zemlje za dugoročni devizni dug (niski investicioni rejting) i Ba2 za rejting emitenta za obaveze deviznog duga Vlade (visoki spekulativni rejting). Agencija je upozorila Crnu Goru da njena ekonomija mora ostati dovoljno fleksibilna da bi mogla da izlazi na kraj sa promjenama raspoloženja investitora koje bi mogle voditi odlivu kapitala, dodajući da bi takav događaj iznudio realne izmjene u ekonomiji koje bi mogle biti ozbiljne. U dugoročnom periodu, Moody’s je iznio argumente da je strukturna reforma od ključne važnosti za poboljšanje produktivnosti i povećanje prihoda prema evropskom prosjeku. 28 Mnoge budžetske stavke – kao što su zarade ili plaćanja kamate – su unaprijed opredijeljene i ne mogu se brzo ukinuti. To implicira da su, u takvim slučajevima, kapitalna potrošnja i socijalni benefiti prve stavke koje će biti izmijenjene, sa velikim efektima na potencijal socio-ekonomskog razvoja zemlje.

Page 49: CRNA GORA - World Bank

Vladi da naplaćuje prihode od poreza po nivoima daleko iznad budžetskih projekcija.29 Posmatrajući budući period, od suštinskog je značaja obezbijediti da se stalne obaveze potrošnje ne finansiraju privremenim izvorima prihoda. Slika 2.1 daje rezime odgovarajuće opasnosti po makroekonomsku stabilnost i fiskalnu održivost. Ona – na stilizovan način – predstavlja nedavne fisklane trendove, na lijevoj strani vertikalne linije. Na desnoj strani, prikazuje inherentne rizike koji nastaju iz privremene prirode trenutnog naglog uspona. Ministarstvo finansija je to eksplicitno priznalo više puta i u svojim internim makroekonomskim simulacijama razmatralo implikacije,30 slažući se da fiskalna strategija koja gleda u budućnost treba da uzme u obzir procikličnu prirodu osnovnog poreskog režima i stepen u kojem su stimulansi eksterne potražnje održivi (slika 2.2).

Slika 2.1. Inherentni rizici dugoročne fiskalne dinamike

Strukturni poreski prihodi

Ukupni prihodi od porezaBudžetska potrošnja

duž utvrđene putanje potrošnje path(i bez daljih preuzimanja obaveza)

deficit

višak

Privremeni poreski prihodi, od eksternih stimulansa potražnje

Putanja budžetske potrošnjesa dugoročnom vizijom i

bez potrebe za naglim usklađivanjima

2.4. Ovo poglavlje teži da pruži okvir za održivu, fiskalnu strategiju koja gleda u budućnost. Takav pristup fiskalne politike treba da (i) održava makroekonomsku

29 Godine 2007, realizovani poreski prihodi premašili su inicijalni budžet za više od 30 procenata, koje je Vlada uspjela da pretvori u značajne ukupne fiskalne viškove – uprkos usvajanju revizije budžeta krajem 2007. kojim je povećana tekuća potrošnja za 2 procentna poena BDP. 30 Na primjer, u uvodnom govoru za seminar o Strateškom planiranju i srednjeročnom budžetskom okviru 23. aprila 2008, Ministar finansija Lukšić (2008) naglasio je da, „nagli uspon koji se desi odmah kada strani kapital stigne, je privremene prirode i ovaj period se mora iskoristiti da se ekonomija i državne finansije postave na dobre srednjeročne osnove. Velika povećanja plata mogla bi da podrivaju srednjeročnu konkurentnost ekonomije i privremeni višak u budžetu ne smije voditi visokim i neodrživim nivoima državne potrošnje.“ Istom prilikom, O’Callaghan (2008) je predstavio makroekonomski model kojim je kvantifikovano sljedeće: (i) privremena priroda stranih direktnih investicija (SDI); (ii) bliska povezanost između SDI i uvoza; i (iii) rezultirajući privremeni skok prihoda PDV-a. Slično, u Vladi Crne Gore (2008b), argumentovano je da je glavni potencijalni rizik Crne Gore izloženost naglom smanjenju ekonomskog rasta zbog njegove zavisnosti od fluktuacija u okviru više ekonomskih sektora.

Page 50: CRNA GORA - World Bank

stabilnost; (ii) poveća ukupnu faktorsku produktivnost i unaprijedi socio-ekonomski razvoj; i (iii) bude dovoljno fleksibilan da odgovori na potencijalno velike eksterne šokove. Odjeljak B će tako procijeniti uticaj privremenih faktora na poreske prihode. Odjeljak C bavi se opcijama za izradu održive strategije, razmatrajući inherentne prednosti i nedostatke mogućih fiskalnih standarda koji se nalaze u osnovi takvog okvira. Odjeljak D daje zaključak, uz stavljanje poglavlja III i IV u kontekst srednjeročne fiskalne strategije.

Prilivi stranog kapitala će vjerovatno da se nastaveNeodrživi stimulansi eksterne potražnje (TEDS)

Potražnja koja

Slika 2.2. Crna Gora: Stilizovani tok priliva stranog kapitala (prvi krug)

Egzogeni stimulansi

Strani kapital

Aggr. potražnja Aggr. ponudainvesticije

Strane Potražnja koja se UvozPotražnja koja se

u dom. okruženju

Direktne Domaćeinvesticije

PotrošnjaBruto

domaćiBanks Vlada proizvod

rezerve

pore

zi

se može apsorbovati

u domaćem okruženju

Izvoz

B. Strukturni poreski prihodi 2.5. Fiskalne politike se trenutno opisuju kombinacijom velikih ukupnih fiskalnih viškova i skromnih strukturnih deficita. Analogno slici 2.1, strukturni bilans ukazuje na razliku između budžetskih prihoda bez poreskih primitaka koji potiču od privremenih faktora (u ovom slučaju, TEDS) i ukupne potrošnje. Primjenom ove definicije, Crna Gora je održala umjereni strukturni deficit, u prosjeku oko 2.2 procenta BDP u toku 2003–07. U 2007. godini, ovaj deficit bio je čak i niži, oko 0.8 procenata BDP. Kao što je rezimirano u tabeli 2.1, poreski prihodi od uvoza koji se finansira od TEDS predstavljali su oko 26 procenata ukupnih poreskih prihoda (ili 8 procenata BDP). Ovo implicira da bi Ministarstvo finansija moralo apsorbovati manjak poreskih prihoda od oko 200 miliona eura da e TEDS nijesu realizovani u 2007.31 31 Ovaj rezultat je izračunat na osnovu procjena sumarno datih na slici 2.3, sa procijenjenim nagibom linije trenda od 0.231.

Page 51: CRNA GORA - World Bank

2.6. Relevantniji indikator, međutim, je tekući strukturni bilans, za koji je Vlada mogla ostvariti skromni višak u toku obije godine naglog uspona (Tabela 2.1). Pravilom strukturnog bilansa, iz Vladinih prihoda se eliminišu ciklični efekti (tj, poreski prihodi od uvoza koji se finansira od TEDS), dok tekući bilans izražava potrošnju bez investicija. Pri procjeni fiskalnog stava ekonomije koji ima benefita od privremenih priliva prihoda,32 od ključnog je značaja postarati se da se ovi prolazni izvori finansiranja ne pretoče u stalne obaveze potrošnje, koje se ne mogu održavati u dijelu poslovnog ciklusa koji ima silazni karakter. Tekući strukturni bilans – razlika između budžetskih prihoda bez privremenih poreskih primitaka i ukupne potrošnje bez javnih investicija – predstavlja takvu mjeru. Crna Gora je mogla, u prosjeku, da plaća tekuće obaveze strukturnim fiskalnim prihodima. U toku 2006–07, Ministarstvo finansija bilo je u mogućnosti da ostvari prosječni tekući strukturni višak od 4,8 procenta BDP, što predstavlja značajan napredak od prosječnog 0,1 procenta viška ostvarenog u toku 2003–05.

2003 2004 2005 2006 2007

Ukupni fiskalni bilans -52.2 -25.9 -32.7 64.5 180.7U procentima BDP -3.5 -1.6 -1.8 3.0 7.1

Neodrživi stimulansieksterne potražnje (TEDS) 27.3 29.2 90.2 422.3 871.1

Prodaja nepokretne imovine 5.3 10.9 70.3 337.9 514.4Krediti eksternih banaka 22.0 18.3 19.8 84.4 356.7

Relevantni poreski prihodi 6.3 6.7 20.8 97.5 201.0

Strukturni fiskalni bilans -58.5 -32.7 -53.5 -33.0 -20.4U procentima BDP -3.9 -2.0 -2.9 -1.5 -0.8

Kapitalna potrošnja 40.5 30.5 84.2 97.1 187.3U procentima BDP 2.7 1.8 4.6 4.5 7.4

Tekući strukturni bilans -18.0 -2.2 30.6 64.1 166.9U procentima BDP -1.2 -0.1 1.7 3.0 6.6

Izvor: Crnogorske vlasti i procjene osoblja Svjetske banke.

Tabela 2.1 Crna Gora: Strukturni fiskalni bilans, 2003–07(U milionima eura; osim ako je drugačije naznačeno)

32 Iz ovog razloga, prihodi od privatizacije se obično evidentiraju ispod crte.

Page 52: CRNA GORA - World Bank

Slika 2.3. Crna Gora: Neodrživi stimulansi eksterne potražnje i primici od poreza, 2003–07

4

8

12

16

20

24

28

32

0 6 12 18 24 30 36

Privremeno raspoloživi eksterni stimulansi potražnje (TEDS), u procentima BDP

Uku

pni p

rimic

i od

pore

za (T

TR),

u pr

ocen

tima

BD

P

TTR = 22.4 + 0.231 TEDS

R2 = 0.956

PDV = 8.0 + 0.226 TEDS

R2 = 0.910

C. Srednjeročno fiskalno programiranje 2.7. Gledajući u budućnost, donosioci politika bi imali koristi od jasnih standarda sa kojima bi poredili implementaciju fiskalne politike. Definisanje „fiskalnog sidra“ od strane Vlade i njeno političko opredjeljenje prema takvom sidru, omogućilo bi kreatorima politika da (i) ojačaju fiskalni kredibilitet; (ii) pomognu u smanjivanju premija rizika zemlje poboljšanjem njene pozicije kod međunarodnih kreditnih agencija; i (iii) prošire povjerenje investitora i vremenske horizonte. Osmišljavanjem dugoročnog pristupa za fiskalnu disciplinu, Vlada bi omogućila skupštinskim predstavnicima, javnosti i potencijalnim investitorima da sagledaju mjeru implementacije fiskalne politike, da razlikuju zdrave i na budućnost orjentisane fiskalne politike od kratkovidih politika definisanih da se bave samo trenutnom potražnjom, i da ocijene stepen fiskalne konsolidacije koji bi bio neophodan u cilju obezbjeđenja razvoja i njegove održivosti. 2.8. Pristup održive fiskalne politike u maloj, otvorenoj ekonomiji sa nekoliko dominantnih sektora podložnih egzogenim šokovima zahtijeva manje prociklično i nešto fleksibilnije pravilo politike, nego što je jednostavni zahtjev izbalansiranog budžeta. Visok stepen procikličnosti, inherentne crnogorskom poreskom režimu i veliki program javnih investicija, sugerišu takvo dizajniranje fiskalnih politika u toku cjelokupnog ekonomskog ciklusa, koje ima za cilj održavanje prosječnog ukupnog suficita, uz targetiranje stopa rasta tekuće potrošnje. Tri smjernice koje su rezimirane dalje u tekstu predstavljaju jedno takvomoguće sidro politike, koja bi pomogla u obezbjeđivanju dovoljnog stepena fiskalne discipline, onemogućila snažan procikličan stav fiskalne politike, i obezbijedila dovoljnan fiskalni prostor za velike projekte javnih investicija.

Page 53: CRNA GORA - World Bank

(i) Fiskalna politika ostaje u okviru kriterijuma definisanih u Paktu stabilizacije i rasta (SGP). Dvije ključne odluke politike – unilateralna eurizacija iz 2000 i ratifikacija SAA 2007. godine – definišu opšti fiskalni okvir Crne Gore. S obzirom da teži pridruživanju EU i konačnoj formalizaciji korišćenja eura, Crna Gora će morati da prati obaveze predviđene u Paktu stabilnosti i rasta (SGP). Ovaj sporazum o sprovođenju fiskalne politike, usvojen 1997, odražava principe politike koji se smatraju suštinskim za održavanje ekonomske i monetarne unije. Potpisnici SGP su težili da obezbijede da se fiskalna disciplina održava i sprovodi od strane svih zemalja članica koje su usvojile euro, definišući kao cilj politike uravnoteženi budžet u toku cijelog poslovnog ciklusa. Stav Crne Gore, posebno po pitanju EU institucija, definiše implicitno obavezujuću prirodu fiskalnih kriterijuma, koji ograničavaju (i) ukupni godišnji budžetski deficit ukupne uprave na 3 procenta BDP; i (ii) javni dug na 60 procenata BDP (ili blizu te vrijednosti).33

(ii) Tekući strukturni bilans ostaje u višku. To „modifikovano zlatno pravilo“

određuje da pozajmice ne mogu premašivati kapitalnu potrošnju. Kao takav, princip fiskalne politike mogao bi se smatrati „permanentnim“ sidrom.

(iii) Odnos stalne potrošnje prema BDP postepeno opada. Simulacije izrađene za

svrhe ilustracije se zasnivaju na pretpostavci da će se tekuća potrošnja održavati nepromijenjenom u realnim uslovima – s ciljem stvaranja fiskalnog prostora neophodnog za implementaciju ambicioznog programa javnih investicija. Nakon njegove implementacije, primjena ovog pravila se može relaksirati kako bi se izbjegla situacija u kojoj državni sektor postaje „premali“.

2.9. Usvajanje odgovarajućih fiskalnih standarda—zajedno sa mjerama za pristup kapitalu privatnog sektora—moglo bi doprinijeti razvoju konzistentnog okvira politike u toku poslovnog ciklusa. Kao što je prikazano u Boksu 2.1, javna-privatna partnerstva (JPP) mogu činiti ključni element u strategiji usmjerenoj na jačanje ekonomske diversifikovanosti i rasta, pomažući Vladi da ubrza implementaciju važnih javnih investicija van kapaciteta državnog budžeta. Međutim, kao što je već viđeno, JPP nijesu panaceja i—ako se slabo dizajniraju—sadrže velike i nepredviđene obaveze koje se ne mogu kontrolisati. Ipak, ovi aranžmani bi mogli lijepo da komplementiraju moguću odluku o upotrebi eksplicitnih fiskalnih pravila (Boks 2.2), usvojenih s ciljem smanjivanja Vladine sposobnosti da teži pretjerano diskrecionim fiskalnim politikama i sa ciljem zaštite (i poboljšanja) međunarodnog kredibiliteta zemlje.

33 S obzirom na odnos duga i BDP u Crnoj Gori na kraju 2007, od oko jedne polovine SGP limita, opredjeljenje za kriterijum deficita implicira da — po umjereno pesimističkim pretpostavkama nominalnih stopa rasta i budžetskih deficita — odnos duga i BDP ne treba da se povećava iznad tekućeg nivoa. Na primjer, Crna Gora bi teorijski mogla da ima 3(2) procenta budžetskog deficita svake pojedinačne godine i održava odnos duga i BDP konstantnim, pod uslovom da nominalni BDP raste po godišnjim stopama malo više od 11 (7) procenata. Od 2004, fiskalne politike su konzistentno ostajale u okviru SGP limita. U scenariju najgoreg slučaja, uz pretpostavku da bi pomenuti neodrživi prilivi stranog kapitala mogli naglo da se raspu, Vlada će morati da umanji javne investicije, kao i da ostane u okviru limita definisanim u SGP.

Page 54: CRNA GORA - World Bank

2.10. Tekuća potrošnja ne treba da prelazi nivo koji se može finansirati održivim budžetskim resursima. Analogno načinu na koji se prihodi od privatizacije evidentiraju „ispod crte“, preuzimanje stalnih obaveza potrošnje ne smije da prelazi prihode koji se mogu permanentno očekivati. Sidro fiskalne politike ove vrste bi bilo posebno obavezujuće u toku perioda naglog uspona s obzirom da ima za cilj sprječavanje potrebe za naglim izmjenama u potrošnji u toku manje povoljnih perioda pri čemu, generalnije, stavlja u središte princip da se svaka pozajmica Vlade može realizovati samo za finansiranje investicija. Pri tome, oslanja se na „zlatno pravilo“ o kojem je bilo riječi u Boksu 2.1. Suprotno, takav pristup ne bi bio nekonzistentan sa ukupnim fiskalnim deficitima u toku perioda relativne stagnacije, time obezbjeđujući da Vlada može nastaviti sa implementiranjem (višegodišnjih) projekata javnih investicija u toku poslovnog ciklusa. To je ključni uslov za razloge makroekonomskog upravljanja (koji omogućava da državna potrošnja bude kontraciklična) i socio-ekonomskog razvoja (s obzirom da kapitalna potrošnja ima tendenciju da predstavlja stavke potrošnje sa najvećim uticajem na buduće potencijale rasta). Posebno s obzirom na veličinu javnih investicija, Vlada mora da obezbijedi višak u toku ekonomskog ciklusa. 2.11. Ambiciozni planovi za velike javne investicije mogu se realizovati samo ako se obezbijedi dovoljnan fiskalni prostor. Ovaj odjeljak će stoga razmotriti centralnu projekciju sa dva scenarija prateće politike – pesimističi izgledi (TEDS dolaze do naglog i potpunog kraja u 2009.) i optimistički (sa postepenim jenjavanjem ovih faktora). Najvjerovatnije je da će smanjenje brzine kod ova dva izvora priliva kapitala biti realizovano negdje između ova dva scenarija. Za svrhe simulacija politike, uzete su sljedeće pretpostavke, uključujući one o glavnim fiskalnim pravilima za budžetiranje tekuće i kapitalne potrošnje: (i) Prodaja nekretnina strancima. Kao što je gore razmotreno, veliki dio

imovine duž 293-kilometra obale je već prodat. Mnogi faktori – i egzogeni i oni pod kontrolom Vlade (javna infrastruktura, kontrola nelegalne gradnje, i registracija imovine) – će uticati na ovo tržište, komplikujući zadatak tačnog predviđanja. Po optimističkom scenariju, pretpostaviće se da će Crna Gora biti u mogućnosti da održava prodaju nekretnina na nominalnom nivou ostvarenom u 2007 (514,4 miliona eura). Kao što je sumarno prikazano u tabeli 2.3a, kao udio BDP, to podrazumijeva postepeno smanjenje sa 16,9 procenata u 2008 na 10.2 procenata u 2012. Po pesimističkom scenariju, prodaja nekretnina u 2008. neće biti veća od 300 miliona eura, i više neće biti dalje prodaje nekretnina strancima u toku perioda 2009–12 (tabela 2.3b). Scenario osnovnog slučaja upravo leži između ove dvije pretpostavke (tabela 2.2).

(ii) Eksterne bankarske pozajmice. Ovdje takođe, određeni broj faktora utiče na

konačnu putanju eksternih bankarskih pozajmica od strane domaćih banaka. To uključuje promjene potražnje domaćih kredita, rasta depozita, i politike centralne banke kao i konačne posljedice međunarodne kreditne krize na crnogorsku ekonomiju. Iako već postoje – kao što je gore razmotreno – neke indikacije u vezi sa smanjenjem brzine rasta depozita i kredita privatnog sektora, može se očekivati da će efekti biti vidljiviji u toku druge polovine

Page 55: CRNA GORA - World Bank

2008. i tokom narednih godina. Po optimističnom scenariju, poći će se od pretpostavke da će banke povećati svoj dug prema stranim bankama za ukupno 300 miliona eura (to implicira da će povećanje pozajmica banaka od eksternih banaka u toku drugog dijela 2008. predstavljati jednu polovinu povećanja ostvarenog u toku prvih šest mjeseci). U narednim godinama, nominalno povećanje eksternih pozajmica pretpostavlja se da će činiti jednu polovinu odgovarajuće prethodne godine. Po pesimističkom scenariju, neće biti eksternih pozajmica od strane komercijalnih banaka nakon septembra 2008, implicirajući procijenjeni iznos dodatnog duga prema eksternim bankama od 220 miliona eura u 2008 i nula nakon toga. Kao što je već pomenuto, scenario osnovnog slučaja pretpostavlja putanju pozajmica od eksternih banaka između ova dva ekstrema. Slika 2.4 sumarno prikazuje kombinovane efekte nestanka TEDS.

(iii) Stalna potrošnja. Kao što je gore razmatrano, određeni broj faktora (povećanja

plata javnog sektora, zaostale penzije, i potraživanja po osnovu restitucije) vodio je povećanju tekuće potrošnje u toku 2008. Za period 2009–12, tekuća potrošnja će se održavati konstantnom u realnim uslovima, implicirajući na taj način postepeno smanjenje udjela tekuće potrošnje u BDP. Da li će ili ne Vlada –ako odluči da se pridržava tog pravila – uspjeti da ograniči povećanja tekuće potrošnje na očekivane odrednice inflacije, u velikoj mjeri zavisi od njene sposobnosti da ograniči ukupna izdvajanja za zarade (poglavlje IV).

(iv) Kapitalna potrošnja. Poglavlje III se odnosi na neke projekte javnih investicija

predviđenih samo u sektorima energetike i saobraćaja. U ovom trenutku, nije jasno u kojoj mjeri će privatni sektor, putem aranžmana JPP, moći da ko-finansira ove investicije. Ipak, jasno je da, u cilju realizacije ovih investicija, Vlada zahtijeva povećanje budžetskog prostora za ove (i druge) investicije. Fiskalne simulacije, zasnovane na očekivanju realizovane kapitalne potrošnje od oko 7 procenata BDP u 2008, predviđaju da će kapitalna potrošnja da se poveća godišnje za 0.25 procentnih poena BDP u toku perioda 2009–12. Trend povećanja kod implicitnog minimuma kapitalne potrošnje, izražen kao udio BDP, zajedno sa pratećim smanjenjem stalne potrošnje, je konzistentan sa srednjeročnim fiskalnim programom definisanim u Vladi Crne Gore (2008b).34

2.12. Implikacije takvog političkog pristupa sumarno su prikazane u tabelama 2.2–2.3 i slikama 2.5–2.7. Osim situacija, u kojima TEDS—u svojoj cjelosti—naglo nestaju, ove jednostavne smjernice omogućavaju dizajn programa fiskalne politike koji će obezbijediti fleksibilnost, održivost i određeni stepen kontracikličnosti. Simulacije scenarija osnovog slučaja pokazuju da bi tokom četvorogodišnjeg perioda tranzicije, došlo do skromnog ukupnog deficita. Ovi rezultati naglašavaju važnost uključivanja motiva predostrožnosti u dizajn srednjeročnog fiskalnog programa i formalizovanja mehanizama za kontrolu tekuće potrošnje. Ilustrativna fiskalna pravila, kao što je naznačeno u ovom dokumentu, nedovoljno su stroga za obezbjeđivanje poštovanja fiskalnog SGP kriterijuma (bez daljeg usklađivanja) u slučajevima, kada pogoršanje

34 Zbog razlika između glavnih pretpostavki i klasifikacija, makroekonomski okvir i fiskalno programiranje ne mogu se direktno porediti. Međutim, fiskalni program prikazan u ovom poglavlju je konzistentan sa opštim okvirom fiskalnih politika u srednjeročnom periodu.

Page 56: CRNA GORA - World Bank

eksternog okruženja rezultira iscrpljivanjem i kredita od eksternih banaka i prodaje nekretnina nerezidentima. Intenzitet kojim će međunarodna finansijska kriza uticati na crnogorsku ekonomiju ostaje nejasan, ali mogućnost veoma snažnih, štetnih šokova zahtijeva uključivanje fiskalnih „zaštitnih mehanizama“ u tekuću potrošnju, kapitalnu potrošnju i/ili poresku politiku, što ima za cilj spriječavanje kršenja fiskalnog SGP kriterijuma, koje bi ugrozilo šanse za postizanje formalizovanja sporazuma sa EU o crnogorskom monetarnom aranžmanu, povećavajući neizvjesnost i obeshrabrujući povjerenje investitora.

Slika 2.4. Crna Gora: Veličina TEDS, 2006–12

0

5

10

15

20

25

30

35

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Real estate sales

Eksterne pozajmice banaka

Postepeni nestanak TEDS

Osnovni scenario

U procentima BDP

Osnovni scenario

Slika 2.5. Crna Gora: Uticaj TEDS na poreske i fiskalne bilanse, 2006–12

-10

-5

0

5

10

15

20

25

30

35

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Poreski prihodi

Ukupni fiskalni bilans

Postepeni nestanak TEDS

Postepeni nestanak TEDS

Nagli nestanak TEDS

Nagli nestanak TEDS

U procentima BDP

Gornja granica SGP deficita:Potrebno fiskalno usklađivanje

Page 57: CRNA GORA - World Bank

Boks 2.1 Prednosti i rizici javno-privatnih partnerstava

Javno-privatna partnerstva (JPP) predstavljaju potencijalno veoma važne mehanizme u rukama Vlade za suštinsko poboljšanje javne infrastrukture (prethodno zanemarivane) povećanje investicija privatnog sektora i ubrzanje stope socio-ekonomskog razvoja. Trenutno, planovi javnih investicija u Crnoj Gori premašuju stvarnu veličinu kapitalnog budžeta u veoma velikim iznosima. Stoga se Vlada, u implementiranju predviđenih investicija za auto–put Bar–Boljare u pravcu Beograda, po troškovima od oko 79 procenata BDP za 2007, jadransko-jonsku magistralu (30 procenata BDP za 2007), i energetski sektor (70 od BDP 2007), oslanja na aktivno učešće privatnog sektora. Dva najčešće korišćena JPP su sljedeća:

(i) Standardni „izgradnja-upotreba-transfer (BOT)“ JPP. Ove vrste JPP se trenutno traže, na pr. za sektor putnog saobraćaja. Oni obećavaju veliki rast efikasnosti usljed uključivanja privatnog sektora. Istovremeno, ovo BOT JPP — ukoliko se o njemu pažljivo ne pregovara — povlači značajne rizike „skrivenih“ troškova i nepredviđenih obaveza.

(ii) Koncesije. Njih razmatra Vlada (nakon što Skupština odobri Zakon o koncesijama) za sprovođenje komplementarnih saobraćajnih projekata, uključujući Luku Bar, željeznicu i aerodrome. Ove vrste ugovora podstiču menadžment od strane privatnog sektora, uz obezbjeđivanja da infrastruktura ostane u javnim rukama.

Po standardnim aranžmanima JPP, privatni sektor — preuzimajući standardne rizike poslovanja — finansira, gradi i održava infrastrukturu, te nudi odgovarajuće usluge u unaprijed određenom vremenskom periodu. JPP ugovor pruža privatnoj kompaniji ekonomske podsticaje za traženje efikasnih prednosti u dizajnu, izgradnji i funkcionisanju određene imovine. Ključnu determinantu u konačnoj procjeni poželjnosti datog aranžmana JPP predstavlja ugovoreno distribuiranje rizika između Vlade i privatnog sektora. Za JPP u putnom saobraćaju, na primjer, eksplicitne nepredviđene obaveze mogu da sadrže odredbe u vezi sa garantovanim minimumom saobraćajnog obima, time prebacujući uobičajene rizike poslovanja nazad na Vladu. Međutim, Vlada bi obično i trebala da snosi svaki “politički” rizik za trendove koji su pod njenom direktnom kontrolom. Upravljanje fiskalnim rizicima JPP zahtijeva snažne investicije, dobar pravni okvir i sveukupnu političku posvećenost, uključujući razvoj (i) efektivnih mehanizama planiranja za javne investicije, da bi se obezbijedilo da projekti najvišeg kvaliteta imaju prioritete; (ii) potrebnih institucionalnih kapaciteta za upravljanje JPP; (iii) računovodstvene i sisteme izvještavanja dovoljno jake da tačno odraze sve fiskalne implikacije JPP; i (iv) snažnog pravnog okvira kojim se u centar stavlja upravljanje fiskalnim rizicima. Postoji dobra dokumentacija o tome da JPP imaju trend neuspijevanja u zemljama sa slabim upravljanjem i široko rasprostranjenom korupcijom i u zemljama sa nedovoljnim stepenom političkog opredjeljenja da se odbace pritisci za preduzimanje onih JPP koji imaju štetne fiskalne implikacije („bijele slonove“). Iskustvo je pokazalo da se JPP za auto-put često zasniva na previše optimističkim pretpostavkama; vidjeti Queiroz (2005). Tri razloga se obično pominju za ovaj rezultat. Prvo, preliminarni obračuni se zasnivaju na netačnim pretpostavkama i/ili lošim podacima. Ovo se primjenjuje na pr. na elastičnost cijene saobraćaja po osnovu putarine. Drugo, previše „političkog kapitala“ je investirano u pojedinačni projekat da bi se mogla opozvati odluka za izgradnju ili za produženje implementacione faze (koja bi, na pr. omogućila primjenu dobrih tenderskih praksi). I treće, JPP za autoput teži da bude osjetljivije na promjene u političkom, finansijskom ili ekonomskom okruženju, nego što se inicijalno pretpostavlja.

Page 58: CRNA GORA - World Bank

Boks 2.2 Mogu li fiskalna pravila pomoći realizaciji ambicioznih planova javnih investicija? Kao mala, otvorena ekonomija koja zavisi od turizma i proizvodnje metala, Crna Gora je podložna velikim (eksternim) šokovima i naglim promjenama u ukupnom ekonomskom okruženju. Ona računa na rast prihoda od trenutnog ekscesivnog rasta, finansiranog stranim direktnim investicijama i kreditima, kako bi počela sa postavljanjem osnova za ekonomsku diversifikaciju i povećanu faktorsku produktivnost, sa planovima za velike projekte javnih investicija u saobraćaj i energetiku. Vlada će morati da se oslanja na odgovarajuće budžetske resurse i – u mogućoj mjeri – kofinansiranje privatnog sektora. Sam obim ovih projekata rizikuje nedostupnost dovoljnih javnih sredstava u toku perioda realizacije, odlaganje implementacije, inherentne stope prinosa, i – konačno – potencijal socio-ekonomskog razvoja zemlje. S obzirom da finansijske obaveze za ove velike projekte javnih investicija obuhvataju poslovne i izborne cikluse, Vlada bi možda željela da razmotri praćenje primjera drugih zemalja koje su isprobale eksplicitno fiskalno pravilo, s ciljem obezbjeđivanja da dovoljna javna sredstva budu na raspolaganju u budućim budžetima, kako bi se nastavilo sa finansiranjem ovih investicija kao što je trenutno predviđeno.

Fiskalna pravila se generalno shvataju kao “permanentno obuzdavanje fiskalne politike, tipično definisano u formi indikatora ukupnog fiskalnog učinka (Kopits i Symansky, 1998), uvedenog da (i) signilizira opredijeljenost za fiskalnu disciplinu; (ii) ograničavanja diskrecione moći politike; i (iii) sprječavanja procikličnih fiskalnih politika (i, postupajući tako, izbjegavanja negativnih posljedica ciklusa naglog uspona u njihovoj punoj zrelosti). Hallerberg i Wolff (2006) pokazuju da se fiskalna pravila opažaju od strane tržišta kapitala kao poboljšanje dugoročnih fiskalnih perspektiva, vodeći na taj način ka smanjivanju premija rizika zemlje i nižim kamatnim stopama. Ekonomska istorija je bogata primjerima u kojima je određeni broj faktora – obično zasnovanih na razmatranjima političke ekonomije — kreirao dovoljno podsticaja za izborne cikluse (Nordhaus, 1975), pretjerano prociklične fiskalne politike (posebno u toku uzlaznih trendova), i velike, uporne deficite u toku ekonomskog ciklusa.

Fiskalna pravila teže da obuhvate budžetske deficite, javni dug, i/ili javnu potrošnju. Iz razloga transparentnosti i mogućnosti monitoringa (i stoga kao snažan, ka budućnosti orjentisan signal za tržišta kapitala), gornji limiti budžetskog deficita i/ili javnog duga su pravila koja se najčešće koriste. Opšti zakon Njemačke, usvojen 1949, predviđa da pozajmice ne smiju prelaziti budžetske investicije (osim za sprječavanje ukupne ekonomske neravnoteže). Godine 2000, Ujedinjeno Kraljevstvo je uvelo svoje uticajno „Zlatno pravilo“ koje je takođe ograničilo pozajmice za svrhe koje nijesu investicije, implicirajući da tekući budžeti moraju biti uravnoteženi u svakoj datoj fiskalnoj godini i tokom ekonomskog ciklusa moraju se dovesti u višak. Fiskalni uslov iz Pakta za stabilonost i rast, „Mastrihtski sporazum“, zahtijeva od zemalja članica, i od kandidata za Euro zonu, da se pridržavaju cilja dobrih budžetskih pozicija održavajući budžet „blizu bilansa ili u višku“. Sporazum omogućava zemljama da se bave uobičajenim cikličnim fluktuacijama definišući gornju granicu državnog deficita od 3 procenta BDP, uz određivanje sankcija za zemlje Euro-zone koje nijesu voljne da se usklade sa ovim odredbama. Zahtjev za tekućim viškovima u toku perioda naglog uspona takođe ima makroekonomske prednosti, tako što pomaže smanjenju pritisaka za povećanje kamatnih stopa, izbjegavajući na taj način nepotrebno nagomilavanje privatnih investicija.

U cjelini, empirijska proučavanja su pokazala da su pravila poboljšala sprovođenje fiskalnih politika tokom ekonomskog ciklusa. Kao odgovor na ekonomske legate iz 1970-ih i 1980-ih, donosioci politika u toku 1990-ih su u velikoj mjeri priznali socio-ekonomske troškove, inherentne povećanju nivoa javnog duga i pretjerano procikličnim fiskalnim politikama. Iz razloga koji nijesu bili previše različiti od onih koji opravdavaju nezavisne centralne banke, mnoge zemlje su tako uvele neki oblik fiskalnih pravila, često praćenih naporima za jačanje njihovih višegodišnjih okvira potrošnje; vidjeti takođe Kumar i Ter-Minassian (2007). Debrun et al. (2008) daju dokaz koji sugeriše kauzalnost, koja proističe iz pravila za fiskalno ponašanje. Oni smatraju da su pravila posebno dizajnirana za sprječavanje konflikata sa funkcijom stabilizovanja fiskalne politike, zaista povezana sa manje procikličnim politikama. Kao takva, fiskalna pravila pretežu u odnosu na inherentne rizike i (političke) troškove.

Deficit Dug Potrošnju Opštu Centralnu Lokalnu

Euro zone god. god. … sporazum … …

Finska vgd. vgd. … … sporazum …vgd. … … … … zakon

Francuska god. … … … … zakonNjemačka god. … … … ustav …Holandija … … vgd. sporazum … …Slovenija … vgd. … sporazum … …

… god. … … … zakonŠpanija tckl. … … zakon … …

… god. … … … zakon

Australija tckl. tckl. … zakon … …Brazil … god. … … zakon zakonDanska vgd. … … sporazum … …Estonija vgd. … … sporazum … …

… god. … … … zakonLitvanija god. … … … zakon zakonNovi Zeland tckl. … … zakon … …Poljska … god. … ustav … …Slovačka … god. … … … zakonŠvedska tckl. … … sporazum … …Švajcarska tckl. … … … ustav …UK tckl. tckl. … zakon … …

god. = godišnje, vgd. = višegodišnje, tckl. = tokom ciklusa.

Izvori: Debrun, Epstein i Symansky (2008); i osoblje Svjetske banke.

Međunarodno poređenje fiskalnih pravila

Pravila za Odnose se na vladu

Page 59: CRNA GORA - World Bank

Boks 2.3. Dizajniranje uspješnog fiskalnog okvira u Crnoj Gori

Okviri fikalne politike se razlikuju po zemljama, djelimično odražavajući razlike u ekonomskoj strukturi, javnim institucijama zaduženim za ekonomsko upravljanje, i ukupnim ciljevima politike. Pri davanju preliminarne ocjene osnovne snage Pakta za stabilnost i rast EU, Annett i Jaeger (2004) smatraju da on „kombinuje disciplinu i fleksibilnost zahtijevajući od zemalja da dostignu fiskalne pozicije ‘blizu bilansa ili u višku’ (referenca na glavnu ili strukturnu fiskalnu poziciju) i da održavaju stvarne deficite ispod 3 procenta BDP, osim u slučaju neuobičajeno velikih šokova.“ Za njih, lakmus test za svaki uspješnan fiskalni okvir sastoji se od dva kriterijuma, da li je okvir politike (i) u mogućnosti da obezbijedi srednjeročnu fiskalnu disciplinu; i (ii) dovoljno fleksibilan da pomogne pri smirivanju fluktuacija kod kratkoročnih poslovnih ciklusa. Grafički prikaz desno daje rezime međuodnosa između oba cilja politike. Fiskalne smjernice razmotrene u ovom poglavlju su konzistentne sa oba cilja. Pretpostavka da povećanja stalne potrošnje – u iznosu od oko 85 procenata ukupne državne potrošnje u 2007 – budu ograničena na očekivanu inflaciju, pomaže pri definisanju srednjeročne putanje koja omogućava povećani okvir kapitalne potrošnje i/ili postepeno poboljšanje fiskalnih disbalansa, ukoliko se dese u budućim budžetima. Osim toga, opredjeljenje Vlade da održava tekući strukturni bilans, obezbjeđuje da se svaka pozajmica ograniči na finansiranje javnih investicija (od velikog uticaja). Istovremeno, ova pravila dozvoljavaju značajan stepen fleksibilnosti tako što omogućavaju ukupne fiskalne deficite da se ostvare u godinama sa posebno negativnim eksternim šokovima. Na taj način, postoji povećana budžetska sigurnost za svrhe implementiranja višegodišnjih projekata javnih investicija, uz obezbjeđivanje fiskalnog stimulansa (finansiranog kreditima) samo u slučaju neuobičajeno velikih šokova.

Dizajn fiskalnih okvira

Ciljevi pravila

fiskalne politik

e Srednjeročna fiskalna disciplina

Da Ne

Da Idealni fiskalni okvir Kontra-ciklični, ali fisklani okvir bez sidra

Ne Previše strog, prociklični fiskalni okvir

Loš fiskalni okvir, kretanje politike

Izvor: Annett i Jaeger (2004).

iljevi pravila

fiskalne politik

e Srednjeročna fiskalna disciplinačn

a

fiska

lna

fleks

ibiln

ost

C

Kra

tkor

o

Predloženi principi, osim onih koji se odnose na SGP, izbjegavaju potrebu definisanja ciljeva fiskalne politike kao udjela u BDP. Statistički zavod Crne Gore, Monstat, trenutno sprovodi sveobuhvatne reforme usmjerene na poboljšanje procjena BDP. Svaki cilj potrošnje, deficita ili duga koji je izražen kao procenat BDP bi “politizovao” proces reforme, uz smanjenje implicitne snage sidra fiskalne politike. Druge moguće definicije fiskalnih pravila pomjeraju bilans inherentnih troškova i benefita ka prvopomenutom. S obzirom na visok stepen procikličnosti koji je već inherentan u crnogorskom poreskom sistemu, godišnji ciljevi deficita bi pojačali fluktuacije u ekonomskoj aktivnosti i fisklanim prihodima. Sa statističkim podacima koji još uvijek nijesu dobri, i (još uvijek) bez njihove redovne dostupnosti, definisanje sličnih ciljeva tokom cjelokupnog ekonomskog ciklusa – kao što je učinjeno u brojnim zemljama – nije praktično kao mehanizam politike i podložno je osporavanju. Fiskalno pravilo koje omogućava skromno povećanje okvira realne tekuće potrošnje je politička odluka, koja ograničava mogućnost Vlade da implementira predviđene projekte javnih investicija.

Page 60: CRNA GORA - World Bank

Slika 2.6. Crna Gora: Uticaj TEDS i budžetska struktura, 2006–12

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Tekuća potrošnja

Postepeni nestanak TEDS

Nagli nestanak TEDS

Kapitalna potrošnja

U procentima BDP

Izmjenom ispuniti kriterijum fiskalnog SGP u pesimističkom scenariju

Sa izmjenama ispuniti kriterijum fiskalnog SGP

u pesimističkom scenariju

Slika 2.7. Crna Gora: Uticaj TEDS i odnosna budžetska struktura, 2006–12

10

12

14

16

18

20

22

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Postepeni nestanak TEDS

Nagli nestanak TEDS

Kapitalna potrošnja u procentu ukupne budžetske potrošnje

Nagli nestanak TEDS, uz usklađivanje sa kriterijum fiskalne SGP.

Page 61: CRNA GORA - World Bank

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012Prel.

Realni sektorBruto domaći proizvod 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Potrošnja i investicije privatnog sektora 87.7 97.0 88.6 73.7 70.8 70.8 71.2Vlada 42.7 45.7 47.4 45.7 44.3 43.0 41.8Izvoz 49.6 51.3 45.0 47.0 49.0 49.0 49.0Uvoz 80.0 93.9 81.0 66.4 64.1 62.8 62.0

Monetarni sektorNeto strana sredstva -1.4 -18.0 -22.3 -21.4 -20.0 -18.4 -16.9

Potraživanja 13.2 13.5 13.4 13.4 13.4 13.4 13.4Obaveze 14.7 31.5 35.7 34.8 33.4 31.8 30.3

Krediti domaćih banaka 7.3 20.2 25.7 24.8 23.4 21.8 20.3Od čega: promjena u eksternoj zaduženosti 3.9 14.0 8.6 2.2 1.0 0.5 0.2

Ostalo 7.4 11.2 10.0 10.0 10.0 10.0 10.0Neto domaća sredstva 42.3 87.0 110.9 105.4 99.1 92.9 86.7

Domaći kredit 48.8 99.3 110.9 105.4 99.1 92.9 86.7Neto potraživanja od centralne banke 10.8 13.5 13.4 13.4 13.4 13.4 13.4Neto potraživanja od centralne vlade -1.7 -2.8 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Neto potraživanja od drugih sektora 39.7 88.6 97.5 92.0 85.7 79.5 73.3

Od čega : kredit za ekonomiju 35.5 84.2 92.7 87.5 81.5 75.6 69.7Ostale stavke (neto) 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Ukupna novčana masa 40.9 69.1 88.6 84.0 79.2 74.5 69.8Depoziti 40.7 68.6 88.2 83.6 78.8 74.1 69.4Ostalo 0.2 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4

Eksterni sektorTekući račun -24.7 -39.7 -32.0 -15.4 -11.1 -9.8 -9.0

Trgovinski bilans -30.4 -42.7 -36.0 -19.4 -15.1 -13.8 -13.0Izvoz roba i usluga 49.6 51.3 45.0 47.0 49.0 49.0 49.0Uvoz roba i usluga 80.0 93.9 81.0 66.4 64.1 62.8 62.0

Uvoz roba 69.7 84.7 71.5 56.8 54.4 53.0 52.1Strukturni uvoz 47.1 45.2 46.0 46.0 46.0 46.0 46.0Finansirano od TEDS 22.6 39.5 25.5 10.8 8.4 7.0 6.1

Uvoz usluga 10.3 9.2 9.5 9.6 9.7 9.8 9.9Prhiod (neto) 1.4 0.7 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0Transferi (neto) 4.2 2.3 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0

Kapitalni i finansijski račun 28.6 34.6 32.3 11.8 9.0 8.4 8.0Strane direktne investicije (neto) 21.7 20.7 14.0 7.7 6.8 6.1 5.6

Strane direktne investicije (bruto) 30.0 39.7 33.0 26.7 25.8 25.1 24.6Kupovina nepokretne imovine od stranaca 15.7 20.3 13.5 7.2 6.3 5.6 5.1Ostale SDI 14.3 19.4 19.5 19.5 19.5 19.5 19.5

Odliv investicija 8.3 19.0 19.0 19.0 19.0 19.0 19.0Portfolio i druge investicije 6.9 13.9 18.3 4.1 2.2 2.3 2.4

Neto greške i propusti -0.5 21.9 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Finansiranje (promjena u neto stranim sredstvima) 3.4 16.8 -0.3 3.6 2.1 1.4 1.0

Fiskalni sektorBudžetski prihodi 45.7 52.8 46.0 43.1 42.6 42.3 42.1

Poreski prihodi 25.8 30.8 27.5 24.6 24.1 23.8 23.6Strukturno 25.8 30.8 22.4 22.4 22.4 22.4 22.4Privremeno (od uvoza finansiranog od TEDS) 6.2 10.8 5.1 2.2 1.7 1.4 1.2

Ostali budžetski prihodi 19.9 22.0 18.5 18.5 18.5 18.5 18.5Ukupna potrošnja i neto davanje kredita 42.7 45.7 47.4 45.7 44.3 43.0 41.8

Tekuća potrošnja, transferi i druga potrošnja 38.2 38.3 39.9 38.0 36.3 34.7 33.3Ukupna izdvajanja za zarade 11.8 12.7 13.9 13.2 12.6 12.1 11.6Ostala tekuća potrošnja 26.3 25.7 26.0 24.7 23.6 22.6 21.7

Kapitalna potrošnja 4.5 7.4 7.5 7.8 8.0 8.3 8.5Ukupni bilans (≥ –3) 3.0 7.1 -1.4 -2.6 -1.7 -0.7 0.3Tekući strukturni bilans (≥ 0) 1.3 3.7 1.0 2.9 4.6 6.2 7.6

Potreba za fiskalnim usklađivanjem 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Stavke memoranduma, u milionima euraRealna stopa rasta BDP, u procentima 8.6 10.3 7.7 5.1 4.7 4.4 4.3Deflator BDP, u procentima 9.0 7.2 10.0 8.0 6.0 5.0 4.0Nominalni BDP 2,148.9 2,540.0 3,009.2 3,415.4 3,789.2 4,154.5 4,504.7Promjena u neto stranim sredstvima -73.0 -426.1 9.5 -123.5 -79.3 -56.9 -45.4Stanje neto stranih sredstava -30.8 -456.9 -447.4 -570.9 -650.3 -707.2 -752.6Stanje kredita privatnog sektora 762.6 2,165.0 2,789.1 2,989.1 3,089.1 3,139.1 3,139.1Godišnja promjena u kreditu privatnog sektora 446.0 1,402.3 624.1 200.0 100.0 50.0 0.0Stanje eksternih bankarskih kredita 156.5 513.2 773.2 848.2 885.7 904.5 913.9Godišnja izmjena u eksternim pozajmicama 84.4 356.7 260.0 75.0 37.5 18.8 9.4Ukupna izdvajanja za zarade 254.4 321.5 418.0 451.4 478.5 502.4 522.5Ostala tekuća potrošnja 565.6 652.3 782.5 845.1 895.8 940.6 978.2Kapitalna potrošnja 97.1 187.3 225.7 264.7 303.1 342.7 382.9

Izvori: Ministarstvo finansija, CBCG; Monstat; MMF i proračuni i projekcije osoblja Svjetske banke.

Tabela 2.2. Crna Gora: Makro okvir zasnovan na slučaju sa polu-naglim završetkom TEDS, 2006–12(U procentima BDP; ukoliko nije drugačije naznačeno)

Projekcije

Page 62: CRNA GORA - World Bank

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012Prel.

Realni sektorBruto domaći proizvod 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Potrošnja i investicije privatnog sektora 87.7 97.0 94.3 85.3 80.5 79.5 79.2Vlada 42.7 45.7 47.0 44.7 42.8 41.2 39.8Izvoz 49.6 51.3 45.0 47.0 49.0 49.0 49.0Uvoz 80.0 93.9 86.4 77.0 72.4 69.7 68.0

Monetarni sektorNeto strana sredstva -1.4 -18.0 -23.4 -23.6 -22.1 -20.2 -18.3

Potraživanja 13.2 13.5 13.4 13.4 13.4 13.4 13.4Obaveze 14.7 31.5 36.8 37.0 35.5 33.6 31.7

Krediti domaćih banaka 7.3 20.2 26.8 27.0 25.5 23.6 21.7Od čega: promjena u eksternoj zaduženosti 3.9 14.0 9.9 4.2 1.8 0.8 0.4

Ostalo 7.4 11.2 10.0 10.0 10.0 10.0 10.0Neto domaća sredstva 42.3 87.0 110.0 101.5 93.3 85.7 78.7

Domaći kredit 48.8 99.3 110.0 101.5 93.3 85.7 78.7Neto potraživanja od centralne banke 10.8 13.5 13.4 13.4 13.4 13.4 13.4Neto potraživanja od centralne vlade -1.7 -2.8 0.0 0.0 0.0 0.0Neto potraživanja od drugih sektora 39.7 88.6 96.6 88.1 79.9 72.3 65.3

Od čega : kredit za ekonomiju 35.5 84.2 91.9 83.8 75.9 68.8 62.1Ostale stavke (neto) 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Ukupna novčana masa 40.9 69.1 86.6 77.9 71.2 65.6 60.5Depoziti 40.7 68.6 86.2 77.5 70.8 65.2 60.1Ostalo 0.2 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4

Eksterni sektorTekući račun -24.7 -39.7 -37.4 -26.0 -19.4 -16.7 -15.0

Trgovinski bilans -30.4 -42.7 -41.4 -30.0 -23.4 -20.7 -19.0Izvoz roba i usluga 49.6 51.3 45.0 47.0 49.0 49.0 49.0Uvoz roba i usluga 80.0 93.9 86.4 77.0 72.4 69.7 68.0

Uvoz roba 69.7 84.7 76.9 67.4 62.7 59.9 58.1Strukturni uvoz 47.1 45.2 46.0 46.0 46.0 46.0 46.0

0.0

0.0

0.4

Finansirano od TEDS 22.6 39.5 30.9 21.4 16.7 13.9 12.1Uvoz usluga 10.3 9.2 9.5 9.6 9.7 9.8

Prhiod (neto) 1.4 0.7 1.0 1.0 1.0 1.0Transferi (neto) 4.2 2.3 3.0 3.0 3.0 3.0

Kapitalni i finansijski račun 28.6 34.6 35.7 19.0 15.3 14.1 13.1Strane direktne investicije (neto) 21.7 20.7 17.4 14.9 13.1 11.8 10.7

Strane direktne investicije (bruto) 30.0 39.7 36.4 33.9 32.1 30.8 29.7Kupovina nepokretne imovine od stranaca 15.7 20.3 16.9 14.4 12.6 11.3 10.2Ostale SDI 14.3 19.4 19.5 19.5 19.5 19.5 19.5

Odliv investicija 8.3 19.0 19.0 19.0 19.0 19.0 19.0Portfolio i druge investicije 6.9 13.9 18.3 4.1 2.2 2.3 2.4

Neto greške i propusti -0.5 21.9 0.0 0.0 0.0 0.0Finansiranje (promjena u neto stranim sredstvima) 3.4 16.8 1.6 7.0 4.0 2.6 2.0

Fiskalni sekto

9.91.03.0

0.0

rBudžetski prihodi 45.7 52.8 47.1 45.2 44.2 43.7 43.3

Poreski prihodi 25.8 30.8 28.6 26.7 25.7 25.2 24.8Strukturno 25.8 30.8 22.4 22.4 22.4 22.4 22.4Privremeno (od uvoza finansiranog od TEDS) 6.2 10.8 6.2 4.3 3.3 2.8 2.4

Ostali budžetski prihodi 19.9 22.0 18.5 18.5 18.5 18.5 18.5Ukupna potrošnja i neto davanje kredita 42.7 45.7 47.0 44.7 42.8 41.2 39.8

Tekuća potrošnja, transferi i druga potrošnja 38.2 38.3 39.5 37.0 34.8 33.0 31.3Ukupna izdvajanja za zarade 11.8 12.7 13.8 12.9 12.1 11.5 10.9Ostala tekuća potrošnja 26.3 25.7 25.8 24.1 22.7 21.5 20.4

Kapitalna potrošnja 4.5 7.4 7.5 7.8 8.0 8.3Ukupni bilans (≥ –3) 3.0 7.1 0.1 0.5 1.4 2.5Tekući strukturni bilans (≥ 0) 1.3 3.7 1.4 3.9 6.1 7.9

Potreba za fiskalnim usklađivanjem 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Stavke memoranduma, u milionima euraRealna stopa rasta BDP, u procentima 8.6 10.3 8.7 7.0 6.1 5.6Deflator BDP, u procentima 9.0 7.2 10.0 9.8 7.5 6.2 5.1Nominalni BDP 2,148.9 2,540.0 3,036.2 3,566.9 4,067.4 4,564.5 5,052.4Promjena u neto stranim sredstvima -73.0 -426.1 -49.6 -250.3 -164.0 -120.8 -99.3Stanje neto stranih sredstava -30.8 -456.9 -506.5 -756.8 -920.8 -1,041.7 -1,140.9Stanje kredita privatnog sektora 762.6 2,165.0 2,789.1 2,989.1 3,089.1 3,139.1 3,139.1Godišnja promjena u kreditu privatnog sektora 446.0 1,402.3 624.1 200.0 100.0 50.0 0.0Stanje eksternih bankarskih kredita 156.5 513.2 813.2 963.3 1,038.3 1,075.8 1,094.5Godišnja izmjena u eksternim pozajmicama 84.4 356.7 300.0 150.0 75.0 37.5 18.8Ukupna izdvajanja za zarade 254.4 321.5 418.0 459.1 493.3 524.2 550.9Ostala tekuća potrošnja 565.6 652.3 782.5 859.5 923.7 981.4 1,031.5Kapitalna potrošnja 97.1 187.3 227.7 276.4 325.4 376.6 429.5

Izvori: Ministarstvo finansija, CBCG; Monstat; MMF i proračuni i projekcije osoblja Svjetske banke.

Tabela 2.3a. Crna Gora: Makro okvir sa postepenim završetkom TEDS, 2006–12(U procentime BDP; ukoliko nije drugačije naznačeno)

Projekcije

8.53.59.6

5.3

Page 63: CRNA GORA - World Bank

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012Prel.

Realni sektorBruto domaći proizvod 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Potrošnja i investicije privatnog sektora 87.7 97.0 82.8 61.8 60.9 61.9 62.9Vlada 42.7 45.7 47.8 46.8 45.8 44.9 44.0Izvoz 49.6 51.3 45.0 47.0 49.0 49.0 49.0Uvoz 80.0 93.9 75.6 55.6 55.7 55.8 55.9

Monetarni sektorNeto strana sredstva -1.4 -18.0 -23.9 -21.5 -19.7 -18.2 -16.9

Potraživanja 13.2 13.5 13.4 13.4 13.4 13.4 13.4Obaveze 14.7 31.5 37.3 34.9 33.1 31.6 30.3

Krediti domaćih banaka 7.3 20.2 27.3 24.9 23.1 21.6 20.3Od čega: promjena u eksternoj zaduženosti 3.9 14.0 7.4 0.0 0.0 0.0 0.0

Ostalo 7.4 11.2 10.0 10.0 10.0 10.0 10.0Neto domaća sredstva 42.3 87.0 111.8 109.6 105.6 100.9 95.8

Domaći kredit 48.8 99.3 111.8 109.6 105.6 100.9 95.8Neto potraživanja od centralne banke 10.8 13.5 13.4 13.4 13.4 13.4 13.4Neto potraživanja od centralne vlade -1.7 -2.8 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Neto potraživanja od drugih sektora 39.7 88.6 98.4 96.2 92.2 87.5 82.4

Od čega : kredit za ekonomiju 35.5 84.2 93.5 91.5 87.6 83.2 78.3Ostale stavke (neto) 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Ukupna novčana masa 40.9 69.1 87.9 88.1 85.9 82.7 78.9Depoziti 40.7 68.6 87.5 87.7 85.5 82.3 78.5Ostalo 0.2 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4 0.4

Eksterni sektorTekući račun -24.7 -39.7 -26.6 -4.6 -2.7 -2.8 -2.9

Trgovinski bilans -30.4 -42.7 -30.6 -8.6 -6.7 -6.8 -6.9Izvoz roba i usluga 49.6 51.3 45.0 47.0 49.0 49.0 49.0Uvoz roba i usluga 80.0 93.9 75.6 55.6 55.7 55.8 55.9

Uvoz roba 69.7 84.7 66.1 46.0 46.0 46.0 46.0Strukturni uvoz 47.1 45.2 46.0 46.0 46.0 46.0 46.0Finansirano od TEDS 22.6 39.5 20.1 0.0 0.0 0.0 0.0

Uvoz usluga 10.3 9.2 9.5 9.6 9.7 9.8 9.9Prhiod (neto) 1.4 0.7 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0Transferi (neto) 4.2 2.3 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0

Kapitalni i finansijski račun 28.6 34.6 28.9 4.6 2.7 2.8 2.9Strane direktne investicije (neto) 21.7 20.7 10.6 0.5 0.5 0.5 0.5

Strane direktne investicije (bruto) 30.0 39.7 29.6 19.5 19.5 19.5 19.5Kupovina nepokretne imovine od stranaca 15.7 20.3 10.1 0.0 0.0 0.0 0.0Ostale SDI 14.3 19.4 19.5 19.5 19.5 19.5 19.5

Odliv investicija 8.3 19.0 19.0 19.0 19.0 19.0 19.0Portfolio i druge investicije 6.9 13.9 18.3 4.1 2.2 2.3 2.4

Neto greške i propusti -0.5 21.9 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0Finansiranje (promjena u neto stranim sredstvima) 3.4 16.8 -2.3 0.0 0.0 0.0 0.0

Fiskalni sektorBudžetski prihodi 45.7 52.8 44.9 40.9 40.9 40.9 40.9

Poreski prihodi 25.8 30.8 26.4 22.4 22.4 22.4 22.4Strukturno 25.8 30.8 22.4 22.4 22.4 22.4 22.4Privremeno (od uvoza finansiranog od TEDS) 6.2 10.8 4.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Ostali budžetski prihodi 19.9 22.0 18.5 18.5 18.5 18.5 18.5Ukupna potrošnja i neto davanje kredita 42.7 45.7 47.8 46.8 45.8 44.9 44.0

Tekuća potrošnja, transferi i druga potrošnja 38.2 38.3 40.3 39.0 37.8 36.6 35.5Ukupna izdvajanja za zarade 11.8 12.7 14.0 13.6 13.2 12.8 12.4Ostala tekuća potrošnja 26.3 25.7 26.2 25.4 24.6 23.9 23.1

Kapitalna potrošnja 4.5 7.4 7.5 7.8 8.0 8.3 8.5Ukupni bilans (≥ –3) 3.0 7.1 -2.8 -5.9 -4.9 -4.0 -3.1Tekući strukturni bilans (≥ 0) 1.3 3.7 0.6 1.9 3.1 4.3 5.4

Potreba za fiskalnim usklađivanjem 0.0 0.0 0.0 2.9 1.9 1.0 0.1

Stavke memoranduma, u milionima euraRealna stopa rasta BDP, u procentima 8.6 10.3 6.7 3.2 3.2 3.2 3.2Deflator BDP, u procentima 9.0 7.2 10.0 6.2 4.5 3.7 2.9Nominalni BDP 2,148.9 2,540.0 2,982.3 3,267.3 3,524.5 3,773.6 4,007.0Promjena u neto stranim sredstvima -73.0 -426.1 68.3 0.0 0.0 0.0 0.0Stanje neto stranih sredstava -30.8 -456.9 -388.6 -388.6 -388.6 -388.6 -388.6Stanje kredita privatnog sektora 762.6 2,165.0 2,789.1 2,989.1 3,089.1 3,139.1 3,139.1Godišnja promjena u kreditu privatnog sektora 446.0 1,402.3 624.1 200.0 100.0 50.0 0.0Stanje eksternih bankarskih kredita 156.5 513.2 813.2 813.2 813.2 813.2 813.2Godišnja izmjena u eksternim pozajmicama 84.4 356.7 220.0 0.0 0.0 0.0 0.0Ukupna izdvajanja za zarade 254.4 321.5 418.0 443.7 463.8 481.2 495.1Ostala tekuća potrošnja 565.6 652.3 782.5 830.7 868.3 900.9 926.9Kapitalna potrošnja 97.1 187.3 223.7 253.2 282.0 311.3 340.6

Izvori: Ministarstvo finansija, CBCG; Monstat; MMF i proračuni i projekcije osoblja Svjetske banke.

Tabela 2.3a. Crna Gora: Makro okvir sa naglim završetkom TEDS, 2006–12(U procentime BDP; ukoliko nije drugačije naznačeno)

Projekcije

Page 64: CRNA GORA - World Bank

2.13. Ova tri scenarija se razlikuju po pretpostavljenom prilivu kapitala iz inostranstva. Iznos izmjena eksterne zaduženosti banaka i kupovina imovine od strane stranaca, predstavljaju dodatnu likvidnost koja vodi povećanju uvoza, pri čemu su upotrijebljeni koeficijenti procijenjeni regresijom sumarno predstavljenom gore u tekstu. Oni, naizmjenično, utiču ne samo na fiskalne prihode, već i na razvoj realne ekonomije. S obzirom na visoku uvoznu elastičnost potražnje u Crnoj Gori, pri čemu uvoz roba predstavlja skoro 100 procenata BDP, ukupni uticaj izmjena u prilivima eksternog kapitala na domaće ekonomske aktivnosti, i pozitivan i negativan, nešto je niži nego u zemljama sa nižim elastičnostima (kao, na primjer, u Estoniji gdje uvoz roba predstavlja oko 70 procenta BDP). 2.14. Iz razloga političke ekonomije, najteži izazov se sastoji u obuzdavanju tekuće potrošnje. Uz dodatne zahtjeve nametnute budžetu, postoje indikacije da će, u 2008, Crna Gora ostvariti (skromni) tekući strukturni deficit. Sve veći zahtjevi se postavljaju u vezi sa javnom upravom, a povećanje plata u privatnom sektoru je brže nego što Vlada može da omogući (osim ako se ukupna veličina javne uprave smanji). Postoje planovi za čak dalje smanjenje poreskih stopa (na primjer, za porez na dohodak fizičkih lica i doprinose za socijalno osiguranje), time namećući još jača ograničenja na fiskalni okvir stalne potrošnje. Osim toga, uz zakonom predviđene izbore u drugoj polovini 2009. godine, uvijek postoje podsticaji za donosioce odluka da popuste budžetska ograničenja. Ako Crna Gora želi da realizuje svoje prioritetne ciljeve, ne može priuštiti da to učini.

D. Zaključne napomene 2.15. Crna Gora je izradila ambicioznan plan usmjeren na modernizaciju javne infrastrukture. Sami troškovi planiranih investicija u sektore energetike i saobraćaja premašuju tekući BDP u veoma značajnom iznosu. Biće potrebne godine i više godišnjih budžeta za implementiranje ovih investicija i, čak iako JPP mogu finansirati značajne dijelove, udjeli Vlade u tim investicijama će i dalje biti veoma veliki. Da bi se omogućilo efektivno planiranje i blagovremena realizacija, od ključnog je značaja da se obezbijedi fiskalni prostor za ove (i druge) investicije, uključujući i njihovu eksplicitnu zastupljenost u srednjeročnom budžetskom programu. Fiskalni okvir kao što je prikazan ovdje omogućava postepeno povećanje kapitalne potrošnje kao dijela BDP. 2.16. Veliko oslanjanje na uvoz kao izvor fiskalnih prihoda, rezultira sklonošću poreskog režima ka pocikličnosti. Jasna definicija kapitalnog budžeta, kao što je gore opisano, obezbjeđuje određenu mjeru kontracikličnosti u rashodima – u smislu da će, u godinama sa niskim prilivom kapitala i smanjenim uvozom, ukupnom bilansu biti dozvoljeno da bude u deficitu. Obavezivanje na održavanje tekućeg strukturnog bilansa obezbjeđuje da se svaka neto pozajmica uzima samo za svrhe investicija (koje imaju veliki uticaj). 2.17. Onemogućavanje daljeg povećanja realne tekuće potrošnje obezbjeđuje da, u godinama sa negativnim ekonomskim šokovima, svaki ukupni fiskalni deficit bude privremen, dok će udio tekuće potrošnje u BDP postepeno opadati. Takav okvir potrošnje može korisno definisati aktivnosti reforme, uključujući i one za

Page 65: CRNA GORA - World Bank

upravljanje ljudskim resursima u javnoj upravi, i treba da pomogne Vladi da implementira reforme usmjerene na ostvarivanje veće efektivnosti javnog sektora. 2.18. Uticaji dramatično pogoršavajućeg međunarodnog okruženja na crnogorsku ekonomiju su i dalje nejasni, ali oni povećavaju važnost dodavanja motiva predostrožnosti u dizajniranje srednjeročnog fiskalnog programa. Simulacije su pokazale da bi nagli nestanak svih privremeno rasploživih stimulansa eksterne potražnje rezultirao kršenjem fiskalnog kriterijuma SGP ukupnog fiskalnog deficita od strane opšte Vlade, za manje od 3 procenta BDP za nekoliko godina zaredom, zahtijevajući odgovarajuće izmjene kapitalnog budžeta. Bez stroge kontrole tekuće potrošnje, bez preduzimanja aktivnosti za obezbijeđenje pristupa kapitalu privatnog sektora za finansiranje projekata javnih investicija, i bez stavljanja snažnog akcenta na obezbijeđenje visoke efektivnosti ukupne javne potrošnje, Crna Gora neće biti u mogućnosti da uspješno implementira svoju ambicioznu reformu i agendu modernizacije. Takođe unutar zemlje, povećanje ekonomskih disbalansa, na što ukazuju rastuće stope inflacije i deficiti tekućeg računa, zahtijeva od Crne Gore da za ovu svrhu upotrijebi svoj jedini preostali instrument za makroekonomsko upravljanje – fiskalnu politiku. U toku posljednih godina, Vlada je težila ostvarivanju umjereno kontra-ciklične fiskalne politike, uz akumuliranje značajnih ukupnih fiskalnih viškova. U toku godina naglog uspona, međutim, pritisci za dodatnom potrošnjom su povećani, za šta je primjer izmjena limita za tekuću potrošnju u rebalansima budžeta za 2007. i 2008. Crna Gora to više neće moći da čini.

Page 66: CRNA GORA - World Bank

BIBLIOGRAFIJA

Alesina, Alberto, i Guido Tabellini, 2005, „Why is Fiscal Policy Often Procyclical? (Zašto je fiskalna politika često prociklična),“ NBER radni dokument 11600.

Annett, Anthony, i Albert Jaeger, 2004, „Europe’s Quest for Fiscal Discipline: Will the

Stability and Growth Pact Help Europe Find the Right Balance Between Fiscal Discipline and Flexibility (Evropska potraga za fiskalnom disciplinom: Da li će Pakt za stabilnost i rast pomoći Evropi da nađe pravi balans između fiskalne discipline i fleksibilnosti),“ Finance & Development, Sv. 41 (jun), str. 22–25.

Baldacci, Emanuele, Luiz de Mello i Gabriela Inchauste, 2006, „Financial Crises,

Poverty, and Income Distribution (Finansijska kriza, siromaštvo i distribucija prihoda),“ u: Ashoka Mody i Catherine Pattilo (eds.), Macroeconomic Policies and Poverty Reduction (London: Routledge).

Debrun, Xavier, Natan Epstein i Steven Symansky, „A New Fiscal Rule: Should Israel

‘Go Swiss’? (Novo fiskalno pravilo: Da li bi Izrael trebao da „bude Švajcarska?“ MMF radni dokument br. 08/87 (Vašington: Međunarodni monetarni fond).

Debrun, Xavier, Laurent Moulin, Alessandro Turrini, Joaquim Ayuso-i-Casals i

Manmohan Kumar, 2008, „Tied to the Mast? National Fiscal Rules in the European Union (Vezani za jarbol? Nacionalna fiskalna pravila u Evropskoj uniji),“ Economic Policy, Sv. 23, br. 54, str. 297–362.

Gavin, Michael, i Roberto Perotti, 1997, „Fiscal Policy in Latin America (Fiskalna

politika u Latinskoj Americi),“ u: Ben Bernanke i Julio Rotemberg, NBER Macroeconomics Annual 1997 (Cambridge: MIT Press).

Hallerberg, Mark, i Guntram Wolff, 2006, „Fiscal Institutions, Fiscal Policy and

Sovereign Risk Premia (Fiskalne institucije, fiskalna politika i dužnička premija rizika),“ Deutsche Bundesbank Discussion Paper, Series 1, br. 35/2006 (Frankfurt: Njemačka savezna banka).

Jensen, Svend Hougaard, i Thomas Rutherford, 2002, „Distributional Effects of Fiscal

Consolidation (Distributivni efekti fiskalne konsolidacije),“ Scandinavian Journal of Economics, Sv. 104, br. 3, str. 471–493.

Kumar, Manmohan, i Teresa Ter-Minassian, 2007, Promoting Fiscal Discipline

(Promovisanje fiskalne discipline), (Vašington: Međunarodni monetarni fond). Lukšić, Igor, 2008, „Uvodni govor,“ govor na seminaru o strateškom planiranju i

srednjeročnom budžetskom okviru u Crnoj Gori, 23. april 2008. (Podgorica, Crna Gora).

Nordhaus, William, 1975, „The Political Business Cycle (Politički poslovni ciklus),“

Review of Economic Studies, Sv. 42, br. 2, str. 169–190. O’Callaghan, Gary, 2008, „Crna Gora: Makroekonomski trendovi i izgledi,“

prezentacija na seminaru o strateškom planiranju i srednjeročnom budžetskom okviru u Crnoj Gori, 23. april 2008. (Podgorica, Crna Gora).

Page 67: CRNA GORA - World Bank

Olters, Jan-Peter, 2004, „The Political Business Cycle at Sixty: Towards a Neo-Kaleckian Understanding of Political Economy (Politički poslovni ciklus u šezdesetima: Prema neokaleckijanskom razumijevanju političke ekonomije),“ Cahiers d’économie politique, br. 46, str. 91–130.

Queiroz, Cesar, 2005, „Launching Public Private Partnerships for Highways in

Transition Economies (Uvođenje javno’privatnog partnerstva kod autoputeva u tranzicionim ekonomijama),“ dokument o saobraćaju TP-9 (Vašington: Svjetska banka).

Persson, Torsten, i Lars Svensson, 1989, „Why a Stubborn Conservative Would Run a

Deficit: Policy with Time-Inconsistent Preferences (Zašto bi tvrdoglavi konzervativac morao imati deficit: politika sa preferencijama koje su vremenski nekonzistentne),“ Quarterly Journal of Economics, Sv. 104, br. 2, str. 325–345.

Vlada Crne Gore, 2008a, „Nacionalni program za integraciju Crne Gore u EU za

period 2008–2012“ (Podgorica: Vlada Crne Gore). Vlada Crne Gore, 2008b, „Ekonomski i fiskalni program Crne Gore 2007–2010“

(Podgorica: Ministarstvo finansija).

Page 68: CRNA GORA - World Bank

III. JAVNE INVESTICIJE

Nakon tranzicije ka funkcionanlnoj tržišnoj ekonomiji, potražnja za javnom infrastrukturom – koja je oslabila usljed decenija zanemarivanja –značajno je porasla. Ograničenja u snabdijevanju su postala sve više očigledna, i usljed nedostatka dodatnih investicija, prijete da zaguše impuls rasta. Ova ograničenja u snabdijevanju su posebno očigledna u (i) sektoru energetike, o čemu svjedoči rastući energetski deficit; (ii) transportnom sektoru, sa povećanim saobraćajnim gužvama (tokom visoke sezone) i vrlo visokom učestalošću nezgoda; i (iii) sektoru voda, uključujući otpadne vode; i (iv) sanitarnom odlaganju čvrstog otpada. Kako je Crna Gora usredsrijeđena na razvoj visoko kvalitetnog turističkog sektora, koji treba da služi kao pokretač rasta ekonomije, od presudnog značaja je realizacija neophodnih investicija – u okviru raspoloživog fiskalnog okvira – kako bi brzo bila eliminisana ova uska grla. U cjelini, javnoj infrastrukturi u prethodnim godinama nije posvećivana dovoljna pažnja, posebno u sektorima koji zahtijevaju vrlo velike iznose budžetskih sredstava za potrebe sanacije i modernizacije. Nedovoljno održavanje je dovelo do ubrzane stope depresijacije kapitala i Vlada je prepoznala potrebu da preokrene ovaj trend. Ovo poglavlje ukratko izlaže identifikovane investicione potrebe u sektorima električne energije i transporta (koji zahtijevaju najveće investicije). U isto vrijeme, ukupan budžetski okvir definiše ograničenja za kapitalni budžet, uprkos naporima koji su usmjereni ka povećanju fiskalnog prostora, čineći neophodnim intenziviranje napora ka (i) privlačenju sufinansiranja iz privatnog sektora; (ii) osmišljavanju kriterija u skladu sa kojima bi se mogli utvrditi prioriteti kapitalnih rashoda; i (iii) procjeni raspoloživih opcija – pod uslovom da je to potrebno – kako bi se smanjile ili odložile javne investicije.

A. Sektor energetike35

3.1 Glavne investicije treba da se finansiraju kako bi se obezbijedila (i) adekvatna energija raspoloživa po cijenama razumnim za ekonomiju koja rapidno raste; i (ii) održivo finansijsko stanje Elektroprivrede Crne Gore (EPCG). Energetska infrastruktura Crne Gore je ozbiljno zapuštena usljed više od decenije nedovoljnih investicije i odloženog održavanja. Pošto status quo nije opcija – kako bi bila u mogućnosti da finansira potrebne investicije – Vlada treba da ojača fiskalne elemente sektorske strategije, kombinujući (i) unaprijeđeni finansijski menadžment od strane EPCG-a; (ii) implementaciju komplementarnih strukturnih reformi; (iii) pažljivo utvrđivanje troškova i prioritizacija svih predloženih investicionih projekata, koji mogu dovesti do odgovarajućeg podešavanja u strategiji energetike; (iv) razvoj javnog-privatnog partnerstva, kada je to moguće; i (v) ponovno otvaranje debate u okviru Vlade, o mogućem učešću privatnog sektora u EPCG iznad trenutno predviđenog nivoa od 45 procenata. 3.2 Bez obzira na značajan napredak koji je učinjen u nedavnim godinama na povećanju finansijske održivosti EPCG,36 sektor i dalje nastavlja da stvara

35 Pripremili Husam Beides (ECSSD) i Richard Wong (ECSSD).

Page 69: CRNA GORA - World Bank

značajan kvazi-fiskalni deficit. Sa nedavnim reformama EPCG više ne predstavlja direktno opterećenje za budžet, osim vrlo ograničenog iznosa sredstava koja su potrebna za finansiranje minimalne socijalne sigurnosne mreže za najosjetljivije potrošače, koji su najviše pogođeni povećanjem tarifa. Međutim, sektor i dalje nastavlja da stvara značajan kvazi-fiskalni deficit, jer sadašnji prihodi EPCG-a ne pokrivaju njegove potrebe, ni za redovno i zaostalo održavanje, niti za nove kapacitete proizvodnje, prijenosa i distribucije koji bi bili potrebni za ispunjavanje narastajuće – i prostorno izmještene – potražnje za energijom. Bez implementacije i hitno potrebnih investicija i komplementarnih reformi, sektor bi morao da se oslanja u povećanom obimu na uvoz energije. S obzirom na već oskudno i nestabilno regionalno tržište, to bi dodatno komplikovalo upravljanje novčanim tokovima EPCG-a i povećalo rizike za veće deficite i otuda rezultantno proširenje spoljnjeg deficita tekućeg računa.

Oko €1,5 milijardi za izgradnju novih

energetskih objekata

Oko €0,3 milijardi za

sanaciju i proširenje postojeće

energetske infrastrukture

3.3 Suočena sa lošim finansijskim učinkom elektroprivrednog preduzeća, Vlada je pokrenula proces reformi u sektoru energetike. Nemoć EPCG da sanira i unaprijedi svoja proizvodna i prijenosna postrojenja, praćena je lošim operativnim i finansijskim učinkom. Ovo kretanje je bilo pojačano administrativnim tarifama koje su – iz razloga socijalne politike – postavljene na nivo ispod pokrića troškova. 37 Na osnovu ovih osnovnih informacija, Vlada je započela proces reforme sektora energetike tokom prethodnih godina koji ima za cilj (i) restruktuiranje EPCG-a; (ii) podršku privatizaciji i komercijalizaciji aluminijumske topionice KAP-a (koji troši oko jedne trećine električne energije koja se potražuje u Crnoj Gori); i (iii) zahtijevanje od KAP-a da postepeno počne da uvozi rastući udio električne energije koju troši, sa regionalnog tržišta, za svoj račun i po cijenama sa međunarodnog tržišta,.Ovo je oslobodilo EPCG neke od njegovih obaveza za snabdijevanje KAP-a, čime

36 Crna Gora se nalazi usred sveobuhvatnog reformskog procesa sektora električne energije, jer su mnoge prepreke za efikasnu i dovoljnu proizvodnju električne energije djelimično obrađene. Pri tome unakrsno subvencioniranje između različitih kategorija korisnika je i dalje aktuelno, kao i periodični nestanci električne energije i njihov uticaj na ekonomske aktivnosti, naročito u visoko potencijalnom sektoru turizma, zatim socijalna pitanja koja su povezana sa povećanjem tarifa, obim tehničkih i ne-tehničkih gubitaka, fakturisanje i naplate. 37 Naknade za socijalnu politiku, koje predstavljaju prerogativ Vlade, ne treba da direktno utiču na diskusiju o strukturi tarifa za električnu energiju. Socijalne implikacije povećanja tarife ipak predstavljaju dodatni izazov za Vladu. Bilo kakvo povećanje tarifa za domaćinstva bi stoga trebalo da uzme u obzir njihov uticaj na najsiromašnije potrošače. Postojeća socijalna sigurnosna mreža, koju podržava Ministarstvo zdravlja, rada i socijalnog staranja, a koja obezbjeđuje ciljane subvencije za osjetljvie potrošače električne energije, treba da bude stalno ponovno procjenjivana kako bi se obezbijedio precizan obuhvat potrošača sa niskim prihodima. Ovi programi predstavljaju važan element Vladine podrške reformama sektora električne energije, osiguravajući njihovu socio-političku održivost.

Page 70: CRNA GORA - World Bank

je doprinijelo postepnom poboljšanju finansijskog učinka EPCG-a. 3.4 Strategija energetike je identifikovala neophodne investicije u iznosu od oko 1,8 milijardi eura do 202538 – to jest, godišnji prosjek od oko 106 miliona eura. Vlada je sa reformom energetskog sektora takođe težila da riješi šira institucionalna ograničenja. Potpisala je i ratifikovala Ugovor o osnivanju Energetske zajednice Jugoistočne Evrope i oformila je Regulatornu agenciju za energetiku. Odobrila je novu tarifnu metodologiju, koja je u junu 2007. uspostavila novu razdvojenu tarifu za prijenos i novu maloprodajnu tarifu. Vlada je takođe u 2007. usvojila Strategiju za razvoj energetike (2007.) Ministarstva za ekonomski razvoj, koja zahtijeva ukupno 1,8 milijardi eura investicija39 za (i) sanaciju i proširenje postojeće energetske infrastrukture (0,3 milijardi eura); i (ii) izgradnju novih kapaciteta za proizvodnju energije (1,5 milijardi eura). Ove investicije su potrebne da se ispuni rastuća potražnja za energijom i da se poboljša sigurnost snabdijevanja električnom energijom. 3.5 Investicione potrebe u sektoru električne energije prevazilaze finansijske resurse Vlade i EPCG. Ovaj odjeljak će stoga nastojati da (i) obezbijedi pregled finansijskog učinka EPCG-a, uključujući srednjeročne prognoze; (ii) ispita vezu između finansijske situacije EPCG-a i njegove sposobnosti da investira u infrastrukturu, koja je potrebna da bi se obezbijedilo održivo, pouzdano i rentabilno snabdijevanje električnom energijom u Crnoj Gori; i (iii) pruži preporuke po pitanju politike za buduće restruktuiranje i reformu. Fokus ovog odjeljka će biti na podsektoru električne energije, iz razloga što predstavlja najkritičniju oblast za izradu mješavine politika koje su usmjerene ka obzbjeđivanju dinamičkih stopa održivog rasta i jedinu oblast sektora energetike koja zahtijeva javne rashode velikih razmjera. Finansijski učinak Elektroprivrede Crne Gore 3.6 Implementiraju se reformski koraci kako bi se poboljšao finansijski učinak EPCG-a. Tokom perioda 2007–2011. plan investicija EPCG-a projektuje kapitalne rashode u iznosu od 334 miliona eura, koji su usmjereni ka sanaciji i proširenju postojećih sistema za proizvodnju, prijenos i distribuciju.40 Ove investicije će biti neophodne tokom predstojećih godina, kako bi se poboljšao operativni učinak EPCG-a i proširio njegov proizvodni kapcitet. Za potrebe ovog dokumenta, tim je revidirao finansijsku sposobnost EPCG da sprovede ove investicije. Ovaj finansijski pregled ima namjeru da pruži prikaz finansijskih izgleda kompanije i njenu sposobnost 38 Čak i veća cifra od 3,6 milijardi eura je bila pomenuta u kontekstu međunarodne konferencije o energetici „Razvoj energetike u Crnoj Gori: budućnost, mogućnosti i izazovi“ održane u Kolašinu u periodu od 10–13. jula 2008. godine, na kojoj su bili pozvani, između ostalog, potencijalni investitori iz privatnog sektora. Dodatne investicije u energetskom sektoru su one koje su ponuđene da ih implementira privatni sektor na osnovu pojedinačnih proračuna ekonomske rentabilnosti. 39 Povezane investicije u iznosu od 1,816 milijardi eura, koje su predviđene za period 2007–2025. uključuju (i) 166 miliona eura za sanaciju postojećih proizvodnih postrojenja; (ii) 960 miliona eura za nove elektrane; (iii) 199 miliona eura za prijenosnu mrežu; i (iv) 491 miliona eura za distributivnu mrežu. Posljednje dvije kategorije investicija uključuju rashode za sanaciju i novu izgradnju. 40 Investicije EPCG-a za period 2007–2011. uključuju 138 miliona eura investicija u proizvodnju, 85 miliona eura investicija u prijenos, 108 miliona eura investicija u distribuciju i 3,6 miliona eura investicija za snabdijevanje.

Page 71: CRNA GORA - World Bank

da finansira kritične investicije. Tabela 3.1 daje pregled41 prošlog i očekivanog budućeg finansijskog učinka EPCG-a. 3.7 Kao dio reformskog procesa, EPCG je završila finansijsko i računovodstveno razdvajanje svojih funkcionalnih cjelina. Vlada je sada u procesu pravnog razdvajanja EPCG-ovih funkcionalnih cjelina. Očekuje se da će ovaj proces pravnog razdvajanja (i puno operativno razdvajanje) početi sa EPCG-ovom cjelinom prijenosa. Vlada je svjesna činjenice da su potrebni dalji reformski koraci da bi se (i) završilo puno razdvajanje EPCG-a; (ii) nastavio proces reforme tarifa; i (iii) kreirala politika učešća privatnog sektora u energetskom sektoru – neophodan preduslov za finansiranje potreba za dugoročnim investicijama u sektoru energetike. 3.8 Sa uspješenom implementacijom reforme i programa investicija, i na osnovu sadašnjeg ugovora sa KAP-om, ne očekuje se da će EPCG imati bilo kakvih budućih operativnih gubitaka nakon 2008. godine, kakve je bilježila bar od 2001. Ovi gubici potiču iz dugoročnog strukturnog deficita energije, ograničenja proizvodnih kapaciteta i niskog određivanja cijena tarifa (posebno za KAP). Trenutno se u EPCG-u preduzima serija operativnih i strateških promjena kako bi se poboljšao finansijski učinak preduzeća (Tabela 3.1): (i) Subvencija topionici aluminijma će postepeno biti ukinuta. Nakon

privatizacije KAP-a u 2006. godini, KAP i EPCG su potpisali dugogodišnji Ugovor o kupovini električne energije (PPA), koji predviđa postepeno povećanje tarifa za snabdijevanje električnom energijom iz EPCG-a za topionicu. U skladu sa PPA, EPCG je odgovorna za snabdijevanje KAP-a sa dvije trećine njegovih potreba za električnom energijom u 2007. i 2008. (po cijeni električne energije koja je indeksirana sa tržišnom cijenom aluminijuma) i sa jednom polovinom njenih potreba za električnom energijom između 2009. i novembra 2010. (po cijeni električne energije koja je indeksirana i sa tržišnim cijenama aluminijuma i električne energije). Nakon novembra 2010. godine, očekuje se da će KAP direktno uvoziti svu potrebnu električnu energiju. U 2007. godini cijena električne energije koja je isporučena KAP-u je iznosila oko 39 eura za MWh, u poređenju sa 20 eura za MWh iz 2006. Zajedno sa poboljšanom disciplinom plaćanja od strane KAP-a, postepeno smanjenje EPCG-ove obaveze da snabdijeva električnom enegijom KAP je počelo da pokazuje pozitivan uticaj na finansijski učinak EPCG-a u 2007. Efekti će biti očigledniji u narednim godinama.

(ii) Stope naplate će nastaviti da se poboljšavaju i distributivni gubici će

opadati. Tokom 2006-2007. distributivni gubici EPCG-a su ostali u opsegu od 20-30 procenata, sa negativnim uticajem na finansijsku poziciju EPCG-a, dok je Elektroprivreda Crne Gore bila u prilici da poboljša svoj stepen naplate do prosjeka od 94 procenta u obje godine nakon nezavisnosti. Ovaj posljednji ishod bio je djelimično i rezultat završetka pilot programa za očitavanje brojila koji je uveden kako bi se smanjili gubici u mreži. Elektroprivreda Crne Gore

41 Finansijski pregled EPCG-a je zasnovana na nacrtu finansijskog modela koji je EPCG pripremila i na ostalim izvorima informacija koje su dobijene od strane EPCG-a i razgovora sa osobljem EPCG-a.

Page 72: CRNA GORA - World Bank

namjerava da proporcionalno poveća ovaj projekat, planira da instalira dodatnih 50.000 brojila u oblastima sa visokim gubicima u mreži. EPCG je postavila ciljeve za poboljšanje stepena svoje naplate sa 93 procenta u 2007. na 98 procenata u 2011. godini, dok će istovremeno smanjivati svoje gubitke sa 22 na 12 procenata. Da bi uspjela sa svojim ambicioznim ali ostvarivim ciljevima, EPCG treba da implementira svoj projekat zamjene brojila i sanacije mreže u periodu 2007–2010, sa očekivanim troškom od ukupno 110 miliona eura.

2006 2007 2008 2009 2010 2011

Operativni indikatori Instalirani kapaciteti 868 868 883 883 883 883Proizvodnja, isključujući uvoz, GWh 2,818 2,520 2,903 2,903 2,903 2,903Uvoz (zamjena za PIVU), GWh 1,204 1,076 1,076 1,076 1,076 1,076Uvoz (ostalo), GWh 1,728 1,966 1,436 1,494 1,546 1,936

EPCG 1,022 1,235 705 462 438 0KAP 706 731 731 1,032 1,108 1,936

Izvoz (zamjena za PIVU), GWh 991 762 762 762 762 762Izvor (ostalo), GWh 75 0 0 0 0Bruto potrošnja, GWh 4,684 4,800 4,653 4,711 4,763 4,817Potrošnja direktnih potrošača, GWh 2,142 2,153 2,163 2,170 2,170 2,171Potrošnja na 35k V i niže, GWh 2,386 2,464 2,320 2,371 2,423 2,476Neto potrošnja na 35k V i niže, GWh 1,693 1,930 1,879 1,992 2,084 2,179Distributivni gubici, GWh 693 534 441 379 339 297Prenosni gubici, GWh 156 183 170 170 170 170Distributivni gubici, u procentima 29 22 19 16 14 12Prenosni gubici, u procentima 3 4 4 4 4 4Distributivni i prenosni gubici, u procentima 18 15 13 12 11 10

Finansijski indikatoriOperativni prihod, milioni eura 193.24 243.00 243.50 242.50 247.99 252.10Rashodi, milioni eura 225.13 254.56 255.62 225.32 223.07 187.23EBIT, milioni eura -31.88 -11.56 -12.12 17.18 24.92 64.87Naplata, procenat od prodaje 95 93 95 96 97 98Koeficijent samofinansiranja 11 34 33 78 113 183Neto sredstva, koja se interno generišu, milioni e

336

u 4.87 24.20 24.71 55.98 65.42 106.683-godišnji prosjek Capex, milioni eura 43.79 71.34 75.20 71.77 57.78 58.38

Izvor: EPCG; i procjene i projekcije osoblja Svjetske banke.

Tabela 3.1 Crna Gora: EPCG indikatori operativnog i finansijskog učinka, 2006-2011

(iii) EPCG će morati da investira u nova proizvodna postrojenja. Tokom dugog

niza godina, Crna Gora je imala deficit u proizvodnji energije, uglavnom zato što nije mogla da stavi u funkciju nova proizvodna postrojenja. Posljednja takva elektrana je integrisana u njenu mrežu 1982. godine. Od tada su industrijska potrošnja – posebno fabrika aluminijuma i željeza, i potrošnja domaćinstava, porasle trostruko. S obzirom na povećana ograničenja u snabdijevanju, ovaj postojani deficit električne energije je rezultirao povećanjem uvoza. Sanacijom Termoelektrane Pljevlja, čiji se završetak očekuje 2008. godine, može se očekivati povećanje ukupne proizvodnje koje implicira da će ukupan uvoz električne energije biti niži nego u 2007. Ovo smanjenje nivoa uvoza može se postići samo ako EPCG implementira svoje planirane investicije u iznosu od 90 miliona eura za sanaciju i proširenje

Page 73: CRNA GORA - World Bank

hidroelektrana Preućica i Piva, dok će za dodatna poboljšanja u Pljevljima biti obezbijeđeno 46 miliona eura.

(iv) Mora se nastaviti restruktuiranje EPCG-a. U decembru 2006. neizmireni dug EPCG-a je iznosio 114 miliona eura. U 2007. godini Vlada je bila u stanju da reprogramira 92 miliona eura EPCG-ovog duga sa Londonskim i Pariskim klubom povjerilaca. Vlada je izvršila konverziju preostalog duga u dodatni udio u vlasničkom kapitalu, što je imalo za rezultat da je njen udio u vlasništvu povećan sa 67 na 70 procenata. Umanjenje duga je takođe smanjilo i troškove za kamate. Međutim, aranžmani po pitanju duga nijesu obuhvatili 22 miliona eura duga prema Rusiji, Evropskoj investicionoj banci (EIB), ili IBRD-u. Biznis plan EPCG-a za period od 2007–2011. predviđa smanjenje spoljnjeg zaduživanja, izuzev mogućnost novog spoljnjeg duga koji treba da se uzme za kapitalne rashode od 2010. godine.

(v) Treba smanjiti broj zaposlenih EPCG-a. Predviđa se da će EPCG smanjiti

broj zaposlenih za 170 zaposlenih (ili oko 5 procenata svoje sadašnje radne snage), povećavajući svoju sposobnost da kontroliše troškove osoblja. Tokom 5-o godišnjeg raspona 2007–2011. ovaj cilj će biti postignut uglavnom kroz planirana penzionisanja u njenim cjelinama proizvodnje i distribucije. Ovo smanjenje bi rezultiralo smanjenjem godišnjih troškova radne snage za oko 0,2 miliona eura (neto). Tokom procesa restruktuiranja, EPCG treba da definiše strategiju kojom se prikazuje restruktuiranje radne snage i izdvajanje specifičnih vještina u posebnu kompaniju koja treba da obezbijedi kontinuitet (ako ne povećanje) operativne efikasnosti.

(vi) Dalje reforme tarifa su od ključnog značaja za poboljšanje finansijskog

zdravlja Elektroprivrede Crne Gore – pored cilja da se eliminiše visko unakrsno subvencioniranje koje postoji između različitih potrošačkih grupa. Onda kada KAP bude bio odgovoran da uvozi svoju sopstvenu električnu energiju, EPCG bi trebalo da bude u poziciji da obezbijedi puno pokriće troškova iz svih prodaja električne energije, uključujući željezaru i željeznice. Visoko unakrsno subvencioniranje postoji između ostalih potrošača koji su povezani u distributivnu mrežu (Tabela 3.2), koje uključuje nivo tarifa za regulatorne potrošače nakon posljednje revizije tarifa od strane regulatora u julu 2008. Na istom naponskom nivou, tarife za domaćinstva mogu predstavljati dio onih tarifa koje postoje za iste kategorije komercijalnih potrošača i malih preduzeća. U određenoj mjeri, promjene tarifa iz jula 2008. su popravile situaciju, ali struktura tarifa nastavlja da štetno utiče na poslovnu klimu. Visoke unakrsne subvencije između komercijalnih i privatnih klijenata EPCG-a ne održavaju tačno osnovne troškove za snabdijevanje ovih potrošača. Tarifni put treba da se uspostavi kako bi se eliminsale unakrsne subvencije između grupa potrošača. Ovo se može postići tokom trogodišnjeg do petogodišnjeg perioda.

Page 74: CRNA GORA - World Bank

Kategorija Potrošač Procenatdo 30. juna 2008. od 1. jula 2008. povećanja

1 KAP1 29.70 33.70 13.52 Željezara 56.80 56.80 0.03 Željeznica 64.40 64.40 0.04 35kV 63.40 63.40 0.05 10kV 77.20 77.20 0.06 Domaćinstva dvije tarife (22:00-06:00 niža tarifa, od 06:00 do22:00 viša tarifa) 66.50 76.60 15.27 Domaćinstva jedna tarifa (ista tarifa tokom cijelog dana, stoga viša cijena) 86.20 91.90 6.68 Prvi stepen (potrošači mogu da procijene sopstvenu vršnu energiju) 164.50 152.20 -7.59 Drugi stepen (nije obezbijeđena maksimalna vršna) 189.70 175.50 -7.5

10 Javna rasvjeta 137.98 137.98 0.0

… Domaćinstva, ponderisani prosjek između kategorija 6 i 7 69.30 78.70 13.6… Svi potrošači ponderisani prosjek 65.70 71.10 8.2

Izvori: Energetski regulator; i procjene osoblja Svjetske banke.1 Cijena u skladu sa ugovorom o snabdijevanju KAP-EPCG. Pored toga KAP uvozi oko 1/3 svojih potreba za električnom energijom sa regionalnih energetskih tržišta po tržišnim cijenama.

Tabela 3.2. Crna Gora: Tarife za električnu energiju, 2007–2008

Prosječna tarifa (u €/MWh)

3.9 U skladu sa finansijskom analizom, može se očekivati poboljšanje stanja EPCG-a. Na osnovu pretpostavki i proračuna koje je uradila EPCG (posebno onih koje se odnose na poboljšanje naplate, smanjenje gubitaka u mreži i očekivanih nivoa uvoza električne energije), finansijska pozicija kompanije i operativni učinak bi trebali da počnu da se poboljšavaju (Slika 3.1). 3.10 Uvoz i koeficijenti naplate i dalje predstavljaju faktor rizika. Slika 3.1 daje pregled rezultata analize osjetljivosti, koja pokazuje da će finansijski učinak EPCG i dalje biti krhak ako (i) se premaše sadašnje prognoze po pitanju uvoza električne energije (jedan od mogućih razloga bi mogao biti da lokalne elektrane ne ispune svoje ciljeve po pitanju proizvodnje električne energije); i/ili (ii) se pokaže da EPCG nije sposobna da ostvari ciljeve u pogledu poboljšanja koeficijenata naplate i smanjenja gubitaka na mreži. Ovaj nalaz uvećava hitnost sa kojom EPCG treba da implementira svoj plan investicija za period 2007–2011. i da nastavi da poboljšava svoj poslovni učinak.

Slika 3.1. Crna Gora: Neto operativni dohodak EPCG-a, 2006–2011

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

2006 2007 2008 2009 2010 2011U m

ilion

ima

eura

Finansijski učinak EPCG-a zasnovan na planiranim uvozima i poboljšanjima u naplati i gubicima

Slučaj osjetljivosti 1: Ciljevi za uvoz nisu postignuti i godišnje će biti potrebno dodatnih 300

Slučaj osjetljivosti 2: Ciljevi za unaprijeđenje naplate i gubitaka nisu postignuti

Page 75: CRNA GORA - World Bank

Uključene pretpostavke za poboljšanja infrastrukture 3.11 Razvojni i investicioni planovi EPCG-a iznose 334 miliona eura tokom perioda 2007–2011. Revitalizacija i modernizacija opreme i postrojenja za prijenos, proizvodnju i distribuciju, predstavlja preduslov za poboljšanje kako proizvodnih sposobnosti lokalnih elektrana, tako i učinka prijenosnih i distributivnih mreža. Bez ovih investicija, EPCG neće biti u mogućnosti da ispuni svoje ciljeve u pogledu snabdijevanja električnom energijom i performansi mreže. Vlada i menadžment EPCG-a stavljaju strateški akcenat na ova poboljšanja, što je motivisalo izradu petogodišnjeg razvojnog i investicionog plana (Tabela 3.3).

2007 2008 2009 2010 2011 Ukupno

Ukupno 71.3 89.3 65.0 61.1 47.3 334.0Proizvodnja 26.6 37.7 27.2 27.8 18.4 137.6Prenos 21.3 26.4 15.8 12.6 8.3 84.5Distribucija (35kV) 14.2 14.9 13.5 12.1 12.1 66.9Distribucija (10 i 0.4kV) 8.3 8.3 8.3 8.3 8.2 41.3Snabdijevanje 0.9 2.0 0.2 0.2 0.2 3.6

Koeficijent samofinansiranja, u procentim 34 33 78 113 183 …Rasploživa sopstvena sredstva 24.3 29.3 50.7 69.1 86.4 …Spoljno finansiranje 47.0 59.9 14.3 0.0 0.0 …

Izvori: EPCG; i procjene i projekcije Svjetske banke.

Pretpostavke za osnovni slučaj

Tabela 3.3. Crna Gora: Investicioni Plan EPCG-a, 2007-2011

(u milionima eura; osim ako nije drugačije naznačeno)

3.12 Još uvijek nije obezbijeđeno puno finansiranje ovih investicija. Od 334 miliona eura predviđenih investicija, identifikovano je 92 miliona eura spoljnjeg finansiranja i u 2007. godini su obavljeni pregovori sa bilateralnim (Norveška, Francuska i Njemačka) i multilateralnim (EIB i IBRD) razvojnim partnerima. Očekuje se da će dodatne pozajmice u iznosu od 34 miliona eura biti dovoljne da se ispuni investicioni plan.42 Kako se očekuje da će se finansijska situacija EPCG-a poboljšava u 2009. godini, u skladu sa pretpostavkama koje predstavljaju osnov za osnovni scenario, može se očekivati da će biti na raspolaganju dodatno finansiranje iz sopstvenih resursa EPCG-a. Međutim, ukoliko EPCG ne ispuni svoje ciljeve po pitanju unaprijeđenja mreže i nivoa uvoza, biće potrebne dodatne značajne spoljne pozajmice, što bi predstavljalo fiskalno opterećenje i u okviru ograničenja unutar fiskalnih pravila, smanjilo bi ostale potrebne rashode. Kao alternativa, dodatni kapital se može prikupiti privatizacijom udjela u EPCG-u koji prevazilazi za sada predviđeni limit od 45 procenata; ne postoje razlozi ekonomske efikasnosti koji bi isključili punu privatizaciju Elektroprivrede Crne Gore. Kratak pregled i zaključci 3.13 Investicije u sektoru energetike su potrebne da zaštite potencijal rasta Crne Gore. Brze stope rasta u ekonomskim aktivnostima, uključujući razvoj visoko 42 Relativno mali iznos preostalog nedostajućeg iznosa finansiranja dovodi EPCG – pod pretpostavkom da može uspješno implementirati svoje reforme i investicioni program – u okvire da može da bude u mogućnosti da uzima pozajmice, slično situaciji Luke Bar i Aerodroma Crne Gore (vidjeti dalje u tekstu), za sopstveni račun i bez fiskalnih implikacija po državni budžet.

Page 76: CRNA GORA - World Bank

kvalitetne industrije turizma, impliciraju visoke i konzistentne stope rasta u oblasti potražnje za energijom. Uz činjenicu da je regionalno snabdijevanje ograničeno i da je deficit tekućeg računa već vrlo visok, investicije u sektoru energetike u izgradnji novog postrojenja za proizvodnju energije predstavljaju značajan stub socio-ekonomske strategije razvoja Crne Gore, koja ima namjeru da obezbijedi dovoljne količine energije po umjerenim cijenama. Strategija energetike (Ministarstvo za ekonomski razvoj, 2007) dala je pregled mjera za postizanje ovih ciljeva po cijeni koja je ekvivalentna iznosu od oko 70 procenata BDP-a iz 2007. 3.14 Slab finansijski učinak EPCG-a u prošlosti je doveo do zanemarivanja energetske infrastrukture – čineći potrebnim da se unaprijedi ovo prvo, kako bi se moglo rješavati nesljeđe ovog drugog problema. Od 2002. godine EPCG je prijavljivala godišnje gubitke u iznosu od oko 1 procenta BDP-a. Kao rezultat toga nove investicije su bile vrlo ograničene, i imovina EPCG-a je oštećena usljed nedostatka održavanja i zamjena. Kako bi se poboljšalo njeno finansijsko i fizičko stanje, EPCG je pokrenula značajan reformski program usmjeren ka rješavanju problema njegove krhke finansijske pozicije. U tu svrhu, Elektroprivreda Crne Gore je pokrenula unaprijeđenja u poslovanju, kao što su instaliranje brojila i program smanjenja gubitaka, u isto vrijeme uvodeći mjere za unaprijeđenje produktivnosti zaposlenih. Očekuje se snažno povećanje zarada kao rezultat ovih akcija. Međutim, unaprijeđenje finansijske situacije EPCG-a se može postići samo ako je EPCG sposobna da (i) održava proizvodnju električne energije iz lokalnih elektrana; (ii) poboljša svoju naplatu; i (iii) smanjuje svoje gubitke u skladu sa njegovim ciljevima za period 2008-2011. Kao rezultat postoji blizak međusobni odnos između operativnih poboljšanja i realizacije planiranih investicionih projekata, posebno onih koje su usmjerene ka sanaciji i proširenju postojeći elektrana. Zajedno sa komplementarnim projektima za distributivnu mrežu, njihova implementacija bi trebalo da bude dovoljna da dovede EPCG u samoodrživu finansijsku poziciju. 3.15 Paralelno sa tim, korporativna struktura EPCG-a će morati da se prilagodi. Poboljšanja u finansijskom učinku EPCG-a će zahtijevati promjene u tradicionalnoj formi upravljanja – dalje od vertiklano integrisanog preduzeća u državnom vlasništvu, a prema komercijalno orijentisanoj kompaniji sa razdvojenom strukturom korporativnog upravljanja. Ovaj proces je počeo sa funkcionalnim razdvajanjem EPCG-a na cjeline prijenosa, distribucije i proizvodnje. Dodatni koraci treba da budu preduzeti da bi se finaliziralo pravno razdvajanje preduzeća. Vlada teži ka potpunom pravnom razdvajanju prijenosa i tržišnog operatera EPCG-a u akcionarsko društvo (a.d.) do kraja 2008. Cjeline proizvodnje, snabdijevanja i distribucije će postati pravno razdvojena akcionarska društva. do kraja 2009. Istovremeno, EPCG treba da izradi strategiju restruktuiranja radne snage i alokacije i izdvajanja specifičnih vještina u posebnu kompaniju, kako bi se obezbijedila operativna efikasnost novih kompanija. 3.16 Djelimičan uspjeh u implementaciji komplementarnih strukturnih reformi će odložiti pobošanja finansijske situacije EPCG-a i može u krajnjem slučaju zahtijevati punu privatizaciju elektroprivrednog preduzeća. U predstojećih 12–18 mjeseci, aktivnosti se moraju fokusirati na poboljšanje operativnog i finansijskog učinka EPCG-a, u isto vrijeme finalizujući pravno razdvajanje njenih aktivnosti.

Page 77: CRNA GORA - World Bank

Napredak u ove dvije oblasti će obezbijediti Vladi povoljnije uslove za privlačenje učešća privatnog sektora u EPCG. Ako se ovi ciljevi ostvare, rezultirajući u povećanim zaradama, interes privatnih investitora za EPCG-u će, najverovatnije, biti veći – kao što će biti i prihod od bilo koje (parcijalne) prodaje. 3.17 Povećanje kapaciteta za proizvodnju energije unaprijed pretpostavlja diverzifikaciju energenata i aktivno učešće privatnog sektora. Nakon usvajanja dugoročne strategije razvoja energetike od strane Vlade u 2007. godini, biće potrebno da se investira ukupan iznos od 1,5 milijardi eura do 2025. u nove proizvodne kapacitete (isključujući postojeće elektrane). Investicije uključuju razvoj elektrana na vjetar, malih hidro i solarnih elektrana, kao i izgradju termoelektrane Pljevlja 2 i izgradnju nove, veće hidroelektrane. Tokom vremenskog opsega od 17 godina ovo u prosjeku iznosi 88 miliona eura godišnje, u tekućim cijenama. Dodatne 0,3 milijarde eura investicija koje su potrebne za sanaciju i proširenje postojeće energetske infrastrukture tokom perioda 2008-2011, značile bi dodatnih 67 miliona eura u prosjeku godišnje u investicije energetskog sektora. Ovi iznosi se mogu smanjiti proširenjem vremenskog opsega implementacije, ograničavanjem investicionih planova, i/ili povećanje učešća privatnog sektora u sektoru energetike. Balansiranje između različitih sektora će zahtijevati da Vlada odluči o međusektorskom utvrđivanju prioriteta između sektora javnih investicionih projekata koji su međusobno suprotstavljeni, što se može olakšati ponovnom procjenom ekonomskih koristi i troškova, imanentnih održavanju EPCG- a u većinskom državnom vlasništvu.

B. Sektor transporta43

3.18 Crna Gora ima ambiciozne planove da obezbijedi integraciju crnogorske putne mreže sa onima iz susjednih zemalja. Posebno su predviđena dva glavna koridora autoputeva – naime, autoput Bar-Boljare (na relaciji do Beograda, Srbija i do panevropskog koridora 10), i Jadransko-jonski autput kroz Crnu Goru – kao i nekoliko drugih putnih projekata za koje se smatra da su od strateške važnosti. Planirane investicije dva glavna autoputa predstavljaju centralnu komponentu transportne strategije, sa očekivanim troškovima od najmanje 2,8 milijardi eura (109 procenta BDP-a iz 2007.). Veličina ovih projekata naglašava značaj, ukoliko se budu realizovali, da programi projektovanja i implementacije u potpunosti odražavaju i sadašnju i buduću projektovanu potražnju i fiskalni okvir koji je na raspolaganju Vladi. Sam obim ovih projekata predstavlja ozbiljan fiskalni izazov za nadležne organe i zahtijeva pažljivo proučavanje povezanih fiskalnih rizika i obaveza. Čak i da se implementacija razvuče tokom jedne decenije – što je znatno duže nego što je trenutno predviđeno – prosječan godišnji trošak bi prešao iznos od 320 miliona eura u tekućim cijenama, pored dodatnog iznosa od oko 100 miliona eura godišnje za troškove održavanja. Ovo zahtijeva ojačavanje sveobuhvatne fiskalne sektorske strategije, uključujući sve raspoložive opcije učešća privatnog sektora, odgovarajući slijed i vremensko podešavanje pojedinačnih projekata, puno oslanjanje na odgovarajuće tenderske procese (time izbjegavajući budžetske odgovornosti u pogledu značajnog iznosa dodatnih troškova, kako se može vidjeti iz primjera direktne nabavke na drugim

43 Pripremili R. Martin Humphreys, Vickram Cuttaree i Stephen Muzira (svi iz sektora ECSSD).

Page 78: CRNA GORA - World Bank

mjestima u regionu), i otvorenost ka ponovnoj procjeni pogodnog obima i veličine ovih projekata. Istorijat 3.19 Sistem transporta se dugo vremena prepoznavao kao neophodna komponenta za olakšavanje ekonomskog razvoja i ublažavanja siromaštva. Mala veličina Crne Gore, trenutna suženost njene ekonomske osnove, sa snažnim oslanjanjem na turizam i poljoprivredu, naglašava značaj razvoja efikasnog i djelotvornog sistema transporta, koji bi doprinio stvaranju održivog ekonomskog rasta i ublažavanju siromaštva. Pored toga, geografska pozicija i teren Crne Gore – sa 55 procenata zemlje koja se nalazi iznad 1.000 metara – utiču na trgovinu, troškove transporta i rast, naglašavajući značaj razvoja modernog sistema transporta i njegovu punu integraciju sa onim iz susjednih zemalja u regionu. 3.20 Razvoj osnovne transportne regionalne mreže se prepoznaje kao jedan od najvažnijih ciljeva za ekonomski i društveni razvoj Jugoistočne Evrope, koja ima za cilj jačanje unutar-regionalnih (trgovinskih) veza i povećanje pristupa najudaljenijim oblastima u regionu. EU je u potpunosti podržala razvoj osnovne mreže kroz stalno anagažovanje i podršku, počevši od Regionalne studije o transportnoj infrastrukturi (TIRS) iz 2001. i Regionalne studije o infrastrukturi Balkana (REBIS) iz 2003. Pored toga, EU je 2005. godine uspostavila Opservatorij transporta u Jugoistočnoj Evropi44 (SEETO), koji ima zadatak da stvori regionalni konsenzus kojim bi se rješavali postojeći problemi i da izradi osnovnu transportnu mrežu u regionu. To uključuje koridore Transevropske mreže (TEN) u regionu kao i ostale strateške pravce koje povezuju nacionalne glavne gradove, regionalne centre i glavne luke i granične prelaze na način koji je konzistentan sa Zajedničkom transportnom politikom Evropske komisije (2001.) SEETO Sekretarijat, koji sačinjavaju regionalni eksperti, treba da izradi petogodišnje planove prioritetnih investicija. Na kraju, trenutno se izrađuje Višegodišnji plan za period 2009-2013 (SEETO, 2007.). 3.21 Osnovna SEETO mreža se sastoji od 5.980 kilometara puteva, 4.584 kilometara željeznice, 1.185 kilometara unutrašnjih vodenih puteva, 11 aerodroma, 7 morskih luka i 2 riječne luke. Crna Gora se ne oslanja ni na jedan od TEN-ova, ali je presijecaju dva pravca osnovnih drumskih i željezničkih SEETO mreža, naime (i) Pravac 4 koji ide od luke Bar preko Beograda do Vršca na granici sa Rumunijom; (ii) Pravac 2, koji spaja Podgoricu sa autoputem Drač-Tirana u Vorë, Albanija. Luka Bar i aerodrom Podgorica su takođe definisani kao dio „osnovne“ transportne mreže. 3.22 Ovo poglavlje će razmotriti događaje od PEIR-1 iz 2006. Razmotriće stvarne i planirane rashode po modalitetu, učinku i finansijskim potrebama (posebno imajući u vidu ambiciozne razvojne planove u ovom sektoru) i procijeniće potencijalne nedostatke u finansiranju. Takođe će dati preporuke po pitanju poboljšanja da bi se smanjili transakcioni troškovi, poboljšala efikasnost upotrebe dodijeljenih resursa u

44 Evropska komisija je 11. juna 2004. potpisala Memorandum o razumijevanju sa Albanijom, Bosnom i Hercegovinom, Hrvatskom, BJR Makedonijom i Srbijom i Crnom Gorom, o razvoju Osnovne regionalne transportne mreže u Jugoistočnoj Evropi.

Page 79: CRNA GORA - World Bank

sektoru i naglasiće potrebu za većim doprinosima od strane privatnih finansijskih resursa ako će se ovi planovi realizovati. To bi, po redu, zahtijevalo jačanje širokog institucionalnog okvira i pažljivu procjenu povezanih fiskalnih rizika. Instituciolani okvir Sektora Putni sektor 3.23 Crna Gora je napravila napredak u prethodnih nekoliko godina u pogledu harmonizacije institucionalnog okvira za transportni sektor sa EU normama. U drumskom sektoru, novi zakon o državnim putevima je usvojen polovinom 2004. godine, koji harmonizuje nacionalni zakon sa zahtjevima koji potiču iz acquis communautaire. U procesu približavanja, osnovana je Direkcija javnih puteva (DJP) kao tijelo koje je odgovorno za upravljanje, održavanje i izgradnju državnih i regionalnih puteva. U januaru 2005. godine, kada je primijenjen novi zakon, DJP je počela da funkcioniše kao sektor u okviru Ministarstva saobraćaja, pomorstva i telekomunikacija (MSPT) koje ima sveukupnu odgovornost za ovaj sektor. 3.24 Ova poboljšanja nijesu riješila sve izazove u procesu jačanja kapaciteta, administracije i upravljanja u ovom sektoru, bar zbog postojanja ograničenja po pitanju ljudskih resursa i u pogledu broja i kapaciteta tehničkog osoblja. Na primjer Direkcija za saobraćaj se suočava sa poteškoćama u privlačenju i zadržavanju kvalifikovanih inženjera. Pet od 13 inženjerskih pozicija su upražnjene više od jedne godine, navodno zbog toga što su plate mnogo niže nego one koje preovladavaju u privatnom sektoru za uporediva radna mjesta (vidjeti takođe Poglavlje IV). Postoji slično ograničenje u pogledu kapaciteta na nivou ministarstva. 3.25 Pored toga, procesi planiranja i budžetiranja su slabi – dajući tako rezultirajućim investicionim procjenama indikativni karakter. Hitno su potrebna dalja podešavanja. Procesi planiranja i budžetiranja sadrže više nedostataka koji podrivaju efikasnost rashoda, uključujući (i) nedostatak snažnih sektorskih politika i adekvatnih razvojnih strategija;45 (ii) slabosti u identifikaciji i procjeni projekata; (iii) loše budžetske kontrole; (iv) slabu upotrebu posljednjih tehnika za poboljšanje efikasnostni potrošnje (kao što su ugovaranje zasnovano na učinku); i (v) malo regulatornog nadozora nad stanjem infrastrukturne imovine. U pogledu posljednje tačke, ne postoji na primjer baza podataka o inventaru puteva i objekata. Prikupljeno je samo malo informacija o obimu saobraćaja i osovinskom opterećenju. Do sada je naporima u ovom pogledu nedostajao sistematski pristup i snažna primjena metodologija. 3.26 Prijenos odgovornosti na opštine po pitanju upravljanja lokalnom mrežom puteva se pokazao teškim. Odgovornost za administraciju i upravljanje lokalnim putevima je na opštinama. Nedavna studija Svjetske banke (2008.) je otkrila da je 45 MSPT (2007.) je izradilo strategiju saobraćaja, koju je podržala Evropska agencija za rekonstrukciju (EAR), ali iako pruža dobar pregled sektora i naglašava ključne prioritet, ona ne uključuje ni snažnu procjenu institucionlanog okvira niti procjenu sadašnje i projektovane potražnje, što predstavaljaju sve ključne elemente koji su potrebni za utvrđivanje akcionog i investicionog plana koji je konzistentan sa fiskalnim okvirom koji je na raspolaganju Vladi.

Page 80: CRNA GORA - World Bank

prijenos odogovornosti za upravljanje tercijlanim (loklanim i opštinskim) putevima na lokalne uprave oslabio obezbjeđivanje adekvatnog održavanja. Lokalni izvori prihoda, kao što su nakande za registraciju vozila, su se u načelu pokazali kao nedovoljni, dok su transferi iz centralne Vlade imali tendenciju da budu neadekvatni ili nestalni. Na strani opština, administrativni troškovi su često previše visoki, a menadžerski kapaciteti slabi. S obzirom na činjenicu da je situacija u Crnoj Gori nešto bolja nego u nekim drugim zemljama u regionu, istraživanje je utvrdilo da je jedna polovina lokalnih putnih mreža iz uzorka u lošem stanju. 3.27 Ne postoje ažurni, konzistentni standardi projektovanja i izgradnje koji su u upotrebi. Sadašnji standardi projektovanja za drumski sektor su zasnovani na starim jugoslovenskim standardima. Novi standardi projektovanja za gradnju puteva i mostova, harmonizovani – u mjeri u kojoj je to moguće – sa relevantnim EU zahtjevima i najboljom međunarodnom praksom, čekaju izradu. Kao rezultat, radovi na putnoj mreži još uvijek nijesu postigli jednoobraznost u primjeni i kvalitetu u odnosu na EU standrade. Ova slabost je posebno relevantna za lokalne i opštinske puteve, kod kojih je posebno naglašena neujednačenost između sadašnje upotrebe ovih puteva, nekadašnjih standarda i raspoloživih resursa. 3.28 Trenutno u Crnoj Gori nedostaje institucionalna koordinacija i upravljanje koje je neophodno da bi se riješili problemi bezbjednosti na putevima. Identifikacija problema bezbjednosti na putevima je kompleksna, ali ne samo zbog toga što je odgovornost za bezbjednost na putevima podijeljena između različitih Vladinih agencija, ali i preduzeća i pojedinaca. Smanjivanje broja poginulih i povrijeđenih na putevima zahtijeva sistematičan odgovor koji uključuje snažnu usredsrijeđenost na rezultate, uključujući intervencije koje se bave – i obezbjeđuju poštovanje – standardima i pravilima bezbjednosti za puteve, vozila i korisnike. Takođe zahtijeva snažne implementacione aranžmane koji uključuju djelotvorno liderstvo, koordinaciju, finansiranje, zakone, promociju i monitoring i evaluaciju. Trenutno ne postoji strategija koja se bavi bezbjednošću na putevima i slaba je kooridnacija između različitih interesnih grupa. 3.29 Pored toga, nema jasne politike ili seta propisa koji bi definisao okvir za učešće privatnog sektora. Iako je „Strategija za promociju direknih stranih investicija“ iz 2006. posebno naznačila davanje koncesija za glavne infrastrukturne investicije, nema naciolnale politike za javno-privatno partnerstvo (JPP). Nacrt Strategije saobraćaja ne daje pristup za cijeli sektor u pogledu JPP-a. U putnom sektoru, trenutno se priprema studija koju je finansirao PPIAF, kojom se procjenjuju raspoložive opcije za JPP u sektoru autoputevea (ECORYS, 2008.). Predviđa se da će ova studija pomoći da se definiše jasnija strategije za JPP, koja omogućava nadležnim organima da zamijene sadašnji pristup „od slučaja do slučaja“ sa pristupom koji je više strateški, uzimajući u obzir sve moguće JPP opcije. 3.30 Međutim, postoji jasna posvećenost da bi se slijedila strategija koja ima za cilj pristupanje finansijskim resursima iz privatnog sektora. Ne samo da državni zakon o putevima uključuje odredbe o korišćenju JPP-a, već je u pripremi i novi zakon koji obuhvata JPP i koncesije, i koji ima za cilj da zamijeni Zakon o učešću privatnog sektora u vršenju javnih funkcija iz 2002. U skladu sa tim zakonom, Savjet za

Page 81: CRNA GORA - World Bank

privatizaciju je bio odgovoran za odobravanje prijedloga za obezbijeđenje investicija sa učešćem privatnog sektora. Iako su neki projekati implementirani u skladu sa zakonom iz 2002. godine, on se nije smatrao pogodnim za velike projekte za putne koncesije (ECORYS, 2008.). Preliminarna revizija nacrta zakona o koncesijama je identifikovala neke probleme, ali je zaključak da je to generalno dobar nacrt i da predstavlja značajan napredak u odnosu na prethodni. Očekuje se da će se oformiti Komisija za koncesije koja će igrati centralnu ulogu u procesu odobravanja JPP projekata. Iako osoblje Komisije može da koristi resurse iz postojećeg Savjeta za privatizaciju, novo tijelo bi trebalo da bude brzo popunjeno sa vrlo kvalifikovanim stručnjacima za JPP. 3.31 Izgradnja kapaciteta izvan operativnog osnivanja Komisije za koncesije je od ključnog značaja za realizaciju sadašnjih razvojnih planova. Nacrt zakona o koncesijama nije jasan po pitanju odnosa između Komisije za koncesije i resornih ministarsrtava (u nekom slučaju mogu postojati neki konflikti između institucija po pitanju nadležnosti za koncesije). Pored toga, bliska saradnja sa Ministarstvom finansija biće suštinska, ne samo za obezbjeđivanje usklađivanja sa budžetskim procesom, već i za ispravno upravljanje nepredviđenim obavezama koje su povezane sa bilo kojim JPP aranžmanom. Na kraju, iako su sadašnji napori po pitanju JPP-a u transportu koncentrisani na samo nekoliko projekata, program izgradnje kapaciteta JPP-a treba da bude uspostavljen na nivou MSPT i javnih institucija koje su povezane sa transportom, uzimajući u obzir podršku daljoj izradi JPP projekata. Željeznički sektor

3.32 Sa usvajanjem novog zakona 2005. godine, regulatorni okvir za željeznički sektor je počeo da se podešava. Novi zakon odražava relevantne EU direktive, propisujući računovodstveno razdvajanje infrastrukture i operacija i između različitih poslovnih linija. Zakon omogućava otvaranje željezničke infrastrukture licenciranim lokalnim i međunarodnim operaterima. Stoga je od januara 2006. godine Željeznica Crne Gore (ŽCG) postala holding kompanija sa dva akcionarska društva - jednim za operacije i jednim za infrastrukturu. Međutim, sadašnji profil zaposlenih sa asimetričnom starosnom distribucijom (81 procenat zaposlenih je stariji od 41 godine starosti) se može pokazati kao ograničenje za buduću modernizaciju. Dalje reforme koje uključuju računovodstveno razdvajanje za svaku od poslovnih linija, prije organizacionog razdvajanja i privatizacije, bi bile logičan sljedeći korak. 3.33 Predloženo regulatorno tijelo za željeznički sektor tek treba da se oformi. Na nivou ministarstva, Sektor za željeznički transport u okviru direkcije za transport je dobio odogovornost da reguliše ovaj sektor, uključujući osnivanje režima pristupne naknade i definisanja zajedničkog mrežnog poravnanja. Međutim, ovaj Sektor još uvijek nije razvio neophodne kapacitete, odnosno nijesu mu dati odgovarajući resursi za uspješno sprovođenje navedenih zadataka. Avio i pomorski sektor

3.34 Nacionalnim aerodromima formalno upravaljaju Aerodromi Crne Gore, kompanija u državnom vlasništvu koja ja osnovana 1999. godine. Vlada je preko

Page 82: CRNA GORA - World Bank

Aerodroma Crne Gore kupila aerodrome Podgorica i Tivat od JAT Airlines u 2003. godini. Vlada je u novembru 2003. usvojila strateški Master Plan za razvoj sektora. Odmah nakon ovoga, Aerodromi Crne Gore su preuzeli odgovornost za projekat modernizacije aerodroma u Podgorici i Tivtu. Međutim, ovo tijelo ne funkcioniše u potpunosti i postoji hitna potreba da se restruktuiraju administrativne odgovornosti i da se poveća djelotvornost organizacije. Analogno sa željezničkim sektorom, ovo se može uraditi na najdjelotvorniji način odvajanjem infrastrukture i komercijalnih operacija, a istovremeno nastavljajući pripremanje restruktuiranja i privatizacije preduzeća u državnom vlasništvu. 3.35 Trenutno je Montenegro Airlines jedini nacionalni prevoznik. Osnovan je od strane Vlade 1994. i počeo da posluje od 2000. godine. Leti sa pet aviona na redovnim linijama za evropske destinacije ka Beogradu, Budimpešti, Frankfurtu, Ljubljani, Parizu, Rimu, Skoplju, Beču i Cirihu. Sadašnja dominantna pozicija Montenegro Airlines-a se može smanjiti nakon nedavno potpisanog sporazuma koji bi liberalizovao sektor i povećao konkurenciju. Nema budžetskih transfera za avio kompaniju iz Državnog trezora. 3.36 U pomorskom sektoru, razdvajanje operativnog upravljanja i planiranja od regulatornih funkcija je takođe centar napora na modernizaciji njegovog institucionalnog okvira. Ovo uključuje razdvajanje upravaljanja lukama na dvije lučke kapetanije.46 Širi proces reformi zahtijeva usvajanje novog Zakona o lukama, koji bi pretvorio Bar u gazdinsku luku sa odvojenom Lučkom upravom i Kompanijom lučkog operatera, kojom se upravlja u skladu sa koncesionim ugovorom. Uprkos određenom napretku po pitanju odobravanja master plana za luke, kašnjenja u usvajanju Zakona o lukama mogu dovesti do kašnjenja u reformskom procesu. 3.37 Lučke kapetanije su regionalne organizacije u okviru MSPT koje sprovode inspekcijske i administrativne dužnosti i funkcije državne kontrole. Ove dužnosti obuhvataju izgradnju, instalaciju i održavanje pomorske rasvjete za morske puteve, tehničke preglede plovnih i plutajući objekata. Namjenski sektor u okviru MSPT se sastoji od (i) tehničke inspekcije brodova i implementacije međunarodnih propisa; (ii) sigurne plovidbe; i (iii) opštih poslova i administracije. Zakon o lučkim operacijama, za koji se očekuje da će uskoro biti usvojen, će stvoriti novu lučku administraciju i razdvojiti funkcije operacija i planiranja od regulacije. Rashodi u sektoru Putni sektor 3.38 Tekući rashodi – nakon godina koje slijede poslije nominalnih smanjenja – prate umjereni trend rasta od 2005. Između 2005. i 2008. godine tekući rashodi u putnom sektoru su povećani u prosjeku za 71 procenat. Iako je rast u prethodne dvije

46 Jedna kapetanija koja pokriva fjord (Boku Kotorsku) sa sjedištem u Kotoru (i ograncima u Herceg-Novom, Zelenici i Tivtu), a druga za obalu Jadrana i Skadarsko jezero koja se nalazi u Baru (sa ograncima u Budvi, Ulcinju i Virpazaru).

Page 83: CRNA GORA - World Bank

godine niži nego kod kapitalnih rashoda, čini se da je od rastućeg značaja da se više resursa namijeni za aktivnosti održavanja. 3.39 Nedavno povećanje alokacije budžeta za tekuće troškove sada osigurava da će više resursa biti namijenjeno za rutinsko održavanje. Istorijski je budžet za održavanje bio previše nizak da pokrije cijelu mrežu.47 Tokom perioda 2001-2005. godine, dodijeljen je godišnji iznos od oko 5 miliona eura za tekuće troškove koji su potrebni za rutinsko održavanje puteva. Budžet centralne Vlade za 2008. predviđa oko 12,8 miliona eura, sa 10 miliona eura koji su namijenjeni za rutinsko održavanje. Očekuje se da će se ovaj iznos povećati na 16 miliona eura, što je ekvivalent od oko 9.000 eura po kilometru za održavanje, što je umjereno po međunarodnim stadardima i vrlo blizu potrebama od 18 miliona eura koje je procijenila Direkcija za saobraćaj. 3.40 Budžet za investicije za sanaciju i rekonstrukciju se značajno povećao, sa dodatnim sredstvima koje su obezbijedile MFI. Između 2001. i 2007. godine, ukupan okvir investicija za sanaciju, rekonstrukciju i nove puteve se povećao tri puta, sa 10,4 miliona eura na 33,5 miliona eura.48 Međutim, investicije iz budžeta su se takođe značajno povećale, za 7,9 miliona eura u 2007. i 13,8 miliona eura u 2008. godini. Većina investicija u periodu 2006–2008. su bile usmjerene ka sanaciji postojeće imovine (kao što su putevi ili tuneli). Izvori finansiranja su postali diverzifikovaniji, sa time što MFI igraju veću ulogu u finansiranju putne infrastrukture. Revizija budžeta za 2008. pokazuje da su sprovedeni putni radovi u suštini obezbijedili poboljšanje glavnih puteva, imajući u vidu ispunjavanje EU standarda, uključujući izgradnju zaobilaznica i traka na usponima (ECORYS, 2008.).

Slika 3.2: Kapitalni i tekući rashodi u putnom sektoru, 2005–2008.

45.0

40.0

35.0

Ras

hodi

(mili

oni e

ura)

30.0

25.0 Tekući 20.0 Kapitalni

15.0

10.0

5.0

- 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Izvor: Direkcija za saobraćaj i procjene osoblja Svjetske banke.

47 Finansijski resursi koji su u 2004. godini alocirani za rutinsko održavanje su procijenjeni na oko 44 procenta potrebnog održavanja i 18 procenata potrebnih investicija. 48 Između 2006. i 2007. investicioni budžet se povećao za 25 procenata.

Page 84: CRNA GORA - World Bank

3.41 Za pozitivan, ali ograničen korak ka poboljšanju efikasnosti rashoda, bilo je potrebno tri godine za podugovaranje radova održavanja. Od 2005. godine, nakon otvorenog natjecanja, preduzeće Crnagoraput (koja je sada u vlasništvu Štarbag-a) je dobila odgovornost da održava ukupnu putnu mrežu. Pored toga, nije stavljen dovoljan naglasak na primjenu principa ugovora zasnovanog na učinku.49 U vrijeme tendera, Crnagoraput je dostavio niže prijedloge za svaki region, ali su od domaćih firmi dobijena samo dva prijedloga koja ispunjavaju uslove. Dok je pod-ugovaranje aktivnosti održavanja sa firmom koja je odabrana kroz otvoreno natjecanje vrlo pozitivan korak, treba obezbijediti da budući tenderi za ove usluge izazovu veće interesovanje (stranih) firmi, da bi se došlo do potencijalno jefitnijih rashoda održavanja po kilometru putne mreže. Sadašnji ugovor ističe 2010. 3.42 Crna Gora je imala prva preliminarna iskustva sa učešćem privatnog sektora u finansiranju infrastrukturnih investicija. Crna Gora je počela da učestvuje u aranžmanima tipa JPP. Tunel Sozina između Podgorice i Bara je izgrađen od strane i održava ga Monteput, a.d. koje ima Državu Crnu Goru kao svog glavnog akcionara. Za uzvrat, kompaniji je dozvoljeno da prikuplja putarinu tokom ograničenog vremenskog perioda. Opština Herceg Novi je nedavno dodijelila JPP tipa BOT za puteve za ugovor za sanaciju segmenta puta od 12,5 kilometara i produženje postojćeg puta u dužini od 5,2 kilometara. Projekat je pripremljen uz uključivanje Agencije za privatizaciju u sklopu Agencije Crne Gore za restruktuiranje privrede i strana ulaganja. 3.43 Budžetkse obaveze za putni sektor će ostati vrlo visoke u narednim godinama, uprkos naporima MSPT na procjeni ekonomske i finansijske održivosti učešća privatnog sektora u ključnim putnim projektima. Dva putna projekta, za koje je Vlada iskazala da su od najvećeg prioriteta, su projekati Bar-Boljare i Jadransko-jonski autoput, za koje je procijenjeno da će koštati 2,0 odnosno 0,8 milijardi eura. Samo za ova dva autoputa troškovi predstavljaju oko 109 procenata BDP-a za 2007.50 Iako studije izvodljivosti i ECYROS (2008.) studija koju finansira PPIAF još uvijek nijesu završene, autoput Bar-Boljare je postao „prepoznatljiv projekat“ Vlade, koji je dobio političku podršku na najvišem nivou. Međunarodna finansijska korporacija (IFC) je, u međuvremenu, angažovana kao vodeći savjetnik za planirani JPP aranžman. Međunarodno iskustvo je pokazalo da se projekti koncesija za autoputeve rijetko implementiraju bez javnih doprinosa. Pored toga, koncesionari često traže garancije minimalnih prihoda (sa nerazdvojivim rizicima plaćanja odšteta koje predstavljaju moguće značajne nepredviđene obaveze za budžet). Željeznice i luke 3.44 Kao i ostale željeznice na Zapadnom Balkanu, željeznička kompanija Crne Gore nije finansijski profitabilna i zavisi od subvencija Vlade. Željeznica nije bila u mogućnosti da kreira bilo kakav pozitivan neto dohodak u prethodnih pet godina. 49 Vidjeti takođe www.worldbank.org/transport/roads/resource-guide/index.html. 50 Visoki troškovi za projekat 180-to kilometarskog autoputa između Bara i Boljara odražavaju težak teren, koji zahtijeva izgradnju makar 42 tunela i 92 mosta.

Page 85: CRNA GORA - World Bank

Ukupni agregatni operativni gubici u periodu od 2002. do 2007. su iznosili 77 miliona eura. U 2007. neto gubici su bili oko 7,6 miliona eura sa operativnim koeficijentom od 2,0 bez subvencija. Ovaj učinak stavlja Crnu Goru na isti nivo kao – ili nešto bolje od – željeznice u susjednim zemljama (Slika 3.3). Međutim, ove željeznice su sve subjekti koji stvaraju gubitke i značajno zavise od subvencija Vlade.

Slika 3.3: Kratak pregled bilansa uspjeha Željeznice Crne Gore

U milionima eura

-

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

3.50

4.00

4.50

5.00

Monten

egro (0

7)

Albania

(03)

B&H ZBH (02)

B&H ZRS (02)

Croatia

(03)

Kosovo

(-3)

Maced

onia (0

3)

Serbia (0

3)

w. subsidiesw/o subsidies

sa subvencijama

bez subvencija

Izvori: Željeznice Crne Gore (ŽCG); Svjetska banka (2005).

Napomena: Ukupan prihod uključuje kapitalnu donaciju („programa podržavanja željezničke infrastrukture“). 3.45 Iako postoje neke kapitalne investicije u željezničkom sektoru, djelimično kroz finansiranje MFI, nivo investicija ostaje niži nego u putnom sektoru. Između 2004. i 2007. godine ukupne investicije u željezničku infrastrukturu su iznosile 7,25 miliona eura ili 29.000 eura po kilometru pruge. Ova cifra je značajno niža nego 38.900 eura po kilometru puteva u glavnoj mreži. Od 2003. željeznička kompanija je počela da uzima zajmove od MFI da obezbijedi investicije u infrastrukturu. Zajam od 15 miliona eura je ugovoren sa EIB u 2007. za unaprijeđenje bezbjednosti i efikasnosti na prugama, kao i za program otpremnina za radnu snagu. Dodatno finansiranje se očekuje od EIB (34 miliona eura) i EAR (3 miliona eura).

2006 2007

Prihodi 25.733 24.609Operativni prihodi 13.143 14.850Subvencije 9.250 7.252Ostali prihodi 3.340 2.507

Ukupni troškovi 33.754 32.181Operativni troškovi 29.135 29.681

Materijal, gorivo, rezervni djelovi 4.226 3.150Električna energija 2.009 2.314Resursi za osnovne potrebe 0.665 0.692Amortizacija 4.822 4.900Plate, zarade i lični troškovi 12.949 15.696Ostali troškovi 4.464 2.929

Dodatni troškovi 4.619 2.500

Operativni gubici -3.402 -5.072Neto gubici -8.021 -7.572

Izvor: Željeznica Crna Gore (ŽCG).

Tabela 3.4. Crna Gora: Bilans uspjeha Željeznice, 2006-2007(u milionima eura)

Page 86: CRNA GORA - World Bank

3.46 Radna snaga i nizak operativni prihod i dalje predstavljaju glavno ograničenje profitabilnosti. Visok operativni koeficijent odražava nisku prihodnu osnovu za date troškove (Table 3.4). Troškovi za plate i zarade, sa iznosom od 53 procenta operativnih troškova, predstavljaju vrlo visok udio. U suštini, ukupni troškovi radne snage, koji su povećani za 20 procenata u odnosu na prethodnu godinu, su premašili ukupne opertivne prihode. Iako je pripremljen program reforme, uključujući planove za učešće privatnog sektora, finansijski učinak željeznice će zavisiti od uspjeha racionalizacije željezničkih linija i smanjenja troškova radne snage. 3.47 Budžetske alokacije za sektore luka i aerodroma su ograničene. Oba sektora imaju svoje sopstvene tokove prihoda. Javne investicije u lučkom sektoru predstavljaju manje od 5 procenata od ukupnog transportnog budžeta; luke se u velikoj mjeri oslanjanju na lučke naknade za finansiranje svojih aktivnosti. Očekuje se učešće privatnog sektora za Luku Bar, što će biti omogućeno novim zakonom o lučkim operacijama. Očekuje se da će buduće investicije u Luku Bar u iznosu od oko 35 miliona eura biti direktno finansirane kroz investicije privatnog sektora i kroz lučke prihode (to jest uglavnom od lučkih naknada i plaćanja koncesija). Od 2004. aerodromi su postali samoodrživi kroz uvođenje korisničkih naknada; nije im potrebna bilo kakva državna pomoć osim garancija za zajmove koji su ugovoreni sa MFI (uključujući zajmove u iznosu 11 miliona eura i 11,5 miliona eura iz 2003. od EBRD-a odnosno EIB-a, koji su potrebni za završetak planova modernizacije aerodroma Podgorica). Rezultati u sektoru

km puteva na km puteva na1.000 km2 1.000 ljudi

Crna Gora 500 11.1

Jugoistočna Evropa, uključujući Crnu Goru 555 5.9Albanija 657 3.5Bosna i Hercegovina 427 5.6Hrvatska 506 6.4Kosovo 780 3.3Makedonija, BJR 513 6.4S

I

rbija 500 5.2

Odabrane nove zemlje članice EU (NMS) 1,427 19.9Češka Republika 1,646 12.5Estonija 1,320 41.2Mađarska 1,733 15.7Slovenija 1,007 10.2

Regionalni prosjeciEvropa i centralna Azija 580 8.6Zemlje sa višim srednjim dohotkom 1,076 9.2Zemlje sa nižim srednjim dohotkom 328 4.9Zemlje sa visokim dohotkom (OECD) 1,340 17.3

zvor: Svjetska banka, WDI indikatori i podaci iz studije.

Tabela 3.5. Centralna i istočna Evropa: Pokrivenost putnom infrastrukturom(u milionima eura)

Gustina puteva

Sektor puteva 3.48 Čini se da je ukupan razmjer i obim putne mreže adekvatan, ali statistika može da dovede u zabludu. Crna Gora ima putnu mrežu od ukupno 7.000 kilometara – sa 884 kilometra glavnih i primarnih puteva, 964 kilometra regionalnih i sekundarnih puteva i oko 5.000 kilometara lokalnih puteva. Ovo predstavlja ekvivalent gustini putne mreže od 500 kilometara na 1.000 kvadratnih kilometara. Ova cifra je u načelu konzistentna sa gustinom regionalnih komparatora u Jugoistočnoj Evropi (sa prosjekom od oko 555 kilometara na 1.000 kvadratnih kilometara teritorije), ali ispod nivoa novih zemalja članica EU (NMS) ili starih EU zemalja (Tabela 3.5). Ostali faktori, kao što su veličina zemlje, distribucija i gustina populacije i geografija zemlje, igraju vrlo značajnu ulogu u utvrđivanju putne mreže zemlje. Ovi efekti postaju evidentni kada se pravi upoređenje sa različitim mjerama gustine puta – naime

Page 87: CRNA GORA - World Bank

kilometri puta na 1.000 ljudi. Sa ovom mjerom Crna Gora je mnogo ispred regionalnih komparatora. Sa više od 11 kilometra puteva na 1.000 stanovnika, podaci za Crnu Goru se mogu uporediti sa onima iza NMS država. Kako ovo odražava prosječu gustinu i uzimajući u obzir nizak broj stanovnika zemlje, ovaj podatak takođe objašnjava, onoliko koliko zamračuje važne elemente u obilježenim nejednakostima po pitanju gustine puteva i jednako važno rasploživosti i pristupačnosti puteva između priobalnih i planinskih oblasti. 3.49 Ukupnoj infrastrukturi putne mreže su potrebne hitne investicije za održavanje; vidjeti tekst koji slijedi. Skoro jedna polovina (47 procenata) ukupne putne mreže je u lošem ili vrlo lošem stanju, odražavajući neadekvatno održavanje.51 Ogromna većina mreže pokazuje rasprostranjene znakove istrošenosti i oštećenja kolovoza.52 U mnogo slučajeva, krpljenja takođe potvrđuje procjenu oslabljenog kolovoza kojem su potrebne povećane periodične intervencije po pitanju održavanja. Ove brojke impliciraju da je kvalitet puteva u Crnoj Gori nešto lošiji nego u Hrvatskoj i značajno bolji nego u Bosni i Hercegovini.53 Nedavno istraživanje koje je sprovela Svjetska banka (2008.) otkrilo je da su tercijalni putevi u Crnoj Gori u sličnom stanju, gdje je 50 procenata od uzorkovanih puteva u lošem stanju. 3.50 Problem loše javne infrastrukture – a posebno putne infrastrukture – je opšte prepoznat. U nedavnom Globalnom istraživanju konkurentnosti (Svjetski ekonomski forum, 2008.), Crna Gora je rangirana relativno visoko kao 82. od 131. istražene zemlje54 - ali tek 99-ta u pogledu kvaliteta ukupne infrastrukture i 107-ma po kvalitetu svoje putne infrastrukture. Samo su Albanija i Bosna i Hercegovina imali lošiji rezultat u pogledu posljednjeg pod-indikatora među zemljama Jugoistočne Evrope (Slika 3.4). 3.51 Neadekvatno održavanje povećava stopu pogoršanja mreže, stvarajući značajne potencijalne obaveze (u pogledu budućih troškova sanacije) i ekonomske troškove (kao rezultat povećanih troškova za korisnike). Bez adekvatnog održavanja, putevi se pogoršavaju ubrzanom stopom dok ne bude bila potrebna rekonstrukcija – po značajnije većim troškovima nego bilo koja kratkoročna ušteda u rashodima za održavanje. Heggie i Vickers (1998) u izvještaju kažu da je sanacija puteva sa kolovoznom konstrukcijom, u sadašnjim uslovima, tri puta skuplja nego njihovo održavanje. Izražavajući ovaj odnos u obliku neto sadašnje vrijednosti, rekonstrukcija prevazilazi stalno održavanje za oko 35 procenata. Pored toga, procjenjuje se da nedostatak održavanja puteva sa kolovoznim konstrukcijama povećava troškove korisnika za tri puta – uglavnom iz razloga dodatnog vremena, goriva i amortizacije vozila. Troškovi upravaljnja vozilima u Crnoj Gori su ionako

51 Potpuno raščlanjena struktura glavne putne mreže je 15 procenata dobro, 39 procenata prsoječno, 37 procenata loše i 10 procenata loše. 52 One uključuju napukline na uzdužnim spojevima, napukline na uzdužnim tragovima od točkova i izlizanost, tragove od točkova i talasanje i iskrivljenost od ulegnuća ka uzdignućima. 53 Komparativni podaci za Hrvatsku iznose 32 procenata loše i 22 procenata vrlo loše, a za Bosnu i Hercegovinu 43 procenta loše i 22 procenta vrlo loše. 54 Ovaj rezultat čini da je Crna Gora najkonkurentnija zemlja na Zapadnom Balkanu. Srbija je rangirana kao 91, Makedonija 94, Bosna i Hercegovina 106. i Albanija 109.

Page 88: CRNA GORA - World Bank

visoki, s obzirom na činjenicu da su projektovane karakteristike mreže, u pogledu brzine i osovinskih opterećenja, ispod evropskih standarda, i da utiču na bezbjednost na putevima i konkurentnost.

Slika 3.4. Jugoistočna Evropa: Komparativno rangiranje infrastrukture i puteva kao kritičan element za utvrđivanje regionalne konkurentnosti, 2007.

0

20

40

60

80

100

120

140

Serbia

Albania

Bosnia

and H

erze

govin

a

FYR M

aced

onia

Monten

egro

Croati

a

Hunga

ry

Sloven

ia

Com

para

tive

Rank

ing

(out

of 1

31)

Overall Infrastructure Road Infrastructure

Izvor: Svjetski ekonomski forum (2008.). 3.52 Neriješeni izazovi bezbijednosti na putevima su postali narastajuće ozbiljan socio-ekonomski problem u Crnoj Gori. Prikupljeni su privremni podaci o nesrećama za ovaj izvještaj (vidjeti Dodatak), koji otkrivaju da je bezbjednost na putevima postala ozbiljan i narastajući ekonomski i društveni problem u Crnoj Gori, uporediv sa onim u Albaniji i Bosni i Hercegovini (Slika 3.5). Više od 2.000 ljudi bude povrijeđeno ili pogine svake godine u saobraćajnim nesrećama na putu. Od 2004. do 2006. broj povrijeđenih ili poginulih se povećao za skoro 30 procenata, od 1.841 na 2.347. Dok se broj smrtnih slučajeva koji je ostao načelno nepromijenjen na oko 90 smrtnih slučajeva godišnje, naglo povećao u 2007, godina u kojoj su poginule 122 osobe na crnogorskim putevima (Slika 3.6). Preostali izazovi su značajni, pojačani zbog planinskog terena Crne Gore: stopa smrtnosti od 7,3 na 10.000 vozila je skoro sedam puta veća od stope „najsigurnijih“ – ali jednoličnijih – zemalja članica EU. Slika 3.5. Odbrane evropske zemlje: Smrtni slučajevi

na jedan milion stanovnika, 2007. Slika 3.6. Crna Gora: Smrtni slučajevi i povrede u

Crnoj Gori, 2004–2007.

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

2004 2005 2006 2007

Tota

l Inj

urie

s (s

ever

e an

d al

ight

)

0

20

40

60

80

100

120

140

Fata

litie

s

11.0

8.0

4.9 4.6 4.4

3.22.7

1.1 1.0

7.3

0

2

4

6

8

10

12

Albania

Bosnia

and H

erze

govin

a

Serbia

FYR Mac

edon

ia (2

004)

Poland

Czech

Rep

ublic

Slovenia

United

King

dom

Sweden

Monte

negr

o

Fata

lity

Rat

e pe

r 10,

000

vehi

cles

Page 89: CRNA GORA - World Bank

3.53 Vjerovatno je da će ekonomski trošak saobraćajnih nezgoda premašiti 2 procenta BDP-a, uglavnom kao rezultat povećanog broja registrovanih vozila. Ekonomski trošak povećan je za više od 50 procenata tokom 2004–2007, doprinoseći povećanom broju nesreća i ličnih šteta za više od 40 procenata tokom istog vremenskog perioda. Kako se očekuje da će broj vozila i dalje da se povećava, može se zaključiti pod uslovom da sve ostalo ostane isto, da će broj saobraćajnih nezgoda i sa njima povezanih povreda i smrtnih slučajeva takođe nastaviti da raste. Već sada su socio-ekonomski troškovi saobraćajnih nezgoda veoma visoki, sa time da veliki broj nezgoda i smrtnih slučajeva predstavlja narastajuće opterećenje za zdravstveni sektor. Uz procijenjene ekonomske troškove koji premašuju 2 procenta BDP-a, situacija je gora nego u tipičnim situacijama za zamlje sa srednjim dohotkom, gdje troškovi udesa na putevima iznose u prosjeku oko 1,5 procenata BDP-a (Peden et al., 2004.). Željeznički i pomorki sektori 3.54 Željeznice Crne Gore (ŽCG) imaju malu mrežu sa voznim parkom i prugom u lošem stanju. Željeznička kompanija upravlja sa 300 kilometara pruge, sa 167-kilometarskom glavnom linijom koja povezuje luku Bar sa Podgoricom i granicom sa Srbijom. Pored toga ŽCG održava 83-kilometarsku bočnu linijsku vezu između Nikšića, Podgorice i albanske granice. Tokom perioda 2005-2007. broj preveznih putnika je iznosio oko 1 milion, sa stalnim godišnjim padom prosjeka u putničkom transportu za posljednjih 17 godina. Prevoz robe pokazuje stalno povećanje od 2003, ali je nivo i dalje na jednoj trećini obima poslovanja od onog prije razdvajanja SFR Jugoslavije. Brzina je često ispod 50 kilometara na sat na ključnim pravcima, uglavnom zbog lošeg stanja željezničke infrastrukture i brige za bezbjednost. Oko jedne polovine ukupnog broja vozila (lokomotiva i vagona) nije u voznom stanju, a oštećeni vagoni se koriste za rezervne dijelove. 3.55 Povećana konkurencija iz putnog sektora, zajedno sa neriješenim pitanjima bezbijednosti, ograničava rast željezničkog saobraćaja, kao što se ogleda u maloj (i nekonkurentnoj) brzini koja je neophodna zbog pitanja bezbjednosti i lošeg stanja pruge i voznog parka. Najgora željeznička nesreća u zemlji iz 2006. godine koja je rezultirala sa 45 poginulih i 184 povrijeđene osobe, dodatno je smanjila privlačnost željeznice za putnike. Kako se veći dio putničkog saobraćaja odvija na glavnom koridoru sjever-jug, izgradanja autoputa Bar-Boljare će biti na štetu ŽCG. 3.56 Lučki sektor (posebno Bar) je u boljoj poziciji, jer se povećava saobraćaj i potencijal za učešće privatnog sektora. Luka Bar, koja nosi oko 95 procenata lučkih aktivnosti u Crnoj Gori, trenutno prolazi kroz proces povećavanja učešća privatnog sektora, kao načina poboljšavanja njene efikasnosti i učinka. Luka Bar je dobro situirana na Južnom Jadranskom moru i ima dovoljnu dubinu (12 metara) da bi bila privlačna lučka destinacija. Ima na raspolaganju generalno dobru infrastrukturu, koja može da primi dodatni saobraćaj bez većih investicija. Sadašnji trendovi su vrlo ohrabrujući: kontejnerski saobraćaj, na primjer, se povećao za više od 50 procenata između 2006. i 2007, djelimično odražavajući veliko povećanje uvoza.

Page 90: CRNA GORA - World Bank

Potrebe za rashodima 3.57 Zahtjevi za finansiranje sektora su ograničeni na putni i željeznički sektor, uključujući četiri široke kategorije potreba za budućim rashodima: (i) Standardno održavanje: tekući rashodi za redovno, zimsko i programirano

periodično održavanje, koje je neophodno da bi se obezbijedlo da ukupna infrastruktura ne propada dalje i da se ponovo obnovljena putna mreža može održavati;

(ii) Zaostalo održavanje: kapitalni rashodi kako bi se raščistilo zaostalo tekuće održavanje i putna mreža vratila u dobro stanje;

(iii) Investicije povezane sa bezbjednošću: kapitalni rashodi koji su potrebni da se unaprijedi bezbjednost na putnoj i željezničkoj mreži i da se infrastruktura uskladi sa relevantnim evropskim standardima; i

(iv) Nova infrastruktura: kapitalni rashodi koji su potrebni da se ispune razvojne potrebe mreže, koji odražavaju projekcije potreba i ciljeve integrisanja u transportne mreže.

Godišnji prosjek Ukupno

Putna mreža 107.4 537.0Zaostalo održavanje 56.3 281.5Rutinsko i zimsko održavanje 21.9 109.5Periodično održavanje 29.2 146.0

Glavni putevi 43.5 217.5Zaostalo održavanje 24.9 124.5Rutinsko i zimsko održavanje 5.7 28.5Periodično održavanje 12.9 64.5

Sekundarni putevi 23.0 115.0Zaostalo održavanje 11.8 59.0Rutinsko i zimsko održavanje 3.4 17.0Periodično održavanje 7.8 39.0

Lokalni putevi 40.9 204.5Zaostalo održavanje 19.6 98.0Rutinsko i zimsko održavanje 12.8 64.0Periodično održavanje 8.5 42.5

I

Ta

zvor: procjene osoblja Svjetske banke.

bela 3.6. Projekcije indikativnih troškova odražvanja za putnu mrežu, 2008-2012

(u milionima eura podešenim za inflaciju)

2008–2012

3.58 Procjenjuje se da samo troškovi rutinskog, periodičnog i zaostalog održavanja premašuju 0,5 milijardi eura tokom perioda 2008–2012. (vidjeti Tabelu 3.6). Nivo rashoda (osim tekućih rashoda), usklađen za inflaciju, koji je potreban za rješavanje zaostalog održavanja tokom perioda 2008–2012. se procjenjuje da prevazilazi 280 miliona eura, nešto više nego za rutinsko, zimsko i periodično održavanje (256 miliona eura). Ove procjene su zasnovane na sadašnjoj klasifikaciji puteva, podrazumijevajući da bi ažuriranje sadašnje klasifikacije vjerovatno dovelo do smanjenja i zaostalog i normalnog održavanja. Međutim, ove procjene ne uključuju ni troškove održavanja mostova i tunela ni one za novu izgradnju ili modernizaciju.55

55 Ovi troškovi su relativno visoki po međunarodnim standardim. Oni odražavaju (i) decenije zapuštenosti; (ii) sadašnju upotrebu putne mreže od strane teških kamiona koja nije predviđena u vrijeme izrgradnje; i (iii) teške topološke uslove.

Page 91: CRNA GORA - World Bank

3.59 Nivo rashoda koji su potrebni za tekuće održavanje putne mreže je viši nego iznos koji je prethodno bio namijenjen za ovu svrhu. Nivo procijenjenih tekućih rashoda koji su potrebni da bi se obezbijedilo da glavna i sekundarna putna mreža ostanu u uslovima „stabilnog stanja“ iznosi 30 miliona eura godišnje, oko 60 procenata više nego što se trenutno troši. Ova procjena uključuje oko 10 miliona eura za rutinsko i zimsko održavanje i 20 miliona eura za periodično održavanje. Ovi iznos ne uključuju 21 miliona eura neophodnih za tekuće održavanje lokalne putne mreže – suma koja uveliko prevazilazi ono što je trošeno do sada za tu svrhu. 3.60 Pored toga, potrebne su značajne investicije za smanjenje rizika po bezbjednost na putevima na najopasnijim dionicama putne mreže. Glavne preporuke istraživanja uključivale su instalaciju branika na strateškim lokacijama, poboljšanje raskrsnica, uvođenje mjera za smanjivanje brzine u gradovima i instalacije za pješake, prethodna upozorenja i lokalna ograničenja brzine u oštrim krivinama. Na osnovu uzroka puteva nad kojima je izvršeno istraživanje, procijenjeno je da će budžet od ukupno 105–138 miliona eura biti potreban tokom srednjoročnog perioda za poboljašnje situacije u oblasti bezbjednosti na putevima na cjelokupnoj putnoj mreži od 1.848 kilometra. Razvojni planovi transportnog sektora 3.61 Vlada predviđa 3,2 milijarde eura investicija za putni sektor. One uključuju dva glavna koridora autoputeva, sa procijenjenim troškovima od 2 milijarde eura za autoput Bar-Boljare i 0,8 milijardi eura za Jadranko-jonski autoput. Pored toga, nacrt Strategije razvoja saobraćaja navodi 13 drumskih projekata sa ukupnom procjenom troška od 558 miliona eura za period 2008–2015 (Tabela 3.7), uključujući rekonstrukciju puta između Nikšića i granice sa Bosnom i Hercegovinom.

Projektovano vrijeizgraddnje u milijardama u procentima Pretpostavljeni(godine) eura BDP-a za 2007. godišnji prosjek

Strateški putni projekti … 3.358 132.0 …Od kojih: obuhvaćen glavnim nezavršenim putevima … 0.125 4.9 …

Strateški putni projekti, neto bez nezavršenih … 3.234 127.1 …Izgradnja autoputa između Bara i Boljara (granica sa Srbijom) 5 2.000 78.6 0.400Izgradnja autoputa Jadransko-jonski (između hrvatske i albanske granice) 6 0.770 30.3 0.128Izgradnja mini zaobilzanice u Podgorici 2 0.025 1.0 0.013Rekonstrukcija prioblanog puta od Podgorica do granice sa Hrvatskom 3 0.035 1.4 0.012Izgadnja zaobilaznice u Bijelom Polju 3 0.012 0.5 0.004Rekonstrukcija puta između Nikšića i granice sa Bosnom i Hercegovinom 9 0.093 3.6 0.010Izgradnja puta između Risna i Žabljaka 9 0.093 3.6 0.010Izgradnja puta između Gusinja-Plav i Veruše 4 0.035 1.4 0.009Izgradnja puta između Cetinja i Nikšića 5 0.085 3.3 0.017Izgradnja zaobilaznice u Rožaju 2 0.014 0.5 0.007(Re)konstrukcija puta Herceg-Novi–Trebinje (sekcija Meljine–Petijevići) 3 0.014 0.5 0.005Izgradnja mosta Verige preko Boko Kotorskog zaliva 2.5 0.087 3.4 0.035Rekonstrukcija jadranskog puta 5 0.059 2.3 0.012Rekonstrukcija, modernizacija puta Podgorica–Nikšić–Trebinje (granica sa B&H) 3 0.018 0.7 0.006Izgradnja zaobilaznice Golubovci 2 0.010 0.4 0.005Unaprijeđenje transportne povezanosti sa Šavnikom i Žabljakom sa magistralnim pu 2 0.009 0.4 0.005

Izvor: Nacrt Strategije za razvoj saobraćaja i MSPT.

Preliminarna procjena troškova

Tabela 3.7. Crna Gora: Strateški važni projekti putne infrastrukture

Page 92: CRNA GORA - World Bank

3.62 U željezničkom sektoru, prioritet je poboljšanje brzine i bezbjednosti na glavnim koridorima i implementacija plana restruktuiranja. Jedan prioritet je da se omogući povećanje brzine, što bi zahtijevalo značajane investicije u rekonstrukciju tunela i nagiba. Iako je željeznička mreža relativno mala, sa samo 250 kilometara pruge, infrastrukturna imovina ima vrijednost od 2,2 milijarde eura. I dalje je jedna od najskupljih željeznica u Evropi u pogledu jediničnih troškova za održavanje, što je uglavnom zbog planinskih odlika zemlje. Kao rezultat, troškovi održavanja su oko 70.000 eura po kilometru godišnje. Za glavni koridor Bar-Vrbica to znači troškove održavanja od oko 11,8 miliona eura, što u velikoj mjeri nadmašuje ukupne rashode za održavenje željeznica od 3–7 miliona eura u prethodnom godinama (MSPT, 2007.). Pored toga, željeznička nesreća iz 2006. godine učinila je da pitanja bezbjednsti postanu strateški prioritet, koja zahtijevaju investicije u infrastrukturu kao i sanaciju vozova. Na kraju, važan cilj željezničke kompanije ostaje implementacija njenog plana restruktuiranja, koji neće samo unaprijediti njen finansijski učinak već će i dozvoliti učešće privatnog sektora u kompaniji koja je operator. Finansijske potrebe su važne za lučki i aerodromski sektor – kako je to već razmatrano u prethodnom tekstu – ali neće zahtijevati značajne javne doprinose. Prihodi iz putnog sektora 3.63 Putni sektor je bio neto kontributor centralnog budžeta.56 Ukupan prihod od naknada za korišćenje puteva se procjenjuje na 165 miliona eura (ili 6,5 procenata BDP-a) – ovo je tri puta veće nego rashodi za puteve. Po ovome se Crna Gora ne razlikuje od svojih susjeda na Zapadnom Balkanu, ili bilo gdje drugo u Evropi. Međutim, relativni značaj poreza na gorivo kao izvornog prihoda je posebno izražen. Porezi na gorivo predstavljaju 21 procenat udjela u poreskim prihodima. Ova brojka predstavlja kontrast u odnosu na manje od 10 procenat u Albaniji, Kosovu, i od prosjeka EU zemalja. Dodatnih 6 miliona eura dolazi od drumskih taksi, koje predstavljaju ekvivalent vinjetama za korišćenje puteva. 3.64 Gorivo je već sada oporezovano sa visokim stopama. Prema GtZ-u (2007.), na osnovu cijena goriva iz 2006, samo BJR Makedonija može razumno razmatrati povećanje oporezivanja i za dizel i za benzinske proizvode.57 Za Crnu Goru, zajedno sa Albanijom, Bosnom i Hercegovinom i Srbijom, cijene za ove proizvode su već na ili iznad nivoa EU, i bilo koja buduća povećanja treba razmotriti pažljivo, i zbog razloga pristupačnosti i socijalne i regionalne kohezije.

56 Standardna je praksa da se ne uspostavi direktna veza između primitaka transportnog sektora, koji predstavljaju budžetske prihode i izvora finansiranja koji prate budžetsku alokaciju za sektor. 57 Kod principa „korisnik plaća“ postoji problem sa povećanjem poreza za dizel koji se ne koristi za potrebe motronih vozila koji neće biti riješen.

Page 93: CRNA GORA - World Bank

Slika 3.7. Upoređenje cijena nafte u (jugo) istočnoj Evropi, novembar 2006.

160 140 120 100

Cije

ne (U

SD c

enti/

litru

)

80 60 40 20 0

Bosna i

Izvor: GtZ (2007). 3.65 U željezničkom sektoru, operativni prihod je nedovoljan da pokrije operativne troškove. Kao i nekoliko željeznica u regionu, crnogorska željeznička kompanija je subjekt koji proizvodi gubitke i koji nije u mogućnosti da posluje bez subvencija. S obzirom na povećanu konkurenciju iz sektora puteva, malo je vjerovatno da će se prihodna osnova povećati. Bez daljih reformi, ŽCG ne može imati prihode koji su na istom nivou kao i operativni troškovi. Kako je to razmatrano u prethodnom tekstu, implementacija reformi u kombinaciji sa smanjenjem aktivnosti koje proizvode gubitke, mogu pomoći da se dovedu u ravnotežu troškovi i prihodi. Dodatne investicije bi bile potrebne da se poboljša učinak i bezbjednost žljeznica.

Ključne preporuke

Jačanje institucionlanog okvira 3.66 U prethodnim godinama, finansiranje koje je obezbijeđeno za sektor puteva i željeznički sektor je bilo nedovoljno da se raščisti zaostalo održavanje i obavi rutinsko i periodično održavanje. Ovo je rezultiralo u kašnjenima u implementaciji nekih prioritenih konstrukcija. Ako Vlada odluči da realizuje postojeće planove za rashode, kako je to razmatrano u prethodnom tekstu, trebalo bi da obezbijedi fiskalni prostor koji je neophodan za značajno povećanje budžetskih alokacija, zajedno sa dodatnim doprinosima od strane multilateralnih ili bilateralnih razvojnih partnera. Alternativa ovome je, naravno, radikalna revizija predloženih implementacionih planova za kapitalne projekte. 3.67 S obzirom na vrlo visoke socio-ekonomske troškove, koherentna bezbjedonosna strategija za sve modalitete transporta treba da predstavlja visok prioritet, podrazumijevajući da će biti alocirano dovoljno resursa tako da se obezbijedi da se mogu implementirati neophodne mjere i reforme. Jasan transportni investicioni plan je važan da bi definisali prioriteti i redosljed rashoda za zaostalo održavanje, za unaprijeđenje mreže i (re)konstrukciju putnih segmenata od strateškog značaja. Stoga je od ključnog značaja da se odluke zasnivaju na snažnim procjenama i

AlbanijaHercegovina Kosovo Bugarska Grčka BJR

MakedonijaCrna Gora Srbija Slovenija Hrvatska Rumunija Mađarksa

Dizell Benzin Benzin (Lux) Dizel (Lux)

Page 94: CRNA GORA - World Bank

projektovanoj potražnji, specificirajući višegodišnji finansijski okvir za odgovarajuće rashode. 3.68 Detaljan srednjeročni budžetski program može se razviti u važan alat za planiranje kod definisanja prioriteta i redosljeda javnih investicija. Kao takav on postavlja fiskalna ograničenja pred transportnu strategiju, zahtijevajući izradu kriterija na osnovu kojih se donose odluke o identifikaciji projekata i raspoloživih alternativa u odnosu na procijenjene javne investicije. Ovo zahtijeva pažljivo odmjeravanja troškova i koristi, uključujući njihove šire socio-ekonomske uticaje. Pouzdane studije izvodljivosti predstavljaju važan alat za ovaj zadatak, dok pažljivo projektovanje koje integriše mjere usmjerene ka povećanju bezbjedonosnih odlika i smanjenju zahtjeva za održavanje mogu da smanje buduće radove po pitanju sanacija ili unaprijeđenja bezbjednosti. Detaljni projekti za putne projekte treba da se iniciraju nakon što se završe odgovarajuće studije izvodljivosti i nakon što se budžetska sredstva stave na raspolaganje, u kontekstu srednjeročnog okvira za rashode. 3.69 Mora da postoji jasno razgraničenje između uloga Vlade i onih institucija koje su odgovorne za upravljanje putnom mrežom. Vlada treba da se ograniči na utvrđivanje agende za politiku i promovisanje neophodnih reformi i zakonodavnih akcija. Funkcije upravljanja treba da ostanu kod tijela sa „odlikama kompanija“ sa kompetentnim osobljem i jasnim mandatom za snažan učinak. Tijelima za upravaljanje treba da se dâ autonomija za nezavisno upravljanje njihovim zadacima, bez neprikladnih interferencija od strane Vlade. 3.70 Postoji potreba za značajnim naporima u institucionalnom jačanju i izgradnji kapaciteta u različitim institucijama u sektoru transporta. Reforme koje se implementiraju će stvoriti visoku tražnju po pitanju osoblja postojećih i novoosnovanih institucija za obavljanje njihovih novih funkcija. Sa povećanjem budžeta u putnom sektoru, dodatni resursi će biti potrebni DJP-u za planiranje i nadzor povećanog obima radova. Povećana uloga privatnog sektora znači da će morati da se privuku i zadrže specifične vještine za projektovanje, nabavku i nadgledanje JPP projekata. Treba da se angažuje i zadrži osoblje sa potrebnom ekpsertizom. Reforme željeznice kojima će se postići da željezničko preduzeće bude komercijalni subjekt i regulator sektora, takođe će zahtijevati modernije tehnike i vještine koje su manje na raspolaganju u javnom sektoru (kao što su stručnjaci u oblasti finansija, prava i regulatornoj oblasti). Poboljšanja upravljačkih struktura 3.71 Da bi se poboljšao učinak, struktura upravljanja DJP-a mora da se modernizuje. Koraci u ovom pravcu bi uključili (i) jasnije razdvajanje odgovornosti u okviru DJP-a; (ii) definisanje jasnijih dugoročnih i kratkoročnih ciljeva, u bliskoj saradnji sa MSPT-om (moguće putem potpisivanja bilateralnih ugovora o učinku); i (iii) aktivnosti u oblasti ljudskih resursa koje su usmjerene na zadržavanju i privlačenju dovoljnog broja visoko kvalifikovanog osoblja (koje bi vjerovatno trebalo da bude plaćeno zaradama koje su ekvivlanente onima u privatnom sektoru; i (iv) obezbjeđivanje programa obuke, imajući u vidu da je organizacija u skladu sa

Page 95: CRNA GORA - World Bank

posljednjim događajima i najboljom praksom u oblastu upravljanja, planiranja i određivanja prioriteta puteva, kao i metoda za obezbjeđivanje efikasne potrošnje. 3.72 Treba da postoji ažurna baza podataka inventara puteva koja obuhvata sve klase puteva koje su pod kontrolom agencije, a koja treba da uključi detalje po pitanju vrste površinske obloge, uslova, drenažnih struktura i korišćenja (obim i vrsta saobraćaja) na pojedinačnim putevima. Važno je da se standardizuje inventar puteva i da bude što je moguće jednostavniji, da bi se izbjeglo pravljenje dodatnih troškova za prikupljanje velikog obima informacija, koje možda neće biti od koristi. Inventar puteva bi služio kao važan instrument za revidiranje i ažuriranje sistema funkcionalne klasifikacije (koji prati jačanje ukupnog pravnog okvira, kada je to potrebno). Zakoni bi trebalo da budu eksplicitni po pitanju navođenja kriterija za svaku klasu puteva – to jest, glavni, sekundarni i lokalni putevi – i u pogledu opisivanja procedura po kojima se vrši prebacivanje iz jedne kategorije u drugu ili onih kojima se reguliše označavanje novih puteva. Agencije odgovorne za svaku klasu puteva treba da budu pomenute, uključujući jasne rukovodeće instance, odgovornosti i finansiranje. Bilo kakva promjena u putnoj mreži, na bilo kom nivou, treba da bude jasno odražena u vlasničkim evidencijama. 3.73 Sistem upravljanja imovinom treba da se održava i ažurira. Treba stalno prikupljati podatke o inventaru puteva i osnovnim brojanjima saobraćaja. Stanje kolovozne konstrukcije treba da se prati na kontinuiranoj osnovi, kao što bi trebalo da se razvija funkcionalni značaj različitih puteva u okviru mreže. Ovo bi trebalo da pomogne kod definisanja prioriteta za održavanje širom mreže. Sistem upravljanja imovinom treba da podržava izradu i godišnjih i višegodišnjih planova održavanja putne mreže vodeći računa o uslovu, funkciji, raspoloživom finansiranju i određivanju prioriteta. Korišćenje modela za ekonomsko odlučivanje, kao što je model Projektovanje i održavanje autoputeva (Highway Design and Management, HDM-4), da bi moglo biti instrument od pomoći kod djelotvornih procesa privatizacije. 3.74 Dobre prakse upravljanja zahtijevaju povećanu odgovornost, izlazeći iz uske definicije samog pojma koji ograničava kompanije da samo pravdaju korišćenje dobijenih sredstava. Ovaj koncept treba sagledati mnogo šire, sa korisnicima puteva kao jednom od glavnih ciljnih publika. Ovo bi zahtijevalo od agencije da (i) uspostavi sistem dobrog finansijskog upravljanja i procese revizije; (ii) procijeni potrebe korisnika puteva (uključujući detaljna istraživanja zadovoljnost korisnika); (iii) ocijeni učinak agencije u odnosu na unaprijed utvrđene kriterije učinka; i (iv) izradi godišnje izvještaje koji razmatraju gore pomenute elemente. Preporučene mjere 3.75 Privatni sektor može da igra aktivniju ulogu u održavanju putne mreže, što rezultira u moguće značajnim uštedama troškova. Ovo se može uraditi kroz rasprostranjeno uvođenje ugovora o održavanju, zasnovanih na rezultatu i učinku (OPCR), kojima se definiše „finalni proizvod“. Odabir radova, projektovanje i isporuka proizvoda – uključujući odluke koje su u njihovoj osnovi o korištenim metodama – bi u potpunosti bila odgovornost izvođača. U odnosu na tradicionlane ugovorne aranžmane, OPCR dodjeljuje veći rizik izvođaču. Ovo je, međutim,

Page 96: CRNA GORA - World Bank

namjerno, jer on stvara podsticaje na poboljšanju efikasnoti u procesu i veći stepen djelotvrnosti kod projektovanja, tehnologije i upravljanja (jer izvođač pokušava da minimizira trošak za postizanje zahtijevanog rezultata). Treba istražiti ostale inovacije u upravljanju i održavanju putne mreže po pitanju njihove primjenjivosti na situaciju u Crnoj Gori, koje se protežu od iskustva stečenog na drugim mjestima po pitanju koncesionih ugovora i ugovora o održavanju, ugovora o upravaljanju oblastima (koji se koriste na primjer od strane UK Agencije za autoputeve), i istovremeno primjenjujući strožiju kontrolu kvaliteta na poboljšanju efikasnosti upotrebe dodijeljenih resursa. 3.76 Sadašnje investicione potrebe, uprkos nedavnom povećanju budžeta i mogućem učešću privatnog sektora, će zahtijevati značajno povećanje javnih sredstava u odnosu na prethodne godine. Javna sredstva su približno dovoljna da obezbijede podesno rutinsko i periodično održavanje, ostavljajući bez finansiranja i zaostalo održavanje i planove za izgradnju novih autoputeva. Međunarodno iskustvo pokazuje da JPP aranžmani za izgradnju autoputeva zahtijevaju začajno učešće iz javnog sektora kako bi projekat bio finansijski i ekonomski održiv – a ovo je vjerovatniji slučaj za malu, planinsku zemlju kao što je Crna Gora. Već sada visok nivo korisničkih naknada smanjuje potencijal za dalja povećanja, dok postoji samo ograničeno iskustvo u pogledu puteva sa putarinama u Crnoj Gori. Ovo razmatranje sugeriše da će vjerovatno biti potrebna značajna budžetska alokacija u narednim godinama da bi se implementirao planirani investicioni program. 3.77 Crnoj Gori je potreban zakon o koncesijama koji se oslanja na najbolju međunarodnu praksu. Međunarodno iskustvo je pokazalo da su uspješniji JPP projekti imali korisit iz ukupnog pravnog, regulatornog okvira i okvira politike koja je konzistentna sama sa sobom. Crna Gora preduzima konkretne korake ka povećanju učešća privatnog sektora, ne samo u transportnom sektoru. Međutim, vjerovatnije je da će strani investitori biti privučeni sa setom JPP-a, jer omogućava da se troškovi povežu sa izradom prijedloga za nekoliko projekata. Osim toga, manji projekti – koji to jesu iz međunarodne perspektive – bi rezultirali nižim pragovima za kapacitete finansiranja koji se zahtijevaju od potencijalnih ponuđača. Vlada bi stoga mogla da dobije više ponuda od lokalnih i regionalnih investitora. Međutim, kako JPP program u zemlji bude jačao, uloga jakog pravnog, regulatornog i institucionlanog okvira, uključujući upravljanje sa povezanim potencijalnim obavezama, takođe će postajati prioritetna. Treba razmotriti dobre strane uspostavljanja specijalističke jedinice za JPP. 3.78 Definisanje JPP agende za opsežan transportni sektor i obima i veličine individualnih projekata, pretpostavlja oprez i osjećaj za realizam. JPP iskustvo je pokazalo da će projekti, za koje su potrebne investicije nivoa koji je predviđen za projekat Bar-Boljare, privući samo manji broj ponuđača koji će imati zahtijevanu stručnost i finansijsku snagu. Nivo potrebnih pozajmica i ograničena pouzdanost prognoza saobraćaja čine da su ovi projekti vrlo rizični za zajmodavce. Jedan od načina da se ovaj rizik smanji je da se jednostavno umanji obim projekata ili da se implementira u fazama (kao što je inicijalna izgradnja autoputa sa dvije trake koja bi se kasnije proširila na četiri trake). Pored toga, struktuiranje i nabavka kompleksnog JPP projekta zahtijeva vrijeme. To znači da bi poziv ponuđačima da dostave ponude trebalo da počne tek onda kada budu raziješena sve zabrinutosti koje su oni izrazili. Ako se to

Page 97: CRNA GORA - World Bank

ne bi uradilo, to bi vjerovatno umanjilo atraktivnost projekata, ograničavajući time broj ponuđača i korist od JPP opcije za Vladu.

C. Završne napomene 3.79 Program javnih investicija koji je dat u glavnim crtama u ovom Poglavlju će se implementirati tokom poslovnog ciklusa koji će biti manje povoljan nego tokom 2006-2007. Međunarodno okruženje se znatno pogoršalo, dok endogeni i egzogeni faktori koji su podstakli brz porast tokom perioda odmah nakon nezavisnosti, počinju da se rasplinjuju. Kao rezultat, poreski prihodi – kao udio u BDP-u – će opadati. Da bi se zaštitio kapitalni budžet od fluktuacija u ukupnom poslovnom okruženju i da bi bilo moguće da se javne investicije postepeno povećaju, treba napraviti vrlo značajne napore, kako je to razmotreno u narednom Poglavlju, da bi se obuzdale tekuće obaveze u pogledu rashoda. U okviru ograničenja i ekonomskih pretpostavki koje su razmotrene u Poglavlju II, kapitalni budžet bi mogao da se poveća, po cijenama iz 2008. godine, za oko 30–40 procenata u periodu između 2008. i 2012. Međutim, prethodno pomenuti investicioni planovi u dva prioritetna sektora energetike i transporta bi sami mogli da premaše fiskalni prostor za značajnu marginu (vidjeti Sliku 3.8).

Slika 3.8. Crna Gora: Javne Investicije i Fiskalna Ograničenja

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

550

2007 2008 2009 2010 2011 2012

U m

ilion

ima

eura

iz 2

008.

Projektovani kapitalni budžet(u konstantnim cijenama iz 2008.),u optimističnom scenariju (plavo),

u scenariju osnovnog slučaja (crno),u pesimističnom scenariju (sivo),

u pesimističnom scenariju sa usklađivanjiam za fiskalni kriterijum

SCP (creveno)

Prosječne godišnje investicije za izgradnju novih postrojenja za proizvodnju energije (do 2025.)

Prosječne godišnje investicije za održavanje sektora puteva(zaostalo, rutinsko, zimsko i periodično održavanje)

Prosječne godišnje investicije za autoput Bar-Boljare,(pretpostavlja se 10-to godišnji implementacioni period)

Prosječne godišnje investicije za Jadransko-jonski autoput,(pretpostavlja se 10-to godišnji implementacioni period)

Prosječne godišnje investicije za ostale strateške putne investicije,(pretpostavlja se 10-to godišnji implementacioni period)JPP,

koncesije, privatizacije

Produženje perioda

implementacije

Smanjenje obima i veličine

projekata

3.80 Realizacija investicionih planova Vlade stoga zahtijeva najveći stepen pažnje i opreza. Za svaki projekat, kreatori politika treba da pažiljivo ocijene stepen u kome ga privatni sektor može smatrati ekonomski isplativim da bi (su)finansirali te projekte – da li u formi JPP-a, koncesija ili potpunih privatizacija. Međutim, kako bi bila u mogućnosti da pregovara o bilo kakvoj formi učešća privatnog sektora, Crna Gora treba hitno da usvoji koncesioni zakon koji se oslanja na najbolju međunarodnu praksu. Neke reforme i projekti – na primjer, one koje se odnose na EPCG – se otvaraju za opciju pune privatizacije, dok se druge mogu djelotvornije realizovati

Page 98: CRNA GORA - World Bank

pažljivo pregovaranim aranžmanima za JPP ili koncesije. Od ključnog značaja je da se (i) studije izvodljivosti bave rizicima i troškovima na isti otvoren način kao i inherentnim potencijalima i koristima; (ii) pažljivo obrade moguće nepredviđene obaveze; i (iii) primijene prave tenderske procedure i da se izbjegnu „prečice“. Vlada treba da ima hrabrosti da odbaci one projekte koji se – čak iako je uložen zanačajn „politički kapital“ – pokažu ekonomski neisplativim i koji bi kao rezultat predstavljali pretjerano opterećenje za naredne budžete. Kao prateću aktivnost, kreatori politika trebaju da pažljvo procijene da li se implementacioni period za dati projekat može produžiti na koristan način. Za dva autoputa, produženje očekivanog perioda izgradnje – djelimično iz razloga navedenih u Boksu 2.1 – bi dovelo do toga da je vremenski rok bliži iskustvima sa sličnim investicijama na drugim mjestima. Pored toga, Vlada treba da ojača svoju inter-sektorsku razvojnu strategiju, definiše kriterije za utvrđivanje prioriteta i ponovno razmotri obim i veličinu projekata koji su sada predviđeni. Sve ove mjere, kako je to rezimirano na Slici 3.8. mogu da pomognu da se godišnji troškovi javnih investicija približe raspoloživom fiskalnom okviru. I na kraju, bez strogih kontrola tekućeg budžeta, ove investicije će uskoro biti potpuno van domašaja.

Page 99: CRNA GORA - World Bank

PRILOG

S druge strane prestižnih objekata: Izazovi bezbjednosti na putevima58

A3.1 Dugi periodi nemara kreiraju velike društvene i ekonomske troškove, što pred Vladu stavlja zahtjev za preduzimanjem značajnih investicija u postojeću putnu mrežu. Postojeći putevi nijesu bili izgrađeni za tražnju za putnom infrastrukturom kakva je nastala kao posljedica velikih stopa rasta u (i) međunarodnoj trgovini; (ii) turizmu; i (iii) domaćem vlasništvu automobila. Rezultat su ekonomski troškovi u pogledu vremena provedenog u saobraćaju (saobraćajne gužve) i posebno, društveni i ekonomski troškovi saobraćajnih nesreća. Odjeljak koji slijedi će kroz primjere naglasiti izazove i preporučiti politike za popravljanje ove situacije. A3.2 Situacija u bezbjednosti na putevima u Crnoj Gori je vrlo loša, u poređenju i sa EU prosjekom i sa susjedima u regionu. Stopa smrtnosti na putevima u Crnoj Gori – mjereno kao broj smrtnih slučajeva po stanovniku – je 50 procenata veća od EU prosjeka. Uzimajući u obzir da je vlasništvo nad vozilima u Crnoj Gori i dalje značajno niže od prosjeka Evropske unije, ova situacija će se dodatno pogoršati ako se ne preduzmu nikakve akcije. Saobraćajne nesreće povlače za sobom značajne ekonomske gubitke, dodajući tako ljudskoj tragediji i problem razvoja. U Crnoj Gori, kao i u drugim zemljama na Balkanu i EU, tokom posljednjih godina su učinjeni napori na rješavanju ovog problema, ali su reforme bile ili nedovoljne ili neadekvatne – djelimičo zbog toga što ispravno rješavnje ove situacije zahtijeva značajne investicije. A3.3 Čak i u regionalnom kontekstu, Crna Gora ima vrlo visoku stopu smrtnosti. Prikupljeni podaci o nesrećama pokazuju da je bezbjednost na putevima veliki – i narastajući – problem, sa više od 2.000 poginulih ili provrijeđenih svake godine. Tokom perioda 2004-2007. broj poginulih i povrijeđenih se povećao u prosjeku za 12,6 procenata godišnje, od 1.841 u 2005. na 2.628 u 2007. (Tabela 3.8). Upoređujući podatke za Crnu Goru, izražene u broju smrtnih slučajeva na jedan milion stanovnika, sa onima iz evropskih zemalja (Slika 3.9), pokazuje se da je Crna Gora rangirana ne samo značajno više od „starih“ 15 EU zemalja već i više od „novih“ 10 EU zemalja. U Crnoj Gori su registrovana 143 smrtna slučaja na 1.000.000 stanovnika (prosjek za 2005/2006.), dok je EU-25 prosjek u 2005. bio 91 smrtni slučaj na 1.000.000 stanovnika (82 za EU-15 i 136 za EU-10)59. Crna Gora takođe ima višu stopu smrtnosti iz saobraćajnih nesreća nego neke od njenih susjednih zemalja, kao što su Srbija (117), Bugarska (124)60 i Slovenija (129). S obzirom da je trend u EU opadajući u pogledu broja smrtnih slučajeva i povreda, podaci za Crnu Goru imaju suportan pravac. Stopa smrtnosti u Crnoj Gori, koja je između 7 i 8 na 10.000 vozila, je više od 5 puta veća nego u nekim EU zamljama sa najboljim učinkom i veća nego kod većine njenih susjeda.

58 Pripremio Jesper Mertner, Viši ekspert za bezbjednost na putevima, COWIS A/S. Za puni izvještaj pogledati COWIS A/S (2008). 59 CARE baza podataka EU. 60 Podaci prikupljeni tokom nekoliko studija u regionu.

Page 100: CRNA GORA - World Bank

20041 20051 20061 20072

Ukupno nesreća 5,377 6,192 7,185 8,760Samo šteta 4,157 4,845 5,631 7,008Sa ličnim štetama 1,220 1,347 1,554 1,752

Žrtve3 1,841 2,037 2,342 2,628Smrtni slučajevi 91 95 85 122Povrede (lakše i teže)3 1,750 1,942 2,257 2,506

1 Louis Berger SAS, "Koristi od smanjenja nesreća na puteviema" (Road Accident Reduction Benefits) , Tehnički memorandum br. 12.2 Uprava policije.3 Za 2007, Procjene konsultanata na osnovu izvora podataka.

Tabela 3.8. Crna Gora: Automobilske nesreće, povrede i žrtve, 2004-2007

Slika 3.9. Smrtni slučajevi na jedan milion stanovnika, 2000, 2005.

Killed per million inhabitants

0

50

100

150

200

250

Malta

Netherl

ands

Sweden

Great B

ritain

Denmark

German

y

Finlan

dEU15

France Ita

ly

Austria

Irelan

d

Luxe

mbourg

Slovak

iaSpa

in

Belgium

Serbia

Portug

al

Bulgari

a

Estonia

Czech

Rep

ublic

Hunga

ry

Sloven

iaEU10

Cyprus

Monten

egro

Poland

Greece

Ukraine

Latvi

a

Lithu

ania

2000 2005 EU25 2000 EU25 2005

A3.4 Ekonomski trošak saobraćajnih nesreća se procjenjuje da će premašiti 2 procenta BDP-a. Broj registrovanih vozila je porastao za više od 50 procenata tokom perioda 2004-2007, dok se broj nesreća i ličnih šteta povećao za više od 40 procenata. Kako će broj vozila nastaviti da dalje raste, vjerovatno je da će, pod uslovom da sve ostalo ostane isto, broj saobraćajnih nesreća i povreda nastaviti da raste. Već sada su

Page 101: CRNA GORA - World Bank

socio-ekonomski troškovi saobraćajnih nezgoda veoma visoki, sa time da veliki broj nezgoda i smrtnih slučajeva predstavlja narastajuće opterećenje za zdravstveni sektor; vidjeti Peden i drugi, (2004). Oni izvještavaju da je u mnogim zemljama s niskim i srednjim dohotkom, opterećenje povredama koje su povezane sa saobraćajem toliko da one predstavljaju između 30 i 86 procenata svih primljenih povrijeđenih lica. Saobraćajne nesreće su vrlo skupe za društvo i predstavljaju razvojni problem isto onoliko koliko predstavaljaju ljudsku tragediju. Prema izvještaju Louis Berger SAS (2008.), pored ljudske patnje i gubitka života, nesreće rezultiraju gubicima za ekonomiju od bar 38 miliona eura godišnje (na osnovu podataka iz 2006.) i ovi gubici vrlo lako mogu premašiti 50 miliona eura godišnje, zavisno od upotrijebljenih jediničnih cijena. To je ekvivalent od bar 2 procenta BDP-a – što je visoka cifra kada se uporedi sa tipičnim situacijama za zemlje sa srednjim dohotkom, gdje troškovi udesa na putevima iznose u prosjeku oko 1,5 procenata BDP-a (Peden i drugi, 2004). A3.5 Iz navedenih razloga treba hitno preduzeti radnje za poboljšanje bezbjednosti na putevima. Tokom perioda 2004–2007, bilo je skoro 400 smrtnih slučajeva i preko 8.000 povreda u nesrećama na putevima, što je rezultiralo procijenjenim ekonomskim gubicima za crnogorsku ekonomiju od preko 150 miliona eura. Osim ako se ne preduzmu hitne i djelotvorne akcije na smanjenju godišnjeg danka u smrtnim slučajevima i povredama, takvi ljudski i ekonomski gubici će se nastaviti i u budućnosti. Niti jedna zemlja bez obzira koliko je razvijena ne može priuštiti da trpi takve gubitke iz godine u godinu, tako da Crna Gora mora da se pozabavi ovim narastajućim problemom tako što će preduzeti neophodne radnje da poboljša bezbjednost na putevima. Tekući i narastajući gubici ove veličine bez sumnje koče ekonomski razvoj i Vlada treba da prepozna da će propust da se investira u bezbjednost na putevima rezultirati takvim gubicima koji će se nastaviti iz godine u godinu. Inspekcija bezbjednosti na putevima A3.6 Za potrebne ovog Izvještaja sprovedena je procjena o bezbjednosti na putevima tipa EuroRAP na uzorku glavne i regionalne putne mreže, takođe dajući i opšte utiske o problemima i preporuke. Određeni broj puteva je odabran kao uzorak za procjenu stanja bezbjednosti na putevima. Ukupna dužina puteva koji su pregledani u pogledu stanja bezbjednosti na putevima bila je 550 kilometara, što pokriva više od 60 procenata autoputeva (885 kilometara) ili 30 procenata regionalnih puteva i autoputeva (1.848 kilometara).

• 136 kilometara na pravcu M2: Podgorica—Mioska—Kolašin—Ribarevina—Bijelo

Polje—granica sa Srbijom (136 km); • 137 kilometara na pravcu M18: Podgorica—Nikšíć—Plužine—granica sa Bosnom i

Hercegovinom; • 37 kilometara na pravcu M6: Nikšić— granica sa Bosnom i Hercegovinom; • 58 kilometara na pravcu M2.3: Podgorica—Cetinje—Budva; • 26 kilometara na pravcu M2: granica sa Hrvatskom—Igalo—Kameneri; • 40 kilometara na pravcu M2.1: Kamenari—Risan—Kotor; • 35 kilometara na pravcu M2: Kotor—Radanovići—Budva—Petrovac; • 47 kilometara na pravcu M2.4: Petrovac—Bar—Ulcinj; • 27 kilometara na pravcu M2: Virpazar – Podgorica; • 13 kilometara na putu novog tunela: Sutomore—Virpazar.

Page 102: CRNA GORA - World Bank

EuroRAP metodologija je zasnovana na tri protokola (vidjeti EuroRAP 2006. i Lynam i dr. 2007.) koji se mogu primijeniti na bilo koju zemlju uz pretpostavku da su na raspolaganju podaci o nesrećema, naime to su (i) mapiranje stope rizika; (ii) praćenje učinka; i (iii) rezultat zaštite puteva:

• Mapiranje rizika je izrada mape u bojama koja pokazuje rizik od smrti i povreda

sa kojima se suočavaju korisnici puteva, koja je podijeljena na individualni rizik i rizik zajednice. Individualni rizik je zasnovan na registrovanim nesrećama i saobraćaju. Stopa nesreća (na primjer, poginuli i ozbiljno ranjeni godišnje na milion pređenih kilometara vozilom) se izračunava i uobičajeno se ilustruje na mapama. Rizik upoređen sa saobraćajem se može procijeniti kroz prezentiranje stope nesreća. Rizik zajednice je više usmjeren ka organima nadležnim za puteve i ove mape tipično prikazuju gustinu nesreća (na primjer, smrtnost i ozbiljne povrede po kilometru). Ostale mape mogu predstavljati uporedbe sa sličnim putevima i potencijal za smanjenje nesreća. Na raspolaganju su bili samo ograničeni podaci po dionicama puta; međutim za pravac M2 neki podaci su bili prikupljeni za period od 1½ godine kao dio studije izvodljivosti za M2; vidjeti Louis Berger SAS (2008.). Stoga se mapiranje rizika može ilustrovati za dijelove M2 za relativno kratak period.

• Praćenje učinka je način da se, na prijmer, ocijene koristi od sigurnosnih šema

tako što će se tokom vremena identifikovati promjene u broju poginulih i ozbiljno povrijeđenih na pojedinim dionicama puta. Po pravilu su identifikovane one dionice puta koje imaju smanjenje u broju nesreća tokom perioda vremena kao i one sa malo ili nimalo promjena. Podaci se provjeravaju u pogledu dosljednosti. Naznačene su mjere koje su primijenjene na putu (popravke, ojačanja i obrazovanje) koje mogu objasniti promjene. Do sada je samo Britanija prikazala rezultate u praćenju učinka i poboljšanju na putevima, ali aktivnosti se odvijaju i kao dio nacionalnih programa u Austriji, Irskoj, Italiji i Španiji. Podaci koji bi omogućili praćenje učinka u Crnoj Gori nijesu bili dovoljni.

• Rezultat zaštite puteva je zasnovan na procjeni puteva tipa EuroRAP. Ona je

usredsrijeđena na obrađivanje četiri vrste nesreća koje u načelu pokrivaju više od 80 procenata smrtnih slučajeva na ne-urabnim putevima – naime, direktni sudari, nesreće u kojima je uključeno samo jedno vozilo, sudari na raskrsnicama i nesreće koje uključuju osjetljive korisnike puteva. Putevi se procjenjuju u skladu sa (i) tim kako su dobro tretirane trake za odvajanje (odvajanje pravaca); (ii) standardom projektovanja i učestalošću raskrsnica; (iii) tim kako su dobro zaštićene strane puta i kako se tretiraju ivice kolovoznih traka; i (iv) raspoloživošću objekata za pješake i bicikliste. Putu se dodjeljuje ocjena između 1 (najniža) i 4 (najviša ocjena) za svaki od četiri elementa i poeni se sumiraju i daju „rejting rizičnosti“ za puteve. Ako su podaci na raspolaganju, četiri elementa se ponderišu u skladu sa distribucijom smrtnosti na ruralnim putevima između ova četiri elementa.

• Tretman trake za odvajanje. Da bi se dobila 4 poena u pogledu tretmana

trake za odvajanje, put bi trebalo da bude razdijeljen širokom trakom za odvajanje, dok se 1 poen dodjeljuje za tipične neradzvojene kolovoze sa

Page 103: CRNA GORA - World Bank

jednom trakom u jednom smjeru što je slučaj kod većine crnogorskih puteva. Stoga bi skoro svi ruralni putevi u Crnoj Gori sada bili ocijenjeni sa 1 po pitanju tretmana trake za odvajanje.

• Zaštita ivičnog pojasa. Da bi se dobila 4 poena za zaštitu ivičnog pojasa,

treba da postoji pričvršćena bankina od bar 3,5 metra, neprekdina sigurnosna ograda ili 10-to metarska bezbjedonosna zona. Pored toga, ova sekcija treba da bude prilično prava i ravna. Većina pregledanih puteva ili nema uopšte ili ima samo usku bankinu, ima ogradu samo na najozbiljnijim mjestima i onima koja prolaze kroz planinski teren sa načelno visokom frekvencijom kod oštrih krivina i brijegova i uvala. Stoga bi se crnogorskim putevima u načelu mogla dati ocjena od 1-2 poena.

• Raskrsnice. Po pitanju raskrsnica, 4 poena se mogu dati ako veće raskrsnice nijesu u nivou (samo za ulazini saobraćaj) i ako je učestalost manjih raskrnica niska, znači bez raskrsnica sa 4 kraka i manje od 1 T-raskrsnice po kilometru. U Crnoj Gori su većina glavnih raskrsnica u ruralnim oblastima prioritetne raskrsnice T-nivoa i time imaju ocjenu 1, dok je na većini puteva relativno niska učestalost manjih raskrsnica i time se daje ocjena od 2-4 poena, stoga bi ocjena za raskrsnice tipično bila između 1,5 i 2,5 poena.

• Objekti za nemotorizovani saobraćaj. Putevi bi trebalo da dobiju ocjenu 4

za obezbjeđivanje objekata za nemotorizovani saobraćaj. Ovo se može obezbijediti sa zaštićenim prelazima gdje se saobraćaj kreće sporije i može se obezbijeiti sa odvojenim trotoarima i biciklističkim stazama. Ako to nije obezbijeđeno ocjena je 1. U ruralnim oblastima u principu nema objekata za nemotorizovani saobraćaj, stoga je u principu ocjena blizu 1.

• Izgrađene oblasti. Pored EuroRAP procjene, istraživanje je takođe registrovalo objekte koji su korišćeni u prostorima uz ceste u selima, gradovima i ostalim izgrađenim oblastima. Osim nekoliko trotoara, nezaštićenih pješačkih prelaza i vrlo ograničenog broja objekata za usporavanje na putu, u principu nema mjera koje se koriste u izgrađenim oblastima koje bi podržale ograničenje brzine.

Inspekcija bezbjednosti na putevima

A3.7 Tokom istraživanje je procijenjena stopa nesreća od 0,06 na jedan milion kilometara pređenih vozilom na glavnom pravcu M2 sjever-jug kroz Podgoricu. Ovaj podatak je od tri do osam puta veći nego u većini drugih evropskih zemalja. Za puteve sa jednom kolovoznom trakom u jednom pravcu, kao što je M2, stopa smrtnih slučajeva je između 0,008 (Švedska), 0,01 (UK i Irska) i 0,02 (Španija). U principu, putevi sa jednom kolovoznom trakom u jednom pravcu imaju tendenciju najvećih stopa smrtnosti (u poređenju sa autoputevima i putevima sa dvije kolovozne trake u jednom pravcu). U načelu postoje velike varijacije u stopama rizika između zemalja, ali i između puteva sa jednom kolovoznom trakom u jednom pravcu u zemlji. Isto je slučaj sa M2 u Crnoj Gori. Prosječna stopa smrtnih slučajeva varira od 0,00 do 0,19

Page 104: CRNA GORA - World Bank

smrtonosnih nesreća na jedan milion prijeđenih kilometara vozilom, sa najvećom stopom smrtnih slučajeva koja je utvrđena između Podgorice i Bioča; vidjeti Tabele 3.8 i 3.9. A3.8 Prosječna gustina smrtnih slučajeva na M2 u Crnoj Gori je 0,13 nesreća sa smrtnim ishodom po kilometru godišnje, koja varira od 0 do 0,38 nesreća sa smrtnim ishodom po kilometru godišnje. Najveća gustina smrtnih slučajeva je ponovo između Podgorice i Bioča; vidjeti Tabelu 3.13. Čini se da podaci impliciraju da ozbiljnost nesreća ima tendeciju da bude veća u planinskim oblastima sjeverno od Podgorice gdje – na nekim dionicama – više od 50 procenata nesreća uključuje smrtne slučajeve i/ili povrede. Čini se da su razlozi koji se nalaze u osnovi kombinacija dva razloga, naime (i) nivo saobraćaja u Podgorici je viši, što rezultira nižom prosječnom brzinom; i (ii) u planinskim oblastima nesreća nije tako sklona praštanju i vodi do većeg broja smrtnih slučajeva i povreda po nesreći.

Od Do km saobraćaj smrtni povrede štete sveslučajevi

Barski most Bijelo Polje 13.0 5,518 0.7 18.0 32.0 50.7Bijelo Polje Ribarevina 5.6 5,518 0.0 14.7 26.0 40.7Ribarevina Slijepač most 6.0 5,052 0.0 7.3 7.3 14.6Slijepač most Mojkovac 17.0 5,832 4.7 24.0 23.3 52.0Mojkovac Kolašin 20.2 6,552 2.7 20.0 32.0 54.7Kolašin Mioska 17.1 4,325 2.0 24.7 21.3 48.0Mioska Man. Morača 7.2 4,485 0.0 4.0 16.0 20.0Man. Morača Bioče 32.0 4,485 4.7 24.7 46.0 75.4Bioce Podgorica 7.1 5,380 2.7 18.7 54.0 75.4Podgorica Golubovci 6.5 6,875 0.7 46.0 93.3 140.0Golubovci Virpazar 20.1 6,875 1.3 12.0 42.0 55.3

Ukupno 151.8 5,503 19.5 214.1 393.2 626.8

Izvor: Cowis (2008).

Nesreće godišnje (2006 i prva polovina 2007)

Tabela 3.9. Crna Gora: Nesreće na pravcu M2, 2006–2007-S1

Od Do km saobraćaj smrtni povrede štete sveslučajevi

Barski most Bijelo Polje 13.0 5,518 0.03 0.69 1.22 1.94Bijelo Polje Ribarevina 5.6 5,518 0.00 1.30 2.31 3.61Ribarevina Slijepač most 6.0 5,052 0.00 0.66 0.67 1.33Slijepač most Mojkovac 17.0 5,832 0.13 0.66 0.64 1.43Mojkovac Kolašin 20.2 6,552 0.06 0.41 0.66 1.13Kolašin Mioska 17.1 4,325 0.07 0.91 0.79 1.77Mioska Man. Morača 7.2 4,485 0.00 0.34 1.36 1.70Man. Morača Bioče 32.0 4,485 0.09 0.47 0.88 1.44Bioće Podgorica 7.1 5,380 0.19 1.34 3.87 5.40Podgorica Golubovci 6.5 6,875 0.04 2.82 5.72 8.58Golubovci Virpazar 20.1 6,875 0.03 0.24 0.83 1.10

Ukupno 151.8 5,503 0.06 0.70 1.25 2.06

Izvor: COWIS (2008).

Stope nesreća na milion kilometara pređenih vozilom

Tabela 3.10. Crna Gora: Stopa nesreća na pravcu M2, 2006–2007-S1

Page 105: CRNA GORA - World Bank

Od Do km saobraćaj smrtni povrede štete sveslučajevi

Barski most Bijelo Polje 13.0 5,518 0.05 1.38 2.46 3.89Bijelo Polje Ribarevina 5.6 5,518 0.00 2.63 4.64 7.27Ribarevina Slijepač most 6.0 5,052 0.00 1.22 1.22 2.44Slijepač most Mojkovac 17.0 5,832 0.28 1.41 1.37 3.06Mojkovac Kolašin 20.2 6,552 0.13 0.99 1.58 2.70Kolašin Mioska 17.1 4,325 0.12 1.44 1.25 2.81Mioska Man. Morača 7.2 4,485 0.00 0.56 2.22 2.78Man. Morača Bioče 32.0 4,485 0.15 0.77 1.44 2.36Bioče Podgorica 7.1 5,380 0.38 2.63 7.61 10.62Podgorica Golubovci 6.5 6,875 0.11 7.08 14.35 21.54Golubovci Virpazar 20.1 6,875 0.06 0.60 2.09 2.75

Ukupno 151.8 5,503 0.13 1.41 2.59 4.13

Izvor: COWIS (2008).

Nesreće po kilometru godišnje

Tabela 3.11. Crna Gora: Gustina nesreća na pravcu M2, 2006–2007-S1

A3.9 Veći dio putne mreže Crne Gore je visokog rizika, uključujući one segmente se visokim obimom saobraćaja. Upoređenje distribucije stopa rizika po dužini puteva otkriva važnu razliku u odnosu na mnoge druge zemlje; vidjeti Sliku 3.11. Dok većina ostalih drugih zemalja ima tendenciju da ima velike srazmjere dionica puta sa nisko-srednjom do srednjom stopom rizika, M2 u Crnoj Gori ima skoro 90 procenata svojih dionica u grupi sa visokim rizicima. Od puteva koji su bili predmet istraživanja, pravac sa velikim saobraćajem između Podgorice i Budve, kao i putevi koji povezuju Crnu Goru sa Bosnom i Hercegovinom,61 spadaju među najopasnije.

Slika 3.10. Distribucija nesreća sa smrtnim slučajevima - stope rizika

0

20

40

60

80

100

Crna Gora Španija Švedska Ujedinjeno Kraljevsto

Izvor: COWIS A/S (2008).

Srednje-visokirizik

Visoki rizik

Srednjirizik

Srednje-nizakrizik

Nizak rizik

61 U načelu, putna mreža ima tendenciju da se pogoršava bliže graničnim prelazima, uključujući Albaniju.

Page 106: CRNA GORA - World Bank

Slika 3.12. Crna Gora: EuroRAP rangiranje odabranih cesta

1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0

M18: Nikšić—Plužine—BiH

M2.3: Podgorica—Cetinje—Budva

M2: Podgorica—Kolašin—Bijele Polje—SRB

M6: Nikšić—BiH

M2.1: Kamenari—Risan—Kotor

M2: HR—Igalo—Kameneri

M2: Kotor—Budva—Petrovac

M2: Virpazar—Podgorica

M18: Podgorica—Nikšić

M2.4: Petrovac—Bar—Ulcinj

Novi tunel Sutomore—Virpazar

EuroRAP rangiranje

Izvor: COWIS (2008).

Najmanje sigurna Najsigurnija

A3.10 U principu, ključni problem se odnosi na nedovoljno održavanje. Nalazi istraživanja su da (i) često nedostaju branici na unutrašnjim i spoljnjim stranama puta gdje postoje duboki i strmi nagibi; (ii) postojeći branici su često oštećeni, previše kratki, u lošem stanju, sa prazninama i pomiješani sa betonskim stubovima; (iii) fiksni objekti (kao što su drveće, stubovi, kamenje i kruti znaci) su smješteni unutar bezbjedonosne zone puta; (iv) padine planina, kamenje i beton su se nalazili unutar bezbjedonosne zone puta; (v) na krivinama je nedostajalo oznaka na putu, upozorenja i ograničenja brzine; (vi) na prilazu mostovima često nadostaju branici; (vii) ulazi u tunele su često zaklonjeni fiksnim objektima; (viii) u dužim tunelima nedostaje svijetlo i navođenje; (ix) površina puta u tunelu i zidovi tunela su često u lošem stanju; (x) kamenje je padalo po putu sa obronaka planina na mnogim dionicama; (xi) često nedostaje upotreba znakova (lokalna ograničenja brzine nijesu konzistentno upotrebljavana i rijetko je označen prestanak važenja lokalnih ograničenja brzine); (xii) znaci upozorenja za krivne i strme podužne padove se ne koriste konzistentno; (xiii) raskrsnice su često previše dinamički projektovane, često sa vrlo brzim skretanjima u desno; (xiv) mali broj pješačkih prelaza nije uvijek ispravno lociran i nije jasno markiran i zaštićen; (xv) oznake na putu su izlizane ili nedostaju; (xvi) nije bilo mjera da se vozači motivišu ili prisile da poštuju ograničenja brzine u izgrađenim oblastima i u gradovima sa ograničenjem brzine; i (xvii) postoji mali broj ili uopšte nema objekata za pješake, čime se pješaci prisiljavaju da izađu na put. Ponašanje korisnika puteva – u pogledu brzine, nemarnog preticanja, visoke brzine u krivinama i izgrađenim oblastima – predstavlja dodatni element rizika. A3.11 Da bi se popravili prethodno navedeni problemi, na osnovu iskustva kod sličnih puteva na primjer u južnoj Srbiji, procijenjeni trošak po kilometru na tipičnom planinskom putu se procjenjuje na oko 60–80.000 eura po kilometru, samo za poboljšanja za bezbjednost na putevima. Na ravnijim segmentima trošak može

Page 107: CRNA GORA - World Bank

biti reda veličine od 45–55.000 eura po kilometru. Procijenjeni troškovi su generalno zasnovani na nalazima iz Studije izvodljivosti za put između Beograda i Crne Gore; vidjeti COWIS (2007, 2008.). Troškovi su uglavnom upotrijebljeni za obezbijeđenje bezbjedonosnih zona pomoću branika, poboljšanja raskrsnica, poboljšanja tunela i poboljšanja u izgrađenim oblastima. Ovo znači da će samo za 550 kilometara putne mreža koja je uzeta kao uzorak u istraživanju troškovi za primjenu mjera bezbjednosti na cijeloj dužini biti veličine od 35–45 miliona eura. Na osnovu raspoloživih podataka o nesrećama na M2 putu, uz prethodno opisanu procjenu troškova, društveni troškovi nesreća koji su korišteni u studiji izvodljivosti u Srbiji, i pretpostavljeni efekat od 40 procenata, ako se sve prethodno navedene mjere primijene, dovesti će do ekonomske koristi kako je to prikazano u Tabeli 3.12.

Od Do smrtni štete Koristi Troškovi Koeficijentslučajevi ozbiljne lakše koristi i

troškova

Barski most Bijelo Polje 0.27 1.44 5.76 12.80 159,893 910,000 17.6Bijelo Polje Ribarevina 0.00 1.17 4.69 10.40 67,893 392,000 17.3Ribarevina Slijepač most 0.00 0.59 2.35 2.93 31,680 420,000 7.5Slijepač most Mojkovac 1.87 1.92 7.68 9.33 639,147 1,190,000 53.7Mojkovac Kolašin 1.07 1.60 6.40 12.80 397,333 1,414,000 28.1Kolašin Mioska 0.80 1.97 7.89 8.53 334,827 1,197,000 28.0Mioska Man. Morača 0.00 0.32 1.28 6.40 22,080 504,000 4.4Man. Morača Bioče 1.87 1.97 7.89 18.40 650,827 2,240,000 29.1Bioče Podgorica 1.07 1.49 5.97 21.60 400,907 355,000 112.9Podgorica Golubovci 0.27 3.68 14.72 37.33 294,187 325,000 90.5Golubovci Virpazar 0.53 0.96 3.84 16.80 216,907 1,005,000 21.6

Ukupno 8 17 68 157 3,215,681 9,952,000 32.3

Izvor: COWIS (2008).

Smanjenje broja nesreća godišnjepovrede

(godišnje, u eurima)

Tabela 3.12. Crna Gora: Ekonomske koristi od investicija po dionici (M2), 2006–2007-S1

A3.12 Da bi se poboljšala situacija u bezbjednosti na putevima na cijeloj glavnoj mreži od 1.848 kilometara procjenjuje se da trošak iznosi 105–138 miliona eura. Ne očekuje se da će ostatak puteva biti u boljem stanju po pitanju bezbjednosti na putevima nego što su pregledani putevi iz uzorka, a možda mogu biti i u gorem stanju nego putevi iz uzorka, djelimično zbog toga što ovi drugi uključuju puteve na kojima se najčešće putuje u Crnoj Gori. Međutim, pod pretpostavkom da su preostali putevi u sličnom stanju i da je 80 procenata u planinskim oblastima, to bi značilo da, kad bi se poboljšali svi putevi, da bi ukupni troškovi bili u opsegu od 55–72 miliona eura za regionalne puteve i dodatnih 50–66 miliona eura za autoputeve.

Page 108: CRNA GORA - World Bank

BIBLIOGRAFIJA COWIS A/S, 2008, „World Bank: Road Safety Survey Montenegro: Final Report

(Svjetska banka: Istraživanje o bezbjednosti na putevima u Crnoj Gori: Finalni izvještaj),“ mimeo.

COWIS A/S, 2007,“EAR: Feasibility Study for Belgrade—Montenegro Road, Serbia

(Serbia and Montenegro) (EAR: Studija izvodljivosti za put Beograd – Crna Gora, Srbija (Srbija i Crna Gora)),“ Radni dokument o studiji saobraćaja.

Deutsche Gesellschaft für technische Zusammenarbeit (GtZ), 2007, „International Fuel

Prices 2007: 5th Edition—More than 170 Countries, (Međuanrodne cijene goriva 2007: 5-ta edicija – Više od 170 zemalja),“ mimeo. (Eschborn: GtZ), http://www.gtz.de/en/dokumente/en-international-fuelprices-final2007.pdf.

ECORYS, 2008, „Assessing the Options for PPP in the Highway Sector in

Montenegro, Inception Report (Procjenjivanje opcija za JPP u sektoru autoputeva u Crnoj Gori),“ mimeo.

EuroRAP, 2006, „From Arctic to Mediterranean—First Pan-European Progress Report

(Od Arktika do Mediterana – Prvi pan-evropski izvještaj o napretku),“ (London: EuroRAP).

Evropska komisija, 2001, „White Paper: European Transport Policy for 2010: Time to

Decide (Bijela knjiga: Evropska transportna politika za 2010: vrijeme za odluku)“ (Brisel: Evropska komisija), http://ec.europa.eu/transport/ white_paper/documents/doc/lb_texte_complet_en.pdf

Heggie, Ian Graeme, i Piers Vickers, 1998, „Commercial Management and Financing

of Roads, (Komercijalno upravljanje i finansiranje puteva),“ Tehnički dokument Svjetske banke br. 409 (Vašington: Svjetska banka).

Louis Berger SAS, 2008a, „Road Accident Reduction Benefits (Koristi od smanjenja

nesreća na putevima),“ Tehnički memorandum br. 12 (Pariz: Louis Berger SAS).

Louis Berger SAS, 2008b, „Road Safety Audit (Revizija bezbjednosti na putevima),“

tehnički memorandum br. 18 (Pariz: Louis Berger SAS). Lynam, D., J. Castle, J. Scoons, S. Lawson, J. Hill i S. Charman, 2007, „EuroRAP II,

European Road Assessment Core Programme II, Technical Report 2005-06 (EuroRAP II, Osnovni program procjene evropskih puteva II, Tehnički izvještaj 2005-06)“ (London: EuroRAP).

Ministarstvo saobraćaja, pomorstva i telekomunikacija (MSPT), 2007, „Nacrt

Strategije razvoja saobraćaja 2007,“ mimeo. (Podgorica: Vlada Crne Gore); www.gom.cg.yu/files/1150193723.pdf.

Ministarstvo za ekonomski razvoj, 2007, „Strategija razvoja energetike Crne Gore do

2025. godine: Bijela knjiga,“ mimeo. (Podgorica: Vlada Crne Gore), http://www.energy-conference.com/.

Page 109: CRNA GORA - World Bank

Peden, Margie, Richard Scurfield i David Sleet, Dinesh Mohan, Adnan Hyder, Eva Jarawan i Colin Mathers, 2004, „World Report on Road Traffic Injury Prevention (Svjetski izvještaj o prevenciji povreda u saobraćaju na putevima),“ (Nju Jork i Vašington: Svjetska zdravstvena organizacija i Svjetska banka).

SEETO, 2007, „South East Europe Core Regional Network Development Plan: Five

Year Multi-Annual Plan 2008 to 2012—Common Problems, Sharing Solutions (Plan razvoja osnovne regionalne mreže za Jugoistočnu Evropu: petogodišnji višegodišnji plan od 2008. do 2012 – Zajednički problemi, dijeliti rješenja),“ Evropska komisija/SEETO publikacije (Brisel: SEETO), www.seerecon.org/infrastructure/sectors/transport/documents/Seeto%20final%20unutra%201.pdf.

Svjetska banka, 2005, „Railway Reform in the Western Balkans (Reforma željeznice

na Zapadnom Balkanu),“ Izvještaj odjeljenja za transport, Sektora za infrastrukturu u Evropi i regionu centralne Azije (Vašington: Svjetska banka).

http://siteresources.worldbank.org/INTECAREGTOPENERGY/Resources/WesternBalkansRailwayReportFinalDec2005.pdf

Svjetska banka, 2008, „Improving the Management and Financing of Secondary and

Tertiary Roads in the South East Europe Countries (Poboljšanje upravljanja i finansiranja sekundarnih i tercijalnih puteva u zemljama Jugoistočne Evrope),“ Izvještaj br. 43979-ECA (Vašington: Svjetska banka).

Svjetska banka, Programski alat Svjetske banke za autoputeve,

www.worldbank.org/transport/roads/resource-guide/index.html. Svjetski ekonomski forum, 2008, „Globalni izvještaj o konkurentnosti 2007-2008

(Global Competitiveness Report 2007–2008)“ (Ženeva: Svjetski ekonomski forum).

Page 110: CRNA GORA - World Bank

IV. JAVNA UPRAVA: ZAPOSLENOST I PLATE62

Izdvajanja za zarade – koje čine više od jedne četvrtine ukupne državne potrošnje – suočavaju se sa konfliktnim pritiscima. Set političkih mjera će se morati implementirati za istovremeno ostvarivanje sljedećih ciljeva da bi (i) se povećala efektivnost i profesinalnost javne uprave u ključnim oblastima od kritičnog značaja za ostvarivanje cilja integracije u EU; (ii) se spriječio „odliv mozgova“ prema privatnom sektoru visoko kvalifikovanih; i (iii) se zadržali ukupni troškovi zaposlenih u javnom sektoru na nivou koji je konzistentan realizaciji prioriteta Vladine opšte fiskalne politike. Ovo poglavlje se bavi mjerama politike koje bi mogle jačati razvoj javne uprave. Značajan progres je ostvaren u toku posljednjih godina, ali će proces reforme morati da se nastavi. Procjena postojećih izazova uokviru javne uprave je otkrila da bi se ukupna efektivnost mogla povećati jačim povezivanjem plate i učinka, definisanjem zahtjeva radnog mjesta i indikatora učinka, učinivši zapošljavanje konkurentijim, nastavljajući proces usklađivanja prioriteta sa osobljem i ugovoranjem ne-suštinskih funkcija sa privatnim sektorom.

A. Istorijat 4.1. Crna Gora je ostvarila značajan progres prema stvaranju efikasnog javnog sektora, uključujući usklađivanje sastava zaposlenih u javnom sektoru sa prioritetnim sektorima. Proces reforme ostaje i dalje, međutim, rad koji je u toku; relativno velika javna uprava i dalje je ograničena visokim troškovima i niskom efektivnošću. Glavni problem premašuje čisto fiskalne izazove. Veliki obim Vlade –zbog učestalog pojavljivanja (i) funkcija koje se preklapaju; (ii) nedovoljne koordinacije; i (iii) slabo definisanih linija odgovornosti između ministarstava, agencija i drugih državi podređenih entiteta – ometa procese donošenja odluka i smanjuje kvalitet pružanja usluga. Došlo je do uvećanja broja agencija i podređenih entiteta koji uživaju operativnu autonomiju i, u mnogim slučajevima, sposobnost prikupljanja prihoda. Vlada se stoga suočava sa dvostrukim izazovom. Sa jedne strane, zbog fiskalne održivosti, ukupne plate treba ograničiti,63 dok, s druge strane nereformisana državna uprava rizikuje da ometa donošenje odluka i implementaciju, utičući na princip vrijednost-za-novac i kvalitet pružanja usluga. 4.2. Glavni elementi Strategije za reformu javne uprave 2003–09 već su implementirani. Reforma javne uprave je usmjerena na približavanje javne uprave standardima EU i međunarodnim najboljim praksama. Program modernizacije je uključio mjere za povećanje ukupne efikasnosti u pružanju javnih usluga—uglavnom (i) težeći daljoj decentralizaciji; (ii) poboljšanjem kvaliteta pružanja javnih usluga; (iii) uspostavljanjem konkurentnih struktura; (iv) kreiranjem javnih usluga orjentisanih na klijente; (v) ubrzanjem modernizacije javne uprave, uključujući i opciju elektronske Vlade; (vi) obezbjeđivanjem kontinuiranje deregulacije; i (vii) jačanjem menadžmenta i monitoringa. Usvajanje strategije za reformu javne uprave, zajedno sa jasno 62 Pripremili Sanja Madžarević-Šujster, Danijela Vukajlović-Grba i Danijel Nestić (svi ECSPE). 63 Poglavljem II preporučuje se politika koja je usmjerena na održavanje plata konstantnim u realnim uslovima.

Page 111: CRNA GORA - World Bank

definisanim planom aktivnosti, predstavljali su važan korak prema modernizaciji javne uprave Crne Gore. To postaje posebno evidentno kada se upoređuje iskustvo Crne Gore sa iskustvom susjeda iz Jugoistočne Evrope. 4.3. Pravni osnov za proces reforme je uspostavljen. Godine 2004, Skupština je usvojila Zakon o državnim službenicima i namještenicima, kojim su riješeni nedostaci koji su postojali u prethodnim zakonskim odredbama o državnim službenicima i namještenicima. Druge izmjene su uticale, najevidentije, na depolitizaciju javne uprave (do nivoa državnih sekretara). Vlada je uvela dodatne izmjene za jačanje pravila za zapošljavanje, napredovanje i obuku uz regulisanje mogućih konflikata interesa. Uobličila je broj ministarstava,64 uspostavila i ojačala regulatorna tijela i učinila inicijalne korake za reformu sistema zarada i uvođenje sistema plata na osnovu zasluge. 4.4. (Pod-)zakonski okvir za efikasnu i efektivnu javnu upravu je uspostavljen.65 Od završetka prethodnog Izvještaja o reviziji javne potrošnje i institucijama (Public Expentidures and Institutional Review - PEIR-1, Svjetska banka, 2006), usvojeni su relevantni zakoni koji regulišu plate i nadoknade za državne službenike, namještenike, funkcionere i zaposlene u pravosuđu, uz implementiranje propisa kojima je (i) povećana dekompresija stopa zarada (sa 36 do 38 razreda); (ii) određena osnovna plata; (iii) definisani fiksni i varijabilni dio plata državnih službenika i namještenika; i (iv) uveden sistem ocjene učinka. Značajan dio zakonodavstva je usvojen i izmijenjen u toku 2007 i postao efektivan u toku 2008. Još uvijek je suviše rano da se procijeni ukupni uticaj nedavnih reformi. Neke odredbe su već osporene pred upravnim i ustavnim sudom, obično iz razloga što je ministrima dato previše diskrecionog prava za pojedinačne plate ili uspostavljanje „specijalizovanih“ pozicija (uključujući dodatke na platu), pri čemu se umanjuje glavni princip „iste plate za isti rad.“ Rezime post-PEIR-1 reformi vidjeti u tabeli 4.1. 4.5. Ipak, dalji progres je potreban za obezbjeđivanje konvergencije sa standardima EU. Iako se u Izvještaju EU o progresu (Evropska Unija, 2007) priznaje progres ostvaren prema profesionalnoj, efikasnoj, odgovornoj, transparentnoj i nezavisnoj javnoj upravi, on se bavi i brojem postojećih slabosti i neefikasnosti. Dodatne aktivnosti su potrebne za ispunjavanje madridskih kriterijuma 199566 i za

64 Nova Vlada formirana 2006 je manja u poređenju sa prethodnom. Četiri potpredsjednika Vlade i 15 ministara zamijenjeno je sa dva potrepredsjednika Vlade i 13 ministara. Nedavno je predloženo, međutim, da se ponovo uvede treći potpredsjednik Vlade. 65 Vlada je uvela dodatne izmjene u organizaciju i rad javne uprave. Zatvorila je Agenciju za javnu upravu, uspostavila Upravu za kadrove (HRMA), sa zadatkom da vodi registar ljudskih resursa (HR), uključujući podatke o platama, i pružanje političke podrške Vladi kod pitanja horizontalnog upravljanja ljudskim resursima. 66 Zajedno sa Kopenhaškim kriterijumima, oni usvojeni na Madridskom Evropskom Savjetu predstavljaju takozvane kriterijume za pristup. Godine 1993, na Kopenhaškom Evropskom Savjetu, EU se složila da pridružene zemlje u Centralnoj i Istočnoj Evropi ako žele treba da imaju pravo da postanu članice EU. U vezi sa vremenom, navedeno je da pristup treba da se desi čim pridružena zemlja postane sposobna da preuzme obaveze članstva ispunjavanjem određenih ekonomskih i političkih uslova, Kopenhaških kriterijuma. Članstvo je takođe zahtijevalo da zemlja kandidat mora da stvori uslove za integraciju putem izmjene administrativnih struktura, kao što je definisano Madridskim Evropskim

Page 112: CRNA GORA - World Bank

osposobljavanje za implementiranje i sprovođenje acquis communautaire. Vlada je blisko sarađivala sa EU na ispunjavanju zahtjeva inherentnih u procesu integracije u Evropski administrativni prostor67.

PEIR-1 Preporuke Reforme politike

Izraditi srednjeročnu strategiju plata državnih službenika koja će voditi smanjenju pritiska Uglavnom ispunjene. Vlada je usvojila izmjene zakona o državnim službenicima i na strukture zarada za mjesta za koja je najteže naći i zadržati kadrove, a i namještenicima, koje rezultiraju srednjeročnim umanjenjem pritiska na zarade, alikoja se može implementirati u okviru fiskalno održivog okvira resursa. nedovoljno za tačno reflektovanje glavne potražnje za sposobnostima i ekspertizom.

Smanjiti uticaj dodataka na osnovu godina staža na ukupne plate državnih službenika i Uglavnom neispunjene. Dodatak na godine staža nije eliminisanrestruktuirati proces kolektivne nagodbe da bi se omogućile buduće reforme politike. iz novog platnog spiska i Zakonu o državnim službenicima i namještenicima;

proces kolektivne nagodbe nije restruktuiran.

Povećati kapacitete Administracije državne službe Značajno poboljšanje. Administracija državne službe je postao dio Ministarstvaimplementiranjem kredibilnog sistema za procjenu učinka i sprovođenjem unutrašnjih poslova i zamijenila ga je Uprava za kadrove (UZK). UZK je značajno drugih neizvršenih reformi civilne službe u okviru realističnih rokova. unaprijedila proces odabira kandidata u okviru javne uprave, obuke zaposlenih u

javnom sektoru, kreiranja baze podataka, i usvajanja propisa kojim se izvanredan učinak može nagraditi. Još postoje značajni problemi u implementaciji ovih reformi.

Jačati institucionalne aranžmane za nadzor i upravljanje Nije prihvaćeno, ali je reforma javne uprave postala dio agende za integraciju u EU, implementacijom reforme javne uprave, uključujući i izradu pri čemu se menadžment te reforme prenosi na pojedinačne upraveplana redoslijeda aktivnosti sa impliciranim resursima. a ne jednu upravnu jedinicu.

Izraditi konsolidovanu bazu podataka o ljudskim resursima za planiranje Nije ispunjeno. Baza podataka još uvijek nije kreirana i ne sadrži podatke o svim i upravljanje cjelokupnom državnom službom. zaposlenima u javnoj upravi i/ili njihovom zaposlenju i radnom istorijatu.

Planirati i sprovoditi horizontalni pregled državnih funkcija i aktivnosti sa Uglavnom neispunjeno. Pregledi nijesu izvršeni u glavnim sektorima, dok su ciljem ukidanja “preostalih” struktura iz prethodnog sistema i jačanja neke dodatne uprave uspostavljene, povećavajući zaposlene u upravi. kapaciteta u oblastima najpotrebnijim za podršku efektivnoj integraciji u EU.

Planirati vertikalne funkcionalne preglede tri do četiri glavna sektora ili funkcije s ciljem Djelimično ispunjeno . Većina upravnih jedinica je pripremila sistematizaciju radnihsmanjivanja neefikasnosti i identifikovanja potencijalne uštede. mjesta, ali bez značajnih rezova njihovog broja, odražavajući određenu

nespremnost za otpuštanje osoblja i smanjenje neefikasnosti.

Sprovesti komparativnu procjenu kako se procesom integracije u EU Ispunjeno. CKomparativna procjena je završena i prezentirana u Nacionalnomupravlja u zemljama slične veličine (na pr. Litvanija ili Estonija). programu za integraciju (Vlada Crne Gore, 2008a).

Tabela 4.1. PEIR-1 Preporuke i reforme politike, 2007–08

4.6. Paralelno, plate se moraju dovesti do održivog nivoa, bez obzira na dodatne zahtjeve postavljene za javnu upravu u kontekstu ispunjavanja izazova u procesu pristupanja EU (što povlači sve kompleksnije zahtjeve za koordiniranje politike i posebne ekspertize). Kao što je razmatrano, ovo zahtijevaju opšti fiskalno politički ciljevi. Iskustvo EU-868 sugeriše da će ovo biti dugoročna aktivnost (Svjetska banka, 2007). Više od dvije godine nakon pristupa, postalo je jasno da harmonizacija sa Savjetom s kraja 1995. U skladu sa Madridskim kriterijumima, (i) EU zakonodavstvo mora da se pretoči u nacionalno zakonodavstvo; i (ii) zakonodavstvo je moralo efektivno da se implementira putem odgovarajućih upravnih i pravosudnih struktura. Drugopomenuti zahtjev je razmatran kao preduslov međusobnog povjerenja potrebnog za članstvo u EU; za detalje, vidjeti http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/00400-C.EN5.htm. 67 U toku 8. sastanka ministara unutrašnjih poslova EU u Strazburu 7. novembra 2000, delegate koji su učestvovali definisali su Evropski administrativni prostor kao „okruženje u kojem se nacionalne uprave pozivaju da obezbijede homogene nivoe efikasnosti i kvaliteta usluga.“ 68 EU-8 se odnosi na osam, bivših komunističkih zemalja koje su se pridružile EU prilikom proširenja 2004. Republika Češka, Estonija, Mađarska, Letonija, Litvanija, Poljska, Slovačka i Slovenija. Kipar i Malta koje su se pridružile EU u isto vrijeme nijesu uključene u ovu skupinu.

Page 113: CRNA GORA - World Bank

acquis communautaire – a ne jednokratna aktivnost – treba da bude podržana sistemima koji dobro funkcionišu u cijeloj Vladi, sa uspostavljenom profesionalnom i nezavisnom državnom službom, motivisanom nagrađivanjem na osnovu zasluga i sistemima unapređivanja.

B. Efektivnost javne uprave 4.7. Efektivnost Vlade u Crnoj Gori je još niža nego među zemljama Istočne Evrope i Baltika—ali se poboljšava po značajno bržoj stopi. Svjetska banka sa svojim indikatorima upravljanja je težila da odredi kvalitet javne uprave širom svijeta (vidjeti, na pr. Anderson i Gray, 2006). Upoređivanjem rezultata Crne Gore sa drugim zemljama u regiji naglašavaju se slabosti po osnovu korupcije, Vladavine prava, kvaliteta regulative i efektivnosti Vlade. Vjerovatno nije iznenađujuće da Crna Gora zaostaje za EU članicama koje su pristupile prije 2004. (EU-15) između 57 procentnih poena (kontrola korupcije) i 39 procentnih poena (efektivnost Vlade). Iako se Crna Gora u poređenju sa drugim zemljama Južne i Istočne Evrope dobro pozicionira, indikatori efektivnosti Vlade i dalje zaostaju za članicama EU koje su bivše komunističke zemlje (EU-8+2); vidjeti slike 4.1a, 4.1b i 4.1c. Među pet zemalja Zapadnog Balkana, Crna Gora je rangirana tek kao treća po osnovu kontrole korupcije (slika 4.1b). Glavni trendovi, međutim, usmjereni su udesno za sva četiri indikatora (slika 4.1c).

Slika 4.1a. Efektivnost vlade i kvalitet regulative, 2007

0

20

40

60

80

100

EST SLO CZE LIT SVK HUN LAT CRO POL TUR BUL ROM MNE MKD SRB KOS ALB BiH

Proc

entu

alni

rang

zem

lje

Izvori: Indikatori upravljanja Svjetske banke.

Efe

ktiv

nost

vla

deK

valit

et re

gula

tive

Kvalitet regulative (regionalni prosjek)

Efektivnost vlade (regionalni prosjek)

Page 114: CRNA GORA - World Bank

Slika 4.1b. Vladavina prava i kontrola korupcije, 2007

0

20

40

60

80

100

EST SLO CZE HUN LAT LIT SVK POL CRO TUR BUL ROM MNE MKD BiH SRB ALB KOS

Proc

entu

alni

rang

zem

lje

Izvori: Indikatori upravljanja Svjetske banke.

Vla

davi

na p

rava

Kon

trola

kor

upci

je

Kontrola korupcije (regionalni prosjek)

Vladavina prava (regionalni

prosjek)

Slika 4.1c. Indikatori upravljanja, 2006–07

0

20

40

60

80

Government effectiveness Regulatory quality Rule of law Control of corruption

Proc

entu

alni

rang

zem

lje

Izvori: Indikatori upravljanja Svjetske banke.

2006 2007

Crna Gora

Istočna Evropa i Baltik

Efektivnost Kvalitet Vladavina prava Kontrola korupcije

4.8. Odabrani indikatori poslovanja (Svjetska banka, 2008) takođe pokazuju potrebu da Crna Gora zatvori preostale praznine u odnosu na zemlje OECD u oblastima upravnih i pravosudnih procesa. Transakcijski troškovi dobijanja građevinskih dozvola predstavljali su poseban izazov, kao i oni u vezi sa vremenom potrebnim za registrovanje imovine, početak rada preduzeća, ili plaćanje poreza (tabela

Page 115: CRNA GORA - World Bank

4.1).69 Neka poboljšanja su primijećena u različitim oblastima, a dalja poboljšanja treba očekivati u narednim godinama, uz jačanje regulatornih agencija, rješavanje značajnog broja zaostalih sudskih slučajeva i prvih uspjeha reforme katastra zemljišta.

MNE OECD MNE OECD MNE OECD

Osnivanje preduzeća 15 6 24* 15* 6.2 5.1Bavljenje dozvolama za rad 19 14 185* 153* 559.6 62.2Plaćanje poreza 88 15 372† 183† 31.6 46.2Registrovanje imovine 8 5 86* 28* 4.6 2.4Sprovođenje ugovora 49 31 443* 545* 25.7 17.7

Izvor: Svjetska banka (2008).

Tabela 4.2. Kontrola korupcije, 2008

Broj.procedura po plaćanju Trajanje (u danima*, u satima†) Troškovi ukupnog poreza

4.9. Problemi su dobro poznati unutar zemlje, ali relevantne institucije imaju ozbiljan manjak kadrova. Strategija za reformu javne uprave 2003–09 prepoznaje urgentnu potrebu za reformom, ne samo za povećanjem efikasnosti javne uprave, već i za jačanjem ukupne konkurentnosti zemlje. Zajedno sa poreskim stopama i drugim indikatorima koje je lakše kvantifikovati, pružanje efektivnih javnih usluga predstavlja kritični element za konačnu odluku investitora u vezi sa željenom lokacijom proizvodnje. Vlada u svojoj strategiji s pravom ističe da su kompetentna, efikasna i motivisana javna uprava, jednostavnije i jeftinije operativne procedure, i efikasan i nezavisan pravosudni sistem osnovne institucionalne odrednice koje vode povoljnom poslovnom i investicionom okruženju.

Razmatranja efikasnosti

4.10. Javna uprava u Crnoj Gori sastoji se od pet slojeva organizacione strukture: Vladina ministarstva (13); centralne državne uprave (2); sekretarijati i komisije (4); fondovi javnog sektora, agencije i zavodi (27), i lokalne samouprave (21). Dok crnogorsko zakonodavstvo konsoliduje zaposlene u javnoj upravi u samo četiri odvojene kategorije (državni službenici, namještenici, funkcioneri i zaposleni u pravosuđu), podzakonska regulativa (uredbe i pravilnici) de facto razlikuje javnu upravu u šest kategorija. One su (i) državni službenici i namještenici (uključujući zaposlene u jedinicama lokalne uprave); (ii) službenici u javnom sektoru (uključujući zaposlene u zdravstvu, obrazovanju i socijalnom staranju); (iii) pravosuđe; (iv) uniformisane usluge (policija, odbrana i obavještajna služba); (v) regulatorne agencije i zaposleni u državnim fondovima i (vi) državni funkcioneri. Postoji ogromni set zakonodavstva koji reguliše zaposlene u tim kategorijama za koji će biti potreban još jedan pokušaj konsolidacije nakon nedavnih mjera iz 2007 (Boks 4.1).

69 U cilju prevazilaženja ovih izazova, Vlada je zahtijevala pomoć od Svjetske Banke kroz projekat usmjeren na jačanje administriranja zemljom i pitanja upravljanja u ovoj oblasti. Taj projekat je u finalnoj fazi pripreme.

Page 116: CRNA GORA - World Bank

Boks 4.1 Politike nagrađivanja javnog sektora u Crnoj Gori

Crna Gora je konsolidovala pravila za određivanje plata u državnoj službi amandmanima Zakona o zaradama državnih službenika i namještenika, ali postoji više od 60 zakonskih akata o pravima i obavezama po osnovu zaposlenosti javne uprave u Crnoj Gori. Samo u posljednje dvije godine, usvojeno je nekih 30 zakonskih akata, uključujući uredbe i ugovore, a koji svi nužno ne doprinose na efektivan načinrealizaciji cilja označenog kao povećanje transparentnosti nagrađivanja u javnoj upravi.

Kolektivni ugovori za državne službenike. Zakon o državnim službenicima i namještenicima 2004 (ZDSN) i amandmani iz 2007 uređuju prava, obaveze i odgovornosti državnih službenika, uz definisanje njihovih zarada, kao i zaposlenih u administraciji centralne Vlade i drugim tijelima koja su osnovana za pružanje usluga državne službe. Opšti zakon, koji obuhvata zaposlene u zdravstvu, obrazovanju, kulturi i socijalnom staranju omogućava uspostavljanje nivoa plata putem kolektivnih ugovora. Međutim, različiti koeficijenti plata i bonusi za slična mjesta mogu se primjenjivati za državnu službu.

De facto autonomija za lokalne uprave. Zaposleni u lokalnim organima su djelimično obuhvaćeni Zakonom o državnim službenicima i namještenicima, ali i Zakonom o lokalnoj samoupravi (2003). Iako treba da slijede istu klasifikaciju radnih mjesta kao po LCSE, lokalne uprave imaju autonomiju pri određivanju svojih koeficijenata za različite pozicije, različite osnovne zarade i bonuse. Funkcioneri opštinske uprave u Podgorici su obuhvaćeni posebnom uredbom usvojenom 2006, kojom su definisali svoje sopstvene koeficijente (vidjeti stav dolje).

Specijalne plate i dodaci za političke funkcije. Zakon o platama i drugim nadoknadama državnih funkcionera (2007) i uredbe iz 2008 uređuju koeficijente i bonuse za političke funkcije, uključujući najviše državne službenike. Oni određuju njihovu osnovnu platu (36 procenata više od uporednih nagrađivanja državnih službenika). Osim toga, Uredba o naknadama za učešće poslanika u Skupštini (2008) definiše 20-procenata poslaničkog dodatka za članove skupštine.

Posebni zakoni za zaposlene u sektoru pravosuđa. Zakonom o zaradama i drugim naknadama za ustavno-pravosudne funkcije, usvojenim 2007, uređuju se koeficijenti, naknade i bonusi (kao što su zimnice i stambeni dodaci i dodatak od 30 procenata) koji se primjenjuju samo na zaposlene u pravosuđu.

Posebni zakoni za policiju i vojsku. Zaposleni u policiji i vojsci obuhvaćeni su Zakonom o policiji (2005) i Zakonom o vojsci Crne Gore (2007), zajedno sa podzakonskim aktima iz 2008, kojima se određuju koeficijenti i bonusi (do 30 procenata za sve zaposlene u policiji u odnosu na zaposlene u državnoj upravi), s tim što zaposleni u vojsci imaju potpuno odvojeni sistem zarada.

Posebne zarade za zaposlene u državnim fondovima i specijalizovnim agencijama. Državni fondovi (Fond za razvoj, Biro za zapošljavanje, Fond za penzijsko i invalidsko osiguranje, Fond za restituciju i Fond za zdravstveno osiguranje) i agencije (za nacionalnu bezbjednost, telekomunikaciju, energetiku, radio difuziju, duvan i osiguranje) imaju posebne sisteme zarada, koji su definisani opštim zakonima, statutima i pravilnicima.

Efikasnost potrošnje

4.11. Ukupna izdvajanja za zarade za opštu Vladu su visoka. Sa 11.8 procenata BDP u 2006. (i 12.7 procenata u 2007.), ukupno izdvajanje za zarade opšte Vlade je više nego u većini novih zemalja članica EU (slika 4.2). Blizu je prosjeka zemalja EU-

Page 117: CRNA GORA - World Bank

15, iako je kvalitet usluga i dalje mnogo niži.70 Proces pristupanja EU – kao i aspiracije za dalju decentralizaciju – će rezultirati dodatnim pritiscima na izdvajanje za zarade. Proces integracije u EU podrazumijeva povećanje specijalizovanih usluga unutar Vlade. Prijenos odgovornosti na opštine zahtijeva nove regulatorne institucije. Dodatni izvor pritiska dolazi od povećane potrebe za takmičenjem sa privatnim sektorom za visoko kvalifikovanim osobljem. Preduzeća su u mogućnosti da plaćaju značajno veće plate za visoko kvalifikovano osoblje. Vlada će stoga morati ili da se složi sa većom dekompresijom zarada (povećanjem stopa plata za najviši nivo sposobnosti i kvalifikacija) ili prihvatiti ubrzanu stopu “odliva mozgova” iz javne uprave u privatni sektor, na kraju ostavljajući Vladu slabo opremljenom da se bavi značajnim izazovima sa kojima će se suočiti u toku srednjeročnog do dugoročnog perioda.

Slika 4.2. Izdvajanje za zarade opšte Vlade, 2006

7.47.8

9.0 9.19.8 10.1

10.511.3 11.4

11.812.2 12.2

0

2

4

6

8

10

12

14

Slov

akia

Cze

ch R

ep.

Bul

garia

Rom

ania

Pola

nd

Latv

aia

Lith

uani

a

Cro

atia

Slov

enia

Mon

tene

gro

Hun

gary

EU-1

5

U p

roce

ntim

a B

DP

Izvori: Ministarstvo finansija; Eurostat; i proračuni službenika Svjetske banke.

Slov

ačka

Češ

ka

Bug

arsk

a

Rum

unija

Poljs

ka

Leto

nija

Litv

anija

Hrv

atsk

a

Slov

enija

Crn

a G

ora

Mađ

arsk

a

EU-1

5

4.12. Iako i dalje visoko, izdvajanje za zarade postepeno opada u toku posljednje tri godine kao udio potrošnje opšte Vlade. Više od jedne četvrtine potrošnje opšte Vlade i dalje se troši na plate i druge naknade javne uprave (slika 4.3). Pritisci se povećavaju na oba faktora:

(i) Velika ukupna povećanja plata ograničavaju mogućnost dekompresije obima zarada. Djelimično kao reakcija na povećanje cijena (hrane i struje), Vlada se složila sa povećanjem plata javnog sektora za 30 procenata krajem 2007. Efekti ove odluke – zajedno sa povećanjem osnovne plate za 10 procenata –postaće očigledni tek u toku 2008 i kasnijim godinama. Ubrzanje kod povećanja cijena hrane i nafte u toku prvog dijela 2008, koje je već dovelo do štrajkova, i političko ekonomski aspekti koji prate izborni ciklus mogli bi

70 Osim toga, poreske stope posebno za porez na dobit i porez na dohodak, su mnogo niže nego u zemljama EU-15, ograničavajući mogućnost Vlade da finansira veliki iznos ukupnih zarada i ambiciozni program javne infrastrukture.

Page 118: CRNA GORA - World Bank

lako rezultirati pritiskom za dalja ukupna povećanja plata u toku srednjeročnog perioda.

Slika 4.3. Izdvajanja za zarade opšte Vlade, 2002–07

10

11

12

13

14

15

2002 2003 2004 2005 2006 2007

U p

roce

ntim

a B

DP

26

28

30

32

34

36U

procentima ukupne potrošnje i neto dattih kredita

Izvori: Ministarstvo finansija; i proračuni službenika Svjetske banke.

Izdvajanja za zarade, kao procenat BDP

(lijeva skala)

Izdvajanje za zarade, kao procenat ukupne potrošnje i neto dati krediti

(desna skala)

(ii) Dodatna zapošljavanja u javnom sektoru za svrhe integracije u EU i

decentralizacije se ne nadomješćuju odgovarajućim smanjenjem broja zaposlenih na drugim mjestima. Budžet opšte Vlade iz 2007. podržao je 44.015 zaposlenih, ili 6,9 procenata stanovnika i 16,3 procenata radne snage. Odgovorajuće brojke za 2006 bile su 42.873 i 6,8 procenata stanovništva (tabela 4.3a). Poređenje četvorogodišnjih prosjeka za 2002–06, odnos zaposlenih u javnoj upravi i ukupnog stanovništva (7,4 procenata) u Crnoj Gori premašuje vrijednosti relevantnih uporednika u značajnim iznosima. Hrvatska ima koeficijent od 6,2 procenata, dok zemlje EU-8 (EU-15) imaju prosječni koeficijent od 5,4 (6,2) procenta. Oko 5,5 procenata stanovništva je zaposleno u civilnoj javnoj upravi, što je skoro dupla srednja vrijednost u odnosu na 3 procenta u Evropi i Centralnoj Aziji. U određenoj mjeri, to je posljedica relativno visokog udjela „fiksnih troškova“ javne uprave u maloj zemlji, koja – bez obzira na veličinu – mora da pruža iste usluge kao velike države a bez mogućnosti da eksploatiše ekonomije obima. U određenoj mjeri, međutim, ovo odražava činjenicu da povećani broj zaposlenih u prioritetnim oblastima se u potpunosti ne nadomještaju smanjivanjem na drugim mjestima, vodeći suprotnom trendu u ukupnoj zaposlenosti u javnom sektoru, sa povećanjem od 1.142 u 2007. (tabela 4.3b). Generalno, u strukturi javne uprave, došlo je do porasta od 30 procenata u zaposlenosti na pod-nacionalnim nivoima (opštine) od 2002. i povećanja od 40 procenata u pravosuđu od 2005. Skoro jedna polovina ukupne zaposlenosti u javnom sektoru odnosi se na sektore zdravstva i obrazovanja, bez obzira na nepovoljnu demografiju. Ova povećanja su bila ostvariva zbog značajnog smanjenja zaposlenih u vojsci (40 procenata), pri čemu uniformisane službe i dalje čine značajnih 20 procenata zaposlenosti u javnom sektoru.

Page 119: CRNA GORA - World Bank

javni sektor stanovništvo radna snaga

Ukupna zaposlenost u javnom sektoru 100.0 6.9 16.3Državni službenici 26.0 1.8 4.2

Centralna Vlada 20.7 1.4 3.4Vlada i ministarstva 15.8 1.1 2.6Agencije i van-budžetski fondovi 4.5 0.3 0.7Organi van izvršne vlasti 0.4 0.0 0.1

Ostalo 5.3 0.4 0.9Službenici u javnom sektoru 54.3 3.7 8.8

Nastavnici i drugi zaposleni u obrazovanju 25.9 1.8 4.2Zaposleni u sektoru zdravstva 20.0 1.4 3.3Zaposleni u oblasti kulture 1.4 0.1 0.2Socijalni radnici 1.3 0.1 0.2Zaposleni u pravosuđu 5.6 0.4 0.9

Uniformisane službe 19.7 1.4 3.2

Izvori: Vlada Crne Gore (Ministarstvo finansija i druga ministarstva i agencije); MONSTAT; i proračuni kadrova Svjetske banke.

U procentima

Tabela 4.3a. Crna Gora: Relative struktura zaposlenosti u javnom sektoru, 2007

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Ukupna zaposlenost u javnom sektoru, po nivoima Vlade 48,671 46,870 46,201 44,435 42,873 44,015Centralna Vlada 45,227 43,348 42,601 40,757 38,847 39,530Lokalna samouprava 3,444 3,522 3,600 3,678 4,026 4,485

Ukupna zaposlenost u javnom sektoru 48,671 46,870 46,201 44,435 42,873 44,015Državni službenici 10,238 9,655 9,963 10,030 10,802 11,444

Centralna Vlada 7,614 6,883 7,177 7,706 8,840 9,133Vlada i ministarstva 6,794 6,133 6,363 6,352 6,776 6,959Agencije i van-budžetski fondovi 684 614 678 1,218 1,874 1,992Organi van izvršne vlasti 136 136 136 136 190 182

Ostalo 2,624 2,772 2,786 2,324 1,962 2,311Službenici u javnom sektoru 23,795 23,448 23,295 23,363 23,354 23,895

Nastavnici i drugi zaposleni u obrazovanju 12,460 12,111 11,943 11,872 11,270 11,402Zaposleni u sektoru zdravstva 8,320 8,410 8,500 8,590 8,790 8,807Zaposleni u oblasti kulture 687 664 612 605 612 612Socijalni radnici 606 545 522 537 543 592Zaposleni u pravosuđu 1,722 1,718 1,718 1,759 2,139 2,482

Uniformisane službe 14,638 13,767 12,943 11,042 8,717 8,676

Memorandum stavke:Zaposlenost u javnom sektoru kao procenat stanovništv 7.9 7.6 7.4 7.1 6.8 6.9Zaposlenot u javnom sektoru kao procenat radne snage 17.5 17.1 17.8 17.3 16.9 16.3

Izvori: Vlada Crne Gore (Ministarstvo finansija i druga ministarstva i agencije); MONSTAT; i proračuni kadrova Svjetske banke.

Tabela 4.3b. Crna Gora: Odnosna struktura zaposlenosti u javnom sektoru, 2002–07

4.13. Stoga, da bi zadržala ukupne troškove uz povećanje pojedinačnih plata, Vlada treba pažljivo da procijeni prioritete u okviru javne uprave i smanji ukupan broj zaposlenih. Neke od oblasti, gdje bi se brojevi zaposlenih mogli smanjiti bez većeg uticaja na pružanje javnih usluga, izgleda da uključuju sljedeće:

Page 120: CRNA GORA - World Bank

• Centralna i administracija lokalne uprave. Dalja decentralizacija funkcija na lokalnu upravu treba da bude praćena odgovarajućim rezovima na nivou centralne Vlade, u kombinaciji sa pažljivim praćenjem zaposlenosti u lokalnoj upravi. Što se tiče nivoa decentralizovanih funkcija (koji je i dalje relativno nizak), zaposlenost u lokalnoj upravi je visoka, uz kontinuirane pritiske za daljom fragmentacijom lokalne samouprave.

• Unutrašnji poslovi i odbrana. Reforma sektora odbrane je već rezultirala značajnim smanjenjem vojnog kadra i odgovarajuće potrošnje. Međutim, sa preko 8,600 zaposlenih u unutrašnjim poslovima i odbrani, uniformisani kadrovi premašuju broj u centralnoj Vladi i ministarstvima za 25 procenata, ostavljajući prostor za dalje smanjenje i vojnog kadra i administrativnog osoblja u sektoru odbrane.

• Državna služba i civilni kadar. Nedavno, Vlada je inicirala reforme u sektorima obrazovanja i zdravstva, gdje postoji potencijal za unaprijeđenje efikasnosti približavanjem koeficijenta nastavnik-učenik prosjeku OECD-a. Osim toga, postoji prostor za razmatranje povećanja učešća privatnog sektora u sektoru zdravstva. Funkcionalni pregledi bi pokazali da postoji veliki prostor za smanjenje nepotrebnih administrativnih procedura u ministarstvima i agencijama, uključujući povećano oslanjanje na IT tehnologiju čija je funkcija da čuva i održava baze podataka.

• Ugovorno prenošenje funkcija na treću stranu. Umjesto pokušavanja takmičenja sa privatnim sektorom u pogledu plata za određene visoko specijalizovane sposobnosti, Vlada bi mogla da na osnovu ugovora povjeri obavljanje specijalizovanih usluga trećoj strani. Mnogi radni sati zaposlenih se troše na obezbijeđenje pomoćnih usluga u javnoj upravi, a koje bi se ugovorom, na osnovu javnog tendera, lako mogle dati na obavljanje trećoj strani (kao što su čišćenje, ugostiteljstvo i obezbijeđenje). U drugim zemljama koje su usvojile ovaj pristup, dodjelivanje nesuštinskih aktivnosti putem tendera privatnom sektoru vodilo je značajnim unaprjeđenjima u pogledu efikasnosti.

Povezivanje zarada i učinka 4.14. Struktura plata javnog sektora je suviše sužena. Koeficijent kompresije zarada u državnoj službi Crne Gore je oko 4,95.71 On nije uporediv sa nivoima koji prevladavaju u drugim zemljama. U zemljama OECD-a, na primjer, ovaj koeficijent se kreće u rasponu od 8 do 9 (tj, razlika između najviše i najniže plate je značajno veća). Za većinu zaposlenih u Crnoj Gori, raspon osnovne plate je u okviru uske klase. Kao rezultat, plate javnog sektora za menadžerske pozicije su značajno ispod nivoa na privatnom tržištu u Crnoj Gori. Primjeri iz prakse sugerišu da ovo možda uzrokuje teškoće u zapošljavanju i zadržavanju dobro kvalifikovanog osoblja. 4.15. Nivoi plata se primarno određuju „godinama iskustva“ a ne učinkom. Opšti principi za naknade državnih službenika dati su u Zakonu o državnim službenicima i namještenicima (2004 i amandmani 2007). U skladu sa tim zakonom,

71 Koeficijent kompresije je odnos nivoa zarada u najvišem razredu i onoga iz najnižeg razreda.

Page 121: CRNA GORA - World Bank

plata za državne službenike se određuje formulom u kojoj se kombinuju (i) koeficijent „kompleksnosti zadatka“ (utvrđeni od strane Vlade za razna radna mjesta); (ii) osnovica za obračun plate72 (utvrđena kolektivnim ugovorom i uredbom); i (iii) dodatak na staž (0,5 procenata za godinu službe do 10 godina, 0,75 procenata od 10–20 godina, i 1,0 procenat godišnje sa 20 godina radnog iskustva i više). Ukupno gledano, godine radnog iskustva i dalje su dominantna odrednica za dobijanje unaprijeđenja i nivo plate. Dodatak na staž u formuli za izračunavanje plate omogućava 32,5 procenata razlike između onih koji su novi u razredu i onih sa 40 godina staža. Takav sistem čini javnu upravu manje privlačnom za mlade kvalifikovane osobe koje traže posao. 4.16. U državnoj upravi ima preko 15 različitih dodataka i bonusa, od kojih se samo jedan, (do određenog stepena) odnosi na učinak kadrova. Bonus za učinak se kreće od 10 do 30 procenata i daje se kao redovni dio plate svakome ko je zaposlen u pravosuđu i sektoru zdravstva, kao i u van-budžetskim fondovima, bez obzira na stvarni učinak zaposlenih. Sa druge strane, bonus na učinak mora se tek uvesti za državne službenike. Ovaj nejedinstveni pristup u upravi doprinosi povećanju pritiska na postojeće plate, gdje se povezuje ukupno nagrađivanje sa snagom pregovaračke moći umjesto sa kvalifikacijama, zaslugama ili učinkom. Dodaci za uslove rada i bonusi kreiraju veliki udio neto plata državnih službenika—ali one nijesu uključene u osnovicu oporezivog dohotka. Preko 11 procenata ukupnog iznosa plata ostaje neoporezovano i daje se putem bonusa na osnovu diskrecionog prava (slika 4.4). Osim dodatka na staž (0,5–32,5 procenata), dodatni koeficijenti za radne uslove (30 procenata za policiju, pravosuđe, inspektore, poreznike i carinike, do 10 procenata za razredne starješine), dodatak za rijetke sposobnosti73 (20 procenata), prekovremeno (40 procenata), rad nedjeljom i praznikom i rad u smjenama (10 procenata), ostali bonusi se ne oporezuju—bez obzira što oni čine značajan udio individualne plate.74

72 Vlada je potpisala tripartitni Sporazum o određivanju najniže cijene rada sa sindikatima Crne Gore i Udruženjem zaposlenih u 2007, određujući je na 55 eura (neto). Ovo se razlikuje u odnosu na druge prakse i podriva prava iz socijanog osiguranja koja zaposleni dobijaju iz socijalnih doprinosa koji se uplaćuju u budžet. Vlada se takođe saglasila da postepeno snizi stopu obaveznih doprinosa za zdravstvo na 9 procenata, sa sadašnjih 13.5 procenata. Ovim Sporazumom, Vlada je takođe izrazila interes za prebacivanje nadoknada za tople obroke i odmore u osnovnu platu. Međutim, do sredine 2008 ova inicijativa nije realizovana. 73 Ovaj dodatak je bio privremeno dat za IT i usluge čišnjenja, dok odluka Upravnog suda 2008 nije izmijenila ovu praksu. 74 Primjeri su bonusi za topli obrok (25–27,50 eura), prijevoz (22 eura) i regres (150–165 eura), čime se dodaje 714–759 eura godišnje na pojedinačnu zaradu (ili čak preko 50 procenata na niže razrede). Zimnica se daje od strane pojedinih fondova i agencija i iznosi do tri minimalne neto plate (165 eura). Bonus za stambena pitanja, koji se daje u pravosuđu i obrazovanju, omogućava pokrivanje troškova rentiranja ili troškova stambenih kredita do iznosa sličnog jednokratnim bonusima.

Page 122: CRNA GORA - World Bank

Slika 4.4. Crna Gora: Struktura zarada opšte Vlade, 2003–07

51.8 51.9

57.753.0 51.7

38.7 38.9 35.2 39.237.9

9.5 9.2 7.1 7.8 10.5

2003 2004 2005 2006 2007

Izvor: Ministarstvo finansija.

Neto zarade

Porezi i prirezina platu

Ostali lični dohdak

4.17. Sistem ocjenjivanja učinka je još u fazi testiranja. Bez obzira na odredbe Zakona o državnoj službi koje čine napredovanje u karijeri funkcijom profesionalnih dostignuća, radnih kapaciteta, i kvaliteta rada, napredovanje na veće pozicije nastavlja da se temelji na vremenu provedenom u upravi. Sistem ocjenjivanja učinka omogućava napredovanje na veće pozicije u okviru istog razreda za one koji se ocijene sa „dobro“ („odlično“) tokom pet (tri) uzastopnih godina. Međutim, kriterijumi ocjenjivanja ostaju neodređeni i podložni su diskrecionom pravu i netransparentnosti75. 4.18. Inherentno naglašavanje godina staža onemogućava dovoljno motivisanje učinka i, konačno, smanjuje moral zaposlenih. Kao rezultat, stariji zaposleni imaju čak manje motiva da napuštaju, s obzirom da ih struktura zarada nagrađuje zato što imaju duži staž. Nedovoljni podaci su dostupni u vezi sa strukturom javne uprave po starosti, rodu, obrazovanju i godinama staža. Nezavisnim istraživanjem Instituta Alternativa (2008) pokušala se ispuniti praznina, i potvrđeni su rezultati internog ispitivanja od strane Uprave za kadrove (HRMA) na uzorku od 12,640 zaposlenih u

75 Uredba o bližim uslovima i načinu utvrđivanja varijabilnog dijela zarada državnih službenika i namještenika utvrđuje uslove za određivanje varijabilnog dijela zarade zaposlenih, kojom se dopunjava Zakon o državnoj službi. Zakon je uveo varijabilni dio zarade kao način za nagrađivanje zaposlenih na osnovu zasluga. Međutim, zakonom se samo generalno definiše da varijabilni dio zarade treba dodjeljivati na osnovu kvaliteta rada zaposlenog. Uredbom se slabo definišu profil obrazovanja (kao što je univerzitetsko obrazovanje) i aspekt „nezavisnosti u radu“ kao kriterijumi nagrađivanja na osnovu zasluge, dok se uopšte ne definišu gornje granice varijabilnog dijela zarada. Iako je postojeći sistem ocjenjivanja—u principu—ključni instrument koji treba koristiti za distribuiranje godišnjih bonusa na osnovu učinka, on se u upravi ne primjenjuje se konzistentno. Godine 2006, samo 52 procenta institucija izvršilo je ocjenjivanje zaposlenih. U skladu sa podacima Uprave za kadrove, „odlične“ ocjene su date većini zaposlenih u javnom sektoru, time osporavajući svrhu ove aktivnosti. Kao takve, tekuće prakse su kontradiktorne u odnosu na standarde OECD-a (Rexed et al., 2007), po kojima dobra politika nagrađivanja za javnu upravu treba da se usmjeri na obezbjeđivanje „iste plate za isti rad.“

Page 123: CRNA GORA - World Bank

2006 po kojem dvije trećine službenika u javnoj upravi ima između 35 i 45 godina, dok je preostalih 12 procenata javnog sektora starije od 45 godina. Administrativna efikasnost 4.19. Visoka zaposlenost u javnoj upravi je djelimično rezultat kompleksne ogranizacije Vlade, sa velikim brojem državnih entiteta što vodi višeslojnim strukturama, funkcijama koje se preklapaju i odgovornostima koje su međusobno konkurentne. Time se stvaraju skupe neefikasnosti. U toku posljednjih nekoliko godina, Vlada je kreirala nove slojeve regulatornih institucija, dijelom da administriraju i upravljaju procesom pristupa EU. Međutim, ne mogu se sve novo formirane pozicije objasniti potrebom za uspostavljanje funkcija u skladu sa EU. Da bi se procijenila efikasnost postojećih struktura, Vlada bi mogla poželjeti da izvrši dalja funkcionalna razmatranja u javnom sektoru, na nacionalnom i lokalnom nivou, da bi eliminisala dupliranja i preklapanja. Činivši to, Vlada bi odredila potencijal za dalje realizacije administrativnih procedura i mogla bi efektivnije uposliti postojeće zaposlene uzimajući u obzir Vladine strateške ciljeve. 4.20. Četiri godine nakon usvajanja Zakona o državnoj službi, nijesu sve institucije završile proces interne reorganizacije, uključujući (re)klasifikaciju pojedinačnih radnih mjesta. To je donekle u suprotnosti sa činjenicom da je proces interne reorganizacije i klasifikacije zahtijevan kao preduslov novog zapošljavanja. Neke državne institucije, uključujući Ministarstvo pravde, nijesu to učinile, dovodeći u pitanje legalnost postojeće zaposlenosti i nivoa zarada u tim organizacijama. 4.21. Postojeći zaposleni u javnom sektoru imaju de facto prednost pri popunjavanju slobodnih radnih mjesta u javnom sektoru, čime se podriva formalno uvedeni princip jednakog pristupa zapošljavanju u javni sektor i zdrave konkurencije među novim zaposlenima. Zakonom o državnim službenicima i namještenicima proglašen je jednak pristup zapošljavanju u državnoj upravi. To je u suprotnosti sa postojećom praksom i pratećim zakonodavstvom, u skladu sa kojim se sve državne organizacije podstiču da prvo pokušaju da popune svoja slobodna radna mjesta putem internog oglasa, prije angažovanja otvorene konkurencije. 4.22. Prihvatanje otpremnine ne onemogućava ponovno zapošljavanje u javnom sektoru. Zakonom o državnim službenicima i namještenicima predviđa se da državni službenici i namještenici koji se otpuste u procesu reorganizacije imaju pravo na otpremninu iz budžeta. Primjeri iz prakse pokazuju da su neki zaposleni iskoristili ovu mogućnost da prihvate otpremninu prije nego se ponovo zaposle u javnom sektoru. Zakon treba izmijeniti tako da se ograniči mogućnost ponovnog zaposlenja u upravi na slučajeve kada proces prekida radnog odnosa nije zaključen i otpremnina nije isplaćena. 4.23. Ministarstvo finansija i Uprava za kadrove treba zajedno da rade na uspostavljanju odgovarajućeg informacionog sistema za upravljanje ljudskim resursima, koji će povezivati podatke o zaposlenima sa isplatama sa platnog spiska. Iako je Zakonom o državnoj upravi dato zakonsko pravo Ministarstvu finansija da izvrši kontrolu isplate plata, Ministarstvo ne mora da popunjava podatke koji su

Page 124: CRNA GORA - World Bank

potrebni za vršenje potpune kontrole izdvajanja za zarade državne uprave. Neki dijelovi državne uprave još uvijek ne upoznaju Ministarstvo finansija sa nivoom pojedinačnih zarada i detaljima o najvažnijim faktorima za određivanje date stope plate. Umjesto toga, samo se podnosi nalog za plaćanje ukupnog iznosa zarada u pojedinoj jedinici državne uprave. Međutim, dobar progres je ostvaren u kreiranju registra podataka o ljudskim resursima, uključujući informacije o zaradama. To je važan korak naprijed. Međutim, bez jasne blagovremene veze sa Trezorom, ovi napori za prikupljanje personalnih podataka brzo će postati neažurni i izgubiće inherentnu vrijednost za donosioce odluka. 4.24. Pregovaranje o platama za državne službenike u Crnoj Gori je krajnje fragmentirano. Dok su koeficijenti i bonusi za radne uslove, prekovremeni rad, rad nedjeljom i praznikom iz 2007. godine određeni zakonom, osnovna plata i dodaci, uključujući bonuse, su dogovoreni kolektivno između entiteta javnog sektora i sindikata. Ti sporazumi se pregovaraju posebno od strane državne Vlade, lokalnih samouprava i drugih administrativnih jedinica. Rezultat ovog decentralizovanog procesa pregovaranja predstavlja fragmentiranu i nekonzistentu strukturu nagrađivanja, što rezultira značajnom raznolikošću disperzije plata kod javnog sektora (slika 4.5).

Slika 4.5. Disperzija plata za odabrana zanimanja iz opšte Vlade, 2007

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

Ras

pon

izm

eđu

mak

sim

alne

i m

inim

alne

pla

te

Ruk

ovod

ilac

služ

be

Insp

ekto

r I

Ruk

ovod

ilac

jedi

nice

Usl

uge či

šćen

ja

Obe

zbijeđe

nje

Voz

Gla

vni r

ačun

ovođ

a

Rač

unov

ođa

Adm

inis

trativ

ni

služ

beni

k

Sekr

etar

Stat

istič

ar

Viš

i sav

jetn

ik

Nez

avis

ni sa

vjet

nik

I

Gla

vni i

nspe

ktro

Viš

i sav

jetn

ik II

I

Insp

ekto

r II

Pom

oćni

k m

inis

tra

Izvori: Ministarstvo finansija; i proračuni osoblja Svjetske banke.

4.25. Dalje, mehanizmi fragmentiranog kolektivnog pregovaranja omogućavaju raznim sindikatima da pregovaraju o povećanju zarada van kontrole Ministarstva finansija i van redovnog procesa pripreme budžeta. Neki sektori (kao što su zdravstvo, pravosuđe, unutrašnji poslovi, inspektori i odbrana) su u mogućnosti da pregovaraju o većim platama, posebno putem dodatnih bonusa koji nijesu povezani sa učinkom, time dalje podrivajući ključni princip „ista plata za isti rad“. Ovaj način izvođenja ugovora putem kolektivne nagodbe odražava inherentne slabosti. Vlada treba da razmotri načine za preokretanje razdvajanja procesa konsultovanja između socijalnih partnera od procesa pripreme budžeta. Neke aktivnosti su preduzete po tom

Page 125: CRNA GORA - World Bank

osnovu, ali – da bi se omogućio konzistetni pristup fiskalnim politikama – centralna moć donošenja odluka Ministarstva finansija treba dalje da se jača.

4.26. Nedostatak efektivnog prikupljanja podataka i efektivnog sistema kontrole plata i zarada u javnoj upravi, dodatno povećava rizik prevelike disperzije nagrađivanja. Iako, u principu, postoje standardna pravila za državnu službu za obračun zarada, fragmentacija organizacije Vlade ometa implementaciju efektivnih kontrola. Agencije koje su direktno odgovorne Skupštini imaju svoje nezavisne sisteme zarada. Osim toga, jedinice lokalne uprave i njigove agencije ne prijavljuju centralno svoje plate i zarade. Razmatranja jednakosti 4.27. Uobičajena je pojava primijećena u drugim zemljama da su plate u državnom sektoru niže od plata u privatnom sektoru, s obzirom da zaposleni imaju veću sigurnost posla i uživaju brojne novčane i nenovčane beneficije. Ova prednost se generalno kretala u rasponu od 10 do 20 procenata. Međutim, ta prednost je izgleda da je mnogo veća za poslove visokog nivoa prilikom usklađivanja za odrađene časove i druge individualne karakteristike (slika 4.6).76 Još jedan simptom je da, iako je promet radne snage u javnim administracijama generalno nizak, jedini segment gdje se mobilnost događa je na vrhu – s obzirom da mladi i ambiciozniji državni službenici napuštaju zarad zaposlenja u privatnom sektoru nakon nekoliko godina proširivanja iskustva i sticanja znaja. Pored tog argumenta, razlika u platama u odnosu na privatni sektor postaje suviše visoka da bi se nadomjestila sigurnošću posla. 4.28. Plata po satu radnika sa višim obrazovanjem u budžetskom javnom sektoru je u prosjeku 30 procenata niža od uporednog radnika u privatnom sektoru (2.09 eura po satu u odnosu na 2.63 eura po satu). U poređenju sa državnim preduzećima, ova razlika iznosi približno 20 procenata. Interesantno, javni sektor ima prednost kada su u pitanju oni sa stručnim srednjim obrazovanjem (1–3 godina srednje škole) dajući više prosječne plate nego privatni sektor.

76 Disparitet plata između javnog i privatnog sektora u Crnoj Gori analiziran je korišćenjem podataka iz analize radne snage iz 2006 (labour force survey, LFS). LFS je redovna analiza koju vrši Statistički zavod Crne Gore (MONSTAT) koja obuhvata oko 900 domaćinstava godišnje. U 2006, obuhvaćen je 3131 pojedinac. Naš interes je ograničen na upoređivanje plata po sektorima, što znači da su dostupni samo zaposleni (preko 15 godina starosti) za koje postoje podaci o platama i sektoru zaposlenja. Samozaposleni su isključeni iz analiza jer njihov dohodak ne može da se tretira u potpunosti kao da je zasnovan na radu; takođe uključuje nagrađivanje za preduzetničke sposobnosti. Sve u svemu, u 2006 ima 699 posmatranja preostalih u uzorku zaposlenih sa platama. Razlika između javnog i privatnog sektora se zasniva na podacima o vlasništvu poslodavaca, koje su dali ispitanici obuhvaćeni LFS. Za analitičke svrhe, javni sektor je pod-podijeljen u dvije kategorije: (i) budžetski javni sektor koji obuhvata zaposlene javnog sektora u državnoj upravi, obrazovanju, zdravstvu i socijalnom staranju, i (ii) preduzeća u većinskom državnom vlasništvu (state-owned enterprises, SOE) koja obuhvataju zaposlene u javnom sektoru u svim drugim djelatnostima.

Page 126: CRNA GORA - World Bank

Slika 4.6. Crna Gora: Satnica po sektorima i obrazovanju, 2006

0.85

1.321.19

1.83

1.21

1.47 1.4

2.09

1.19 1.22

1.56

2.63

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

Primary or less Vocational (secondary) General (secondary) Higher education

U e

urim

a po

satu

Izvori: Procjene autora, korišćenjem 2006 LFS (MONSTAT).

Bud

žets

ko ja

vno

Pred

uzeć

a u

drža

vnom

vla

sniš

tvu

Priv

atni

sect

or, i

sključu

jući

sa

moz

apos

leno

st

Osnovno ili manje Stručno (srednje) Više obrazovanjeOpšte (srednje)

4.29. Zarade u privatnom sektoru su mnogo više disperzivne nego zarade u budžetskom javnom sektoru, a kompresija je posebno visoka na menadžerskim pozicijama. Gini koeficijent za zarade u privatnom sektoru je 0,33, dok za plate u budžetskom javnom sektoru on iznosi oko 0,20 (Tabela 4.4a). Percentilni koeficijenti pokazuju da se razlike u disperziji između sektora nalaze uglavnom u gornjem dijelu distribucije zarada. Na primjer, p10/p50 percentilni koeficijent od 0,6 je primijećen u privatnom sektoru kao i u oba dijela javnog sektora, ali je razlika potpuno očigledna kod p90/p50 percentilnog koeficijenta. U privatnom sektoru, plata radnika na 90. percentilu je približno 2,4 puta veća od plate srednjeg radnika (50. percentil), dok u budžetskom javnom sektoru taj koeficijent iznosi 1,5. Drugim riječima, kompresija plata u budžetskom sektoru je mnogo veća nego u privatnom sektoru, posebno u gornjem dijelu distribucije. Disperzija plata u preduzećima u državnom vlasništvu je negdje na pola puta između disperzije plata u privatnom sektoru i budžetskom javnom sektoru.

Ginip90/p10 p90/p50 p10/p50 koeficijent

Privatni sektor1 3.9 2.4 0.6 0.33Budžetski javni sektor 2.6 1.5 0.6 0.20Državna preduzeća 3.5 2.1 0.6 0.28

Izvori: 2006 LFS; MONSTAT; i proračuni osoblja Svjetske banke.1 Cifre se odnose samo na zaposlene; samozaposleni nijesu ukjučeni..

Tabela 4.4a. Crna Gora: Opis satnice, 2006

Percentilni odnos

Page 127: CRNA GORA - World Bank

4.30. Žene zarađuju mnogo manje od muškaraca u svim sektorima, ali je disperzija zarada koje ostvaruju žene nešto niža po sektorima. U privatnom sektoru, primanja koja ostvaruju žene su 21 procenat niža od onih koje ostvaruju muškarci, dok je u budžetskom javnom sektoru rodna razlika 14 procenata (Tabela 4.4b). U preduzećima u državnom vlasništvu, žene zarađuju nekih 22 procenta manje od muškaraca, i 8 procenata manje od žena u privatnom sektoru. U budžetskom javnom sektoru, žene čine nešto više od polovine svih zaposlenih, dok je u preduzećima u državnom vlasništvu udio zaposlenih žena ispod 40 procenata.

Ženska primanja Dio žena male female male female (muška primanja) službenika

Privatni sektor1 1.78 1.41 1.00 1.00 0.79 0.46Budžetski javni sektor 1.58 1.36 0.89 0.96 0.86 0.53Državna preduzeća 1.67 1.30 0.94 0.92 0.78 0.39

Izvori: 2006 LFS; MONSTAT; i proračuni osoblja Svjetske banke.1 Cifre se odnose samo na zaposlene; samozaposleni nijesu uključeni.

Relativna primanja (privatni = 1)Satnica (u eurima )

Tabela 4.4b. Crna Gora: Satnica po sektoru i rodu, 2006

4.31. Osoblje sa visokom spremom koje je zaposleno u javnoj upravi je u nepovoljnom položaju po pitanju primanja. Na slici 4.8 je prikazana prilično velika razlika između privatnog i javnog sektora za stručno i tehničko osoblje, gdje su primanja oko 25 procenata manja za stručno i 50 za tehničko osoblje77. Pronađena je i relativno velika razlika i za sužbenike. Za očekivati je da postoji i značajna razlika kod državnih službenika visokog ranga (zakonodavce) u poređenju sa menadžerima u prvatnom sektoru. Prepostavka je da prijavljivanje iznosa koji su manji od realnih ne dozvoljava u ovom slučaju pouzdano poređenje; menadžeri u privatnom sektoru mogu da primaju samo dio naknade u obliku plate, dok se drugi dio sastoji od bonusa ili udjela u kompaniji koji nijesu obuhvaćeni LFS podacima. 4.32. Razlike u primanjima u javnom i privatnom sektoru razlikuju se od profesije do profesije. Stručnjaci u oblastima biznisa i administracije, naučni i inženjeri saradnici, kao i administrativni službenici zarađuju mnogo manja primanja u javnom sektoru u poređenju sa privatnim. Tabela 4.5 upoređuje prosječnu platu za razna zanimanja, koja su zajednička i u privatnom i u javnom sektoru. Za osnovna zanimanja, kao što su čistači i pomagači, javni sektor nudi nekih 18 procenata niža primanja nego privatni sektor. 4.33. Primanja se razlikuju između lokanih samouprava, i često su veća nego na državnom nivou. Dok se primanja obračunavaju pomoću iste formule za Vladu i lokalnu upravu, osnovna primanja se odvojeno pregovaraju. Odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi omogućavaju opštinama da (i) ubiraju prihode iz vanbudžetskih izvora; kao i da (ii) nezavisno utvrđuju određene koeficijente za radna mjesta i

77 Na osnovu promatranja po grupama zanimanja postoji uvid samo u razliku u primanjima u privatnom i cjelokupnom javnom sektoru (odnosno, budžetskom javnom sektoru i preduzećima u državnom vlasništvu).

Page 128: CRNA GORA - World Bank

osnovna primanja (koji variraju od 55 eura u sjevernim do 100 eura u južnim opštinama). Bogatije opštine koriste ovu metodu da obezbijede primanja koja su veća od primanja na centralnom nivou. Zakon takođe dozvoljava različite osnovne uslove koji se odnose na unaprjeđenje na određeni nivo (uslovi koji se odnose na broj godina u određenom razredu imaju tendenciju da budu niži u opštinama nego u ministarstvima). Ove razlike komplikuju horizontalnu i vertikanu mobilnost i narušavaju principe jednakosti u javnoj upravi.

Slika 4.7. Crna Gora: Satnica po sektorima i glavnim grupama zanimanja, 2006

1.51

1.92

2.42

1.17

1.49 1.45

1.051.16

2.94

2.56

2.29

1.561.47 1.47

1.261.15

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

Technicians Professionals Legislators andmanagers

Clerks Plant andmachineoperators

Crafts andrelated trades

Elementaryoccupations

Service andsales workers

U e

urim

a po

satu

Izvori: Procjene autora, koristeći 2006 LFS (MONSTAT).

Javn

i sek

tor

Priv

atni

sekt

or n

e uk

ljuču

je sa

moz

apos

lene

Tehničko osoblje

Profesionalci Zakonodavcii menadžeri

Sužbenici Operatori mašina i

postrojenja

Zanat odnosna trgovina

Osnovnazanimanja

Osoblje u usužnom i prodajnom

sektoru

OSCO Odnosna plata kod javni sektor privatni sektor1 (privatni = 1)

24 Profesionalci u biznisu i administraciji(ekonomisti, profesionalci prodaje i marketinga)

31 Naučni i inženjeri saradnici(tehničko osoblje, kontrolori, supervizori)

41 Administrativni službenici(službenici opštih službi, sekretari, knjigovođe)

42 Šaltersko osoblje(carinski službenici, radnici na šalterima za informacije)

51 Uslužno osoblje(kuvari, konobari, radnici za pružanje usluga lične njege)

52 Radnici u sektoru usluga i prodaje(prodavci, radnici na kasi, radnici na prodaji karata)

92 Jednostavne profesije u trgovini i uslugama(čistači, pomoćno osloblje, spremačice)

Izvori: 2006 LFS; MONSTAT; i proračuni osoblja Svjetske banke.

1 Cifre se odnose samo na zaposlene; samozaposleni nijesu uključeni.

Satnica (u eurima)

Tabela 4.5. Crna Gora: Satnica po sektoru i zanimanju, 2006

Opis

1.21

0.68

0.39

1.65 0.68

0.94

0.89

2.68

1.46

1.09

1.81

1.82

1.13

1.24

4.69

0.82

0.85

1.19 1.02

1.12 0.84

Page 129: CRNA GORA - World Bank

4.34. Primanja u budžetskom javnom sektoru su slična po regionima. Ova ujednačenost je u suprotnosti sa primanjima koja obezbjeđuju firme. Dok državna preduzeća plaćaju bonuse na težinu posla zaposlenima na sjeveru, primanja u privatnom sektoru odraz su imućnosti i kupovne moći (Slika 4.8). U svim regionima (osim na sjeveru), prosječna primanja u privatnom sektoru78 veća su od primanja u javnom sektoru.

Slika 4.8. Crna Gora: Satnica po sektorima i regionima, 2006

1.521.41 1.45 1.491.46 1.47 1.47

1.66

1.91

1.581.53

1.19

0.00

0.40

0.80

1.20

1.60

2.00

South Podgorica Central North

U e

urim

a po

satu

Izvori: Procjene autora, koristeći 2006 LFS (MONSTAT)..

Bud

žets

ki ja

vni s

ekto

r

Drž

avna

pre

duzeća

Priv

atni

sekt

o r

Jug Podgorica Centralni dio Sjever

4.35. Rezultati regresije primanja potvrđuju postojanje “oportunitetnih troškova” kod poslovanja u javnom sektoru. Prosječna plata za zaposlene u budžetskom javnom sektoru je oko 13,2 procenta niža nego za zaposlene u privatnom sektoru, uzimajući u obzir individualne i regionalne karakterstike79 (Tabela 4.6). Godište i bračni status nijesu značajne varijable koje obezbjeđuju objašnjenja za razlike u individualnim primanjima. Međutim, kako je već razmatrano, rod je u uzajmnoj vezi sa nivoom primanja; procječna satnica za žene je oko 18 procenata niža od one za muškarce na uporedivim tržištima radne snage. Treća glavna odrednica nivoa primanja – može da bude, a što je i za očekivati – školovanje i obrazovanje. Dohodak se progresivno povećava sa nivoom obrazovanja. Nakon uzimanja u obzir individualnih karakteristika zaposlenih i sektora zaposlenja, regionalni efekti na primanja nijesu od značaja.80

78 Učešće zaposlenih u privatnom sektoru u odnosu na javni sektor je mnogo manje na siromašnijem sjeveru (oko 33 percenta u 2006.) nego u prosperitetnijim regionima Podgorice i juga (45 procenata). 79 Pored uzajamne veze između prosječnog primanja po sektoru i određenih karakteristika, analiziran je zajednički uticaj individuanih, regionalnih i sektorskih faktora na primanja radnika, koristeći uobičajenu (OLS) najmanju kvadratnu procjenu funkcije primanja. Preciznija procjena procentualnog efekta je 100*[exp(–0.132)–1]= –14.1 procenat. 80 Moguće je da je ovaj fenomen rezultat različitih pristupa utvrđivanja plata koje određuju Vlada, državna preduzeća i privatni sektor (kako je gore razmotreno i rezimirano na slici 4.8).

Page 130: CRNA GORA - World Bank

Zavisne varijable: Koeficijent Standardna TačnostPrirodni logaritam satnice greška

Demografske karakteristike Godište 0.009 0.011Godište (stepenovano) -0.008 0.014Udata 0.035 0.039Žena -0.181 0.032 u 1 procenat

Obrazovanje (referenca: osnovno ili niže)Usmjereno srednje 0.136 0.064 u 5 procenatOpšte srednje 0.251 0.057 u 1 procenatKoledž 0.449 0.089 u 1 procenatFakultet 0.745 0.064 u 1 procenat

Region (referenca: Podgorica)Centralno 0.019 0.043Sjeverno -0.052 0.046Južno 0.034 0.045

Sektor (referenca: privatni)Budžetski javni sektor -0.132 0.039 at 1 percentDržavna preduzeća -0.073 0.047 Konstantan -0.138 0.231

Stavke memoranduma:Broj konstatacija 699R2 0.252

Izvori: Procjene autora, koristeći 2006 LFS.

Tabela 4.6. Crna Gora: Determinante satnice, 2006

C. Opcije politike 4.36. Reforme treba da idu ka tome da sadrže porast primanja uz unaprjeđenje efikasnosti javne uprave. Treba izgraditi kapacitete koji će upravljati procesom pristupanja EU i decentralizacijom. Vlasti su preduzele važne korake u pravcu reforme javne uprave preko Zakona o državnim službenicima, kao i preko implementacije odgovarajućih propisa uključujući i one koji definišu i sistem primanja državnih službenika. Ali preostali su važni izazovi u postizanju i drugog cilja razvoja fiskalno održive i operativno efikasne javne uprave. Na osnovu gornje procjene, sljedeći spisak predstavlja rezime preporuka mjera koje bi mogle da podrže mjere za postizanje ta dva cilja. 4.37. Strategija koja ima za cilj da javni sektor učini konkurentnijim u odnosu na privatni, zahtijevajući veću dekompresiju primanja nije u skladu sa sveukupnim povećanjem primanja. U ovom kontekstu, odluka koja je donijeta

Page 131: CRNA GORA - World Bank

krajem 2007. da se primanja ravnomjerno povećaju za 30 procenata smanjila je fiskalni prostor koji je potreban da bi se krenulo sa postepenom dekompresijom. U budućnosti treba izbjegavati slične odluke. Kratkoročne mjere 4.38. Uprava za kadrove (HRMA) treba da ima ključnu ulogu u definisanju reformske agende. Reformom treba da upravlja Uprava za kadrove. Ona mora da obezbijedi tješnju saradnju sa Ministarstvom finansija da bi se omogućila potpuna usklađenost fiskalne i politike Uprave za kadrove. 4.39. Vlada treba da inicira reformu primanja i razreda. Tekući sistem plata – koji je zasnovan na rangu, obrazovanju i dužini radnog staža – moraće se zamijeniti sistemom koji povezuje primanja sa postignutim radnim rezultatima. Pregled koji je finansirao EAR (Human Dynamics, 2008) o postojećem sistemu primanja i osiguranja, koji sadrži opcije i prijedloge za primanja državnih i javnih službenika i za reformu klasifikacije po razredima, predstavlja važan input za izradu nacrta novog zakona. Ove reforme treba da budu usmjerene na dekompresiju skale primanja i na uspostavljanje mehanizma unaprjeđenja koji je zasnovan na inputu koji se izvodi sistemom transparentne procjene postignutih rezultata. To znači da će biti potrebno osmisliti novu klasifikaciju radnih mjesta, uvođenjem pouzdanog sistema procjene postignutih rezultata. Reforme treba da usklade primanja na raznim nivoima Vlade. To treba da bude praćeno i procjenom fiskalnog uticaja novog predloženog sistema zarada. 4.40. Potrebno je ustanoviti jaču vezu između učinka i primanja. Zaposleni u javnom sektoru trenutno primaju automatsku godišnju povišicu od 0.5 do 1 procenta od osnovice za svaku godinu radnog staža. Krećući se ka sistemu koji je zasnovan na zaslugama, formula zarade treba da uključi dodatak koji je zasnovan na postignutim radnim rezultatima, dok dodatak na godine staža treba smanjiti ili ukinuti. 4.41. Novi opisi radnih mjesta i indikatori učinka treba da budu takvi da predstavljaju preduslov za novi sistem zarada. Treba razviti budžetiranje na osnovu učinka zajedno sa setom odgovarajućih kriterijuma i mehnizama za procjenu učinka. Da bi se ovo postiglo, Uprava za kadrove i Ministarstvo finansija treba da razviju informacioni sistem za upravljanje ljudskim kadrovima koji će zajednički voditi u cilju povezivanja ličnih podataka sa isplatama za platnog spiska. 4.42. Pravila o zaposlenju treba da budu konkurentnija kako bi omogućila nova zaposlenja (angažovanje dodatnih sposobnosti). Prekid radnog odnosa u državnoj službi, uz isplatu otpremnine mora da isključi ponovno zaposlenje u drugoj državnoj instituciji. 4.43. Proces pregovaranja o kolektivnim zaradama treba da bude dinamički usklađen. Treba da se započne početkom godine i da se okonča prije početka redovnog procesa pripreme budžeta. Bilo bi korisno pregovarati bruto, a ne neto minimlnu cijenu rada (osnovna plata). Formulu obračuna za bruto od neto plate (sa koeficijentom 1.67) treba korigovati, budući da odražava stope doprinosa iz prethodne

Page 132: CRNA GORA - World Bank

godine. Podešavanjem tekućih stopa doprinosa za socijalno osiguranje, smanjiće se obaveze države po osnovu doprinosa za njene zaposlene. 4.44. Osnovica za porez na lični dohodak treba da se poveća tako da obuhvati sve bonuse i dodatke, dok mnoge bonuse treba integrisati u osnovnu platu. Zimnica i topli obrok su primjeri stare prakse koja je napuštena u gotovo cijeloj Evropi. Dok dodatne koeficijente za uslove rada treba unijeti u opis i kategorizaciju radnog mjesta, dodatak na izuzetne sposobnosti treba eliminisati, s obzirom na sklonost ka zloupotrebi i lošu opremljenost za povećanje atraktivnosti radnih mjesta visokog ranga u javnom sektoru u odnosu na ista radna mjesta u privatnom sektoru. Bonusi na osnovu učinka treba da predstavljaju glavni dodatak uz osnovnu platu. Treba da budu osmišljeni na način da budu povezani sa pojačanim sistemom procjene, pri čemu treba da budu podložni finansijskoj kontroli. Srednjeročne mjere 4.45. Smanjiti zaposlenje u javnom sektoru u odabranim oblastima. Postoje oblasti koje su već određene kao oblasti sa viškom zaposlenih. Postojeći reformski napori u oblasti obrazovanja mogu da služe kao primjer kako se proces može osmisliti i voditi. Smanjenje zaposlenih se može postići kombinovanjem postepenog smanjenja broja zaposlenih uz parcijalno ili odabrano zamrzavanje upošljavanja novih službenika. Štaviše, da bi se obezbijedilo selektivno povećanje primanja uz dekompresiju platne skale i zapošljavanje novih službenika potrebnih za poslove pristupanja EU, moglo bi se razmotriti dobrovljno napuštanje radnih mjesta. Nedoborovljni prekid radnog odnosa je bolji sa fiskalnog aspekta budući da ne povlači za sobom dodatne troškove koji se odnose na otpremninu. Pod pretpostvkom da je godišnja stopa smanjenja broja zaposlenih u javnom sektoru od 1 do 2 procenta godišnje, uz zamrzavanje zapošljavanja novih službenika, ostvarila bi se ušteda od 0,4 do 0,9 procenata BDP godišnje po stopama za lične dohotke iz 2007. 4.46. Racionalizovanje strukture državnih poslova. Ovo zahtijeva sveobuhvatni funkcionalni pregled veličine, funkcija i popunjavanja radnih mjesta u svim državnim organizacijama. Uz 13 ministarstava, čiji broj nije velik sam po sebi, postoji veliki broj sporednih organizacija. Vlada treba da razmotri mogućnost da zatvori neke od ovih organizacija putem konsolidacije i pružanja bolje koordinisanih usluga svojim korisnicima uz istovremeno smanjenje administrativnih troškova. 4.47. Funkcionalni pregled procesa treba osmisliti imajući u vidu sljedeće: (i) Vertikalna funkcionalna procjena sektora treba da obuhvati mandate, alokaciju

funkcija, i usklađivanje resursa sa funkcijama u okviru jednog sektora. Primarna svrha treba da bude identifikovanje oblasti gdje je moguće smanjenje zaposlenih bez prekidanja pružanja usluga.

(ii) Potrebno je odvojeno izvršiti pregled svih institucija, da bi se utvrdilo da li sve vrše korisne funkcije, da se razmotri prijenos njihovih funkcija na ministarstvo ili privatni sektor, i da se obezbijedi jasno definisana operativna i fiskalna odgovornost prema jednom ministarstvu. Ovi pregledi takođe treba da

Page 133: CRNA GORA - World Bank

obuhvate sporedne agencije. Vlada treba da izradi kriterijume politike na osnovu kojih bi se odredila da li ili ne određenu funkciju treba da preuzme centralna Vlada. Uz potvrdan odgovor, razmotrio bi se način na koji ovu funkciju treba organizovati, dok se u slučaju negativnog odgovora javljaju pitanja da li određenu funkciju treba ukinuti, prebaciti na nivo lokalne uprave ili privatizovati (putem javnog tendera).

4.48. Neke nesuštinske funkcije treba ugovorom dodijeliti na obavljanje trećoj strani. Poslovi, koji ne spadaju u poslove države službe—kao što su poslovi prijevoza, bezbjednosti, pošte, čišćenja, ugostiteljskih usuga i održavanja—mogu se prenijeti, putem javnog tendera na privatni sektor. Glavni izvor uštede na pripadajućim troškovima proizašao bi iz povećane efikasnosti sa kojom bi privatni sektor mogao obavljati te poslove. Kad bi bilo moguće izmjestiti 400 radnih mjesta u sektor van državne službe, Vlada bi mogla da očekuje uštedu od 0,15 procenata BDP—po konzervatrivnom pretpostavkom korišćenja stopa za plate iz 2007.81

81 Obračun izmještanja 400 radnih mjesta u privatni sektor urađen je uz pretpostavku smanjenja troškova od 50 procenata. Ovo je konzervativna procjena potencijalne uštede; međunarodno iskustvo sugeriše da privatni sektor može da obezbijedi javne funkcije iz privatnog sektora sa samo jednom trećinom od broja javnih sužbenika koji su te poslove prethodno obavljali.

Page 134: CRNA GORA - World Bank

BIBLIOGRAFIJA

Anderson, James, i Cheryl Gray, 2006, „Antikorupcija u tranziciji 3: Ko uspijeva i zašto? (Anticorruption in Transition 3: Who is Succeeding and Why?)“ (Vašington: Svjetska banka).

Evropska Unija, 2007, „Crna Gora: EU Izvještaj o progresu 2007 (Montenegro: EU

Progress Report 2007)“ (Brisel: Evropska Unija). Human Dynamics, 2008, „Prijedlog novog sistema plata za državne službenike i

namještenike (Proposed New Salary System for Civil Servants and State Employees),“ mart 2008, mimeo.

Institut Alternativa, 2008, „Javna uprava u Crnoj Gori, “ mimeo.,

http://213.149.103.11/download/javna_uprava_u_cg.pdf. MONSTAT, 2007, „Anketa o radnoj snazi – 2007,“ mimeo. www.monstat.cg.yu

/Publikacije.htm. Rexed Knut, Chris Moll, Nick Manning, i Jennifer Allain, 2007, „Upravljanje

decentralizovanim određenjem plata u odabranim OECD zemljama (Governance of Decentralised Pay Setting in Selected OCED Countries),“ OECD radna dokumenta o javnoj upravi 2007/3 (Pariz: OECD).

Svjetka banka, 2008, „Poslovanje u 2008 (Doing Busines in 2008)“ (Vašington:

Svjetska banka); www.doingbusiness.org. Svjetksa banka, 2007, „EU-8 – Administrativni kapatitet novih zemalja članica: Limiti

inoviranja? (EU-8—Administrative Capacity in the New Member States: The Limits of Innovation?)“ Izvještaj br. 36930-GLB (Vašington: Svjetska banka).

Svjetska banka, 2006, „Republika Crna Gora: Javna potrošnja i institucionalni pregled,

“ Izvještaj br. 36533 (Vašington: Svjetska banka). Vlada Crne Gore, 2008a, „Nacionalni program za integraciju Crne Gore u EU za

period 2008–2012“ (Podgorica: Vlada Crne Gore). Vlada Crne Gore, 2008b, „Ekonomski i fiskalni program Crne Gore 2007–2010“

(Podgorica: Ministarstvo finansija). wb325268 C:\Documents and Settings\wb325268\My Documents\DANIJELA\PEIR on Fiscal stance\PEIR Montenegro 2\PEIR2\PEIR2 Final version\081126-MNE-PEIR-cg Danijela.doc 27.11.2008 9:56:00