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Vicente Granados CabezasPresidente Observatorio Territorial de Andalucía
Facultad de CC. Económicas. Universidad de Málaga
Jornadas “Acción pública urbanítica,
participación el control dela variable
medioambiental”. CGPJ
CRITERIOS DE ORDENACIÓN
TERRITORIAL.
Una oportunidad para la gestión de
un desarrollo armónico y sostenible
La ciudad encontrada. L.Saval Rodalquilar, 12 Mayo 2009
Caracterización del proceso de urbanización en España y Andalucía hasta 2007
Marco español: producción viviendas/año: 18,1 por 1000/Hb. (Europa 5,7). Media anual: 600.000. Mayor que la conjunta de Francia, Alemania e Italia. Se concentra el 28,4 % de las iniciadas en Europa con sólo el 7,7 % de la población.
En Andalucía en los últimos 40 años se ha multiplicado por cinco el espacio urbanizado en el litoral ( 67 a 330 Km2)
Contradicciones con el mandato constitucional de derecho a una vivienda digna:
Dificultad acceso a la vivienda. (el precio representa nueve veces el salario anual). Esfuerzo superior al 50 % de la renta disponible durante 30-40 años).
Exclusión social de colectivos específicos: jóvenes, familias con bajos ingresos, emigrantes).
Eclipse de la vivienda de protección oficial: 60 % en 1990; 7 % en 2004 (45.000 viv/año). 2006 : 85.000 viv/año.
Escaso conocimiento y difusión de los Costes de Oportunidad
Variable/ratio Ratio
(Reglado/No reglado)
Ocupación (nºnoches/año) 3
Gasto medio por persona 2,5
Gasto directo en destino 2,2
Gasto medio diario 1,5
Distribución gasto medio diario
- Transporte
- Compras Alimentación
- Compras no alimentación
- Comidas (bares/rest.)
- Visitas organizadas
- Ocio (disco, cultura)
- Ocio (act.deport.)
- Otros gastos
2,2
0.5
2,7
1,9
7
1,5
3,7
1,4
Gasto diario turista extranjero
2,3
Actividad económica generada por plaza 7
Valor añadido Bruto Total 11
Empleo directo por cada 1000 plazas 10
Multiplicador de empleo 1,5/1.1
Valor Añadido Bruto total generado por
el gasto turístico vs.
Construcción de plazas turísticas
4.4
Fte. Cálculos a partir de Exeltur (2005)
El modelo de ciudad resultante del proceso de urbanización hasta 2007
Se construye mucho pero se urbaniza poco y menos aún se crea ciudad.
La insostenibilidad de los sistemas urbanos hay que entenderla no desde el excesivo consumo de suelo sino desde “la cantidad de la ciudad ineficiente”, caracterizada por:
Excesivo consumo de recursos y de energía.
Crecimiento fragmentado y “ a saltos” que genera la movilidad por obligación y no como una elección.
Pérdida de valores básicos que han caracterizado las tramas urbanas tradicionales: heterogeneidad y diversidad de usos y actividades, proximidad, ..
Riesgo de pérdida de cohesión social y de segregación del espacio urbano.
ALGUNOS SÍNTOMAS ACTUALES ¿crisis de modelo?
-Caída del sector inmobiliario y la construcción residencial y sus
efectos arrastre. Disminución de los niveles de actividad
económica y aumento del paro.
-Crisis financiera internacional. Paralización de las operaciones
de crédito.
- Recesión y peligro de deflación.
- Caída de los niveles de confianza de consumidores e inversores.
- Intervención de los Bancos Centrales inyectando liquidez y
autoridades económicas avalando sectores productivos
estratégicos. Regreso de políticas keynesianas se fomento de la
demanda agregada
¿Vuelta a los orígenes?. La ciudad (María Zambrano)
• “ ...Pocas cosas hay en la humana historia que tengan más carácter de creación que
la ciudad. Es diversa del Estado, pues que ha habido ciudades, las más perfectas y
ejemplares, que han sido a la vez estado y han existido otras que solamente han
vivido como ciudades y a veces sede de un estado o de un reino.....
• ....La ciudad es lo más creador entre las estructuras de humana convivencia por
serlo en sí misma, y por haber sido a su vez el lugar donde las creaciones del
espíritu humano se han dado, como una planta que en ciertas ciudades
especialmente brotara. ...
• ... Una ciudad es también una arquitectura, un hablar, unas tradiciones religiosas y
profanas, unas costumbres, un estilo y hasta una cocina: un orbe entero que lo
contiene todo; un sistema de vida. Un lugar privilegiado, una luz que le es propia, un
paisaje.. ....
• ..... Y es también una ciudad un rumor que resuena por plazas y calles; unos
silencios que se estabilizan en lugares de donde nada puede romperlos; un tono en
las voces de sus habitantes y una especial cadencia en su hablar; una altura en los
edificios y un modo de estar plantada en el lugar que le es propio.....” (“La ciudad
creación histórica”. Semana, 24 Abril 1964. Puerto Rico )
El Territorio como “recurso” y oportunidad para el bienestar humano
Mayor preocupación social por los problemas ambientales
Visión territorial de los problemas de la ciudad
Diferente relación “campo – ciudad”. “Valor urbano” del espacio rural
Nuevas señas de identidad territorial.
Variedad y especificidad
La Ordenación del Territorio como función pública
Competencia propia de las Comunidades Autónomas (Art. 148.1 C.E.)
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
“incidencia territorial de todas las actuaciones de los poderes públicos a fín de garantizar el mejor uso de los recursos y el equilibrio territorial”
“ordenación supralocal y coordinación de las políticas urbanísticas y sectoriales”
CARTA EUROPEA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO (1983)
“expresión espacial de las políticas públicas (económica, social, cultural y ecológica)”
“disciplina científica, técnica administrativa y política pública cuyo objetivo es el desarrollo equilibrado de las regiones”
ESTRATEGIA TERRITORIAL EUROPEA (ETE) (1999) y AGENDA TERRITORIAL EUROPEA (2007)
Estatuto de AndalucíaArt. 56.5 “Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de
ordenación del territorio, que incluye en todo caso el establecimiento y regulación de las
directrices y figuras de planeamiento territorial, las previsiones sobre los emplazamientos de
infraestructuras y equipamientos, la promoción del equilibrio territorial y la adecuada protección
ambiental”
Ley 7/2002, de Ordenación Urbanística de Andalucía
Prevalencia de los planes de ordenación del territorio
Integración PPOT-Planeamiento urbanístico
Utilización de instrumentos urbanísticos para el desarrollo de la planificación territorial (planes especiales, áreas de reserva, posibilidad de establecer categorías de SNU de especial protección, etc.)
Ley 1/1994, de Ordenación del
Territorio de Andalucía
Ley 3/2004, de Acompañamiento a la Ley
de Presupuestos 2005
ACTUACIONES DE INTERÉS
AUTONÓMICO
Ley 13/2005, de Medidasde Suelo y Vivienda(D.A. Octava LOUA)
INFORME INCIDENCIA
TERRITORIAL PGOU
Legislación territorial y urbanística en Andalucía
Ley 8/2007 Estatal de Suelo
ESTRATEGIAS
TERRITORIALES
P.O.T DE
ANDALUCÍA
P.O.T
SUBREGIONALES
PLAN GENERAL
MUNICIPAL
PLANEAMIENTO
DE DESARROLLO1:5.000 / 1:500
Esquemas
ESTADO / U.E
1:1000.000 / 1:400.000
COMUNIDAD AUTÓNOMA
1:100.000 / 1:50.000
COMUNIDAD AUTÓNOMA
1:5.000 / 1:500
AYUNTAMIENTO / C.A.
AYUNTAMIENTO
REGIÓN
COMARCA
MUNICIPIO
ESPACIOS
URBANOS
SUPRAREGIONAL
ESCALAS Y COMPETENCIAS DE PLANIFICACIÓN FÍSICA
EL MARCO JURÍDICO Y COMPETENCIAL DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN LA UNIÓN EUROPEA
En aplicación del principio de subsidiariedad no existe un título
competencial propio para la ordenación del territorio,
-Tratado de Roma (1957)
-Reforma del Tratado de la UE (Maastrich, 1992)
-No está adscrita a un órgano estable de la UE
- En ausencia de una DG propia, es la DG XVI la que se hace cargo de esta materia.
- Existe un complejo entramado de organizaciones de apoyo a la política territorial.
-Tampoco dispone de instrumentos financieros propios
-La reforma de los Fondos Estructurales incluye instrumentos que coadyuvan al
desarrollo regional desde la perspectiva territorial.
-El Programa INTERREG, un instrumento escasamente aprovechado, aunque haya
mostrado más utilidad recientemente, como es el caso del Programa ESPON.
PESE A ELLO,.. LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO A ESCALA EUROPEA TIENE UNA TRAYECTORIA DE
GRAN INTERÉS Y PLENA VIGENCIA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA:
-La Estrategia Territorial Europea (Potsdam, 1999)
-La Agenda Territorial europea. (2007)
-El Libro Verde sobre la cohesión territorial. (2008)
LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN TRATADO DE LA U.E.
Se hace mención expresa a la Ordenación del Territorio: artº 130 S apartado 2, pero a pesar
de la ampliación de competencias comunitarias, no se atribuye a la UE un título
competencial propio.
Otros títulos competenciales directamente relacionados con la Ordenación del Territorio
-La promoción de un progreso económico y social equilibrado y sostenible (Título Primero, artículo
B).
-La creación de un espacio sin fronteras interiores (Título Primero, artículo B).
-El fortalecimiento de la cohesión económica y social (Título Primero, artículo B; Título XIV, Art. 130A
al 130E).
-La reducción de las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y en
particular del retraso de las zonas rurales menos favorecidas (Título XIV, Art. 130ª)
-El establecimiento y desarrollo de redes transeuropeas en los sectores de infraestructuras de
transportes, telecomunicaciones y energía (Título XII, Art. 129B al 129D).
-La conservación, protección y mejora de la calidad del medio ambiente, y la utilización prudente y
racional de los recursos naturales (Título XVI, Art. 130R -130T)
LOS EJES DE LA ESTRATEGIA TERRITORIAL EUROPEA (Postdam 1999)
OBJETIVOS Y OPCIONES POLÍTICAS DE LA ETE
Hacia un sistema de ciudades más equilibrado y policéntrico, y una nueva relación
campo-ciudad.
-Complementariedad y cooperación entre ciudades
-Dinamismo; atractivo y competitividad de las ciudades y pueblos
-Desarrollo sostenible de las ciudades-Cooperación entre las ciudades y el medio rural-Diversificación de las zonas rurales
Acceso en similares condiciones a las infraestructuras y el conocimiento.
-Mejor accesibilidad
-Utilización más eficaz y sostenible de las infraestructuras-Difusión de la innovación y el conocimiento
Gestión prudente y desarrollo del patrimonio natural y cultural
-Conservación y desarrollo del patrimonio natural
-Gestión racional de los recursos hídricos-Conservación y gestión creativa de los paisajes culturales de Europa-Conservación y gestión creativa del patrimonio cultural urbano
LA TRANSVERSALIDAD DE LA POLITICA TERRITORIAL EUROPEA
LA TRANSVERSALIDAD DE LA POLITICA TERRITORIAL EUROPEA
LA AGENDA TERRITORIAL EUROPEA. LIEPZIG (2007).
OBJETIVO GENERAL
Reforzar la cohesión territorial:
- Necesidad de identificar y movilizar los potenciales diversos
de las regiones europeas para contribuir al crecimiento
económico sostenible y la creación de empleo en la UE.
- Fortalecer la aportación que pueden hacer las ciudades y
regiones para hacer frente a los desafíos energéticos y del
cambio climático.
- Poner el capital territorial al servicio del cumplimiento de los
objetivos de la Estrategia de Lisboa.
LA AGENDA TERRITORIAL EUROPEA. LIEPZIG (2007).
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Desarrollo territorial policéntrico
Sostenibilidad cultural, social, ambiental y
económica
Solidaridad territorial.
LA AGENDA TERRITORIAL EUROPEA. LIEPZIG (2007).
Prioridades para el desarrollo territorial
Fortalecimiento del desarrollo policéntrico y de la innovación a través de
redes de regiones urbanas y ciudades.
Establecimiento de nuevas formas de asociación y gobernanza territorial
Promoción de agrupaciones (clusters) para la competencia y la innovación en
Europa
Fortalecimiento y la extensión de la redes transeuropeas.
Promoción de la gestión transeuropea de riesgos incluyendo los impactos
del cambio climático
Fortalecimiento de las estructuras ecológicas y los recursos culturales como
valor añadido para el desarrollo.
EL LIBRO VERDE SOBRE LA COHESIÓN TERRITORIAL (2008-2009).
Objetivo central
Convertir la diversidad territorial en un punto fuerte
Estrategias:
Hacia un desarrollo más equilibrado y armonioso
-Concentración: compensar las diferencias en materia de densidad de
servicios y oportunidades económicas
-Conectar territorios: superar las distancias (sistemas intermodales e
integrados de transportes; energías limpias y asequibles; banda ancha
-Cooperación: superar la división (problemas relacionados con el
cambio climático, respuestas políticas a escala de geografía variable;
problemas metropolitanos, regiones fronterizas.
-Programas específicos para regiones con características específicas:
montañosas, insulares y las 18 regiones menos pobladas (la mayoría
rurales y fronterizas)
EL LIBRO VERDE SOBRE LA COHESIÓN TERRITORIAL (2008-2009)
Esquema conceptual
Territorio
Medio ambienteEconomía
Sociedad
DESARROLLO
TERRITORIAL
Diversidad
territorial
Con
dici
ón
Cohesión
territorialPrincipio
T1
T2
T3
Tiempo
Territorio
Medio ambienteEconomía
Sociedad
DESARROLLO
TERRITORIAL
Diversidad
territorial
Con
dici
ón
Cohesión
territorialPrincipio
T1
T2
T3
Tiempo
Planes Ordenación del Territorio Subregionales
23 Ámbitos de planificación
14 Ámbitos en el litoral
80% de la población de Andalucía
41% de los municipios
44% de la superficie
23 Ámbitos de planificación
14 Ámbitos en el litoral
80% de la población de Andalucía
41% de los municipios
44% de la superficie
REFLEXIONES Y RETOS DEL FUTURO (I)
1.- El Territorio constituye, en sí mismo, un factor de oportunidad y competitividad.
2.- Del concepto “desarrollo territorial”, al de “calidad e innovación territorial”
Debe incorporarse al debate, sin miedo, la idea de “limite” y, sobre todo, la de “capacidad de
carga”
Es preciso ampliar la idea de “protección del territorio” (riesgos, identidad territorial, paisaje ..)
3.- Es necesario desarrollar nuevas herramientas para la “Gestión territorial”
Incorporación del principio de “equidad territorial”, introduciendo mecanismos que permitan
equilibrar los “beneficios y cargas” derivadas de la ordenación territorial en un ámbito
determinado, similares a las técnicas urbanísticas a nivel urbano.
Se deben desarrollar nuevos instrumentos para la “gobernanza”, huyendo de los principios
jerárquicos y basados en un nuevo interfaz regional – local, así como potenciar las “redes de
cooperación” y las estructuras supramunicipales de gestión.
4.- Ciudades menos desarrolladas pero más racionales y eco(lógicas)
Un modelo de ciudad aceptado socialmente: compacta, diversa y compleja en su
funcionamiento, más eficiente en el consumo de espacio, tiempo, energía y recursos.
Abandono del urbanismo de la clasificación y urbanización por un urbanismo de creación de
ciudad, que incorpore mayores exigencias en los desarrollos urbanísticos.
REFLEXIONES Y RETOS DEL FUTURO (II)
Incorporación de técnicas urbanísticas soportadas en nuevos principios:
1.- Eficiencia en el modelo de desarrollo, con un equilibrio responsable entre la nueva ocupación de
suelo y una mejor utilización de la ciudad construida, fomentando los procesos de
reurbanización y rehabilitación.
2.- Ordenación mulltifuncional, favoreciendo la diversidad de usos y funciones en el territorio y la
complejidad urbana que evite el monocultivo funcional.
3.- Diversificación social, propiciando la integración social en los nuevos crecimientos, evitando la
expulsión de residentes de barrios en transformación, y cooperando a la inclusión de colectivos
específicos.
4.- Ciudad policentrica y descentralizada, favoreciendo la implantación de nuevos centros de
actividad tanto a nivel territorial y urbano, o incorporando conceptos tales como el barrio-
ciudad, que aporta eficiencia en la ordenación y gestión a partir de un determinado umbral.
5.- Funcionamiento en redes, y no exclusivamente en zonas como sistema de ordenación,
prestando especial atención a la red de espacios libres (red verde) y la red de recursos
colectivos (equipamientos y dotaciones).
6.- Criterios de proximidad y no el de movilidad, en el acceso a los recursos urbanos colectivos
(“ciudad abarcable”). Diseño de “ejes cívicos” a nivel de ciudad y de barrio, con preponderancia
del peatón e incorporación en su diseño y construcción de criterios de calidad urbana, ambiental
y paisajística.
7.- Incorporación del concepto de revitalización urbana (“vitalidad de la ciudad”), introduciendo
junto a la rehabilitación de zonas degradadas, los aspectos básico de convivencia -sociales y
económicos-, como determinantes de la intervención.
