CRECIMIENTO ECONÓMICO, POLÍTICA FISCAL Y REFORMA … · 2009-04-13 · CRECIMIENTO ECONÓMICO, POLÍTICA FISCAL Y REFORMA TRIBUTARIA • 100 • economía crecería con la población

CRECIMIENTO ECONÓMICO, POLÍTICA FISCAL Y REFORMA TRIBUTARIA

• 96 •

CRECIMIENTO ECONÓMICO, POLÍTICAFISCAL Y REFORMA TRIBUTARIA1

Ignacio Munyo2 - Luis Viana Martorell3

E l crecimiento económico es uno de los principales objetivos de cualquier política

económica, se asocia con mayores ingresos y concomitantemente con mayor bienestar

para la población. Pero para crecer se necesita ahorrar de forma de posibilitar la inver-

sión, lo que significa un sacrificio de hoy para consumir mañana. Crecer también impli-

ca utilizar y organizar de manera eficiente los recursos, e invertir adecuadamente lo que

se ahorra para lograr generar los resultados deseados.

Entendemos por política fiscal aquellas políticas vinculadas al gasto público, a los im-

puestos, y a las regulaciones que los gobiernos utilizan para alcanzar sus objetivos.

Tanto los gobiernos democráticos como los totalitarios utilizan la tributación y la regu-

lación como un medio para apropiarse de los recursos del sector privado para luego

redistribuirlos al resto de la población a través de transferencias temporales e

intertemporales. La manera como el Gobierno controla y expropia esos recursos del

sector privado y la forma en que los transfiere afecta la asignación de los mismos en la

economía. No hay duda que afecta el nivel de ingreso y de bienestar de un país, aunque

se discute en que medida afecta la tasa de crecimiento económico.

El tamaño del Estado en la economía y sus efectos sobre el crecimiento económico ha

sido objeto de numerosos estudios. El siglo XX ha dejado un incremento en la partici-

pación del gobierno sobre la economía del orden de un 15-20% del producto en la

mayoría de los países del mundo. Algunos estudios se han preguntado que es lo que

explica la regularidad observada, otros se cuestionan si esa mayor participación del

I. INTRODUCCIÓN

1 Conferencia dictada en el Colegio de Contadores, Economistas y Administradores del Uruguay el 23 dejulio de 2003.

2 Ayudante de Finanzas Públicas de la Universidad de Montevideo. [email protected] Decano de la Facultad de Ciencias Empresariales y Economía y Profesor de Finanzas Públicas de la Univer-

sidad de Montevideo. [email protected]

IGNACIO MUNYO / LUIS VIANA MARTORELL

• 97 •

Estado conjuntamente con el cambio de las estructuras tributarias y la productividad

del gasto público han afectado el crecimiento de los países.

La población es sensible al aumento en los impuestos registrado para financiar el

mayor gasto público. A nivel político los efectos de los niveles de las tasas de los

impuestos como la estructura tributaria han sido aspectos principales en los progra-

mas de los partidos. De hecho la reforma tributaria es uno de los temas presentes en

cualquier plataforma electoral y en algunos casos resulta decisiva. Si los impuestos

van a ser mayores o menores, o si habrá cambios en la tributación directa o indirec-

ta, es una parte de los programas partidarios que despierta la sensibilidad de la

población.

Tratar de entender como la política fiscal afecta el crecimiento económico implica

comprender de que manera los impuestos, la regulación o el gasto público, inciden en

cada una de las fuentes de crecimiento y en la asignación de recursos. Para aislar cada

uno de los efectos se requiere hacer el supuesto de que el gasto es neutral al nivel de

actividad cuando nos encontramos analizando los impuestos, y que los impuestos son

neutrales cuando analizamos los efectos del gasto. Este ejercicio que nos ilumina en

teoría sobre los efectos de los impuestos, en la práctica es difícil de realizar porque

resulta muy engorroso separar ambos resultados. De esta forma cualquier resultado

econométrico será en principio cuestionable.

Los efectos de los impuestos se trasmiten al crecimiento económico por sus conse-

cuencias sobre el ahorro, la inversión y sobre el empleo. Menor ahorro significa

para una economía dificultad para el financiamiento de la inversión y por lo tanto

un costo de capital mayor. También la inversión se ve alterada por los impuestos, al

afectar el retorno al capital. Lo mismo sucede con el empleo, dado que mayores

impuestos al empleo, desestimulan la contratación de trabajadores por parte de las

empresas y estimulan a los trabajadores a emigrar o simplemente a salir del sector

formal de la economía al recibir salarios que no compensan su sacrificio. Menor

capital, ya sea por menor ahorro o inversión, menos trabajo o productividad de los

factores, significa disminuir las tasas de crecimiento en el futuro y por lo tanto

menor riqueza para un país.

El objetivo de esta conferencia es analizar los posibles efectos que la política tributaria

puede tener sobre el crecimiento de la economía uruguaya. Para ello comenzamos ha-

ciendo una revisión bibliográfica de la literatura que investiga los efectos económicos

de la política fiscal en general y la tributaria en particular sobre el crecimiento econó-

mico. Las preguntas que surgen son en qué medida la mayor presión fiscal y la estruc-

tura tributaria en lo que se refiere a impuestos directos e indirectos afecta el crecimien-

to. A partir del análisis teórico y de la evidencia empírica internacional que recogemos,

analizamos la evidencia existente para Uruguay y determinaremos las variables rele-

vantes para comprender este fenómeno en la economía uruguaya. Luego procedemos a


• 98 •

analizar algunos procesos de reforma para los países desarrollados y en vías de desarro-

llo para extraer las lecciones a través de las cuales analizamos la reforma de 1974 y

extraemos conclusiones para una posible reforma tributaria en discusión.

II. REVISIÓN DE LA LITERATURA

Los trabajos clásicos, entre otros, de Harberger (1974), siguiendo la tradición de Solow,

descomponen el crecimiento observado como el incremento en el recurso humano, el

aumento en el capital, y como un residuo no explicado por el aumento de los factores de

producción. La contribución del trabajo al crecimiento económico se mide como el

crecimiento de las horas hombre por el salario promedio del año anterior, tratando de

aislar de esta manera la mejora en la productividad marginal del trabajo y del capital

humano que serían parte del residuo no explicado. La contribución del capital al creci-

miento económico se puede medir como el producto de la inversión registrada en el año

por la tasa promedio del retorno a la inversión antes de impuestos del año anterior,

dejando de lado los incrementos en la productividad y otros factores que quedarían

contenidos en el residuo no explicado. O sea lo cambios el producto se explicarían

como:

(1)t t-1 t t-1 t t

∆Y =w ∆L +R I +u

donde ∆Yt es el cambio en el producto nacional entre el período t y t-1 expresado en

pesos constantes del período t-1; ∆Lt es el cambio en el trabajo medido como horas

hombre entre t y t-1; wt-1 es el salario promedio por hora en t-1; Rt-1

es el promedio

antes de impuesto del valor de la productividad marginal del capital -neta de deprecia-

ción- en el período t-1; It es la inversión neta en el período t; ut es el crecimiento del

producto nacional entre el período t y t-1 que no está explicado por el cambio en el

trabajo y el capital, expresado a pesos constantes del período t-1.

Expresado en términos de crecimiento podemos escribir la ecuación anterior como

(2)t t-1 t t-1 t t

y =α l +R i +ω

donde t

t

t-1

Yy =

Y

∆,

1 1

1

1

t t

t

t

w L

Yα − −

−−

= ,1

t

t

t

Ll

L −

∆= y

1

t

t

t

Ii

Y −

= siendot

ω el factor no explicado

como proporción del producto.

La pregunta que intenta responder Harberger es si la sustitución de impuestos directos

por impuestos indirectos puede incidir sobre el crecimiento económico. Del análisis

teórico surge que los impuestos indirectos tendrán efectos menores sobre el ahorro y

empleo que los impuestos directos. Los impuestos indirectos no afectarían el retorno


• 99 •

neto al ahorro como un impuesto a la renta personal, ni alterarían la decisión de trabajar

como los impuestos al trabajo. La interrogante es la magnitud de esos efectos y si las

consecuencias sobre el ahorro y empleo pueden explicar tasas de crecimiento menores.

Si bien de acuerdo a estimaciones sustituir toda la tributación al trabajo en EE.UU. por

tributación indirecta aumentaría un 3 por ciento la oferta del trabajo, el cambio en la

tributación no alteraría la proporción del trabajo en el producto o la tasa de crecimiento

de la oferta de trabajo. Es por ello que un cambio en la tributación directa por indirecta

a través de la decisión ocio-trabajo tendría consecuencias sobre el nivel de ingreso pero

sería mínimo el efecto sobre el crecimiento económico.

Los efectos sobre el ahorro tampoco parecerían significativos (ni por el efecto sustitu-

ción ni por la redistribución del ingreso que genera). En particular para una economía

cerrada, la imposición al ahorro tiene un impacto directo sobre la inversión y como

consecuencia sobre la tasa de crecimiento. Si el valor bruto de la productividad margi-

nal del capital es de 0.1 un incremento de un 1 por ciento en el ahorro en términos de

producto aumentaría la tasa de crecimiento de la economía en 0.1 por ciento. Por lo

tanto para que lo efectos tributarios sean de significación, deberían producirse cambios

importantes en el ahorro y por lo tanto en la inversión.

También la imposición afectaría el valor de la productividad marginal del capital, o sea

el retorno marginal bruto promedio. Sin embargo, Haberger concluye que no debería

esperarse grandes cambios en la tasa de crecimiento económico como consecuencia del

cambio en la estructura tributaria de impuestos directos e indirectos. Establece sin em-

bargo que hay que distinguir como objetivo de política económica el crecimiento del

nivel de ingreso y el nivel de bienestar. Que la mezcla de impuestos no afecte la tasa de

crecimiento no significa que aumente el nivel de ingreso y el bienestar.

Engen y Skinner (1996) utilizando la misma ecuación anterior, distinguen cinco formas

en las que los impuestos afectan el crecimiento. Primero, mayores impuestos a la renta

de las empresas y de los individuos desestimulan la inversión. Segundo, los impuestos

al trabajo pueden atenuar el crecimiento de la fuerza de trabajo, desestimulando la

participación de la fuerza laboral y la elección de educarse, adquirir habilidades y capa-

citarse. Tercero, también los impuestos pueden afectar la productividad destimulando

la inversión en investigación y desarrollo. Cuarto, los impuestos pueden afectar la pro-

ductividad marginal del capital, desviando la inversión desde sectores altamente grava-

dos hacia aquellos menos gravados, con menor productividad. Por último, desvía traba-

jadores de sectores gravados con alta productividad social a otros menos gravados con

menor productividad.

El crecimiento en los modelos clásicos suponía un consumo per cápita constante. Supo-

niendo una tecnología de retornos constantes a escala y una tasa de ahorro constante se

obtenía un consumo óptimo del cual la economía no se apartaría. El consumo total de la


• 100 •

economía crecería con la población y con la acumulación de capital. La única manera

de salir de esta implicancia tan fuerte era a través del crecimiento exógeno. En esta

hipótesis tanto el capital y trabajo por razones exógenas que llamamos progreso tecno-

lógico, se volverían más productivos. Como se suponía exógeno no podía alterarse a

través de la política económica. Por definición, en este tipo de modelos los impuestos

no pueden afectar el crecimiento.

Es solo por intermedio de la teoría de crecimiento endógeno que explicita el proceso a

través del cual se genera el crecimiento económico que se pueden explicar los efectos

de los impuestos sobre el crecimiento. Myles (2000) hace un resumen de la literatura

sobre crecimiento endógeno y política tributaria. Analiza la teoría que intenta explicar

como los impuestos afectan la actividad económica y releva la evidencia empírica so-

bre el tema. El trabajo concluye que a los efectos de su impacto sobre el crecimiento

económico, la estructura tributaria es más importante que el nivel de las tasas.

La literatura de crecimiento económico endógeno busca rodear el supuesto de produc-

tividad marginal decreciente del capital para que esté determinada por las decisiones de

los agentes en la economía. Distingue cuatro tipos de modelos: primero, los modelos

"AK", que tienen el problema de omitir el rol del trabajo; segundo, el enfoque que

permite que el incremento del capital se de con otros insumos de la producción, intro-

duciendo el capital humano junto con el capital físico. Si tienen retornos constantes

puede llevar a un aumento permanente de la producción. El tercer enfoque permite que

la función de producción incorpore otros insumos o mejore su calidad sin dejar de

utilizar los anteriores. El último enfoque presume que existen externalidades entre las

empresas. El mecanismo a través del cual operan es el de "learning by doing". Según

este mecanismo, la inversión de las empresas permite mejorar la productividad del

trabajo a medida que mayores conocimientos y técnicas se incorporan. Este conoci-

miento se transmite a otras empresas como un bien público haciendo que la productivi-

dad del trabajo dependa del stock agregado de capital de toda la economía. Retornos

decrecientes del capital a nivel de empresa se convierten así en constantes para la eco-

nomía en su conjunto.

El análisis teórico de los efectos de los impuestos en los modelos de crecimiento

endógenos no es definitivo. Es interesante resaltar algunas conclusiones. Primero, el

extender el modelo a economías abiertas agrega un componente que magnifica los efec-

tos de los impuestos al capital. Suponer un costo de capital dado, o sea un elasticidad

del capital infinita genera resultados en las simulaciones que por su magnitud son de

difícil interpretación. Segundo, la extensión que considera los efectos del gasto sobre el

crecimiento parece interesante. En lugar de suponer un presupuesto equilibrado y au-

mentar una tasa reduciendo otra, el ejercicio de algunos autores consiste en utilizar

impuestos distorsionantes para financiar más gasto público. En este modelo donde se

supone que los impuestos se utilizan para financiar infraestructura o educación, mayo-

res impuestos, hasta un determinado nivel, generan crecimiento. En el mismo modelo,


• 101 •

si los impuestos se destinaran a financiar gasto improductivo, como es el caso de las

transferencias temporales e intertemporales, mayores impuestos determinan una dismi-

nución en la tasa de crecimiento.

Para los modelos de crecimiento endógeno la estructura del modelo utilizada es muy

importante. El efecto de reducir el crecimiento es más probable en economías abiertas

que cerradas, con altas elasticidades de sustitución y con producción de capital huma-

no. Sin embargo, un resumen diría que hay una variedad de aspectos relevantes pero

que no existe un argumento convincente de porqué las tasas de crecimiento se verían

reducidas por mayores impuestos.

En el siglo XX la evidencia empírica indica que la recaudación como porcentaje del PBI a

nivel mundial ha aumentado y que las tasas de crecimiento se han mantenido relativamente

constantes. Esto por simple inspección nos podría llevar a concluir que los impuestos no

afectan el crecimiento. Sin embargo, que las tasas hayan permanecido constantes no quiere

decir que menores tasas de impuestos no hubieran aumentado la tasa de crecimiento. Se-

gundo, los datos que se utilizan son los obtenidos de la recaudación promedio y los relevan-

tes, a nuestro entender, serían las tasas marginales. Aún considerando las tasas marginales

se plantea la duda de que tasas utilizar. Cuando existe más de una, o sea tasas máximas,

mínimas, tasa cero, exenciones, y todo tipo de regímenes se vuelve difícil su cálculo.

La evidencia empírica más fuerte entre crecimiento e impuestos es de Plosser (1993)

donde corrió una regresión entre crecimiento per cápita y la relación entre impuestos a

los ingresos como porcentaje del PBI, obteniendo un coeficiente negativo. Sin embar-

go, estos resultados se vuelven no significativos cuando se incluye el nivel de ingreso

de cada país como variable explicativa. La evidencia de los análisis de regresión entre

tasas de crecimiento e impuesto es sumamente frágil.

Sí resultan interesantes los resultados sobre los efectos de la composición del gasto

público. Los resultados de De la Fuente (1997) indican que un aumento del gasto sobre

PBI del 5% reduce el crecimiento en 0.66%. Sin embargo, un aumento de la inversión

pública aumenta la tasa de crecimiento.

Por lo tanto, Myles (2000) concluye que de la simple inspección visual no surge una

relación entre las tasas de crecimiento y los impuestos. Esta evidencia no se ve descar-

tada por investigaciones detalladas de análisis de regresión donde la variable impuestos

no explica el crecimiento. Todos estos resultados sin embargo están viciados por pro-

blemas de la precisión y falta de información sobre las tasas marginales.

III. EVIDENCIA EMPÍRICA PARA URUGUAY

Al igual que el resto del mundo, Uruguay experimentó un aumento de la participación

del estado en la economía, lo cual significó mayor carga de impuestos. (Ver Gráfico I)


• 102 •

Gráfico I : Nivel, Tendencia y Evolución del Gasto Público (%PBI)Fuente: Elaboración propia en base a TGN y Sapelli (1992)

80

100

120

140

160

180

200

220

240

Gasto Público / PBI

Tendencia Gasto Público / PBI

1955

1959

1957

1961

1963

1965

1967

1969

1971

1973

1975

1977

1979

1981

1983

1986

1987

1987

1991

1993

1996

1997

1999

2001

La evolución del gasto público como porcentaje del PBI prácticamente se ha triplicado

en los últimos cincuenta años, pasando de un 10 por ciento en 1955 a cerca de 30 por

ciento en 2002. Este aumento parece registrar tres períodos diferenciados: el primero

hasta principios de los sesenta donde el gasto como porcentaje del producto oscila entre

10 y 12 por ciento, el segundo hasta 1990 donde el porcentaje oscila en el entorno del

16 por ciento y el último período donde la participación aumenta hasta el treinta por

ciento al impulso de los gastos de la seguridad social y de los intereses de la deuda

pública. En niveles de gasto y en su composición Uruguay se asemeja más a los países

desarrollados que a los subdesarrollados. (Ver Gráfico II)

Gráfico II: Comparación InternacionalFuente: Elaboración propia en base a TGN

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Defensa Educación Salud Seguridad Social

América Latina Sudeste Asiático

Países Desarrollados Uruguay


• 103 •

Al igual que en muchos países desarrollados, de la simple inspección visual no parece

existir una relación entre la tasa de crecimiento del PBI y la recaudación o el gasto

sobre el PBI, así como tampoco en el nivel de PBI per capita. En principio no se podría

afirmar que el incremento en el gasto se reflejó en menores tasas de crecimiento. Sin

embargo, en el período considerado, se puede observar una relación inversa entre el

nivel de gasto público y la inversión privada, ambos como porcentaje del PBI. Si toma-

mos el componente tendencial de ambas series según la metodología de Hodrick-Prescott,

encontramos una relación negativa en la correlación de éstas series. A su vez, en el

período considerado, el gasto se multiplica por 2.2 mientras que la inversión privada

solamente por 0.55. De la misma forma si observamos el componente cíclico de ambas

series, definido como desviación de la tendencia, vemos como siguen trayectorias opues-

tas (Ver Cuadro I y Gráfico III)

Cuadro I: Correlaciones

Tendencia Inversión Privada Tendencia Gasto PúblicoTendencia Inversión Privada 1.000000 -0.353297Tendencia Gasto Público -0.353297 1.000000

Gráfico III: PBI per Cápita, Inversión Privada y Gasto PúblicoFuente: Elaboración propia en base a TGN, BCU y Sapelli (1992)

La evolución del gasto público a lo largo del tiempo muestra una creciente participa-

ción de las transferencias temporales e intertemporales. Inicialmente predominó la con-

tratación de funcionarios públicos y luego los pagos a la seguridad social. En la década

70

95

120

145

170

195

220

1955

1958

1961

1964

1967

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

PBI per capita

Gasto Público (%PBI)

Tendencia PBI per capita

Tendencia Gasto Público (%PBI)

-50%

-30%

-10%

10%

30%

50%

Invers

ión

Privada

-25%

-15%

-5%

5%

15%

25%

35%

Ciclo Inversión Pr ivada

Ciclo Gast o Público

80

100

120

140

160

180

200

220

240

1955

1958

1961

1964

1967

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

Tendencia

Gasto

Públic

o

-12%

-10%

-8%

-6%

-4%

-2%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

Tasa

de

Cre

cim

iento

Anual

Tasa Crecimiento PBI per cápita

Tendencia Gasto Público

30

55

80

105

130

155

180

205

1955

1958

1961

1964

1967

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

Inversión Privada (%PBI)

Gasto Público (%PBI)

Tendencia Inversion Privada (%PBI)

Tendencia Gasto Público (%PBI)

Ga

sto

Pú

blic

o


• 104 •

del 60 los funcionarios públicos representaban el 25 por ciento de la población y los

pensionados y jubilados representaban un 30 por ciento de la población. El gasto en

seguridad social y salarios públicos representaba el 50 por ciento de los ingresos del

estado. En la actualidad los funcionarios públicos representan el 18 por ciento de la

población económicamente activa y las prestaciones a la seguridad social y salarios

representa el 60 por ciento del gasto. Por último habría que destacar la tendencia cre-

ciente de los intereses de la deuda pública que reflejan el incremento de la transferen-

cias de recursos explicada por la utilización del endeudamiento para financiar los défi-

cit públicos. Así vemos como el gasto público en Uruguay está, en su gran mayoría

explicado por transferencias. (Ver Gráfico IV)

Gráfico IV: Composición del Gasto Público.Fuente: Elaboración Propia en base a TGN

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

1975 1980 1985 1990 1995 2000 2002

%PBI

Sueldos

Previsión Social�� Interes Deuda Pública�� Inversiones

Para la economía uruguaya, Sapelli (1992) analiza los efectos del tamaño del Estado sobre

el crecimiento. Desde una perspectiva institucional pone mayor énfasis en otras dimensio-

nes de participación del Estado que las tradicionales que consideran intervención estatal a

todo aquello que pasa por tesorería. Sostiene que la literatura sobre el tema en alguna medi-

da es parcial en cuanto a los efectos negativos de la intervención estatal porque la medida

que utilizan para representar el tamaño de Estado es incompleta.

Para el caso Uruguayo compara la medida tradicional de gasto sobre producto con otras

medidas como la cantidad de empresas públicas y un índice regulatorio que capta prin-

cipalmente la intervención estatal a través de la regulación en el área de comercio (con-

trol de cambios) y en el mercado de vivienda (ley de alquileres) y en el sistema financie-

ro (política de redescuentos). De este análisis encuentra cierto paralelismo entre la evo-

lución que tuvieron el número de empresas públicas y el índice regulatorio. Estas medi-

das muestran una evolución diferente de la participación del estado en la economía a lo

largo del siglo pasado hasta mediados de los ochenta, y su omisión llevaría a una mala

interpretación de los efectos del tamaño del estado sobre la economía uruguaya. A

través de este marco regulatorio se establecen los incentivos a los que responden los


• 105 •

empresarios convirtiéndose en buscadores de rentas-privilegio (rent seeking), con los

efectos negativos sobre el uso de los recursos y crecimiento que esto determina.

En el período analizado, las conclusiones del trabajo establecen que el crecimiento del

PBI del sector público genera una caída en el PBI del sector privado. No toda expansión

del sector público ha sido perjudicial, estimando que una reducción del 30 por ciento de

la relación gasto-producto de mediados de los ochenta sería beneficial. Sin embargo, el

mayor impacto de la participación del Estado sobre la economía uruguaya es sobre su

intervención en el marco regulatorio e institucional. Las regulaciones al comercio exte-

rior, por sus efectos sobre el grado de apertura, fueron las más significativas sobre el

crecimiento.

Un enfoque diferente aunque en su contenido similar, realiza Rama (1990) donde plan-

tea que el estancamiento uruguayo estuvo relacionado con un progresivo debilitamien-

to del Estado, con la consiguiente pérdida en la autonomía en la toma de decisiones.

Sostiene que en la práctica la pérdida de autonomía se dio en beneficio de grupos socia-

les que se habían desarrollado como resultado del propio proyecto innovador. Los em-

pleados públicos, los industriales y los sindicatos pasaron a ser los actores relevantes

luego de la industrialización y el crecimiento del Estado, y son la explicación del estan-

camiento.

La expansión de la burocracia precedió el estancamiento afectando la productivi-

dad media de la economía, la inversión en capital humano y la inversión en infraes-

tructura. Los arreglos institucionales entre los partidos políticos que triplicaron los

empleados públicos en la década del 50, se tradujeron paulatinamente en leyes de

inmovilidad de funcionarios y en beneficios jubilatorios incrementando así el nú-

mero de jubilados.

La concentración de la industria en un grupo de pocas empresas también favoreció el

lobby de los industriales, que tratando de mejorar la protección efectiva del sector a

través de los aranceles y de los subsidios, actividades de rent seeking que distraía la

escasa capacidad empresarial. La obtención de niveles de protección prohibitiva escaló

inicialmente, declinando a partir de 1975.

La estrategia de sustitución de importaciones, sostiene Rama, fue un incentivo indirec-

to para la acción colectiva de los trabajadores. A su vez conjetura que debido a la escasa

participación en el producto y a la baja participación de los sindicatos, los incentivos de

los mismos se orientaron a la distribución más que a la eficiencia. De hecho la caída en

los términos de intercambio en la segunda mitad de los cincuenta, no fue acompañada

por una caída similar de los salarios reales, haciendo caer los beneficios de las empre-

sas, la inversión y por tanto el crecimiento.4

4 Las conclusiones de Rama son obtenidas a partir de un modelo econométrico al que hace mención en eltrabajo. También se refiere a la caída de los salarios reales en la década del setenta que no se explica por


• 106 •

Como conclusión del impacto institucional sobre el crecimiento económico, contrapo-

ne el proyecto innovador de Batlle y Ordóñez con alto grado de autonomía de otro

modelo de distribución de activos de poderosas coaliciones que llevó al estancamiento

y a la desintegración política.

Del análisis anterior surge como la interpretación de la evidencia sobre la relación entre

gasto público y crecimiento económico debe ser muy cuidadosa. La participación del

estado incluyendo las partidas no incluidas en el presupuesto se estima mayor que lo

que determina las cuentas públicas. Segundo, las tasas promedio no reflejaron las tasas

marginales de los impuestos en particular cuando analizamos la recaudación de los

impuestos al comercio exterior, donde existieron cupos a la exportación. Tercero, el

estancamiento de la inversión privada y su retroceso frente al avance del producto sin

dudas afectó indirectamente las tasas de crecimiento. Cuarto, la importancia para una

economía como la uruguaya de mantener tasas bajas y uniformes al comercio exterior

para aumentar la productividad, tanto para orientar a los empresarios a actividades de

búsqueda de ganancias en contraposición de búsqueda de rentas privilegio como para

disciplinar al Estado. Quinto, el marco institucional que alinee los intereses de los dife-

rentes grupos hacia el crecimiento resulta relevante. En particular en lo que se refiere a

la importancia de la burocracia estatal que afecta de la productividad, el capital huma-

no y la inversión en infraestructura. Y por último, en una economía pequeña y abierta

no se debe gravar el capital.

IV. ESTRUCTURA TRIBUTARIA

La estructura de recaudación de Uruguay se compone principalmente de impuestos al

consumo, como el impuesto al valor agregado e impuestos específicos a los combusti-

bles y al tabaco; de impuestos a los salarios, que se utilizan para financiar la seguridad

social y en menor medida de los impuestos a los ingresos a través de los impuestos a la

renta de las empresas. Si hacemos comparaciones internacionales nos encontraremos

que tanto las tasas del impuesto al valor agregado, a los salarios, y a la renta de las

empresas son de las más altas a nivel mundial. Una economía que necesita crecer no

puede soportar una estructura tributaria de este tipo ni las tasas marginales existentes.

Esta estructura tributaria, que fue simplificada luego de la reforma del 1974, hoy se

encuentra poblada de diferentes tasas, exoneraciones y una cantidad de impuestos que

recaudan muy poco. Todo ello complica su administración, facilita la elusión y junto

con la falta de control incentiva la evasión.

razones externas. La baja en la tasa de interés internacional debería haber compensado parte de esa caída,redundando en retornos por encima al capital.


• 107 •

Gráfico VI: Estructura Tributaria.Fuente: Elaboración propia en base a BCU

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

��

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

9%

10%

11%

12%

13%

1 9 7 5 1 9 8 0 1 9 8 5 1 9 9 0 1 9 9 5 2 0 0 0 2 0 0 1

%P

BI

Sobre Producc ión, C onsumo y T ransacc iones��Sobre los Ing resos

Sobre el Patr imonio��

Al C omerc io Exter ior

Puede resultar interesante estudiar la relación existente entre tasas marginales de im-

puestos y variable reales de la economía como producto e inversión. En particular la

relación entre tasa de crecimiento del PBI y tasa marginal del IVA y tasa de crecimiento

de la inversión privada y tasa marginal del Impuesto a la renta de las empresas. Como se

observa en el Gráfico V no es posible determinar una relación de consistente entre tales

variables por la simple exposición de hechos estilizados, de forma de que se debería

realizar un análisis mas detallado como por ejemplo estudiar el impacto del impuesto a

la renta de las empresas sobre la productividad o el impacto sobre el nivel de actividad

de la introducción de un IVA generalizado.

Gráfico V: Tasas Marginales: IVA vs. PBI, IRIC vs. Inversión Privada Fuente: Elaboración propia en base a BCU

0%5%

10%15%20%25%30%35%40%45%50%

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Tasa

Impu

esto

-50%-30%-10%10%30%50%

Varia

ción

Inve

rsión Pr

ivada

Inversió n Privada T asa IR IC

3%

8%

13%

18%

23%

28%

1955

1959

1963

1967

1971

1975

1979

1983

1987

1991

1995

1999

Tas

a Im

pues

to

-12%

-9%

-6%

-3%

0%

3%

6%

9%

Var

iaci

ón P

BI

PBI Tasa IVA


• 108 •

V. REFORMA TRIBUTARIA

De las lecciones de Boskin (1988) de la reforma tributaria americana de los ochenta se

desprende que no hay que cambiar drásticamente la nueva estructura sino que hay que

hacerla eficiente aumentando la base de los impuestos, introduciendo tasas marginales

bajas, corrigiendo cuidadosamente aquellos incentivos o desincentivos al ahorro y a la

inversión. De su análisis se puede rescatar la importancia que atribuye a la inversión

como elemento que contribuye al crecimiento y al progreso tecnológico como dos va-

riables que se retroalimentan, por lo que es importante entender como la política tributaria

afecta la inversión y el cambio tecnológico. Otro aspecto que hace hincapié son los

efectos de la política fiscal en corto y en el largo plazo, es allí donde distingue que la

composición del gasto del gobierno es relevante. La inversión en investigación y desa-

rrollo, en capital físico y humano pueden afectar el progreso tecnológico y generar

condiciones para el crecimiento.

También concluye que las ganancias de eficiencia que genera equiparar las tasas a la inver-

sión cuando las distorsiones son pequeñas no justifica el esfuerzo. Asimismo destaca que

las ganancias de quitar todas las distorsiones intertemporales, por ejemplo llevando la es-

tructura a un impuesto al consumo, son potencialmente altas. O sea concluye que los im-

puestos inciden en la asignación de los recursos de manera intertemporal e intersectorial. Es

mejor el esfuerzo de nivelar los impuestos entre sectores pero aunque sea deseable es de

menor importancia que nivelar los impuestos que afectan el consumo y el ahorro. El costo

potencial de las distorsiones intertemporales en términos de eficiencia y de crecimiento son

a su entender superiores a la mala asignación del stock de capital.

Otra lección importante a su juicio es el rol de los flujos de capital y su importancia en

el corto plazo para separar el ahorro de la inversión. También concluye que la política

fiscal, aunque difícilmente sea el único, es determinante de la inversión y que toda

política tributaria que estimule el endeudamiento financiero puede disminuir la forma-

ción de capital.

En sus conclusiones, Boskin sostiene que si bien existen muchos determinantes del

crecimiento económico, la política tributaria y el gasto público se pueden diseñar para

generar un ambiente más propicio para el mismo. Una política tributaria que sea neutral

con respecto a la decisión consumo y ahorro/inversión y una política fiscal que no

recurra sistemáticamente a endeudarse localmente e internacionalmente para financiar

consumo, pueden combinarse para aumentar la formación de capital, que puede au-

mentar la tasa de crecimiento del producto en el corto plazo, el nivel de producto, y si

adecuadamente se retroalimenta de manera positiva en el cambio tecnológico, en la

tasa de crecimiento de largo plazo.

Revisando la experiencia de los países en desarrollo en materia de política tributaria,

Harberger (1990) destaca cuatro principios de tributación: la incorporación del impues-


• 109 •

to al valor agregado, la nivelación de los aranceles al comercio, el tratamiento de los

impuestos al capital, y los incentivos a la inversión.

Con relación al impuesto al valor agregado5 destaca que aunque en ningún caso es un

impuesto general, es un impuesto que se puede diseñar para recaudar impuestos a cos-

tos muy bajos. Desconoce algún país donde la imposición el valor agregado haya sido

la victoria de un grupo de interés sobre otro, siendo aceptado por el convencimiento que

era un mejor impuesto con respecto a las alternativas existentes. Las alternativas eran

impuestos en cascada donde toda venta era gravada o una melange de pequeños im-

puestos sobre un subconjunto de productos, sin una división clara de las bases imponibles

y sobre las tasas que se aplicaban. La racionalidad de sustituir un impuesto en cascada

como el IVA, se encuentra en que el primero fomenta la integración vertical al no po-

derse deducir en la liquidación, el impuesto de la etapa anterior. Por otra parte, la mul-

tiplicidad de impuestos necesariamente llevaba a la doble imposición dado que tarde o

temprano las bases de los impuestos abarcaban más de un producto.

La racionalización de IVA llevó a pensarlo como un impuesto general, y la base imponible

como un impuesto al consumo por razones administración6. O sea la inversión se dedu-

cía como un insumo más en el proceso de producción, y generaba la ventaja de no

distorsionar la relación entre consumo y ahorro. Este impuesto también permitía la

incorporación de tasas múltiples sin alterar su naturaleza de impuesto al consumo.

Por las dificultades en la administración como por razones políticas, la aplicación de

tasas múltiples es un hecho visible en muchos países. Tanto por las tasas múltiples

como por la evasión la recaudación del valor agregado, no representa más del cincuenta

por ciento de la recaudación potencial7. Aplicando los principios de finanzas públicas,

se debería incorporar a la base del impuesto aquellos que fueran sustitutos a bienes que

ya están cubiertos.

Con respecto a los aranceles a la importación para una economía pequeña, Harberger

sostiene que su existencia responde más a una necesidad de responder a presiones pro-

teccionistas que a razones de eficiencia. Conceptualmente, desde el punto de vista de la

eficiencia el arancel óptimo para una economía pequeña es arancel cero, y por lo tanto

tendríamos que la existencia de aranceles a la importación más que un fin de recaudar

busca protección8.

5 El IVA es un impuesto relativamente reciente. Los franceses fueron los primeros en crear el impuesto en ladécada del 50.

6 La administración mediante el método del crédito hace que si el impuesto por la razón que fuera no se pagaraen la etapa anterior la siguiente etapa lo alcanzaría. El método del crédito también facilita la incorporaciónde tasas múltiples.

7 Como la base imponible del impuesto es el consumo, la recaudación potencial se obtiene multiplicando latasa del impuesto por la razón consumo-PBI

8 Los aranceles a la importación originalmente fueron de los primeros impuestos por la facilidad que tenía larecaudación en la aduana.


• 110 •

Los costos de la protección no se hicieron visibles hasta la década del sesenta, cuando

se desarrolló el concepto de protección efectiva. Gravar a diferente tasa los insumos

que el producto final llevaba a una protección mayor del valor agregado nacional con

relación al internacional. La única manera de saber la protección de un sector es utili-

zando aranceles uniformes que alcancen el producto final, los insumos y el capital a la

misma tasa.

Los impuestos al capital como el impuesto a la renta de las empresas inevitablemente

llevan a reducir el stock de capital del país y como consecuencia a disminuir los salarios

de aquellos que no pueden emigrar. Por lo tanto el bienestar de un país y de su pobla-

ción se lograría reduciendo los impuestos al capital. La única objeción a este plantea-

miento es que la reducción de la tasa muchas veces implica transferir recursos al exte-

rior por las multinacionales que se encuentran radicadas en el país.

La primera lección que se desprende de este análisis es que el impuesto a la renta de las

empresas en general no es un impuesto a la renta del capital, ni a los activos de las

empresas sino un impuesto al retorno de los accionistas de las empresas. Harberger

argumenta que los economistas generalmente están preocupados por los efectos que

tiene los impuestos al capital sobre la decisión ahorro e inversión, también se preocu-

pan por la doble imposición que se genera cuando existe el impuesto a la renta de las

personas físicas. Más preocupados se ponen cuando en lugar de gravar los ingresos al

capital se gravara a los activos de la empresas. Y mucho peor aún cuando lo que se

grava es el capital del accionista9.

La segunda lección es que es muy difícil en un mundo globalizado retener el capital si

no se le trata igual al resto del mundo. Es muy fácil con pocas penalizaciones que se

vaya. La tercera lección es que en una economía pequeña y abierta un impuesto al

capital, reduce el stock de capital, y termina pagándolo los trabajadores. La cuarta lec-

ción es que como las compañías multinacionales terminan pagando impuesto en desti-

no conviene gravarlas. La quinta lección, establece que en aquellos países con impuesto

a la renta de las personas físicas, el impuesto a la renta de las empresas no debería

gravarse. Para los no residentes no se haría esta integración a los efectos que recibieran

de su país de destino el crédito que le correspondiera.

Los incentivos a la inversión es algo sobre lo que también se ha aprendido del pasado.

Depreciación acelerada, créditos fiscales y exoneraciones de impuestos han sido utili-

zados como medio para estimular la inversión, resultando en algunos casos que se hi-

cieran inversiones con retorno social negativo y otras con retorno social positivo que no

9 Haberger infiere que esta estructura surge de la redacción de los abogados que entendieron que el impuestose aplicaba a la persona jurídica en lugar de a la renta del capital.


• 111 •

se realizaron. No existe manera en que se pueda calibrar estos esquemas para que respe-

ten el ingreso del capital de cada inversión al tener cada proyecto diferente madurez y

depreciación de capital. Como resultan atractivos para el inversor y los gobernantes las

promueven, terminan beneficiando algunos sectores en perjuicio de otros.

La reforma tributaria de 197410 y la reforma comercial de ese período fue un cambio en

la dirección correcta de reestablecer los incentivos para mejorar la asignación de recur-

sos. La introducción del impuesto al valor agregado, la eliminación de trabas no arance-

larias y el inicio de la uniformización y reducción de aranceles marcó un cambio co-

rrecto. Sin embargo, el camino no se logró cumplir en su total dimensión al mantener

tasas elevadas para los impuestos al consumo, a los salarios y a la renta de las empresas,

al mantener un sin número de impuestos de difícil administración, y al estar impedido

en la política comercial por acuerdo del MERCOSUR.

V. CONCLUSIONES

Sobre la pregunta si la política fiscal incide en el crecimiento económico, la respuesta

es afirmativa aunque la magnitud parece no ser significativa. Tanto por sus efectos

sobre el ahorro, el empleo, como sobre el valor de la productividad marginal del capital

los efectos de los impuestos afectarían el crecimiento económico. La magnitud no pare-

cería ser nunca mayor al 0,5% por año (Engen, E. y J. Skinner, 1996). Sin embargo, a lo

largo del tiempo esta magnitud podría llegar a ser de significación.

Lo que sí es claro, es que es muy complejo medir el efecto de la magnitud del sector

público sobre el crecimiento de una economía, en primer lugar porque hay que definir

de qué forma medir el tamaño del estado y como hemos visto las mediciones conven-

cionales son poco convincentes y en segundo lugar una vez definida este proxy encon-

trar la forma adecuada de vincularlo al crecimiento de la economía de forma de poder

captar realmente esta relación.

La evolución del tamaño del Estado en Uruguay, medido por la participación del gasto

público sobre el producto, ha sido creciente en las últimas 5 décadas. De una participa-

ción menor al 10% en la década del 50 incrementa sustancialmente su peso hasta alcan-

zar el 30%. Esta tendencia que es observada a nivel mundial no es explicada satisfacto-

riamente por las teorías existentes.

En la década del sesenta, en Uruguay, el 25% de la fuerza laboral dependía del estado y

el 30% de la población dependía de las pensiones. El 50% del gasto público se destina-

ba a salarios y pensiones cifra que hoy alcanza el 60%.

10 Sapelli (1992)


• 112 •

La composición del gasto es parecida a países desarrollados con un peso importante de

la seguridad social componente que ha explicado el crecimiento del gasto público en

los últimos años. Si a ello se agrega el aumento creciente de los intereses de la deuda

pública, gran parte del gasto son transferencias que poco contribuyen al crecimiento

económico.

La reforma del estado, en este sentido, parece ser más estructural que de operaciones.

Difícilmente podamos lograr achicar el estado a los niveles deseados a través de una

mejor operativa. Sin dejar de lado la mejora en la eficiencia pública, el cuestionamiento

debe ser el rol que debe cumplir el estado

Un proceso de reforma tributaria debería comenzar por reducir los impuestos, antes de

realizar cambios significativos de estructura. Las tasas de los impuestos a la mano de

obra, al consumo y a la renta de las empresas son de las más elevadas a nivel mundial.

La reducción de impuestos requeriría una reducción significativa de gastos, lo que po-

dría exigir licuar parte del aumento de los gastos a la seguridad social. La simplifica-

ción del sistema y la generalización de algunos impuestos existentes parecerían ser el

camino el camino de una reforma tributaria.

Referencias Bibliográficas

Barro, R. (1990). Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth.

Journal of Political Economy, 98(5).

Boskin, M. (1988). Tax Policy and Economic Growth: Lessons from the 1980s. Journal

of Economic Perspectives, Volume 2, Issue 4 (Autumn, 1988)

Engen, E. y J. Skinner (1996). Taxation and Economic Growth. National Bureau of

Economic Research. Working Paper 5826.

Easterly, W. Y S. Rebelo (1993). Fiscal Policy and Economic Growth: An Empirical

Investigation. National Bureau of Economic Research. Working Paper 4499.

Harberger, A. (1974). Taxation and Welfare. Cap. 6 Taxation, Resource Allocation and

Welfare

Harberger, A (1990). Principles of taxation applied to Developing Countries: What

have we learned?. En Michael Boskin y C. McLure,Jr .World Tax Reform Case Studies

of Developed and Developing Countries. International Center for Economic Growth.

Myles, G. (2000). Taxation and Economic Growth. Fiscal Studies, vol 21,no 1, pp 141-

168


• 113 •

Rama, Martín. Crecimiento y estancamiento económico en Uruguay . En Economía

Política en Uruguay. Instituciones y actores políticos en el proceso económico. TRILCE,

Uruguay 2003.

Plosser, C. (1993). The search for Growth. Policies for Long Run Growth, Symposium

Series, Kansas City. Federal Reserve of Kansas City.

Sapelli, C. (1992). Tamaño del Estado, Instituciones y Crecimiento Económico. CERES-

CINDE.

Documents

CRECIMIENTO ECONÓMICO, POLÍTICA FISCAL Y REFORMA … · 2009-04-13 · CRECIMIENTO ECONÓMICO, POLÍTICA FISCAL Y REFORMA TRIBUTARIA • 100 • economía crecería con la población