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Creación de empleos duraderosGUÍA PARA REGENERAR EMPLEO DE CALIDAD A NIVEL LOCAL
Francesca Froy y Sylvain Giguère
Creación de empleos duraderosGUÍA PARA REGENERAR EMPLEO DE CALIDAD A NIVEL LOCAL
Francesca Froy y Sylvain Giguère
www.oecd.org
LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS
Guía para regenerar el empleo de calidad a nivel local
¿Qué es el Programa LEED?
El Programa de la OCDE para el desarrollo económico y del empleo a nivel local (LEED, por sus siglas en inglés) asesora desde 1982 a gobiernos y entidades locales sobre cómo afrontar el cambio económico y abordar los complejos problemas en un mundo que cambia a un ritmo vertiginoso. El Programa se basa en un análisis comparativo de la experiencia de unos 50 países de las Américas, Asia, Australasia y Europa en el ámbito de la promoción del crecimiento económico, el empleo y la inclusión.
El propósito de esta guía
Esta guía está dirigida tanto a profesionales locales como a responsables nacionales y repasa las respuestas aplicadas a la reciente crisis económica y al acusado aumento del desempleo en los países de la OCDE, así como en otros países. Asimismo, la guía identifica los principios clave para que las comunidades locales vuelvan a obtener un crecimiento sostenible en el futuro.
En los próximos años, será necesario fomentar una nueva alianza entre los sectores público y privado con el fin de crear empleos de mayor calidad que permitan avanzar y posibiliten una mayor accesibilidad para todos. La guía examina las herramientas políticas más recientes que se han aplicado en los países de la OCDE con miras a alcanzar este objetivo, e ilustra las lecciones más importantes a través de una serie de estudios de caso.
Justificación de la dimensión local
Las economías locales presentan fuertes discrepancias por lo que respecta al tejido empresarial, los niveles de cualificación de la mano de obra, los recursos y los activos. Los activos comprenden tanto los recursos naturales como el patrimonio socioeconómico y de infraestructuras resultante de la evolución histórica. Si bien las políticas públicas se suelen definir con un «único enfoque», la crisis económica ha afectado de forma distinta a las comunidades locales. Las autoridades nacionales deben conferir más flexibilidad a los organismos encargados de aplicar las políticas para que definan respues-tas apropiadas a la realidad local.
Puesto que los problemas locales son cada vez más complejos, también suele ser necesaria una respuesta intersectorial que aúne las políticas gubernamentales referidas al empleo, cualificación pro-fesional y desarrollo económico, entre otras. El ámbito local es el nivel en el que se pueden combinar las políticas gubernamentales de manera efectiva para abordar aspectos más concretos. No son única-mente los interlocutores públicos quienes se pueden beneficiar del trabajo conjunto en este contexto. También es necesario movilizar a los representantes de los interlocutores sociales (sindicatos y patronal) y al sector sin fines de lucro (asociaciones de voluntarios y grupos comunitarios) para trabajar conjunta-mente sobre aspectos específicos. Esperamos que esta guía sea de utilidad tanto para los profesionales locales como para los responsables públicos que deseen ofrecer un marco de apoyo mejorado a las comunidades locales.
LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS – © OECD 2011
Introducción
La crisis: respuestas a nivel local
Antecedentes Revisión de las respuestas locales a la crisis
La recuperación: crear más y mejores puestos de trabajo
1 El fomento de una reserva de mano de obra cualificada y con capacidad de adaptación
2 Un mejor uso de las cualificaciones y la mejora de la calidad de los empleos
3 El progreso en el empleo y la definición de la carrera profesional
4 El fomento y la previsión de nuevas áreas de crecimiento
5 Una buena gobernanza local
Conclusión
LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS – © OECD 2011
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Introducción
La crisis económica actual ha constituido un duro golpe para el sistema mundial y ha ocasionado una respuesta política contundente por parte de los gobiernos de los países miembros de la OCDE, que incluye un aumento de la financiación destinada a las políticas activas del mercado de trabajo, el apoyo a empresas que implantan la reducción de la jornada laboral1, y el estímulo fiscal para la creación de empleo en el sector público.
Aunque estas intervenciones han demostrado su eficacia para ayudar a que las empresas y los tra-bajadores sorteen la crisis, se espera que su impacto sea limitado. Al mismo tiempo, es necesario que los países sienten las bases de un futuro económico más sostenible. Se requieren acciones tanto a nivel nacional como local para respaldar un ajuste estructural que genere más y mejores puestos de trabajo.
Gracias a más de tres décadas de investigación sobre las políticas de empleo local y de desarrollo económico, el Programa LEED ha identificado una serie de principios que deberían sustentar las accio-nes gubernamentales y comunitarias en el contexto posterior a la crisis económica, entre los que se incluyen:
• Fomentar una mano de obra cualificada con capacidad de adaptación;
• Mejorar la utilización de las cualificaciones profesionales en la economía local;
• Apoyar el progreso en el empleo y la actualización de las cualificaciones;
• Orientar la educación y la formación hacia los sectores emergentes, y
• Aplicar una buena gobernanza local.
La crisis económica ha resaltado la vulnerabilidad de los trabajadores que ya no son esenciales para los procesos de producción porque sus cualificaciones son escasas o anticuadas. En el futuro, las comunidades locales deberán generar una fuerza de trabajo más cualificada, que no se pueda sustituir fácilmente, con una mayor capacidad de adaptación al cambio y más capacitada para desplazarse entre los distintos sectores económicos y dentro de ellos. Para ello, habrá que invertir en la obtención de cualificaciones genéricas y en el aprendizaje permanente a través de estrategias amplias que respalden la atracción, integración y actualización del talento.
Sin embargo, no basta solo con invertir en las cualificaciones. Los empleadores también necesitan asumir la organización del entorno de trabajo a fin de encauzar mejor las cualificaciones de los trabaja-dores y crear más oportunidades de empleo sostenible en el futuro. La crisis económica nos ha hecho ver la vulnerabilidad de las economías modernas y la desigualdad creciente de los mercados de trabajo. El largo período de crecimiento económico continuado previo a la crisis ocasionó mejoras inadecuadas del nivel de vida en muchos países de la OCDE. Los salarios e ingresos netos de una gran parte de la población se han estancado, al tiempo que han aumentado las desigualdades en el nivel de ingresos.
Antes de la crisis, el objetivo de muchos gobiernos era alcanzar el pleno empleo. En la actualidad, ha quedado claro que si bien un crecimiento sólido del empleo sirvió para que prosperase la economía,
1. La reducción de la jornada laboral se refiere a un período de tiempo durante el cual el empleador no requiere que el empleado esté disponible para trabajar la totalidad de las horas definidas en el contrato.
LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS – © OECD 2011
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también ocultó un problema inherente con respecto a la creación de puestos de trabajo relativamente improductivos. Dichos empleos mantenían a los trabajadores en activo, al menos de forma temporal; sin embargo, los salarios eran bastante bajos, lo que dio lugar a que una parte de la sociedad se pudiera clasificar como “trabajadores pobres”. Durante la recuperación, será necesario adoptar un nuevo enfo-que del empleo y las cualificaciones que mantenga una vinculación más estrecha con el desarrollo eco-nómico a largo plazo de las comunidades locales y con la competitividad de las economías nacionales.
Las comunidades que se están recuperando con mayor rapidez tras la crisis económica son las que se han especializado en ciertos sectores económicos pero que, al mismo tiempo, se muestran lo sufi-cientemente flexibles como para aprovechar las oportunidades nuevas y emergentes del mercado mun-dial a medida que surgen. La creciente importancia de las tecnologías ecológicas, así como los sectores de la atención médica y del cuidado de ancianos, podrían convertirse en valiosas fuentes de creación de empleo a medio plazo; en consecuencia, los servicios educativos y de formación deberán preparar a los futuros trabajadores de estos sectores. Al mismo tiempo, será importante no perder de vista los activos locales y la ventaja comparativa a nivel local. La “especialización flexible” resultará fundamental.
No es fácil detectar las prioridades clave del desarrollo futuro cuando existe una gran diversidad de interlocutores locales que trabajan con diferentes estrategias y en distintas alianzas a nivel local. En una época en la que los presupuestos públicos son cada vez más ajustados, no se puede permitir esta fragmentación. Al igual que los gobiernos reducen el gasto para liquidar el déficit, habrá que mejorar la eficacia de las políticas públicas mediante la reducción de duplicaciones y una mejor armonización de actividades a nivel local. Son numerosas las lecciones extraídas de distintos países de la OCDE sobre cómo mejorar la eficacia de la gobernanza local, y ahora es un buen momento para ponerlas en prác-tica. Las investigaciones del Programa LEED demuestran que a menudo, tras una crisis, las personas convergen y trabajan en pos de un futuro común.
LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS – © OECD 2011
La crisis: Respuestas a nivel local
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LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS – © OECD 2011
Antecedentes Revisión de las respuestas locales a la crisis
La economía mundial ha sufrido la peor crisis económica de los últimos 50 años y ha ocasionado un fuerte impacto en el empleo. Los datos de principios de 2010 sugieren que el desempleo podría haber alcanzado su nivel más alto en los países de la OCDE, y las últimas previsiones indican que ya ha comenzado la recuperación económica. Sin embargo, la recuperación no será lo suficientemente sólida como para que los millones de nuevos desempleados recuperen pronto su puesto de trabajo. La OCDE estima un crecimiento medio del PIB del 1,9% en la zona de la OCDE para el año 2010 y de un 2,5% en 2011. Si se confirman estas previsiones, el desempleo se reducirá poco a poco, aunque a finales de 2011 seguirá siendo mucho más elevado que antes de la crisis (OCDE, 2010). Una de las mayores preocu-paciones es que este problema perdure en el tiempo y que los desempleados caigan en una situación prolongada de desempleo, o abandonen la fuerza de trabajo.
En respuesta a la crisis, los gobiernos nacionales han puesto en marcha una serie de medidas en materia de política de empleo y de formación, que incluyen el refuerzo de las redes sociales y un mayor número de recursos para las políticas activas del mercado de trabajo (PAMT) con objeto de ayudar a los demandantes de empleo a encontrar trabajo. Las significativas inyecciones de capital como parte de los paquetes de estímulo han impulsado la creación de empleo a nivel local tanto en el sector público como en el privado. Asimismo, se ha colaborado directamente con las empresas para que conserven a los trabajadores vulnerables; por ejemplo, prestando ayuda a las empresas para implantar programas de reducción de la jornada laboral. Estas medidas de los gobiernos nacionales han coincidido con otras actuaciones en materia de inversión en empleo y en cualificaciones a nivel local. En concreto, las inicia-tivas han presentado una pronunciada dimensión regional y local en los siguientes ámbitos:
La tabla 1 proporciona ejemplos de diferentes tipos de actividades en cada ámbito.
Mejora de los servicios de intermediación laboral: los gobiernos han puesto en marcha actividades para vincular rápidamente a los trabajadores despedidos con un nuevo empleo, a través de las “ventanillas únicas”, los “centros para la movilidad” y los “servicios de emergencia” a nivel local. En algunos países, el sector privado y los sindicatos se han implicado en iniciativas para facilitar la transición entre puestos de trabajo.
Inversión en educación y formación: en crisis anteriores, gran parte de la inversión se dedicó a propor-cionar una nueva formación a los trabajadores que les permitiese trabajar en sectores nuevos y emergentes. Dicha formación continúa en la actualidad, especialmente en las “regiones problemáticas” identificadas. Sin embargo, las comunidades locales también se están centrando en programas más amplios para actualizar las cualificaciones y mantener a las personas económicamente activas, sobre todo a los jóvenes.
Creación de empleo: muchos países de la OCDE han establecido paquetes de estímulo que han repercu-tido en la creación de empleo a nivel local, tanto en el sector público como en el privado. Además, las entida-des locales tratan de apoyar la creación de empleo de otra forma, como el fomento de la iniciativa empresarial y de la iniciativa empresarial social, que pueden resultar más sostenibles a largo plazo.
Apoyo a las empresas para aumentar la productividad: una serie de ciudades y regiones han puesto en marcha programas para invertir en la productividad y adaptabilidad de las industrias locales a fin de garanti-zar que en el futuro sean menos vulnerables a las crisis económicas.
Fomento de las capacidades locales: los gobiernos nacionales han procurado fomentar las capacidades a nivel local para así afrontar el número creciente de demandantes de empleo. También se ha hecho hincapié en aumentar la coordinación a nivel local para crear un enfoque conjunto de la regeneración de las economías locales.
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LA CREACIÓN DE EMPLEOS DURADEROS – © OECD 2011
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Problemas incipientes
Aunque algunas de las anteriores iniciativas locales han tropezado con dificultades de aplicación (sobre todo, los intentos de apoyar la capacitación de personas con reducción de jornada laboral, ya que en ocasiones el empleador ha reaccionado con lentitud), otras han ayudado a las comunidades locales a mitigar los peores efectos de la crisis. Los programas de intermediación laboral son útiles, por ejemplo, si evitan el desempleo de las personas, antes de que se produzca, y para ello facilitan la transición entre puestos de trabajo. Los centros para la movilidad de los Países Bajos han recibido un gran apoyo de los interlocutores sociales, que les ha permitido colocar a personas en nuevos empleos y en las mismas ciudades. Muchos de los desempleados recientes no son demandantes de empleo “habituales”, y no tendrán experiencia en el uso de los Servicios Públicos de Empleo. Para estos grupos, también pueden ser especialmente útiles los nuevos avances en el ámbito de las herramientas de intermediación laboral basadas en Internet.
Invertir en educación y formación es un buen medio para mantener la vinculación de los grupos vulnerables con el mercado de trabajo, al tiempo que se crea una mayor resiliencia a los futuros cam-bios del mercado de trabajo. De hecho, la OCDE afirma que es aconsejable pasar de un enfoque de las políticas activas del mercado de trabajo que da prioridad al trabajo a otro que privilegie la forma-ción de quienes están en riesgo de desempleo prolongado, en el contexto de la crisis (OCDE, 2009a). Asimismo, está especialmente justificado que los responsables políticos regionales y locales se centren en los jóvenes; p. ej. con la ampliación de programas para aprendices. Al igual que en crisis económicas previas, quienes ya están en situación de desventaja en el mercado de trabajo —los jóvenes, las perso-nas de baja cualificación, los inmigrantes, las minorías étnicas y quienes tienen un trabajo temporal o atípico— soportan el grueso de las pérdidas de empleo. Sin embargo, perder el puesto de trabajo puede ocasionar un efecto especial en los jóvenes toda vez que largos períodos de desempleo tras completar la educación secundaria pueden afectar gravemente a las perspectivas de empleo para toda la vida, y crear un efecto “generacional”.
Parece que las iniciativas locales hasta la fecha no se han orientado tanto hacia otros grupos “en riesgo”, lo que es preocupante. Aunque las agencias de empleo local decidan que es mejor utilizar sus recursos limitados para ayudar a los “fácilmente empleables”, y que así vuelvan al trabajo rápidamente, no se pueden permitir dejar de lado a los grupos que son más díficiles de colocar y que tienen más pro-babilidades de perder tanto la destreza como la motivación a causa del desempleo persistente. Habida cuenta del envejecimiento de la población, es fundamental para la reactivación de las economías locales no incentivar el abandono prematuro del mercado de trabajo de los trabajadores de más edad a través de la jubilación anticipada. Además, los inmigrantes desempleados pueden abandonar las comunidades si no reciben ayuda para obtener un empleo apropiado, lo que significa que se perderán habilidades y talento, y que puede aumentar el riesgo de escasez de destrezas en el futuro.
Los programas de creación de empleo a nivel local en el sector público pueden proporcionar una barrera temporal útil que ayude a preservar el vínculo con el mercado laboral durante la recesión, pero las investigaciones de la OCDE sobre los buenos resultados a largo plazo de dichas medidas no son muy alentadoras (OCDE, 2009a), por lo que deben limitarse en el tiempo. Invertir en la iniciativa empre-sarial, en la productividad y en la innovación a nivel local es, quizá, más sostenible a largo plazo, sobre todo porque la inversión en nuevos procesos y mecanismos de producción para la organización del trabajo puede mejorar la calidad del empleo a disposición de la población local. Además, es interesante destacar el creciente apoyo prestado en países como Eslovaquia y Bélgica al sector de la empresa social; las organizaciones de la economía social tienen la capacidad no solo de crear puestos de trabajo sino
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también de proporcionar servicios locales en un momento en el que los recursos del sector público pueden disminuir. Las organizaciones de economía social también pueden desempeñar una función importante en el fomento de la inclusión social. Estas organizaciones suelen trabajar con grupos des-tinatarios que son especialmente propensos a vivir una situación de inactividad económica durante las crisis y, por ello, representan una vía eficaz para la aplicación de políticas públicas destinadas a estos grupos (Noya, 2009).
Por último, el fomento de las capacidades locales será importante, obviamente, para definir una respuesta más eficaz y mejor coordinada a nivel local. En concreto, las entidades locales necesitarán una mayor flexibilidad tanto para tratar con nuevos tipos de usuarios como para participar en respues-tas a la crisis más estratégicas, e invertirán en la creación de nuevos empleos y en la actualización de cualificaciones de los trabajadores locales para el futuro (Giguère y Froy, 2009). Las investigaciones realizadas en 2008 en el marco del Programa LEED, junto con los interesados locales, en una serie de regiones de la OCDE propiciaron la elaboración de un conjunto de Principios de Barcelona, que aducen la necesidad de un liderazgo proactivo y colaborador a nivel local (Clark, 2009). El tipo de inversión estratégica a largo plazo requerida para apoyar la recuperación y el crecimiento económico es el tema del resto de esta guía.
Recuadro 1. Los Principios de Barcelona
1. Proporcionar un liderazgo proactivo y colaborador a nivel local: “No reaccionar de manera exagerada sino resuelta”.
2. Justificar la necesidad de la inversión pública y de servicios públicos ininterrumpidos, así como de los impuestos y otras fuentes de inversión: “Abogar por la inversión”.
3. A largo plazo, definir estrategias económicas locales armonizadas con los factores de crecimiento a largo plazo, e identificar futuras fuentes de empleo, creación de empresas e innovación: “Una sólida estrategia económica a largo plazo”.
4. A corto plazo, centrarse en retener a la población productiva, las empresas, los ingresos, los empleos y los proyectos de inversión: “Es necesaria una actuación decidida a corto plazo”.
5. Crear las herramientas y enfoques para atraer y mantener la inversión a largo plazo: “Atraer y dispo-ner de la inversión”.
6. Cimentar relaciones genuinas a largo plazo con el sector privado, los sindicatos y otros interlocutores clave: “Las relaciones son importantes y necesitan una mayor atención”.
7. Dar los pasos necesarios para garantizar la sostenibilidad y productividad de las obras públicas, la infraestructura y avances o acontecimientos importantes: “Apoyar las obras públicas eficaces y las inversiones importantes”.
8. Los líderes locales deben actuar con decisión para ayudar a sus ciudadanos frente al aumento de las dificultades: “Permanecer cerca de la gente”.
9. Las economías locales se han beneficiado, y deberían continuar haciéndolo, del carácter abierto y atractivo que ofrecen a los ciudadanos y el capital internacionales: “Permanecer abiertos al mundo”.
10. Comunicarse y aliarse con los gobiernos nacionales y otros niveles gubernamentales superiores: “Crear alianzas nacionales-locales”.
Fuente: Clark, 2009.
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La recuperación: Crear más y mejores puestos de trabajo
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1 El fomento de una reserva de mano de obra cualificada y con capacidad de adaptación
Las comunidades que se están recuperando con mayor rapidez tras la reciente crisis económica son las que disponen de una mano de obra con capacidad de adaptación ante tendencias e impactos externos. Las ciudades están especialmente bien situadas en este sentido dado que albergan una amplia gama de sectores económicos y, por ello, son menos vulnerables a la paralización de cualquier sector. Asimismo, las ciudades atraen a personas altamente cualificadas, que tienen más posibilidades de adaptarse a las nuevas oportunidades económicas a medida que surgen.
Sin embargo, todas las poblaciones pueden esforzarse para incrementar la flexibilidad y la capaci-dad de adaptación al cambio de su mano de obra. La necesidad de una mayor adaptabilidad es uno de los motivos por que los gobiernos han presentado regulaciones del mercado laboral más flexibles en los últimos años. Sin embargo, la adaptabilidad debe considerarse desde distintas perspectivas (Simmonds, 2009). Los gobiernos nacionales establecen el marco legal para los empleadores y los sindicatos, pero la adaptabilidad se produce en las comunidades locales. Debe empoderarse e incentivarse a los emplea-dores y a otras partes interesadas para que innoven e introduzcan cambios. Cuanto más adaptable sea una economía local, más probable es que se recupere y crezca.
Los gobiernos pueden alentar a las economías locales de distintas formas para que sean más adap-tables; sin embargo, los niveles de cualificación y la empleabilidad de la mano de obra son un factor de estímulo clave. La reserva de mano de obra local es, hoy en día, uno de los activos más importantes de una región por lo que respecta a las ideas, la innovación, el talento, las cualificaciones, la especializa-ción, la cultura, y los métodos y enfoques del trabajo (OCDE, 2005; Giguère, 2008).
Alcanzar una mayor adaptabilidad requiere un enfoque doble por parte de las entidades públicas locales. En primer lugar, deben asegurarse de que los trabajadores disponen de un buen nivel de cuali-ficaciones genéricas de alta especialización (capacidad de análisis y de resolución de problemas, habili-dades comunicativas y aptitud creativa), obtenidas durante la educación temprana y el período escolar. En segundo lugar, necesitan invertir en sistemas flexibles de formación que permitan el aprendizaje de cualificaciones más especializadas durante toda la vida laboral.
La crisis ha destacado el hecho de que algunos mercados de trabajo locales se adaptan mejor que otros a las tendencias e impactos externos. Para que todas nuestras comunidades locales tengan una mayor capacidad de adaptación, es importante que la mano de obra del futuro esté equipada con cualificaciones genéricas de alta especialización, de forma que los individuos puedan trasladarse entre sectores, e innovar en respuesta a los mercados cambiantes. Esto requiere una fuerte inversión en educación temprana y escolar. Al mismo tiempo, las poblaciones locales necesitan tener acceso al empleo local y a los sistemas de formación durante toda su vida laboral, mediante sistemas flexibles de “aprendizaje permanente”, para adaptarse a los nuevos requisitos de cualificaciones emergentes.
El fomento de una reserva de mano de obra cualificada y con capacidad de adaptación no será fácil en el futuro, ya que nuestras comunidades son cada vez más vulnerables al cambio demográfico y al aumento de la movilidad. La clave estará en las estrategias coherentes de cualificaciones locales, que equilibran los diferentes objetivos y aúnan los sistemas educativos y de formación en un mapa bien definido e integrador para que las personas obtengan cualificaciones y contribuyan más a sus economías locales.
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La inversión en cualificaciones genéricas
La demanda de cualificaciones genéricas está aumentando en la actual “economía basada en el conocimiento”. Florida (2003) sostiene la creciente importancia de la “clase creativa”, es decir, las perso-nas que son capaces de resolver problemas y de innovar en una amplia gama de disciplinas. Las nuevas tecnologías, como Internet, potencian una mayor difusión de la información y aumentan la necesidad de personas más cualificadas para analizar esta información y transformarla en conocimientos valiosos. Sin embargo, no solo necesitan este tipo de destrezas quienes ocupan los puestos más especializados, sino que cada vez más trabajadores que se dedican a “tareas rutinarias” (p. ej., vendedores) pueden beneficiar a las empresas si son capaces de resolver problemas y ofrecer comentarios pertinentes tras comunicarse con los clientes. Hay un creciente entendimiento de que para promover la productividad es necesaria una mayor innovación —un aprendizaje práctico— en el entorno de trabajo.
Por ejemplo, en la industria manufacturera, la competitividad de muchos países de la OCDE reside hoy en día en el valor añadido que se obtiene a consecuencia de una rápida personalización de los productos según los mercados, y de innovar para cubrir nuevos nichos de mercado (véase el ejemplo de la zona baja del Valle del Río Grande en el Recuadro 10). La periodista financiera Diane Coyle (2001) ha destacado la desaparición de la frontera entre los servicios y la fabricación. Mientras que el sector de servicios ha valo-rado durante mucho tiempo las destrezas comunicativas y la habilidad para adaptarse a las necesidades de los clientes, la ventaja comparativa de la fabricación se puede encontrar cada vez más en un buen diseño, la creatividad y la habilidad para personalizar los productos y así reflejar las preferencias del cliente. Disponer de las cualificaciones genéricas permite a los trabajadores contribuir a una mayor innovación y creatividad y, al mismo tiempo, no dependen tanto de sus cualificaciones técnicas para obtener un empleo en el futuro.
Unas buenas cualificaciones genéricas se aprenden durante los primeros años de vida, por lo que invertir en la educación escolar tiene una importancia fundamental. Sin embargo, no todos los niños se benefician de la educación por igual. Los niños procedentes de entornos desfavorecidos, o aquellos que se enfrentan a barreras lingüísticas, podrían necesitar una asistencia adicional. La educación temprana puede ser un impulso significativo para los niños cuyos padres no realizan una alta inversión educativa, o que podrían afrontar barreras lingüísticas al incorporarse al sistema educativo común.
Si bien resulta más difícil aprender cualificaciones genéricas con más edad, la inversión en cualifi-caciones genéricas de alta especialización también puede beneficiar a las personas que cursan estudios postsecundarios (incluida la formación profesional); por ejemplo, cursos adicionales sobre comunica-ción, liderazgo, iniciativa empresarial y gestión.
Recuadro 2. El peligro de una cualificación baja en la actual economía del conocimiento
La reciente crisis económica ha demostrado más que nunca la vulnerabilidad de los trabajadores poco cualificados, que han sido más propensos a perder sus empleos toda vez que los empleadores locales podían prescindir de ellos fácilmente. Incluso antes de la crisis económica, las personas poco cualificadas se enfren-taban a un riesgo significativo de desempleo o de verse atrapadas en un empleo de baja calidad y poca remu-neración. En los países de la OCDE, una media del 85% de las personas con estudios superiores tenía trabajo en 2006. Por el contrario, solo el 58% de las personas que carecían de estudios secundarios de segundo ciclo tenía empleo (OCDE, 2008a). Un estudio realizado en los Estados Unidos (Elberts, 2004) demostró que los ingresos medios semanales de los trabajadores con estudios universitarios eran un 73% superiores a los ingresos de los trabajadores con estudios secundarios, y que esta diferencia era incluso mayor para quienes no habían terminado los estudios secundarios.
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Sistemas educativos y formativos flexibles para un aprendizaje permanente
Al mismo tiempo, las personas necesitan acceder al empleo y a los sistemas formativos a lo largo de su vida laboral para conseguir cualificaciones más especializadas y responder a la cambiante demanda de cualificaciones. La OCDE (1996) destaca que, en el actual contexto de una economía cam-biante, ya no es factible sobrevivir con un modelo educativo y de formación “inicial” sino que el apren-dizaje debe ser un proceso permanente. A pesar de que el término “aprendizaje permanente” es bien conocido en todos los países de la OCDE, sigue siendo poco común encontrar en la práctica sistemas integrales de aprendizaje permanente, sobre todo que estén bien implantados en las economías locales.
Desde un punto de vista práctico, el aprendizaje permanente significa abrir los sistemas educa-tivos y formativos a nuevos grupos destinatarios (adultos trabajadores, personas mayores), e implica garantizar que las personas con otro tipo de demandas (p. ej., personas con una gran carga de trabajo y responsabilidades familiares) pueden acceder al aprendizaje en el momento adecuado. Los emplea-dos requieren una formación tanto intensiva como adaptable a las necesidades del empleador (si se imparte durante el horario laboral), o que esté disponible fuera del horario laboral. Las personas mayo-res podrían necesitar una formación a medida que tenga en cuenta que su educación escolar tuvo lugar durante una época económica y tecnológica diferente (véase el Recuadro 3).
En general, es menos probable que los adultos poco cualificados accedan a la formación, y esta situación suele empeorar entre las personas que no están en contacto con los mercados locales de trabajo debido al desempleo de larga duración y, a veces, multigeneracional. Muchas comunidades se enfrentan a la necesidad de responder a un “estancamiento de la participación” de las personas menos cualificadas en iniciativas de educación y formación. En parte, el problema parece deberse a que los grupos desfavorecidos están desencantados con un sistema escolar que consideran que les ha fallado, lo que significa que es necesario un nuevo enfoque de la formación y la educación. Las entidades locales
Recuadro 3. Iniciativa específica para trabajadores mayores, Canadá
La Targeted Initiative for Older Workers (TIOW) de Canadá es un ejemplo específico de una iniciativa de formación destinada a la población mayor. La financiación complementaria que proporciona el Gobierno de Canadá, en el marco del Plan de Acción Económica, presta apoyo a los trabajadores mayores en numerosas comunidades afectadas por todo el país para que participen en actividades de empleo, como evaluaciones del aprendizaje y formación para la adquisición de competencias, y así ayudarles a encontrar un empleo. En la comunidad de Sooke, en la provincia de British Columbia, el proyecto Prime Time Workers se ha dirigido a 20 trabajadores del ámbito de la silvicultura y la pesca. Este proyecto de 10 semanas de duración incluye 5 semanas de clase presencial más actividades de asistencia al empleo, como por ejemplo: planes de acción de reinserción profesional, asesoramiento individual o en grupo, desarrollo de carteras de competencias, planificación de la carrera profesional mediante evaluaciones de aptitudes, intereses y valores, redacción de currículum vitae y técnicas de búsqueda de empleo, e información sobre el mercado laboral.
Las actividades de mejora de la empleabilidad incluyen: conocimientos de informática, nueve destre-zas esenciales para el entorno laboral, formación en destrezas específicas (Sistema de información sobre materiales peligrosos en el trabajo, seguridad alimentaria, o un programa específico para trabajadores de servicios de mantenimiento de edificios), evaluación para el empleo, preparación ante el cambio, destrezas comunicativas y resolución de problemas, fomento del trabajo en equipo, toma de decisiones en grupo, coo-peración y planificación, y formación con un tutor en caso necesario. Tras esta capacitación, hay 5 semanas de experiencia laboral en empresas que incluyen supervisión y seguimiento in situ.
Fuente: HRSDC, Canadá.
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experimentan cada vez más con nuevos tipos de oportunidades de aprendizaje, a las que se puede acceder desde casa y desde una amplia variedad de centros y entornos divulgativos. En el Recuadro 4 se presenta un ejemplo de un proyecto divulgativo destinado a los residentes menos cualificados de las comunidades aborígenes de Canadá, en el contexto de la construcción de viviendas locales asequibles.
La música, los deportes y las actividades culturales se perciben como una manera útil de crear oportunidades de aprendizaje, sin considerarlas específicamente como actividades “formativas”. Además, las “empresas de prácticas” y la obtención de experiencia laboral pueden ser una buena opor-tunidad de aprender nuevas destrezas fuera de un entorno educativo habitual. Por ejemplo, la iniciativa sobre la tercera vía de acceso a la formación profesional, aplicada en Brandemburgo, tuvo que ser espe-cialmente flexible para adaptar la formación a las necesidades de personas que habían abandonado la educación secundaria (véase el Recuadro 5).
Recuadro 4. Respaldo al desarrollo de cualificaciones de los pueblos aborígenes, Canadá
El Bridges and Foundations For Aboriginal Development es un proyecto financiado a través del programa ASEP del Gobierno de Canadá. El proyecto presta apoyo a importantes oportunidades económicas identifi-cadas en la industria de la construcción de viviendas en Saskatoon y las comunidades circundantes, incluidas las viviendas grupales en las comunidades aborígenes de la Primera Nación. Se centra en el empleo signifi-cativo como parte de la construcción de viviendas locales asequibles, que proporciona cualificaciones y expe-riencia para potenciar la carrera profesional a largo plazo de los residentes locales. El proyecto, una alianza entre los interesados de la industria de la construcción, el gobierno provincial, las organizaciones aborígenes y el gobierno federal, se creó con objeto de maximizar los beneficios para los participantes aborígenes en la industria de la construcción residencial. La inversión proporcionará a 600 aborígenes las cualificaciones y la formación necesarias para participar en las oportunidades económicas, y ofrecerá un empleo a largo plazo en la industria de la construcción a, al menos, 400 participantes.
Fuente: HRSDC, Canadá.
Recuadro 5. La iniciativa sobre la tercera vía de acceso a la formación profesional en Renania del Norte-Westfalia, Alemania
Las bajas tasas de retención son un problema específico de Alemania ya que existe un creciente número de jóvenes sin cualificaciones escolares, o con una baja cualificación, que no terminan los cursos de forma-ción profesional y, por ello, no obtienen cualificaciones reconocidas. En Renania del Norte-Westfalia, se ha diseñado un programa para ofrecer a este grupo objetivo un programa de formación profesional más flexible, en colaboración con los centros educativos locales. Aproximadamente 800 jóvenes participan en el proyecto piloto. En este programa se permite que todos los jóvenes que abandonaron su formación se integren de nuevo en el proceso de aprendizaje, durante un período máximo de cinco años, y obtengan un certificado reconocido por las competencias aprendidas hasta ese momento. En el marco de la iniciativa sobre la ter-cera vía de acceso a la formación profesional se ha colaborado con centros educativos locales para adaptar sus cursos de formación profesional habituales y presentarlos en forma de módulos flexibles. Asimismo, se ha identificado la necesidad de trabajar de forma continuada en grupos muy pequeños para conseguir que el aprendizaje progrese significativamente. La integración en grupos de mayor rendimiento dentro de los centros formativos suele terminar en fracaso tras un corto intervalo. La experiencia laboral en empresas ha demostrado ser especialmente satisfactoria; es frecuente que los jóvenes perciban que se aceptan sus fun-ciones y conocimientos, y esto los motiva y los anima.
Fuente: Froy et al., 2009.
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Una cuestión que afecta a los desempleados en muchos lugares de la OCDE es la falta de for-mación a largo plazo que mejore los resultados laborales de forma significativa. El servicio público de empleo (SPE) suele financiar cursos relativamente cortos y de baja intensidad que no producen resul-tados sostenibles a largo plazo. En los Estados Unidos, por ejemplo, Osterman (2005) analizó datos sobre los resultados de la formación para trabajadores desplazados (debido a la supresión de puestos de trabajo) para mostrar que la formación a corto plazo supone una mejora mínima o inexistente de la posición laboral y del nivel salarial, mientras que una formación de mayor duración parece mejorar los ingresos de los trabajadores desplazados de forma importante. Esto se refleja en los resultados obteni-dos por quienes asistieron a institutos de enseñanza superior de los EE.UU. durante los años ochenta y finales de los noventa. El beneficio es sustancial para quienes asistieron a institutos de enseñanza supe-rior durante un año o más, sobre todo si continúan sus estudios hasta obtener un título (que aumentará los ingresos en un 14%). Sin embargo, la mayoría de las personas no consiguen permanecer el tiempo suficiente para obtener esos beneficios y, para ellas, el resultado es casi nulo. Es necesaria una mayor colaboración entre las agencias de empleo y las instituciones educativas para garantizar una actualiza-ción de cualificaciones significativa de los desempleados, así como nuevos mecanismos para financiar una formación que disponga de más recursos.
No se puede subestimar el papel del sector privado con respecto a la formación impartida a su propio personal, incluso aunque no todas las empresas puedan contribuir al desarrollo de las cualifi-caciones de la misma manera. Las empresas grandes están bien equipadas para actualizar las cuali-ficaciones de la mano de obra a través de planes de formación formales y plataformas de formación organizativas, pero las pequeñas y medianas empresas (PYME) participan muy poco en la formación y, por lo tanto, requieren apoyo del sector público para establecer una formación personalizada que fun-cione en los diferentes entornos laborales, y para facilitar otras formas de intercambio de conocimiento (OCDE, 2006a, 2008b).
Las competencias en el contexto de la movilidad y el cambio demográfico
Diseñar y mantener una mano de obra cualificada resulta más complicado en un contexto de cambio demográfico. El envejecimiento de la población amenaza con dar lugar a la escasez, tanto de mano de obra como de cualificaciones. Cuando las personas se jubilan, no es tan fácil reemplazar sus cualificaciones y experiencia. Otro factor que multiplica la complejidad de todo lo relacionado con los recursos humanos es el aumento de la movilidad. La inmigración internacional ha aumentado más del triple en los países de la OCDE durante los últimos veinte años (OCDE, 2007). Mientras que en el mundo en desarrollo las regiones de origen diseñan estrategias para afrontar la pérdida de cualificacio-nes por la emigración, las regiones destinatarias están invirtiendo en recursos importantes para garan-tizar que las cualificaciones de los recién llegados se reconocen y adaptan al nuevo contexto.
Antes de la crisis económica, muchas comunidades buscaban activamente nuevo talento para cubrir la escasez de cualificaciones, de tal forma que comenzaban a competir para resultar más atracti-vas para los recién llegados. En palabras del teórico Ewers: “cuando se carece de cualificaciones espe-cíficas, la forma más fácil de mejorar la base del conocimiento es importar una” (Ewers, 2007). Puesto que las tendencias demográficas a largo plazo van camino de perdurar, es probable que la migración se siga viendo como una forma útil de fomentar una reserva de mano de obra local fructífera una vez comience la recuperación. Incluso hoy en día, los inmigrantes pueden contribuir a que vuelva el cre-cimiento puesto que aportan sus conexiones internacionales, una tendencia hacia la innovación y la iniciativa empresarial, y un deseo de trabajar duro en condiciones difíciles antes de establecerse en el mercado laboral.
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Sin embargo, es esencial que el apoyo a la inmigración se acompañe de sistemas sólidos para integrar a los recién llegados. Muchos inmigrantes a los países de la OCDE están desempleados o sobrecualificados para el trabajo que realizan. La adaptación de cualificaciones a los nuevos mercados de trabajo es un proceso que requiere numerosos recursos, y los gobiernos deben asegurarse de que las comunidades que reciben inmigrantes (sobre todo aquellas para las que es un fenómeno relativamente nuevo) cuentan con la financiación adecuada para esta tarea. Las entidades locales deben poner en marcha herramientas e instrumentos para reconocer las cualificaciones y destrezas obtenidas en otros países, así como proporcionar formación lingüística especializada (véase OCDE, 2006b; Froy et al., 2009). Asimismo, es importante que los responsables políticos locales no confieran una prioridad tal a la inmigración que olviden a las poblaciones autóctonas en situación desfavorecida en el mercado labo-ral. Esto incluye a los hijos de los inmigrantes, y en algunos casos, a los nietos de los inmigrantes, cuya situación en el mercado laboral sigue siendo precaria. Asegurarse de que el sistema de desarrollo de la mano de obra está abierto a todos los residentes locales será vital para evitar el desarrollo de una eco-nomía a dos velocidades que implique la existencia de personas “muy preparadas” y “poco preparadas”.
El desarrollo de estrategias equilibradas de cualificaciones locales
En vista de la diversidad de los factores que influyen en los niveles de cualificaciones, los responsa-bles políticos perciben cada vez más el valor de invertir en estrategias amplias de cualificaciones locales que impliquen una variedad de socios locales. Un examen de la práctica local en los países de la OCDE (Froy et al., 2009) muestra que, además de invertir en la educación escolar, dichas estrategias se suelen centrar en tres tipos principales de medidas: atraer y retener el talento, integrar a grupos desfavorecidos en el sistema de desarrollo de la mano de obra, y actualizar las cualificaciones de quienes están poco cualificados (véase la Ilustración 1).
La Tabla 2 describe algunos instrumentos y herramientas clave que están utilizando las comunida-des locales para aplicar estos objetivos estratégicos.
El caso de Shanghai, en China (véase el Recuadro 6), es un ejemplo de cómo una economía local consigue unir las diferentes prioridades estratégicas a través de un enfoque equilibrado. Sin embargo, existen muchos factores, como la visión a corto plazo y la falta de recursos, que impiden que las comu-nidades afronten problemas más espinosos de cualificaciones, como la mano de obra poco cualificada, o la concentración de personas sin cualificaciones básicas en determinados barrios. Por lo tanto, desa-rrollar una estrategia sólida con respecto a las cualificaciones podría requerir incentivos a fin de que los interlocutores locales trabajen con objetivos a más largo plazo.
Ilustración 1. El desarrollo de estrategias equilibradas de cualificaciones locales
Atraccióny retención
Estrategiasintegradas
de cuali�cacioneslocales
Actualización Integración
Fuente: Froy et al., 2009.
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También es importante que los responsables políticos comprendan de forma precisa el concepto de la oferta y la demanda de cualificaciones en su mano de obra local, es decir, lo que se conoce como la “ecología de las cualificaciones” locales. Esta información es difícil de compilar, e incluso más difícil aún de analizar de forma efectiva. Una vez que se han establecido las prioridades, los interlocutores locales necesitan poder influir en las políticas relacionadas con materias tan diversas como la educación y la formación, el empleo, el desarrollo económico, el desarrollo social y la iniciativa empresarial, una cuestión difícil de alcanzar en países muy centralizados. Será necesario que el gobierno central otorgue cierta flexibilidad a entidades locales para que las estrategias integrales de cualificaciones se puedan aplicar satisfactoriamente.
Tabla 2. Objetivos y medidas dentro de las estrategias equilibradas de cualificaciones locales
OBJETIVO ESTRATÉGICO MEDIDA
Atraer talento Invertir en calidad de vida local, arquitectura, desarrollo cultural y planificación urbana efectiva.
Promover el espíritu cosmopolita y la diversidad.
Desarrollar universidades e instituciones formativas. Animar a los graduados universitarios a que permanezcan en la zona (asesoramiento profesional, etc.) y diseñar cursos de posgrado.
Promocionar las ciudades, regiones, sectores locales y clusters para atraer nueva mano de obra.
Proporcionar incentivos a los emigrantes retornados, p. ej. reconocimiento de las cualificaciones obtenidas en el exterior, subvenciones para establecer nuevos negocios.
Integrar a grupos desfavorecidos Establecer centros formativos de divulgación o quioscos de TI, promocionar las oportunidades educativas y de formación de quienes son más difíciles de colocar, mejorar la educación temprana.
Establecer formas de aprendizaje alternativas; p. ej. empresas de prácticas, experiencia laboral, formación supervisada, programas culturales, deportivos y musicales.
Establecer mecanismos de apoyo para mejorar la retención durante los cursos formativos, los períodos de aprendizaje y el empleo.
Proporcionar asesoramiento laboral a adultos y desarrollar mejores vínculos entre los cursos de cualificaciones básicas y la formación especializada.
Proporcionar apoyo específico a inmigrantes, minorías étnicas y poblaciones aborígenes (p. ej. medidas contra la discriminación, reconocimiento de cualificaciones, evaluación de destrezas, formación lingüística).
Proporcionar formación en cualificaciones básicas para adultos (p. ej. alfabetización y aritmética elemental).
Actualizar las cualificaciones de los empleados
Personalizar la formación para los empleadores locales.
Desarrollar familias y trayectorias profesionales (véase la Sección 3).
Establecer centros de formación gestionados por empresas, animar a las industrias más importantes a que impartan formación en sus instalaciones a la que puedan asistir otras empresas, incluidas las PYME.
Establecer centros de excelencia para sectores concretos.
Animar a las empresas a que ofrezcan un servicio de planificación de la trayectoria profesional y formación supervisada a los nuevos trabajadores.
Establecer alianzas para compartir innovaciones y promover la transferencia de tecnología, así como impartir formación sobre la gestión de diferentes aspectos de la organización del trabajo.
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Recuadro 6. Iniciativa “Shanghai Highland of Talent”, China.
La iniciativa Shanghai Highland of Talent es un buen ejemplo de una estrategia equilibrada y participa-tiva sobre las cualificaciones locales. El gobierno municipal lanzó su primera iniciativa sobre desarrollo de cualificaciones en 1995 con objeto de que Shanghai se convirtiese en una “meseta de talento” en la China continental. Sin embargo, no se realizaron labores efectivas para aplicar una estrategia concertada hasta que el municipio lanzó un “marco de acción” detallado en 2004. El marco de acción definía diez prioridades que habría que acometer entre 2004 y 2010, entre ellas: la atracción de emigrantes retornados a China altamente cualificados; programas de formación especializada para científicos, directivos, ingenieros, políticos y funcio-narios altamente cualificados; y programas más amplios para reformar el sistema de formación profesional y actualizar las cualificaciones de la mano de obra de Shanghai. En 2006, estos programas se concentraron en cinco tareas clave, y se dio prioridad a la formación de los trabajadores migrantes y al exceso de mano de obra rural que llegaba a Shanghai. En la actualidad, la formación se imparte de acuerdo con un “Catálogo de desarrollo del talento”, revisado anualmente, que enumera las cualificaciones demandadas. El resultado de este enfoque equilibrado y específico ha sido muy alentador. La proporción de trabajadores altamente cua-lificados con respecto al total de trabajadores cualificados de Shanghai aumentó hasta el 14,85% en 2005, comparado con el 6,2% de 2002 y el 9,4% de 2003.
Atracción y retenciónde trabajadores cuali�cados
Programa de 3 años para atraer a emigranteschinos de vuelta a Shanghai, que incluye:• Escolarización especial para los hijos de los
migrantes retornados.• Reconocimiento de las cualificaciones
obtenidas en el exterior.• Subvenciones para que los retornados
establezcan un negocio.• Salarios iniciales más altos.
• Formación para trabajadores migrantes:formación esencial para el empleodirigida a los trabajadores migrantese impartida en 19 centros formativosespeciales en cada zona de la ciudad.
• Formación para los desempleados.
• Centros de formación en las empresaslíderes y promoción de la formaciónprofesional en el trabajo.
• Un sistema de certificación laboral basadoen las cuali�caciones.
• Programas de formación especializada paracientí�cos, directivos, ingenieros, políticosy funcionarios altamente cuali�cados.
• Un sistema de aprendizaje permanentey de educación continua.
Integración de grupos desfavorecidosen el desarrollo de la mano de obra
Actualización de cuali�cacionesde los trabajadores
Fuente: Froy et al., 2009.
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Recomendaciones para los responsables políticos nacionales
Recomendaciones para los profesionales y los responsables
políticos locales
Invertir en información y datos: la disponibilidad de información y datos es una cuestión clave que impide a los responsables políticos locales adoptar un enfoque proactivo para afrontar las cuestiones relacionadas con las cualificaciones a nivel local. Los gobiernos nacionales tienen la responsabilidad de garantizar que haya datos desglosados referidos a tantos aspectos de las cualificaciones como sea posible.
Proporcionar flexibilidad a nivel local en la gestión de la política educativa y de cualificaciones: solo cuando los interlocutores públicos son capaces de influir en los servicios prestados, pueden participar de forma efectiva en el desarrollo estratégico a nivel local. Los responsables de las políticas educativas suelen ser un “eslabón perdido” entre los niveles regionales y locales, y ello impide que se apliquen localmente enfoques a largo plazo sobre las cualificaciones.
Desarrollar un enfoque equilibrado: es esencial que se adopte un enfoque equilibrado con respecto a las cualificaciones de forma que las medidas para atraer o retener el talento se desarrollen de consuno con las medidas para diseñar un sistema educativo y formativo integrador, integrar a los grupos desfavorecidos en la mano de obra y actualizar las cualificaciones de quienes ya tienen un empleo.
Apoyar el desarrollo de cualificaciones genéricas: invertir en una educación que proporcione cualificaciones genéricas sólidas, tanto académicas como relativas a la formación profesional. Algunos grupos desfavorecidos podrían requerir un apoyo extra durante el período de educación temprana, así como una escolarización mejor adaptada.
Labor conjunta: es esencial que la educación y la formación a nivel local estén bien conectadas dentro de sistemas coherentes que ofrezcan mapas claros hacia el empleo de buena calidad. Las instituciones educativas y las agencias de empleo deben trabajar en colaboración para garantizar que se actualizan las cualificaciones pertinentes de los desempleados.
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2 Un mejor uso de las cualificaciones y la mejora de la calidad de los empleos locales
Para contrarrestar el aumento del desempleo, existe una tendencia actual hacia las medidas de apoyo a la creación de empleo a nivel local en los países de la OCDE. Por ejemplo, se considera que los puestos de trabajo temporal en el sector público son una medida importante para mantener el vínculo con el mercado laboral hasta que termine la crisis. Sin embargo, a largo plazo, será importante crear empleos reales y sostenibles, y no solo cualquier empleo. Los interlocutores del sector público también necesitan concentrarse en la calidad de los empleos disponibles en el mercado laboral.
Lo que se ha hecho patente hoy en día es que si bien las economías nacionales prosperaron durante los últimos años gracias a un crecimiento sólido del empleo, también se ocultó un problema inherente con respecto a la creación a gran escala de puestos de trabajo relativamente improductivos. Dichos empleos mantenían a los trabajadores en activo. Sin embargo, también acarreaban una serie de efectos adversos: proporcionaban empleos con un salario bastante bajo y dieron lugar a que una parte de la sociedad se pudiera clasificar como “trabajadores pobres”. Fitzgerald (2006) identifica que “el trabajo que se podría definir como profesional o paraprofesional, con cualificaciones, salarios y trayectorias profesionales concretas, se ha devaluado para que lo realicen empleados con una baja remuneración y una alta rotación”. Al mismo tiempo, la fácil disponibilidad del empleo ha desalentado a las personas a invertir en su propia educación y formación a largo plazo, y ha provocado que los jóve-nes abandonen pronto la educación y la formación y empiecen a trabajar. Esto quizás haya producido beneficios económicos a corto plazo, pero a largo plazo, las perspectivas profesionales y los ingresos generales se verán negativamente afectados por dichas decisiones. La actitud que consiste en conceder una prioridad preferencial al trabajo también ha calado en las instituciones públicas de tal forma que el servicio público de empleo suele vincular rápidamente a los clientes con los trabajos disponibles, en vez de ayudarles a invertir en sus recursos humanos y cualificaciones y guiarlos hacia carreras profesionales más sostenibles a largo plazo.
Ahora es el momento de que las personas, sobre todo los jóvenes, inviertan más en su educación. Al mismo tiempo, para crear economías locales más sostenibles, las agencias de empleo local deben colaborar con los empleadores para garantizar que se aprovechan al máximo el talento y las cualificacio-nes disponibles a nivel local. Si se mejoran tanto los niveles de productividad como de cualificaciones, los empleadores multiplicarán el uso de la reserva local de talento y promoverán las oportunidades de
En respuesta a la crisis económica, muchas comunidades locales hacen hincapié hoy en día en aumentar la cantidad de empleos disponibles a nivel local. Sin embargo, a largo plazo también es necesario centrarse más en la calidad de los empleos locales. Los empleadores deben utilizar mejor los recursos humanos que tienen a su disposición, aumentar tanto la satisfacción en el tra-bajo como los ingresos, e impulsar la productividad local.
Las entidades locales pueden contribuir a este proceso con distintos instrumentos políticos, como incentivos para que los empleadores inviertan en nuevas tecnologías, y la promoción de formas de organización del trabajo más efectivas. El trabajo con intermediarios es particularmente impor-tante en este caso, al igual que desarrollar estrategias y mecanismos de gobernanza conjuntos que fomenten tanto la oferta como la demanda de cualificaciones.
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trabajo, al tiempo que mejoran la competitividad de la economía local. Aunque el sector privado se haya mostrado reticente a colaborar con las entidades públicas en cuestiones de productividad y organización del trabajo antes de la crisis económica, ahora existe mayor voluntad de trabajar conjuntamente para reforzar la fortaleza de las industrias locales. Incluso antes de la desaceleración económica, las investi-gaciones realizadas en el marco del Programa LEED mostraron que las empresas deseaban recibir más apoyo para maximizar la productividad. Según una encuesta realizada en 2008 por el Programa LEED entre los ejecutivos de la Cámara de Comercio Americana, el 68,3% creía que las agencias de desarrollo de la mano de obra deberían ayudar de alguna forma a las empresas para afrontar las cuestiones de productividad, y un 28,6% indicó que deberían desempeñar un papel predominante.
Las zonas rurales y el equilibrio de las cualificaciones escasas
En el contexto de cambio demográfico y movilidad, muchas comunidades se percataron de que experimentaban tanto una deficiencia como una escasez de cualificaciones antes de la crisis (la esquina superior izquierda del diagrama). Sin embargo, en algunas regiones, la poca oferta de cualificaciones coincide con una baja demanda de las mismas entre los empleadores locales, es decir, se produce el equilibrio de las cualificaciones escasas. No todas las empresas ni comunidades implantan las nuevas tecnologías y se adaptan a los mercados cambiantes al mismo ritmo. Coyle (2001) identifica un desfase temporal de unos 50 años entre el desarrollo de las nuevas tecnologías y la capacidad de las sociedades y economías de aprovechar al máximo el potencial que ofrecen para mejorar la productividad. Mientras tanto, los empleadores también pueden obtener una ventaja competitiva si mantienen los niveles de cualificaciones y, por tanto, de salarios, al mínimo.
Si dichos empleadores se concentran en una región concreta, se puede desarrollar un círculo vicioso ya que a las personas no les merece la pena seguir estudiando si las empresas no buscan un alto nivel de cualificación. Al mismo tiempo, los directivos se mostrarán reticentes a aumentar su nivel de productividad y a utilizar mejor las cualificaciones si existe una falta de trabajadores con un buen nivel educativo en su entorno. Esto plantea una situación difícil para los responsables políticos. Mejorar la oferta de cualificaciones a nivel local es arriesgado ya que, a menos que se intente mejorar la demanda
Ilustración 2. Transición de un equilibrio de cualificaciones escasas a un equilibrio de altas cualificaciones
Demanda
OfertaAlta
Alta
Baja
Baja
DEFICIENCIAY ESCASEZ
DECUALIFICACIONES
EQUILIBRIODE LAS ALTAS
CUALIFICACIONES
EQUILIBRIODE LAS
CUALIFICACIONESESCASAS
EXCESODE
CUALIFICACIONES
Fuente: Froy et al., 2009 (adaptado de Green et al., 2003).
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simultáneamente, se puede producir un exceso de cualificaciones (la esquina inferior derecha del dia-grama), y que las personas con estudios abandonen la zona de jóvenes para buscar oportunidades de empleo de mayor calidad en cualquier otro lugar. En ese caso, los responsables políticos locales suelen inclinarse por la solución “cortoplacista” de cubrir la escasez de mano de obra, y no por paliar la defi-ciencia de cualificaciones. La escasez de mano de obra se produce cuando quedan vacantes disponi-bles debido a la mera falta de población local para cubrirlas, o porque a las personas no les interesa el sueldo, el contrato o las condiciones laborales. Esta escasez de mano de obra se suele resolver con la inmigración, lo que significa que los responsables políticos no consideran la necesidad estratégica a largo plazo de mejorar la calidad y la densidad de conocimientos del empleo disponible, así como de aumentar el atractivo del mercado laboral para los residentes y los recién llegados.
Así, se pone de manifiesto que si bien ayudar a los empleadores a cubrir vacantes es importante en el contexto de la crisis, quizás a largo plazo no sea siempre la mejor manera de impulsar el desarrollo de la economía. En ocasiones, cuando se carece de la oferta para cubrir una demanda concreta de mano de obra, es un indicio de que el método de producción del bien o del servicio es insostenible y de que el puesto de trabajo es, de hecho, inviable a largo plazo. Cuando las agencias públicas de empleo adoptan la solución cortoplacista de cubrir dichas vacantes, están ayudando a la actividad empresarial pero de una forma tal que propicia un uso ineficiente de los recursos públicos (sobre todo porque esos puestos de trabajo suelen tener una baja tasa de retención y provocar una “rotación intermitente” en el mercado de trabajo), además de que contribuyen a la baja productividad.
Cómo crear empleo de mejor calidad e impulsar una alta cualificación
Las investigaciones de la OCDE han identificado una serie de herramientas que se pueden utilizar para afrontar los problemas del equilibrio de las cualificaciones escasas y aprovechar mejor las cualifi-caciones. Algunas de ellas aparecen en el Recuadro 7.
Al sector público puede resultarle difícil asesorar a las empresas sobre cuestiones de productividad, y en muchos países existe una falta de «credibilidad» que se debe solventar antes de que los respon-sables políticos puedan implicarse en este sentido. Aunque el sector público está muy familiarizado con algunas de las cuestiones relacionadas —en concreto, la gestión de los recursos humanos—, a menudo es conveniente trabajar con intermediarios si se tratan aspectos más técnicos. Por ejemplo, en el sudeste del condado de Lincolnshire, un campus universitario local asumió el desarrollo de una Alianza para la formación técnica en la industria alimentaria, que ha sido esencial para mejorar las cua-lificaciones de los trabajadores locales y aumentar la productividad local, a través del intercambio de la innovación y la promoción de la transferencia de tecnología. Aunque la alianza imparte formación oficial a personas que trabajan dentro de la industria local, es quizás el intercambio informal de experiencias y conocimientos lo que ha sido más útil para animar a los empleadores a «espabilarse» y aumentar la productividad.
Estrategias integradas para afrontar la oferta y la demanda
Los responsables políticos locales se beneficiarán en último término de garantizar que las estra-tegias de cualificaciones locales afronten tanto la oferta como la demanda de cualificaciones (véase la Ilustración 3).
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Recuadro 7. Herramientas para aumentar la calidad de los empleos locales y mejorar el uso de las cualificaciones
Orientación, facilitación y formación
Apoyar la transferencia de tecnología: facilitar la inversión en nuevas tecnologías por parte de los empleadores, establecer alianzas para compartir la innovación y las nuevas tecnologías.
Proporcionar asistencia técnica para mejorar las condiciones de trabajo y la organización laboral: en algunos sectores puede implicar la reprofesionalización de los puestos de primera línea, así como reducir el uso de personal temporal, mientras que en otros puede significar la aplicación de técnicas de fabricación ajustada. También es importante proporcionar tiempo suficiente al personal para que pueda transmitir sus cualificaciones y su formación.
Alentar la participación tanto de directivos como de trabajadores en cursos de formación: los directivos mejor capacitados son más propensos a crear entornos laborales más productivos para el personal. Al mismo tiempo, las empresas necesitan que se las estimule a crear oportunidades de formación y de desarrollo de cualificaciones para los empleados.
Financiación y compras
Garantizar la disponibilidad de capital a largo plazo: para invertir plenamente en el personal y actualizar los procesos de producción, las empresas necesitan asegurar las inversiones a largo plazo. Por ello, será importante disponer del denominado “capital paciente» local (es decir, fondos invertidos a medio o largo plazo, generalmente de 5 a 10 años).
Desarrollar una cadena de suministro de calidad: las compras del sector público también pueden servir para ayudar a que las empresas locales planifiquen a más largo plazo y, por lo tanto, inviertan en el aumento de la productividad. Esto puede incluir, por ejemplo, períodos de contratación más largos. Además, los con-tratos gubernamentales pueden requerir un determinado nivel de condiciones laborales y un compromiso concreto con la formación.
Apoyar a las empresas sociales: dado que las empresas sociales pueden evitar parte de las presiones a corto plazo asociadas con satisfacer a los accionistas privados, en ocasiones pueden asumir una perspectiva a más largo plazo para desarrollar y formar a su personal.
Influir en políticas públicas más amplias
Eliminar las trabas locales que impiden al sector público centrarse en la calidad: por ejemplo, cambiar las estructuras de incentivos que se ofrecen a las agencias de empleo locales de forma que se concentren en la calidad y no solo en la cantidad de empleos conseguidos.
Garantizar que las políticas sobre cualificaciones se incluyen en las políticas de desarrollo económico: es preciso que se establezcan alianzas locales entre las empresas y los responsables políticos en materia de desarrollo económico, y educación y empleo para garantizar que se interpretan las políticas sobre cualifica-ciones en el contexto de un desarrollo económico más amplio.
Trabajar en colaboración
Trabajar con intermediarios: los agentes de colocación y las entidades intermediarias pueden ser espe-cialmente útiles cuando se trabaja con los empleadores en temas de productividad, sobre todo porque no es un dominio tradicional de la política pública.
Trabajar con sindicatos: los sindicatos son los interlocutores naturales para mejorar la calidad del empleo a nivel local. No solo se implican cada vez más a fin de coordinar la formación de sus asociados, sino que también se interesan por comprobar que la organización laboral y las condiciones de empleo mejoran para el personal cualificado. Son un intermediario útil entre el sector público y el empresarial.
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El enfoque del ecosistema de cualificaciones australiano proporciona un modelo útil para los respon-sables políticos que pretendan diseñar dichos enfoque integrados. Estos proyectos piloto, que comenzaron en 2001 como un examen de la política de formación profesional (Buchanan et al.), se centran no solo en cómo se pueden desarrollar las cualificaciones, sino también en cómo se deben distribuir. En el modelo del ecosistema de cualificaciones, se entiende que la escasez de cualificaciones está relacionada tanto con la organización laboral y la rotación en el empleo como con los problemas derivados de la oferta de per-sonas cualificadas procedentes de las instituciones educativas y formativas. En vez de responder automá-ticamente a la escasez de mano de obra con la creación de cursos formativos, los responsables políticos evalúan, en primer lugar, las causas de dicha escasez. Siempre se realiza esta pregunta: ¿hay escasez de cualificaciones porque falta formación, o se debe más bien a que los trabajos locales no son atractivos y, por tanto, no pueden retener al personal? Este enfoque tiene tres características principales:
• Los problemas de contratación y de retención no se definen como “escasez de cualificacio-nes” sino que se tratan como problemas relacionados con la estructura de los puestos de trabajo disponibles, y por lo tanto, se suelen definir como la escasez de trabajos decentes.
• La respuesta implica a grupos de empleadores que aceptan la responsabilidad conjunta de solventar el problema.
• El factor crucial tras una innovación fructífera es la existencia de agentes de colocación o facilitadores altamente competentes capaces de asumir temas de desarrollo empresarial y no solo de desarrollo de la mano de obra.
Ilustración 3. El equilibrio entre las prioridades estratégicas de la oferta y la demanda de cualificaciones
OFERTA DEMANDA
Servicio público de empleo, instituciones formativas,universidades, agencias de desarrollo regional
Sistema educativoy de escolarización
sólido
Integrar a los gruposdesfavorecidosen la formación
Trabajar conlos empleadorespara actualizar
las cuali�cacionesdel personal
Atraery retenerel talento
Compartirnuevas formas
de organizaciónlaboral
Contribuira la mejora
de la productividad
Facilitarla transferenciade tecnología
Formaciónen gestión
Manode obrabiencapacitada
Equilibriode lasaltas
cuali�caciones
Uso delas altas
cuali�cacionespor parte
de losempleadores
Fuente: OCDE, 2008d.
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En el Recuadro 9 se puede consultar un ejemplo de una medida piloto aplicada en Nueva Gales del Sur. Desde el inicio del programa, varios estados australianos han desarrollado sus propios programas; Queensland ya ha definido 60 proyectos de ecosistema.
En Francia, se inició en 2008 una estrategia para una gestión más proactiva del empleo y de las cua-lificaciones a nivel local (Gestion Prévisionnelle des Emplois et des Compétences Territoriales, GPEC) tras un acuerdo nacional intersectorial. La estrategia también contempla el establecimiento de un estrecho vínculo entre: i) los planes empresariales a nivel de empresas; ii) las estrategias socioeconómicas de las comunidades locales; y iii) los planes de una carrera profesional de los residentes locales. La estrategia pretende actuar a largo plazo para mejorar tanto los niveles de cualificación de la población local como la organización laboral dentro de las empresas. Se presta especial atención a aquellos sectores que se consideran críticos para la economía local (los que están creciendo y tendrán una necesidad concreta de cualificaciones, o aquellos en los que está previsto que se produzcan numerosas jubilaciones).
Recuadro 8. La Alianza para la formación técnica en la industria alimentaria en el sudeste de Lincolnshire
El campus Holbeach de la Universidad de Lincolnshire, en el Reino Unido, ha encabezado la mejora de la productividad de las industrias locales y, en consecuencia, la mejora de la calidad de las oportunidades de trabajo local (Green, presentado). El sudeste del condado de Lincolnshire presenta problemas concretos relacionados con el equilibrio de las cualificaciones escasas. Antes de la crisis económica, el desempleo no era un problema para la región y, en general, no había escasez de puestos de trabajo. Sin embargo, la produc-tividad era baja y seguía en descenso, y los jóvenes con capacidades académicas abandonaban la región en busca de una carrera profesional en otra zona del Reino Unido. La estrategia de desarrollo económico local y cualificaciones identificó la preponderancia del empleo poco cualificado y de escaso valor, así como la falta de oportunidades de avance profesional, como el principal problema para el desarrollo económico local. Por lo tanto, una cuestión clave para la política pública fue promover un cambio gradual en la economía local de forma que aumentase la demanda local de cualificaciones y, así, fuese también mayor el atractivo de la economía local para el talento.
Por consiguiente, la Universidad de Lincoln estableció un campus especializado para el sector de la industria alimentaria, que se desarrolló a partir de una alianza entre el Consejo del Condado de Lincolnshire y los interesados regionales. Se ha convertido en un Centro de Excelencia Profesional y tiene estatus de Academia Nacional de Cualificaciones para la Industria Alimentaria y de las Bebidas. El campus ofrece recursos formativos y educativos «punteros», incluidos programas a tiempo parcial y a distancia para estu-diantes que trabajan en el sector alimentario. Al mismo tiempo, se han establecido fuertes vínculos con los empleadores, que intercambian los últimos desarrollos tecnológicos e investigaciones/innovación a través de la “Alianza para la formación técnica en la industria alimentaria”.
La población inmigrante local se ha beneficiado especialmente del aumento de la demanda de puestos cualificados en la región. La alianza formativa identificó que los inmigrantes locales eran recursos humanos locales latentes y sin aprovechar puesto que muchos trabajaban por debajo de sus niveles de destreza y cualificaciones en trabajos de temporada dentro del sector agrícola. Casi una tercera parte del total de par-ticipantes en los cursos impartidos son inmigrantes y, además, en el curso 2005/6, el campus de Holbeach impartió 26 cursos de inglés como segunda lengua (ESOL) para 14 empresas del sector alimentario. Durante este período hubo 356 inscripciones y una tasa de retención del 68%.
Fuente: Froy et al., 2009.
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Juntas y alianzas integradas
Para desarrollar un enfoque integrado, también puede resultar útil establecer alianzas y juntas a nivel local que consideren el punto de vista tanto de la oferta como de la demanda. En los Estados Unidos, las Juntas para la Inversión en la Mano de obra (Workforce Investment Boards, WIB) han des-empeñado desde 1998 un importante papel en la creación de estrategias más integradas para gestio-nar el empleo y las cualificaciones a nivel local, en el contexto de estrategias de desarrollo económico más amplias. Existen 650 de estas juntas en los EE.UU., a nivel estatal y local, y tienen una marcada orientación empresarial ya que las presiden empresarios y la mayoría de sus miembros son empresas. También tienen cabida los representantes de los sindicatos y de las instituciones educativas locales, y los responsables del desarrollo económico forman parte de las juntas de muchos estados.
Aunque el rendimiento de las juntas es variado, en algunas zonas han desarrollado estrategias integradas sólidas que consiguen tender puentes entre el empleo, las cualificaciones y el desarrollo económico. Por ejemplo, en la zona baja del Valle del Río Grande, en Texas, los interlocutores locales tuvieron la idea de que la región podría convertirse en un “centro de fabricación de respuesta rápida”, y así beneficiarse de un centro de fabricación cada vez más grande que había al otro lado de la frontera con México, para personalizar rápidamente los productos destinados al mercado de los EE.UU. (véase la Ilustración 4 y el Recuadro 10). Hace veinte años, McAllen sufrió un 20% de desempleo en el contexto de una economía que dependía principalmente de la agricultura y el sector minorista. Tras aplicar un enfoque basado en las cualificaciones al desarrollo económico y gracias a un trabajo coordinado en las fronteras geográficas, la región ha atraído a 500 empleadores y ha generado casi 100 000 puestos de trabajo.
Recuadro 9. Proyecto piloto del ecosistema de cualificaciones en la industria de las carreras de caballos en Nueva Gales del Sur
La industria de las carreras de caballos pura sangre es un componente vital de la economía de Nueva Gales del Sur (Australia). Es uno de los empleadores más grandes del estado, emplea a más de 45 000 perso-nas y aporta aproximadamente 1 000 millones de dólares australianos anuales al producto interior bruto del estado. Un proyecto piloto del ecosistema de cualificaciones dirigido por la industria de las carreras de caballos en la Nueva Gales del Sur rural se estableció para afrontar la escasez crónica de mozos de carreras. Los mozos de carreras prestan sus servicios a los entrenadores de caballos ya que ejercitan a los caballos, de acuerdo con unas instrucciones específicas, para que obtengan los niveles físicos y de preparación requeridos.
En vez de trabajar con el sistema de formación profesional para aumentar el número de jinetes capaci-tados con certificado II y III, la solución a esta escasez requería cambiar la naturaleza del puesto de trabajo. Tradicionalmente, se subcontrataba a los mozos de carreras y los propietarios o los entrenadores de los caba-llos les pagaban “por unidad”, solo por una parte del día. Este proyecto piloto permitió a las partes implicadas definir una situación según la cual el club hípico local contrata al mozo de carreras. Esto permite al trabajador ganar un salario y proporciona al club y al entrenador una fuente fiable de mano de obra, lo que, a su vez, atrae más labores de entrenamiento para el club.
Fuente: Buchanan et al. (2005).
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Ilustración 4. Un enfoque integrado para un cambio profundo en la zona baja del Valle del Río Grande, Texas
ECONOMÍA
DE RESPUESTA
RÁPIDA
MUY CUALIFICADA
MANO DE OBRA
Educaciónescolar
Institutosde enseñanzasuperior
Formaciónen el trabajo
Inversiónde entrada
Fabricaciónde respuesta
rápida
Fuente: Froy y Giguère, 2010.
Recuadro 10. El caso de la zona baja del Valle del Río Grande, Texas
La región de la zona baja del Valle del Río Grande se organiza alrededor de McAllen, Texas, e ilustra cómo una región puede aplicar una estrategia integrada efectiva para el desarrollo económico que involucre a todas las partes interesadas locales. En la década de 1980, McAllen sufrió un 20% de desempleo en una economía dependiente de la agricultura y el comercio minorista. La estrategia económica de la región fue principalmente reactiva, y hubo cierta incertidumbre debido al creciente número de maquiladoras (fábricas manufactureras) que funcionaban en el cercano México, y sobre las implicaciones para la economía de la región.
La Gran Alianza de McAllen, la entidad regional de promoción y contratación, y la Corporación para el Desarrollo Económico de McAllen (MEDC, por sus siglas en inglés) llevaron la iniciativa e imaginaron que el crecimiento económico de la región pasaba por aprovechar los activos disponibles. Obtener el objetivo ha dependido en gran medida de una colaboración sólida, aunque relativamente informal, entre los líderes y organizaciones del desarrollo económico, educativos y del desarrollo de la mano de obra, que se basó en un acuerdo alcanzado a partir de una imagen compartida del futuro económico de la región. La colabora-ción también tuvo lugar más allá de las fronteras nacionales para incluir una intensa alianza con la ciudad de Reynosa, en México. La estrategia pretendía aprovechar la situación geográfica de la región, que está relativamente cerca de los puertos mexicanos en el océano Pacífico y equidista de las costas este y oeste de los EE.UU. La región también es una zona de libre comercio (ZLC) o “zona franca” (de conformidad con la legislación de los EE.UU. y las disposiciones del NAFTA).
Al percatarse de que los fabricantes y sus clientes demandaban ciclos de vida de productos cada vez más cortos, la región se presentó como un “centro de fabricación de respuesta rápida” que podían utilizar las empresas y proveedores existentes para que el intervalo entre el diseño de un producto y su comercialización fuese cada vez más breve. A medida que la región avanzaba con esta estrategia, cada vez fue más obvio que la capacitación técnica constituía una parte importante de la solución. Los líderes regionales colaboraron para estimular la creación de un instituto superior que cubriese las necesidades inmediatas de los emplea-dores. En 1993, se abrió el South Texas College, un instituto de enseñanza superior que ha pasado de 1 000 a más de 17 000 estudiantes. El centro imparte formación personalizada y cursos de formación continua para actualizar las cualificaciones de los empleados actuales y preparar a los nuevos empleados. La institución emite un certificado acreditativo de las cualificaciones para su programa de formación personalizada, que ofrece a los empleados cualificaciones transferibles. Además, el centro y otras instituciones educativas de la región han colaborado con la Junta para el Desarrollo de la Mano de obra de la zona baja del Valle del Río Grande para documentar las divergencias con respecto a la disponibilidad y el uso de los fondos de formación personalizados. Todos ellos han defendido y logrado que aumentase la dotación del Fondo para el Desarrollo de las Cualificaciones a nivel estatal, así como una mayor flexibilidad en el uso de los Fondos locales para el Desarrollo de la Mano de Obra gracias a exención del Departamento Federal de Empleo.
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La región no se ha centrado solo en la educación para adultos sino también en el rendimiento de las escuelas primarias y secundarias de la región, que no había sido satisfactorio. Para promover la voluntad de cambio, los responsables escolares y comunitarios decidieron compartir abiertamente los indicadores del rendimiento de las escuelas con la población. Motivados por las necesidades de desarrollo económico, decidieron hablar sobre las tasas de abandono, el número de estudiantes en cursos de desarrollo y de recupe-ración, y otros datos potencialmente comprometidos. Se celebró una “College Readiness Summit” (reunión que analiza el grado de preparación para cursar enseñanza superior), que definió un “Plan de Acción” para la región y una Alianza para el Liderazgo Académico. Esta alianza ha ayudado a las escuelas a desarrollar vínculos entre el programa educativo y los clusters importantes de la economía de la región.
La Junta para el Desarrollo de la Mano de Obra (llamada Workforce Solutions) también ha desempeñado una función destacada en el programa de desarrollo económico de la región, ya que realizó un análisis del cluster de la industria regional y estableció una oficina de servicios a empresas para centrarse en las necesida-des de los empleadores. Workforce Solutions puso en marcha centros integrados piloto para prestar servicios intensivos a los empleadores y asistencia en cualificaciones básicas a los demandantes de empleo. También se ha creado un equipo, denominado Skills Solutions, para invertir en cuentas de formación individuales rela-cionadas con 26 ocupaciones objetivo que ofrecen un potencial de crecimiento y un salario mínimo. Puesto que Texas obtuvo una exención del Departamento de Empleo de los EE.UU. que permite que las Juntas locales para el Desarrollo de la Mano de Obra utilicen ciertos fondos para fines más flexibles, como la forma-ción de trabajadores pertinentes, la Junta creó una “cuenta para la actividad local” con un millón de dólares estadounidenses de su financiación local a fin de ampliar los criterios de selección y el acceso a la formación.
En general, la estrategia regional ha propiciado la llegada de más de 500 empleadores y la generación de casi 100 000 puestos de trabajo para la región. Todos los años, entre 30 y 50 empresas se establecen en Reynosa. Aunque sin duda existen focos de penuria económica, se ha producido un avance extraordinario desde principios del decenio de 1990, y el desempleo ha descendido en el condado de Hidalgo del 24,1% al 7,7% y en el condado de Starr del 40,3% al 10,7%.
Fuente: Troppe et al., 2007; Froy y Giguère, 2010.
Encadré 10. Le cas de la vallée du Bas Rio Grande au Texas (continuación)
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Recomendaciones para los responsables políticos nacionales
Recomendaciones para los profesionales y los responsables
políticos locales
Eliminar las trabas locales para centrarse en la calidad y la sostenibilidad del mercado laboral: por ejemplo, cambiar las estructuras de incentivos que se ofrecen a las agencias de empleo locales de forma que se concentren en la calidad y no solo en la cantidad de los empleos conseguidos.
Establecer instrumentos políticos que ayuden a los interlocutores locales a afrontar las cuestiones relacionadas con el uso de cualificaciones a nivel local y regional: esto es especialmente importante en regiones que experimentan el equilibrio de las cualificaciones escasas.
Establecer alianzas geográficas a nivel subregional: en vez de crear relaciones “basadas en la oferta” o “basadas en la demanda”, será importante desarrollar juntas que adopten un enfoque equilibrado y local con respecto al empleo y el desarrollo económico.
Establecer estrategias conjuntas que vinculen los enfoques de la oferta y la demanda con las cualificaciones y el empleo, sobre todo en aquellas zonas que se enfrentan al equilibrio de las cualificaciones escasas;
Respaldar la transferencia de tecnología y proporcionar asistencia técnica para mejorar la gestión de los recursos humanos y la organización laboral: esto es especialmente importante en los sectores que experimentan una elevada rotación del personal debido a los salarios bajos y las malas condiciones laborales.
Alentar la participación tanto de directivos como de trabajadores en cursos de formación: es más probable que los directivos mejor capacitados creen entornos de trabajo más productivos para el personal.
Trabajar con sindicatos e intermediarios: los sindicatos no solo se implican cada vez más a fin de coordinar la formación de sus asociados, sino que también se interesan por comprobar que la organización laboral y las condiciones de empleo mejoran para el personal cualificado. Otros intermediarios (p. ej. los centros de enseñanza superior o los consultores) también pueden ayudar en el desarrollo de iniciativas “propicias a las empresas” y propiciar acuerdos con el sector privado.
Desarrollar una cadena de suministro de calidad, garantizar la distribución de capital a largo plazo y apoyar a la empresa social: las compras del sector público pueden servir para ayudar a que las empresas locales planifiquen a más largo plazo y, por lo tanto, inviertan en la utilización y el actualización de las cualificaciones. La dotación de capital a largo plazo y el apoyo a la empresa social también puede aumentar la disponibilidad local de empleos de calidad.
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3 El progreso en el empleo y la definición de la carrera profesional
Es importante colaborar con los empleadores en la utilización de las cualificaciones, pero también es fundamental animarlos a que brinden oportunidades de actualización de cualificaciones al personal de forma que los trabajadores poco cualificados puedan progresar con el tiempo y acceder a mejores oportunidades de trabajo. Los análisis han demostrado (p. ej. OCDE, 2006a) que es muy poco probable que los empleadores inviertan en la formación del personal poco cualificado, sobre todo porque cada vez más se contrata a dicho personal temporalmente y, además, en la actualidad es muy poco habitual que estos trabajadores consigan un “trabajo para toda la vida”. Muchos empleos son temporales y puede resultar difícil distinguir cómo un empleo lleva a un puesto superior en la jerarquía laboral.
Nuevos modelos para el progreso en el empleo
Una nueva “perspectiva de las trayectorias profesionales”, elaborada en los Estados Unidos en los últimos años, ofrece un mecanismo para sortear esas barreras. En ciudades como Nueva York, las instituciones públicas han colaborado para volver a definir externamente las trayectorias profesionales comunes. Por ejemplo, los cursos de formación personalizada se interrelacionan para formar “iniciativas de trayectorias profesionales” destinadas a los trabajadores con una remuneración baja, y a menudo se financian conjuntamente por los sectores público y privado (consultar Froy et al., 2009). Los componen-tes principales de la perspectiva de la trayectoria profesional incluyen: definir adecuadamente la forma-ción junto con los consorcios industriales y los centros de enseñanza superior; adaptar la formación a las necesidades de los adultos en edad de trabajar; vincular la formación a las transiciones profesionales, desde los trabajadores que empiezan a los más especializados; y difundir la información a través de la orientación laboral dirigida a los adultos. El Recuadro 11 proporciona más detalles sobre cada uno de estos pasos.
La Universidad de la Ciudad de Nueva York ha trabajado con interlocutores como el sindicato 1199SEIU de trabajadores sanitarios para establecer trayectorias profesionales en tres sectores princi-pales: sanidad, comercio minorista y turismo (véase el Recuadro 12).
Los empleos de calidad son importantes, pero también lo es que sean accesibles para toda la población local. A fin de que las comunidades locales no creen una división entre los trabajadores “preparados” y bien remunerados y los “no preparados” y mal remunerados, los empleadores deben brindar oportunidades de progreso a los trabajadores poco cualificados, de forma que puedan optar a puestos de trabajo más especializados en el trascurso de su vida. El problema es que los empleadores no son muy propensos a invertir en la formación del personal poco cualifi-cado y las trayectorias profesionales internas están cada vez más fragmentadas.
En algunas comunidades, las instituciones públicas han trabajado junto con los empleadores para volver a definir externamente las trayectorias profesionales comunes. Las trayectorias y las familias profesionales ofrecen una manera útil de aunar a las agencias de empleo, los orientadores labo-rales, las entidades educativas y formativas y el consorcio industrial para que definan mapas de la formación y el empleo para los menos cualificados. También sirven para que el mercado laboral sea más transparente, lo que facilita la conexión entre la oferta y la demanda.
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Recuadro 11. El desarrollo de una perspectiva de la trayectoria profesional
Etapa 1. Análisis de deficiencias: seleccionar industrias y empleos que respaldarán el progreso y el crecimiento individual
• Analizar la oferta y la demanda actuales y previstas de la mano de obra en la región e identificar las industrias que ofrecen empleos con salarios adecuados para las familias y oportunidades de mejora.
• Evaluar los puntos fuertes y débiles de los servicios existentes en materia de educación y desarrollo de la mano de obra a disposición de los sectores objetivo, e identificar deficiencias donde no se cubran las necesidades.
• Considerar la rentabilidad de posibles inversiones públicas.
Etapa 2. Planificación de las trayectorias profesionales: establecer una alianza para desarrollar un plan de trayectorias profesionales
• Organizar a los interlocutores para desarrollar el plan, incluidos los proveedores de educación y for-mación y la mano de obra, las entidades de desarrollo económico y los servicios sociales.
• Involucrar a los empleadores en el diseño de la estructura de los empleos, los requisitos laborales y las trayectorias de promoción para los sectores industriales objetivo.
• Replantear los programas y servicios de los interlocutores para propiciar el inicio y el avance de una carrera profesional en los sectores objetivo.
• Identificar costos y desarrollar una estrategia de financiación.
• Establecer un compromiso de los interesados y un plan de comunicaciones para fomentar un amplio apoyo del concepto y los objetivos de las trayectorias profesionales.
Etapa 3. Aplicación: coordinar el trabajo de los interlocutores
• Elaborar memorandos de entendimiento que especifiquen las funciones, compromisos y aportacio-nes de cada interlocutor, incluidos los empleadores.
• Coordinar las labores de los interlocutores, incluidos el desarrollo del programa, la promoción y contratación, la aplicación de programas y servicios de apoyo, el desarrollo laboral y el seguimiento de los resultados.
Etapa 4. Mejora continua: evaluar y mejorar continuamente los programas y servicios de trayectorias profesionales
• Realizar exámenes de progreso regulares del rendimiento del programa.
• Realizar un seguimiento de los resultados en materia de empleo y educación de los participantes a cada nivel.
• Realizar ajustes basados en pruebas de la efectividad e impacto del programa.
• Volver a evaluar con regularidad la misión, la visión y los objetivos.
Etapa 5. Expansión: ampliar el proceso de las trayectorias para involucrar a otros interlocutores, grupos de participantes y sectores
• Aplicar el modelo de las trayectorias a poblaciones o zonas geográficas adicionales y ampliar la alianza para incluir a otras organizaciones según sea necesario.
• Repetir el proceso de las trayectorias en otros sectores industriales que sean importantes para la economía local.
Fuente: Jenkins y Spence (2006).
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Recuadro 12. Progresión profesional en el comercio minorista, la sanidad y el turismo en la Ciudad de Nueva York
En la Ciudad de Nueva York, hay muchas personas, sobre todo inmigrantes, que se concentran en tra-bajos de baja remuneración de los sectores del comercio minorista, la sanidad y el turismo. Existen nume-rosas barreras para que los inmigrantes y otros trabajadores adultos con salarios bajos asistan a centros de enseñanza superior. La incompatibilidad entre la vida laboral y la familiar ha hecho que la asistencia habitual a institutos de enseñanza superior sea un gran reto, en especial para los padres trabajadores con salarios bajos. Del mismo modo, los trabajadores con una remuneración baja, déficits de cualificaciones básicas y que afrontan barreras lingüísticas suelen necesitar cursos complementarios que les ayuden a alcanzar los estudios postsecundarios.
Por todo ello, la Universidad de la Ciudad de Nueva York (CUNY) ha colaborado con interlocutores, como el sindicato 1199SEIU para trabajadores del sector sanitario, a fin de establecer trayectorias profesionales en los tres sectores. Por ejemplo, el insti-tuto de enseñanza superior de LaGuardia ha diseñado un programa de trayectoria profesional de varios niveles en materia de sanidad, que ha recibido el apoyo de varias fuentes financieras públicas y privadas. La trayectoria tiene una serie de etapas diferentes (véase la siguiente ilustración). En primer lugar, para confrontar las barreras de acceso de las personas poco cualificadas, el centro ofrece progra-mas preparatorios/puente que aúnan lectura, escritura y reflexión crí-tica en el contexto de la atención sanitaria. Cada programa se adapta a un tipo diferente de grupo objetivo. Por ejemplo, el programa puente de acceso a las carreras sanitarias de los EE.UU. se dirige a inmigrantes que tienen credenciales médicas o experiencia en el sector en el extranjero y que se enfrentan a barreras lingüísticas.
En este nivel, el centro también ofrece “programas de tran-sición”, que se centran más en ayudar a que los trabajadores existentes ya capacitados en determinadas ocupaciones avancen hacia la siguiente etapa de oportunidades laborales. Por ejemplo, el programa CNA a LPN es un programa preparatorio de enseñanza superior que ayuda a los asistentes de enfermería certificados a capacitarse para ser enfermeros prácticos licenciados. El siguiente nivel de la trayectoria incluye la preparación para los programas profesionales o de grado de nivel superior. Finalmente, para los trabajadores cualificados, el centro ofrece educación continua con fines de desarrollo profesional. Como apunta el decano de uno de los centros:
La clave de todo esto es fomentar la colaboración, la parte más difícil. El interlocutor es el sindicato o el hospital… después, está el departamento académico y, la mayoría de las veces, un departamento académico aplica un enfoque rígido a la materia, y luego está el estudiante potencial. Cada uno tiene demandas y necesidades muy diferentes. A continuación, está la educación continua, que en realidad asume la función de tender puentes entre las tres entidades para hacerlas funcionar. Michael Paull, Decano de Educación para Adultos y Continua del Lehman College (2008).
Fuente: Froy et al., 2009.
Desarrollo profesional en curso
Cursos y grados profesionalesde nivel superior
Programas de transición(p. ej. formación para que los asistentes
de enfermería sean enfermerosprácticos licenciados)
Cursos puente(p. ej. de acceso a las carreras sanitarias
de los EE.UU.)
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Cada uno de estos sectores presentaba una escasez de cualificaciones, si bien empleaban un número significativo de trabajadores de baja remuneración, muchos de ellos inmigrantes. El diseño de los programas ha requerido muchos recursos y las partes interesadas de Nueva York han tenido pro-blemas para impartir el número necesario de programas; está claro que el empeño actual no alcanza a satisfacer toda la demanda existente en el mercado de trabajo y entre los subempleados. Para que esta labor repercuta realmente en los trabajadores pobres de la ciudad, puede que sea necesario un enfoque más estratégico que incluya a toda la ciudad e involucre a un grupo más amplio de organizaciones. Los programas de trayectorias profesionales también necesitan un compromiso decidido de los empleado-res y la implicación activa de los centros locales de enseñanza superior a fin de diseñar perfiles profe-sionales y cursos formativos que satisfagan las necesidades de la industria y sean flexibles con respecto a las necesidades de los trabajadores.
El desarrollo de familias profesionales
Aunque las trayectorias profesionales pueden respaldar los avances obtenidos en ciertas indus-trias y sectores, también es útil fomentar vínculos horizontales intersectoriales para definir “familias profesionales” a nivel local. Este enfoque reconoce que las cualificaciones genéricas que conducen a las personas hacia el empleo en la economía actual abarcan muchos sectores distintos, y con la formación técnica adecuada, las personas pueden progresar tanto horizontal como verticalmente.
A nivel federal, el Departamento de Educación de los Estados Unidos ha creado una iniciativa de familias profesionales (véase la Ilustración 5), que ha sido adoptada por muchos estados y regiones, y personalizada de acuerdo con las necesidades del mercado de trabajo local. Una familia profesional es una agrupación de profesiones e industrias que se basa en puntos comunes. Los perfiles labora-les se planifican teniendo en cuenta la totalidad de una industria, de forma que los estudiantes y los
Ilustración 5. Modelo de familias profesionales de los Estados Unidos
El diagrama de la izquierda mues-tra una familia profesional en la industria del transporte. Cada familia se divide en una serie de especialidades profesionales, en este caso, infraestructura del sis-tema, ventas y servicios y almace-naje/distribución. Para cada área profesional, se diseñan diferentes perfiles laborales y la formación se desarrolla junto con las indus-trias y centros educativos locales, lo que permite a las personas pasar de un empleo al siguiente. Además de aumentar la transpa-rencia del mercado laboral, tam-bién sirve para guiar a los adultos a medida que diseñan su propia trayectoria profesional.
SERVICIOSDE PLANIFICACIÓN
Y GESTIÓNLOGÍSTICA
OPERACIONESDE
TRANSPORTE
INFRAESTRUCTURADEL SISTEMA
DE TRANSPORTE
SEGURIDADE HIGIENEY GESTIÓN
AMBIENTALMANTENIMIENTO
DE INSTALACIONESY EQUIPOSMÓVILES
VENTASY SERVICIOS
OPERACIONESDE ALMACENAMIENTO
Y DEL CENTRODE DISTRIBUCIÓN
Conocimientosy competencias
de la familiaprofesional
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Fuente: www.careerclusters.org.
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trabajadores puedan ver cómo interactúan las diferentes profesiones y cómo se basan unas en otras. Dentro de cada familia profesional, existen entre dos y siete trayectorias profesionales, que van desde la educación secundaria a la enseñanza superior, escuelas especializadas y el lugar de trabajo. Así, permi-ten a los trabajadores poco cualificados y con una baja remuneración establecer vínculos con objetivos de futuro, al tiempo que los motivan para trabajar con denuedo y matricularse en una serie de cursos relacionados. La red de familias se somete a la supervisión de la Asociación Nacional de Directores Estatales de la Educación Profesional y Técnica (formación profesional) y se divulga a través de un enfo-que asociativo que incluye al estado, las escuelas, los educadores, los empleadores, los grupos indus-triales y otros interesados, que han trabajado juntos para crear directrices de programas de estudios, estándares académicos y técnicos, evaluaciones y materiales de desarrollo profesional para las familias.
Independientemente de esta iniciativa federal, la ciudad de Chicago hace tiempo que elaboró un enfoque integrado para las necesidades formativas de la industria manufacturera denominado Programa de cualificaciones para la fabricación (Manufacturing Skills Program, MSP) (véase el Recuadro 13). Este proyecto lleva funcionando desde 1991 y combina un decidido foco de atención en las necesidades formativas del sector local de la fabricación (sobre todo, las industrias metalúrgica, maderera y de la electrónica) con el conocimiento de quiénes necesitan formación relacionada con este sector dentro de la comunidad local: principalmente los inmigrantes y otros trabajadores desfavorecidos abocados a puestos de trabajo con una remuneración baja que intentan que sus familias lleguen a final de mes. La Jane Addams Resource Corporation (JARC) considera que quienes realizan cursos de formación “con-vencionales” suelen escoger entre una serie de cualificaciones profesionales, de alfabetización y de aritmética elemental que son o muy genéricas, o están diseñadas sin tener en cuenta la opinión de las empresas locales. Esto significa que solo en contadas ocasiones se les proporciona una trayectoria real de desarrollo profesional. En colaboración con los empleadores, la JARC ha definido perfiles profesio-nales y desarrollado estándares de cualificaciones para diferentes empleos y, con ello, ha ayudado a las empresas a crear trayectorias profesionales internas y beneficiado a los trabajadores, con independencia
Recuadro 13. El Programa de cualificaciones para la fabricación de la Jane Addams Resource Corporation (EE.UU.)
El Programa de de cualificaciones para la fabricación se estableció en Chicago en 1991 en respuesta a una década de declive industrial. Lo ha ejecutado la Jane Addams Resource Corporation (JARC, www.jane-addams.org), una organización sin fines lucro para el desarrollo comunitario. El principal interés del programa es hacer que las empresas locales del sector de la fabricación sean más productivas y, para ello, capacita a los trabajadores con cualificaciones esenciales que les permitan mejorar sus perspectivas de empleo. Se aplica un enfoque integrado a la formación; así, incluso los cursos de cualificaciones básicas se orientan hacia ocupaciones industriales específicas. Todos los cursos se imparten en empresas locales o en el centro de formación técnica para oficios de la metalurgia de la JARC, que cuenta con más de 325 m². Los instructores de los cursos dominan los idiomas de los grupos objetivo de la comunidad.
En cuanto al presupuesto, la JARC tiene acceso a fondos del estado y de la ciudad, y también recurre a fundaciones como el Aspen Institute, la Hitachi Foundation, United Way, la Polk Brothers Foundation, y a aportaciones individuales. Una amplia variedad de empresas de la metalurgia y de sectores relacionados, al igual que el sector bancario, ayudan a financiar la iniciativa. Desde el comienzo del programa, ha asistido a clases impartidas por el programa más de 900 personas de 100 empresas (los empleadores locales suponen unas 200 empresas que emplean a 5 000 trabajadores). El programa ha tenido una tasa de asistencia del 80% y una tasa de finalización del 97% y, una vez finalizado, los participantes han experimentado un aumento de los ingresos anuales (estimado entre un 5 y un 15%).
Fuente: OCDE (2006a, 2008c).
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de si participan o no en los programas formativos, ya que disponen de una clara trayectoria de progreso dentro de la empresa. Además, las intervenciones de la organización han ayudado a las empresas a emplear sus activos de recursos humanos de forma más efectiva. El Programa de cualificaciones para la fabricación pretende crear un círculo virtuoso de competitividad, retención y crecimiento industrial, al tiempo que se aplican procedimientos más eficientes que estimulan una mayor estabilidad y retención laboral en la zona de Chicago.
La vinculación de los clusters con la labor del servicio público de empleo
Un enfoque sectorial o de cluster es útil no solo para vincular a las personas con la formación sino también para relacionarlas con el empleo. En Nueva York, se ha establecido un centro de transporte en el Workforce1 Centre de Queens, que ayuda a los desempleados a acceder a los puestos de trabajo de este sector, al tiempo que colabora con los empleadores para mejorar tanto la retención y progresión de los trabajadores con bajos ingresos como la organización del trabajo (véase el Recuadro 14). El centro proporciona un entorno específicamente profesional a los demandantes de empleo, a fin de que conoz-can un sector industrial local fuerte y puedan acceder al mismo.
Recuadro 14. Centro de transporte Workforce1 NYC
En 2008, la Ciudad de Nueva York estableció el Centro de transporte Workforce1 NYC, que inicialmente fue financiado por el Centro para las oportunidades económicas del alcalde, Michael Bloomberg.
Los objetivos del centro son:
• Ayudar a que las empresas de transporte sean más competitivas mediante el fomento de conocimien-tos profesionales sobre cómo responder a las necesidades de mano de obra;
• Vincular a los trabajadores de ingresos bajos con buenos puestos de trabajo y oportunidades de avance profesional dentro del sector; y
• Catalizar sistemas de cambio dentro de la industria del transporte a través del trabajo conjunto a fin de identificar y afrontar los obstáculos que afecten a los empleadores y a los trabajadores de baja remuneración.
A partir de un análisis de los datos del mercado laboral, el centro decidió concentrarse específicamente en cuatro subsectores: transporte aéreo, transporte en camión, tránsito de pasajeros y terrestre, y transporte de apoyo aéreo. En el marco de estos subsectores, el centro trabaja estrechamente con las empresas para evaluar sus necesidades de contratación y formación, y para desarrollar soluciones personalizadas que satisfagan esas necesidades. Por ejemplo, muchas empresas han expresado la necesidad de capacitación en labores de supervisión, tanto para retener a los trabajadores como para brindar oportunidades de mejora al personal; hoy en día el centro imparte esta formación. Asimismo, se ha comprobado que fomentar un sólido compromiso con los empleadores ha permitido al centro mantener y superar las expectativas de rendimiento a pesar de las épocas de dificultades económicas. Al saber en todo momento cuáles son las demandas de los empleadores, el personal ha sido capaz de vincular recientemente a trabajadores desplazados con otras oportunidades similares, al tiempo que preseleccionaban a los nuevos candidatos al sector.
Desde abril de 2009, el Centro de transporte ha logrado un total de 869 colocaciones y promociones. 664 personas han obtenido un empleo. Además, han ascendido 205 personas, de las cuales el 75% recibieron un aumento salarial del 10% o superior. Se han matriculado 239 personas. Asimismo, el Centro de transporte ha prestado servicios a más de 80 empresas de transporte de NYC.
Fuente: www.nyc.gov.
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En Flandes, Bélgica, el servicio público de empleo (VDAB: Servicio Flamenco para el Empleo y la Formación Profesional) ha trabajado directamente con la ciudad de Amberes para fomentar el acceso al empleo y la progresión profesional en sectores clave de la economía local, principalmente el sector tercia-rio, construcción, logística, industria, los sectores de la hostelería, restauración y catering, y las industrias creativas. Al aunar la educación, el mercado laboral y los interlocutores sectoriales, se consideró que el estrangulamiento del empleo local se podría enfocar de forma integrada y ayudar, al mismo tiempo, a que las personas poco cualificadas accedan al progreso en el empleo. Pronto se reconoció que un enfoque sec-torial específico requería un conocimiento profundo del mercado de trabajo local. Por lo tanto, se ha inten-tado elaborar un análisis sólido acerca de la oferta y la demanda de cada sector (véase el Recuadro 15).
En Francia, a consecuencia de la recesión económica, el Centro de Empleo y Formación de Mulhouse (MEF Mulhouse) estableció un diálogo regional para facilitar la transferencia de cualifica-ciones desde los sectores precarios hasta los sectores que presentan un futuro más prometedor en la región (véase el Recuadro 16). Durante cuatro meses se consultó con los interlocutores locales y regio-nales pertinentes a fin de definir una estrategia común para el desarrollo laboral y de cualificaciones, que fomentaría la sostenibilidad de las trayectorias profesionales locales.
Recuadro 15. Iniciativas sectoriales para satisfacer las demandas de cualificaciones en Amberes (Flandes, Bélgica)
Identificar el problema: análisis de las necesidades de cualificaciones en el sector terciario
A fin de diseñar iniciativas de formación y empleo en el sector terciario de Amberes, primero se elaboró un análisis de cualificaciones en colaboración con los interlocutores del mercado laboral y de la educación, de acuerdo con las directrices de una oficina de investigación y consultoría sin fines de lucro (WES). Se examinaron los datos cuantitativos disponibles y se realizó una encuesta cualitativa con las empresas locales. La investiga-ción cualitativa averiguó que el grado de satisfacción con los niveles de cualificaciones, para casi todos los tipos de cualificaciones, era bastante bajo en el sector terciario, y esto se repetía en todos los subsectores. Las empre-sas identificaron que los nuevos candidatos al mercado laboral carecían de cualificaciones específicas y de competencias lingüísticas en francés (se espera que los trabajadores del sector de los servicios puedan comu-nicarse con fluidez tanto en francés como en flamenco). Además, se consideró que mostraban poca flexibilidad. A resultas de las encuestas, los interlocutores celebraron un taller para realizar un análisis DAFO del sector que sirviese de base para planificar una respuesta estratégica y confrontar las necesidades de cualificaciones.
Aumentar los niveles de cualificación en el sector de la construcción
La ciudad de Amberes también ha aplicado un enfoque conjunto al sector de la construcción, denomi-nado Talentenwerf (que, literalmente, significa “lugar de construcción de talento”). Se trata de una alianza entre el VDAB, la ciudad de Amberes, el Consejo de Educación de Amberes y el Fonds voor Vakopleiding in de Bouw/FVB (Fondo para la Formación Profesional en la Industria de la Construcción). Las organizaciones reunieron personal y conocimientos bajo un mismo techo para dar lugar a un servicio integrado orientado a las empresas de la construcción, sus trabajadores, los demandantes de empleo y las escuelas locales. Las grandes obras de infraestructura previstas en la ciudad requerirán miles de trabajadores adicionales de la construcción, a pesar de la crisis económica. Además de vincular la oferta y la demanda, se ha prestado especial atención al desarrollo de programas de formación innovadores con la mayor participación posible de las empresas. También se ofrece una infraestructura temporal para impartir formación en las obras en construcción, de forma que la capacitación y la educación se acerquen a la industria. El Talentenwerf está gestionado por personal de cada una de las diferentes organizaciones participantes, y el proceso se somete a la supervisión conjunta de un coordinador, un comité de gestión y un grupo de trabajo de política.
Fuente: Departamento de Empleo y Economía Social, Flandes.
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Recuadro 16. El Centro de Empleo y Formación de Mulhouse (Maison de l’emploi et de la formation, MEF), Francia
El MEF de Mulhouse abarca un territorio formado por 38 municipios y unos 270 000 habitantes, encua-drado en una cuenca de empleo (bassin d’emploi) más grande; la ciudad de Mulhouse tiene unos 120 000 habitantes. Sin embargo, este centro ha colaborado recientemente con otros interlocutores en cuestiones que afectan al mercado laboral de un territorio mucho más amplio al sur de Alsacia, que afecta a cuatro zonas del mercado laboral conformadas por 240 municipios y cerca de 460 000 habitantes.
El sur de Alsacia tiene una población activa de 129 000 personas (el 35% en la industria de servicios, el 28% en empresas, el 9% en la construcción y el 28% en la fabricación). Desde 2003, en la región se han per-dido 8 000 puestos de trabajo en las industrias de la automoción, química, transformación alimentaria y cons-trucción/electrónica de maquinaria. El MEF ha trabajado con los interlocutores en un “enfoque horizontal” (demarche transversale) para apoyar mejor la transición de los trabajadores hacia trayectorias profesionales más estables dentro de los sectores emergentes.
Los orígenes del proyecto
La misión del MEF se estableció en un documento legislativo en febrero de 2008, tras la reforma del servicio público de empleo. En primer lugar, el foco de atención se situó en los nuevos empleos, sobre todo en la industria de la construcción, y así varias empresas locales del sector se unieron para formar un nuevo cluster de la construcción sostenible con una “baja emisión de carbono”.
El MEF de Mulhouse llevó a cabo una serie de estudios relacionados, incluido un análisis del mercado laboral cambiante en la región para identificar mejor la destrucción y creación local de puestos de trabajo. También se realizó un estudio sobre el impacto de la industria del motor en la región para examinar no solo la importancia local del sector y su cuenca de empleo, sino también las cualificaciones transferibles de las que disponen los trabajadores. Tras una oleada de reducciones de plantilla, el sector textil y el sindicato CFDT también solicitaron al MEF que redoblara sus esfuerzos para afrontar el desempleo en el sector, facilitanto para ello la transferencia de cualificaciones a otros sectores.
El enfoque
Así las cosas, el MEF ha intentado generar un diálogo en la región con la creación de una plataforma para la comunicación y el intercambio en materia de cambio industrial, empleo y cualificaciones. Durante cuatro meses se consultó con los interlocutores locales y regionales pertinentes para analizar los retos prin-cipales a los que se enfrentaba la región, incluido el cambio económico, el reconocimiento y valorización de las cualificaciones de la población local, y la necesidad de definir una estrategia común para el desarrollo del empleo que hiciera las trayectorias profesionales locales más sostenibles.
Se diseñaron y compartieron 15 objetivos entre los diferentes interlocutores, relacionados con cuatro temas: investigación y análisis, cooperación con las empresas, formación y comunicación. Los objetivos espe-cíficos incluyeron: prever las necesidades futuras de las empresas que lleguen a la región, ajustar mejor las cualificaciones a la futura demanda, y hacer que las personas sean más conscientes de las áreas potenciales de futuro crecimiento del empleo.
Ejemplos específicos del trabajo realizado
• Se lanzó una campaña publicitaria y un servicio de información conjuntos para informar mejor a los empleados, a los empresarios y al personal de recursos humanos sobre los programas de formación profesional y para adultos disponibles en la región.
• Se realizó una serie de estudios para ayudar a identificar los sectores precarios y aquellos que podrían tener un futuro más próspero en la región.
• Se diseñó un sitio web para que los profesionales y las empresas comprendan mejor las trayectorias profesionales horizontales, que podrían favorecer el traslado de los trabajadores de sectores en decadencia a sectores emergentes.
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Recomendaciones para los responsables políticos nacionales
Recomendaciones para los profesionales y los responsables
políticos locales
Respaldar la flexibilidad en las instituciones educa-tivas y formativas de forma que los interlocutores locales sean capaces de ofrecer cursos por módu-los que se adapten a las necesidades de los adultos trabajadores, y participen en las iniciativas de fami-lias profesionales.
Trabajar con consorcios industriales y entidades sectoriales para definir los requisitos de las cualificaciones laborales de sectores concretos y hacer que el mercado laboral sea más transparente.
Establecer un marco para las familias o trayectorias profesionales que se utilice y adapte a nivel local; para ello se diseñarán familias profesionales y se implicará a organizaciones nacionales del sector y a proveedores de formación en un enfoque de familias profesionales; así se ayudará a los interlocutores locales a generar alianzas para el progreso en el empleo que se ajusten a sus propios mercados laborales.
Establecer un marco para las familias o trayectorias profesionales que interrelacione los puestos de trabajo de una manera coherente, que proporcione una base para la orientación profesional a adultos y la coordinación de la educación y formación locales. Lo ideal sería que esta labor se realizase a través de una alianza de interlocutores.
Trabajar con proveedores de formación y educación locales para desarrollar una formación modular flexible que ayude a los trabajadores a pasar de una profesión a otra.
Desarrollar servicios de intermediación laboral sectoriales o basados en clusters, dentro del servicio público de empleo, que proporcionen un entorno profesional tanto para los desempleados como para los empleados y les permita planificar y acceder a las carreras profesionales.
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4 El fomento y la previsión de nuevas áreas de crecimiento
Cuando se estableció el Programa LEED al comienzo de la década de 1980, muchos países de la OCDE se enfrentaban a problemas estructurales de las economías debido a la decadencia del sector de la fabricación. En ese momento, el sector de los servicios crecía en importancia y un objetivo principal de muchas iniciativas locales fue volver a capacitar a las personas para que obtuviesen cualificaciones pertinentes a dicho sector, como las habilidades relacionadas con las tecnologías de la información y los servicios de atención al cliente. En la actualidad, la crisis ha afectado a todos los sectores de la eco-nomía y los primeros puestos de trabajo en recibir el impacto fueron los del sector de los servicios en el comercio minorista y el turismo, ya que los consumidores se han “apretado el cinturón”. No es fácil encontrar sectores que no hayan experimentado la pérdida de puestos de trabajo.
La previsión de futuras áreas de crecimiento también debería ser un aspecto clave de las estrate-gias locales de empleo y cualificaciones. La crisis ha castigado a todos los sectores de la economía y pocos de ellos se han visto exentos de la pérdida de empleo. Al mismo tiempo, existen áreas de la economía que, indudablemente, crecerán en los próximos años, y para los que las comunidades deberían preparar su mano de obra.
En el contexto del cambio climático, las oportunidades económicas derivadas del sector ecoló-gico pueden ser considerables en el futuro. Otro sector en expansión debido al envejecimiento de la población es la asistencia médica y social. Además de estos sectores clave, la detección de nuevas oportunidades será un proceso continuo, y se debe prestar atención tanto a las tendencias externas como a las ventajas comparativas locales. La clave será un proceso de “especialización flexible”.
Recuadro 17. Nuevas cualificaciones para nuevos empleos
Con el programa “Nuevas cualificaciones para nuevos empleos” de la Comisión Europea se pretende:
• Instaurar una evaluación regular y sistemática de la oferta y la demanda a largo plazo en los merca-dos laborales de la UE hasta 2020, por sectores, ocupaciones, niveles de cualificación y países; se publicarán proyecciones actualizadas cada dos años a partir de 2010 junto con avisos anticipados ad hoc de posibles desequilibrios en el mercado laboral.
• Aumentar las capacidades metodológicas, analíticas y de aprendizaje mutuo en la UE para la previ-sión de las cualificaciones y los puestos de trabajo.
• Aumentar la capacidad de la UE de evaluar los efectos en el empleo de la transición a una economía de baja emisión de carbono.
Una primera evaluación predice que para el 2020, casi tres cuartas partes de los empleos en la UE25 estarán en los servicios, y que habrá mayores exigencias de cualificaciones a todos los niveles del mercado laboral, incluidas cualificaciones “transferibles” o “genéricas”, como las destrezas comunicativas, de resolu-ción de problemas y analíticas.
Fuente: DG de Empleo y Asuntos Sociales de la Comisión Europea.
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A nivel nacional e internacional, se está haciendo todo lo posible para predecir dónde se podrían concentrar los nuevos puestos de trabajo en el futuro. En Europa, la Comisión Europea y el CEDEFOP están trabajando para prever los puestos de trabajo que estarán disponibles en 2020 (véase el Recuadro 17). Dicha previsión también se encuentra a nivel local, aunque es difícil realizar pronósticos precisos con certeza. Al mismo tiempo, existen áreas de la economía que, indudablemente, crecerán en los próximos años, y sería aconsejable que las comunidades preparasen a su mano de obra. En el siguiente apartado se examinan dos ámbitos concretos con probabilidades de crecimiento: los trabajos ecológicos y la asistencia médica y social.
Empleos ecológicos
En vista del cambio climático, la necesidad de todos los países de cambiar, y de hacerlo rápido, hacia una “economía sostenible, de baja emisión de carbono” es ahora un objetivo mundial amplia-mente aceptado (PNUMA, 2008; OCDE, 2009b). En la actualidad, las industrias ecológicas contribuyen cada vez más a la riqueza colectiva, y las oportunidades económicas que brinda el sector ecológico se pueden ilustrar con las meras proyecciones de su crecimiento. Se ha estimado que el núcleo de esta economía, formado por el sector de bienes y servicios ambientales, alcanzó los 548 000 millones de dólares estadounidenses a nivel mundial en 2004, y se prevé que aumente a 600 000 millones en 2010 y a poco menos de 800 000 millones para el 2015 (Selwyn y Leverett, 2006). Sin embargo, las cifras del empleo en estos sectores varían de un país a otro. Por ejemplo, la economía ecológica en su conjunto emplea a 1,5 millones de personas en Alemania, comparado con las 400 000 personas en el Reino Unido (TUC, 2009). Esta distribución desigual refleja el hecho de que existe un potencial real para seguir desarrollando la economía ecológica en muchos países.
A nivel local, la expansión de las actividades ecológicas ha demostrado ser una herramienta para la creación de empleo y el crecimiento económico a largo plazo. El ejemplo de Silicon Valley en los Estados Unidos es ilustrativo. La región atrae el 31% del total de la inversión en tecnologías limpias en los Estados Unidos y un 55% en California. A pesar de la crisis económica, Silicon Valley ha vivido un crecimiento del 23% desde 2005. El crecimiento del empleo desde 2005 ha sido más intenso en la cons-trucción ecológica (424%), el transporte (140%) y en materiales avanzados (54%). Además, la inversión de capital riesgo en el Silicon Valley sumó casi 1 900 millones de dólares en 2008, un aumento del 94% con respecto a 2007 (Joint Venture Silicon Valley Network, 2009).
A medida que las empresas transformen sus actividades empresariales para reducir el impacto climático, se ajustará el perfil de los empleados y proveedores. Algunas de las implicaciones para los sectores económicos clave se incluyen de forma más detallada en el Recuadro 18.
Recuadro 18. Sectores clave para la aparición de empleos ecológicos
Construcción: el cambio climático está fomentando una demanda de nuevas técnicas y materiales de construcción, sobre todo las relacionadas con una mayor eficiencia térmica en edificios acabados y el uso de materiales cuya producción suponga menos emisiones de carbono.
Energía y calefacción: el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente estima que el mer-cado de la tecnología energética limpia podría alcanzar un valor de 1 900 billones de dólares estadounidenses en 2020.* Sin embargo, los gobiernos aún tendrán que desempeñar su papel durante un tiempo y estimular los mercados de dichas tecnologías mediante la aplicación de políticas fiscales o asistencia financiera directa.
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La gestión del cambio
A medida que la economía ecológica se expande, puede haber escasez de cualificaciones tanto en los puestos de entrada poco cualificados (p. ej. mecánicos) como en los empleos especializados y de alta remuneración (p. ej. ingenieros). Sin embargo, mientras que algunos sectores ganarán con la tran-sición a las tecnologías ecológicas, otros podrían experimentar una pérdida de puestos de trabajo (o de traslados de dichos puestos). Esto afectará especialmente a aquellas zonas donde el empleo se concen-tra alrededor de la extracción y refinado del petróleo, el sector eléctrico, y las industrias con un intenso consumo energético, como la del papel, el acero, el aluminio y el cemento. A nivel local, serán necesarias políticas en materia de capacitación adicional, fomento de cualificaciones, apoyo a los ingresos y pro-tección social, que ayuden a esta transición. La implicación de los sindicatos será importante en este proceso. La estrategia para una “transición justa”, diseñada por el movimiento sindical, describe los seis principios básicos para ayudar a las comunidades a gestionar los cambios (véase el Recuadro 19).
Agricultura: el empleo agrícola aún se tiene que adaptar a la necesidad de ofrecer más productos locales y de responder al creciente deseo de muchos consumidores respetuosos con el medio ambiente de obtener productos de menor impacto ambiental.
Transporte: el consumo de combustibles fósiles por parte de la industria del transporte es una de las principales fuentes de emisiones de gases de efecto invernadero. A nivel local, las políticas nacionales y locales de muchos países ya se están modificando para fomentar un mayor uso del transporte público; por ejemplo, con la dotación de subvenciones más altas para el uso del autobús, la creación de carriles bici y la aplicación de medidas disuasorias, como tasas de aparcamiento, al uso de vehículos privados para viajes cortos. Estas medidas también pueden cambiar los patrones de empleo localmente; por ejemplo, la reorien-tación de puestos de trabajo de los talleres (de mantenimiento de coches) a las tiendas de bicicletas, o de las fábricas automovilísticas al sector del transporte público y a la fabricación de autobuses y trenes.
Turismo: a escala internacional, el transporte aéreo sigue siendo un consumidor clave de los combus-tibles de carbono y, en general, se cree que hay pocas alternativas inmediatas en términos de combustible. Al mismo tiempo, la experiencia de los últimos años ha demostrado que las tarifas de vuelo reales tienden a subir. Estas tendencias favorecerán un turismo más localizado, incluido el turismo nacional, que tendrá un impacto directo en el empleo.
Industrias del reciclaje: es evidente que ya se comprende mejor la necesidad de reciclar los deshechos. A nivel local, deben existir cada vez más oportunidades para un crecimiento continuo de las industrias del reciclaje, cuya huella de carbono derivada del transporte es insignificante, y que también pueden aportar beneficios inmediatos a nivel local. Por ejemplo, los centros de reciclaje locales pueden producir materias primas para la producción de energía a partir de los desechos incinerados, abono orgánico para el sector agrícola, y materias primas para los procesos industriales, como los que se realizan en las industrias de la pasta de papel, el papel y los productos metálicos.
Fuente: Todd (2008), OCDE (2009b).
* Global Trends in Sustainable Energy Investment 2008, PNUMA, 2008.
Encadré 18. Secteurs clés pour l’émergence d’emplois verts (continuación)
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La definición del sector
Puesto que el crecimiento de la ecología es un ámbito relativamente nuevo para la política, muchas ciudades están comenzando a identificar el alcance de los empleos ecológicos en el mercado de trabajo actual y la utilización de las “cualificaciones ecológicas”. El estado de Michigan en los Estados Unidos, cuya industria automovilística se ha visto especialmente golpeada por la crisis, ha diseñado una inicia-tiva para definir mejor la naturaleza de los empleos ecológicos y su importancia para el estado. Se utilizó una metodología triple, que incluyó una encuesta entre los empleadores para averiguar el número actual de empleos ecológicos en Michigan y las expectativas de los empleadores sobre los futuros niveles de empleo, la dificultad de contratar a trabajadores cualificados, y las ocupaciones ecológicas que requieren competencias específicas y la formación de los empleados. A continuación, se analizaron los resultados, habida cuenta de la información sobre el mercado laboral y los datos económicos, para comprender las tendencias industriales y ocupacionales. Finalmente, se aplicó un enfoque cualitativo mediante grupos de discusión a fin de comprender mejor las cuestiones relacionadas con la mano de obra ecológica. La investigación ayudó a definir la economía ecológica de Michigan como un conjunto de industrias que proporcionan productos o servicios relacionados con cinco ámbitos principales:
Recuadro 19. La estrategia para una “transición justa”
1. Realización de las oportunidades ecológicas: se necesitan mayores inversiones para desarrollar políticas industriales sostenibles a largo plazo cuyo propósito sea retener y crear puestos de trabajo decentes y ecológicos/sostenibles, y hacer que los entornos de trabajo sean más ecológicos.
2. Un punto de partida sólido: la investigación y la rápida evaluación de los impactos sociales y laborales son cruciales para preparar mejor el cambio. Existe la necesidad de comprender mejor los efectos específicos de la política climática en las comunidades.
3. Ven y habla: los gobiernos locales y regionales deben consultar y fomentar la implicación formal institucionalizada de los sindicatos, los empleadores, las comunidades y todos los colectivos que deban participar en la transformación.
4. Con la capacitación de los trabajadores, el futuro se acerca: los cambios sobre el terreno requieren la capacitación de los trabajadores en procesos y tecnologías limpios; esto es clave para asumir y desarrollar nuevas tecnologías y para que el potencial de las inversiones ecológicas se haga realidad. Podría ser necesario conceder licencias de estudios para que los trabajadores adquieran nuevas cualificaciones.
5. La protección también importa: la vulnerabilidad puede producir resistencia para apoyar el cambio. Los programas de protección social, incluidas las políticas activas del mercado de trabajo (la seguri-dad social, incluidos los programas del seguro social y de garantía del empleo público, los programas de obras públicas que creen puestos de trabajo para los desempleados y los trabajadores pobres, el mantenimiento de los ingresos y los servicios de colocación, entre otros), son la clave para garantizar una transición justa.
6. No hay una única solución que valga para todos: cada región y comunidad en riesgo requiere su plan de diversificación económica. Una “adaptación en el mercado libre” no acarreará más que sufri-miento y oposición a las medidas climáticas. Si bien existe la necesidad de una normativa nacional sobre la protección ante el cambio climático, también es preciso adaptarla al contexto regional y local, siempre que se mantenga la integridad del medio ambiente pero también se garanticen opciones justas para los sectores y trabajadores afectados.
Fuente: Comisión Sindical Consultiva ante la OCDE, www.tuac.org.
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• Agricultura y conservación de los recursos naturales.
• Transporte y combustibles limpios.
• Mayor eficiencia energética.
• Prevención de la contaminación o limpieza del medio ambiente.
• Producción de energías renovables.
La encuesta identificó más de 109 000 empleos ecológicos en el sector privado de Michigan: 96 767 empleos directos y 12 300 indirectos. En la actualidad representa el 3,4% del empleo total en el sector privado de Michigan, pero se estima que el potencial de crecimiento es muy alto. La producción de energías renovables, que hoy es el sector ecológico más pequeño, podría ser el de crecimiento más rápido. Al mismo tiempo, el sector del transporte y los combustibles limpios reúne el mayor número de empleos ecológicos del estado (en torno a 40 000). Para proporcionar una formación adicional, Michigan ha establecido una Academia para la Movilidad Ecológica (Academy for Green Mobility) (véase el Recuadro 20). Se trata de una alianza entre el gobierno, los empleadores de la industria de fabricación automovilística y los proveedores de educación y formación cuyo objetivo es facilitar la rápida transfor-mación de empleos relacionados con los vehículos convencionales de gasolina a empleos con vehículos de propulsión avanzada que utilicen tecnologías y aplicaciones ecológicas.
Entre las iniciativas locales para poner en marcha y estimular el sector de los empleos ecológicos se incluyen:
Recuadro 20. Ejemplos de estrategias locales de empleos ecológicos
La London Development Agency (Agencia para el Desarrollo de Londres, LDA) ha creado un Foro sobre cualificaciones para la baja emisión de carbono a fin de impulsar la transición de Londres hacia una eco-nomía caracterizada por una baja emisión de carbono. En concreto, la LDA y el alcalde de Londres quieren que los londinenses desempleados se beneficien de dicha transición. Para ello, se ha diseñado un programa piloto para toda la zona de Londres, llamado Retrofit Employer Accord Pilot (REAP), que pretende crear 200 empleos sostenibles para los londinenses desempleados. El propósito del REAP es facilitar el acceso a las oportunidades de empleo y de formación existentes en el marco de los programas de eficiencia energética de los edificios de la LDA que actualmente ejecutan las autoridades locales y los propietarios registrados. Los ámbitos de trabajo incluyen: aislamiento de paredes huecas, aislamiento de espacios industriales, instalación de paneles solares, doble acristalamiento e instalación de burletes herméticos.
Desde 2006, la Alianza Apollo de Los Ángeles (Estados Unidos) trabaja en la configuración de estrategias ecológicas para el desarrollo económico y de la mano de obra. Con el apoyo de las autoridades de la ciudad, incluidos el alcalde, el ayuntamiento y el consejero local, la Alianza ha sido esencial para propiciar que la ciudad invirtiera en la mejora de los conductos de agua y energía. Además, ha establecido un Programa de formación para una trayectoria profesional ecológica, a fin de conectar a los residentes de bajos ingresos con las oportunidades laborales creadas mediante la inversión. En 2007, se estableció un grupo de trabajo para identificar las necesidades de la mano de obra, mecanismos financieros para las labores de mejora y finan-ciación para el programa formativo que comenzó en 2008. La Alianza reúne a organizaciones comunitarias, sindicatos y grupos ecológicos, y la convoca y dirige SCOPE, una organización comunitaria del sur de Los Ángeles (www.scopela.org).
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Asistencia médica y social
El estado de Michigan ha puesto en marcha estrategias sectoriales en el ámbito de la sanidad, que es un sector de empleo también al alza debido al envejecimiento de la población. En 2004, cuando el gobernador de Michigan inició un nuevo programa de la alianza para las cualificaciones regionales (Regional Skills Alliance, MiRSA), 9 de las 13 alianzas regionales iniciales decidieron centrarse en el sector de la asistencia médica. El programa de la alianza para las cualificaciones regionales está diseñado para mejorar la eficiencia del desarrollo de la mano de obra local y de los sistemas educativos a fin de satisfacer las necesidades de las empresas. Durante muchos años, Michigan ha invertido en un sistema de educación postsecundaria amplio y reconocido, y junto con el gobierno federal ha desarrollado un completo sistema de gestión de la mano de obra. Sin embargo, cada vez preocupa más que estos dos sistemas no colaboren suficientemente para cubrir las necesidades de la comunidad empresarial de Michigan. El estado ha reconocido que los mercados laborales locales tienen sus propias necesidades específicas y que son las entidades locales quienes mejor las comprenden y, en consecuencia, se dirigió
El Programa Richmond (Estados Unidos) instala sistemas solares de bajo costo y gratuitos para propie-tarios de viviendas con bajos ingresos y, al mismo tiempo, capacita a los residentes de la comunidad que tengan ingresos bajos para realizar las labores de instalación. Este programa tiene tres socios clave: Solar Richmond (ONG), Solar BUILD (un programa con financiación estatal) y GRID Alternatives (ONG). En 2007, un total de 32 residentes completaron el nuevo programa de formación especial: un programa de 8 semanas de duración que impartía competencias en materia de construcción, más un módulo adicional de 2 semanas sobre cualificaciones en energía solar. A finales de ese año, todos los graduados del programa, excepto cinco, estaban contratados por empresas locales de construcción y de energía solar. En 2008, se incorporaron téc-nicas de construcción ecológica al programa. Solar Richmond coordina programas de formación regulares y facilita la colocación laboral a los graduados (www.solarrichmond.org).
La Academia de Michigan para la Movilidad Ecológica (Estados Unidos). El Departamento de Energía, Empleo y Crecimiento Económico de Michigan se ha unido a la Universidad Tecnológica de Michigan, a la Universidad del Estado de Wayne y a empleadores de la industria automovilística para establecer la Academia de Michigan para la Movilidad Ecológica. La Academia se enmarca en el programa No Worker Left Behind, puesto en marcha por el gobernador, que pretende capacitar a 100 000 ciudadanos en tres años para que trabajen en ocupaciones muy demandadas y en industrias emergentes. El programa ha reorganizado y mul-tiplicado los fondos federales que se utilizan actualmente para el desarrollo de la mano de obra y, gracias a ello, proporciona un máximo de dos años de matrícula gratuita en cualquier instituto de enseñanza superior, universidad o cualquier otro programa de formación oficial de Michigan a los participantes que cumplan los requisitos. Se presta especial atención a las últimas tecnologías de propulsión, y a los vehículos diésel e híbridos. La formación está diseñada para alcanzar un objetivo específico, ser de corta duración y flexible.
Blue Mountains Business Advantage (BMBA), Nueva Gales del Sur (Australia). Este programa establece una “marca” o etiqueta acreditada que identifica a las empresas que han participado en un curso de prácticas empresariales sostenibles. La “marca” es propiedad de Blue Mountains Tourism Limited; la administra la cámara regional de comercio, con el apoyo del Ayuntamiento de Blue Mountains. Las empresas que deseen obtener la acreditación asisten a un taller formativo de un día que trata cuestiones como la justificación empresarial de la sostenibilidad, la aplicación de la triple cuenta de resultados, el desarrollo de un enfoque estratégico y el uso de indicadores para la presentación de informes. Las organizaciones acreditadas reciben una licencia para utilizar el logotipo de la marca en su propia publicidad, así como más cursos e información sobre cómo utilizar la marca de forma efectiva. Las organizaciones acreditadas se incluyen en el sitio web del programa, se enumeran en el directorio de socios de la marca y pueden utilizar la marca en la promoción de sus actividades e intereses (Potts, 2007).
Encadré 20. Quelques exemples de stratégies locales pour l’emploi vert (continuación)
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a los interesados locales para establecer alianzas e identificar las necesidades de cualificaciones, desa-rrollar las estrategias necesarias para afrontar las necesidades y llevar a cabo las actividades propuestas. Con la asistencia financiera de la fundación Charles Steward Mott (una fundación benéfica con sede en Michigan), el estado ofreció ayudas iniciales de un año por un valor total superior a 1 millón de dólares estadounidenses para el desarrollo inicial de las alianzas. Además de estas alianzas centradas en el sector sanitario, otras se han centrado en la fabricación y la biotecnología. Las alianzas reunieron a juntas de la mano de obra, una organización laboral, programas de formación postsecundaria y una organización comunitaria.
Por ejemplo, la alianza de la mano de obra del sector de la asistencia médica del nordeste de Michigan abarca 11 condados en la esquina superior nordeste de la zona denominada Península Inferior. Debido a un descenso del 10% en la fabricación durante los tres años anteriores a la iniciativa, la tasa de desempleo había alcanzado el 11%. Muchos de los trabajadores cualificados que encontraron trabajo en otro lugar se habían ido, una situación preocupante para otras industrias interesadas en conservar una mano de obra cualificada. La alianza aplicó un enfoque triple al problema. En primer lugar, confrontó las necesidades inmediatas de mano de obra para la industria de asistencia médica, y para ello trabajó estrechamente con las instituciones educativas locales y otras entidades del sur del estado del estado para impartir formación. Al ser una zona rural escasamente poblada, los trabajadores deben recorrer largas distancias para encontrar una formación adecuada. Los socios del programa intentaron coordinar y armonizar los programas de estudios para favorecer la asistencia a instituciones cercanas y evitar los desplazamientos a instituciones situadas a horas de distancia. Los socios del programa diseñaron un directorio que enumeraba los programas disponibles en institutos de enseñanza superior y en univer-sidades del norte de Michigan para las profesiones sanitarias. La alianza también ha desarrollado un programa de trayectorias profesionales para quienes empiezan a trabajar en una ocupación relacionada con la enfermería. En segundo lugar, se potenció una mano de obra futura. Concretamente, el programa quiso aumentar los conocimientos de los estudiantes de educación secundaria con respecto a la amplia gama de profesiones sanitarias disponibles, y para ello organizó campamentos de verano sobre cuestio-nes sanitarias y divulgó material de publicidad de apoyo. En tercer lugar, se centró en integrar mejor en la mano de obra a los grupos que encuentran dificultades para colocarse; así, asistió a los trabajadores con problemas de retención laboral, por ejemplo, con ayudas para el transporte y asesoría en materia de drogas.
Habida cuenta del envejecimiento de la población, las comunidades también se están dando cuenta de que el sector de la asistencia social será un gran empleador en el futuro. Si bien el cuidado de la salud está, en general, bien estructurado por lo que respecta a las jerarquías organizativas y la representación de los trabajadores, el sector de la asistencia social es bastante distinto. Habitualmente, la remuneración es baja y los empleos suelen ser temporales, lo cual ha provocado escasez de cualifi-caciones. Existe un marcado sesgo de género y una importante concentración de mujeres en el sector. El sueldo y las condiciones no siempre reflejan las destrezas emocionales y comunicativas necesarias para prestar una asistencia de buena calidad en el sector, y ya se ha reclamado que aumenten la calidad del empleo para, con ello, atraer a nuevos trabajadores hacia sector en el futuro.
Por ejemplo, en Queensland (Australia), uno de los proyectos del ecosistema de cualificaciones (véase la sección anterior) se centró en el sector de la asistencia a personas mayores: la Queensland Aged Care Skills Formation Strategy. Se trata de una iniciativa del gobierno estatal que congrega al gobierno, la industria y organizaciones formativas registradas para confrontar la escasez de cualificacio-nes. Se ha identificado que dicha escasez tiene su origen en una falta de oportunidades de desarrollo profesional en el sector, una falta de mecanismos de apoyo y desarrollo establecidos, y en el hecho de
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que no se estaban aprovechando al máximo las cualificaciones y los conocimientos de los trabajadores. La estrategia se centró en la educación y formación, la gestión de la mano de obra, el diseño del puesto, la imagen industrial y las relaciones industriales. En concreto, se han redefinido las funciones de los asistentes sanitarios y se han desarrollado trayectorias formativas y profesionales que fueran coherentes con el amplio abanico de la asistencia (QCS&H ITC, 2006).
En Francia, se ha creado un programa para aumentar la calidad de los puestos de trabajo de asis-tencia a las personas mayores como parte de un programa más amplio para garantizar que los mayores pueden seguir viviendo en sus regiones rurales locales (véase el Recuadro 21). El programa es un ejem-plo de cómo la empresa social y la innovación social pueden afrontar las deficiencias de los servicios locales y respaldar la inclusión social, al tiempo que se crean oportunidades laborales y formativas locales.
En otros lugares de Francia, se ha establecido una red para ayudar a convertir los empleos tempo-rales y a tiempo parcial, en sectores como la asistencia personal, en empleos más duraderos y de mejor calidad. La red AMETIS solicita a los empleadores locales (sector privado y público) que ofrezcan una indicación de sus futuras necesidades de mano de obra y, a partir de ahí, fusionan los empleos espera-dos disponibles para ofrecer a los trabajadores contratos permanentes a tiempo completo, gestionados por las oficinas locales de la red. Para AMETIS, esta “consolidación” de actividades no solo mejora la calidad de los empleos locales sino que también ayuda a los empleadores locales a cubrir la deficiencia y escasez de cualificaciones. Este proyecto se ha realizado de forma piloto en Nantes/Saint-Nazaire, Touraine, Mulhouse y en la región de Provenza-Alpes-Costa Azul, y se espera que se ejecute de forma más amplia.
Recuadro 21. La creación de puestos de trabajo interesantes y oportunidades formativas en la Francia rural
Los centros asistenciales para las personas mayores son escasos en la Francia rural, sobre todo en los 6 000 municipios locales con una población de entre 700 y 3 000 habitantes. Para las personas que han pasado toda su vida en el campo, puede ser traumático que los envíen a cualquier otro lugar en la vejez. Para afrontar esta cuestión, el arquitecto y planificador urbano de Burdeos Philippe Loubens creó el concepto “Villa Family”, que permite a los mayores seguir viviendo en su propio pueblo, cerca de familiares y amigos y en un entorno conocido. Este nuevo concepto ha impulsado la demanda de mano de obra cualificada y ha creado nuevos puestos de trabajo las zonas rurales. La primera casa Villa Family se inauguró en 1990 en la región de Creuse, que tiene el mayor número de personas mayores de Francia.
Dos empresarios jóvenes franceses decidieron abundar más aún en el concepto. La empresa Ages et Vie pidió a las autoridades locales que donasen un terreno para construir una casa al precio simbólico de 1 euro. Ages et Vie buscó un inversor privado dispuesto a financiar la construcción de la casa. Cuando se construye una casa de Ages et Vie, se crea una asociación especial para la vivienda, formada por el alcalde, el médico generalista local y las personas mayores o sus familias. La asociación actúa a modo de empleador de los “anfitriones”, que ofrecen cuidados para las personas de la casa. Los anfitriones suelen ser graduados en el campo del trabajo social, o tienen experiencia profesional en gerontología o como auxiliares de enfermería. La actualización de las cualificaciones de los anfitriones se financia a través de la asociación para la vivienda, y hay programas de formación específicos (p. ej. sobre tratamiento del dolor) subvencionados por el organismo regional. En total, los costos son mucho más bajos que los de un hogar para mayores convencional. En la actualidad hay 8 casas Ages et Vie dentro de un radio de 100 km alrededor de la ciudad de Besançon y unas 15-20 casas Villa Family en el este de Francia.
Fuente: Froy et al., 2009.
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Un mayor apoyo para la innovación y la especialización flexible
Al margen de estos sectores clave, habrá muchas posibilidades diferentes para el crecimiento y el desarrollo en los próximos años. La detección de nuevas oportunidades es un proceso continuo, y el fomento de una cultura de iniciativa empresarial local, que preste un apoyo decidido a las empresas nuevas y emergentes, ha demostrado que impulsa el proceso de crecimiento y regeneración. Asimismo, establecer una base de conocimientos y compilar información con regularidad sobre el mercado de trabajo local puede desempeñar una función decisiva en la identificación de los sectores de empleo emergentes y de las necesidades de formación.
Para las comunidades, es importante centrar la inversión en ámbitos en los que puedan tener una ventaja comparativa. Idealmente, los responsables políticos locales deberían tratar de promover la “especialización flexible”, es decir, concentrarse en determinados sectores pero, a la vez, transformarlos de acuerdo con las necesidades del mercado. El denominado “valle del plástico” en Oyonnax (véase el Recuadro 22) es un buen ejemplo de una región que ha transformado una industria artesanal en un sector de fabricación diverso y adaptado, a pesar de los contratiempos económicos y los mercados cambiantes.
Recuadro 22. El valle del plástico, Oyonnax
Oyonnax, en Francia, proporciona un buen ejemplo de un lugar que se ha adaptado y evolucionado cons-tantemente para enfrentarse a los retos del cambio económico. La ciudad está situada en un valle en la región de Ain, cerca de Lyon. Tradicionalmente, el valle fue el centro de la fabricación artesanal de peines. Pero a principios del siglo XIX, aprovechó los avances técnicos en el campo del plástico y creció hasta convertirse en un gran centro de producción de peines. Tras la Segunda Guerra Mundial, la región se diversificó y dio cabida a un centro más amplio para la industria del plástico; así pasó a ser el “valle del plástico”. Oyonnax sigue liderando la investigación e innovación en la manufactura del plástico y en 1989 acogió el Pôle europeen de plasturgie (Centro europeo de los transformadores plásticos). Ahora existen más de 1 500 empresas que abarcan todas las etapas de la industria del plástico, incluido el diseño, la fabricación de moldes, la fabrica-ción de maquinaria, el procesado de polímeros, acabado, decoración y reciclaje.
Las cualificaciones y el empleo han sido la clave del éxito continuado del valle. Se han impulsado las cualificaciones especializadas a nivel local a través de la creación de la Ecole Supérieure de Plasturgie, que capacita a los futuros ingenieros de la fabricación del plástico. Así se garantiza que las industrias de la zona pueden contratar a las personas adecuadas para cubrir las posiciones de jefes de proyecto y supervisores téc-nicos, necesarias en todo el sector del plástico. No solo se necesitan ingenieros cada vez más especializados sino que también se necesitan técnicos cualificados para manejar la maquinaria, hacer un seguimiento de los procesos y realizar otras tareas de producción que se cada vez son más complejas. El establecimiento del Lycée Arbez Carme ha proporcionado a los residentes locales las cualificaciones requeridas para trabajar en la producción del sector del plástico. Además de los ingenieros y los técnicos, las industrias del valle también necesitan una mano de obra menos cualificada para realizar tareas más generales del proceso de producción. Normalmente, esta mano de obra procede de los inmigrantes de la zona, y el valle de Oyonnax tiene una mano de obra culturalmente diversa. Sin embargo, sigue habiendo escasez de cualificaciones y las empresas del valle del plástico han colaborado con organizaciones como la ANPE (la agencia de empleo nacional fran-cesa, que ahora se denomina Pôle Emploi) para diseñar programas de formación en cualificaciones básicas para la mano de obra local. Uno de dichos programas, llamado Action de développement des competences (ADC), se posible por el acuerdo entre los socios industriales.
Fuente: Comisión Europea, 2004.
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Recomendaciones para los responsables políticos nacionales
Recomendaciones para los profesionales y los responsables
políticos locales
Definir el sector de los empleos ecológicos: ¿qué sectores actuales acarrean un alto impacto de las emisiones de carbono y producen desechos? ¿Cómo pueden cambiar los perfiles laborales? ¿Qué sectores crecerán? ¿Qué sectores se contraerán?
Proporcionar orientación a nivel local sobre las futuras necesidades de formación en los sectores emergentes.
Garantizar que los programas nacionales para responder a las tendencias más amplias (p. ej. el cambio climático y el envejecimiento de la pobla-ción) se orienten de tal forma que respalden el desarrollo de puestos de trabajo de buena calidad y de oportunidades de formación.
Apoyar la flexibilidad en el sistema educativo y de formación profesional para que los interlocutores locales puedan adaptar la formación a los ámbitos de crecimiento incipiente.
Planificar los puestos de trabajo ecológicos y las cualificaciones relacionadas existentes en la economía local para establecer los ámbitos prio-ritarios de apoyo y definir el desarrollo de cualifi-caciones. Identificar cómo es probable que cam-bien los perfiles laborales, qué sectores crecerán y cuáles se contraerán.
Respaldar el desarrollo de empleos de calidad en los sectores emergentes, sobre todo en ámbitos de servicio público, como el sector de la asistencia médica. Esto puede requerir la redefinición de las funciones profesionales y la actualización de las destrezas de los menos cualificados.
Desarrollar una economía basada en la especiali-zación flexible: evaluar y apoyarse en los activos locales, pero realizar un seguimiento continuo sobre cómo se pueden aprovechar mejor y diver-sificar industrialmente en el contexto del cambio mundial en curso.
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5 Una buena gobernanza local
Sin duda, será todo un desafío ejecutar intervenciones políticas efectivas en un contexto en el que los presupuestos públicos se están recortando. Los gobiernos de la OCDE están empezando a liquidar los importantes déficits acumulados tras los paquetes de estímulo. Los recortes se están percibiendo a nivel local, y habrá que justificar cuidadosamente cada iniciativa que se aplique. Así las cosas, es especialmente importante que la financiación no se disipe y fragmente sino que se aúne para alcanzar prioridades locales concretas. Los gobiernos intervienen de muy diversas formas a nivel local, pero solo en contadas ocasiones la coordinación es efectiva. Las políticas nacionales pueden suponer una gran diferencia en la reconstrucción económicamente viable y sostenible de las comunidades. No obstante, el efecto será limitado si se fragmentan las políticas, se duplican los servicios, se descuidan las deficien-cias, y si las instituciones no se comunican lo que están intentando conseguir.
Promover la integración de políticas mejora la eficiencia y conduce a la obtención de mejores resul-tados a nivel local. Se reconoce ampliamente que coordinar las políticas de empleo con las estrategias de desarrollo económico y las iniciativas de inclusión social brinda beneficios significativos. Existe el riesgo de que la crisis económica plantee problemas sociales a largo plazo si los niveles de desempleo permanecen altos, sobre todo en las comunidades que ya tienen dificultades enquistadas, como el des-empleo multigeneracional, la exclusión social y una alta tasa de criminalidad. Dichas situaciones requie-ren una inversión significativa en diversos ámbitos (vivienda, formación, transporte local) para que se produzca un cambio. Al mismo tiempo, encauzar las oportunidades económicas en una economía basada en el conocimiento (como la mejora de la productividad, o la orientación hacia nuevos merca-dos) requiere una inversión simultánea en infraestructuras, cualificaciones, investigación e innovación.
Para trabajar en las cuestiones políticas citadas, muchas de las cuales son intersecto-riales, será esencial una buena gobernanza local. En el contexto de la crisis económica, los compartimentos políticos y las intervenciones políticas fragmentadas a corto plazo se han convertido en un lujo que nuestras economías ya no se pueden permitir. Para restablecer el crecimiento durante la recuperación, las comunidades locales necesitarán un liderazgo decidido y mecanismos de gobernanza locales sólidos que integren diferentes facetas políticas en un objetivo común. Para ello necesitarán:
• Estrategias intersectoriales efectivas que incluyan un conjunto reducido de prioridades claras sustentadas sobre información y datos empíricos locales contundentes.
• Un amplia alianza entre los interlocutores del sector público y privado en el ámbito del desarrollo y la ejecución estratégicos.
• Un liderazgo fuerte y fomento de capacidades a nivel local.
• Consolidación del capital social y desarrollo de sociedades con altos niveles de confianza.
• Una perspectiva a largo plazo.
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Reducir la fragmentación y mejorar la armonización de las políticas
No obstante, armonizar mejor las políticas locales y eliminar la duplicación y lo superfluo no es un proceso fácil. Para convenir en un conjunto común de prioridades y acciones es preciso negociar las soluciones de compromiso, las sinergias y los sacrificios necesarios, lo que supone todo un reto a nivel local, sobre todo cuando las instituciones locales no tienen una capacidad amplia de toma de decisiones (Giguère y Froy, 2009; Froy y Giguère, 2010). Así, podría entrañar cierto conflicto entre las instituciones locales, una situación que muchos interlocutores locales encontrarían incómoda (véase la Ilustración 6). Aunque exista el deseo de realizar sacrificios y de trabajar para obtener un conjunto limitado de priorida-des locales, la falta de flexibilidad para fijar objetivos organizativos significa que muchas instituciones, sobre todo del sector público o semipúblico, podrían conceder la prioridad a sus propios objetivos y no a los que se establecen de consuno. El problema se acentúa porque las estrategias locales y los mecanismos establecidos para su ejecución no son siempre legalmente vinculantes. En muchos casos, las partes implicadas creen que pueden participar en la planificación estratégica colectiva pero que no están necesariamente obligadas a traducir los acuerdos en medidas concretas.
Un estudio realizado por la OCDE en el marco del Programa LEED acerca del grado de integración local entre el desarrollo económico, las cualificaciones y las políticas de empleo en 11 países (Froy y Giguère, 2010) identificó una serie de recomendaciones para armonizar mejor las políticas, que se pre-sentan en el siguiente apartado.
El fomento de una base empírica sólida
A fin de crear un enfoque estratégico que sea relevante para las condiciones locales, es esencial dis-poner de base empírica sólida sobre los problemas del mercado de trabajo local. En respuesta a la crisis económica, algunas ciudades, como Liverpool y París, están intentando mejorar la vigilancia de los pro-blemas del mercado laboral. Sin embargo, la información y los datos no resultan solo útiles para reunir
Ilustración 6. De la indiferencia a la integración a nivel local
Mantenimiento de la situación previa: muchas entidadesejecutan políticasfragmentadas
Resolución deresponsabilidadescoincidentesy objetivos contrapuestos
Negociación en cursode sinergiasy solucionesde compromiso
Ignorancia/indiferencia
Con�icto
Integración
Fuente: Froy y Giguère, 2010.
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información sobre la aplicación de programas; cuando se utilizan correctamente, pueden impulsar a los interlocutores locales a definir un programa de acción concertado. En el caso de la zona baja del Valle del Río Grande (véase el Recuadro 10), la función clave desempeñada por los líderes locales fue utilizar los datos y la información para garantizar que todos los interesados comprendían realmente la gravedad de la situación local. Se encargó un amplio estudio para recopilar datos locales, y las partes implicadas se reúnen cada dos años para contrastar los resultados con un conjunto de indicadores acordados.
En Nueva Zelanda (Froy y Giguère, 2010), no se acentúa solo la compilación de estadísticas sino la necesidad de “una auténtica fusión entre un amplio conocimiento de cuestiones locales y un sólido análisis estadístico”. Los interlocutores locales han reconocido la necesidad de disponer de datos locales que, idealmente:
• Procedan o sean encargados por una alianza fiable de interlocutores regionales pertinentes;
• Resulten fiables debido a la utilización de métodos de análisis avanzados y sólidos;
• Estén desglosados, al menos, a nivel del ayuntamiento y de distrito;
• Estén al tanto del plan estratégico de desarrollo económico regional a largo plazo;
• Se actualicen con regularidad; y
• Adopten un formato útil para orientar las decisiones de todos los interesados.
El diseño de estrategias efectivas
En gran medida, las estrategias locales se pueden evaluar para ver si se centran en “cuestiones preocupantes y exclusivas” que afectan a una población. Sin embargo, en muchos casos, las estrate-gias locales son una larga “lista de aspiraciones”, de posibles medidas que tienen poca relación con los problemas locales y carecen de medios concretos para su aplicación. En realidad, esto permite a los interlocutores locales fingir que están de acuerdo con el objetivo estratégico, pero continuar con la ejecución de sus propias políticas sin tener en cuenta otras cuestiones. Para ayudar realmente a que las comunidades se recuperen de la crisis, el programa LEED ha identificado que las estrategias deben sustentarse en los siguientes elementos:
• Un entendimiento adecuado del contexto local;
• Una discusión real sobre las ventajas e inconvenientes y las sinergias entre las diferentes intervenciones políticas para responder a las amenazas y oportunidades a largo plazo; y
• Una comprensión clara de las competencias reales de los interlocutores locales.
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El fomento de alianzas
Las alianzas serán fundamentales para la recuperación. Este tipo de acuerdos son cada vez más frecuentes en los países de la OCDE como una herramienta de gobernanza para vincular políticas a nivel local, conectar a los interlocutores locales con otros niveles de gobernanza, estimular iniciativas, aumentar la efectividad y la eficiencia en el uso de recursos, y potenciar los resultados de las políticas. A nivel local, suelen implicar a una amplia variedad de interlocutores de los sectores público, privado y sin fines de lucro, aunque la distribución exacta de los miembros depende del objetivo temático. Tradicionalmente, las alianzas han intentado trabajar en el marco de las políticas existentes y han ajustado los programas a las necesidades locales. Sin embargo, en la actualidad, son cada vez más las alianzas en todo el territorio de la OCDE que pretenden desempeñar una función más amplia e influir en el propio desarrollo de las políticas. Así, las alianzas intentan convertirse en una parte integral tanto del diseño como de la aplicación de políticas, a diferentes niveles de gobernanza.
Esto es importante ya que las alianzas geográficas no siempre obtienen un éxito apreciable si no se acompañan de otras medidas políticas. El estudio de la OCDE sobre las alianzas locales (2001, 2004) dejó claro que el establecimiento de alianzas de tipo geográfico no era una condición suficiente para la coordinación de políticas. Como término medio, las alianzas tienen un impacto marginal en la capacidad de los servicios para aunar esfuerzos y aplicar un enfoque integrado a los problemas locales. Entre los problemas se incluyen: una estructura deficiente de la rendición de cuentas que limita el compromiso interorganizativo, y unos estrictos requisitos de gestión del rendimiento en la política convencional que favorecen que las entidades individuales y las organizaciones asuman una perspectiva estrecha de la ejecución de políticas.
La flexibilidad en el diseño de políticas
Para estar en situación de influir en la gobernanza local, las alianzas deben ir acompañadas de mecanismos que incrementen la flexibilidad en el marco de la gestión de políticas (OCDE, 2003, 2005; Giguère y Froy 209; Froy y Giguère, 2010). En muchos países de la OCDE, las políticas están sumamente
Ilustración 7. Factores de la integración de políticas locales
1 2 3 4 5
Flexibilidad
Gobernanza local
Cooperación nacional
Capacidad
Condicionesdel mercado laboral
Nota 1: Esta ilustración presenta la clasificación media asignada a cada elemento por los expertos de 11 países a partir de investigaciones de países (entrevistas y mesas redondas).
Nota 2: la clasificación más alta es 5 y la más baja es 1.
Fuente: Froy y Giguère, 2010.
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centralizadas y el gobierno central toma las decisiones con respecto al empleo y las cualificaciones. Esto implica que la función de las alianzas y de las estrategias locales puede resultar muy poco significativa si los participantes no son capaces de influir en la aplicación de los programas y políticas convencio-nales de cualquier ciudad. Según una comparación realizada por el programa LEED en 11 países sobre los factores que pueden influir en la integración de políticas (véase la Ilustración 7), es evidente que la flexibilidad de las políticas es el factor más importante para la integración de las políticas locales.
El logro de la flexibilidad local no significa necesariamente que los gobiernos deban descentralizar sus políticas; de hecho, la flexibilidad de las instituciones locales es a veces mayor en los sistemas cen-tralizados. Los gobiernos solo necesitan conceder la libertad suficiente cuando asignen responsabilida-des en materia de (véase Giguère y Froy, 2009):
• Diseño de políticas y programas;
• Gestión de presupuestos;
• Definición de objetivos de rendimiento;
• Toma de decisiones sobre criterios de elección; y
• Subcontratación de servicios.
Conceder una mayor flexibilidad requiere que los interlocutores locales sean más responsables y, para ello, es preciso fomentar esta capacidad y definir formas alternativas de rendición de cuentas. En concreto, se puede utilizar una rendición de cuentas horizontal, que permita a los interlocutores locales ser mutuamente responsables de las acciones de otras entidades, como las juntas locales, las alianzas y los paneles de evaluación.
El fomento de las cualificaciones y las capacidades
Para que los interlocutores locales impulsen el complejo conjunto de políticas necesarias para potenciar el crecimiento a nivel local, necesitan tener las capacidades analíticas y técnicas para ello, además de los recursos humanos necesarios. Parece existir un círculo vicioso con respecto a las capaci-dades a nivel local. Los gobiernos nacionales temen que las capacidades locales sean bajas y se resisten a ofrecer nuevas responsabilidades y, por tanto, nuevos recursos. No obstante, a menos que se obten-gan responsabilidades y cierto grado de control sobre la aplicación de las políticas, los interlocutores locales pocas veces tendrán la oportunidad de fomentar sus competencias.
Las comunidades deben fomentar sus capacidades en ámbitos clave, entre los que se incluyen:
• Creatividad y resolución de problemas (para afrontar la amplia variedad de temas carac-terísticos que surgen a nivel local).
• Habilidades analíticas (para comprender los datos sociales y económicos locales).
• Habilidades estratégicas (para establecer prioridades clave y medios concretos para alcan-zarlas).
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• Habilidades de liderazgo (para reunir una amplia variedad de socios y alcanzar los obje-tivos conjuntamente).
• Habilidades de trabajo en colaboración (para comprender y compaginar a diario los obje-tivos de los interlocutores de distintas procedencias organizativas).
No son solo las organizaciones comunitarias las que necesitan disponer de capacidades sino tam-bién las oficinas locales de las agencias gubernamentales. En muchos países de la OCDE, el servicio público de empleo también se beneficiaría si se impulsasen sus habilidades en los ámbitos anteriores, a fin de proporcionar una respuesta más coordinada al creciente desempleo local.
Como se identifica en los Principios de Barcelona (véase el Recuadro 1), los emprendedores loca-les suelen ser los artífices de un fructífero desarrollo comunitario local, y en el contexto de la crisis económica, debe respaldarse a quienes no temen correr ciertos riesgos para alcanzar el éxito. Una forma de afrontar el equilibrio necesario entre la flexibilidad, la responsabilidad y la capacidad es con-ceder flexibilidad de forma incremental. El sistema de “exenciones” de los Estados Unidos ha tenido éxito al otorgar una mayor flexibilidad, por ejemplo, a las Juntas para la Inversión en la Mano de Obra, que experimentan con nuevas actividades y tienen una capacidad demostrada de ejecución (véase el Recuadro 10). El Departamento de Empleo permite la exención de ciertas disposiciones legales para ofrecer una flexibilidad adicional en la aplicación de estrategias e iniciativas laborales innovadoras. Esta medida se puede considerar una forma eficiente de fomento de las capacidades y, al mismo tiempo, se promueve la innovación y se otorga flexibilidad a quienes mejor la pueden aprovechar.
El desarrollo de economías basadas en la confianza
El capital social y las redes de confianza a nivel local también tienen una importancia fundamental. Los problemas no se resuelven solo con grandes estrategias sino también a través del contacto con las personas adecuadas para conseguir que se haga lo necesario día a día. El desarrollo de una sólida red de relaciones informales puede ser clave para que las comunidades crezcan y se desarrollen a largo plazo. En este sentido, las alianzas formales entre quienes dirigen las entidades pueden no ser tan importantes como los numerosos contactos de menor nivel que tienen lugar entre los responsables que, de hecho, aplican la política a diario, toda vez que dichos responsables tengan la flexibilidad necesaria para adap-tar sus políticas dentro del marco de una “mentalidad de resolución de problemas locales”.
Las pruebas demuestran que el establecimiento de vínculos entre las organizaciones y entidades locales también es valioso en sí mismo como una manera de crear capital social valioso (véase Putnam et al., 1993). Las redes sociales locales apoyan la difusión de la innovación y de las ideas, cada vez más importante en el contexto de la economía del conocimiento (Coyle, 2001). Los ámbitos que disponen de las redes de capital social más densas son, cada vez más, los más fructíferos en la actual economía glo-balizada. El capital social también puede ahorrar dinero y aumentar la eficiencia. La investigación sobre las economías locales prósperas muestra que cuando existen unos valores de confianza, se pueden reducir los costos de transacción de tal forma que se equilibren los costos de oportunidad asociados a las actividades complejas, es decir, se puede confiar en que las personas harán lo que dicen que van a hacer. Asimismo, la carga del riesgo se puede repartir para impulsar la experimentación. “Tomadas en su conjunto, estas conductas basadas en la confianza pueden propiciar niveles más altos de interacción y experimentación intelectual, así como los valores del aprendizaje combinado y compartido que son esenciales para el éxito” (Comisión Europea, 2004).
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Recomendaciones para los responsables políticos nacionales
Recomendaciones para los profesionales y los responsables
políticos locales
Fomentar las capacidades al tiempo que se otorgan responsabilidades: para que los inter-locutores locales afronten de forma efectiva los problemas locales, debe confiarse en que las entidades locales resuelvan los problemas activa-mente y en colaboración con otros interlocutores. Los interlocutores locales deben fomentar las capacidades a través del “aprendizaje basado en la experiencia”.
Estimular los planteamientos emprendedores: se necesita un planteamiento más razonable de la gestión del riesgo a nivel local, y una mayor tolerancia para que los interlocutores locales se arriesguen y desarrollen enfoques innovadores.
Aumentar la rendición de cuentas horizontal: a fin de reducir la microgestión de los responsables políticos nacionales, la rendición de cuentas mutua y horizontal (a través de juntas o alianzas) puede ser un importante complemento a la ges-tión vertical del rendimiento. El establecimiento de objetivos y métodos de trabajo intersectoriales a nivel nacional también puede servir a la integra-ción de políticas locales.
Es esencial disponer de información y datos des-glosados localmente: una planificación conjunta e integrada requiere datos y conocimientos espe-cializados relevantes a nivel local que puedan respaldar el establecimiento de objetivos estraté-gicos comunes para una comunidad.
Garantizar un establecimiento claro de prioridades: la definición de estrategias locales debe ser más concisa y realista y apoyarse en una evaluación de las fortalezas, debilidades, amenazas y oportuni-dades locales, así como en una perspectiva prag-mática de la capacidad de los interesados locales para producir un cambio real.
Respaldar las relaciones informales entre los dife-rentes interlocutores políticos: crear una confianza mutua entre los interlocutores es crucial para que las entidades locales reduzcan los costos de tran-sacción e impulsen el apoyo de nuevas iniciativas cuando sea necesario.
Garantizar la transparencia de las funciones y responsabilidades: un primer paso en el desarrollo de un enfoque local coherente es planificar las competencias y acciones de los interlocutores locales en cualquier localidad.
Apoyar la cooperación sectorial y de clusters como mecanismo para generar una labor concer-tada a nivel local, que también involucre a los empleadores.
Fomentar las economías basadas en la confianza: las redes sólidas de capital social pueden ser esenciales para estimular el intercambio del conocimiento y la innovación, elementos nece-sarios para propiciar la regeneración del creci-miento de las comunidades.
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Conclusiones
Para que la recuperación se impulse desde la base, será necesario tomar medidas en muchos ámbi-tos diferentes. En concreto, los responsables políticos nacionales tendrán que descartar las respuestas de lucha contra la crisis a corto plazo y asumir estrategias a largo plazo en apoyo del empleo sostenible. Para estas estrategias será crucial el desarrollo tanto de cualificaciones como de una reserva de mano de obra más sólidas y adaptables, que resistan mejor las conmociones económicas.
A medida que las políticas de los países de la OCDE pasen de la conservación del empleo a la creación de nuevos puestos de trabajo, los responsables de las políticas referentes al mercado laboral necesitarán colaborar con un amplio conjunto de interlocutores, no solo empleadores sino también sindicatos, entidades de desarrollo económico, centros educativos y proveedores de apoyo empresarial. Gran parte de esta colaboración tendrá que suceder a nivel de unos mercados laborales locales relati-vamente homogéneos.
Los recursos públicos se deben utilizar acertadamente a fin de materializar enfoques locales con-certados que sean innovadores pero efectivos, de forma que se minimice la duplicación y se fomenten las relaciones basadas en la confianza y la responsabilidad mutua. La armonización mejorada de las políticas será importante tanto para conseguir mejores resultados laborales como para mantener o reducir los niveles actuales de gasto público.
Es importante que las comunidades no vuelvan a la situación anterior una vez superada la crisis, sino que utilicen el contexto actual como una oportunidad para propiciar una mejor colaboración con los empleadores a fin de aprovechar mejor las cualificaciones y crear trayectorias profesionales significa-tivas que respalden el progreso de los menos cualificados. Las comunidades también necesitan prever las demandas de cualificaciones futuras, al tiempo que se apoyan en sus propias ventajas comparativas y en su capacidad de adaptación al cambio.
Para ayudar a los gobiernos y a las comunidades en este proceso, el Programa LEED de la OCDE encabeza una serie de actividades que contribuyen tanto a ampliar el conocimiento como a desarro-llar las capacidades de los responsables políticos para que diseñen e implanten iniciativas de políticas innovadoras. La presente guía ha proporcionado una serie de principios clave para la acción, además de resumir las conclusiones de recientes proyectos comparativos transnacionales. El Programa LEED continúa su investigación a través de una serie de proyectos internacionales que se apoyan en dichas conclusiones. En el Anexo 1 se resumen las actividades de desarrollo de capacidades, organizadas para complementar las orientaciones políticas del LEED.
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ANEXO. ACTIVIDADES DE DESARROLLO DE CAPACIDADES DEL PROGRAMA LEED DE LA OCDE
El Foro sobre Asociaciones y Gobernabilidad Local del Programa LEED de la OCDE
El Foro sobre Asociaciones y Gobernabilidad Local del Programa LEED de la OCDE se estableció en septiembre de 2004 con el apoyo de la Comisión Europea y del Ministerio Federal de Economía y Empleo de Austria. El Foro se basa en los conocimientos expertos y en las redes desarrolladas por el estudio de la OCDE sobre el establecimiento de alianzas locales y sirve de plataforma para el intercambio de conocimientos exper-tos entre interlocutores del mundo entero. Actualmente, cuenta con 2 400 miembros en 53 países. Todas las instituciones y organizaciones involucradas en la gestión de alianzas geográficas pueden pertenecer al Foro. Su propósito es optimizar las aportaciones de las alianzas y de otras formas de gobernanza al desarrollo eco-nómico y del empleo, así como a la efectividad de las políticas. Persigue los siguientes objetivos:
• Mejorar la capacidad de difusión de la experiencia resultante de las alianzas por lo que respecta al diseño y aplicación de estrategias de desarrollo locales, para estimular el aprendizaje entre las alian-zas y facilitar la transferencia de conocimientos expertos y el intercambio de experiencias entre los países miembros y no miembros de la OCDE, y dentro de dichos países.
• Crear sinergias entre los programas de establecimiento de alianzas de diferentes países y apoyar el desarrollo de la cooperación transfronteriza.
• Evaluar y desarrollar modelos de cooperación entre alianzas, clusters y sistemas innovadores locales.
• Asesorar y apoyar al Comité de Dirección del LEED, a organizaciones colaborativas y a otros interesa-dos sobre cómo promover un enfoque integrado y mejorar la coordinación entre el mercado laboral, la educación y las políticas económicas y sociales a nivel local y regional.
El Foro se celebra anualmente en Viena (Austria) en febrero y reúne a alianzas de muchos países, tanto miembros como no miembros de la OCDE, para debatir sobre cuestiones clave de interés, al tiempo que se divulga la investigación continuada del Programa LEED.
Seminarios de fomento de capacidades de Trento
El Programa LEED dispone de un centro en la localidad de Trento cuya misión es fomentar las capacida-des para el desarrollo local en los países miembros y no miembros de la OCDE, especialmente en la Europa Central, Oriental y Sudoriental. Los seminarios de fomento de capacidades se organizan para compartir conocimientos de forma que se destaque al máximo la relevancia de las recomendaciones políticas y su apli-cación a ejemplos de la vida real. Los seminarios pueden ser reuniones de un día en torno a un único tema, o reuniones de cinco días en las que se debaten varios temas. Los temas reflejan preocupaciones actuales, además de las conclusiones de los estudios del LEED. Los reuniones se suelen celebrar en el contexto de actividades más amplias (como la evaluación de proyectos por parte de los países). Todos los seminarios incluyen una mezcla de presentaciones teóricas y prácticas y de talleres interactivos.
Estrategias de empleo y cualificaciones en el Asia Sudoriental (ESSSA)
La iniciativa sobre Estrategias de empleo y cualificaciones en el Asia Sudoriental (ESSSA) facilita el intercambio de experiencias entre los países de la OCDE y del Asia Sudoriental relativas al desarrollo del empleo y de cualificaciones. En la región se celebran habitualmente reuniones y sesiones de fomento de capacidades destinadas tanto a responsables políticos como a profesionales. Se realizan encuestas e inves-tigaciones y existe una plataforma de intercambio en línea. La iniciativa se gestionar conjuntamente con la OIT y la ASEAN.
Para recibir información habitual sobre las actividades y publicaciones del Programa LEED, regístrese al boletín “LEED Flash” en [email protected], o consulte el sitio web del Programa LEED: www.oecd.org/cfe/leed.
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GLOSARIO
Actualización de cualificaciones (o mejora de las cualificaciones): iniciativas de desarrollo de la mano de obra que se dirigen específicamente a determinados trabajadores, es decir, a la mano de obra existente. Con frecuencia, el objetivo es promover la sostenibilidad del empleo y la progresión profesional para los trabajadores con baja remuneración, al tiempo que se satisfacen mejor las necesidades de la industria.
Aprendizaje permanente: la adquisición continuada de conocimiento y cualificaciones a lo largo de toda la vida. La OCDE (1996) indica que, en el actual contexto de una economía cambiante, ya no es factible sobrevivir con un modelo educativo y de formación “inicial” dirigido solo a los jóvenes sino que el aprendizaje debe ser un proceso permanente.
Cualificaciones genéricas: las cualificaciones genéricas son aquellas que se aplican a diferentes empleos y ocupaciones. A veces se las conoce como cualificaciones básicas, competencias clave, cualifica-ciones transferibles y cualificaciones para el empleo. Pueden incluir cualificaciones profesionales básicas, como alfabetización y aritmética elemental, aptitudes personales y aptitudes conceptuales o reflexivas. En la economía actual, las cualificaciones genéricas son especialmente importantes ya que cada vez son más los trabajadores que necesitan comunicarse con un significativo número de personas distintas durante sus vidas laborales, innovar y resolver problemas, y tratar con procesos no rutinarios.
Cualificaciones técnicas: las capacidades operativas necesarias para realizar ciertas tareas.
Deficiencia de cualificaciones: una situación en la que los integrantes de la mano de obra existente care-cen de las cualificaciones requeridas para acometer sus funciones de forma efectiva.
Desarrollo de la mano de obra: actividades que aumentan la capacidad de los individuos para participar y contribuir de forma efectiva al empleo, a través de la formación o mediante otras formas de asistencia pública.
Ecología de las cualificaciones: el diverso conjunto de cuestiones relativas a las cualificaciones que afectan a cualquier ciudad, incluida la demanda de cualificaciones por parte de ciertos sectores económicos, la concentración de cualificaciones en la mano de obra actual, las variaciones en la oferta de cualificaciones entre las diferentes zonas y barrios, etc.
Economía basada en el conocimiento: la economía basada en el conocimiento se refiere al hecho de que, en la actualidad, los conocimientos técnicos y especializados son tan esenciales para muchos sectores económicos como otros recursos (por ejemplo, disponibilidad del suelo, tecnología y materias primas). En cierto sentido, este proceso se basa en el desarrollo de nuevas tecnologías (conocido como el “cambio tecnológico que favorece la mano de obra cualificada”), que permi-ten la rápida distribución de la información a la vez que se reemplazan más tareas manuales con procesos automatizados.
Equilibrio de las cualificaciones escasas: una situación en la que la población local dispone de cualifica-ciones escasas, que coincide con una baja demanda de cualificaciones por parte de los empleado-res locales. Es un problema particular que afrontan las zonas rurales, donde las empresas pueden sobrevivir con un bajo nivel de productividad que no requiere un uso intensivo de cualificaciones técnicas. Así, se puede crear un círculo vicioso ya que a las personas no les merece la pena seguir
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capacitándose si las empresas locales no buscan cualificaciones de alta especialización. Del mismo modo, los directivos serán reticentes a multiplicar su nivel de productividad y a utilizar mejor las cualificaciones si hay una carencia trabajadores capacitados en su entorno. El término fue acuñado por primera vez en el Reino Unido por Finegold y Soskice (1988).
Escasez de cualificaciones: una situación en la que una vacante no se puede cubrir por falta de solici-tantes que tengan el nivel y el tipo de cualificaciones requeridos. Se diferencia de la “escasez de la mano de obra”, según la cual un puesto de trabajo no se puede cubrir por otras razones —p. ej. debido a una falta general de solicitantes, o por otros factores, como el salario y condiciones labo-rales—, que disuaden a las personas de aceptar un empleo.
Formación profesional: educación profesional que prepara a los participantes para incorporarse directa-mente a una ocupación, industria o mercado específico.
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ACERCA DE LOS AUTORES
Francesca Froy es analista política sénior de la OCDE y colabora con el Programa para el Desarrollo Económico y del Empleo a Nivel Local (LEED) en París. Dentro del Programa LEED, coordina las activi-dades relativas al empleo, las cualificaciones y la gobernanza local, y ha desarrollado una línea de trabajo sobre la inmigración y los jóvenes pertenecientes a minorías étnicas. Es coeditora de las publicaciones de la OCDE From Immigration to Integration: Local Solutions to a Global Challenge”, Designing Local Skills Strategies y Flexible Policy for More and Better Jobs. Antes de unirse al LEED, se dedicó a la evaluación de proyectos europeos y participó en la gestión de la iniciativa IDELE (identificación y difusión del desa-rrollo del empleo a nivel local) de la Dirección General de Empleo y Asuntos Sociales. De nacionalidad británica, ha trabajado para el Servicio Público de Empleo y para un municipio local del Reino Unido, donde dirigió una alianza multisectorial para crear oportunidades de empleo y de cualificaciones en el contexto de las viviendas sociales. Es licenciada en Antropología por el University College de Londres y tiene un máster en teoría cultural de la Universidad de Reading.
Sylvain Giguère es el jefe de la División para el Desarrollo Económico y del Empleo a Nivel Local (LEED) de la OCDE. Dirige un equipo de 25 economistas, analistas y ayudantes de investigación, que trabajan tanto en las oficinas centrales de la OCDE en París como en el Centro LEED de la OCDE para el Desarrollo Local en Trento (Italia). De nacionalidad canadiense, se unió a la OCDE en 1995 para trabajar en la Dirección Empleo, Trabajo y Asuntos Sociales (DELSA). En 2002 fue nombrado director adjunto del Programa LEED y desarrolló un programa de investigación de políticas para proporcionar orientación sobre cómo se pueden coordinar y adaptar mejor las políticas públicas a las condiciones locales para mejorar los resultados económicos y sociales. Su labor ha dado lugar a una amplia gama de lecciones políticas que abarcan desde las políticas del mercado laboral hasta el desarrollo económico. Las inves-tigaciones de Sylvain gozan de una amplia difusión y las han publicado no solo la OCDE sino también Palgrave Mcmillan y Nikkei, entre otros. Estudió económicas en la Universidad de Quebec en Montreal, la Queen’s University (Kingston, Ontario) y en la Universidad de París 1 (La Sorbona), donde obtuvo un doctorado en económicas.
Disponible en: www.oecd-ilibrary.org/industry-and-services/oecd-local-economic-and-employment-development-leed-working-papers_20794797
Programa para el Desarrollo Económico y del Empleo a Nivel Local (LEED) de la OCDE
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