A/CN.4/SR.1686

Compte rendu analytique de la 1686e séance

Extrait de l'Annuaire de la Commission du droit international:-

1981

Document:-

vol. I,

sujet:Responsabilité internationale pour les conséquences préjudiciables découlant d’

activités qui ne sont pas interdites par le droit international

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domaine qui se caractérise par la fixation de seuilsmarquant la limite entre ce qui est licite et ce qui estillicite. Dans ce domaine, certaines activités licites sonten passe de devenir illicites. Non seulement les problè-mes que le Rapporteur spécial a évoqués à ce proposrelèvent souvent de l'un et l'autre type de responsabilité,mais ils concernent des hypothèses particulières. Ils'ensuit que le projet d'articles devra probablementcomprendre deux parties : une première partie contenantdes principes très généraux, et une seconde partieconsacrée à l'application de ces principes à quelquesproblèmes d'environnement. Dans la partie consacréeaux principes généraux, la Commission devra veiller à nepas donner l'impression que les hypothèses de responsa-bilité absolue qui ne sont pas liées au progrès technolo-gique ou à des situations contemporaines exceptionnellespeuvent se réaliser facilement. Dans certains cas, lacausalité peut être bien établie sans qu'il soit possibled'apporter la preuve d'un fait illicite d'aucune des partiesen présence. Si deux navires de guerre entrent encollision en haute mer sans qu'un fait illicite puisse êtreattribué à l'un d'eux, ce sont les règles relatives à laresponsabilité des capitaines qui s'appliquent. Une hypo-thèse de ce genre ne rentre pas dans les préoccupations dela Commission.

28. Passant à l'article 1er M. Reuter souligne que lesmots « obligations qui correspondent aux intérêts juridi-quement protégés », qui figurent à la fin de l'alinéa b,montrent bien que le projet se rattache quand mêmeà la notion de responsabilité traditionnelle pour faitsinternationalement illicites. Dans cette constatation,M. Reuter voit une confirmation du caractère mixte deshypothèses prises en considération. En s'attachant à unenotion extensive du territoire, le Rapporteur spécial amanifestement en vue les problèmes de pollution, do-maine particulier qui appelle des règles secondaires. Ilsemble donc admis que la Commission ne s'en tiendrapas à un cadre abstrait, et que bon nombre des règlesprimaires qu'elle élaborera confineront à des règlessecondaires.29. L'alinéa a de l'article vise une situation physiquetandis que l'alinéa b vise une situation juridique. Toute-fois, à l'alinéa a, il est spécifié que les articles du projets'appliquent en cas de dommage réel ou potentiel. Cettedisposition semble relever plutôt de l'alinéa b. S'il esttenu compte du dommage potentiel, c'est qu'une obliga-tion est née du fait que le droit prend tellement enconsidération certains intérêts juridiquement protégésqu'il interdit même de les menacer. Mais il est très gravede poser en règle générale que la menace d'intérêtsjuridiquement protégés est interdite. Pour M. Reuter,cette question devrait plutôt être traitée à l'alinéa b,puisque l'alinéa a vise des hypothèses physiques tandisque l'alinéa b ajoute une condition de fond.30. Enfin, M. Reuter souscrit aux vues de M. Ou-chakov selon lesquelles le libellé du sujet à l'étude devraitêtre assoupli. Pour la plupart, les activités que la Com-mission a en vue ne sont pas actuellement « interdites parle droit international », mais sont en voie de l'être.

La séance est levée à 18 heures.

1686e SÉANCEMercredi 8 juillet 1981, à 10 h 10

Président .• M. Doudou THIAM

Présents : M. Aldrich, M. Barboza, M. Calle y Calle,M. Dadzie, M. Diaz Gonzalez, M. Francis, M. Njenga,M. Ouchakov, M. Quentin-Baxter, M. Reuter, M. Ripha-gen, M. Sahovic, M. Sucharitkul, M. Tabibi, sir FrancisVallat, M. Yankov.

Responsabilité internationale pour les conséquencespréjudiciables découlant d'activités qui ne sont pasinterdites par le droit international {suite) [A/CN.4/346 et Add.l et 2]

[Point 5 de l'ordre du jour]

PROJET D'ARTICLEPRÉSENTÉ PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL (suite)

ARTICLE 1er (Champ d'application des présents articles)!

[suite]

1. M. RIPHAGEN s'associe à d'autres orateurs pourféliciter le Rapporteur spécial de son deuxième rapport(A/CN.4/346 et Add. 1 et 2). La portée et le contenu desprojets d'articles que doit proposer le Rapporteur spécialcontinuent cependant de lui poser certaines difficultés.Au paragraphe 10 de son rapport, l'auteur semble don-ner à entendre que la Commission traite d'un droitrudimentaire qui n'a pas encore atteint un stade dedéveloppement tel que les situations peuvent être appré-ciées du simple point de vue de la licéité et de l'illicéité.Au paragraphe 78 du rapport, il est affirmé qu'en cetteépoque d'interdépendance le sujet peut concerner toutesles activités humaines. M. Riphagen ne conteste pas cetteaffirmation, mais se demande s'il est possible de formulerun corps unique de règles d'une portée aussi vaste. Deplus, s'il souscrit entièrement à la déclaration faite auparagraphe 79 selon laquelle les juristes déplorent sou-vent que la communauté des Etats soit encore dépourvuede la solidarité qu'exigeraient le surpeuplement et ledésordre actuels, il ne voit pas très bien, là encore,comment cette question pourrait être traitée dans unesérie unique d'articles. Le monde contemporain offre desexemples de situations où les activités économiques d'unEtat ont une incidence dans d'autres Etats. Afin de faireface à ces situations, on a élaboré des règles qui consa-crent plus ou moins le principe de l'interdépendance et dela solidarité. M. Riphagen est tout à fait favorable àl'élaboration de telles règles dans des domaines déter-minés des échanges économiques, où l'équilibrage desintérêts mentionné par le Rapporteur spécial a un rôle àjouer, mais il se demande s'il sera possible d'établir unensemble complet de dispositions. Il faut noter, à cetégard, que la solidarité et le consentement des Etats sontencore fort loin de converger.2. Etant donné que la pratique pertinente des Etatssemble concerner expressément le domaine des ressour-ces partagées, on voit très difficilement comment laCommission pourrait mouler le principe de l'équilibrage

1 Pour texte, voir 1685e séance, par. 1.

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des intérêts dans des règles générales ne relevant pas desdomaines de l'environnement et des activités reconnuescomme comportant un risque exceptionnel. Même dansle cadre de l'environnement, l'équilibrage des intérêts estchose très complexe. Il oblige à déterminer si l'activitéconsidérée est utile, quelles limitations elle est susceptiblede tolérer, ainsi que les priorités relatives en cause.L'équilibrage des intérêts est un objectif fondamental detoute législation, qui est défini tantôt sous la forme derègles et d'obligations immuables et tantôt sous quelqueautre forme. Dans le projet de convention sur le droit dela mer2, par exemple, l'équilibrage des intérêts est prévusous la forme de règles et d'obligations immuables ainsique sous celle de règles extrêmement floues, comme cellequi est énoncée à l'article 87. L'article 59 du même textecontient une disposition typique relative à l'équilibragedes intérêts, en vertu de laquelle les conflits entre lesintérêts de l'Etat côtier et ceux d'un autre Etat doiventêtre résolus sur la base de l'équité et eu égard à toutes lescirconstances pertinentes, compte tenu de l'importanceque les intérêts en cause présentent pour les différentesparties et pour l'ensemble de la communauté internatio-nale - ce qui laisse une grande marge d'appréciationaux Etats et aux tribunaux internationaux. Il existe aussides règles per se, dans le cadre desquelles l'équilibraged'intérêts abstraits entraîne des obligations concrètes,comme celle de ne pas ériger d'installations dans descouloirs reconnus de navigation, que ces installationsprésentent ou non un risque pour la navigation. Vu lelarge éventail de formes sous lesquelles le principe del'équilibrage des intérêts est exprimé, M. Riphagen doutequ'il soit possible de formuler des règles très générales enla matière.3. Etant donné que l'équilibrage des intérêts constitueune entreprise très laborieuse et parfois assez arbitraire,c'est dans le domaine du droit interne qu'on pourraitespérer trouver les moyens les plus propres à le favoriser.Cependant, même là, il est extrêmement difficile deréaliser un équilibre des intérêts, vu que certainesutilisations prennent inévitablement le pas sur d'autres.On pourrait s'attendre que les règles du droit internatio-nal traitent plutôt de trois types différents d'obligationsinternationales : 1 ° l'obligation pour les Etats d'assurerl'équilibre des intérêts par l'exercice efficace de leursjuridictions nationales ; 2° l'obligation pour les Etats deréserver le même traitement aux intérêts à l'intérieurcomme à l'extérieur de leurs propres frontières ;3° l'obligation de coopérer selon des modalités diverses.En toutes circonstances, la première mesure à prendreconsiste à équilibrer les intérêts dans le cadre du droitinterne.4. Le projet d'article 1er, sous sa forme actuelle, peutêtre considéré comme visant tous les types d'activités, ycompris les activités économiques et monétaires, qui,dans la pratique, causent souvent une perte ou unpréjudice au-delà du territoire de l'Etat où elles sontmenées. Si ces activités sont censées être prises enconsidération dans le cadre du sujet, leur aspect essentiel-lement quantitatif donnera lieu à d'énormes difficultéslorsqu'il s'agira de déterminer la nature précise des

2 « Projet de convention sur le droit de la mer (texte officieux) »(A/CONF.62/WP.10/Rev.3 [et Corr.l, 3, 6, 7 et 8]).

règles. Si, par contre, ces activités ne doivent pas êtreprises en considération, la Commission sera pratique-ment obligée de s'en tenir à l'examen d'activités environ-nementales.5. Les mots « indépendamment des présents articles »semblent renvoyer à d'autres sources du droit internatio-nal. M. Riphagen se demande quelles pourraient bienêtre ces sources. Qui plus est, l'emploi du mot « obliga-tions » suscite des réserves, certaines des obligations dansle domaine considéré différant, de par leur nature,d'autres obligations dont la Commission s'occupe, no-tamment de celles qui ont trait à la responsabilité desEtats. Il pourrait y avoir, de surcroît, d'autres obligationsdont le résultat n'est aucunement prescrit et auxquelles ilsera difficile d'appliquer les règles de la responsabilité desEtats.6. Enfin, il serait peut-être utile de préciser quelque peul'expression « intérêts juridiquement protégés ».7. M. QUENTIN-BAXTER (Rapporteur spécial) rap-pelle, à propos des observations formulées par lesmembres de la Commission, que, depuis le milieu duxxe siècle, l'accent est très largement mis sur l'élémentsubjectif de la responsabilité des Etats. La thèse -initialement attribuée aux arbitres dans les affaires de laFonderie de Trail (Trail Smelter) [v. A/CN.4/346 etAdd. 1 et 2, par. 22 et suiv.] et du Détroit de Corfou (ibid.,par. 37) - selon laquelle tout préjudice est illicite est sirigide dans son application qu'elle en devient parfaite-ment inadmissible, vu que l'effet inhibiteur qu'elle exer-cerait sur la liberté d'action de l'Etat serait énorme.L'attitude moderne est que, sous réserve des cas précis deviolation internationale de la souveraineté, le maximumqu'on puisse espérer des Etats est l'exercice d'un devoirde diligence. Les Etats ne sauraient être tenus pourresponsables pour la seule raison que le préjudice a prisnaissance sur leur territoire. C'est à ce stade que lemonstre de la responsabilité objective - principe qui adominé le débat doctrinal sur la question de la responsa-bilité des Etats - entre en lice. A cet égard, M. Quentin-Baxter a tendance à se montrer critique à l'égard del'évolution juridique. Dans le cas, par exemple, duProgramme des Nations Unies pour l'environnement, ilest certain que quelque chose ne va pas dès lors que lesinstances supérieures des Etats consacrent des ressourceset des efforts considérables à l'établissement de principesdirecteurs pour l'environnement qui ne sont ensuiteadoptés par le Conseil d'administration du PNUE et leConseil économique et social que pour être repoussés àl'Assemblée générale par les mêmes Etats qui avaientpréconisé leur élaboration. Les juristes affirment parfoisque de tels incidents sont imputables à la nature et aucomportement primaires des Etats, qui tantôt sont cons-cients de l'intérêt commun et tantôt insistent sur leurdroit distinct de faire ce qui leur plaît, sans tenir comptedes conséquences. Mais il se pourrait aussi, tout simple-ment, que les opinions des économistes et des sociolo-gues d'une part, et celles des juristes, d'autre part,divergent en ce qui concerne la question de la causalité.Dans son rapport, M. Quentin-Baxter s'est abstenu derecommander que la causalité, en tant que telle, soitadoptée comme principe fondamental.

8. Le sujet tout entier dont M. Quentin-Baxter s'occupeest dominé par le principe parfaitement concret du

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devoir de diligence. Les juristes de toutes tendances sontcependant très largement d'accord pour considérer queles activités dont un Etat a connaissance, ou qu'il luiappartient de réglementer, peuvent de bon droit êtreattribuées à cet Etat. Dans la pratique, on ne relève nidans la doctrine ni dans la pratique des Etats de tendanceà essayer d'échapper à des obligations de cette naturepour la seule raison que des particuliers sont à l'originedu préjudice. On est aussi très largement d'accord pourestimer que la diligence manifestée doit être proportion-nelle aux risques connus d'une entreprise. Pour l'instant,la question de la responsabilité objective ne devientpertinente que dans deux contextes. Premièrement, dansla définition de régimes, où cette question ne soulève pasd'objection véritable, parce que l'obligation de réparationest substituée au devoir de prévention. Par exemple, dansle cas de la Convention sur la responsabilité internatio-nale pour les dommages causés par des objets spatiaux 3,il est évident que la science n'a aucun moyen d'améliorerdes mesures préventives. Il est tout aussi évident que lesmesures préventives sont insuffisantes. La lacune est enconséquence comblée par l'obligation de réparer.9. Dans l'arbitrage en V Affaire de la fonderie de Trait, ila été conclu que le Gouvernement canadien pouvaitéviter tout préjudice en adoptant des mesures préven-tives appropriées et que, partant, point n'était besoind'introduire l'élément de réparation dans le régime lui-même. Si toutefois un fait se produisait dont le Canada nepouvait être tenu pour responsable ou si, du fait dessimples limitations de la science, le régime se révélaitmoins rigoureux que ne l'exigeait l'élimination de toutpréjudice, le Gouvernement canadien serait néanmoinstenu à réparation. Ainsi le veut le principe de laresponsabilité objective dans des circonstances parfaite-ment acceptables ou qui, dès lors qu'elles sont inadmissi-bles, le sont pour des raisons totalement différentes decelles que les théoriciens ont tendance à prendre enconsidération : à savoir que le rôle de la réparationpourrait être trop important et celui de la prévention tropréduit. M. Quentin-Baxter, pour sa part, n'est aucune-ment disposé à proposer l'élaboration d'un ensemble derègles traitant exclusivement de la question de la répara-tion, question qui ne peut, à coup sûr, être traitée quedans un contexte plus vaste.10. Un autre domaine, plus complexe, où l'élément decausalité se présente est celui de l'accident imprévu oudes situations où la responsabilité est exclue en vertu desarticles sur la responsabilité des Etats. C'est là toutefoisune question subsidiaire, tout à fait distincte de laquestion principale à traiter, et qui pourra être ajournéeen attendant qu'une place appropriée lui soit trouvéedans le cadre plus vaste. A ce moment-là, les avis desgouvernements en la matière pourront être sollicités.11. Il existe une question bien plus importante, qui estcelle du facteur objectif de la responsabilité des Etats.Une fois qu'il est admis que tout préjudice n'est pasillicite, il faut se prononcer sur la question de savoir àpartir de quel degré le préjudice est illicite. Bien que cettequestion n'entre pas dans le cadre du sujet à l'examen,elle ne peut non plus être tranchée sans qu'on s'y reporte.

Si une échelle du préjudice doit être établie, il faut y fixerun seuil d'illicéité. Les Etats intéressés doivent s'yemployer de concert, mais toute fixation, si fixation il y a,suppose la réalisation d'un équilibre des intérêts.12. Il ressort à l'évidence de la pratique pertinente desEtats et des décisions des tribunaux qu'un équilibre desintérêts doit nécessairement être instauré dans des situa-tions caractérisées par des utilisations concurrentes. Bienque de telles situations soient assez fréquentes lorsqu'ils'agit de ressources partagées, le problème devient pluscomplexe quand intervient l'exercice légitime des droitscontradictoires de deux Etats. Bien entendu, ces situa-tions sont toujours régies par une règle particulière del'illicéité, et, dès lors que cette règle elle-même appelle unéquilibrage des intérêts, la pratique des Etats montreclairement que des efforts doivent être déployés pourtrouver des solutions réduisant à un minimum le pré-judice et l'ingérence éventuels et prévoyant les mesuresd'indemnisation ou de réparation nécessaires pour para-chever l'équilibre. Si un tel mécanisme d'équilibrage étaitimpossible - alors que le futur projet d'articles aprécisément pour objet de l'instaurer - , la plupart desrègles relatives au préjudice, telles qu'elles sont formu-lées dans la Déclaration de la Conférence des NationsUnies sur l'environnement4, seraient probablement pri-vées à tout jamais d'une incidence profonde dans lapratique.13. Il est indispensable de développer le principe selonlequel le devoir de négocier, de tenir compte desreprésentations faites par d'autres parties lésées et dedivulguer des informations susceptibles d'affecter lesintérêts d'autres Etats ne constitue qu'un début. Les Etatsont aussi le devoir de protéger les autres contre unpréjudice ayant pris naissance sur leur propre territoire etde veiller à l'application de règles générales faisant appelà un critère de l'équilibre des intérêts. Dans le cascontraire, on aboutirait à une impasse, dont on nesortirait probablement qu'à la condition de ne pas limiterles obligations des Etats à la seule fixation d'un seuild'illicéité. Il faut par ailleurs déterminer où un teléquilibre des intérêts existe. C'est pourquoi M. Quentin-Baxter est parti du principe fondamental selon lequel leprojet d'articles devrait porter sur le domaine où lepréjudice et la non-illicéité coexistent et faire en sorte queles règles d'obligation primaire qui n'ont pas été rame-nées à des formules tronquées et creuses soient effective-ment appliquées. Certes, les Etats ont la plus grandelatitude pour décider comment les règles doivent êtreappliquées. Ils décident souvent de s'en remettre, pour lasolution du problème, au droit interne ou au droitinternational privé, dont les principes sont bien plusdéveloppés que ceux du droit international public. Sur leplan du droit international, un tel arrangement peut êtreconsidéré comme une réponse à un devoir.14. Le projet d'article envisagé a été élaboré sur la basedu principe selon lequel il ne faut pas se borner à fixer unseuil d'illicéité si l'on veut éviter de limiter exagérémentla liberté d'action des Etats et de pénaliser indûment ceuxqui pourraient être lésés par une telle action. En tout état

3 Résolution 2777 (XXVI) de l'Assemblée générale, annexe.

4 Voir Rapport de la Conférence des Nations Unies sur l'environne-ment, Stockholm, 5-16 juin 1972 (publication des Nations Unies,numéro de vente : F.73.II.A.14), première partie, chap. I.

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de cause, il est impossible de fixer un tel seuil à moinsd'obliger les Etats à entreprendre des négociations plusvastes fondées sur un équilibrage des intérêts. La plupartdes régimes conventionnels ne prétendent pas fixer unseuil d'illicéité en droit international coutumier, maissubstituent une règle déterminée à une règle indétermi-née, et, ce faisant, tiennent compte des divers intérêts encause.15. Se référant aux observations faites par M. Ripha-gen et par M. Ouchakov (1685e séance), M. Quentin-Baxter dit que la formule clef de l'alinéa b du projetd'article est le membre de phrase « indépendamment desprésents articles ». Peut-être serait-il préférable de dire :« indépendamment des règles décrites dans les présentsprojets d'articles ». Les règles auxquelles le projet d'arti-cle renvoie sont celles qui s'inspirent du devoir généraldes Etats de donner effet à la législation et de veiller à ceque les dommages se produisant sur leur propre territoirene portent pas préjudice à d'autres Etats. Qui plus est,alors que les intérêts juridiquement protégés, qui sontmentionnés dans cet alinéa, constituent toujours desdroits, comme l'arbitrage dans VAffaire du lacLanouxiv.A/CN.4/346 et Add.l et 2, par. 61) l'a fait clairementcomprendre, ils n'habilitent pas à faire interdire l'activitépréjudiciable. La règle formulée dans le projet d'articlepermettrait que l'activité soit poursuivie sous certainesconditions.16. L'ensemble du projet d'articles serait de caractèresubsidiaire. M. Quentin-Baxter ne saurait en effet admet-tre qu'il puisse exister une situation où seul le projetd'articles s'appliquerait. En toutes circonstances, unerègle maîtresse doit d'ores et déjà exister, mais elle doitêtre générale au point de ne pouvoir être appliquée que siles Etats intéressés s'efforcent de bonne foi de l'appliqueret si des orientations quant aux mesures qui s'imposentpeuvent leur être dispensées.17. Se référant à l 'observation formulée parM. Riphagen au sujet des activités économiques,M. Quentin-Baxter rappelle que la Commission a puadopter une hypothèse de travail en vertu de laquelle lesrègles à établir doivent être de caractère général, encoreque la pratique pertinente des Etats ait pour l'essentiel,sinon en totalité, été acquise dans le domaine de l'envi-ronnement ou des activités comportant un risque excep-tionnel. M. Quentin-Baxter s'est inspiré de ces idéesdirectrices en établissant son rapport.18. En réponse aux observations de M. Ouchakov,M. Quentin-Baxter dit qu'il traite effectivement des faitset, plus particulièrement, des omissions des Etats. Il n'esttoutefois pas d'usage de faire directement référence auxfaits d'un Etat dans des articles qui définissent le champd'application d'un instrument et qui ont plutôt tendance àdécrire le domaine qui sera traité. Les activités viséesdans le projet d'article s'entendent de tout ce qui est le faitde l'homme dans l'Etat intéressé et qui engage laresponsabilité de cet Etat.19. Enfin, l'article fait clairement comprendre que lesprojets d'articles traiteront exclusivement de la questionde la perte ou du préjudice ; ils ne s'occuperont pas desavoir si une activité est ou non licite. En fait, les Etats secontentent souvent de régler les questions touchant uneperte ou un préjudice sans tenter d'établir l'illicéité du faiten cause.

20. M. SUCHARITKUL dit que le champ d'applica-tion de la responsabilité internationale pour les consé-quences préjudiciables découlant des activités de l'Etats'étend de plus en plus au fur et à mesure que lesconnaissances scientifiques et techniques progressent. Acet égard, on s'est demandé si la notion de conséquencespréjudiciables devait être limitée aux préjudices phy-siques causés à des personnes ou devait égalementcouvrir les pertes et les dommages causés à des biens et àl'environnement en général. Tout en notant que leRapporteur spécial a estimé que les conséquences pré-judiciables comprenaient les dommages causés à l'envi-ronnement par la pollution, M. Sucharitkul a tendance àpenser que le droit n'a pas encore atteint un stade dedéveloppement tel que les pertes et les dommagespécuniaires puissent être considérés comme un consé-quence préjudiciable aux fins de l'attribution de la res-ponsabilité à un Etat. Il serait difficile, au stade actuel,d'énoncer des règles précises en la matière.

21. Il est actuellement admis que la responsabilitéinternationale et la responsabilité des Etats sont deuxchoses différentes. La première diffère de la seconde ence que, si l'Etat est la partie responsable, il est responsablenon seulement à l'égard d'un autre Etat mais aussi, auxtermes du projet d'article 1er, à l'égard de « ses ressortis-sants ».

22. L'attribution de la responsabilité pose une questionconnexe. La responsabilité doit être juridiquement fon-dée sur des critères donnés, et le Rapporteur spécial a ététrès clair dans le choix de ces critères. Tout en approu-vant le point de vue général adopté par ce dernier,M. Sucharitkul pense que le critère de causalité ne peutpas être écarté. Ce critère n'est peut-être pas la seule basede la responsabilité internationale de l'Etat, mais il peutservir au moins à attribuer la responsabilité à l'Etat, car,si les conséquences étaient trop éloignées de l'acte dontl'Etat peut être tenu pour responsable, le lien de causalitéserait rompu. M. Sucharitkul reconnaît toutefois qu'iln'existe pas de législation toute faite selon laquelle unEtat puisse être tenu pour responsable de toutes lesconséquences découlant de ses actes - bien qu'il n'y ait,à proprement parler, aucune raison pour qu'il n'en aillepas ainsi.

23. A côté du critère de causalité, il y a celui du devoirde diligence. M. Sucharitkul reconnaît que, une fois lesconséquences préjudiciables établies, il n'est pas néces-saire de s'interroger davantage sur l'illicéité de l'acte oude l'omission. Le Rapporteur spécial a fait observer avecjuste raison que la norme de diligence devenait plusrigoureuse, bien qu'elle n'ait pas encore atteint le niveaude la responsabilité stricte ou absolue. Il ne faut pas nonplus oublier qu'il y a différents degrés de diligence selonles circonstances.

24. M. Sucharitkul reconnaît également que la Com-mission peut se permettre d'attendre quelques annéesavant de se prononcer sur la question de la réparation.Dans la pratique, les Etats sont parfois prêts à compenserdes pertes et des dommages en payant une sommed'argent sans vouloir admettre qu'il s'agit là d'uneindemnisation. Les Etats qui acceptent ce qu'on appellepar conséquent des paiements ex gratia savent parfaite-ment que ces paiements sont destinés à les indemniser.

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Ainsi; ce qui était hier un paiement ex gratia deviendrademain une obligation.25. L'absence d'interdiction dans le droit est unequestion toute relative, car le droit se développe constam-ment, et même les arrangements dits conventionnelspeuvent être considérés comme un droit coutumier enformation.26. L'équilibre des intérêts est une autre considérationd'une importance fondamentale, notamment pour lespays en développement. Certaines des activités menéespar certaines sociétés nationales ou transnationales dansles pays fortement industrialisés ont eu des conséquencespréjudiciables, qui ont amené ces pays à adopter desrèglements très stricts. C'est à cause de ces règlementsque les pays en question ou leurs ressortissants ont décidéd'installer des usines dans les pays en développement.Comme ces derniers n'ont pas encore promulgué les loisnécessaires à leur protection, il est souvent difficiled'établir la responsabilité.

27. Enfin, en ce qui concerne le projet d'article 1er,M. Sucharitkul note que le Rapporteur spécial a expliquéque le mot « juridiction », à l'alinéa a, doit être entenduau sens de contrôle : en d'autres termes, l'Etat seraresponsable dans la mesure où il exerce un contrôle. Al'alinéa b, M. Sucharitkul croit comprendre que, par« obligations », il faut entendre le devoir de vigilance.Toutefois, il pourrait y avoir aussi une responsabilité plusou moins « objective » ou absolue si l'on voulait protégerles intérêts légitimes des pays qui sont encore en dévelop-pement et qui sont susceptibles d'être affectés.

28. M. OUCHAKOV estime que c'est à tort que leRapporteur spécial essaie d'établir l'existence de règlesprimaires. En effet, dès l'instant où l'existence de règlesprimaires serait établie, la Commission ne se placeraitplus sur le terrain du sujet à l'étude, mais sur celui de laresponsabilité des Etats pour faits internationalementillicites, cette responsabilité étant engagée lorsqu'ils vio-lent une obligation découlant d'une règle primaire. S'ilexistait, à la charge des Etats, un devoir de vigilance àl'égard des autres Etats ou une obligation de protéger lesautres Etats contre des actes dommageables, ou encore sila notion d'abus de droit pouvait être invoquée, il y auraitautant de règles primaires, et la matière à l'examenéchapperait à la Commission.

29. Quant à l'obligation de réparer les dommagescausés aux autres Etats, elle découle aussi d'une règleprimaire qui est contenue dans certains traités relatifs àdes domaines particuliers. Cette obligation n'est pas liéeau comportement d'un Etat - c'est-à-dire à la violationde cette obligation - mais à la constatation d'undommage. Pour M. Ouchakov, il ne paraît guère possi-ble d'énoncer des règles générales de dédommagement àla suite de préjudices causés à des Etats comme consé-quences d'activités qui ne sont pas interdites par le droitinternational et qui sont le fait d'Etats ou de personnesplacées sous sa souveraineté. Seules devraient être prisesen considération, dans les relations internationales, lesactivités « ultra-dangereuses » que déploient des Etats oudes particuliers soumis à leur juridiction, les activités deceux-ci devant alors être contrôlées par ceux-là. Tel est lecas, par exemple en ce qui concerne les activités ultra-dangereuses déployées dans le domaine nucléaire. Ac-

tuellement, les Etats s'efforcent d'élaborer des traités surles activités de ce genre, notamment pour ce qui est dutransport des matières fissiles. C'est ainsi que les activitésdes navires qui transportent de telles matières peuventêtre attribuées aux Etats dont ils battent pavillon, lesquelséprouvent le besoin de conclure des accords à ce sujet.On ne saurait cependant concevoir une telle règlegénérale selon laquelle, en raison de leur caractère ultra-dangereux, certaines activités déployées par des Etats oupar des personnes soumises à leur contrôle doivent êtremenées de manière à prévenir tout dommage, faute dequoi naîtrait une obligation de réparer. S'il est si difficiled'énoncer une règle générale, c'est qu'elle dépend desituations physiques particulières, et non de donnéesjuridiques. Pour le moment, l'obligation de dédommagern'existe que si elle est prévue par un traité entre Etats.

30. Il est impossible de tirer aucune règle juridiquegénérale de ïAffaire de la fonderie de Trail, à laquelle leRapporteur spécial s'est abondamment référé dans sonrapport. En effet, cette affaire portait sur un cas particu-lier, et l'on ne peut pas en déduire que tout dommagetransfrontière dû à des émanations de fumée doit êtreréparé. En l'occurrence, c'était en raison des conditionsphysiques locales, et en particulier de la situation atmo-sphérique, que la fumée émise sur le territoire d'un Etatse concentrait sur le territoire d'un Etat voisin. D'ailleurs,le tribunal qui a tranché cette affaire ne s'est pas fondé surune règle d'application générale.31. Se référant aux mots « une perte ou un dommage,réel ou potentiel », qui figurent à l'alinéa a du projetd'article 1er, M. Ouchakov souligne qu'en principe touteactivité menée sur le territoire d'un Etat peut causer undommage à un autre Etat. Sur un plan plus généralencore, toute activité peut avoir des conséquences n'im-porte où. Mais il n'est pas question, en l'occurrence, deprendre en considération toutes les activités, quellesqu'elles soient : il faut se limiter aux activités ultra-dangereuses menées par un Etat ou par des personnesque cet Etat doit surveiller.

32. M. Ouchakov fait aussi observer que le membre dephrase introductif de l'article 1er et le premier membre dephrase de l'alinéa b, qui doivent être lus à la suite l'un del'autre, ne forment pas une proposition cohérente.33. Se référant à l'alinéa b, il souligne que, lorsqueexistent des obligations, ce sont des droits et non des« intérêts juridiquement protégés » qui correspondent àces obligations. Toutefois, lorsque existent des obliga-tions, la situation est couverte par les projets d'articlesrelatifs à la responsabilité des Etats pour faits internatio-nalement illicites. Ce n'est que pour certaines activités -notamment celles qui sont menées dans le cosmos -qu'il peut y avoir nécessité de réparer un dommage,indépendamment du comportement de l'Etat qui en estl'auteur et bien que ces activités ne soient pas interdites.Pour les activités de ce genre, il paraît préférable que lesEtats concluent des accords particuliers.

34. Quant à la question de la protection de l'environne-ment, elle n'entre pas non plus dans le champ d'étude dela Commission, car la responsabilité qui peut découler dela violation des règles primaires que la communautéinternationale s'efforce d'énoncer dans ce domaine re-lève du sujet de la responsabilité des Etats. Même s'il était

212 Comptes rendus analytiques des séances de la trente-troisième session

possible d'établir l'existence de règles coutumières géné-rales de sauvegarde de l'environnement, ces règlesseraient des règles primaires, et leur violation engageraitla responsabilité des Etats pour faits internationalementillicites.35. En conclusion, M. Quchakov estime que la Com-mission pourrait essayer d'indiquer dans quels domainesles Etats peuvent tenter de conclure des accords sur laresponsabilité internationale ne découlant pas de faitsinternationalement illicites, mais qu'il serait extrême-ment difficile, voire impossible, d'énoncer des règlesgénérales applicables à des situations particulières.36. M. SAHOVIC constate que la complexité du sujet àl'étude ressort aussi bien du rapport et des exposés orauxdu Rapporteur spécial que des débats. Dans son rapport,le Rapporteur spécial a signalé de nombreux problèmesque les membres de la Commission devront trancher,mais sur lesquels ils ne semblent pas encore s'être forméune opinion définitive. Faute d'avoir pu prendre connais-sance du rapport suffisamment à l'avance, M. Sahovicaura besoin d'un délai de réflexion. Il se plaît cependant àconstater que le projet d'article 1er concrétise les vues duRapporteur spécial.37. A la séance en cours, le Rapporteur spécial a insistésur la perspective historique dans laquelle ses proposi-tions doivent être considérées. Tous les membres de laCommission reconnaissent sans doute la nécessité detraiter le sujet, mais ce qui est essentiel, c'est la possibilitéde dégager du droit existant un certain nombre de règlesgénérales pouvant faire l'objet d'un projet d'articles.Considéré dans une perspective historique, le sujetsoulève certainement beaucoup de questions, mais c'estsur la manière de les traiter que les membres de laCommission doivent prendre position. Bien qu'il partagel'opinion du Rapporteur spécial quant à la possibilitéd'énoncer des règles générales, M. Sahovic voit malcomment procéder. Pour lui, le principe selon lequel unEtat a le devoir de tenir compte des intérêts des autresEtats lorsque des activités risquant de leur porter pré-judice sont menées sur son territoire domine la matière.Certes, on peut se demander si ce principe relève de lapratique conventionnelle ou s'il est consacré par le droitinternational général et constitue déjà une règle de droitcoutumier. Ce principe a été évoqué non seulement dansVAffaire de la fonderie de Trail, dans VAffaire du détroitde Corfou et dans la Déclaration de la Conférence desNations Unies sur l'environnement, mais aussi dans leTraité interdisant les essais d'armes nucléaires dansl'atmosphère, dans l'espace extra-atmosphérique et sousl'eau (Moscou, 1963)5, dont il constitue le fondement.Bien qu'il sous-tende manifestement le sujet qu'étudie laCommission, on peut se demander jusqu'à quel point laCommission peut le développer pour élaborer un projetd'articles.38. Bien des membres de la Commission semblentconsidérer qu'il serait difficile d'énoncer une règle géné-rale, et qu'il vaudrait mieux prévoir des régimes particu-liers applicables à tel ou tel domaine. Pour sa part,M. Sahovic serait prêt à tenter d'élaborer un régimegénéral par voie de développement progressif du droit

international, mais il se demande jusqu'où la Commis-sion peut aller dans ce sens.39. Pour M. Sahovic, la responsabilité internationaledont la Commission s'occupe maintenant a bien sasource dans des règles primaires. Plus la Commissionprogressera dans l'étude de ce sujet, plus elle rencontrerade difficultés par rapport au sujet de la responsabilité desEtats pour faits internationalement illicites. Il lui faudraen effet fixer une ligne de démarcation entre les deuxsujets, et l'on peut se demander si elle a été bien avisée lejour où elle a décidé de les distinguer l'un de l'autre.40. Passant à l'article 1er, M. Sahovic fait d'abordobserver qu'il serait souhaitable qu'il soit précédé d'uncertain nombre de définitions. Il serait utile de savoir ceque recouvrent exactement pour le Rapporteur spécialdes notions telles que celles d'activités ou de dommagepotentiel.41. Se référant à l'alinéa a, il souligne que le projetd'articles ne devrait pas s'appliquer seulement aux activi-tés causant une perte ou un dommage « à un autre Etatou à ses ressortissants », mais aussi à des espaceséchappant à la souveraineté des Etats, c'est-à-dire aupatrimoine commun de l'humanité. Quant à l'alinéa b,qui vise l'existence d'obligations de l'Etat sur le territoireou dans les limites de la juridiction duquel des activitéssont menées, il pourrait faire l'objet d'un article séparé. Ilimporte en effet que le champ d'application des projetsd'articles qu'élabore la Commission soit nettementdéfini, et ce ne serait pas la première fois qu'un projetcontiendrait une clause de sauvegarde de ce genre.

La séance est levée à 13 h 10.

16«7e SÉANCEJeudi 9 juillet 1981, à 10 h 10

Président : M. Doudou THIAM

Présents : M. Aldrich, M. Barboza, M. Bedjaoui, M.Boutros Ghali, M. Calle y Calle, M. Dadzie, M. Francis,M. Njenga, M. Ouchakov, M. Quentin-Baxter, M.Riphagen, M. Sahovic, M. Sucharitkul, M. Tabibi, sirFrancis Vallat, M. Verosta, M. Yankov.

Responsabilité internationale poir les conséquencespréjudiciables découlant d'activités qui ne sont pasinterdites par le droit international imite) [A/CN.4/346 et Add.l et 2]

[Point 5 de l'ordre du jour]

PROJET D'ARTICLEPRÉSENTÉ PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL (suite)

ARTICLE 1er (Champ d'application des présents articles)l

[suite]

5 Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 480, p. 43. Pour texte, voir 1685e séance, par. 1.