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Ciudad Juárez: ¿Transitando del abismo a la redención? Informe sobre América Latina N°54 | 25 de febrero de 2015 International Crisis Group Headquarters Avenue Louise 149 1050 Brussels, Belgium Tel: +32 2 502 90 38 Fax: +32 2 502 50 38 [email protected]

Ciudad Juarez

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Hace tan solo cuatro años, Ciudad Juárez era asediada por miembros de bandas criminalesy saboteada por policías corruptos. A pesar del despliegue de miles de soldadosy policías federales, la espiral de asesinatos y secuestros estaba sin control. Hoy,Juárez está en vías de recuperación: la inversión pública en programas sociales yreformas institucionales, así como un modelo de participación ciudadana sin precedentes,han contribuido a alejar del abismo a la ciudad que llegó a ser conocida comola “capital mundial del asesinato”. Aún persisten gravísimos problemas. Juárez siguesiendo una indómita ciudad fronteriza con enormes desigualdades, en la que los traficantesy otros criminales no tienen dificultad para encontrar reclutas entre la poblaciónmayoritariamente joven, que no cuenta con buenos empleos ni educación. Parasostener los avances logrados, los ciudadanos y los responsables de formular políticaspúblicas a nivel local deben evaluar los logros y obstáculos, reactivar su alianza, fortalecerlas instituciones locales y abordar las desigualdades sociales.Si bien Juárez sigue siendo frágil, hay motivos para un moderado optimismo: loslíderes de la sociedad civil –incluidas las asociaciones empresariales y profesionales,organizaciones sin fines de lucro y académicos– demandan explicaciones al gobiernoante cualquier aumento del delito, reuniéndose periódicamente con funcionariosmunicipales, estatales y federales en la Mesa de Seguridad y Justicia, un singularorganismo independiente integrado por ciudadanos y autoridades. En principio, lostres niveles del gobierno siguen comprometidos con abordar las causas de la violenciamediante programas sociales dirigidos a las comunidades pobres, que han sido lasprincipales víctimas de los asesinatos.En 2010-2011, el gobierno del presidente Felipe Calderón invirtió más de 380 millonesde dólares bajo la iniciativa Todos Somos Juárez (TSJ), con la finalidad de financiarprogramas sociales diseñados para hacer que las comunidades, especialmentelos jóvenes, fueran más resistentes al crimen violento. Gran parte de los fondos sedestinaron a ampliar programas existentes para los pobres en áreas urbanas, y a construiro renovar centros comunitarios, escuelas y hospitales. Pero el impacto de estasiniciativas nunca fue evaluado, desperdiciándose una oportunidad para crear programasinnovadores y sostenibles, que sean a su vez materia de examen y evaluaciónexternos.Cuando asumió el gobierno en diciembre de 2012, el presidente Enrique PeñaNieto prometió que su estrategia de seguridad se centraría en la prevención del delitoy la violencia, adoptando y adaptando algunas de las estrategias iniciadas por supredecesor. Una de sus primeras acciones fue ordenar a nueve secretarías que unieransus fuerzas en un programa nacional. Sus objetivos son ambiciosos: promover laparticipación ciudadana y una cultura de paz y respeto por la ley; abordar los factoresde riesgo que hacen a los niños, adolescentes, mujeres y otros grupos vulnerables a laviolencia; crear y reclamar espacios públicos para promover la coexistencia pacífica;y fortalecer la capacidad institucional a nivel federal, estatal y municipal.El Programa Nacional para la Prevención de la Violencia y la Delincuencia (PRONAPRED)canaliza fondos hacia áreas de alto riesgo que sirven además de laboratoriospara el cambio social, incluidos tres dentro de Ciudad Juárez. Este enfoque de“acupuntura sociourbana” es prometedor. Los funcionarios afirman que las tasas de criminalidad ya se han reducido en muchas de las áreas abordadas, y prometen queen adelante los avances se medirán mediante estudios detallados. Pero en Juárez elesfuerzo se ha visto plagado de demoras y polémicas. La falta de transparencia en laselección y monitoreo de proyectos ha dado lugar a acusaciones de mala gestión yfavoritismo político.

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  • Ciudad Jurez: Transitando del abismo a la redencin? Informe sobre Amrica Latina N54 | 25 de febrero de 2015

    International Crisis Group Headquarters Avenue Louise 149 1050 Brussels, Belgium Tel: +32 2 502 90 38 Fax: +32 2 502 50 38 [email protected]

  • Tabla de contenidos

    Resumen ejecutivo .................................................................................................................... i

    Recomendaciones ...................................................................................................................... iii

    I. Introduccin ..................................................................................................................... 1

    II. Ciudad fronteriza .............................................................................................................. 4 A. Crecimiento explosivo ................................................................................................ 4 B. La tormenta ................................................................................................................ 5

    III. Todos Somos Jurez ......................................................................................................... 8 A. La masacre ................................................................................................................. 8 B. Movilizacin ciudadana ............................................................................................. 9 C. El plan de rescate ....................................................................................................... 10 D. Recuperacin ............................................................................................................. 12

    IV. Prevencin social .............................................................................................................. 17 A. El plan nacional ......................................................................................................... 17 B. PRONAPRED ............................................................................................................. 19 C. El modelo Jurez ....................................................................................................... 21

    V. Conclusin ........................................................................................................................ 25

    ANEXOS A. Mapa de Mxico ................................................................................................................ 26 B. Estado de Chihuahua ........................................................................................................ 27 C. Polgonos para programas de prevencin de la violencia, Ciudad Jurez ....................... 28 D. Tasas de Homicidios en Ciudad Jurez, Esado de Chihuahua y Mxico, 2005-2013 ..... 29 E. Acerca de International Crisis Group ............................................................................... 30 F. Informes y boletines informativos de Crisis Group sobre Amrica Latina desde 2012 .. 31 G. Consejo de administracin de International Crisis Group .............................................. 32

  • International Crisis Group

    Informe sobre Amrica Latina N54 25 de febrero de 2015

    Resumen ejecutivo

    Hace tan solo cuatro aos, Ciudad Jurez era asediada por miembros de bandas cri-minales y saboteada por policas corruptos. A pesar del despliegue de miles de solda-dos y policas federales, la espiral de asesinatos y secuestros estaba sin control. Hoy, Jurez est en vas de recuperacin: la inversin pblica en programas sociales y reformas institucionales, as como un modelo de participacin ciudadana sin prece-dentes, han contribuido a alejar del abismo a la ciudad que lleg a ser conocida como la capital mundial del asesinato. An persisten gravsimos problemas. Jurez sigue siendo una indmita ciudad fronteriza con enormes desigualdades, en la que los tra-ficantes y otros criminales no tienen dificultad para encontrar reclutas entre la pobla-cin mayoritariamente joven, que no cuenta con buenos empleos ni educacin. Para sostener los avances logrados, los ciudadanos y los responsables de formular polticas pblicas a nivel local deben evaluar los logros y obstculos, reactivar su alianza, for-talecer las instituciones locales y abordar las desigualdades sociales.

    Si bien Jurez sigue siendo frgil, hay motivos para un moderado optimismo: los lderes de la sociedad civil incluidas las asociaciones empresariales y profesionales, organizaciones sin fines de lucro y acadmicos demandan explicaciones al gobierno ante cualquier aumento del delito, reunindose peridicamente con funcionarios municipales, estatales y federales en la Mesa de Seguridad y Justicia, un singular organismo independiente integrado por ciudadanos y autoridades. En principio, los tres niveles del gobierno siguen comprometidos con abordar las causas de la violencia mediante programas sociales dirigidos a las comunidades pobres, que han sido las principales vctimas de los asesinatos.

    En 2010-2011, el gobierno del presidente Felipe Caldern invirti ms de 380 mi-llones de dlares bajo la iniciativa Todos Somos Jurez (TSJ), con la finalidad de finan-ciar programas sociales diseados para hacer que las comunidades, especialmente los jvenes, fueran ms resistentes al crimen violento. Gran parte de los fondos se destinaron a ampliar programas existentes para los pobres en reas urbanas, y a cons-truir o renovar centros comunitarios, escuelas y hospitales. Pero el impacto de estas iniciativas nunca fue evaluado, desperdicindose una oportunidad para crear pro-gramas innovadores y sostenibles, que sean a su vez materia de examen y evaluacin externos.

    Cuando asumi el gobierno en diciembre de 2012, el presidente Enrique Pea Nieto prometi que su estrategia de seguridad se centrara en la prevencin del deli-to y la violencia, adoptando y adaptando algunas de las estrategias iniciadas por su predecesor. Una de sus primeras acciones fue ordenar a nueve secretaras que unie-ran sus fuerzas en un programa nacional. Sus objetivos son ambiciosos: promover la participacin ciudadana y una cultura de paz y respeto por la ley; abordar los factores de riesgo que hacen a los nios, adolescentes, mujeres y otros grupos vulnerables a la violencia; crear y reclamar espacios pblicos para promover la coexistencia pacfica; y fortalecer la capacidad institucional a nivel federal, estatal y municipal.

    El Programa Nacional para la Prevencin de la Violencia y la Delincuencia (PRO-NAPRED) canaliza fondos hacia reas de alto riesgo que sirven adems de laborato-rios para el cambio social, incluidos tres dentro de Ciudad Jurez. Este enfoque de acupuntura sociourbana es prometedor. Los funcionarios afirman que las tasas de

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    criminalidad ya se han reducido en muchas de las reas abordadas, y prometen que en adelante los avances se medirn mediante estudios detallados. Pero en Jurez el esfuerzo se ha visto plagado de demoras y polmicas. La falta de transparencia en la seleccin y monitoreo de proyectos ha dado lugar a acusaciones de mala gestin y favoritismo poltico.

    Las autoridades locales se enorgullecen, con razn, de los avances logrados en la reduccin de los homicidios y otros delitos de alto impacto como el secuestro, pero an hace falta ms para evitar que Jurez sea vctima de un rebrote de la violencia. El modelo de participacin ciudadana plasmado en la Mesa de Seguridad y Justicia debera ampliarse a nivel barrial a fin de empoderar a las comunidades y poblacio-nes ms pobres para monitorear los proyectos de prevencin de la violencia y traba-jar con las fuerzas de seguridad para combatir el crimen. La polica local debe jugar un papel ms importante. Las autoridades a nivel municipal, estatal y federal debe-ran permitir un mayor escrutinio de sus esfuerzos y elaborar estrategias a largo plazo que tengan continuidad ms all de las prximas elecciones.

    Los logros de Jurez y del estado de Chihuahua ofrecen esperanzas para otras ciudades y regiones mexicanas que an sufren de violencia endmica, incluido el asesinato, perpetrado a menudo con la complicidad de las autoridades locales. El eje de la accin federal se ha trasladado al noreste, donde el estado de Tamaulipas enca-beza la lista de secuestros en el pas, y al suroeste, donde el estado de Guerrero y la ciudad de Acapulco ostentan las tasas de homicidio per cpita ms altas. Las autori-dades nacionales han desplegado soldados y policas en estas regiones, a la vez que han prometido financiar programas sociales, al igual que hicieron en Chihuahua hace unos aos.

    Pero no han sido capaces de contener la crisis de confianza en el gobierno a todos los niveles: municipal, estatal y federal. El secuestro y aparente asesinato de 43 estu-diantes de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa por parte de una banda criminal con el supuesto apoyo de policas corruptos desencaden protestas violentas en Gue-rrero y marchas masivas en la Ciudad de Mxico. Tal vez la leccin ms importante de Jurez sea que el delito debe ser abordado mediante el esfuerzo conjunto de las autoridades y los ciudadanos. Las soluciones opacas, desde arriba, que no respondan a las inquietudes de las comunidades locales escuchando sus ideas y solicitando su apoyo probablemente no logren producir avances sostenibles contra la plaga del delito violento.

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    Recomendaciones Para garantizar la eficacia de los programas de prevencin de la violencia en Ciudad Jurez y otras reas de alto riesgo

    Al gobierno federal:

    1. Incorporar a la sociedad civil y a la comunidad empresarial en la planificacin, implementacin y evaluacin de los programas de prevencin de la violencia.

    2. Establecer una estrategia a largo plazo, basada en la evidencia, con criterios na-cionales claros, indicadores y objetivos que puedan ser pblicamente evaluados y monitoreados.

    3. Identificar y seleccionar zonas prioritarias en base a la identificacin de factores de riesgo especficos, y posteriormente financiar proyectos locales y concertados para abordar dichos riesgos.

    4. Reforzar la capacidad de los funcionarios municipales para planificar, monito-rear, evaluar y financiar iniciativas de prevencin de la violencia.

    5. Incorporar la dimensin de seguridad y aplicacin de la ley en la prevencin de la violencia mediante polica comunitaria y otras iniciativas

    6. Promover un mayor escrutinio pblico de los programas nacionales, que incluya el acceso en lnea a estadsticas actualizadas, evaluaciones de los proyectos, au-diencias pblicas y otras iniciativas que promuevan la transparencia.

    Al gobierno estatal de Chihuahua y el gobierno municipal de Ciudad Jurez:

    7. Canalizar recursos estatales y locales para complementar los programas federa-les de prevencin de la violencia en el marco de un esfuerzo integral coordinado e impulsar la participacin ciudadana activa por parte de los lderes empresaria-les, comunitarios y de la sociedad civil.

    8. Garantizar la transparencia de los proyectos mediante el llamado a concursos pblicos y abiertos para asignar financiamiento, con criterios de seleccin cla-ros, as como permitir que los actores locales monitoreen los avances de dichos proyectos mediante la publicacin de informes de progreso e indicadores des-agregados que midan el delito y los factores de riesgo sociales por barrio.

    9. Fortalecer la capacidad de las fuerzas de seguridad e integrar a la polica local a los esfuerzos de prevencin de la violencia.

    A la Mesa de Seguridad y Justicia y otras organizaciones de la sociedad civil en Ciudad Jurez:

    10. Demandar cuentas al gobierno local en materia de reduccin del delito y la de-sigualdad mediante el monitoreo de programas sociales para promover la efica-cia y prevenir el clientelismo poltico.

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    11. Fomentar la participacin ciudadana a nivel barrial a travs del establecimiento

    de grupos de trabajo que permitan a la polica y otras autoridades locales reunir-se de forma regular con los residentes, pequeos empresarios y organizaciones de jvenes para dialogar sobre la prevencin del delito y la violencia.

    12. Ampliar las iniciativas de los sectores privado y sin fines de lucro diseadas para generar empleo de calidad en la ciudad, proporcionando mejor educacin y capa-citacin a los trabajadores.

    Ciudad de Mxico/Bogot/Bruselas, 25 de febrero de 2015

  • International Crisis Group

    Informe sobre Amrica Latina N54 25 de febrero de 2015

    Ciudad Jurez: Transitando del abismo a la redencin?

    I. Introduccin

    A partir de 2007, Ciudad Jurez sufri una explosin de violencia criminal. El nme-ro de asesinatos aument quince veces en tres aos, de menos de 200 por ao a ms de 3.000 en 2010, una tasa de ms de 200 por cada 100.000 habitantes1. Esta cifra fue ms de diez veces superior a la tasa nacional de Mxico, y 30 veces el promedio global, lo que llev a la ciudad a ganarse el apodo de capital mundial del asesina-to2. Adems sufri un brote de secuestros, extorsin y robos.

    Ms adelante, en 2011, el derramamiento de sangre comenz a disminuir casi igual tan repentinamente como haba empezado. En 2014 hubo 424 homicidios en la ciudad, una tasa de alrededor de 31 por cada 100.000 habitantes3. En Jurez an se cometen cerca del doble de homicidios que hace diez aos, pero ya no se baten r-cords. Todo parece haber vuelto a la normalidad, los restaurantes y clubes vuelven a abrir sus puertas en el centro de la ciudad, las fbricas contratan personal de nuevo, y la polica local (en lugar de tropas militares) patrulla las calles4.

    Jurez no fue la nica ciudad cuya tasa de homicidios aument drsticamente: la tasa nacional aument ms del doble entre 2007 y 2010, si bien los asesinatos se concentraron en ciertos municipios (adems de Jurez), como Tijuana, Culiacn, Chihuahua y Acapulco, a lo largo de los principales corredores del narcotrfico y/o cerca de las zonas de produccin de drogas5. Todas ellas siguen estando entre las

    1 Clculos de Crisis Group basados en tasas de homicidio recopiladas por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) y datos sobre poblacin del Sistema Nacional de Informacin en Salud (SINAIS). Las cifras del INEGI, que se basan en los registros de defuncin, tienden a ser ms elevadas que las de la Secretara de Gobernacin, que solo cuenta aquellos casos que estn siendo investigados. Para otros clculos de homicidios por ao, vase Informe de Crisis Group sobre Am-rica Latina N48, El desafo de Pea Nieto: los crteles criminales y el Estado de Derecho en Mxi-co, 19 de marzo de 2013, Anexo C, p. 47. 2 Segn el Consejo Ciudadano para la Seguridad Pblica y la Justicia Penal, una ONG que monito-rea temas de seguridad, Ciudad Jurez tuvo la tasa de homicidios ms alta del mundo en 2008, 2009 y 2010. Ciudad Jurez, por tercer ao consecutivo, la urbe ms violenta del planeta, Seguri-dad Justicia y Paz, 12 de enero de 2011. Segn la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, la tasa media de homicidios en el mundo fue de 6,9 por cada 10.000 habitantes. Global Study on Homicide 2011, UNODC, p. 9. 3 Comit de Indicadores, Mesa de Seguridad y Justicia, Ciudad Jurez, diciembre de 2014. Estas cifras difieren de las recopiladas por INEGI, como se explica en la nota al pie 1. 4 Sobre el retorno a la normalidad de la ciudad, vase Tracy Wilkinson, In Mexico, Ciudad Jurez re-emerging from grip of violence, Los Angeles Times, 4 de mayo de 2014; Damien Cave, Ciudad Jurez, a border city known for killing, gets back to living, The New York Times, 14 de diciembre de 2013. 5 Para el contexto de los crteles de la droga mexicanos, vase Informe de Crisis Group, El desafo de Pea Nieto, op. cit., pp. 5-10. Sobre el impacto del delito en ciertas comunidades, vase Eric L. Olson, David A. Shirk, Duncan Wood (eds.), Building Resilient Communities in Mexico: Civic Res-ponses to Crime and Violence, Woodrow Wilson International Center for Scholars y Justice in Me-xico Project (Universidad de San Diego), marzo de 2014, pp. 3-8.

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    ciudades ms violentas de Mxico6. Pero en ninguna de ellas la violencia criminal aument tan rpido, para despus caer tanto, como en Jurez, donde tambin han disminuido otros delitos de alto impacto, como el robo de vehculos y el robo a casa habitacin. La ciudad tambin rompi la tendencia nacional en materia de secues-tros, que aumentaron alrededor de un 20 por ciento en todo el pas en 2013. La me-dia en Jurez fue de 1,5 por mes ese ao, un descenso frente al promedio de cerca de siete al mes en 2010-2011. Desde Septiembre de 2013, no se han reportado secues-tros7.

    Por qu brot y luego ces la violencia de forma tan drstica en esta extensa ciu-dad industrial situada sobre el Ro Bravo (Ro Grande en EE.UU), al otro lado de El Paso, Texas? Es posible sostener y ampliar esta tendencia, de modo que haya sufi-ciente seguridad, confianza en la polica y confianza mutua para prevenir nuevos brotes? Puede el modelo de participacin ciudadana empleado en Jurez ser re-plicado en otras regiones diferentes que an se enfrentan a la violencia criminal y la corrupcin local? Las respuestas son complejas pero necesarias en la medida en que Mxico procura transitar de una estrategia basada en la lucha contra el crimen orga-nizado a una que adems aborde los factores de riesgo socioeconmicos y las debili-dades institucionales detrs de la violencia criminal.

    La causa inmediata del brote fue una batalla entre crteles transnacionales del narcotrfico por un mercado y una ruta de contrabando8. Miembros de pandillas locales, entre ellos jvenes que no van a la escuela y ex convictos deportados de EE.UU. avivaron an ms las llamas de la violencia, convirtindose en carne de can en una brutal batalla por el control de los mercados criminales locales9. El escenario de la batalla fue una ciudad con un historial de narcotrfico, en la que las autoridades locales haban sido corrompidas o intimidadas por criminales. Muchos vecindarios en Jurez sufran problemas a menudo relacionados con la violencia juvenil o la de-lincuencia: provisionalidad, desintegracin familiar, escasas oportunidades econ-micas, acceso limitado a la educacin secundaria y falta de participacin ciudadana o cohesin comunitaria. Muchos adolescentes y adultos jvenes no contaban con la supervisin positiva de un adulto y tenan escasas esperanzas de cara al futuro10. 6 Segn el Consejo Ciudadano para la Seguridad Pblica y la Justicia Penal, en 2013 la ciudad ms violenta del mundo fue San Pedro Sula, Honduras, seguida de Caracas, Venezuela. Mxico sigui siendo el pas con el mayor nmero de ciudades en su lista de las 50 ms violentas: Acapulco (no. 3), Culiacn (no. 16), Torren (no. 18), Chihuahua (no. 21), Ciudad Victoria (no. 22), Nuevo Laredo (no. 30), Ciudad Jurez (no. 37), Cuernavaca (no. 43) y Tijuana (no. 47). Por tercer ao consecuti-vo, San Pedro Sula es la ciudad ms violenta del mundo, www.seguridadjusticiaypaz.org.mx, 15 de enero de 2014. 7 El gobierno federal afirma que el nmero de secuestros disminuy en 2014, aunque otros cuestio-nan esto. Jos A. Ortega, El secuestro crece sin cesar porque no se acta debidamente contra los grandes grupos criminales, Seguridad Justicia y Paz, 28 de septiembre de 2014. Esta ONG seala que las cifras oficiales se refieren a las investigaciones previas al juicio, no a las vctimas. 8 Sobre la guerra entre los crteles de Jurez y Sinaloa, vase Guillermo Valds Castellanos, Histo-ria del Narcotrfico en Mxico (Mxico, 2013), pp. 310-313; y Ricardo Ainslie, The Fight to Save Jurez: Life in the Heart of Mexicos Drug War (Austin, 2013). 9 Alma Eunice Rendn Crdenas, Determinantes Sociales y Juventud: Situacin de las pandillas en Ciudad Jurez, en Pandillas en el Siglo XXI: El reto de su inclusin en el desarrollo nacional, coordinado por Manuel Balczar Villarreal (Mxico, 2012), publicado por el Centro de Investigacin y Estudios en Seguridad de la Polica Federal, pp. 105-144. 10 Entrevistas de Crisis Group, Carmen lvarez, profesora de la Universidad Autnoma de Ciudad Jurez, 21 de abril de 2014, y Julin Cardona, fotoperiodista que lleva muchos aos cubriendo Ju-rez, 25 de marzo de 2014, ambas en Ciudad Jurez. Se puede consultar un resumen de los factores

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    La crisis financiera global de 2008 asest un duro golpe a la industria procesadora exportadora, de vital importancia, dejando sin empleo a miles de trabajadores y pro-fundizando la fractura de comunidades ya de por s frgiles11.

    Este informe analiza la seguridad en Ciudad Jurez antes, durante y despus de la crisis de 2008. Se basa principalmente en el trabajo de campo realizado en dicha ciudad, que incluye docenas de entrevistas con expertos, funcionarios locales, em-presarios y activistas. La siguiente seccin presenta un breve perfil socioeconmico de la ciudad fronteriza industrial y su largo historial de crimen organizado. Despus examina los logros y el legado de Todos Somos Jurez (TSJ), el programa de preven-cin de la violencia implementado bajo el gobierno del presidente Caldern, y cmo estos esfuerzos fueron modificados y ampliados para constituir el Programa para la Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia (PRONAPRED) bajo el gobierno del presidente Pea Nieto. La seccin final examina la Mesa de Seguridad y Justicia, un grupo de trabajo de seguridad y justicia integrado por empresarios, profesionales, acadmicos y activistas voluntarios, adems de autoridades locales, que ha inspirado iniciativas de seguridad ciudadana similares a lo largo de todo el pas.

    Crisis Group trabaja en Mxico para analizar la evolucin del crimen violento y cmo el gobierno, los empresarios y la sociedad civil han respondido, con el fin de mejorar el entendimiento de las dinmicas cambiantes de la violencia y promover el intercambio de lecciones aprendidas. Este informe es el primero de una serie de in-vestigaciones de campo que buscan reflejar esos objetivos. Las enormes diferencias sociales, econmicas y culturales de Mxico, tanto dentro de las regiones como entre ellas, dificultan la tarea de disear un modelo nico de prevencin de la violencia. Pero cada investigacin explorar oportunidades locales o regionales para desarro-llar polticas eficaces y sostenibles, y brindar recomendaciones prcticas para llevar a cabo iniciativas que puedan ser adaptadas a las necesidades de cada comunidad.

    individuales, familiares y comunitarios en el Centro para el Control y la Prevencin de Enfermeda-des, una agencia gubernamental estadounidense: Youth Violence: Risk and Protective Factors. Vase tambin Alma Eunice Rendn Crdenas, Determinantes Sociales y Juventud op. cit, pp. 121-129. 11 Entrevista de Crisis Group, Jorge Contreras, Mesa de Seguridad y Justicia, Ciudad Jurez, 15 de agosto de 2014.

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    I. Ciudad fronteriza

    A. Crecimiento explosivo

    En muchos sentidos, Jurez es un xito. En 2010, el ingreso per cpita era de casi $16.800, superando al estado de Chihuahua ($9.900) y la media nacional de Mxico ($8.000). El promedio de escolaridad (8,8 aos) era ms alto al del resto del estado (6,1 aos) y del pas (5,8 aos)12. Pero estas cifras ocultan graves desigualdades. En 2010, alrededor del 38 por ciento de los juarenses casi 500.000 personas vivan en situacin de pobreza, el 33 por ciento en situacin de pobreza moderada, y el 5 por ciento en situacin de pobreza extrema13. Alrededor del 8 por ciento se conside-raban altamente marginados, carentes de servicios bsicos como educacin, agua potable y electricidad. Si bien estas cifras son bajas comparadas con otras reas de Mxico, se traducen en 100.000 personas viviendo en condiciones insalubres14. La pobreza en Jurez no est necesariamente ligada al ingreso, afirm un profesor. Si tres miembros de una familia trabajan en la maquila, pueden contar con buenos ingresos, y sin embargo no tener agua, saneamiento u otros servicios 15.

    El rpido crecimiento y la geografa de Jurez dificultan de manera especial la pro-visin de servicios. De 1980 al 2000, la poblacin creci ms del doble, de 567.000 a cerca de 1,2 millones, a medida que llegaba una avalancha de migrantes del resto del pas para trabajar en las maquiladoras16. Durante este periodo, la superficie de la ciu-dad creci cinco veces, convirtindola en una de las menos densamente pobladas de Mxico. Con una expansin as, no hay presupuesto que alcance ni para dar seguri-dad ni para ofrecer servicios pblicos de calidad17 concluy un estudio territorial sobre la ciudad.

    Jurez es una ciudad joven: alrededor de la mitad de sus habitantes tienen menos de 30 aos, y una cuarta parte tienen entre quince y 2918. Es una ciudad de jvenes, pero no invierte en sus jvenes, dijo la directora de una ONG que trabaja con ado-lescentes en situacin de riesgo. Antes de 2005, apenas se conocan pandillas juveni-les criminales; los jvenes de reas marginales formaban grupos barriales como fuente

    12 ndice de Desarrollo Humano Municipal, 2010, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD en Mxico. El PNUD en Mxico brind acceso a su base de datos municipal a Crisis Group, la cual fue usada para calcular el ingreso per cpita nacional y estatal. 13 Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) www.coneval.gob. mx/Medicion/Paginas/Medici%C3%B3n/Informacion-por-Municipio.aspx. CONEVAL define la pobreza como la falta de ingresos suficientes para adquirir una canasta bsica de bienes y servicios. 14 OECD Territorial Reviews: Chihuahua, Mexico, 2012, Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE), p. 173. Para la definicin de marginalizacin, vase Consejo Na-cional de Poblacin (CONAPO), www.conapo.gob.mx. 15 Entrevista de Crisis Group, Csar Fuentes, Colegio de la Frontera Norte, Ciudad Jurez, 14 de agosto de 2014. Una maquila o maquiladora es una fbrica que importa componentes libres de im-puestos, los ensambla y luego exporta el producto final. La mayora de ellas estn situadas a lo largo de la frontera entre EE.UU. y Mxico. 16 Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI). 17 OECD Territorial Reviews, op. cit., p. 38. ndice de Competitividad Urbana 2012. El municipio: una institucin diseada para el fracaso. Propuestas para la gestin profesional de las ciudades, Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), p. 7. 18 Estimado en 2014 basada en proyecciones del Consejo Nacional de Poblacin (www.conapo. gob.mx).

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    de identidad en una sociedad que les negaba oportunidades y privilegios19. Algunos miembros de las pandillas cometan delitos menores, pero no participaban en redes de extorsin violentas, como las maras de Centroamrica, ni se ofrecan como pisto-leros, como los sicarios de Colombia20. Si bien la ciudad era una importante ruta de la droga desde haca mucho tiempo, los traficantes en general no contrataban a los jvenes locales como asesinos a sueldo21.

    Sin embargo, hacia 2008 la economa de Jurez estaba sufriendo a consecuencia de la segunda recesin global en menos de diez aos. La industria del narcotrfico estaba experimentando cambios que la estaban tornando ms competitiva y letal. La recesin aument el nmero de jvenes desempleados susceptibles de ser reclutados como pistoleros por grupos criminales. Los crteles, que antes ejercan el poder dis-cretamente y eliminaban a sus enemigos estratgicamente, estallaron en una guerra abierta.

    B. La tormenta

    Ciudad Jurez ha sido un centro de distribucin del contrabando desde al menos la dcada de 1920, cuando la Ley Seca de EE.UU. signific una bonanza para los contra-bandistas que transportaban licor de un lado al otro del Ro Grande. La produccin local de opio (procesado y transformado en herona) y marihuana tambin contribu-y a crear una lucrativa economa ilegal22. Pero fue la cocana cultivada en Suramri-ca para su consumo en EE.UU. la que impuls la creacin de organizaciones narco-traficantes transnacionales. Los crteles mexicanos surgieron a finales de los 80 y en los 90, cuando los grupos colombianos buscaron rutas alternas para evitar ser inter-ceptados por EE.UU en el Caribe. Entre los personajes ms notorios estaba Amado Carrillo Fuentes (alias el Seor de los Cielos) del crtel de Jurez, pionero del uso de aviones de carga para transportar cocana desde Suramrica a pistas de aterrizaje clandestinas en el norte de Mxico.

    El secreto del xito de Amado Carrillo fue su habilidad para forjar alianzas con otras organizaciones criminales y, an ms importante, una red de proteccin pol-tica, militar y policiaca al ms alto nivel23. El ms notorio de sus supuestos aliados, el General Jos de Jess Gutirrez Rebollo, se convirti en el zar antidrogas del go-bierno federal, en parte por capturar a los rivales del crtel de Jurez. La federacin de grupos narcotraficantes de Amado Carrillo no necesitaba asesinos a sueldo para imponer su dominio; segn el ex jefe de inteligencia Guillermo Valds, poda contar con su red de militares y policas24. 19 Entrevista de Crisis Group, Mara Teresa Almada, directora, Centro de Asesora y Promocin Juvenil A.C. (CASA), Ciudad Jurez, 23 de abril de 2014. 20 El trmino mara se emplea para referirse a pandillas transnacionales en Amrica Central, muchos de cuyos miembros fueron deportados de EE.UU. Sicario se refiere a asesinos a sueldo, en especial aquellos contratados por un crtel. 21 Entrevista de Crisis Group, Mara Teresa Almada, directora, Centro de Asesora y Promocin Juvenil (CASA), Ciudad Jurez, 23 de abril de 2014. 22 Sobre la ley seca, vase Mark Wasserman, Persistent Oligarchs: Elites and Politics in Chihua-hua, Mexico, 1910-1940 (Durham and London, 1993), pp. 132-134. Sobre la historia del contraban-do de herona, vase Howard Campbell, Drug War Zone: Frontline Dispatches from the Streets of El Paso and Jurez, (Austin, 2009), pp. 40-52. 23 Valds, Historia del Narcotrfico, op. cit., p. 239. 24 Ibid, p. 241. Gutirrez Rebollo fue arrestado en 1997 y sentenciado a 40 aos de crcel, donde muri por complicaciones del cncer. Tracy Wilkinson, Jose de Jesus Gutierrez Rebollo dies at 79; disgraced Mexican general, Los Angeles Times, 20 de diciembre de 2013.

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    No est claro cuntas personas murieron a causa de la violencia vinculada a los cr-teles en los 90 y la dcada del 2000; muchas simplemente desaparecieron, ya que los crteles y sus aliados en el gobierno procuraban eliminar a sus contrincantes discre-tamente, sin llamar demasiado la atencin25. Sin embargo, a partir de 2008, la vio-lencia que estall en Ciudad Jurez y otras zonas fronterizas fue ms all de la ven-ganza mafiosa.

    Al final de la dcada, los crteles de la droga se haban militarizado, y contaban con equipos de asesinos a sueldo bien armados, siguiendo los pasos del crtel del Golfo, que en 1998 haba formado los Zetas, reclutando a ex miembros de las Fuerzas Espe-ciales para trabajar como su brazo armado, hasta que se escindieron y atacaron a sus antiguos aliados en 201026. Los dos principales grupos criminales que operaban en Chihuahua crearon alas paramilitares: el crtel de Jurez tena a La Lnea, inte-grada por ex policas; Sinaloa tena a Gente Nueva, que en enero de 2008 envi a cientos de pistoleros a Jurez para luchar por el control de la plaza27.

    La seguridad pblica tambin se militariz. Anteriormente, la Procuradura Ge-neral de la Repblica (PGR) haba dirigido la mayora de las operaciones antinarc-ticos. Pero bajo el Operativo Conjunto Chihuahua del presidente Caldern, soldados, infantes de marina y agentes federales tomaron el control, desplazando o desarman-do a la polica local, a quienes suponan intimidados o cooptados por el crimen orga-nizado. El acuerdo tcito entre los oficiales locales y los criminales segn el cual estos evitaban los actos que pudieran perturbar el orden pblico a cambio de la apli-cacin selectiva de la ley contra los rivales del crtel de Jurez se rompi. Con la nueva militarizacin y fragmentacin de la seguridad, los criminales se encontraron con dificultades a la hora de comprar proteccin, y por lo tanto perdieron un incen-tivo para contener a sus pistoleros28.

    La militarizacin de la seguridad desencaden un drstico aumento de los abu-sos de los derechos humanos29. En ningn caso, los militares estn entrenados para lidiar con civiles, excepto en el marco de operaciones humanitarias, dijo un activista de derechos humanos. No estn entrenados para prevenir el delito; estn entrenados para matar30. Mxico tambin fue azotado por cambios en los mercados de drogas y armas: EE.UU elimin la prohibicin de los rifles de asalto en 2004 y el precio de la cocana se dispar en 2007-2008, posiblemente como resultado de los programas de interdiccin y erradicacin en Colombia31.

    Al mismo tiempo, EE.UU. tambin redobl las deportaciones de ex convictos du-rante la dcada del 2000 muchos de los cuales permanecieron en ciudades fronte-rizas a la vez que incorporaba nuevos agentes de control fronterizo, lo que dificult el movimiento de personas o contrabando. Por este motivo, las drogas pasaban ms 25 Vase Anglica Durn-Martnez, Criminals, Cops and Politicians: Dynamics of Drug Violence in Colombia and Mexico, disertacin doctoral, Universidad de Brown, 2013, pp. 276-282. 26 Sobre los Zetas y su rivalidad con el crtel de Sinaloa, vase Informe de Crisis Group, El desafo de Pea Nieto, op. cit., pp. 10-13. 27 Capturan al fundador de Gente Nueva , Proceso, 5 de octubre de 2011. 28 Vase Durn-Martinez, op. cit., pp. 284-292, y Richard Snyder y Anglica Durn-Martinez, Does illegality breed violence? Drug trafficking and state-sponsored protection rackets, Crime, Law and Social Change, vol. 52 (2009), pp. 253-273. 29 Abused and Afraid in Ciudad Jurez: An Analysis of Human Rights Violations by the Military in Mexico, Washington Office on Latin America, octubre de 2010, p.12. 30 Entrevista de Crisis Group, Adolfo Castro, Comisin Estatal de Derechos Humanos de Chihua-hua, Ciudad Jurez, 13 de agosto de 2014. 31 Alejandro Hope, Violencia 2007-2011. La tormenta perfecta, Nexos, 1 de noviembre de 2013.

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    tiempo en las ciudades fronterizas, lo que aumentaba el peligro de robos por parte de grupos rivales, o se vendan en el creciente mercado local. En resumen, hacia fines de la dcada, estos cambios polticos y econmicos haban creado las condiciones para una tormenta perfecta de violencia: ms criminales mejor armados luchando por el control de mercados ilcitos ms restringidos, con mayores riesgos pero tam-bin mayores rendimientos32.

    Otro factor que contribuy a que la violencia en Jurez se disparara ms rpido y con ms fuerza que en ningn otro lugar fue el reclutamiento y armamento de las pandillas juveniles locales en una ciudad duramente golpeada por las crisis financie-ras que haban costado decenas de miles de empleos33. Cientos de pequeas pandi-llas barriales fueron reclutadas por pandillas ms grandes, que a su vez fueron reclu-tadas como asesinos a sueldo por los grandes crteles. La Lnea (crtel de Jurez) us a Los Aztecas y Barrio Azteca; Gente Nueva (Sinaloa) se ali con Los Mexicles y Artistas Asesinos. Las pandillas sacaron la violencia de la clandestinidad. A medida que se intensificaban los conflictos territoriales, los miembros de las pandillas y sus potentes armas se hicieron ms visibles34. Adems de controlar los mercados locales de narcomenudeo, se diversificaron hacia otras actividades ilegales, como la extorsin de pequeas y medianas empresas y profesionales, entre ellos mdicos. Los secues-tros aumentaron, aunque es difcil estimar hasta qu punto, ya que muchos familia-res teman alertar a las autoridades35.

    Los asesinatos se volvieron indiscriminados, ya que la participacin de las pandi-llas hizo que fuera ms difcil para las facciones rivales identificar a sus contrincan-tes36. La sospecha de que miembros de una pandilla rival pudieran estar presentes bastaba para desencadenar asesinatos en masa, como los perpetrados en tres centros de tratamiento para la adiccin a drogas en 2008-2009, en los que murieron alre-dedor de 36 personas37. La masacre ms notoria tuvo lugar en enero de 2010, en una fiesta de adolescentes en el barrio de clase trabajadora de Villas de Salvrcar (vase a continuacin). El cerebro confeso de la masacre, un asesino a sueldo del crtel de Jurez, dijo que haba ordenado que se llevara a cabo tras escuchar que entre los estudiantes haba doblados, miembros de la pandilla Artistas Asesinos que traba-jaban para el crtel de Sinaloa38. 32 Ibid 33 Lourdes Ampudia Rueda, Empleo y estructura econmica en el contexto de la crisis de Ciudad Jurez: las amenazas de la pobreza y la violencia, en Diagnstico sobre la realidad social, econ-mica y cultural de los entornos locales para el diseo de intervenciones en materia de prevencin y erradicacin de la violencia en la regin norte: el caso de Ciudad Jurez, Chihuahua, coordinado por Laurencio Barraza, Secretara de Gobernacin, 2009, p. 31. Para ms informacin sobre el invo-lucramiento de las pandillas, ver Durn-Martnez, Criminals, Cops and Politicians, pp. 274-292. 34 Entrevista de Crisis Group, Enrique Villarreal, Fiscal para la Investigacin y Persecucin del De-lito en la Zona Norte, 15 de agosto de 2014. Vase tambin Alma Eunice Rendn Crdenas, Deter-minantes Sociales, op. cit., p. 131. Sobre la participacin de las pandillas, ver Durn-Martnez, Criminals, Cops and Politicians, pp. 274, 292. 35 Entrevistas de Crisis Group, Dr. Arturo Valenzuela, Ciudad Jurez, 26 de mayo de 2014; y Jorge Contreras, 27 de mayo de 2014. Valenzuela, mdico, y Contreras, empresario, son miembros funda-dores de la Mesa de Seguridad y Justicia. 36 Durn-Martnez, Criminals, Cops and Politicians, op. cit., p. 296. 37 Para una lista de masacres en Jurez, vase Martn Orquiz, La muerte an tiene memoria, El Diario de Jurez, 20 de julio de 2014. 38 Jos Antonio Acosta Hernndez (El Diego), confes que haba participado u ordenado que se llevaran a cabo cientos de homicidios cuando era lder de La Lnea. Fue arrestado en julio de 2011, y extraditado a EE.UU. bajo cargos de drogas, posesin de armas y homicidio (por el asesinato de una

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    II. Todos Somos Jurez

    A. La masacre

    Villas de Salvrcar es un barrio de diminutas casas de bloques de cemento subsidia-das por el gobierno, construido en el sur de Jurez para albergar a los trabajadores de las maquilas. El 30 de enero de 2010, un grupo de jvenes se encontraba reunido para celebrar un cumpleaos en una de las muchas casas abandonadas desde la crisis econmica de 2008. Muchos de ellos eran estudiantes, incluyendo a los atletas de Los Jaguares, un equipo de ftbol americano de escuela secundaria superior, al estilo de los de EE.UU. Poco antes de la medianoche, ms de una docena de hombres con armas de asalto llegaron en varios vehculos. En pocos minutos, quince personas yacan muertas o agonizantes y varias ms haban recibido disparos en la calle o en la casa contigua39.

    No fueron los primeros asesinatos indiscriminados a manos de pistoleros. Pero lo novedoso de la masacre de Villas de Salvrcar fue la indignacin local y nacional que desencaden. Los asesinatos simbolizaron no solo la brutalidad de los sicarios, sino tambin la incompetencia y aparente indiferencia de las autoridades. Hombres fuer-temente armados haban podido cometer un asesinato en masa y luego desaparecer en una ciudad bajo ocupacin militar, con numerosos retenes. Aunque haba un pues-to mdico y policial a pocas cuadras, el personal de emergencia y la polica tardaron ms de media hora en llegar, a pesar de las repetidas llamadas de auxilio40.

    El presidente Caldern sin querer aadi sal a la herida al sugerir que las vcti-mas podran ser pandilleros41. El gobierno rpidamente retir sus comentarios, pero cuando unos das ms tarde visit Jurez en compaa de los secretarios de seguri-dad pblica, salud y educacin, se encontr con una comunidad enfurecida. Si bien ignor los llamados a desmilitarizar la ciudad inmediatamente, prometi que el gobierno estaba listo para evaluar lo que estamos haciendo. Necesitamos un en-foque ms integrado, dijo, que incluya iniciativas sociales. El presidente, quien en 2006 haba anunciado su ofensiva contra los crteles vestido de uniforme militar, ahora afirmaba que la accin militar no es suficiente por s sola42. Ante las crecien-tes protestas en Jurez y otros lugares, el presidente ya haba ordenado que se traba-jara en una estrategia social para complementar las operaciones militares. La idea era crear un modelo que pudiera ampliarse a todo el pas. Tras los asesinatos en Villas

    empleada del consulado de EE.UU. y su marido). Juarez Drug Cartel Leader Pleads Guilty to Charges Related to U.S. Consulate Murders and Is Sentenced to Life in Prison, U.S. Department of Justice, 5 de abril de 2012. 39 Entrevistas de Crisis Group, Villas de Salvrcar, Ciudad Jurez, 25 de abril de 2014 y 27 de mayo de 2014. Ainslie, Fight to Save Jurez, op. cit., captulo 23. Lorena Figueroa, Jurez families, neighbourhood scarred by 2010 massacre, El Paso Times, 29 de enero de 2013. 40 Entrevistas de Crisis Group, Villas de Salvrcar, Ciudad Jurez, 25 de abril de 2014 y 27 de mayo de 2014; y Gustavo De la Rosa, activista por los derechos humanos, Ciudad Jurez, 24 de abril de 2014. 41 El secretario de gobernacin se disculp en nombre del presidente, afirmando que haba sido un malentendido. Rubn Villalpando, Gmez Mont ofrece disculpas por palabras equivocadas de Cal-dern, La Jornada, 9 de febrero de 2010. 42 Tracy Wilkinson, Calderon visits Ciudad Jurez, Los Angeles Times, 12 de febrero de 2010. Vase tambin Informe de Crisis Group, El desafo de Pea Nieto, op. cit., p. 16.

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    de Salvrcar, los funcionarios pasaron a trabajar en modo de emergencia, con rde-nes de preparar sus proyectos para ser lanzados de inmediato43.

    B. Movilizacin ciudadana

    Ciudad Jurez contaba con una ventaja: su experiencia en materia de activismo cvi-co. La comunidad de derechos humanos haba estado luchando contra la impunidad desde los 90, cuando Jurez se hizo tristemente clebre por una serie de feminici-dios. Las ONG se hicieron cargo de brindar apoyo emocional y legal a las madres de las vctimas, principalmente trabajadoras de fbricas con escasa educacin, tiempo o recursos44. Estas ONG locales lograron que la atencin nacional e internacional se centrara en la violencia contra las mujeres: desde marchas y actos simblicos, como el sembrado de cruces de color rosa en los lugares en los que haban sido asesinadas mujeres o se haban encontrado cuerpos, al seguimiento de casos especficos, incluso hasta la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)45. Hacia fines de la dcada del 2000, muchas de ellas encabezaban un nuevo movimiento contra la im-punidad, centrado en las desapariciones y ejecuciones extrajudiciales a manos de las fuerzas de seguridad46.

    Los mdicos estaban entre los objetivos preferidos de la extorsin y el secuestro, y fueron uno de los primeros grupos profesionales que se movilizaron contra la violen-cia criminal, tanto como vctimas y testigos de las masacres47. Las consultas estaban llenas a todas horas. Los bancos de sangre se estaban quedando sin sangre, record uno de ellos. Muchos amigos, familiares y colegas estaban huyendo de la ciudad. Podamos sumarnos a la estampida hacia El Paso, o hacer algo nosotros mismos48. Organizaron marchas y paros para llamar la atencin sobre los peligros que enfren-taban; el Comit Mdico Ciudadano impuls nuevas acciones cvicas contra la vio-lencia criminal. Ya que muchas vctimas de la extorsin y el secuestro teman llamar a la polica, establecieron un nmero de telfono atendido por mdicos que servan como puente con las autoridades, dando asesora o simplemente consuelo.

    43 Entrevista por Skype de Crisis Group, Enrique Betancourt, 16 de septiembre de 2014. Betancourt trabaj para la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) en 2010 y luego se convirti en director ejecutivo del Centro Nacional de Prevencin del Delito y Participacin Ciudadana y director general adjunto de polticas sociales en la Oficina de la Presidencia. 44 Martha Estela Prez Garca, Las Organizaciones No Gubernamentales en Ciudad Jurez y su lucha contra la violencia de gnero, Nesis: Revista de Ciencias Sociales y Humanidades, vol. 15, no. 28, Julio-Diciembre, 2005, p. 151. 45 Durante aos, los activistas haban estado llamando la atencin sobre los homicidios sin resolver, cuando en 2011 se encontraron los cuerpos de ocho mujeres en un antiguo campo algodonero de Jurez. El caso Campo Algodonero lleg a la CIDH, que sentenci que el Estado no haba investi-gado ni juzgado el caso adecuadamente, y que por lo tanto deba reparaciones a los familiares. Vase Gonzlez et al. v. Mexico, judgment, 16 de noviembre de 2009. 46 Entrevistas de Crisis Group, Gustavo De la Rosa, activista por los derechos humanos, 13 de agos-to de 2014, e Imelda Marrufo, cofundadora, Red Mesa de Mujeres, 11 de agosto de 2014, ambas en Ciudad Jurez. 47 Tan solo en 2010 hubo 100 denuncias por supuestos secuestros de mdicos; probablemente hubo muchos ms casos que nunca fueron denunciados. Ignacio Alvarado lvarez, Ciudad Jurez, para-so de los extorsionadores, El Universal, 6 de diciembre de 2009. Entrevista de Crisis Group, Leti-cia Chavarra, Comit Mdico Ciudadano, Ciudad Jurez, 28 de mayo de 2014. 48 Entrevista de Crisis Group, Dr. Arturo Valenzuela, Ciudad Jurez, 26 de mayo de 2014. Es uno de los fundadores del Comit Mdico Ciudadano y miembro de la Mesa de Seguridad y Justicia.

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    Ciertos lderes empresariales y cvicos llevaban mucho tiempo preocupados por el desarrollo catico de la ciudad, entre ellos los fundadores del Plan Estratgico de Jurez, que abogaba por una planificacin urbana participativa49. En 2007, un mani-fiesto del plan reclam no solo mayor transparencia y rendicin de cuentas, sino tambin que se pusiera fin al halo de impunidad que envuelve a la ciudad y que ex-tiende la extraa sensacin de que son los que desprecian la legalidad, los que obtie-nen un mayor rendimiento del sistema50. A medida que escalaba la violencia, el plan pas a abogar por una reforma de la seguridad, reclamando una ley que regulara la carrera policial, un consejo ciudadano y acceso a las estadsticas sobre el delito51.

    Juarenses por la Paz, una organizacin integrada fundamentalmente por empre-sarios y profesionales que surgi en 2009, combina el activismo con el trabajo de in-cidencia en las polticas pblicas. Con la ayuda de la Asociacin de Maquiladoras y la Universidad Autnoma de Ciudad Jurez, esta ONG cre un observatorio para dar seguimiento al delito y usar la informacin para presionar a la polica y los fiscales a actuar.52. En diciembre de 2009, ocho semanas antes de la masacre de Villas del Sal-vrcar, unos 2.000 manifestantes exigieron que se instalara una asamblea cvico-gubernamental con el fin de disear un plan de rescate para la ciudad que incluyera la restructuracin de las fuerzas de seguridad, la renovacin del sistema de justicia y programas sociales para abordar las causas de la violencia53.

    C. El plan de rescate

    Hacia fines de 2009, expertos de seis secretaras llevaban meses trabajando en un plan de rescate para Jurez, con proyectos para mejorar los espacios pblicos, am-pliar el acceso a la educacin y promover la salud, incluido el tratamiento de la dro-gadiccin. El plan estaba enfocado en Jurez, dijo Enrique Betancourt, un planifi-cador urbano que lider el Centro Nacional de Prevencin del Delito y Participacin Ciudadana bajo Caldern. Pero la idea era desarrollar un enfoque de impacto colec-tivo que pudiera ser empleado en todo el pas54. La planificacin estaba regida por tres principios: el enfoque deba ser multisectorial, abordando factores de riesgo econmicos y sociales de manera integrada; participativo, otorgando a la sociedad civil un papel en el diseo, implementacin y monitoreo; y coordinado, con la parti-cipacin de mltiples secretaras, agencias y oficinas dentro de los gobiernos federal, estatal y local55.

    La ola nacional de ira y frustracin que desencaden Villas de Salvrcar oblig al gobierno a actuar ms rpido. Se convocaron mesas de trabajo locales para desarro-

    49 Entrevistas de Crisis Group, Sergio Meza, director, Plan Estratgico de Jurez, Ciudad Jurez, 26 de marzo de 2014, y por telfono, 12 de septiembre de 2014. 50 Manifiesto por la Gobernabilidad de Jurez, Plan Estratgico de Jurez (2007), p. 12. 51 Los pendientes de Jurez, Plan Estratgico de Jurez, [2009], diapositiva 10. 52 Entrevista de Crisis Group, Dr. Arturo Valenzuela, Ciudad Jurez, 16 de mayo 2014. 53 Miles de personas reclaman justicia en Ciudad Jurez, El Mundo, 7 de diciembre 2009. Vase tambin Lucy Conger, The Private Sector and Public Security: The Cases of Ciudad Jurez and Monterrey, en Building Resilient Communities in Mexico: Civic Responses to Crime and Vio-lence, editado por David A. Shirk, Duncan Wood, y Eric Olson, Wilson Center y Justice in Mexico Project, Universidad de California, San Diego, marzo de 2014, pp.173-189. 54 Entrevista telefnica de Crisis Group, Enrique Betancourt, 16 de septiembre de 2014. 55 Vase el breve estudio de caso de TSJ en Seguridad Ciudadana con Rostro Humano: Diagnstico y propuestas para Amrica Latina, Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014, Progra-ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2013, pp. 193-195.

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    llar propuestas especficas sobre seguridad, salud, educacin, empleo y desarrollo econmico y social. Sub-grupos debatieron cuestiones de derechos humanos, espa-cios pblicos y apoyo a las pequeas empresas. Fue un enorme ejercicio de partici-pacin ciudadana para obtener ideas, dijo Betancourt, totalmente frentico pero necesario56. En vsperas de una segunda visita presidencial, miembros del gabinete se reunieron con los grupos de trabajo y recibieron propuestas.

    El gobierno prometi que en 2010 llevara a cabo 160 acciones concretas desti-nadas a romper el crculo vicioso de la violencia57. Muchas de estas acciones impli-caron la expansin de programas existentes para incluir a Jurez, como la provisin de seguros de salud y becas mediante Oportunidades el programa federal contra la pobreza58. Otras fueron proyectos de construccin o remodelacin de escuelas y centros comunitarios, la finalizacin de un hospital psiquitrico, y la renovacin o reequipamiento del hospital general, el de nios y el de mujeres. Se prometi la re-modelacin de museos, teatros y bibliotecas, y la construccin o rehabilitacin de parques e instalaciones deportivas59.

    El gobierno federal invirti ms de $380 millones en Jurez en 2010-2011, alre-dedor de tres cuartas partes de los cuales estuvieron destinados a la salud pblica y educacin, y a programas de fomento de la cultura, el deporte y el desarrollo60. Los compromisos econmicos incluyeron financiamiento para crear o modernizar em-presas, tasas de inters ms bajas para los micro-empresarios, asesoramiento y ca-pacitacin para los pequeos empresarios y seminarios para jvenes. Se prometieron talleres de capacitacin y una bolsa de trabajo, as como 4.000 empleos temporales en la rehabilitacin y reforestacin de parques y la recoleccin de basura a lo largo de las carreteras y vas fluviales. Se ampliaron los programas de seguridad escolar, de ayuda a jvenes en riesgo de desercin escolar y otros para mantener abiertas las escuelas con actividades durante las vacaciones y la creacin de orquestas juveniles. Alrededor de una cuarta parte del presupuesto se destin a la seguridad, como la ins-talacin de dispositivos de seguimiento por satlite en vehculos policiales, ms in-vestigadores especializados en la extorsin y el secuestro, asesores de crisis para las vctimas, y seguridad 24/7 para nueve corredores de trfico. El gobierno federal prometi investigar los antecedentes de las fuerzas policiales locales y profesionali-zarlas, adems de aumentar el nmero de agentes de la polica de investigacin esta-tal y federal61.

    EE.UU. adopt formalmente los programas comunitarios de prevencin del deli-to en el marco de la Iniciativa Mrida, un paquete multianual de ayuda de seguridad que se implement a partir de 2008. Inicialmente se centr en atacar el narcotrfico 56 Entrevistas telefnicas de Crisis Group, consultor, 15 de septiembre de 2014, y Enrique Betan-court, 16 de septiembre de 2014. 57 Estrategia Todos Somos Jurez, Presidencia de la Repblica, Estados Unidos Mexicanos, 17 de marzo de 2010. Vase tambin Estrategia Todos Somos Jurez, Reconstruyamos la Ciudad: avan-ces a los cien das, 28 de junio de 2010, disponible en: www.conadic.salud.gob.mx. 58 Oportunidades es un programa contra la pobreza que otorga sumas de dinero condicionadas a la asistencia escolar. Comenz como el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) bajo el presiden-te Carlos Salinas, se convirti en Progresa bajo Ernesto Zedillo y en Oportunidades bajo Vicente Fox. En 2014, el presidente Pea Nieto lo rebautiz como Prospera. Pea Nieto transforma el pro-grama Oportunidades en Prospera, CNN, 2 de septiembre de 2014. 59 Para los objetivos y logros durante los primeros 100 das, vase Estrategia Todos Somos Jurez, Reconstruyamos la Ciudad: avances a los cien das, en calderon.presidencia.gob.mx. 60 Felipe Caldern Hinojosa, Los Retos que Enfrentamos (Mexico, 2014), p. 62. 61 Estrategia Todos Somos Jurez, op. cit.

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    mediante la provisin de equipamiento y entrenamiento a las fuerzas de seguridad, pero despus de 2010 se ampli para incluir tres nuevos pilares: fortalecer los dere-chos humanos y el Estado de derecho, modernizar la frontera y construir comunida-des resistentes. Nueve comunidades, incluidas tres en Jurez, fueron seleccionadas para recibir alrededor de $15 millones a lo largo de tres aos en apoyo a iniciativas de prevencin del delito y polica comunitaria. Los grupos locales de la sociedad civil recibieron otros $10 millones en subvenciones para proyectos centrados en jvenes en situacin de riesgo62.

    D. Recuperacin

    Segn el ex presidente Caldern, la drstica reduccin en el nmero de homicidios en Jurez entre 2010 y 2012 fue el resultado de la suma del despliegue de tropas y polica por parte del gobierno federal, el financiamiento masivo de programas socia-les y econmicos, y el apoyo brindado a los fiscales del estado y la polica local. En un libro en el que evala su presidencia, afirm que Todos Somos Jurez demostr la importancia de la coordinacin entre las autoridades federales, estatales y munici-pales, lo cual admiti que era un desafo para la democracia mexicana63.

    Algunos analistas muestran la frgil paz en Jurez como una victoria del Crtel de Sinaloa, dirigido (hasta su captura en febrero de 2014) por Joaqun El Chapo Guzmn64. Luego de superar en armas a sus rivales, Sinaloa supuestamente impuso una tregua a los grupos locales para asegurar que el corredor para las drogas ilegales a los Estados Unidos permaneciera abierto65. Los funcionarios niegan que Sinaloa ahora controle la plaza en Jurez, especialmente los alegatos sobre que los oponentes del Crtel son objetivos de las autoridades. El nico grupo que gana es el gobierno, dijo un fiscal en Jurez, porque el gobierno est finalmente haciendo su trabajo66.

    La recuperacin econmica tambin ayud, impulsada en parte por la ampliacin de programas de transferencias monetarias como Oportunidades a hogares urbanos que hasta entonces no haban tenido acceso a ellos67. La recuperacin econmica de EE.UU. devolvi los empleos perdidos a la industria maquiladora. En el ao poste-rior a la crisis global de 2008, las tasas de empleo en Jurez tocaron fondo, ascen-dieron ligeramente en 2009 y 2010, y marcadamente a partir de 2011. Hacia 2014, la asociacin de la industria maquiladora dijo que haba recuperado la mayora de los trabajos perdidos a lo largo de los ltimos seis aos, si bien las tasas globales de em-pleo formal siguen estando por debajo de su nivel ms alto alcanzado en el 200068.

    62 Vase Claire Ribando Seelke y Kristin Finklea, U.S.-Mexican Security Cooperation: The Merida Initiative and Beyond, Congressional Research Service, U.S. Congress, 8 de abril de 2014, p. 24. 63 Felipe Caldern Hinojosa, Los Retos que Enfrentamos (Mexico, 2014), pp. 61-63. 64 William Booth, In Mexicos Murder City, the war appears over, The Washington Post, 19 de agosto de 2012. 65 J. Jess Esquivel, El narcopacto de Ciudad Jurez, Proceso, 23 de mayo de 2014. 66 Entrevista de Crisis Group, Enrique Villarreal, Ciudad Jurez, 15 de agosto de 2014. En 2011, despus de una lucha entre bandas rivales que dej 18 muertes, el estado de Chihuahua retom el control de la crcel del municipio. Lorena Figueroa, Infamous Jurez prison, Cereso, changing image, El Paso Times, 13 de septiembre de 2014. 67 Entrevista de Crisis Group, Hugo Almada, psiclogo, profesor universitario y miembro de la Me-sa de Seguridad y Justicia, 1 de octubre de 2014. Anteriormente, muchas familias pobres se vieron excluidas del programa Oportunidades por el hecho de poseer un refrigerador, por ejemplo. 68 Rubn Villalpando, Recupera Ciudad Jurez plazas perdidas, La Jornada, 16 de agosto de 2014. Sobre el empleo en general a lo largo de los ltimos diecisiete aos, vase Recuperacin eco-

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    La crisis tambin impuls reformas institucionales. Los gobiernos estatal y muni-cipal reestructuraron la justicia y la seguridad mediante medidas legislativas y ad-ministrativas: el cdigo penal estatal fue endurecido; entre otras cosas se estableci la sentencia mxima de cadena perpetua para los delitos de secuestro, extorsin, homicidios mltiples y el asesinato de policas o periodistas69. Se purg a los fiscales del estado y la polica de investigaciones, y se investigaron peridicamente sus ante-cedentes; adems se mejoraron su entrenamiento y condiciones de trabajo70. Antes, los malos estaban tanto fuera como dentro [de las fuerzas de seguridad]. La fiscala estaba infiltrada, dijo el fiscal de Jurez71.

    Chihuahua es uno de los nicos cuatro estados que han implementado plenamen-te las reformas judiciales de 2008, pasando de un sistema inquisitivo con procedi-mientos casi siempre a puerta cerrada, a un sistema acusatorio de juicios pblicos. Varios estudios sugieren que aquellos estados que han puesto en prctica las refor-mas estn reduciendo el nmero de detenidos en prisin preventiva y la acumula-cin de casos, y aumentando el nmero de condenas por delitos graves, a la vez que emplean procedimientos alternativos para infracciones menos graves72.

    Los fiscales afirman que han incrementado la tasa de resolucin de casos de homi-cidio en el estado de Chihuahua, de menos del 1 por ciento haca cuatro aos (cuando la violencia estaba en su apogeo) a alrededor del 40 por ciento en 201473. En Ciudad Jurez, alrededor del 44 por ciento de los homicidios denunciados en 2014 fueron resueltos. Sin embargo, Crisis Group no pudo obtener estadsticas que muestren las tendencias a lo largo del tiempo74.

    La polica municipal tambin fue reestructurada. Durante el mandato de Julin Leyzaola, un ex teniente coronel del Ejrcito, ms de la mitad de los agentes y oficia-les de la fuerza municipal fueron despedidos o renunciaron. Leyzaola tambin aplic su enfoque de mano dura a presuntos miembros de pandillas, arrestando a varios

    nmica de Ciudad Jurez vista a travs del crecimiento de empleo formal: datos desde 1997, Gace-ta Caseem (www.caseem.com), marzo de 2013. 69 Entrevista de Crisis Group, Javier Gonzlez Mocken, presidente municipal suplente, y otras auto-ridades municipales, Ciudad Jurez, 28 de mayo de 2014. Estas medidas de mano dura son contro-versiales y ahora se est modificando. En noviembre de 2014, la pena por extorsin se redujo de cadena perpetua a de 30 a 70 aos. B. Carmona, L. Sosa, P. Mayorga Anulacin de prisin vitalicia a extorsionadores ser retroactiva, El Diario de Jurez, 7 de noviembre de 2014. 70 Entrevista de Crisis Group, fiscales, Fiscala de la Zona Norte, Ciudad Jurez, 28 de mayo de 2014. 71 Entrevista de Crisis Group, Enrique Villarreal, Ciudad Jurez, 15 de agosto de 2014. 72 Vase Guillermo Zepeda Lecuona, Estn funcionando los juicios orales en Mxico?, Folios, no. 24, otoo de 2011, pp. 5-13. Para un informe de avance, vase Reporte de hallazgos 2014: sobre los avances de la implementacin y operacin de la reforma penal en Mxico, Centro de Investigacin para el Desarrollo (CIDAC), 2014. 73 Heriberto Barrientos Mrquez, Queda sin resolver 54% de los homicidios en Ciudad Jurez, El Diario de Jurez; presentacin de Power Point, Fiscala General del Estado de Chihuahua, diciem-bre de 2014. 74 Estas tasas de resolucin que en general se refieren a la identificacin y acusacin formal de los sospechosos siguen siendo ligeramente inferiores a la media de once pases en las Amricas (alre-dedor del 50 por ciento), Global Study on Homicide 2013, UNODC, p. 92. No queda claro si los investigadores estn resolviendo ms casos de homicidios que antes del brote de violencia de 2008. Crisis Group realiz solicitudes formales de informacin sobre las tendencias en materia de resolu-cin de casos de homicidio y condenas tanto a la fiscala del estado como a su sistema judicial, sin xito. La fiscala en Ciudad Jurez tampoco envi los datos que ofreci acerca de las condenas por homicidio.

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    cientos por da, a veces por el mero hecho de no portar identificacin. Un funciona-rio de la comisin de derechos humanos del estado dijo que las denuncias contra la polica por robo, golpizas, tortura e incluso desapariciones aumentaron de unos tres por mes al principio del mandato de Leyzaola a alrededor de 45 por mes en 201275.

    Lderes empresariales y funcionarios que repudiaban las tcticas de Leyzaola, no obstante reconocen el mrito de haber expulsado a aquellos que tenan vnculos con criminales, y de haber instalado la disciplina y el orgullo: hizo cosas buenas y otras malas, pero en ese momento haba que controlar el crimen. No haba muchas alter-nativas76. Otros afirman que los arrestos masivos tuvieron un efecto disuasivo, pero a un costo excesivo: sus tcticas menoscabaron la confianza en la polica, especial-mente entre los jvenes77.

    Hoy en da, la polica comete muchos menos abusos que sus antecesores infil-trados por el crimen, segn los residentes. El actual jefe, Csar Muoz, dice que for-talecer las relaciones comunitarias es una mxima prioridad: los agentes visitan las escuelas frecuentemente y se les alienta a hablar con los residentes en lugar de per-manecer en sus vehculos. Ms del 90 por ciento de las fuerzas de seguridad estatal y municipales en Chihuahua han sido certificadas tras haber aprobado la verificacin de sus antecedentes y pruebas poligrficas. Esta cifra es ligeramente superior al pro-medio nacional del 88 por ciento78.

    Pero la polica an est desbordada: las fuerzas estatales y municipales en la ciudad suman unas 2.500, 190 por cada 100.000 habitantes, por debajo de la tasa nacional de 280 por cada 100.000 habitantes79. Ante la falta de presencia policial adecuada, los residentes y comerciantes en algunos barrios an se ven obligados a pagar a las pandillas locales para que los protejan80. Los residentes an no conocen a su polica local; hay ms respeto, pero no reconciliacin, dijo un lder comunitario81. Segn 75 Entrevista de Crisis Group, Adolfo Castro, Comisin Estatal de Derechos Humanos, Ciudad Ju-rez, 13 de agosto de 2014. Muy pocos se atrevieron a formalizar estas denuncias, dijo Castro, por temor a represalias policiales. La fiscala del estado dijo que no poda brindar informacin sobre el nmero de ex policas acusados de abusos. Vase tambin Marcela Turati, La violenta pacifica-cin de Jurez, Proceso, no. 1842, 18 de febrero de 2012. Leyzaola, quien no ha sido acusado de ningn delito, mantiene que siempre actu dentro de la ley. Sin embargo, el fiscal municipal de Ti-juana le inhabilit para ocupar cargos pblicos durante ocho aos debido a supuestos abusos de los derechos humanos. Tijuana inhabilita a Julin Leyzaola por ocho aos por actos de tortura, CNN Mxico, 30 de agosto de 2013. 76 Entrevista de Crisis Group, Jorge Contreras, coordinador, Mesa de Seguridad y Justicia, Ciudad Jurez, 27 de mayo de 2014 77 Entrevista telefnica de Crisis Group, Enrique Betancourt, 16 de septiembre de 2014. 78 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, actualizado el 30 de octubre de 2014. 79 Tasas per cpita calculadas por Crisis Group. Hay 1.850 policas municipales y 674 policas esta-tales estacionados en Jurez. Entrevista telefnica de Crisis Group, portavoz de la polica munici-pal, Adrin Snchez Contreras, 16 de diciembre, y correo electrnico de Pablo Espino Portillo, Poli-ca del Estado de Chihuahua, 13 de enero de 2015. El nmero de efectivos de la polica municipal y estatal en todo el pas es 136.741 y 199.369, respectivamente. Estas cifras no incluyen a la polica federal. 80 Segn Gustavo de la Rosa, activista por los derechos humanos, el pago a pandillas locales a cam-bio de su proteccin, que era moneda comn mucho antes de que estallara la violencia en 2010, an lo es en gran parte de la ciudad. Entrevista telefnica de Crisis Group, 15 de enero de 2015. Otros confirmaron que esta prctica sigue siendo habitual, especialmente entre pequeos comercios o empresas en barrios de clase trabajadora. 81 Entrevista telefnica de Crisis Group, Oscar Domnguez, Fundacin del Empresariado Chihua-huense (FECHAC), 14 de enero de 2015.

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    una encuesta a residentes de la ciudad realizada a principios de 2014, la mayora no estaba al tanto de las mejoras en el patrullaje policial ni de otros programas de preven-cin del delito. Ms del 90 por ciento ignoraba la existencia de iniciativas de polica de barrio82.

    TSJ finaliz con la presidencia de Caldern en 2012, y an se desconoce su im-pacto a largo plazo. Los proyectos fueron diseados e implementados con carcter de emergencia, sin apenas planificacin ni estrategia. La idea era hacer tanto como fuera posible, tan rpido como fuera posible, dijo un ex funcionario. Hicimos todo sin guin, dijo otro. Jurez arda, y tenamos que apagar las llamas 83. Si bien des-pus de los primeros 100 das el gobierno anunci que se haba completado el 90 por ciento de las acciones que se prometieron, nunca public una evaluacin final84. No se pudo mantener el financiamiento, especialmente a medida que la violencia comenz a brotar en otros lugares. Algunos programas de becas y actividades extraescolares sufrieron recortes y muchos programas culturales y recreativos desaparecieron85. TSJ fue una intervencin enorme, pero su impacto fue reducido, dijo un veterano activista que trabaja con jvenes en situacin de riesgo; uno o dos aos no es suficiente para erradicar problemas culturales86.

    Algunos de los proyectos ms visibles fracasaron debido a la falta de personal especializado o equipamiento. Los padres se quejaron de que el hospital de nios no tena capacidad para tratar el cncer o llevar a cabo cirugas complejas. El nuevo hospital psiquitrico estuvo sin uso durante tres aos, para abrir finalmente en 201487. Algunos de los beneficios ms tangibles de TSJ fueron la construccin o re-novacin de escuelas y centros comunitarios. Los ms grandes estn en los barrios de Francisco I. Madero y Felipe ngeles, inaugurados en 2011, y Riberas del Bravo y Anapra, comenzados bajo TSJ pero inaugurados en 2013. Pintados de blanco con co-loridas aberturas de ventilacin, los complejos de varios pisos de altura se destacan entre las casas construidas de bloques de cemento y las casillas con techos de metal de algunas de las reas ms pobres. Muchos tienen reas de juegos, canchas deporti-vas, canchas de bsquet, instalaciones para practicar el boxeo o la danza, adems de espacio para clases, talleres y clnicas88. 82 Resultados del Estudio Poblacional, Ciudad Jurez, Chihuahua. La encuesta fue realizada entre el 13 de enero y el 10 de febrero de 2014 por la empresa de investigacin Explora, y fue financiada por el National Democratic Institute (NDI), una ONG creada por el gobierno de EE.UU. Proporcio-nada a Crisis Group por el NDI. 83 Entrevistas telefnicas de Crisis Group, consultor, 15 de septiembre de 2014, y Enrique Betan-court, 16 de septiembre de 2014. 84 Estrategia Todos Somos Jurez,, op.cit. Entrevista de Crisis Group, Alma Eunice Rendn Cr-denas, Comisin Intersecretarial para la Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia, 8 de enero de 2015. Rendn tambin trabaj en TSJ bajo el gobierno de Caldern. 85 Entrevistas telefnicas de Crisis Group, Hugo Almada, profesor universitario y miembro de la Mesa de Seguridad y Justicia, 1 de octubre de 2014. Mara Teresa Almada, directora, Centro de Ase-sora y Promocin Juvenil (CASA), 9 de febrero de 2015. 86 Entrevista de Crisis Group, Laurencio Barraza, Consejo Ciudadano de Ciudad Jurez, Ciudad Jurez, 25 de abril de 2014. 87 Luz del Carmen Sosa, Peligran nios enfermos por carencias del Hospital Infantil, El Diario de Jurez, 28 de agosto de 2013. Alejandro Pacheco, Abandonan proyecto de hospital de salud mental en Ciudad Jurez, SDP Noticias.com, 3 de febrero de 2014. Inaugura Csar Duarte Hospital de Salud Mental en Jurez, Jurez Noticias, 21 de agosto de 2014. 88 Se puede encontrar informacin sobre Francisco I. Madero y Felipe ngeles en sus pginas de Facebook. Vase tambin Araly Castan, Tiene Riberas del Bravo el ms grande Centro Comuni-tario, El Diario de Jurez, 6 de agosto de 2013; Araly Castan, Inauguran en Anapra Centro

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    TSJ reflej adems un importante cambio en las polticas del gobierno: en respues-ta a las protestas en la ciudad y al creciente movimiento nacional de vctimas, Caldern cambi su discurso de seguridad. En lugar de un enfoque centrado principalmente en el combate a los crteles y en la captura de los capos de la droga, el gobierno dio paso a la prevencin de la violencia mediante programas sociales; adicionalmente al TSJ, estableci un Centro Nacional para la Prevencin del Delito y Participacin Ciudadana dentro del gobierno federal e identific zonas afectadas por el crimen vio-lento. Su sucesor, Enrique Pea Nieto, hizo de la prevencin una prioridad declarada de su poltica de seguridad desde que asumi el poder en diciembre de 2012.

    Comunitario, El Diario de Jurez, 10 de septiembre de 2013. Existen alrededor de 50 centros co-munitarios en Jurez. Entrevista de Crisis Group, Antonio Gonzlez, director, Centros Comunita-rios, Ciudad Jurez, 28 de mayo de 2014.

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    III. Prevencin social

    A. El plan nacional

    Durante la campaa presidencial de 2012, Pea Nieto prometi reformular la es-trategia de seguridad para abordar los orgenes de la violencia89. Una de las prime-ras decisiones que tom fue ordenar a su gabinete que elaborara un programa de prevencin del delito. Primera. Mxico exige vivir en paz, dijo en su discurso de investidura. Estoy convencido que el delito no slo se combate con la fuerza. Es imprescindible que el Estado emprenda un esfuerzo integral para reconstruir el teji-do social90. Al da siguiente, Pea Nieto y los lderes de los tres principales partidos firmaron el Pacto por Mxico: 95 promesas, entre ellas la de una nueva poltica ener-gtica, una reforma educacional, seguridad social universal y un programa nacional de prevencin de la violencia91.

    El plan presentado en febrero de 2013 adopt muchos de los principios de TSJ: un enfoque multisectorial integral orientado hacia los factores de riesgo socioeco-nmicos, basado en el esfuerzo coordinado de las autoridades federales, estatales y locales, y la sociedad civil92. Se cre una comisin intersecretarial, encabezada por la Secretara de Gobernacin (SEGOB) con representantes de otras ocho secretaras, para coordinar el programa nacional93. El presupuesto asignado a programas de pre-vencin fue de unos 119 mil millones de pesos (9 mil millones de dlares) en 2013, unos 131 mil millones de pesos (10 mil millones de dlares) en 2014, y 143 mil millo-nes de pesos (11 mil millones de dlares) en 2015. No obstante, con las regalas de la exportacin del petrleo a la baja, el gobierno se vio forzado a recortar el gasto fede-ral a inicios de 2015, incluyendo recortes en los programas de prevencin de hasta un 25 por ciento94.

    Al igual que TSJ, el plan nacional de prevencin de Pea Nieto combina una gama de programas sociales ya existentes: las lneas presupuestarias incluyen dinero para subsidios alimentarios, becas, salud materno-infantil, micro-financiacin, derechos humanos, seguridad en las escuelas, deportes, vivienda y trabajo temporal. Uno de los aspectos ms innovadores es el PRONAPRED, que brinda alrededor de dos mil quinientos millones de pesos ($200 millones de dlares) a los gobiernos estatales,

    89 Estrategia de seguridad de Caldern ha sido fallida: Pea, ADN Poltico, 28 de abril de 2012. 90 Discurso ntegro del presidente Pea Nieto a la Nacin, Excelsior, 1 de diciembre de 2012. 91 Mexicos new government: With a little help from my friends, The Economist, 8 de diciembre de 2012. Para todas las propuestas de reformas o acciones, vase pactopormexico.org. 92 Vase Bases del Programa Nacional para la Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia e Instalacin de la Comisin Intersecretarial, Comisin Intersecretarial para la Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia, febrero de 2013. 93 Las nueve secretaras que participan en la comisin que supervisa el programa nacional son: go-bernacin, hacienda, desarrollo social, economa, comunicacin y transporte, educacin pblica, salud, trabajo y previsin social, y desarrollo agrario, territorial y urbano. Vase Programa Nacio-nal para la Prevencin Social de la Violencia y la Delincuencia, 2014-2018, Diario Oficial de la Fe-deracin, 30 de abril de 2014. 94 Presupuesto proporcionado por la Comisin Intersecretarial para la Prevencin Social de la Vio-lencia y la Delincuencia. Pesos convertidos a dlares en base a la tasa de cambio de US$1.00 = trece pesos mexicanos. Sobre recortes al presupuesto, ver Elisabeth Malkin, With Oil Revenue Drop-ping, Mexico Announces Budget Cuts, New York Times, 30 de enero de 2015; Recortan presu-puesto del programa nacional para prevenir la violencia y delincuencia, Animal Poltico, 16 de fe-brero de 2015.

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    los cuales a su vez otorgan subsidios a las municipalidades y organizaciones sin fines de lucro para proyectos especficos95.

    Los fondos se canalizan hacia ciertas municipalidades segn una frmula que considera las tasas de criminalidad y los factores de riesgo social96. Dentro de estas municipalidades (o demarcaciones prioritarias, que incluyen a varios distritos de la Ciudad de Mxico), los esfuerzos se concentran en polgonos de alto riesgo que con-tienen entre 10.000 y 15.000 habitantes97. La idea es llevar a cabo una acupuntura sociourbana, intervenciones a pequea escala que acten como disparadores que alivien la presin a lo largo de toda la regin afectada98. Durante 2013, el primer ao del plan, hubo 57 demarcaciones prioritarias (municipios y distritos); en 2014, hubo 74; y en 2015, est previsto que ms de 80 reciban financiamiento99 .

    Los planes oficiales exigen que todos los proyectos incluyan una discusin de los factores de riesgo e indicadores de impacto especficos. Pero hay una brecha entre la teora y la prctica. Segn un centro de estudios de polticas pblicas que en 2014 analiz 200 proyectos en quince municipalidades, solo el 21 por ciento incluyeron un diagnstico claro de los factores de riesgo, basado en el anlisis cualitativo o datos cuantitativos como informes o encuestas sobre criminalidad. Tambin hall que solo el 28 por ciento de los proyectos incluyeron indicadores de impacto como cuestio-narios antes y el despus proyecto o evaluaciones y seguimiento de estudiantes para averiguar si haban permanecido en la escuela o si haban encontrado empleo en lugar de simples nmeros de participantes o clases100. El monitoreo y la evaluacin es donde la teora se pone a prueba, escribi otro analista y su ausencia expone la dudosa calidad del esfuerzo101.

    Roberto Campa, subsecretario de la SEGOB a cargo de los programas de preven-cin, subraya la necesidad de implementar programas basados en la evidencia, y dijo que su oficina est desarrollando indicadores claros basados en estadsticas disponi-bles pblicamente. Los funcionarios afirman que los homicidios ya se han reducido en tres cuartas partes de las jurisdicciones que reciben fondos para la prevencin102. Adems el programa est invirtiendo alrededor de 85 millones de pesos (6,5 millo-nes de dlares) en una encuesta de ms de 82.000 hogares en municipios y distritos prioritarios para obtener una base de referencia que permita a los investigadores evaluar las condiciones y percepciones de la comunidad, aadi Campa. La encuesta evaluar las actitudes de los adultos y jvenes (de doce a 29 aos) hacia la violencia, su capacidad de empata y autocontrol y su desarrollo social e individual en la escue-la. Tambin examinar los hogares (composicin, niveles de estrs y manejo de los conflictos), y las comunidades (interacciones, confianza entre vecinos y participacin 95 Para el presupuesto del PRONAPRED, vanse las directrices anuales publicadas en el Diario Ofi-cial de la Federacin, 15 de febrero de 2013, 14 de febrero de 2014 y 26 de diciembre de 2014. En 2013, el gobierno solo utiliz el 70 por ciento del monto presupuestado. Vase Segundo Informe de Labores, Secretara de Gobernacin, 2013-2014, p. 81. 96 Bases del Programa Nacional, op. cit., p. 24. 97 Entrevista de Crisis Group, Alma Eunice Rendn Crdenas, Comisin Intersecretarial, Ciudad de Mxico, 8 de enero de 2015. Los polgonos son elegidos por los gobiernos estatales y municipales. 98 Vase Bases del Programa Nacional, op. cit., pp. 24, 29. 99 Vase directrices del PRONAPRED, Diario de la Federacin, op. cit. 100 Prevencin del delito en Mxico Dnde qued la evidencia?, Mxico Evala: Centro de Anli-sis de Polticas Pblicas, 2014, pp. 33-40. 101 Vanda Felbab-Brown, Changing the Game or Dropping the Ball? Mexicos Security and Anti-Crime Strategy under President Enrique Pea Nieto, Brookings Institution, noviembre de 2014. 102 Presentacin de Power point proporcionada por SEGOB, 8 de enero de 2015.

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    ciudadana), as como las actitudes hacia la polica. Se esperan los resultados en abril de 2015103.

    B. PRONAPRED

    Desde 2013, Ciudad Jurez ha recibido alrededor de 80 millones de pesos ($6 millo-nes de dlares) anuales en subsidios del PRONAPRED. La nica municipalidad que ha recibido un monto mayor bajo este programa es Acapulco, actualmente la ciudad ms violenta de Mxico104. Los programas de prevencin de la violencia en Jurez se centran en tres polgonos de alrededor de 57.000 habitantes (el 4 por ciento de la poblacin)105. Aproximadamente un tercio de los fondos otorgados a la municipali-dad se han destinado al equipamiento de tres bibliotecas pblicas, la creacin de una orquesta juvenil, el financiamiento de un centro de tratamiento de la drogadiccin para nios y adolescentes y campaas contra la conduccin bajo los efectos del al-cohol y el bullying. El proyecto ms grande por fuera de la infraestructura, que es administrado por la ciudad, fue una campaa para proporcionar juguetes didcti-cos a miles de nios a cambio de armas y juguetes que los alentaban a imitar com-portamientos violentos106.

    La mayora de los proyectos de ONG fueron talleres o clases para nios, jvenes o mujeres: para prevenir el abuso de las drogas o el bullying, fomentar el autocontrol, adquirir habilidades laborales o promover la no-violencia mediante la danza o el tea-tro. Uno proyectaba pelculas para fomentar los valores familiares o comunitarios; otro llevaba a policas a las escuelas para presentar obras de tteres contra el consu-mo de drogas y la violencia domstica107.

    Este ltimo fue el nico proyecto que involucr a la polica, a pesar de que la pro-mocin de la reconciliacin polica-sociedad es uno de los objetivos de la iniciativa federal108. Los proyectos tampoco contenan mecanismos claros de monitoreo y eva-luacin; los indicadores individuales medan la actividad, no el impacto: nmero de eventos, clases, visitas, parques y bibliotecas construidas, equipadas o renovadas. PRO-NAPRED solo proporciona subsidios a corto plazo que deben ser renovados cada ao, lo que dificulta la continuidad y el seguimiento. El programa en Jurez tambin se vio afectado por retrasos y malentendidos acerca de cmo solicitar los subsidios.

    103 Entrevistas de Crisis Group, Subsecretario Roberto Campa, Ciudad de Mxico, 29 de abril y 2 de mayo de 2014; y Alma Eunice Rendn Crdenas, Comisin Intersecretarial para la Prevencin So-cial de la Violencia y la Delincuencia, 8 de enero de 2015. Talking Points ECOPRED 2014, propor-cionada a Crisis Group por la subsecretara de prevencin de violencia. La ECOPRED (Encuesta de Cohesin Social para la Prevencin de la Violencia y la Delincuencia) fue realizada por el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) y la Secretara de Gobernacin. 104 PRONAPRED directrices, op.cit., Diario Oficial, 14 de febrero de 2014. Algunas reas metro-politanas que incluyen ms de una municipalidad o distrito, como Guadalajara, Monterrey y el Dis-trito Federal, recibieron mayor financiamiento. 105 Los detalles, incluida la poblacin de los polgonos, figuran en el acuerdo firmado el 31 de marzo entre el estado de Chihuahua y el gobierno federal (Anexo nico). Este documento y otra infor-macin acerca del programa est disponible en la pgina web, Mxico: Nos Mueve la Paz (nos-muevelapaz.org). 106 Claudia Snchez, Concentra Municipio 30% de recursos de PRONAPRED, Nortedigital, 18 de agosto de 2014. El costo total de la campaa de distribucin de juguetes fue de 2,8 millones de pe-sos (215.000 dlares o alrededor de 23 dlares por juguete). 107 Anexo nico, op. cit, (nosmuevelapaz.org). Vase tambin Antonio Rebolledo, Difunden pro-yectos que recibirn recursos del Pronapred en Jurez, El Diario de Jurez, 14 de agosto de 2014. 108 Bases del Programa Nacional, op.cit., p.30.

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    Las ONG dijeron que no hubo una convocatoria pblica con plazos claros para pre-sentar propuestas. Las propuestas no fueron aprobadas hasta julio, pero posterior-mente tuvieron que ser presentadas de nuevo cuando el funcionario municipal a cargo de los proyectos fue obligado a dimitir entre acusaciones de mala gestin109.

    La evaluacin, seleccin y revisin de proyectos se puso en manos de la Universi-dad Autnoma de Ciudad Jurez, que volvi a aprobar muchos de ellos en agosto de 2014110. La distribucin de fondos comenz en septiembre, de modo que las ONG tu-vieron que esforzarse por encontrar el personal y el espacio necesarios para terminar antes del 31 de diciembre, comprimiendo proyectos pensados para desarrollarse en seis meses, en menos de cuatro. Algunas comenzaron a trabajar sin haber recibido todos los fondos, recurriendo a sus propios recursos o pidiendo al personal y los pro-veedores que aceptaran pagars111.

    Acortar los proyectos a unos pocos meses signific que no hubo tiempo para evaluar su impacto o brindar asistencia para su seguimiento. Los programas de ca-pacitacin para jvenes en situacin de riesgo deberan brindarles orientacin para mantenerlos escolarizados o conectarlos con empleos, dijo un funcionario de amplia experiencia; de otro modo, los participantes an pueden sucumbir ante el dinero fcil que ofrecen las pandillas que participan en el narcotrfico, robos o extorsin. Sin se-guimiento, los proyectos no son ms que donativos a corto plazo112. Los niveles de edu-cacin y empleo siguen siendo especialmente bajos en los distritos pobres o de clase trabajadora en el oeste y el sur de la ciudad113.

    La falta de transparencia a la hora de elegir proyectos ha dado pie a acusaciones de favoritismo o clientelismo poltico. Si bien algunos de los participantes son ONGs con amplia experiencia, otros parecen tener escasa experiencia de trabajo comunita-rio, sealan los crticos114. El mayor subsidio (para realizar talleres contra el bullying) fue concedido al Consejo Nacional de Lderes Sociales (CONAL), una asociacin su-puestamente afiliada al gobernante Partido Revolucionario Institucional (PRI), consti-tuida en noviembre de 2012, poco despus de las elecciones nacionales. Los crticos afirman que otros beneficiarios tambin tenan vnculos con el PRI, incluida una organizacin supuestamente dirigida por un miembro del ayuntamiento115. 109 Entrevistas telefnicas de Crisis Group, Red de Mujeres, 8 de diciembre de 2014 y con otras dos ONG que prefirieron quedar en el anonimato, 10 de diciembre de 2014. Juan de Dios Olivas, Tras escndalo por manejo de subsidios, cae Alva Almazn, El Diario de Jurez, 23 de julio de 2014. 110 Juan de Dios Olivas, Tras escndalo por manejo de subsidios, cae Alva Almazn, El Diario de Jurez, 23 de julio de 2014. Alejandra Gmez, Recibi UACJ presupuesto de Pronapred ya reduci-do, El Diario de Jurez, 5 de agosto de 2014. 111 Entrevistas telefnicas de Crisis Group, Red de Mujeres, 8 de diciembre de 2014 y con otras dos ONG que prefirieron quedar en el anonimato, 10 de diciembre de 2014. Vase tambin Josefina Martnez, Falta de recursos frena programas de Pronapred aqu, El Diario de Jurez, 17 de no-viembre de 2014. 112 Entrevista telefnica de Crisis Group, Rubn Acosta, International Youth Foundation, 13 de enero de 2015. La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) financia los programas de la fundacin en Jurez. 113 Vase Bienestar y Seguridad en Ciudad Jurez, Observatorio Ciudadano, 2014, pp. 33-34. 114 Entrevista telefnica de Crisis Group, Sergio Meza, Plan Estratgico de Jurez, 12 de septiembre de 2014. 115 Constituyen en Chihuahua el Consejo Nacional de Lderes Sociales. Acuerdan promover un pac-to social por la restauracin de Mxico, www.xepl.com.mx, 16 de noviembre de 2012; Paola Gam-boa, Se llevan mayor tajada de pastel grupos ligados al PRI, Norte Digital, 7 de septiembre de 2014, va www.planjuarez.org; y Francisco Lujn, Revela Municipio lista de las OSC beneficiadas, Norte Digital, 3 de julio de 2014, via www.planjuarez.org.

  • Ciudad Jurez: Transitando del abismo a la redencin? Informe de Crisis Group sobre Amrica Latina N54, 25 de febrero de 2015 Pgina 21

    Los analistas dicen que ni TSJ ni el PRONAPRED establecieron las bases para desarrollar una estrategia a largo plazo basada en la evidencia, abierta a la evalua-cin externa y con indicadores claros. Dudo mucho que estos recursos estn siendo realmente empleados para prevenir la violencia, dijo Hugo Almada, profesor univer-sitario de psicologa y activista.