CBA - Green Council...4.0 Analiza izvodljivosti i opcija Policy opcija 1. Zadržavanje trenutačnog stanja – status quo Policy opcija 2. Uspostava Ministarstva za poljoprivredu,

C B AC o s t - b e n e f i t a n a l i z a u s p o s t a v e M i n i s t a r s t v a p o l j o p r i v r e d e , p r e h r a n e i r u r a l n o g r a z v o j a B o s n e i H e r c e g o v i n e 2 O 1 4

Green Council/ Savjet za zelenu gradnjuJuni 2014, Sarajevo

www.green-council.org

C o s t - b e n e f i t a n a l i z a u s p o s t a v e M i n i s t a r s t v a p o l j o p r i v r e d e , p r e h r a n e i r u r a l n o g r a z v o j a B o s n e i H e r c e g o v i n e


C B A

Green Council/ Savjet za zelenu gradnjuJuni 2014, Sarajevo

www.green-council.org2 O 1 4

Lista skraćenica Lista tabela i grafikona Sažetak Uvod 1.0 Metodologija istraživanja 1.1. Pregled analize2.0. Kontekstualna analiza uspostave Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja Bosne i Hercegovine2.1. Institucionalni i pravni okvir u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja u BiH 2.2. Opšte karakteristike stanja poljoprivrede u BiH i procesa evropskih integracija u ovoj oblasti 2.3. Poljoprivredna politika u EU, standardi i programi podrške 2.3.1. Upravljačko tijelo 2.3.2. IPARD Agencija 2.4. Definisanje ciljeva projekta 3.0 Identifikacija projekta 4.0 Analiza izvodljivosti i opcija Policy opcija 1. Zadržavanje trenutačnog stanja – status quo Policy opcija 2. Uspostava Ministarstva za poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj BiH Policy opcija 3: Jačanje institucionalnih kapaciteta Ministarstva za vanjsku trgovinu i ekonomske odnose tj. Sektora za poljoprivredu, prehranu, sumarstvo i ruralni razvoj Odabir policy opcije 5.0 Finansijska analiza 5.1. Ukupna ulaganja 5.2. Poslovni troškovi i prihodi5.3.Novčani tokovi i neto sadašnja vrijednost novca

6.0 Ekonomska analiza 6.1. Konverzija tržišnih u obračunske cijene 38 6.2. Uključivanje i monetizacija netržišnih (nefinansijskih) benefita projekta 6.2.1. Benefit I: IPARD strukture i fondovi – monetizacija benefita 6.2.2. Benefit II: Izvoz proizvoda animalnog porijekla u Republiku Hrvatsku nakon njenog ulaska u Evropsku Uniju – monetizacija benefita6.2.3. Diskontovanje procjenjenih troškova i koristi i izra čunavanje pokazatelja ekonom skog prinosa projekta 6.2.4. Multikriterijska analiza opcija 7.0 Procjena rizika 7.1. Analiza osjetljivosti 8.0 Preporuke Zaključak Bibliografija Dodatak 1: Lista osoba s kojima su obavljeni intervjui i konsultacije Dodatak 2. Lista osoba koje su učestvovale na radionici u Livnu 6. Juna 2014 Dodatak 3. Lista osoba koje su učestvovale na radionici u Trebinju Juna 2014 Dodatak 4. Spisak učesnika završne konferencije „Uspostava Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog raz-voja BiH i drugih struktura kao put ka ekonomskom napretku BiH u procesu evropskih integracija“, 26. juni. 2013. god.Sarajevo, Bosna i Hercegovina

C B A 4

6 7 913151617

21

13

27

303132343535

36

37

3738394144

4747

48

50

55

59

6661

6669707173

74

74

75


Sadržaj

01

020304

05

060708

Metodologija istraživanja

Identifikacija projekta

Analiza izvodljivosti i opcija

Finansijska analiza

Ekonomska analiza

Preporuke

Procjenarizika

Kontekstualna analiza uspostave Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja Bosne i Hercegovine

AzSH BiH Agencija za sigurnost hrane BiH BiH Bosna i HercegovinaBD Brčko DistriktDEU u BiH Delegacija EU u BiH CAP Zajednička poljoprivredna politika (Common agricultural policy) CBA Analiza troškova i koristi (Cost-Benefit Analysis)CEFTA Sporazum o slobodnoj trgovini centralne Evrope EU Europska UnijaENPV Ekonomska neto sadašnja vrijednostERR Ekonomska interna stopa prinosaFBIH Federacija Bosne i HercegovineFMPVŠ Federalno ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva FNPV Finansijska neto sadašnja vrijednost FRR Finansijska interna stopa prinosaIPA Instrument pretpristupne pomoći (Instrument for Preaccession Assistance)IPARD Instrument pretpristupne pomoći za ruralni razvojMKA Multikriterijske analizaMVTEO BiH Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa BIHMPŠV RS Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede Republike SrpskeNAO Nacionalni službenik za ovjeravanje OCD Organizacije civilnog društvaRS Republika SrpskaSDR Društvena diskontna stopa ( social discount rate)UzV BiH Ured za veterinarstvo BiH UZZZB BiH Uprava BiH za zaštitu zdravlja bilja BiHVM BiH Vijeća ministara BiH WTO Svjetska trgovinska organizacija (World Trade Organization)

Lista skraćenica

C o s t - b e n e f i t a n a l i z a u s p o s t a v e M i n i s t a r s t v a p o l j o p r i v r e d e , p r e h r a n e i r u r a l n o g r a z v o j a B o s n e i H e r c e g o v i n e C B A 6

Tabela 1 Pregled ukupnih ulaganja u projekat (KM)Tabela 2 Pregled poslovnih troškova i prihoda (KM)Tabela 3 Pregled novčanih priliva i odliva (KM)Tabela 4 Diskont neto novčanog toka (KM)Tabela 5 Monetizacija Benefita I – IPARD grantovi (KM)Tabela 6 Pregled izvoza proizvoda animalnog porijekla prije ulaska Republike Hrvatske u Evropsku Uniju (KM)Tabela 7 Pregled izvoza proizvoda animalnog porijekla nakon ulaska Republike Hrvatske u Evropsku Uniju (KM)Tabela 8 Ekonomski tok projekta (KM)Tabela 9 Kriteriji MKA i ocjena njihovog značajaTabela 10 Ocjena opcija po svakom kriteriju MKATabela 11 MKA: Ponderisana ocjena ponuđenih opcija Tabela 12 Identifikacija kritičnih faktoraTabela 13 Kvantitativna analiza uticaja faktora na ENPV

Grafikon 1 Pregled ukupnih izdvajanja u poljoprivredu u BiH (u milionima KM)Grafikon 2 Nivo izdvajanja za poljoprivredu u zemljama regije (u milionima €)Grafikon 3 Učešće izdvajanja za poljoprivredu u budžetima zemalja regije (u %)Grafikon 4 Kumulativno trošenje sredstava iz SAPARD & IPARD fondova 2007 2013Grafikon 5 Odnos ekonomskih koristi i ekonomskih troškova Uspostave Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH (u milionima KM)Grafikon 6 Ponderisana ocjena ponuđenih opcija

Lista tabela i grafikona

C B A 7C o s t - b e n e f i t a n a l i z a u s p o s t a v e M i n i s t a r s t v a p o l j o p r i v r e d e , p r e h r a n e i r u r a l n o g r a z v o j a B o s n e i H e r c e g o v i n e

C o s t - b e n e f i t a n a l i z a u s p o s t a v e M i n i s t a r s t v a p o l j o p r i v r e d e , p r e h r a n e i r u r a l n o g r a z v o j a B o s n e i H e r c e g o v i n e C B A 8

Bosna i Hercegovina nema jasno definisanu poljoprivrednu politiku niti se sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja pristupa kao strateški bitnoj društveno-ekonomskoj grani razvoja cjelokupne privrede. Poljoprivredena politika i politike ruralnog razvoja se trenutno vode na entitetetskim nivoima i na nivou Distrikta Brčko, a dometi i učinci tih politika su ograničeni i neefikasni. Domaći poljoprivrednici i domaća prozivodnja nisu dovoljno inform-isani, stimulisani niti zaštićeni. Ovakvo stanje dovodi do nepovoljnog polažaja domaćih pol-joprivrednika na tržištu.

Općenito, sektor poljoprivrede i ruralnog razvoja u BiH karakterišu nedovoljni instituci-jski kapaciteti, preklapanje nadležnosti, nedefinisani lanci komuniciranja i kontrole u skoro svim oblastima poljoprivrede, slaba komunikacija i koordinacija kao i djeljenje informacija između različitih nivoa vlasti, neujednačeni sistemi podsticaja na različitim administrativnim nivoima koji nisu dovoljni niti transparentno dodijeljivani. Većina zakona, procedura i stand-arda nije usklađena sa poljoprivrednom politikom Europske Unije.

Donošenje važnih strateških poljoprivrednih i ruralnih odluka je otežano zbog ne-dostatka osnovnih informacija o sektoru, kvalitetnog prikupljanja i obrade podataka o pol-joprivredi te izostanka pouzdane statistike kao i saradnje entitetskih statističkih agencija. Ove informacije su neophodne poljoprivrednicima da plasiraju adekvatno svoje proizvode ali isto tako nedostak ovih informacija ne stimuliše strane investitore za pokretanje razvojnih projekata u BiH.

Provođenje reformi na putu europskih integracija u sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja se odvija jako sporo. Primjera radi, u prvih 12 godina od uspostavljanja procesa stabilizacije i pridruživanja Bosna i Hercegovina je ostvarila napredak koji je ekvivalent napretku Republike Hrvatske za prvih 12 mjeseci.

Sve ovo gore navedeno predstavlja veliku kočnicu bržem razvoju i napretku domaćeg poljoprivrednoga sektora i upravo se zaostajanje ovog sektora najviše odražava na ekonomsku situaciju građana BiH.

Sažetak

C B A 9C o s t - b e n e f i t a n a l i z a u s p o s t a v e M i n i s t a r s t v a p o l j o p r i v r e d e , p r e h r a n e i r u r a l n o g r a z v o j a B o s n e i H e r c e g o v i n e

Istraživanje iz 2013 godine je pokazalo da rješenje problema opće neusklađenosti i nepostojanja koordinacije u provedbi poljoprivredne politike u Bosni i Hercegovini svaka-ko treba tražiti u jačanju institucionalnoga ustroja i nadležnosti državne razine. Sektor za poljoprivredu, prehranu, šumarstvo i ruralni razvoj u okrviru Ministarstva vanjske trgovine i ekonomskih odnosa ne može da odgovori zahtjevnim uslovima na uređenju poljoprivredne politike i koordinacije. Uspostavljanjem državnog ministarstva poljoprivrede prehrane i ru-ralnog razvoja, što jeste kratkoročni cilj Evropskog partnerstva, sa nadležnostima za kreiran-je, razvoj i koordinaciju agrarnih/poljoprivrednih politika i za postavljanje strateških ciljeva poljoprivrede i ruralnog razvoja BiH, kreiranje mjera strukturnih poljoprivrednih politika, tržišno-cjenovnih, carinskih i vanjskotrgovinskih mjera, zemljišnih, poreznih i mjera podrške za poljoprivredu u skladu sa EU standardima, te druge dogovorene nadležnosti u vezi s poljoprivredom, veterinarstvom, zdravljem bilja, sigurnosti hrane, šumarstvom, vodoprivre-dom i ruralnim razvojem osigurala bi se adekvatna i efikasna komunikacija i koordinacija ovog društveno-ekonomski važnog sektora u BiH. Bitno je naglasiti da bi značajno mjesto u takvom institucionalnom ustroju i dalje imala entitetska i kantonalna nadležna tijela, ali ovaj put kao dio jasno definirane politike u kojoj su mjere međusobno usklađene i koordinirane. Pored toga, Evropski parlament je također prepoznao ovu potrebu te u Re-zoluciju o napretku Bosne i Herecgovine u procesu evropskih integracija koju je us-vojio 6. Februara 2014. godine preporučio i zatražio od domaćih donosica odlu-ka hitno uspostavljanje Ministarstva za poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj BiH. 1

Najsavremenijim metodama cost-benefit analize definisani su svi prateći troškovi formiranja ovog ministarstva uz realne projekcije broja novouposlenog osoblja u ministarstvu i IPARD platnoj agenciji od 150 novouposlenih lica, koji bi sa već postojećim uposlenicima u pomenutim institucijama na državnom nivou obezbijedli nesmetano, efikasno i učinkovito djelovanje svih planiranih funkcija novouspostavljenog Ministarstva za poljoprivredu, preh-ranu i ruralni razvoj, uključujući i funkciju Upravljačkog tijela. Analiza je rađena za period od 6 godina i to od 2015. do 2020, godine bazirajući našu odluku na periodu dostupnosti IPA II fondova (2014-2020). Dinamika popune sistematizacije novouspostavljenog ministar-stva i agencije bi bila planirana u tri godine do momenta neophodnog akreditiranja (Mini-starstvo – 75 lica prve godine, 50 lica druge godine i 25 lica treće godine po osnivanju a Agencija – 25 lica prve godine, 25 lica druge godine i 50 lica treće godine nakon osnivanja

1 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+20140206+ITEMS+DOC+XML+V0//EN&language=EN#sdocta8

C o s t - b e n e f i t a n a l i z a u s p o s t a v e M i n i s t a r s t v a p o l j o p r i v r e d e , p r e h r a n e i r u r a l n o g r a z v o j a B o s n e i H e r c e g o v i n e C B A10

ministarstva) te bi nakon svođenja na sadašnju vrijednost ukupni novčani odlivi ovog pro-jekta iznosili 58.888.894 KM.

Nakon definisanja monetizacije koštanja formiranja ovog ministarstva prepoznat je niz benefita sa aspekta ekonomske ali i ukupne društvene koristi.

• Konačno uspostavljanje zahtjevane funkcionalne IPARD strukture koja će obezbi jediti efikasan sistem identifikacije, formulacije i aplikacije IPARD programa, praćenje i ocjenu realizacije programa, promovisanje, izvještavanje, koordinaciju, funkcije realizacije i plaćanja.

• Donošenje i sprovođenje adekvatnih mjera i aktivnosti u cilju izvoza naših proiz voda na zahtjevno tržište Evropske Unije – povećanje (ponovno uspostavljanje) izvoza određenih proizvoda na tržište Hrvatske i EU;

• Donošenje i sprovođenje adekvatnih mjera i aktivnosti za regulisanje uvoza u BiH. Stepen liberalizacije uvoza je bez presedana u našem okruženju, što se vidi iz činjenice da u okviru asocijacije CEFTA jedino BiH ima nultu carinsku stopu za sve proizvode dok ostale zemlje imaju dogovorene koncesije za proizvode od posebnog interesa za te zemlje.

• Razvijanje mjera za stimulisanje domaće proizvodnje • Konačno definisanje poljoprivredne politike i pristup sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja kao strateškom sektoru cjelokupne privrede;

• Ujednačavanje sistema poticaja za poljoprivredu i njihovo usklađivanje sa poljo privrednom politikom EU;

• Uspostavljanje funkcionalne statističke podrške koja će omogučiti donošenje pravo vremenih i efikasnih odluka.

• Direktan uticaj na jačanje nacionalne sigurnosti jačanjem sektora poljoprivrede.

Za potrebe ove analize izvršena je monetizacija samo dva od ukupno osam navedenih benefita (koristi koje će nastati kao posljedica uspostavljanja IPARD strukture i koristi koje bi nastale kao posljedica obezbjeđenja uvjeta za nesmetan izvoz proizvoda animalnog

C B A11C o s t - b e n e f i t a n a l i z a u s p o s t a v e M i n i s t a r s t v a p o l j o p r i v r e d e , p r e h r a n e i r u r a l n o g r a z v o j a B o s n e i H e r c e g o v i n e

porijekla u Republiku Hrvatsku odnosno EU) međutim i samo dva analizirana benefita uveliko premašuju pokazatelje koštanja te predstavljaju enormnu korist, koje BiH i njeni poljoprivred-nici i ruralne zajednice mogu da ostvare uspostavom funkcionalnog ministarstva. Dijagram koji slijedi slikovito pokazuje odnos koštanja i benefita te dodatno pojačava argumente za uspostvaljanje državnog Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH.

Nakon sagledavanja cjelokupnog stanja i upoređivanja troškova i benefita vezanih za uspostavu i postojanjenje funkcionalnog Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH, a kao što su ranije analize i ova Cost-Benefit analiza pokazala, jedino uspostava Ministarstva može da garantira sigurne i trajne promjene i da osigura kvalitetno planiranje i razvoj sektora ruralnog razvoja i da doprinese velike društveno-ekonomske i druge koristi za BiH i cjelokupno njeno društvo.


Uvod Ova cost - benefit analiza (analiza koštanja i koristi) uspostave Ministarstva poljo-privrede, prehrane i ruralnog razvoja Bosne i Hercegovine (BiH) predstavlja logičan i pri-rodan slijed nastojanja Green Council organizacije da ukaže na hitnu potrebu uspostave ovog ministarstva i da to argumentirano zagovara.

Naime, prethodno istraživanje koje je proveo Green Council u periodu od januara do juna 2013. godine nedvojbeno ukazuje na potrebu postojanja ovog ministarstva. 2 Stručnjaci, predstavnici institucija, akademska zajednica, organizacije civilnog društva (OCD) u sektoru ruralnog razvoja i poljoprivrednici jasno su pokazali da samo sa jačanjem institucionalnog okvira na državnom nivou, konkretno uspostavom funkcionalnog Ministar-stva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja, mogu se postići suštinske promjene i do-prinijeti uređenju i unaprijeđenju ovog sektora. Napori u ostvarivanju koordinacije između različitih nivoa vlasti su se pokazali više nego neuspješnim i poražavajućim tokom zadnje decenije i ne mogu ni u budućnosti ponuditi funkcionalno rješenje bez uspostave Ministar-stva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH.

Kao što je navedeno u spomenutom istraživanju, BiH nema jasno definisanu pol-joprivrednu politiku niti se sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja pristupa kao strateški bitnoj grani razvoja cjelokupne privrede. Trenutno se poljoprivredena politika vodi na no-vou entiteta i Distrikta Brčko (BD) ali dometi i učinci te politike su ograničeni. Domaći pol-joprivrednici i domaća proizvodnja nisu dovoljno stimulisani niti zaštićeni obzirom da BiH nema razvijene mjere za zaštitu domaće proizvodnje od prekomjernog uvoza određenih proizvoda, a za šta se ima legalno uporište u CEFTA-i. Ovako stanja dovodi do nepovoljnog polažaja domaćih poljoprivrednika na tržištu. Općenito, sektor poljoprivrede i ruralnog razvoja u BiH karakterišu nedovoljni institu-cionalni kapaciteti, preklapanje nadležnosti, nedefinisani lanci komuniciranja i kontrole u skoro svim oblastima poljoprivrede, slaba komunikacija i koordinacija kao i dijeljenje 2 Više o ovome pogledati na: “Uspostava Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH i drugih struktura kao put ka ekonomskom napretku BiH u procesu evropskih integracija“, Green Coucnil, 2013, dostupno na: http://green-council.org/publikacije


informacija između različitih nivoa vlasti, neujednačeni sistemi podsticaja na različitim ad-ministrativnim nivoima koji nisu dovoljni i koji nisu usklađeni sa poljoprivrednom politikom Eu-ropske Unije. Donošenje važnih strateških poljoprivrednih i ruralnih odluka je otežano zbog nedostatka osnovnih informacija o sektoru, kvalitetnog prikupljanja i obrade podataka o poljoprivredi te izostanka pouzdane statistike kao i saradnje entitetskih statističkih agen-cija. Ove informacije su neophodne poljoprivrednicima da adekvatno plasiraju svoj proiz-vod ali isto tako nedostak ovih informacija ne stimuliše strane investitore za pokretanje raz-vojnih projekata u BiH.

Dodatno, zbog neuspostavljanja IPARD struktura (IPARD platne agencije i Upravljačkog tijela i donošenja državne Strategije za ruralni razvoj BiH) BiH nije do sada bila u mogućnosti da koristi IPARD 2007-2013 nepovratna sredstva za poljoprivredu i ruralni razvoj koja idu direktno poljoprivrednicima i ruralnim zajednicima. Ako se donosioci odluka u BiH uskoro ne dogovore oko uspostave pomenute strukture, BiH neće biti u prilici da koristi ta sredstva za planirani period 2014-2020 godine. Pored toga, uslijed kašnjenja u provođenju mjera i aktivnosti na ublažavanju posljedica ulaska Republike Hrvatske u Europsku Uniju (EU) BiH je dovela u pitanje izvoz proizvoda biljnog i životinjskog porijekla iz BiH nakon ulaska Hrvat-ske u EU i time direktno ugrozila položaj poljoporivrednika i privrednika iz BiH na inozemnim tržištima i cjelokupni ekonomski napredak države.

Provođene reformi na putu europskih integracija u BiH se odvija jako sporo. Primjera radi, u prvih 12 godina od uspostavljanja procesa stabilizacije i pridruživanja BiH je ostvarila napredak koji je ekvivalent napretku Republike Hrvatske za prvih 12 mjeseci.Istraživanje je pokazalo da rješenje problema opće neusklađenosti i nepostojanja koordi-nacije u provedbi poljoprivredne politike u BiH svakako treba tražiti u jačanju institucional-noga ustroja i nadležnosti državne razine.

Upravo se ova analiza naslanja na navedeno istraživanje i ide korak dalje. Naime, cost - benefit analiza nudi konkretne odgovore na pitanje koliki su troškovi uspostave i funk-cionisanja ovog ministarstva i s druge strane koje su to prednosti i koristi koji poljoprivrednici i građani mogu očekivati. Ovi odgovori su nedostajali u zaokruživanju cjelokupne argument-acije u procesu zagovaranja za uspostavu ministarstva. Naime, imajući na umu veliku javnu administraciju na svim nivoima vlasti u BiH, neophodno je pitanju uspostave Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH, koliko god da struka opravdava njegovo postojanje, prići na jedan ozbiljan i studiozan način koji će predočiti upravo odgovore na gore navedena pitanja.


Analiza je rađena u periodu od aprila do juna 2014. godine. Istraživački tim je koris-tio kako kvantitativne tako kvalitativne metode istraživanja. Obavljen je značajan broj in-tervjua sa predstavnicima institucija na različitim nivoima vlasti, domaćim i međunarodnim ekspertima i organizacijama civilnog društava (OCD). 3 Pored toga, konsultirana je najbolja praksa zemalja u regionu, posebno Hrvatske i Makedonije, u smislu uspostave instituconal-nog okvira u sektoru ruralnog razvoja i iskustva ovih zemalja su prilagođena kontekstu i potrebama BIH. Nadalje, preliminarni rezultati istraživanja su predstavljeni OCD u sektoru ruralnog razvoja, privrednim komorama i drugim akterima u sektoru na dva regionalna sas-tanka održana u Livnu i Trebinju.4 Ovi sastanci i diskusije koje su uslijedile su poslužili da se testiraju postavljenje istraživačke teze, predstave preliminarni rezultati cost - benefit analize i sagleda mišljenje šireg spektra zainteresiranih strana.

Kad se govori o cost - benefit analizi, ona se može definisati kao metoda ekonomske analize kojom se vrednuju i upoređuju sve prednosti i svi nedostaci nekog projekta analizom troškova (cost) i koristi (benefit) koje taj projekat svojom realizacijom prouzrokuje.5Akcenat je na sistematičnom obuhvatanju i poređenju troškova i koristi koje neki projekat ulaganja prouzrokuje u ukupnom društvenom okruženju.

Najčešća primjena cost - benefit analize je kod ulaganja u infrastrukturne projekte, ali se sve više koristi i u slučajevima kada postoji mogućnost nastajanja znatnijih društvenih koristi i šteta. Za razliku od klasične tržišne analize koja obuhvata prihode, troškove, stvarnu isplativost projekta, cost – benefit analiza obuhvata i dio faktora koje je teško monetizirati i pokriva znatno šire područje posmatranja, te analizira eventualne posljedice poduzimanja projektnih aktivnosti uzimajući u obzir niz društvenih, socijalnih i ekonomskih parametara kako bi odredila društvene koristi i štete realizacije projekta.

1.0 Metodologijaistraživanja

3 Spisak osoba s kojima su obavljeni razgovori može se naći u Dodatku 1.4 Spisak prisutnih na ovim sastancima se može pronaći u Dodatku 2 i Dodatku 3. 5 Milan Čupić, „Cost-benefit analiza“, Business Start-up centre Kragujevac, 2009.g.


Kako je ova cost–benefit analiza atipična, jer se radi o analizi uspostavljanja Ministar-stva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH, te svih koristi i troškova koje to sa sobom nosi, u njoj ćemo posebnu pažnju pokloniti i dijelu faktora koje možemo svrstati u teško mon-etizirane kako bi ispunili osnovnu odrednicu cost – benefit analize koja podrazumijeva da je potrebno uključiti što više finansijskih, ekonomskih i društvenih faktora kako bi se na adekva-tan način moglo pristupiti procjeni isplativosti projekta. Stoga ćemo finansijsku i ekonomsku analizu upotpuniti sa multi-kriterijskom analizom uz uvažavanje više kriterija i njihovih ocjena

1.1. Pregled analize Cost – benefit naliza se sastoji od 8 dijelova. U prvom dijelu se daju uvodna razma-tranja i predstavlja korištena metodologija. Drugi dio se fokusira na kontekstualnu analizu dok je u trećem dijelu obrađena identifikacija projekta. Analiza izvodljivosti i opcija je pred-stavljena u četvrtom dijelu a peti i šesti dijelovi studije se bave fianansijskom i ekonomskom analizom dok se u sedmom dijelu studija bavi procjenama rizika. Konačno, zadnji, dio nudi preporuke i zaključke.


2.0 Kontekstualna analiza uspostave Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja Bosne i Hercegovine Kao osnov za izradu cost - benefit analize uspostave Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja na državnom nivou neophodno je bilo napraviti adekvatno istraživanje društvenog, ekonomskog i institucionalnog okruženja kako bi, shodno prikupljen-im saznanjima, predstavili postojeće stanje ovog sektora u BiH. Procjena budućih troškova i koristi svakako zavisi od navedenih kretanja iz okruženja. U ovom dijelu dat je osvrt na tre-nutne izazove u sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja u smislu institucionalnog i pravnog okvira, saradnje nadležnih institucija te načina kako se to odražava na proces evropskih integracija sa posebnim naglaskom na pitanje nespremnosti BiH za ulazak Republike Hrvat-ske u EU. Također, ovdje će se dati kratak osvrt na poljoprivrednu politiku EU, standarde i neophodne strukture.

U uvodu smo istakli da ova cost - benefit analiza uspostave Ministarstva poljoprivre-de, prehrane i ruralnog razvoja BiH predstavlja logičan i prirodan slijed nastojanja Green Council organizacije da ukaže na hitnu potrebu uspostave ovog ministarstva i da to argu-mentirano zagovara. Naime, prethodno istraživanje koje je proveo Green Council u peri-odu od januara do juna 2013. godine nedvojbeno ukazuje na potrebu postojanja ovog ministarstva.6 6 Više o ovome pogledati na: “Uspostava Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH i drugih struktura kao put ka ekonmskom napretku BiHu procesu evropskih integracija“, Green Coucnil, 2013, dostupno na http://green-council.org/publikacije


7 Zakon o ministarstvima i drugim tijelima uprave BiH, Službeni glasnik BiH br. 5/03, 42/03, 26/04, 42/04, 45/06, 88/07, 35/09, 59/09 i 103/09)

2.1. Institucionalni i pravni okvir u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja u BiH Institucionalni okvir u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja je uređen na način da je većina nadležnosti u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja na entitetima i Brčko Distriktu. Tako su na nivou entiteta za upravljanje sektorom poljoprivrede i ruralnog razvoja ključna dva ministarstva i to: Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede Republike Srpske (MPŠV RS), Federalno ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva (FMPVŠ), a u BD je Odjel za poljoprivredu, šumarstvo i vodoprivredu. Sitaucija je dodatno usložena na nivou FBiH gdje svih 10 kantona imaju uspostavljene uprave koje su nadležne za pitanja poljo-privrede, veterinarstva, šumarstva i vodoprivrede.

Na državnom nivou nadležnost u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja je povjer-ena Ministarstvu vanjske trgovine i ekonomskih odnosa BiH (MVTEO BiH) i ona je definisana članom 9. Zakona o ministarstvima i drugim tijelima uprave BiH. 7

MVTEO BiH je zaduženo za saradnju sa EU i drugim međunarodnim organizacijama rel-evantnim za sektor poljoprivrede, ishrane i ruralnog razvoja, za međunarodnu poljoprivred-nu trgovinu, stvaranje jedinstvenog ekonomskog tržišta, opću legislativu, mjere granične kontrole i inspekcijskoga nadzora u oblasti veterinarstva, identifikaciju životinja kao i za har-monizaciju politika enititskih tijela i vlasti sa politikama na međunarodnom planu. U tom smislu u okviru MVTEO BiH formiran je Sektor za poljoprivredu, prehranu, šumarstvo i ruralni razvoj.

U okviru MVTEO-a BiH se nalaze i upravne organizacije i to Ured za veterinarstvo BiH (UzV BiH) i Uprava BiH za zaštitu zdravlja bilja (UZZZB BiH) koje imaju svoje nadležnosti u pogledu zdravlja i njege životinja, odnosno zdravlja bilja.


Ove upravne organizacije odgovaraju direktno ministru, a Sektor poljoprivrede, ishrane, šumarstva i ruralnog razvoja je nadležan za koordinaciju ovih upravnih jedinica. Dodatno, u okviru MVTEO BiH se nalazi i upravna jedinica Ured za harmonizaciju i koordinaciju sistema plaćanja u poljoprivredi, ishrani i ruralnom razvoju koji, između os-talog, ima nadležnost da razvija pravni okvir za uspostavu i razvoj institucionalnih struktu-ra za podršku u provođenju mjera politike i privlačenja sredstava EU i sredstava iz drugih međunarodnih fondova i da uspostavlja jedinstvene prakse i procedure odobravanja, izvršenja i računovodstvenih transakcija u sektoru poljoprivrede, ishrane i ruralnog razvoja, koje će biti primijenjene u entitetima i BD. Pored toga, nadležnost nad pitanjima sigurnosti hrane na nivou BiH ima Agencija za sigurnost hrane BiH (AzSH BiH). AzSH BiH je samostal-na upravna organizacija pod ingerencijom Vijeća ministara BiH (VM BiH), a sa MVTEO BiH sarađuje u poslovima vezanim za oblast ishrane.

Kad se ima na umu ovako složeno administrativno uređenje i podjela nadležnosti iz oblasti poljoprivrede po različitim nivoima, zatim upravne jedinice koje MTVEO BiH treba da koordinira, usmjerava i nadzire sasvim razumljivo se postavlja pitanje koliko je taj sektor za-ista u stanju da sa svojim kapacitetima (čiji ljudski resursi su u posljednje dvije godine sman-jeni)8 koordinira entitetske politike, planove sa međunarodnim tijelima te dvije upravne or-ganizacije sa kompleksnim aktivnostima i obavezama, posebno uzimajući u obzir kontekst obaveza BiH u pristupanju EU.9 Naime, kad je u pitanju ostvarivanje koordinacije upravnih oragnizacija od strane Sektora poljoprivrede, ishrane, šumarstva i ruralnog razvoja, (u kojem trenutno postoji samo jedno radno mjesto za koordinaciju rada UZZB BiH, UZV BiH i ASH BiH) neminovno se nameće zaključak da u ovom slučaju koordinacija ne može biti uspješna i treba je unaprijediti. Dalje, postavlja se pitanje hijerarhijskog ustroja u okviru ministarstva i upravih jedinica kojima Sektor treba da koordinira, tj. mogućnosti koordinacije upravnih jedinica kojima rukovode direktori, od strane Sektora (državnog službenika) kojim rukovodi pomoćnik ministra. Tu nastaju izazovi za vršenje kordinacije, ostvarivanje kvalitetne, brze i učinkovite komunikacije, te se zbog toga jasno pokazalo da Sektor poljoprivrede, ishrane, šumarstva i ruralnog razvoja sa postojećim kapacitetima nije u mogućnosti da ostvaruje zakonom predviđene dužnosti.

8 Ovaj sektor trenutno zapošljava svega 25 osoba i mnoge strukovne oblasti iz sektora poljoprivrede i ruralnog razvoja nisu pokrivene9 Koordinacija je dodatno usložena i usporena osnivanjem Ministarstva za ekonomske odnose u RS koje predstavlja pandan Direkciji za evropske integracije (DEI) na entitetskom nivou i preko koga sva komunikacija treba da ide kad je riječ o pitanjima koji se tiču EU integracija. Sasvim razumljivo, u tom ministarstvu nisu zaposleni stručnjaci za svaku pojedinačnu tematsku oblast pa tako ni za poljoprivredu i ruralni razvoj i ne mogu odmah da reaguju i daju svoje mišljenje o traženoj temi, već traže dodatne konsultacije sa nadležnim tijelima te to dodatno usporava i ovako već spor i slabo koordiniran način rada.


Pokazalo se također da u sistemu sigurnosti hrane postoje problemi institucionalne saradn-je, kako vertikalno tako i horizontalano. Delegacija EU u BiH (DEU u BiH) već duži niz godi-na zahtijeva uspostavljanje jasnog lanca komandovanja u sistemu kontrole hrane i stočne hrane u zemlji po principu “od njive do stola” te definisanja jasne nadležnosti institucija u mreži hrane, kao jednog od preduvjeta za izvoz proizvoda životinjskog porijekla ali ovo pitanje još uvijek nije riješeno i ne zna se kada će biti. Primjer tzv. “higijenskog paketa” 10za čije usvajanje je trebalo više od dvije godine jasno ilustrira postojanje nejasnoća u oblasti službenih kontrola proizvoda biljnog i životinjskog porijekla, te pitanja raspodjele nadležnosti i nedovoljne koordinacije i saradnje između državnih i entitetskih institucija.11U intervjuima provedenih tokom istraživanja postalo je jasno da se u nacrtu izvještaja, posljednje revizorske posjete iz EU (EU FVO Inspekcije) od 21. do 31. januara 2014. godine, naglašava slabost sistema inspekcija koji na terenu nije efikasan jer ne postoji jasan lanac kontrole i jasne nadležnosti. Neusvajanjem i neprovođenjem EU standarda, BiH privreda se suočava sa direktnim ekonomskim posljedicama, što negativno utiče na zaposlenje i prihode poljoprivrednika a time i ruralni razvoj u BiH. Poređenja radi, EU je odobrila izvoz mesa, ribe i mlijeka iz Srbije dok se određene mesne prerađevine i mlijeko mogu izvoziti iz Makedonije u EU. Dakle, u poređenju sa zemljama u okruženju, BiH nije poduzela adek-vatne mjere na vrijeme da bi se prevazišle prepreke za izvoz mlijeka i drugih proizvoda životinjskog porijekla u EU.

Kad je u pitanju pravni okvir, Zakon o poljoprivredi, ishrani i ruralnom razvoju BiH12 je ok-virni zakon i uređuje osnovne ciljeve, principe i mehanizme za razvoj politika i strategija, strukturu i nadležnosti na svim nivoima vlasti, njihove uloge i veze, mehanizme monitorin-ga i evaluacije, te upravni inspekcijski nadzor. Ovaj Zakon, također treba da olakša nap-redak u procesu evropskih integracija i usklađivanja sektora, te pripremne faze za pred-pristupnu pomoć. Ipak, zakon ne predviđa nikakve mehanizme kontrole niti posljedice za nadležne organe koji ne ispunjavaju svoje obaveze.

10 «Higijenski paket» predstavlja set Uredbi EU kojima se daju osnovne smjernice u oblasti sigurnosti hrane, a proizvođačima okvir kako proizvoditi hranu sigurnu po zdravlje potrošača, te nadležnim tijelima u oblasti sigurnosti hrane instrukcije kako kontrolisati taj cjelokupni proces11 Koliko je čitava procedura komplicirana govori i sljedeći podatak: Propise koje su prethodno pripremili Agencija za sigurnost hrane BiH i Ured za veteri-narstvo BiH iz oblasti službene kontrole hrane (higijenski paket) odnosno pravni okvir za uspostavu službenog lanca kontrole hrane je najprije morao odobriti upravni odbor Agencije, koji se inače sastoji od tri predstavnika nadležnih institucija BiH, devet predstavnika nadležnih institucija entiteta i Brčko distrikta BiH, kao i tri člana koje na osnovu posebnih propisa imenuje Vijeće ministara BiH. Danka Savic, Pripreme BiH za ulazak Hrvatske u EU, Europski istraživački centar, Sarajevo. 12 Službeni glasnik BiH, br. 50/08


Nadalje, proces izrade Strategija za ruralni razvoj na državnom nivou je bio formalno započeo ali vrlo brzo i stao. Izrada Strategije ruralnog razvoja, izgradnja IPARD struktura i izrada IPARD programa na osnovu tog strateškog plana je bio cilj već nekoliko projekata finansiranih iz EU IPA fondova.13 No, nedostatak političke volje za usvajanjem dokumenta i izgradnju struktura na državnom nivou je doprinio da projekti ne ostvare svoje ciljeve i da BiH ostane uskraćena za strateški dokument i neophodne strukture na osnovu kojeg se vrši programiranje IPARD-a i tako ne iskoriste dostupna sredstva iz IPARD fondova. U RS strate-gija ruralnog razvoja postoji, dok je na nivou FBiH proces izrade operativnog plana ruralnog razvoja 2014-2020 u toku. Uslov pristupa programiranju IPA 2 sredstava za 2014-2020 za BiH između ostalog jeste dogovor o izradi sveobuhvatne višegodišnje državne strategije rural-nog razvoja i formiranje IPARD struktura te implementacija IPA mjera ruralnog razvoja u skladu sa državnom strategijom, Programom ruralnog razvoja, u skladu sa IPA zahtjevima.

2.2. Opšte karakteristike stanja poljoprivrede u BiH i procesa evropskih integracija u ovoj oblasti Stanje u poljoprivrednom sektoru u BiH karakteriše različito pravno regulisanje određenih oblasti, zakonska preklapanja, ograničeni kapaciteti i kanali za komunikaci-ju, nepostojanja jasne vizije te izostanak potrebnih reformi. Na državnom nivou ne postoji definisana poljoprivredna politika u pravom smislu te riječi, iako poglavlje II Zakona o pol-joprivredi definiše okvirne ciljeve i mjere politike poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja, te njihove nosioce. Trenutno se poljoprivredena politika vodi na entitetima i BD ali dometi i učinci te politike su ograničeni.

13 Podrška implementaciji preporuka Funkcionalnog pregleda u sektoru poljoprivrede (SESMARD), 2006 – 2008 (finansiran iz CRDS sredstava u iznosu od 1 milion eura) , IPA 2007 Jačanje kapaciteta za programiranje ruralnog razvoja (3P-BHRD) 2009-2011u iznosu od 2,2 milion eura


Domaći poljoprivrednici i domaća prozivodnja nisu dovoljno stimulisani niti zaštićeni obzirom da BiH nema razvijene mjere za zaštitu domaće proizvodnje od prekomjer-nog uvoza određenih proizvoda, a za šta se ima pravno uporište u CEFTA-i.14 Naime, iako Sporazum CEFTA-e i Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) s EU predviđaju određene mogućnosti za zaštitu domaće proizvodnje u slučajevima kada dolazi do narušavanja domaćega tržišta do sada nisu poduzimane mjere naše zemlje u tom pravcu. Rezultat takve pasivne politike jeste nemogućnost prodaje domaćih proizvo-da na našem tržištu po cijenama koje odgovaraju specifičnosti domaće proizvodnje, osobito nedovoljnu tehnološku razvijenost i nedostatne poticaje domaćoj proizvodnji. 15

Stepen liberalizacije uvoza je bez presedana u našem okruženju, što se vidi iz činjenice da u okviru asocijacije CEFTA jedino BiH ima nultu carinsku stopu za sve proizvode dok ostale zemlje imaju dogovorene koncesije za proizvode od posebnog interesa za te zemlje. Pored toga, BiH je ušla u ove aranžmane potpuno nepripremljenih in-stitucija kojima se mogu uspostaviti recipročne vancarinske mjere, te osigurati iz-voz naših proizvoda na zahtjevna tržišta poput EU. MVTEO BiH i VM BiH nemaju raz-vijene mjere za zaštitu domaće proizvodnje od prekomjernog uvoza određenih proizvoda, a za šta se ima legalno uporište u CEFTA-i. Ovakva pozicija naše zemlje u vanjsko-trgovinskoj razmjeni nije u interesu države BiH, a posebno njene poljoprivrede16

14 CEFTA je Sporazum o slobodnoj trgovini centralne Evrope koji su u decembru 1992. godine potpisale tadašnja Čehoslovačka, Mađarska i Poljska. CEFTA-i su 1996. godine pristupile Slovenija, 1997. Rumunija, 1999. Bugarska, 2003. Hrvatska te 2006. Makedonija. Osnovni ciljevi CEFTA-e bili su: usklađivanje razvoja ekonomskih odnosa, osiguranje istovjetnog trgovinskog tretmana te uklanjanje trgovinskih prepreka među zemljama potpisnicama. Također, CEFTA je djelovala kao jedna od pripremnih aktivnosti zemalja potpisnica na putu ka punopravnom članstvu u EU. Tako su zemlje potpisnice kao uslove pristupanja CEFTA-i postavili: potpisan ugovor o pridruživanju sa EU, članstvo u Svjetskoj trgovinskoj organizaciji (WTO) i pristanak svih članica CEFTA-e. Stupanjem u članstvo u Evropskoj uniji 2004. godine Češka, Mađarska, Poljska, Slovačka i Slovenija povukle su se iz CEFTA-e. Članice su ostale Bugarska, Rumunija, Hrvatska i Makedonija članstvo u Evropskoj uniji 2004. godine Češka, Mađarska, Poljska, Slovačka i Slovenija povukle su se iz CEFTA-e. Članice su ostale Bugarska, Rumunija, Hrvatska i Makedonija. Od 1 Maja 2007, clanice CEFTA-e su : Albanija, Bosna i Hercegovina, Crna Gora, Hrvatska (clanstvo u CEFTA-i Hrvatskoj prestaje 24 sata prije ulaska u EU) Makedonija, Moldavija, Srbija i Kosovo(UNMIK). Više o ovome na: http://www.dei.gov.ba/dokumenti/?id=455315 Više o ovome na: «Poljoprivreda i ruralni razvoj u BiH – Preporuke civilnog društva za brži put prema EU» dostupno na: http://gradjanizaeuropu.ba/sites/default/files/poljoprivreda_i_ruralni_razvoj_finalne_preporuke_gradjana_za_europu.pdf


Donošenje važnih strateških odluka u sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja je otežano zbog nedostatka osnovnih informacija o sektoru, kvalitetnog prikupljanja i obrade poda-taka o poljoprivredi te izostanka pouzdane statistike kao i saradnje entitetskih statističkih agencija. Naime, u BiH još uvijek nije usvojena informaciona strategija za poljoprivredu, kao ni zakon o poljoprivrednom popisu. Ovako nejasno i neuređeno stanje u sektoru pol-joprivrede i ruralnog razvoja ne privlači strane investitore i nove poslovne ideje obzirom da nemaju potrebne informacije i sigurnost u slučaju investiranja u sektor poljoprivrede i rural-nog razvoja.17

Ove činjenice također, otežavaju i proces ulaska u Svjetsku trgovinsku organizaciju (World Trade Organization-WTO) i kasnije pregovore sa EU u vezi sa poglavljem poljoprivre-de. Ono što dodatno otežava provedbu određenih reformskih procesa u sektoru poljo-privrede i ruralnog razvoja jeste činjenica da procesi i projekti koji u svrhu uređenja sistema u određenoj oblasti pa tako i u poljoprivredi i ruralnom razvoju zahtjevaju dijeljenje i prenos podataka u jedan zajednički registar ne nailaze na odobravanje u RS-u. Naime, Vlada RS je donijela Instrukciju institucijama Republike Srpske u pogledu pripreme i realizacije IKT (informaciono-komunikacionih tehnologija) projekata koja između ostalog kaže da : ”Realizacija projekata koji imaju za cilj pristup bazama ili prenos baza poda-taka pod ingerencijom organa i institucija RS na nivo VM BiH ili koje institucije izvan ustav-no-pravnih okvira RS, a bez preciznog definisanja vlasništva, nadležnosti, prava i politika pristupa, predstavlja u suštini pokušaj rušenja ustavno-pravnog poretka odnosno prenos nadležnosti.”18

Kad su u pitanju izdvajanja za podsticaje poljoprivrednicima, Izvještaj o napretku za BiH 2013 navodi da su entitetski budžeti za poljoprivredu i ruralni razvoj i dalje mali, podsti-caji za poljoprivrednike uglavnom u vidu proizvoda i da nisu usklađeni sa acquis-em.19

17 Ovdje treba napomenuti da je EU putem projakta IPA 2007 «Jačanje i harmonizacija BiH informacionog sistema u sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja» pružala tehničku podršku BiH sa ciljem unaprijedenja prikupljanja ažuriranih i pouzdanih podataka iz ruralne ekonomije i poljoprivrednog sektora zasnovanih na metodologiji koja je standardizirana i usklađena sa EU, a koja će se razviti tokom provođenja pilot projekata za prikupljanje podataka o poljoprivrednoj proizvodnji, ekonomskim performansama na farmama i dostupnost tačnih podataka i uzimanja uzoraka. U okviru ovog projekat izrađeni su različti strateški dokumenti i analize koji nikad nisu usvojeni zbog nedostatka političke volje.18 Instrukcija institucijama Republike Srpske u pogledu pripreme i realizacije IKT projekata, Agencija za informaciono društvo, Vlada RS, 2013, dostupno na: http://www.aidrs.org/wp-content//files/Instrukcija_institucijama_Republike_Srpske_u_pogledu_pripreme_i_realizacije_IKT_projekata.pdf19 Radni dokument osoblja Komisije, Izvještaj o napretku za BiH za 2013 godine, dostupno na: http://europa.ba/documents/delegacijaEU_2013101614134537bos.pdf


Analizirajući dodjelu podsticaja stiče se dojam da se podsticaji najčešće koriste za održavanje socijalnog mira u zemlji i da nemaju neku stratešku viziju na osnovu koje se odlučuje koje će se oblasti, na kojem geografskom području, na koji vremenski period i u kom obimu podsticati. Vrlo često su odluke o dodjeljivanju podsticaja za određenu proiz-vodnju ostavljene na diskrecionu ocjenu malom broju ljudi.

Ovakvi višestruki sistemi podsticaja i različit ambijent kreiraju nepovoljan i vrlo često nepravedan položaj poljoprivrednika u BIH. Ovo je posebno vidljivo i frustrirajuće u ent-iteskim pograničnim poljoprivrednim predjelima. Međutim, iako postoje višestruki sistemi podsticaja na različitim administrativnim nivoima u BiH, Izvještaj iz oblasti poljoprivrede za BiH za prethodne godine navode da je budžetska podrška poljoprivrednim proizvođačima jedini oblik iz seta mjera poljoprivredne politike koji funkcionira u punom smislu u BiH. Drugi oblici kroz koje je moguće pružiti podršku poljoprivrednicima u BiH svedeni na minimum ili uopće ne postoje. Ovo se posebno odnosi na tzv. nebudžetsku podršku koja se provodi kombinacijom mjera zaštite i intervencija na tržištu. Na zaštitu domaće proizvodnje se ne može računati u onom klasičnom obliku, dok je tržišna uređenost i mjere intervencija na tržištu nešto što u BiH nije nikada ni zaživilo.

Ukupna izdvajanja za poljoprivredu u 2012. godini iznosila su 157,89 miliona KM, što predstavlja povećanje od oko 11,14%, u odnosu na prošlogodišnji budžet od 142,05 miliona KM. 20 Međutim, ovaj nivo izdvajanja još uvijek nije dostigao nivo iz 2010.godine kada je za poljoprivredu ukupno izdvojeno 166 miliona KM.

20 Izvještaj iz oblasti poljoprivrede za BiH za 2012.godinu, Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa, Maj 2013, dostupan na http://www.mvteo.gov.ba/izvjestaji_publikacije/izvjestaji/default.aspx?id=6129&langTag=bs-BA


Grafikon 1 - Pregled ukupnih izdvajanja u poljoprivredu u BiH (u milionima KM)

Kako bi dobili realnu sliku nivoa podrške poljoprivrednicima u BiH, urađeno je poređenje domaće budžetske podrške s istovjetnom podrškom u zemljama okruženja. Nivo podrške poljoprivredi i ruralnom razvoju u BiH daleko je ispod nivoa u zemljama regiona, zemljama s kojima BiH ima najveću trgovinsku razmjenu i koje su nam i konkurenti i partneri. Poređenje je urađeno za petogodišnji period i na osnovu dostupnih podataka. Utvrđeno je da je najveći nivo podrške u regiji u periodu 2008 – 2012. godina zabilježen u Hrvatskoj - prosječno 456,3 miliona EUR-a, slijedi Srbija s 212,3 miliona EUR-a, sljedeća je Makedonija s 93 miliona EUR-a, dok se Bosna i Hercegovina nalazi na posljednjem mjestu s prosjekom od 80,6 miliona EUR-a.

Grafikon 2 – Nivo izdvajanja za poljoprivredu u zemljama regije(u milionima €)

21 Izvještaj iz oblasti poljoprivrede za BiH za 2012.godinu, Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa, Maj 2013, dostupan na http://www.mvteo.gov.ba/izvjestaji_publikacije/izvjestaji/default.aspx?id=6129&langTag=bs-BA22 IBIDEM


Ako prikazana izdvajanja u poljoprivredu posmatramo u procentima u odnosu na ukupne budžete zemalja u regiji, najviši procenat izdvajanja u odnosu na budžet zabilježen je u Makedoniji - 3,44%, slijedi Hrvatska sa 2,91%, pa Srbija 2,61%.

Grafikon 3 – Učešće izdvajanja za poljoprivredu u budžetima zemalja regije(u %)

Kada je riječ o trendu izdvajanja može se reći da najpozitivniji trend opet ima Make-donija, koja je u poređenju na 2008., u 2012. godini povećala izdvajanja za poljoprivredu za 90 miliona EUR-a (s 45, u 2008 na 135 miliona EUR-a, u 2012. godini), ostale tri zemlje imaju manje više stabilan nivo izdvajanja. Uzimajući u obzir nivoe budžetske podrške, kao i stepen zaštite domaće poljoprivredne proizvodnje, jasno je da se u poređenju na proizvođače iz susjedstva BiH poljoprivredni proizvođači nalaze u neravnopravnijem položaju.23

Sve ovo gore navedeno onemogućava ozbiljno bavljenje sektorom poljoprivrede i ruralnog razvoja i zbog toga, sektor poljoprivrede i ruralnog razvoja veoma zaostaje u pro-cesu pridruživanja EU kada govorimo o usklađivanju zakona sa pravnom stečevinom EU, procedura i traženih struktura koje će provoditi razvojne politike u ovom sekoru u skladu sa zahtjevima i standardima EU. Nedostatak institucijskih kapaciteta za razvoj, koordinaciju i monitoring poljoprivrednih politika i legislative, velika je kočnica bržem razvoju i napretku domaćeg poljoprivrednoga sektora i upravo se zaostajanje ovog sektora najviše odražava na ekonomsku situaciju građana BiH.

23 Izvještaj iz oblasti poljoprivrede za BiH za 2012.godinu, Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa, Maj 2013, dostupan na http://www.mvteo.gov.ba/izvjestaji_publikacije/izvjestaji/default.aspx?id=6129&langTag=bs-BA


2.3. Poljoprivredna politika u EU, standardi i programi podrške Poljoprivreda je uvijek bila jedna od značajnijih politika EU i zbog toga je podignuta na nivo Zajednice, odnosno postoji Zajednička poljoprivredna/agrarna politika EU (Com-mon Agricultural Policy - CAP) kojom su postavljeni standardi za učešće u zajedničkom poljoprivrednom tržištu svih zemalja članica. Od njenog usvajanja, jedinstveno tržište i smanjenje tehničkih prepreka u trgovini su značajno utjecali na porast trgovine prehram-benim proizvodima u Europi .24

Politike koje se tiču koordinacije, usklađivanja i konkurentnosti su uvijek bile prior-itizirane od strane donosioca politika u EU. To slikovito ilustrira i činjenica da zakonodavstvo EU u oblasti poljoprivrede zauzima preko 50% ukupnog zakonodavstva. Također, jasan pokazatelj važnosti ovog sektora na nivou EU jesu i izdvajanja EU za sektor poljoprivrede. Naime, gotovo 35%25 svog budžeta EU izdvaja upravo za oblast poljoprivrede i ruralnog razvoja dok, kako je prethodno naglašeno, BiH za ovaj sektor odvaja samo oko 2 %. U cilju pristupanja EU, države moraju usvojiti i učinkovito provoditi pravnu stečevinu EU, koja se odnosi na cijelo tijelo europskog prava .26 Poglavlje 11 pravne stečevine EU sadrži Zajedničku poljoprivrednu politiku CAP, koja regulira europsko tržište za poljoprivredne proizvode.27

24 Bruno Henry de Frahan i Mark Vancauteren, Harmonisation of food regulations and trade in the Single Market: evidence from disaggregated data, 33 EUROPEAN REVIEW OF AGRICULTURAL ECONOMICS, 337, 337-360 (2006). u Standardi Europske Unije za državnu regulaciju poljoprivrede, dostupno na http://www.mreza-mira.net/wp-content/uploads/EU-standardi-za-regulaciju-poljoprivrede.pdf25 U 70-im godinama ovaj iznos je bio još i veći gdje ukupni iznos finansiranja poljopivrednih politika iznosi oko 70% ukupnog budžeta EU. Ovo smanjene je uzrokovano ekspanzijom drugih nadležnosti EU ali i reformama štednje koju su omogućile da EU od 2004 primi dodatnih 12 članica, više o ovome na http://europa.eu/pol/agr/index_en.htm26 Europsko vijeće, Santa Maria da Feira Europsko vijeće 19-20 juni 2000: Zaključci Predsjedništva, 16 (2000), u Standardi Europske Unije za državnu regulaciju poljoprivrede, dostupno na http://www.mreza-mira.net/wp-content/uploads/EU-standardi-za-regulaciju-poljoprivrede.pdf27 Emil Erjavec i Dragi Dimitrievski, EU Common Agricultural Policy and Accession Tasks for Western Balkan’s Countries, u WESTERN BALKAN AGRICULTURE AND EUROPEAN INTEGRATION 1, 2 dostupno na http://www.agroedu.net/basic/publication/English.pdf#page=6.


Skoro sve komponente CAP-a zahtijevaju jake državne poljoprivredne institucije i jasne i razvijene mehanizme koordinacije. Upravo činjenica da se 50 % zakonodavstva EU odnosi na sektor poljoprivrede i ruralnog razvoja govori u prilog važnosti jasnih i razvijenih mehanizama koordinacije za svaku zemlju kandidata ili članicu EU. Mehanizmi koordinaci-je ne smiju biti shvaćeni neozbiljno kao u BiH do sada. Koordinacija ne znači samo puku ulogu pismonoše, koordinacija zahtjeva ozbiljnu organizaciju i strukture sa jasnim lancom kontrole i garancija. EU zahtjeva od svih zemlja potencijalnih kandidatkinja usaglašenost politika i izgradnju institucija u skladu sa CAP-om te iz tog razloga od samog početka proc-esa pridruživanja preporučuje BiH da kao kratkoročni cilj formira Ministartsvo poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH koje bi osiguralo jasnu i razvijenu koordinaciju kompleksnih politika poljoprivrede i ruralnog razvoja. Konkretno u slučaju BiH, kako bi se nastavilo sa pridruživanjem EU, BiH će morati prim-jeniti CAP a u primjeni CAP-a, EU je naročito istakla:

1. razvoj jednolike administrativne strukture; 2. prikupljanje informacija; 3. administracija poticaja; 4. sigurnost hrane; 5. veterinarsku i fitosanitarnu politiku (zdravlje bilja); i 6. ruralni razvoj.

Uprkos umjerenom napretku, EU je ocijenila da je BiH napor na primjeni CAP-a ograničen slabom koordinacijom i mehanizmima primjene.28

Kako bi olakšala proces uspostave i korištenje sredstava, EU pruža podršku zemljama na putu evropskih integracija kroz IPARD program29 , primjenjivim za zemlje koje nisu članice EU putem Okvirnog sporazuma, Sektorskog sporazuma i Višegodišnjeg finansijskog spora-zuma kojima se Komisija pravno obavezuje da će datim zemljama isplaćivati sredstva. IP-ARD je pretpristupni program EU za razdoblje 2007. – 2013 te IPA 2 za period 2014 -2020. Sastavni je dio IPA-e (Instrument pretpristupne pomoći, eng. Instrument for Preaccession Assistance) odnosno njegova V. komponenta Ruralni razvoj. Glavni cilj IPARD programa je unapređenje poljoprivrednog sektora uz pomoć konkurentnosti poljoprivrednih proizvoda, a ima tri prioriteta:

28 Standardi Europske Unije za državnu regulaciju poljoprivrede, dostupno na http://www.mreza-mira.net/wp-content/uploads/EU-standardi-za-regulaciju-poljoprivrede.pdf29 IPARD je zasnovan na Uredbi Savjeta 1085/2006 i Uredbi Komisije 718/2007


1. Poboljšanje tržišne efikasnosti i provedbe EU standarda

2. Pripremne aktivnosti za provedbu poljoprivredno – okolišnih mjera i LEADER-a (program koji omogućava da se u pojedinim regijama ili mikroregijama, bez obzira na postojeće administrativne granice, stvaraju i sufinanciraju projekti koji uključuju što više interesnih grupa onih koji žive na tom prostoru

3. Razvoj ruralne ekonomije. 30

S ciljem osiguranja dosljednosti kod realizacije pred-pristupne pomoći za poljo-privredu i ruralni razvoj, te jednakog tretmana zemalja, Komisija je usvojila standardni tekst Sektorskog sporazuma. Sporazum detaljno definiše sistem upravljanja i kontrole.31 Usvojeni model Sektorskog sporazuma je ustupljen vlastima BiH tokom posjete predstavnika Opće uprave (DG-ovi) za poljoprivrede Europske komisije još u aprilu 2009. godine. Kako bi mogla započeti realizaciju IPARD-a, pod pretpostavkom da će isti principi pravnog okvira za re-alizaciju IPARD-a važiti i za novi finansijski okvir EU za period 2014 - 2020, BiH bi tako trebalo da zaključi Sektorski sporazum sa Evropskom komisijom i ispuni njegove zahtjeve. Sektorski sporazum definiše da se operativna struktura za IPARD mora sastojati od Upravljačkog ti-jela i IPARD agencije. Također, za pristup IPARD programu neophodno je usvajanje Strate-gije za ruralni razvoj koja predstvalja viziju razvoja cijele države sa jasnim prioritetima i cilje-vima razvoja te mjerama koje je potrebno provoditi da bi se obezbijedio ravnomjeran, pravičan i transparentan razvoj na cijeloj teritoriji države. Strategija treba biti odobrena a IPARD struktura akreditovana od strane EU. Komisija povjerava upravljanje IPARD pro-gramom, sistem upravljanja i kontrole koji je namjenski određen za IPARD u zemlji korisnici, pri tom zadržavajući sveukupnu konačnu odgovornost za opšte izvršenje budžeta. Nacion-alni službenik za ovjeravanje (NAO) snosi sveukupnu odgovornost za finansijsko upravljanje sredstvima EU u zemlji korisnici i odgovoran je za zakonitost i regularnost transakcija.

30 Više o ovome na http://www.apprrr.hr/ipard-31.aspx31 Naknadni sporazumi su zaključeni sa Hrvatskom, Bivšom Jugoslovenskom Republikom Makedonijom i Turskom


2.3.1. Upravljačko tijelo Upravljačko tijelo je obično dio strukture državnog ministarstva nadležnog za poslove poljoprivrede i ruralnog razvoja. Ovo tijelo ima slijedeće funkcije:

• sačinjavanje IPARD programa• praćenje i ocjenu realizacije programa, • promovisanje,• izvještavanje • i koordinaciju.

Osnovne funkcije Upravljačkog tijela su izrada IPARD programa i praćenje programa i ove funkcije se ne mogu delegirati.

Sveukupna odgovornost za funkciju promovisanja bi trebalo da bude na central-nom nivou, bez delegiranja, kako bi se osigurala dosljednost distribuiranih informacija u svim administrativnim jedinicama i na svim nivoima. Međutim, mogli bi se delegirati određeni elementi realizacije aktivnosti promovisanja.

Kad je u pitanju funkcija izvještavanja, tu se radi o osiguranju da se o realizaciji pro-grama i napretku pojedinačnih projekata i mjera izvještava na način koji omogućava efek-tivnu i efikasnu realizaciju mjere, korištenjem adekvatnih sistema informisanja i komunikaci-je. U slučaju da se smatra da se delegiranjem pojedinih zadataka prikupljanja podataka i sačinjavanja izvještaja može osigurati funkcionalniji sistem, onda se te funkcije i mogu del-egirati. Međutim, sveukupna odgovornost za završni izvještaj zadržava se na centralnom nivou.

U skladu sa Sektorskim sporazumom, neke funkcije ocjene se mogu delegirati. Ipak, iskustva drugih zemalja pokazuju da ovo i nije najbolji pristup. U slučaju delegiranja određenog dijela zadatka, Upravljačko tijelo i dalje zadržava potpunu odgovornost za efi-kasnost i ispravnost upravljanja i realizacije ovih zadataka. Znači, mogu se prenijeti određeni zadaci ali ne i odgovornosti.


2.3.2. IPARD Agencija IPARD agencija32 je glavno tijelo koje je zaduženo za slijedeće funkcije:• funkcije realizacije i • funkcija plaćanja

Osim funkcija realizacije, ona je direktno odgovorna za izbor aktivnosti i dijeli sa Upravljačkim tijelom funkciju promovisanja. U okviru funkcija plaćanja, ona je zadužena za odobravanje i kontrolu obaveza, odobravanje i kontrolu isplata (ovu funkciju u određenoj mjeri može obavljati i Nacionalni fond 33), izvršenje plaćanja, te računovodstvo za obaveze i plaćanja (zajedno sa Nacionalnim fondom).

Funkcija izbora podrazumijeva provjeru aktivnosti u skladu sa kriterijima, mehanizmi-ma i pravilima koji se primjenjuju na IPARD program, u skladu sa relevantnim EU i domaćim pravilima. Funkcija mora ostati odgovornost IPARD agencije i ne može se delegirati.

Izvršavanje funkcije plaćanja podrazumijeva izdavanje instrukcije bankarima i oper-ativne strukture da isplati odobreni iznos. Računovodstvo za obaveze i plaćanja zajednički obavljaju IPARD agencija i Nacionalni fond. To podrazumijeva evidentiranje svih obaveza i plaćanja u posebnu računovodstvenu evidenciju za rashode IPARD-a i pripremu periodičnih pregleda potrošnje, uključuju i izjave o rashodima za Evropsku Komisiju.34 Obje ove funkcije su centralne funcije IPARD agencije i ne mogu se delegirati.

Osim i uporedo sa navedenim funkcijama, IPARD agencija na centralnom nivou će tako morati da: obavlja prateće radnje u cilju analize napretka projekata koji su u reali-zaciji, izvještava o napretku mjera koje se realizuju na bazi indikatora, osigura da se vrši informisanje o nepravilnostima i da NAO, Nacionalni fond i Upravljačko tijelo dobijaju sve informacije koje su im potrebne za obavljanje njihovih zadataka.

32 Funcije i nadležnosti IPARD agencije opisane su u članu 14. Sektorskog sporazuma, te u Dodatku I. 33 Finansiranje projekata iz IPARD sredstava se odvija uz sufinansiranje koje treba da obezbijedi država uplaćivanjem u Nacionalni fond. Taj omjer finansir-anja iznosi 50%-50%. 34 član A.2.c Dodatka I Sektorskog sporazuma


Važnost uspostave IPARD struktura je bitna ne samo radi povlačenja sredstava iz IP-ARD fondova već i zbog postajanja tih struktura kad su državi dostupni struktuirani fondovi koji su puno veći a za koje je upravljačka struktura ista kao i IPARD struktura. Ono što treba navesti jeste da su to sredstva koja idu direktno poljoprivrednicima I ruralnim zajednicama koji bi putem tih sredstava značajno doprinijeli ekonomskom i socijalnom napretku, razvoju ruralnih zajednica te općenito podizanju kvalitete života u ruralnim sredinama.

BiH još nije uspostavila tražene IPARD strukture i svakim dodatnim odlaganjem pol-joprivrednici, građani i cijela država trpe enormne ekonomske gubitke. Ovdje treba na-pomenuti da određena institucionalna struktura već postoji kad je u pitanju Agencija za plaćanje. Naime, po svojim već zakonom utvrđenim nadležnostima, Ured za harmonizaciju i koordinaciju platnih sistema u BiH se može posmatrati kao embrion IPARD agencije za plaćanje. Dodatno tome Europsko pratnerstvo isto tako je predvidilo da ovaj Ured preuzme funkciju IPARD Agencije za plaćanje.35

2.4. Definisanje ciljeva projekta Prethodno istraživanje Green Council organizacije36 je pokazalo da rješenje prob-lema opće neusklađenosti i nepostojanja koordinacije u provedbi poljoprivredne politike u BiH svakako treba tražiti u jačanju institucionalnog ustroja i nadležnosti državne razine. Bitno je naglasiti da značajno mjesto u takvom institucionalnom ustroju bi i dalje imala en-titetska i kantonalna nadležna tijela, ali ovaj put kao dio jasno definirane politike u kojoj su mjere međusobno usklađene i koordinirane. Sektor za poljoprivredu, prehranu, šumarstvo i ruralni razvoj u okrviru MVTEO BIH ne može da odgovori zahtjevnim uslovima na uređenju poljoprivredne politike i koordinacije.

35 Akcioni plan za realizaciju prioriteta iz dokumenta Evropsko partnerstvo sa Bosnom i Hercegovinom, kod EP3.KP.082 «Usvojiti Odluku o uspostavljanju Ureda za harmonizaciju sistema plaćanja BiH (kao prijelazno tijelo do dogovora o uspostavljanju platne agencije (agencija))»36 Više o ovome pogledati na: “Uspostava Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH i drugih struktura kao put ka ekonmskom napretku BiH u procesu evropskih integracija“, Green Coucnil, 2013, dostupno na: http://green-council.org/publikacije


Naime, funkcionalan pravni i institucionalni okvir koji je usaglašen sa EU standardima i najboljim praksama i koji podrazumijeva usku saradnju državnih i entiteskih i nižih institucija u sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja bi osigurao jednakost poljoprivredne politike u cijeloj državi i omogućio efikasnije upravljanje. Jedna dodirna tačka na državnoj razini između EU i BiH bi pojednostavila komunikaciju i spriječila dupliranja. Ministarstvo poljoprivrede, preh-rane i ruralnog razvoja BiH ne znači prenos nadležnosti, njegova uspostava samo pruža odgovarajuću strukturu za malu zemlju sa malim ali rascjepkanim tržištem i privredom uz i dalje jako prisustvo entiteskih ministarstava. Dodatno, sva finansijska i druga sredstva koja su do sada utrošena i koji će se i dalje trošiti na uspostavu sistema koordinacije koji se pokazao neučinkovitim se mogu bolje plasirati na uspostavu funkcionalnog ministarstva sa jasnim nadležnostima.

Uspostava Ministarstva poljoprivrede, prehrane

i ruralnog razvoja na državnom nivou bi garantovala najsigurnije

i trajne promjene i to je primarni cilj ovog projekta


3.0 Identifikacija projekta Kako bi u okviru cost - benefit analize uspostavili jasnu identifikaciju projekta neophod-no je obezbijediti da se projekat posmatra nezavisno od drugih projekata, uzeti u obzir sve indirektne uticaje koje projekat ima sa drugim projektima i uzeti u obzir važne društvene efekte projekta.

Sljedeći koraci i aktivnosti definišu i identificiraju projekat uspostave Ministarstva pol-joprivrede, prehrane i ruralnog razvoja na državnom nivou, a rezultat su istraživanja37 koje je u prvoj polovini 2013. godine sprovela organizacija Green Council:

• Uspostaviti jedinstveno Ministarstvo poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH sa nadležnostima za kreiranje, razvoj i koordinaciju agrarnih/poljoprivrednih politika i za postavljanje strateških ciljeva poljoprivrede i ruralnog razvoja BiH, kreiranje mjera strukturnih poljoprivrednih politika, tržišno-cjenovnih, carinskih i vanjskotrgovinskih mjera, zemljišnih, poreznih i mjera podrške za poljoprivredu u skladu sa EU standardima, te druge dogovorene nadležnosti u vezi s poljoprivre dom, veterinarstvom, zdravljem bilja, sigurnosti hrane, šumarstvom, vodoprivredom i ruralnim razvojem.• Hitno izraditi strategiju ruralnog razvoja za BiH kao prioritet i uslov budućeg korištenja programa IPA 2.• Hitno donošenje odluke o formiranju neophodnih IPARD struktura koje podrazumjevaju formiranje upravljačkog tijela i IPARD agencije za plaćanje (Prijedlog rješenja IPARD struktura pripremljen od strane IPA 2008 projekta SAPIC).• Podržati rad Ured za harmonizaciju i koordinaciju plaćanja u poljoprivredi, ishrani i ruralnom razvoju stavljanjem istog u punu funkciju sa planiranim kapacitetima te preuzimanje njegove uloge buduće IPARD agencije za plaćanje.• Implementirati preostale aktivnosti iz „Akcionog plana za prevazilaženje posljedica pristupanja Republike Hrvatske Evropskoj uniji“ kako bi se ubrzao izvoz proizvoda biljnog i životinjskog porijekla u RH.

37 Više o ovome pogledati na:“Uspostava Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH i drugih struktura kao put ka ekonmskom napretku BiH u procesu evropskih integracija“, Green Coucnil, 2013, dostupno na: http://green-council.org/publikacije


4. 0 Analiza izvodljivosti i opcija Na osnovu istraživanja Green Council organizacije38 tri policy opcije identifikovane su i razmatrane kao potencijalne opcije kojima bi se moglo urediti pitanje poljoprivrede i ru-ralnog razvoja u BiH. U istraživanju je napravljen osvrt na njihove prednosti ali i ograničenja u provedbi. Tri opcije, koje su razmatrane, su:

1. Zadržavanje trenutačnog stanja – status quo,

2. Uspostava Ministarstva za poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj BiH

3. Jačanje institucionalnih kapaciteta Ministarstva za vanjsku trgovinu i ekonomske odnose tj. Sektora za poljoprivredu, prehranu, šumarstvo i ruralni razvoj

Policy opcija 1. Zadržavanje trenutačnog stanja – status quo Iz svega navedenog, jasan je zaključak da ova policy opcija ni u kom slučaju ne može da odgovori zahtjevima funkcionalnog ustroja sektora poljoprivrede. Naime, ova opcija je obilježena stalnim odugovlačenjem procesa evropskih integracija, neusvajanjem potreb-nih reformi, slabom koordinacijom u institucionalnom sistemu i naposljetku ogromnim gu-bicima kako za poljoprivrednike tako i za cjelokupni ekonomski razvoj BiH. Na kraju, ovakvo stanje je prisutno više od decenije i rezultati su poražavajući kako za sve poljoprivrednike tako i općenito za BiH.

38 Više o ovome pogledati na:“Uspostava Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH i drugih struktura kao put ka ekonmskom napretku BiH u procesu evropskih integracija“, Green Coucnil, 2013, dostupno na: http://green-council.org/publikacije


Policy opcija 2. Uspostava Ministarstva za poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj BiH Ova opcija bi garantovala najsigurnije i trajne promjene. Naime, funkcionalan prav-ni i institucionalni okvir koji je usaglašen sa EU standardima i najboljim praksama i koji podra-zumijeva usku saradnju državnih i entiteskih i nižih institucija u sektoru poljoprivrede i ruralnog razvoja bi osigurala jednakost poljoprivredne politike u cijeloj državi, i omogućila efikasnije upravljanje. Jedna dodirna tačka na državnoj razini između EU i BiH bi pojednostavila ko-munikaciju i spriječila dupliranja.

Ministarstvo bi se moglo upostaviti ili izmjenama ustava ili pak postizanjem saglas-noti između entiteta.

Prvi pristup može stabilizovati poljoprivredne institucije i agencije učinkovitije od običnog zakonodavstva. Na primjer, ovaj pristup može umanjiti učinke budućih političkih sukoba oko sektora poljoprivrede i ruralnog razvoja i provedbu CAP-a. Nadalje, takva struktura može pomoći u unaprjeđenju prilikom odlučivanja i sprovođenja zakona.

Drugi pristup, odnosno postizanjem saglasnosti između entiteta, može osigurati manju stabilnost nego ustavna reforma, jer entiteti mogu pokušati ponovo uspostaviti svoj au-toritet ili opozvati svoju saglasnost za uspostavom Ministarstva za poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj BiH. Ograničenje ove policy opcije predstavlja činjenica da nema političke volje iz RS za uspostavom ikakavih dodatnih tijela na nivou BiH.


Policy opcija 3: Jačanje institucionalnih kapaciteta Ministarstva za vanjsku trgovinu i ekonomske odnose tj. Sektora za poljoprivredu,prehranu, šumarstvo i ruralni razvoj Ova opcija dopušta entitetima da zadrže značajan autoritet nad poljoprivrednom politikom i ona ne može proizvesti toliko ujednačenosti i učinkovitosti kao alternative. Ova opcija ne može garantovati efikasnost u postizanju usklađenosti za CAP niti ikakave smis-lene i trajne promjene.

Odabir policy opcije Nakon sagledavanja ponuđenih policy opcija, njihovih prednosti i ograničenja nameće se zaključak da je za funkcionalno uređenje sektora poljoprivrede i ruralnog raz-voja, uspostave sistema koji će doprinijeti stvarnom razvoju ovog sektora i tako doprinijeti konkrektnim koristima kako za poljoprivrednike tako i za cjelokupni ekonomski napredak, jedina stvarna opcija upravo uspostava Ministarstva za poljoprivredu, prehranu i ruralni raz-voj BiH. Ova opcija je podržana kao jedina prava opcija i na završnoj konferenciji održanoj 26. juna. 2013. god u Sarajevu kada je predstavljeno prethodno istraživanje Green Council „Uspostava Ministarstva poljoprivrede, prehrane i ruralnog razvoja BiH i drugih struktura kao put ka ekonomskom napretku BiH u procesu evropskih integracija“.39

Pored toga, Europski parlament je takođjer prepoznao ovu potrebu te u Rezoluciju o napretku BiH u procesu europskih integracija koju je usvojio 6. Februara 2014 godine, preporučio i zatražio od domaćih donosica odluka hitno uspostavljanje Ministarstva za pol-joprivredu, prehranu i ruralni razvoj BiH.40

Kroz cost - benefit analizu će se identificirati i analizirati troškovi koje ova opcija prouz-rokuje u uporedbi sa monetiziranim ali i nekvantificiranim društvenim koristima uspostavl-janja državnog Ministarstva za poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj.

39 Spisak učesnika konferencije se nalazi u Dodatku 440 Više o ovome pogledati na: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+20140206+ITEMS+DOC+XML+V0//EN&language=EN#sdocta8


Cilj finansijske analize je obračun finansijskih prinosa. Dva su značajna finansijska in-dikatora koje je moguće utvrditi imajući u vidu uloženi kapital odnosno javne finansijske izvore:

1. Finansijska neto sadašnja vrijednost – (FNPR)

2. Finansijska interna stopa prinosa – (FRR)

Do ovih finansijskih indikatora dolazimo diskontovanjem novčanih tokova uzimajući u obzir samo novčane prilive i odlive a ne amortizaciju, rezerve i slično, novčane tokove nastale ukoliko se projekat zaista i pokrene a ne one koji trenutno već postoje, a koje je potrebno diskontovati radi njihovog poređenja u različitim godinama.

Prilikom izrade cost - benefit analize projekta uspostavljanja Ministarstva za poljo-privredu, prehranu i ruralni razvoj BiH izazovno je odrediti i opredijeliti se za neki vremen-ski period . Ipak, opredijelili smo se za period od 6 godina i to od 2015. do 2020. godine bazirajući našu odluku na periodu dostupnosti IPA II fondova (2014-2020) obzirom da ćemo u ekonomskoj analizi kao bitnu korist prikazati mogućnost povlačenja IPA II grantova ako se na nivou države uspostavi tražena IPARD struktura (što će biti omogućeno uspostavom adekvatnog institucionalnog i pravnog okvira na nivou BiH).

Kako se radi o specifičnom projektu koji ne generiše klasične prihode, te samim tim ne postoje niti prilivi, već se radi isključivo o ulaganjima i troškovima uspostavljanja Ministar-stva za poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj BiH, to ćemo u ovom dijelu analize obratiti pažnju isključivo na novčane odlive.

5. 0 Finansijska analiza


5.1. Ukupna ulaganja Ova ulaganja se odnose na ulaganja u fiksnu imovinu i start-up troškove projekta. Start-up troškovi nastaju u prvim posmatranim godinama analize, odnosno po otpočinjanju projekta sa osnovnim ciljem stvaranja adekvatnih uslova provođenja samog projekta. U ovom projektu kalkulisani start-up troškovi su troškovi vezani za prijem uposlenika, njihova obuka, te konsultantske, notarske, administrativne i druge usluge. Kako se radi isključivo o ulaganjima i novčanim odlivima, te sve stavke imaju negativan predznak.

Ulaganja u fiksnu imovinu kalkulisana su na osnovu iskustvenih pokazatelja uspostav-ljanja drugih institucija na nivou BiH. Ulaganja u nekretnine nisu kalkulisana vodeći se in-formacijama iz već uspostavljene prakse da se smještaj institucija obezbjeđuje zakupom određenih prostora što se finansira iz operativnih troškova (zakup poslovnih prostora) koji su kalkulisani u dijelu analize koja tretira prihode i rashode.

Ulaganja u opremu su kalkulisana na osnovu empirijskih pokazatelja i procjena u prosječnoj visini po zaposlenom od 10.000 KM. Ulaganja su oprezno raspoređena u dvije startne godine projekta.

Start-up troškovi su također kalkulisani na osnovu empirijskih podataka (uspostavl-janje Ministarstva odbrane BiH, uspostavljanje Agencije za sigurnost hrane) i procjene u visini od 500 KM po zaposlenom za troškove prijema ljudstva, 1.000 KM po zaposlenom za troškove obuke i paušalni procjenjeni iznosi za ostale start-up troškove.

Svi start-up troškovi raspoređeni su u prve tri godine realizacije projekta uz procjen-jenu dinamiku prijema zaposlenih u prve tri godine projekta (Ministarstvo 150 novih uposleni-ka: 75+50+25, Agencija za plaćanje 100 novih uposlenika: 25+25+50). Do procjene potreb-nog broja uposlenika u Ministartsvu i Agenciji se došlo kroz razgovore sa predstavnicima institucija, ekspertima u ovom sektoru i kroz uporednu praksu zemalja u regionu čiji para-metri odgovaraju parametrima BiH.


Start-up troškovi nisu kalkulisani za već uposlena lica u institucijama i agencijama na državnom nivou nadležnim za poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj (Sektori u MVTEO BiH - Sektor za poljoprivredu, prehranu, šumarstvo i ruralni razvoj i Sektor za prirodne resurse, en-ergetiku i zaštitu okoline, Ured za veterinarstvo BiH, Uprava BiH za zaštitu zdravlja bilja, Ured za harmonizaciju i koordinaciju sistema plaćanja u poljoprivredi, ishrani i ruralnom razvojui i Agencija za sigurnost hrane BiH – ukupno 145 uposlenih41 ). Ni u analizi prihoda i rashoda neće biti kalkulisani već postojeći troškovi ovih administrativnih jedinica na nivou BiH. Bitno je naglasiti još jednom da se kalkulišu samo troškovi novouposlenih lica.

Tabela 1 - Pregled ukupnih ulaganja u projekat (KM)

41 Izvor MVTEO BiH – 2011.godine

Cost- benefit analiza uspostave Ministarstva poljoprivrede, prehrane i

ruralnog razvoja Bosne i Hercegovine

33

Tabela 1 - Pregled ukupnih ulaganja u projekat (KM)

STAVKE ULAGANJA GODINE

2015 2016 2017 2018 2019 2020 1. Nekretnine 2. Oprema -1.500.000 -1.000.000

A UKUPNO FIKSNA IMOVINA (1+2) -1.500.000 -1.000.000 0 0 0 0

1. Troškovi prijema uposlenih -50.000 -37.500 -37.500

2. Obuka uposlenih -100.000 -75.000 -75.000

3.

Konsultantske, sudske, notarske, administrativne i druge usluge -50.000

4. Ostali start-up troškovi -100.000 -50.000 -30.000

B

UKUPNO START-UP TROŠKOVI (1+2+3+4) -300.000 -162.500 -142.500 0 0 0

UKUPNO ULAGANJA (A+B) -1.800.000 -1.162.500 -142.500 0 0 0

Izvor: Autori.

5.2. Poslovni troškovi i prihodi

Poslovni troškovi projekta iskazani u cost - benefit analizi obuhvataju sve poslovne troškove koji imaju karakter novčanog odliva. Dakle, ovi troškovi ne obuhvataju troškove koji ne izazivaju novčane odlive, kao što su troškovi amortizacije koji su, u stvari, obračunski troškovi i najčešće ne izazivaju novčane izdatke. Troškovi kamata i poreza, iako izazivaju novčane izdatke, ne uključuju se u poslovne troškove (troškovi kamate se u finansijskoj analizi uključuju kao sastavni dio diskontne stope, dok se troškovi poreza uključuju samo u analizu finansijske održivosti projekta).

U poslovne prihode ne uključuju se prilivi po osnovu dotacije države kao ni porez na dodatu vrijednost.

Kako bi se na adekvatan i funkcionalan način uspostavilo ministarstvo potrebno je obezbijediti sredstva za njegovo funkcioniranje i finansiranje poslovnih troškova plata i naknada uposlenih, izdataka za materijal i usluge te kapitalni izdaci.

Troškovi plata i naknada uposlenih kalkulisani su na osnovu prosječne bruto plaće i naknada po zaposlenom u ministarstvima na državnom nivou za 2015. godinu. Prosječni materijalni troškovi po zaposlenom kao i prosječni kapitalni izdaci po zaposlenom uzeti su na osnovu podataka o izdacima Agencije za sigurnost hrane za 2015. godinu. Svi


5.2. Poslovni troškovi i prihodi Poslovni troškovi projekta iskazani u cost - benefit analizi obuhvataju sve poslovne troškove koji imaju karakter novčanog odliva. Dakle, ovi troškovi ne obuhvataju troškove koji ne izazivaju novčane odlive, kao što su troškovi amortizacije koji su, u stvari, obračunski troškovi i najčešće ne izazivaju novčane izdatke. Troškovi kamata i poreza, iako izazivaju novčane izdatke, ne uključuju se u poslovne troškove (troškovi kamate se u finansijskoj ana-lizi uključuju kao sastavni dio diskontne stope, dok se troškovi poreza uključuju samo u ana-lizu finansijske održivosti projekta).

U poslovne prihode ne uključuju se prilivi po osnovu dotacije države kao ni porez na dodatu vrijednost.

Kako bi se na adekvatan i funkcionalan način uspostavilo ministarstvo potrebno je obezbijediti sredstva za njegovo funkcioniranje i finansiranje poslovnih troškova plata i na-knada uposlenih, izdataka za materijal i usluge te kapitalni izdaci. Troškovi plata i naknada uposlenih kalkulisani su na osnovu prosječne bruto plaće i naknada po zaposlenom u ministarstvima na državnom nivou za 2015. godinu. Prosječni materijalni troškovi po zaposlenom kao i prosječni kapitalni izdaci po zaposlenom uzeti su na osnovu podataka o izdacima Agencije za sigurnost hrane za 2015. godinu. Svi podaci preuzeti su iz Dokumenta okvirnog budžeta institucija VM BiH za period 2014.- 2016. godine.Budžetske dotacije države za funkcionisanje novouspostavljenog ministarstva nisu kalkulisane kao novčani prilivi.

Na osnovu serije intervjua sa predstavnicima institucija na različitim nivoima vlasti, domaćim i međunarodnim ekspertima i organizacijama civilnog društava u vezi sa pro-jekcijama funkcija budućeg ministarstva i broja novih uposlenika potrebnih za obavljanje tih funkcija, kao i na osnovu sprovedene komparativne analize broja uposlenih u nadležnim ministarstvima u Republici Hrvatskoj i Makedoniji i analize potencijalnog dislociranja up-oslenika postojećih institucija na nivou BiH nadležnih za poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj, došli smo do broja novih uposlenika koji bi dopunili postojeće strukture i obezbijedili efikasnost i učinkovitost svih funkcija novouspostavljenog ministarstva na državnom nivou.


Prema našim analizama i projekcijama potrebno je dodatno uposliti još 150 lica koji bi sa već postojećim uposlenicima u pomenutim institucijama na državnom nivou obezbijedli nesmetano, efikasno i učinkovito djelovanje svih planiranih funkcija novouspostavljenog Ministarstva za poljoprivredu, prehranu i ruralni razvoj, uključujući i funkciju Upravljačkog tijela u okviru zahtjevane IPARD strukture (sa svim obavezama i nadležnostima objašnjenim u dijelu teksta koji se odnosi na kontekstualnu analizu projekta).

U cilju uspostavljanja funkcionalne IPARD strukture, ovim projektom planirana je us-postava IPARD agencije za plaćanje sa 100 novouposlenih lica, odnosno funkcionalno popuniti postojeći Ured za harmonizaciju i koordinaciju sistema plaćanja u poljoprivredi, ishrani i ruralnom razvoju. Dinamika popune sistematizacije novouspostavljenog ministarstva i agencije je sljedeća:

Ministarstvo – 75 lica prve godine, 50 lica druge godine i 25 lica treće godine po osnivanju. Agencija – 25 lica prve godine, 25 lica druge godine i 50 lica treće godine nakon osnivanja ministarstva.

Sve kalkulacije troškova odnose se samo na novouposlena lica, dok troškovi postojećih struktura nisu uključeni u cost - benefit analizu.


Tabela 2 - Pregled poslovnih troškova i prihoda (KM)

Cost- benefit analiza uspostave Ministarstva poljoprivrede, prehrane i

ruralnog razvoja Bosne i Hercegovine

35

Tabela 2 - Pregled poslovnih troškova i prihoda (KM)

STAVKE POSLOVNIH PRIHODA I TROŠKOVA

GODINE

2015 2016 2017 2018 2019 2020

1.

A

UKUPNO POSLOVNI PRIHODI (1+2+3) 0 0 0 0 0 0

1.

Troškovi plata i naknada uposlenih -3.240.000 -5.670.000 -8.100.000 -8.100.000 -8.100.000 -8.100.000

2.

Izdaci za materijal i usluge (energenti, materijalni troškovi, proizvodne usluge, ...) -1.560.000 -2.730.000 -3.900.000 -3.900.000 -3.900.000 -3.900.000

3. Kapitalni izdaci -437.500 -625.000 -625.000 -625.000 -625.000

B

UKUPNO POSLOVNI RASHODI (1+2+3) -4.800.000 -8.837.500 -12.625.000 -12.625.000 -12.625.000 -12.625.000

NETO POSLOVNI PRIHOD (A+B) -4.800.000 -8.837.500 -12.625.000 -12.625.000 -12.625.000 -12.625.000

Izvor: Autori

Kao što je ranije navedeno, ovaj projekat ne proizvodi finansijske prihode i novčane prilive, obzirom da se radi o projektu uspostave ministarstva koje se u potpunosti finansira iz državnog budžeta. Stvarne koristi za ukupnu ekonomiju i društvo od uspostave ovog ministarstva nisu iskazan

Documents

CBA - Green Council...4.0 Analiza izvodljivosti i opcija Policy opcija 1. Zadržavanje trenutačnog stanja – status quo Policy opcija 2. Uspostava Ministarstva za poljoprivredu,