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Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH Incidencia Política Conceptos y Metodología - Módulo 1 para la Gobernabilidad Democrática Local Incidencia Política para la Gobernabilidad Democrática Local

Caratula Incidencia

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Internationale Weiterbildungund Entwicklung gGmbH

InWEnt – Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH (Capacitación y Desarro-llo Internacional) es una sociedad consagrada a la tarea de desarrollar recursos humanos yorganizaciones dentro de la cooperación internacional. Sus ofertas van dirigidas a cuadrostécnicos y directivos, así como a personas con poder decisorio en el ámbito económico,político, administrativo y de la sociedad civil. InWEnt coopera en la misma medida con sociosen países en desarrollo o en proceso de reformas y en países industrializados, llegando anual-mente a unas 55.000 personas.

InWEnt con su proyecto de «Fortalecimiento Institucional Sostenible de ONGs en la RegiónAndina» (Condored) y en alianza con el Servicio Alemán de Cooperación Social-Técnica (DED),presenta este material de capacitación con la finalidad de analizar experiencias de incidenciapolítica en Bolivia, Ecuador y Perú.

Este módulo contiene herramientas prácticas para llevar a cabo procesos de incidenciapolítica, aportando así al compromiso y al espíritu participativo de los actores locales en losprocesos políticos democráticos.

El material presentado nos aproxima al debate de las oportunidades y amenazas para losprocesos de incidencia en la región andina, como una herramienta para la participación realde la ciudadanía en la toma de decisiones del gobierno o en otras instancias de poder. Esta esuna de las vías - junto con los procesos electorales, cabildos abiertos, entre otros -, a través dela cual, diferentes sectores de la sociedad civil pueden avanzar en sus agendas y tener impactoen las políticas públicas, participando de forma democrática y sistemática en la toma dedecisiones sobre asuntos que afectan su vida.

Incidencia Política

Conceptos y Metodología - Módulo 1

para la Gobernabilidad Democrática Local

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InWEnt – Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbHFriedrich-Ebert-Allee 4053113 BonnFon: +49 (0) 2 28 – 44 60 – 0Fax: +49 (0) 2 28 – 44 60 – 1766www.inwent.orgwww.inwent.org.pe

DeutscherEntwicklungsdienst

Internationale Weiterbildungund Entwicklung gGmbH

CONDOREDCONDOREDCONDOREDCONDOREDCONDOREDEcuador - Perú - BoliviaEcuador - Perú - BoliviaEcuador - Perú - BoliviaEcuador - Perú - BoliviaEcuador - Perú - Bolivia

ContenidoEduardo Cáceres Valdivia

Equipo AndinoRoberto Quiroz / Jorge Velásquez (Bolivia)Eulalia Flor (Ecuador)Heinz Gerlach (Perú)

Incidencia Políticapara la Gobernabilidad Democrática Local

Eduardo Cáceres Valdivia:Bachiller en humanidades y filosofía de la Universidad Católica del Perú, con estudios de maestría en filosofía enla Universidad de San Marcos, y de Salud y Desarrollo Humano, en la Escuela de Salud Pública de la Universidadde Harvard. Actualmente forma parte del equipo regional para América del Sur de OXFAM - Gran Bretaña.

© InWEnt – Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH (Capacitación yDesarrollo Internacional)DED - Servicio Alemán de Cooperación Social-Técnica

InWEnt – Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbHFriedrich-Ebert-Allee 4053113 BonnFon: +49 (0) 2 28 – 44 60 – 0Fax: +49 (0) 2 28 – 44 60 – 1766www.inwent.org

InWEnt – División 2.04Fomento a la Democracia y Reformas AdministrativasCoordinadora de Proyecto/ProgramaIngrid Rösner

Oficina Regional para los Países Andinos - InWEntCoordinadora Regional Países AndinosBrigitta Villaronga WalkerCoordinadora de ProgramasAnke KaulardCoordinadora Técnica CondoredYenny Melgar Hermoza

E-mail: [email protected]

Contenido: Eduardo Cáceres ValdiviaResponsable de producción: Yenny Melgar Hermoza / Anke KaulardCorrección y diseño: Ricardo Carrera

Perú, mayo 2006

Número de documento:

Presentación

Uno de los objetivos centrales de la incidencia política es abrir nuevos caminos para el ejercicio delderecho a la participación política y a la afirmación de la democracia como el mecanismo institucio-nal para que la ciudadanía haga sentir su voz en las demandas por la superación de la pobreza y laexclusión.

La división 2.04 de Fomento a la Democracia y Reformas Administrativas de InWEnt – InternationaleWeiterbildung und Entwicklung gGmbH (Capacitación y Desarrollo Internacional), se dedica a temasde descentralización y desarrollo local, poniendo énfasis no solamente en el fortalecimiento decapacidades del sector público sino también en el empoderamiento de la sociedad civil. En estemarco, InWEnt con su proyecto de «Fortalecimiento Institucional Sostenible de ONGs en la RegiónAndina» (Condored) y en alianza con el Servicio Alemán de Cooperación Social-Técnica (DED), presentaeste material de capacitación con la finalidad de analizar experiencias de incidencia política enBolivia, Ecuador y Perú.

Este módulo presenta herramientas prácticas a actores que llevan a cabo procesos de incidenciapolítica, aportando así al compromiso y al espíritu participativo de los actores locales en los procesospolíticos democráticos.

El material presentado nos aproxima al debate de las oportunidades y amenazas para los procesos deincidencia en la región andina, como una herramienta para la participación real de la ciudadanía enla toma de decisiones del gobierno o en otras instancias de poder. Esta es una de las vías - junto conlos procesos electorales, cabildos abiertos, entre otros -, a través de la cual, diferentes sectores de lasociedad civil pueden avanzar en sus agendas y tener impacto en las políticas públicas, participandode forma democrática y sistemática en la toma de decisiones sobre asuntos que afectan su vida.

Ingrid Rösner – Coordinadora de Proyecto/Programa – InWEnt BonnAnke Kaulard – Coordinadora de Programas - Oficina Regional InWEnt

Yenny Melgar – Coordinadora Técnica Condored

Indice

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Introducción

Unidad 1¿Qué significa Incidencia Política?

1. Cabildeo, lobby, abogacía, ¿son sinónimos de incidencia política?2. Incidencia política, democracia y ciudadanía3. Políticas públicas y participación ciudadana, la legitimidad de la

incidencia.4. Construyendo un Plan de Incidencia

Paso 1: Análisis critico del problema

Unidad 2¿Cuáles son los componentes de un proceso de incidencia?Protagonistas y Propuesta

1. Los espacios públicos: el escenario político y los escenarios sociales2. Los actores del proceso: protagonistas, aliados, adversarios3. Construyendo los argumentos, participación, negociación y coaliciones4. Construyendo un Plan de Incidencia

Paso 2: Construcción del «Mapa de Poder»5. Construyendo un Plan de Incidencia

Paso 3: Diseño participativo de la propuesta

Unidad 3Las estrategias y el proceso de Incidencia Política

1. Una cuestión indispensable para construir un Plan de IncidenciaPaso 4: Fortalezas y debilidades de los protagonistas de la incidencia

2. Construyendo un Plan de IncidenciaPaso 5: Estrategias y acciones de incidencia

3. Construyendo un Plan de IncidenciaPaso 6: Monitoreo y evaluación

4. A modo de conclusión: Incidencia y procesos políticos en la RegiónAndina

No hay duda que en la Región An-dina los regímenes políticos requie-ren una profunda renovación. La su-cesión de crisis, que ha llevado a larenuncia o destitución de variospresidentes en Bolivia, Ecuador yPerú en los últimos diez años, va dela mano con un deterioro institu-cional muy profundo. Por lo tanto,estamos frente a la urgencia de unareforma política que nos encaminea nuevos pactos nacionales. Enellos, los espacios locales yregionales deberán tener particularprotagonismo tal como señala elinforme “La Democracia en AméricaLatina”, elaborado por el Proyectosobre el Desarrollo de la Democraciaen América Latina con el apoyo del PNUD (para las refe-rencias de éste y otros textos ver la bibliografía, al finalde esta unidad):Para enfrentar los déficit de nuestras democracias hacefalta poder democrático. Esto es, la capacidad de actuarde modo efectivo frente a los problemas para expandir laciudadanía. Para construir ese poder es indispensable lapolítica. Pero es preciso que la política sea relevante,que proponga caminos para abordar los temas clave de lasociedad, que los emprenda con la firmeza de la voluntadde los líderes y ciudadanos y los sostenga con laidoneidad de los instrumentos para la acción colectiva,entre los cuales los partidos políticos son actorescentrales, aunque no los únicos.

Las propuestas de acción de los partidos políticos tienen,en las instituciones representativas y de gobierno delEstado, el principal instrumento para su ejecución. Elpoder democrático se construye también desde lo estatal.Al mismo tiempo, la sociedad civil, que constantementecrea nuevas organizaciones de voluntarios que aumentanla participación, es otro de los instrumentos substancialespara la expansión de la ciudadanía y, consiguientemente,de la democracia. (PNUD, 2004, p. 181)Precisamente, uno de los objetivos centrales de laincidencia política es abrir nuevos caminos para elejercicio del derecho a la participación política. Se tratade afirmar la democracia como el mecanismoinstitucional para que la ciudadanía haga sentir su voz

9Introducción

en las demandas por la superación de la pobreza y laexclusión que provoca el modelo “modernizador”. Y alhablar de “ciudadanía” no nos referimos solamente aindividuos ejerciendo derechos, sino también amovimientos y organizaciones sociales.En ese marco, módulo busca ayudar a construir capaci-dades para la incidencia política entre activistas socia-les y promotores del desarrollo.En cada una de las unidades se incluyen aspectos teóricosy prácticos, priorizando estos últimos en la medida queel resultado al que apunta el proceso es la elaboraciónde un plan de incidencia. Lejos de pretender “enseñar ahacer incidencia”, buscamos construir juntos una visióny capacidades para el desarrollo de procesos de incidencia.De allí la importancia de compartir experienciasprovenientes de países andinos.

Es por estas razones que definimos nuestro objetivo como:Aportar a la construcción de capacidades para el desa-rrollo de procesos de incidencia política por parte deONGs y organizaciones sociales comprometidas con eldesarrollo sostenible y la democracia participativa.Esperamos que al culminar este módulo usted haya lo-grado:- Comprender mejor las características y componentes

de la incidencia política.- Ampliar su visión de la democracia participativa y del

ejercicio de derechos como vía para promover eldesarrollo.

- Manejar adecuadamente algunas herramientas bási-cas para la planificación, desarrollo, monitoreo y eva-luación de procesos de incidencia política.

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Unidad 1Unidad 1

¿Qué significa Incidencia Política?¿Qué significa Incidencia Política?

MODULO 1MODULO 1Conceptos y MetodologíaConceptos y Metodología

Para dar inicio a la presente unidad lea atentamente el siguiente caso:

No basta tener un buen proyecto...

En un distrito rural andino, trabaja la ONG “RetamaAndina”. Se trata de un distrito que no sólo figura entrelos más pobres del país, sino que ha sido afectado pordiversos procesos de violencia política. Como resultadode este hecho no sólo murieron o desaparecieron perso-nas sino que un número mayor se ha visto obligado aemigrar a diversas ciudades del país. En los últimos añosun lento proceso de retorno con limitado apoyo estatalha abierto la posibilidad de promover algunas experien-cias de desarrollo.En este marco, “Retama Andina” ha desarrollado unintenso trabajo de promoción del desarrollo. Parte deltrabajo ha sido promover diagnósticos participativos conel fin de identificar demandas, intereses y capacidadespara el desarrollo. Como fruto de este quehacer maduróun proyecto de identificación de recursos naturalessilvestres con un alto valor nutritivo y medicinal. Setrata de yerbas, arbustos y cortezas que crecen en lasladeras del valle donde se asienta el distrito. Para iden-tificarlas no sólo se recogieron los usos y costumbreslocales sino que también se contó con elapoyo de estudiantes de Agronomía de laUniversidad de la Provincia, especialis-tas en el tema. El proyecto le otorgaba unpapel central a la mujer y apuntaba afortalecer su posición en la economía fa-miliar y en las comunidades. Entonces,hacia ellas se dirigió la mayor parte de lasactividades incluyendo la capacitaciónque se desarrolló en los meses previos alinicio del proyecto.Sin embargo, en el verano de este año,cuando debían iniciarse los trabajos derecojo a la vez que se inauguraba unapequeña planta para el procesamiento delos productos, las comunidades fueron in-formadas que se iniciarían actividades de

prospección minera en la zona. De hecho, estas activi-dades eran el resultado de una concesión realizada hacedos años a una empresa transnacional por parte delgobierno nacional. Como parte de su política de relacio-nes públicas, la empresa en cuestión había estado tra-bajando con las autoridades municipales, en los mesesfinales del año pasado, un programa de proyección socialque incluía algunas donaciones de material educativo ysanitario. Así mismo, prometió que al iniciarse las obrasun número de residentes del lugar trabajarían en lamina. Preocupadas por el impacto del proyecto minero,las mujeres acompañadas por miembros de “Retama An-dina” se dirigieron al municipio. El Alcalde les manifes-tó su acuerdo con la mina en tanto traería progreso atodo el distrito y no sólo a algunas comunidades y losinvitó al cabildo abierto del domingo siguiente.En el cabildo, las líderes de las organizaciones de muje-res comuneras que estaban comprometidas con elproyecto argumentaron a favor del mismo de manerasolitaria. La mayoría de dirigentes comunales permane-

Compartamos una experiencia 13

EJERCICIO 1EJERCICIO 1

cía en silencio. A lo largo del eventEn el cabildo, laslíderes de las organizaciones de mujeres comuneras queestaban comprometidas con el proyecto argumentaron afavor del mismo de manera solitaria. La mayoría dedirigentes comunales permanecía en silencio. A lo largodel evento diverEn el cabildo, las líderes de las organiza-ciones de mujeres comuneras que estaban comprometi-das con el proyecto argumentaron a favor del mismo demanera solitaria. La mayoría de dirigentes comunalespermanecía en silencio. A lo largo del evento diverEn elcabildo, las líderes de las organizaciones de mujeres co-muneras que estaban comprometidas con el proyectoargumentaron a favor del misEn el cabildo, las líderes delas organizaciones de mujeres comuneras que estabancomprometidas con el proyecto argumentaron a favordel mismo de manera solitaria. La mayoría de dirigentescomunales permanecía en silencio. A lo largo del eventodiverEn el cabildo, las líderes de las organizaciones demujeres comuneras que estaban comprometidas con el

proyecto argumentaron a favor del mismo de manerasolitaria. La mayoría de dirigentes comunales permane-cía en silencio. A lo largo del evento diverEn el cabildo,las líderes de las organizaciones de mujeres comunerasque estaban comprometidas con el proyecto argumen-taron a favor del mismo de manera solitaria. La mayoríade dirigentes comunales permanecía en silencio. A lolargo del evento divermo de manera solitaria. La mayoríade dirigentes comunales permanecía en silencio. A lolargo del evento diverEn el cabildo, las líderes de lasorganizaciones de mujeres comuneras que estaban com-prometidas con el proyecto argumentaron a favor delmismo de manera solitaria. La mayoría de dirigentes co-munales permanecía en silencio. A lo largo del eventodivero diversos dirigentes opinaron a favor del proyectominero que favorecería a todos dejando de lado al“proyecto de las mujeres”. El cabildo se cerró sin atenderla demanda de éstas.

Ahora reflexione un poco entorno a esta lectura y respon-da brevemente a las siguien-tes preguntas:

¿Qué falló en la experienciapresentada en la lectura?

¿Ha tenido usted, o cono-ce, alguna experiencia similar?

Probablemente usted conozca muchos casos como este,tal vez no con un desenlace tan drástico, pero sí casosen que los proyectos han sido fuertemente golpeadospor determinadas políticas y formas de ejercer el poder,muchas veces en oposición a una visión de desarrollohumano sustentable.

En efecto, este caso nos ilustra como un “buen proyec-to” puede terminar en fracaso si no se toman en cuentaalgunas condiciones básicas del entorno, en particularlas políticas públicas y las relaciones de poder existentes.Otro hubiera sido el desenlace del proyecto si la ONG“Retama Andina” hubiera incorporado en su proyectoestrategias orientadas a modificar, en su ámbito de trabajo,entre otras cosas, las políticas de concesión minera, losestilos de gobernabilidad local, así como las relacionesentre la autoridad local y las organizaciones de base, eneste caso, de mujeres. En otras palabras, el proyecto sedebilitó al no incluir un plan de incidencia política.Seguramente usted ya ha escuchado hablar de inciden-cia, incluso es probable que tenga algún conocimientoen este terreno. Sería bueno comenzar intentando clari-ficar las ideas al respecto a partir de nuestras experien-cias.

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151. Cabildeo, lobby, abogacía ¿son sinónimos deIncidencia Política?

Los términos mencio-nados en el título deesta sección tienen nosólo diverso origen, sinodiversos usos.- El Diccionario de la

Real Academia in-cluye uno de ellosdesde hace muchotiempo: «cabildear».Lo define como:«gestionar con acti-vidad y maña paraganar voluntades en una corporación». Alude a unainstitución democrática muy antigua en la tradiciónhispana: el cabildo. Este ha sido definido de manerasucinta como «representaciones elegidas por el pueblo»,entendiendo éste como el conjunto de vecinos. Llegóa darse el caso que ni siquiera el Rey podría revocaruna decisión de los cabildos. De allí la importancia desaber «cabildear».

- En la tradición anglosajona aparece el término lobby.Su origen está en el nombre del área de ingreso a unedificio público, en particular el Parlamento. Undiccionario del idioma inglés ofrece la siguiente acep-ción: «Cada uno de los dos corredores en las Cámarasdel Parlamento a los cuales los miembros del Parla-mento van a votar». De allí que la palabra se identifi-que también con la actividad de influir a los políticospara que decidan en un sentido o en otro.

Como se puede ver, la idea de «influenciar» es central. Loque no queda claro en ambos términos es el cómo y elpara qué de esta actividad.- Recientemente se ha comenzado a utilizar el término

«abogacía» como traducción del inglés «advocacy».Esta aparece vinculada con la función de «abogar»,defender públicamente una causa o persona en térmi-nos jurídicos. En relación con los términos anteriores,«abogacía» añade la idea de «acción pública». Además,en la sociedad norteamericana el término fue adopta-do por los grupos que asumieron la defensa de la causade las mujeres y grupos étnicos excluidos.

Esto es más cercanorespecto a lo que qui-siéramos desarrollarcomo incidencia po-lítica. Esta se asociacon procesos demovilización públicade actores sociales enfunción de incidir enquienes hacen las po-líticas públicas. No sereduce a la defensa degrupos dentro de la

legislación vigente sino que incluye iniciativas en prode nuevas reglas de juego, rebasando largamente laacción ante los tribunales.A estas consideraciones más bien teóricas, habría queañadir referencias a los antecedentes históricos de laincidencia en nuestros países. Desde los años del régi-men colonial se conocen experiencias de complejas yprolongadas gestiones a través de las cuales los sectoressubalternos buscaban influir sobre las autoridades: car-tas al rey, memoriales, denuncias, súplicas, etc. Para elloconstruyeron alianzas, hicieron públicas sus demandas yutilizaron diversas argumentaciones.- Tal como se define en un manual editado por CARE, la

incidencia política es un «proceso deliberado» quebusca influir en quienes toman decisiones y ejecutanpolíticas públicas en función de que asuman determi-nadas propuestas.

Los especialistas en derecho constitucional señalan queeste tipo de actividades forma parte del legítimo ejerci-cio del derecho de petición que, según Marcial Rubio,«es el derecho a recurrir ante las autoridades para solici-tar algo que ellas podrían otorgarnos legalmente, pero alo que no tenemos derecho cierto y actual porque, eneste último caso, formularemos un pedido que no es sinola actualización de nuestro derecho».A continuación proponemos una definición que tratade englobar los aspectos antes mencionados que hasido tomada del manual de WOLA (Washington Officeon Latin America), institución con larga experiencia,

EJERCICIO 2EJERCICIO 2

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en el tema de incidencia política, en asuntos de de-rechos humanos:

«La incidencia política es un ejercicio en la demo-cracia. Se refiere a los esfuerzos planificados porparte de la ciudadanía organizada en su afán deinfluir en políticas y programas gubernamentales através de la persuasión y presión social. La inciden-cia política es el medio por el cual individuos, gruposo sectores de la sociedad civil se involucran enprocesos políticos para hacer valer sus interesesparticulares y, al mismo tiempo, volver a los gobiernosmás responsables, transparentes y abiertos a laparticipación ciudadana.La incidencia es también un ejercicio de empodera-

miento. A través de la incidencia efectiva, la parti-cipación ciudadana va más allá del marco de losprocesos electorales para transformar las relacionesde poder entre los gobiernos y la sociedad civil enun plano de mayor igualdad. Esto requiere que lasociedad civil adquiera el conocimiento y lashabilidades que le permitan hacer un buen análisisde los problemas, formular propuestas precisasrelacionadas a políticas públicas, identificar conprecisión a las personas/oficiales con poder dedecisión (y aquellos que las influencian), construiralianzas y coaliciones amplias, y diseñar una variedadde estrategias y acciones plasmadas en un plan formalde incidencia».

¿Podría usted identificar y describir brevemente algunas experiencias históricas deincidencia política en su país?

(Para un caso de la historia peruana puede verse la lectura 1, José Luis Rénique: «La batallapor Puno. Militantes y campesinos en la sierra sur del Perú»).

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Si entendemos que la incidencia po-lítica es un ejercicio de la democra-cia, entonces, es crucial para su de-sarrollo la existencia de un régimendemocrático. De cara a la realidad denuestra región cabe preguntarse: ¿esposible desarrollar incidencia allídonde no existe democracia o dondeésta es muy débil? En todo caso, ¿quécondiciones políticas mínimas seríannecesarias para que se pueda hacerincidencia política?

Régimen democráticoPara intentar responder estas pregun-tas conviene revisar de manerasucinta que entendemos por régimenpolítico democrático.El sistema político se construye en torno al Estado, aúncuando no se agota en éste. Guillermo O’Donnel (2003)diferencia tres dimensiones del Estado:

«Una, la más obvia, es la del Estado como un con-junto de burocracias. Estas burocracias, generalmen-te organizaciones complejas, tienen legalmente asig-nadas responsabilidades apuntadas a lograr o prote-ger algún aspecto del bien, o interés público (...) ElEstado es también un sistema legal, un entramadode reglas legalmente sancionadas que penetran yco-determinan numerosas relaciones sociales. Con-temporáneamente, especialmente en democracias,la conexión entre las burocracias del Estado y elsistema legal es íntima... La tercera dimensión delEstado consiste en ser un foco de identidad colecti-va para los habitantes de su territorio».

El mismo autor diferencia también los conceptos derégimen, régimen democrático y gobierno:

«Por régimen entiendo los patrones, formales e in-formales, explícitos e implícitos, que determinanlos canales de acceso a las principales posiciones degobierno, las características de los actores que sonadmitidos y excluidos de tal acceso, los recursos y

las estrategias permitidos para lograrlo, y las insti-tuciones a través de las cuales ese acceso ocurre y,una vez logrado, son tomadas las decisiones guber-namentales.Por régimen democrático entiendo uno en el que elacceso a las principales posiciones de gobierno selogra mediante elecciones que son a la vez compe-titivas e institucionalizadas y en el que existen,durante y entre esas elecciones, diversas libertadeshabitualmente llamadas «políticas» tales como lasde asociación, expresión, movimiento y dedisponibilidad de información no monopolizada porel Estado o por agentes privados.Por gobierno entiendo las posiciones en la cúpulade las instituciones del Estado; el acceso a dichasposiciones se realiza a través del régimen, el cualpermite a los funcionarios respectivos tomar, oautorizar a otros funcionarios a tomar decisionesque son normalmente emitidas como reglas legalesobligatorias sobre el territorio delimitado por el Es-tado.»

En este marco la incidencia apunta sobre el Estado como«conjunto de burocracias y/o sistema de gobierno». Laincidencia puede formar parte o no del sistema legal,

2. Incidencia Política, democracia y ciudadanía

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pero en todo caso es una actividad legítima en un régimendemocrático. Sin embargo, su desarrollo será permisiblepor las características del régimen sean estasdemocráticas o no. Esto es sumamente importante ennuestro caso debido a que nuestro régimen político esun híbrido de diversas vertientes y síntesis inacabadade diversas herencias.

Caudillismo, patrimonialismoNo es novedad mencionar el caudillismo como uno delos rasgos de la política latinoamericana y junto coneste mencionar el clientelismo como la forma privilegiadade relación entre el caudillo y una sociedad pocoorgánica. No es exagerado afirmar que detrás de estasprácticas subsiste una visión patrimonialista del poder.¿En que consiste el «patrimonialismo»? En primer lugar,es la existencia de una autoridad que entiende el podercomo patrimonio personal y está en permanente alertafrente a la emergencia de poderes autónomos. «Concedebeneficios o prebendas, como una remuneración porservicios recibidos; las rentas que se derivan de losbeneficios son un atributo del oficio, no del receptorcomo persona». En segundo lugar, en el ejercicio«arbitrario» del poder, en el sentido etimológico deltérmino: busca arbitrar entre intereses contrapuestosque él mismo alienta, entre funciones y jurisdiccionescuyas fronteras nunca están claras. Tal como señalaRichard Morse (1975): «los remedios legalesfrecuentemente se consideran no como aplicaciones dela «ley», sino como un don de gracia o un privilegioconcedido sobre los datos de un caso, y que noconstituyen precedente».La versión contemporánea de estos mecanismos es loque Alejandro Diez ha definido como la lógica de la«conexión» antes que de la «representación». Esta con-siste en la búsqueda de relaciones con alguien quetenga acceso directo al poder (local, nacional) o accesoa alguien que a su vez tenga tal acceso directo. De estamanera acceder al poder pasa por ponerse bajo elpatrocinio de alguien y por tanto establecer relacionesde lealtad con este «intermediario».No hay duda que el escaso desarrollo en nuestros países

de la tercera dimensión del Estado («foco de identidadcolectiva») facilita la reproducción de estas prácticasbasadas en conexiones y relaciones de lealtadparticulares.

Incidencia y democraciaEl desarrollo de procesos de incidencia política requiereal menos la existencia de algunos rasgos democráticosen el régimen político: cierto nivel de pluralismo político,atisbos de prensa libre, posibilidades de movilizaciónsocial, etc. Es difícil imaginar actividades de incidenciaen un régimen político antidemocrático y autoritario.Sin embargo, no hay que olvidar que el régimen políticode un país no sólo incluye sus instituciones internas,sino también las instituciones políticas internacionalesde las cuales el estado forma parte. No hay duda quetanto en el caso de las campañas exitosas de incidenciadel movimiento feminista, como en las de los organismosde derechos humanos, este aspecto (llamémoslo «la di-mensión jurídico-política de la globalización») ha teni-do un peso decisivo en los logros mencionados.Dado que la caracterización de los regímenes políticoses mucho más compleja que la simple dicotomíademocracia/dictadura, las posibilidades de la incidenciadependen, en buena cuenta, de una apreciación másfina en torno al régimen político «realmente existente»en el seno del cual pretendemos desarrollar nuestrasactividades.

Incidencia y ciudadaníaLa incidencia va de la mano con una concepción deciudadanía. Se trata de una visión activa, participativa,propositiva, de la ciudadanía. Ciertamente ésta no es lavisión predominante en nuestros países, ni por el ladode los representantes, ni por el lado de los representados,los ciudadanos/electores (que oscilan entre la idea deque a los gobernantes «hay que dejarlos trabajar» y lavisión de que todos son corruptos y, por tanto, no haynada que hacer).Justamente, el desarrollo sistemático de la incidenciapuede ser un poderoso instrumento para introducirmodificaciones en la cultura política vigente. Dado eldeterioro del sistema de partidos y el poco atractivo de

EJERCICIO 3EJERCICIO 3

las visiones que supuestamente los partidos represen-tan, el ingreso de los ciudadanos a la política puedeencontrar una vía más eficaz por el lado de la promociónde sus intereses y demandas particulares. Si bien ladefensa de «causas particulares» puede ser vista comoun factor de erosión de intereses nacionales más amplios,también puede ser la vía a través de la cual grupos deciudadanos comiencen a interesarse por la política einicien dinámicas de agregación de intereses quecontribuyan a reconstruir una visión compartida de «biencomún».

Los riesgos de la incidenciaPor último, es necesario alertar acerca de algunos «usos»y «efectos» de la incidencia que pueden debilitarcomponentes claves del sistema político democrático.Existe el peligro de remplazar la acción políticasistemática, organizada, articulada en torno a programasalternativos, por la suma de sucesivos procesos deincidencia, cada uno de ellos acotado al tema específico

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que la motiva. Con ello, no sólo se hacen, deshacen yrehacen alianzas de acuerdo a los temas específicos,sino que terminan por disolverse identidades más estables.Este peligro es mayor cuando, como sucede en la región,las instituciones llamadas a canalizar la participaciónpolítica de los ciudadanos –los partidos políticos- seencuentran desdibujadas y desprestigiadas. Es por elloque conviene reiterar la caracterización de la incidenciacomo una herramienta para el quehacer político, deninguna manera se trata de una alternativa a la políticacomo discusión pública del bien común a partir de pro-puestas coherentes.

Es difícil caracterizar el momento actual de la ciudada-nía en una fórmula. La situación es compleja e incierta.Quizás sea esta heterogeneidad el mejor argumento paraasumir la visión de Robert Dahl sintetizada en la fórmula«democracia poliárquica». Sólo que aquí no seríasolamente el «gobierno de muchos» sino también el«gobierno de muchas maneras».

A modo de síntesis volvamosa las preguntas planteadas alinicio:

¿Es posible desarrollar in-cidencia allí donde no exis-te democracia o donde éstaes muy débil?

¿Qué condiciones políticas mínimas serían necesa-rias para que se pueda hacer incidencia política?

Trataremos de responderlas a partir de revisar los temasque hemos tratado hasta este momento.En primer lugar le pedimos revisar el contenido de laprimera sección de esta unidad («Cabildeo, lobby,abogacía...») e identificar las cinco principales caracte-rísticas que definen un proceso de incidencia política.

Para facilitar el ejercicio, sugerimos una: proceso deinfluencia sobre los decisores políticos».Las cinco características deberán ser anotadas en loscasilleros de la primera columna del cuadro que sepresenta a continuación.

En segundo lugar, a partir de las ideas contenidas en lasegunda sección de esta unidad («Incidencia, democra-cia y ciudadanía») así como de la experiencia reciente,se le pide identificar cinco características del régimendemocrático en su país.

Estas cinco características deberán ser anotadas en loscasilleros de la primera fila del cuadro ya mencionado.En tercer lugar, se le pide que en los casilleros quequedan vacíos califique el tipo de relación que existeentre cada una de las características de la incidenciacon cada una de las características de nuestros regíme-nes democráticos.Las calificaciones pueden ser:

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Alta: Si la relación entre ambos factores es muy fuertey decisiva.Mediana: Si la relación entre ambos factores existe perono es decisiva.

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¿Qué aspecto del régimen político vigente en su país es el más favorable para el desarrollo de procesos deincidencia política?

¿Qué aspecto del régimen político es la principal amenaza para el desarrollo de incidencia política en supaís?

Baja: Si la relación es limitada.Nula: Si no existe relación.Por último, le pedimos responder de manera breve lassiguientes preguntas:

Un asunto o problema setransforma en tema de in-cidencia política cuando sereconoce que para solucio-narlo se requieren modifi-car políticas públicas y re-laciones de poder, particu-larmente en el ámbito de la«cara abierta» del poder. Dehecho, toda intervención enpro del desarrollo o de la ins-titucionalidad democráticarequiere modificaciones enlas políticas nacionales oregionales y en las relacio-nes de poder existentes. Sinembargo hay algunas inter-venciones que están tan focalizadas que hacen super-flua la necesidad de incidencia en el sentido sistemáticoen el que estamos planteando el asunto.

¿Cuándo se deben desarrollar acciones deincidencia?Se requiere desarrollar «incidencia política» cuando seidentifican como causas centrales de algún problemalos siguientes aspectos:

- Ausencia de políticas adecuadas con relación al asun-to en cuestión,

- Vigencia de políticas nocivas frente al mismo- Incumplimiento sistemático de políticas existentes.

Para no caer en formalismos conviene analizar algunoscasos en donde no está clara la inclusión del plan deincidencia como parte del quehacer institucional. Enalgunas ocasiones se exponen reclamos o demandas es-pecíficas que, sin embargo, por su envergadura y reper-cusiones afectan seriamente el entorno político. Si losprotagonistas de la demanda no son conscientes de esto,pueden ver seriamente melladas las posibilidades deobtener una solución favorable.

Demanda y propuestaY donde hay un «problema» o «asunto» que requiere

incidencia debe existir tanto una propuesta como unsujeto (o una coalición de sujetos) protagonista de lamisma. Si bien toda política tiene beneficiarios y perde-dores, se trata de formularla de tal manera que se amplíeel rango de los primeros y disminuya el rango de losúltimos.Construir una propuesta en torno a la cual se hará inci-dencia no es, por tanto, un ejercicio académico o técnico.Es un proceso político, en tanto la propuesta se elaborano sólo en función de la solución del problema sinotambién en función de la coalición que se busca cons-truir para sacar adelante la propuesta.¿Cómo ha funcionado esto en algunos casos concretos?Tomemos, por ejemplo, el caso de uno de los movimien-tos de incidencia más exitosos en el siglo XX: elmovimiento de las mujeres reivindicando derechos. Unade las claves de su éxito ha residido en la capacidad devincular tanto el diagnóstico del problema como lapropuesta de solución con otros movimientos. Porejemplo, cuando las mujeres reivindican derechos en elterreno laboral encuentran eco en las organizacionessindicales predominantemente masculinas en tanto estasreivindicaciones son vistas como una forma dehomogeneizar el mercado de trabajo; así mismo, losdirigentes sindicales perciben que pueden ampliar la

3. Políticas públicas y participación ciudadana, lalegitimidad de la incidencia

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EJERCICIO 4EJERCICIO 4

base social de su movimiento si asumen las demandasde las mujeres.La incidencia supone tener una «propuesta» y no unamera «demanda». Una cosa es buscar que las autoridadessolucionen una demanda o problema sin importar muchode qué manera lo hagan y otra es proponer una políticaespecífica frente al problema en cuestión. En todo casola idea de «incidencia política» se ajusta más a la segundaopción, esto es, presentar propuestas de políticas frentea problemas o demandas de la sociedad, o un sectorsignificativo de la misma. Esta perspectiva estáclaramente desarrollada en la sistematización delPrograma de Incidencia Política para el Desarrollo Localen Comunidades Guaraníes del Chaco Boliviano, que seincluye como documento complementario. Allí sepresenta la secuencia de actividades que incluyeron laidentificación de necesidades y formulación depropuestas, las acciones de incidencia para laincorporación de propuestas a los POA´s municipales yel seguimiento a la ejecución de las propuestasconvertidas en proyectos (Lectura 2).

«Una vez que se han analizado las consideracionesnecesarias para fundamentar un modelo de desarro-llo y definir los principios rectores de la políticasocial es necesario pasar a delinear la estructuraque permitirá diseñar una agenda de políticaspublicas que busque un desarrollo humanosustentable, equitativo e inclusivo.La base de una estructura de políticas públicas quebusquen la corresponsabilidad, la equidad y la in-clusión, debe estar conformada por tres pilares fun-damentales que resumen y recogen los elementosesenciales de los enfoques más importantes queprocuran la superación de la pobreza: el desarrollode capacidades, la creación de oportunidades y elejercicio de derechos y la construcción deciudadanía.Estos pilares responden a un enfoque multidimen-sional de la política social que busca corregir brechasinjustas entre la población y a la vez reconocer yresponder a la riqueza de las diferencias personales,comunitarias, locales y regionales».

Esta referencia a un sólido marco doctrinal es funda-mental para responder adecuadamente a los cuestio-namientos que vendrán frente a los procesos de incidencia.

Legitimidad e incidenciaLas razones y los procesos a través de los cuales lasinstituciones se involucran en acciones de incidenciason diversos. Se puede responder de diversas maneras alas preguntas: ¿de dónde partió el interés por el tema? y¿cómo decidimos desarrollar acciones de incidencia enfunción del mismo?En muchos casos la demanda de incidencia parte dequienes son directamente afectados por el problema encuestión. En otros casos es el resultado de un análisisdesarrollado por ONG’s. Siendo plausibles ambasposibilidades, cada una de ellas plantea cuestiones delegitimidad en los procesos de incidencia. En el primercaso, el asunto se presenta habitualmente -por parte delos adversarios de la propuesta (autoridades, grupos deinterés, etc.) como un asunto de intereses particulares,

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Incidencia, ONGs y políticas públicasPor otra parte, puede ser útil revisar una visión deconjunto acerca de la relación entre ONG’s y políticaspúblicas. Al respecto se incluye dentro de los materialesde consulta el artículo de Pabel Muñoz López«Organizaciones no Gubernamentales y Políticas Públi-cas» (Lectura 3). A continuación las conclusiones dedicho artículo:

¿Podría mencionar tresejemplos de demandas querequerirían desarrollar in-cidencia política y tresejemplos que no lo requie-ren?

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minoritarios, de sectores «desinformados»o «manipulados», que buscan bloquear opostergar el logro de intereses generales(¡los que ellos sí representarían!). En elsegundo caso, el asunto se presenta comola injerencia de actores externos, muchasveces «foráneos», que tratan de imponeragendas ajenas u ocultas.Frente a estos cuestionamientos, escrucial tener claridad en torno a las razonesque justifican o legitiman la incidencia.A las referencias sobre lo que entendemospor democracia es necesario añadir la re-ferencia a una visión compartida sobre eldesarrollo (Humano, Sustentable, Integral)y la justicia en las relaciones sociales. Aestas alturas resulta evidente la necesidadde contar con un marco de referencia que fundamentela legitimidad de la incidencia como ejercicio de derechospolíticos, incluyendo la explícita referencia al lugar queocupan los «intereses específicos» y las llamadas «mino-rías» en el marco de un régimen democrático. Si se desea

profundizar en este tema puede ser útil consultar eltexto de Hugo Arrillaga, Maria Elena Kessler, Diego A.Valiente: «La legitimidad de la representación del interéspúblico en las ONG’s: una tensión en los procesos dedesarrollo» (2001).

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PASO 1 - ANALISIS CRITICO DEL PROBLEMAPASO 1 - ANALISIS CRITICO DEL PROBLEMA

Culmina esta primera unidad con el primer componentedel plan de incidencia política que construiremos a lolargo de este curso. Lo hemos llamado «análisis críticodel problema».Tal como señalamos anteriormente no todo problemarequiere de incidencia. Incluso hay problemas que, por

4. Construyendo un Plan de Incidencia: análisis críticodel problema

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su amplitud y complejidad, rebasan las capacidades deincidencia de nuestras organizaciones. Es por eso queun primer paso indispensable es tener claro el problemaque motivará nuestra campaña, así como sus distintoscomponentes.Para ello proponemos trabajar el siguiente esquema:

(*) El asunto de la viabilidad es complejo. Depende de consideraciones institucionales (es diferente tratar de cambiar undispositivo constitucional de tratar de cambiar un reglamento) y políticas (cuál sea la correlación de fuerzas global querequiere el cambio planteado). En todo caso se requiere un mínimo de viabilidad para poder acometer una campaña deincidencia.

Objetivo Preguntas motivadoras Supuestos

Identificación del proble-ma a ser resuelto.

¿Cómo resumiría en un párrafo el problemaque busca resolver a través de incidencia?

El problema puede ser iden-tificado y formuladoclaramente.

Pertinencia del problema. ¿A quiénes afecta el problema? ¿Los afectadosestán interesados en lograr una solución? ¿Quétemores y qué riesgos pueden neutralizar laacción de los afectados? ¿Quiénes se benefi-cian si el problema no se soluciona?

El problema es relevante enla vida de la comunidadlocal.

Verificar si el problematiene solución a través dela incidencia.

El problema en cuestión:¿es el resultado de laausencia de políticas adecuadas? ¿o es el re-sultado de la vigencia de algunas políticasque lo han generado? ¿o se trata de un proble-ma que resulta del incumplimiento de políticasexistentes?

El problema tiene que vercon políticas publicas.

Identificar los ámbitos yactores de la posiblesolución.

¿Qué cambios habría que introducir para solu-cionar el problema? ¿Cuán viable* es obtenercambios en políticas públicas con relación alproblema? ¿Quiénes podrían o deberían produ-cir tales cambios?

El problema puede ser so-lucionado a través de polí-ticas públicas.

EJERCICIO 5EJERCICIO 5

«La batalla por Puno. Militantes y campesinosen la sierra sur del Perú»José Luis Rénique

Lectura 1

A modo de antecedente, podrían considerarse algunosprocesos que buscaron presentar a los que no tenían vozni reconocimiento en la república peruana de iniciosdel siglo XX.A pesar del carácter oligárquico y cerrado de la llamadaRepública Aristocrática (1895-1919) esta fue escenariono sólo de reclamos y movilizaciones populares, sinotambién de la acción de grupos que, como bien define elhistoriador José Luis Rénique, actuaron como auténticoslobbies de los excluidos:«Los mensajeros» (se refiere a los enviados que lascomunidades campesinas enviaban a las ciudades conmemoriales y demandas), simultáneamente, acercabanel remoto mundo campesino al escrutinio de la nuevaintelectualidad. Su presencia en Lima era el más pode-roso incentivo que los nuevos «amigos del indio» tenían

para imaginar alternativas. La Asociación Pro-Indígenaemergió, en 1909, como resultado de ese encuentro. Susorígenes se vinculaban un naciente activismo universi-tario. Movimientos reformistas estudiantiles surgieronpor ese entonces, en claustros arequipeños y cuzqueños.Una migrante alemana, Dora Mayer, un joven profesor defilosofía de San Marcos de ascendencia china, PedroZulen, y el sociólogo pierolista Joaquín Capelo, fueronsus líderes. Su voz resonaría a través de los contactosque una pequeña prensa establecía a través del país,conectando núcleos de maestros, obreros, campesinos yestudiantes en un país en que el número de lectorescrecía aceleradamente. Entre 1908 o 1909, a través dealguno de estos órganos en Parcona, en el departamentode Ica, Hipólito Pévez había leído los artículos de Cape-lo: «unos discursos que, de verdad, me conmovían; ha-

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Cada una de las preguntas incluidas en la segunda colum-na del esquema anterior debe ser respondida de la maneramás precisa posible.

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blaba de la defensa del indio, con una pasión que yotenía el deseo de conocerlo, de aprender de él y ayudarleen su empeño de hacer cambiar la suerte de la raza.»Pévez, eventualmente, llegaría a ser dirigente nacionalde la primera central campesina fundada en el Perú. Enotro de esos órganos de la pequeña prensa, Dora Mayerdiscutió las posibles repercusiones que la construccióndel canal de Panamá podría tener para el problema delindio. Podría significar -advirtió- «una segunda conquistadel territorio incaico. «¿Será esta la época para dejar enel olvido a los dos tercios de la nación que son compues-tos por la raza Indígena? ¿Será este el momento en quela sociedad peruana podrá despreciar lo que más falta lehace, un elemento verdadero de resistencia? «Laregeneración del indio -por ende- se impone como unmedio de salvación ante el diluvio que se viene. «Erapues la hora de la acción.Y para eso había nacido la Pro-Indígena. Sus objetivoseran muy claros: «asociar al indígena a nuestranacionalidad,» hacerle conocer las leyes, «levantar sunivel moral y social.» Les distinguía un espíritu prácti-co. Desdeñaban la «indigna politiquería». Optaron pororganizarse como un movimiento democrático,constituido por una red de delegados distribuidos a travésdel país, actuando por fuera «de lo que hasta ahora sellama el campo de la política» con miras -en palabras deDora Mayer- de «fundar una cátedra de moralidad yconciencia pública» que garantice «la subsistencia denuestra democracia y nuestra nacionalidad». Desdeconnotados «novecentistas» hasta el controvertidoTeodomiro Gutiérrez Cuevas y su colaborados puneñoFrancisco Chuquiwanca Ayulo o los intelectualescusqueños Luis E. Valcárcel, Luis Felipe Aguilar y JoséAngel Escalante aparecen en la nómina de delegados,esparcidos -de Ancash a Puno- a través de las provinciasserranas del país. Crear «una corriente de opinión públicaque proteste contra tanta inmoralidad» era su objetivofinal, porque -como dijo el liberal arequipeño FranciscoMostajo- si no existiéramos «no encontrarían las quejasdel indio tímpanos que herir, ni almas que hacer vibrar,ni inteligencia y voluntades que mover.» En el radicali-zado ambiente de los años 20 se le definiría a la Pro-

Indígena como una mera instancia asistencialista, suimpacto, sin embargo, fue mucho más allá, generandoun debate de ideas de tanta o mayor relevancia que elsostenido años más tarde en la revista Amauta.Tendieron a definir la «cuestión indígena» como unproblema legal -de buenas leyes y su correcta aplica-ción- y moral. ¿No tenían acaso los obreros, aliados,simpatizantes, leyes protectoras, prensa diaria; la huel-ga y el sabotaje, en última instancia, como instrumen-tos defensivos? inquiría Vitaliano Berroa. Con los indios,en cambio, no había el menor «vínculo de solidaridadque nos haga entrar en algo en sus impresiones y en sussentimientos.» Sucesos como el escándalo del Putumayo-donde cientos de nativos amazónicos fueronesclavizados por productores caucheros- o las masacresdel valle de Chicama -en la zona cañera de la costanorte- y de Azángaro, Puno -ambas en 1913- enervaronsu voluntad de lucha. No se trataba de idealizar alindio, o de pretender que se tenía un diagnósticoexhaustivo de su situación. Llegar a verlo como unverdadero «prójimo» era el reto en una época de racismoacendrado. No eludían la crítica social e inclusive política.Les inquietaba el gran potencial de violencia que laexclusión indígena encerraba, lo que hacía de «la luchaentre el gamonalista y el indígena» una contradicciónmucho más grave que la que existía «entre el capitalistay el obrero.» El sacrificio de la localidad, de los pueblosy de su hinterland rurales, había sido la penosa conse-cuencia del modelo de desarrollo propiciado durante lareconstrucción postguerra del Pacífico. ¿De qué valíanlos caminos y los ferrocarriles o que prosperen las grandesempresas, «si se implanta el yugo extranjero,» si senegaba a los pueblos «libertad y progreso.» ¿Se pretendeque esto continúe «hasta que expire el último de losindígenas»?, inquiría Joaquín Capelo. De no alterarseesta situación, «todo nos acerca rápidamente a lacondición de Méjico» -advertía- en directa alusión a larevolución campesina que por ese entonces llegaba a suhora culminante en la tierra de Zapata y Villa.La naturaleza de su labor definía su personalidadinstitucional. Como lobby pro-indígena constituyeronuna puerta de acceso de los «mensajeros» a las altas

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autoridades del gobierno: no sólo los acogen, asumen elpapel de sus asesores. Y su labor propagandística loscoloca -a pesar de sus intenciones apolíticas- en elcentro de los debates del momento. Demandan, en 1915,que «el Estado se constituya en protector y garanteespecial de la Raza Indígena» en contra de «los proyectosegoístas y atentatorios de individuos aislados que hastaahora siguen despojándolos de sus derechos políticos y

humanos». En casos extremos -sostuvieron- este deberíaadquirir tierras para cederlas, bajo tutela, a la poblacióncomunera, erigiendo así, «una barrera entre los explota-dores pudientes y la humilde población agrícola a lacual hay que amparar e impulsar de un modo decididoconforme a la ciencia política y administrativa». Utopíapura teniendo en cuenta las realidades del estadoperuano de la época.

Lectura 2

Proceso de Incidencia Política desarrolladopor el Centro de Investigación y Promocióndel CampesinadoCIPCA - CRS Bolivia

El «Programa de incidencia Política para el DesarrolloLocal» se llevó a cabo (*), con el objetivo de fortalecer ala sociedad civil para que incida políticamente en quienestoman decisiones, llevar a cabo transformaciones en lasrelaciones entre sociedad civil y gobiernos municipalesy propiciar la generación de nuevos modelos económi-co-productivos para la reducción de la pobreza en comu-nidades campesino indígenas»

IntroducciónLa primera experiencia sobre la metodología WOLA(Oficina de Washington para Asuntos Latinoamerica-

(*) Sistematización del proceso de Incidencia Política desarrollado por el Centro de Investigación y Promoción delCampesinado - CIPCA con el apoyo y auspicio de Catholic Relief services CRS – Gems of Hope Canadá GEMS, a cargode Cristina Lipa Challapa y Mauro Hurtado Morón

nos) para la Incidencia Política, desarrollada en Boliviapor CRS, se llevó a cabo en comunidades quechuas delNorte de Potosí, con las que se obtuvieron buenosresultados, sobretodo en organizaciones femeninas. Estaexperiencia es conocida por el CIPCA, y en convenio conel CRS Bolivia la réplica en comunidades guayanés deChuquisaca y Santa Cruz.

Al momento de determinar y delimitar el número decomunidades y de municipios participantes en el pro-grama, se tomaron en cuenta factores como la coberturadel trabajo institucional del CIPCA, comunidades con

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capacidad de propuesta y dificultades en surelacionamiento interno y con los gobiernos municipa-les. Tanto gobiernos municipales como comunidadestenían características comunes, pero también dinámi-cas y dimensiones diferentes.La implementación del Programa de Incidencia Políticapara el Desarrollo Local en Comunidades Guaraníes delChaco boliviano, tuvo una duración de 12 meses, durantelos cuales se desarrollaron las actividades decapacitación, identificación de necesidades yformulación de propuestas, acciones de incidencia parala incorporación de propuestas a los POA´s municipalesy seguimiento a la ejecución de las propuestasconvertidas en proyectos.La presente sistematización describe y analiza la imple-mentación de una nueva metodología, que busca influiren las decisiones de las autoridades municipales, paralograr una mejor distribución de los recursos económicosdestinados a solucionar las necesidades de la poblaciónurbana y rural.

1. AntecedentesLa implementación del Programa de Incidencia Políticapara el Desarrollo Local, ejecutado en 32 comunidadesguaraníes, busco incorporar la capacidad de incidirpolíticamente en la sociedad civil, adoptando lametodología WOLA que facilita la identificación ypriorización de demandas así como su incorporación enlos POA´s municipales para su respectiva ejecución.Este programa ha sido cofinanciado por el Servicio deAyuda Católica CRS Bolivia y el centro de Investigacióny Promoción del Campesinado CIPCA Cordillera, bajo unconvenio de cooperación entre ambas instituciones.

1.1 Elementos fundamentales del programaEl Programa de Incidencia Política para el DesarrolloLocal forma parte del Proyecto de Crédito y Fortaleci-miento de la Sociedad Civil en Bolivia Rural implemen-tado por el CRS-Bolivia desde el año 2001 enmarcadoen un esfuerzo para fortalecer la sociedad civil buscandola consolidación de la democracia y protección de losderechos ciudadanos; busca, además, el fortalecimiento

de la organización indígena, en sus diferentes nivelespara que lleve a cabo transformaciones en las estructurasy relaciones con los gobiernos municipales de la región,de manera que estos respondan a las demandas prácticasy estratégicas de las comunidades, generando cambiospositivos en lo social y en lo económico. Así mismo,estas transformaciones representan una oportunidad parapromover la lucha contra la pobreza y la desigualdad deoportunidades en las áreas rurales de nuestro país, paraasí desarrollar nuevas estrategias que contribuyan a ladisminución de la pobreza.Por otro lado, el Programa de Incidencia Política seconcentra, también, en la capacitación de mujeres conel objetivo de: «mejorar las condiciones de vida de lasmujeres más pobres de Bolivia y sus familias, con laincorporación de un componente de fortalecimiento dela sociedad civil» (CRS Bolivia 2003:11)Así mismo, busca fortalecer la capacidad de organiza-ción y administración de recursos de las comunidades;apoyarlos en la identificación de problemas; generarpropuestas para los municipios, incrementar lainteracción con los gobiernos locales y priorizar ysatisfacer las necesidades comunitarias.Todas estas acciones propiciarían el fortalecimiento desu capacidad de organización, resolución de problemas yaplicación de normativas vigentes, como lascomprendidas en las Leyes de Participación Popular, delDiálogo Nacional y de Municipalidades entre otras.Para llevar adelante este proceso, la metodología WOLAdesarrolla los siguientes pasos:1. Análisis y priorización de los problemas.2. Construcción de una propuesta.3. Análisis de los espacios de decisión.4. Elaboración de un mapa de poder.5. Autoanálisis.6. Elaboración de estrategias de influencias.7. Elaboración de un plan de actividades.8. Evaluación continua.

1.2 Metodología utilizadaPara llevar adelante esta sistematización se adopta unaconcepción metodológica que haga las veces de puente

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entre la práctica social, lareflexión y la producción deconocimientos vinculados a in-tervenciones intencionadas o aexperiencias de promoción deldesarrollo. En este marco lametodología pretende dar cuentade todo el proceso detransformación social en las 32comunidades, de sus variables yde sus resultados.En este marco la sistematizaciónes entendida como unreconocimiento de lo actuado,como un análisis de los procesosvividos, como la revalorización yla revisión de nuestra prácticaen lo referente al fortalecimien-to de las organizaciones indígenas guaraníes y en elejercicio de sus derechos ciudadanos en el ámbitomunicipal.Consiguientemente, se define el eje temático de lasistematización, al componente de fortalecimiento,entendido como «la capacidad de organización, relacio-namiento, articulación, expresión, negociación y movi-lización que tienen las organizaciones indígenas, conlos gobiernos locales, nacionales, instituciones y otrasorganizaciones de la sociedad civil»Las particularidades del eje de fortalecimiento en loinstitucional organizativo, productivo, social y políticoa nivel local, se plasmaron en los siguientes objetivos:

- Identificar y priorizar las necesidades comunitarias.- Promover, evaluar y participar en la solución de

problemas.- Identificar el papel de la comunidad y del gobierno

municipal en la resolución de problemas.- Formalizar relaciones permanentes e incrementar la

cantidad y calidad de interacción con los gobiernoslocales.

Promover la capacidad de las comunidades, para apalan-car fondos del Gobierno Municipal.

2. Situación inicial2.1 Los actoresLos actores del Programa de Incidencia Política para elDesarrollo Local fueron 32 comunidades, seis gobiernosmunicipales (Gutiérrez, Camiri, Charagua, Boyuibe,Montyeagudo y Huacareta) y las Instituciones CRS-Bolivia y el CIPCA Cordillera, cofinanciadoras delprograma.Como ya se mencionó, la metodología aplicada para laincidencia política es una réplica de la experiencia vividaen comunidades quechuas del norte de Potosí. Réplicaque ha tenido ajustes en la producción de materiales deapoyo a la capacitación y procedimientos adaptados a larealidad de las comunidades guaraníes. Las comunidadesparticipantes del Programa de Incidencia Política fueronseleccionadas según su capacidad de generación depropuestas y negociación con los gobiernos municipales,cuidando que participen comunidades que no tuvieranmucha experiencia en este tema. De la misma manera,se constató que los gobiernos municipales eran hetero-géneos entre sí, algunos eran urbanos y otros funda-mentalmente rurales y con reducidos recursos econó-micos.

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El relacionamiento de las comunidades con los Gobier-nos Municipales data de tiempo atrás y ha experimen-tado muchos altibajos. Con la promulgación de la Ley deParticipación Popular en 1994, estas relacionesrecobraron importancia y se intensificaron hasta alcanzarniveles violentos. En este contexto, la metodología paraIncidencia Política contribuyó a generara accionessistemáticas organizadas, planificadas y dirigidas a lasautoridades y funcionarios municipales que participande la decisión, en los diferentes niveles del proceso yen la tramitación y ejecución de los proyectosdemandados.

Comunidades guaraníesLas 32 comunidades guaraníes viven en la región delChaco boliviano, que se extiende en los departamentosde Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija, en las provinciasCordillera y Hernando Siles.La situación de pobreza vivida en la región se caracteri-za por los bajos niveles en salud y educación, situaciónque afecta principalmente a las mujeres. El procesocultural y los acontecimientos sociales, políticos yeconómicos, han permitido la recreación de elementosde la cultura guaraní, factor que ha fortalecido laestructura de estos colectivos, a través de sus formasorganizativas tradicionales y la consolidación de laAsamblea del Pueblo Guaraní APG, que desde 1987 hahecho que las comunidades guaraníes jueguen un papelprotagónico a través de sus propuestas de desarrollo.No obstante, continúa latente la reivindicación para elejercicio pleno de sus derechos ciudadanos conpropuestas, tanto a nivel local como nacional, para lasolución a problemas de producción, infraestructura,salud, educación, tierra-territorio y protección de losrecursos naturalesCon la promulgación de la Ley de Participación Popular,las organizaciones indígenas fueron reconocidas a travésde una personería jurídica, como OrganizacionesTerritoriales de Base (OTB´s). De la misma manera lascapitanías también fueron reconocidas como asociacionescomunitarias conformándose los Comités de Vigilanciacomo instancias de representación de la sociedad civil

ante el gobierno municipal, cuyo papel principal es elcontrol social a la gestión municipal.En este contexto, las comunidades fueron apropiándosedel derecho a participar en el proceso de planificaciónmunicipal, en el cual identifican sus necesidades yformulan soluciones. Sin embargo, todavía trastabillancon dificultades en la ejecución de sus proyectos,tropiezos que muchas veces tienen que ver con interesespolítico partidarios y falta de presupuesto, entre otrosfactores. Por lo tanto, los mecanismos para la ejecuciónde sus proyectos y la participación en la Evaluación dela gestión municipal, continúan en proceso defortalecimiento.

Gobiernos municipalesDesde 1993, el gobierno central introdujo una serie deleyes y normas orientadas a consolidar el sistemainstitucional público, enmarcadas en un proceso dedemocratización del país. Estas medidas han generadoimportantes modificaciones en las relaciones entre lasociedad civil y el Estado, tanto a nivel nacional comolocal.Las principales reformas, en este sentido, se orientan ala descentralización como un desafío para desarrollarnuevos mecanismos de gobierno e incrementar laparticipación ciudadana, en el marco del reconocimien-to de la diversidad y heterogeneidad de interesesexistentes en un mismo territorio.Con la implementación de las Leyes de ParticipaciónPopular, Ley de Municipalidades y del Diálogo, losmunicipios han generado una dinámica importante, quemodifica las relaciones entre el poder público y lapoblación, amplia la jurisdicción de los municipios alárea rural y promueve la creación de instancias de controlsocial que deriven en la participación ciudadana.Por una parte, los gobiernos municipales adquirieroncompetencias, responsabilidades y recursos, que deben,obligatoriamente, dar respuesta a las demandas ynecesidades de la población en infraestructura, caminos,fortalecimiento de la producción, educación, salud ysaneamiento básico; y por otra parte, la población esconvocada a asumir un papel protagónico en la toma de

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decisiones respecto al desarrollo del municipio mediantesu participación en los procesos de planificación parti-cipativa, seguimiento y control de la gestión municipal,y a través de la elección directa de las autoridadeslocales.Se estableció por lo tanto, que los gobiernos municipa-les en donde se desarrolló la experiencia, teníansuficientes elementos comunes en su estructura yfuncionamiento pero al mismo tiempo diferencias. Porejemplo, si bien todos los municipios contaban con unPlan de Desarrollo Municipal (PDM) y un Plan OperativoAnual (POA), la aplicación de estos instrumentos deplanificación era diferente en cada uno de ellos. Encuanto a la estructura, también se constataron signifi-cativas diferencias; Camiri, Monteagudo y Charagua tie-nen mayor facilidad para acceder a recursos humanosformados. Finalmente, se estableció que lasrepresentaciones indígenas en los gobiernos municipalesde Charagua, Gutiérrez, Huacareta y Camiri, nosiempre favorecen la vinculación con las organiza-ciones de base.

Instituciones patrocinadorasCatholic Relief Services (CRS Bolivia) es una ONG sinfines de lucro, dependiente de la Conferencia Episcopal

de Estados Unidos, quetrabaja en Bolivia desde1955, en colaboracióncon instituciones contra-partes. Lleva adelante unpro-grama para la socie-dad civil y derechos hu-manos, a través del cualpretende consolidar la de-mocracia y proteger losderechos humanos enBolivia.Según la visión del CRSBolivia, para lograr un de-sarrollo humano integral,las comunidades debenser autogestionarias en

la evaluación de sus necesidades e incidir ante susautoridades y dirigentes para lograr el apoyo y los recursosnecesarios y así garantizar su desarrollo sostenible.Según la metodología de desarrollo de CRS Bolivia, lascomunidades evalúan sus necesidades e inciden en con-seguir los recursos necesarios para satisfacer las mismas.Servicios integrados a la comunidad tales como salud,agua y saneamiento, agricultura y micro crédito, sonvistos como soluciones a corto plazo para responder anecesidades básicas. La solución a largo plazo para lograruna mejor calidad de vida, parte de la idea de trasformarla capacidad local en participación prepositiva, asegu-rando cambios sostenibles en los sistemas y prácticas enla vida cotidiana.El Centro de Investigación y Promoción Campesina(CIPCA), es una asociación civil sin fines de lucro, conpersonería jurídica propia e inscrita en el Registro deONG´s. La regional Cordillera trabaja en comunidadesguaraníes ubicadas en la macro región del Chaco, en laprovincia cordillera del departamento de Santa Cruz y laprovincia Hernando Siles del departamento deChuquisaca.Como parte de su trabajo, el CIPCA busca alentar unapermanente reflexión crítica de las organizacionescampesinas e indígenas y las organizaciones de mujeres,

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fortaleciendo el ejercicio del poder local, a través de laparticipación activa en la elaboración, ejecución ycontrol de programas de desarrollo. Así mismo apoya lainteracción entre el gobierno municipal, lasorganizaciones indígenas; las organizaciones de muje-res y el Comité de Vigilancia, en el ejercicio del controlsocial en la gestión municipal.Por lo tanto, las acciones de fortalecimiento organiza-cional están encaminadas a contribuir a que lasorganizaciones indígenas y campesinas participen en laplanificación, seguimiento y evaluación de sus propiasactividades y en la gestión municipal; con ello se lograrauna mayor capacidad de propuesta, movilización ynegociación.

3. El proceso de implementación delprogramaPara facilitar una mayor comprensión y reflexión delproceso de implementación del Programa de IncidenciaPolítica, se analizó e implementó el programa desde tresetapas:

3.1 Capacitación y planificación (Fase 1)La capacitación se llevó a cabo en tres talleres, queabordaron los siguientes módulos de capacitación:Módulo 1. ¿Quiénes somos?Módulo 2. Derechos, deberes y participación.Módulo 3. Planificamos organizadamente.Módulo 4. Para lograr nuestras demandas.Por otro lado, se realizaron dos eventos adicionales queayudaron a enriquecer y fortalecer los conocimientos delos comunitarios, estos fueron: un Encuentro Nacionalde Mujeres Líderes para Incidencia Política, realizado enPotosí y un intercambio de experiencias sobre el mismotema organizado con representantes de las 32comunidades para cerrar el programa.Esta fase se inició con las actividades de capacitacióndel equipo facilitador, conformado por tres varones y tresmujeres. Durante su conformación se consideró laincorporación del concepto de equidad de género, quepermite mejorar el relacionamiento entre hombres ymujeres de las comunidades.

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En la fase 1, se previó el proceso de capacitación usandola metodología de Incidencia Política, esto es, laidentificación y formulación de propuestas, la elabora-ción del plan de campaña de incidencia política y laconformación del equipo responsable de la ejecución.La fase 2, apuntó a la implementación de la campañapor las 32 comunidades, hasta insertar las propuestas enel POA de los seis municipios.La fase 3, comprendía el seguimiento a la ejecución delas propuestas convertidas en proyectos y análisis de losresultados conseguidos.

El equipo fue capacitado por el CRS en el manejo de lametodología WOLA para la incidencia política, contem-plada en el módulo 4: «Para lograr nuestras demandas»Durante el proceso de capacitación del equipo facilita-dor, se aplicó una ficha de seguimiento que recogíainformación relacionada a los procesos de formación yparticipación en movimientos sociales e identidad delos dirigentes, incluyendo fotografías individuales.Después de analizar las implicaciones que suponía eluso de la ficha, se decidió no aplicarla y en su lugar sehizo una ficha de historias de vida, que fue utilizada al

Fase 1 Fase 2 Fase 3

Ejecución deproyectos

Implementación decampañas de Incidencia

Política

Capacitación,Planificación

final del proceso para poder identificar con certeza a laspersonas que se apropiaron de la metodología deincidencia política y a los comunitarios con aptitudespara ser líderes.Finalmente, en este taller, se definió con los capacita-dores el llenado de fichas de seguimiento, lista departicipantes, fichas de evaluación, fichas de informa-ción general, el contenido del plan de incidencia, ladescripción del proceso y cierre de campaña.Antes de iniciar el Programa de Incidencia Política, serealizó una adecuación en las cartillas ya que las ante-riores tenían una orientación y visión quechuas, porestar diseñadas para comunidades del norte de Potosí.En este marco fueron adecuadas a la realidad y culturaguaraní; no obstante, se conservaron los temasestructurales y se incorporaron nuevos elementosrespetando la cosmovisión y las características propiasde la zona; adicionalmente a los ajustes se realizaronprocesos de validación por las comunidades en dos talleresde capacitación.

3.1.1 Metodología en los talleresLa metodología aplicada en los talleres fue el trabajogrupal, a través de preguntas guía que permitieron lareflexión, análisis y profundización de los temas. Estosgrupos fueron conformados por afinidad, por edad y porsexo, lo cual propició una mayor participación de hombresy mujeres, además de la socialización de los trabajos ensesiones plenarias, generando el intercambio deopiniones. Al finalizar estas reuniones, se realizó unaevaluación de la metodología del taller, materiales deapoyo utilizados, la participación de los comunitariosen los grupos, plenaria y los aprendizajes, empleando lasvariable, bueno, regular, malo.

a) Primer Taller

Módulos 1 y 2 ¿Quienes somos? y derechos, debe-res y participaciónSe promovió la reflexión de los participantes, además dela revalorización de los aspectos relacionados a suidentidad cultural a partir de su historia, lengua, cos-tumbres, tradiciones, valores, actividades cotidianas ysobre su propia organización, Sobre este aspecto es

importante destacar que los participantes lograronintercambiar, reflexionar y revalorizar sus percepcionesdesde su manera de concebir el mundo, de pensar, deexpresarse, de comportarse, de organizarse socialmente,de comunicarse, de sentir y valorarse colectiva eindividualmente.Así mismo, a través del tema «Derechos, deberes y parti-cipación» se pretendió reflexionar sobre los derechosciudadanos, la estructura del Estado boliviano, elGobierno Municipal, la Ley de Participación Popular ylos Comités de Vigilancia. En este sentido, se analizó laparticipación ciudadana en el marco de la ConstituciónPolítica del Estado resaltando aspectos como lademocracia, derechos, obligaciones y participación.Este taller contó con la participación de hombres ymujeres, fortaleció a la organización y a los grupos demujeres en particular, generando mayor participaciónen los espacios de decisión, en los ámbitos productivos,reproductivo y gestión comunal. Por otro lado, se pudodeterminar que la escasa participación de las mujeres,era atribuible al poco dominio del idioma español, a lainseguridad para manifestar su opinión y a la dificultadde expresarse por escrito.En este marco, se realizaron 32 talleres comunales dedos días por comunidad, con la participación de 545mujeres y 363 varones.

b) Segundo Taller

Modulo 4 «Para lograr nuestras demandas»Este taller fue adelantado porque en los municipios deHuacareta, Monteagudo y Boyuibe, realizaron ellevantamiento de demandas para el POA 2004. Sinembargo, esta modificación no afectó el proceso decapacitación.El desarrollo de los 32 talleres comunales se inició conuna definición propia de los participantes, sobre queentendían por incidencia política y sus responsabilida-des compartidas dentro de la comunidad, para luegoseguir con los ocho pasos de la metodología WOLA. Cadataller tuvo una duración de un día y medio y contó conla participación de 594 mujeres y 506 varones.Durante la implementación se identificaron 63 propues-

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tas en los 6 municipios y estas fueron clasificadas endos grupos: 45 están dirigidas a satisfacer necesidadesbásicas de servicios, como agua, salud, electrificación,etc., y 18 se concentraron en rubros productivos.Antes de desarrollar la metodología WOLA se realizó undiagnóstico acerca de la manera en que se identificabanlas necesidades y la presentación de las mismas a losgobiernos municipales. Se observó que las gestiones anteel gobierno municipal fueron realizadas por lasautoridades o responsables del PISET. En algunos casos laejecución de las demandas fue satisfactoria y en otroscasos no fueron ejecutadas, lo cual ocasionó unadesmotivación para continuar las gestiones.Los procedimientos de los que se valían las comunidadespara realizar sus gestiones eran los vínculos de amistadcon algún funcionario de la Alcaldía, o las relacionescon el Alcalde y los concejales o la persistencia en susdemandas, la presión por parte de la capitaníaaprovechando la coyuntura electoral, aniversarios, etc.En algunos municipios los resultados fueron mayoresque en otros; este aspecto tenía correlación con el gradode organización de las comunidades.Partiendo de esta experiencia, se procedió a trabajar engrupos para la definición del concepto de IncidenciaPolítica que tuvo la conformidad de la plenaria y cuyaversión final es el siguiente:«Incidencia Política es un conjunto de acciones de unacomunidad organizada, para influir o convencer a lasautoridades que tienen poder de decisión.»

Ocho pasos de la metodología WOLAPaso 1. Análisis y priorización de problemasDefiniendo una acción específica frente a un problemadeterminado que se desea superar.Etapa que se inicio con la identificación y desagrega-ción de los problemas hasta ubicar el problema específi-co a abordarse. Posteriormente se identificaron loscomponentes y los elementos causales del problema,una técnica útil para ello fue la lluvia de ideas, quepermitió reconocer los mecanismos a través de los cualesestos podrían ser modificados. Los problemas identificadosfueron:

- Escasez de agua en tiempo de sequía- La falta de sistemas de agua potable en algunas co-

munidades, en las que se necesita mejoramiento oampliación

- La falta de ambientes para reunirse, infraestructuraeducativa, postas sanitarias.

- Las malas condiciones en las viviendas- Las escuelas y postas sanitarias carecen de equipa-

miento adecuado para brindar buena atención.- En temporada de lluvia y con la crecida del caudal de

las quebradas, algunas comunidades no pueden sercruzadas para ir al chaco, al puesto sanitario o a laescuela.

- Algunos años la producción es mala por factores cli-máticos.

- Los productos son mal remunerados.- Hay pocos proyectos productivos que apoyan en la

economía de las familias.- La mayoría de las familias no posee recursos económicos.En la elaboración del árbol de problemas se identificaronlas necesidades más sentidas, traducidas en problemasdentro de la comunidad. Es importante resaltar que lamagnitud y dimensión de los problemas identificadoseran muy grandes, como por ejemplo, los sistemas deagua, que en muchos casos requerían de grandesinversiones para beneficio de varias comunidades, sinembargo, estas no podían ser ignoradas.

Paso 2. Construcción de la propuestaEn este paso se precisó lo que se pretendía lograr medianteuna propuesta clara que procurara las mayores posibili-dades de éxito; la identificación clara y precisa de lapropuesta ayudó a vislumbrar la dimensión del qué y elcómo, elementos que constituirían la base de sucampaña.Un ejemplo de la redacción que hizo la comunidad deGuirayurarenda en la zona de Kaaguazu es la siguiente:«Queremos que el gobierno municipal mejore el sistemade agua de la comunidad de Guirayurarenda»A partir de esta formulación, se elaboraron junto con lacomunidad, perfiles de proyectos que fueron presenta-dos para su incorporación en el POA 2004.

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Paso 3. Análisis de los espacios de decisiónEstableciendo claramente lo que se quería lograr, proce-dimos a analizar los espacios de decisión, es decir,identificar quien tiene el poder de decisión sobre lapropuesta.Estas preguntas ayudaron a identificar a estos actores:- ¿Quién tiene el poder de decisión para viabilizar lapropuesta?Permitió identificar al actor que finalmente tomaría ladecisión. Este actor principal fue denominado el «blancode la campaña»- ¿Cómo se toma la decisión?Ayudó a clarificar si existían procedimientos formales einformales para la toma de decisiones. Entre losprocedimientos formales identificados estaban laspersonas y/o comisiones específicas, reuniones u otrasinstancias como las sesiones del consejo municipal oreuniones de planificación y las no formales como lasrelaciones políticas, compadrazgo, amistad, entre otros.De esta forma se procedió a identificar a la(s) persona(s)que tenían poder de decisión para incorporar laspropuestas en el POA. En la identificación del «blanco»en cada municipio, se pudo constatar que este, en lamayoría de los casos, era el alcalde, seguido del oficialmayor y en menor grado los concejales.

Paso 4. Elaboración del Mapa de PoderEtapa en la cual se identificó quien o quienes eran losactores políticos y sociales relacionados con la decisiónde la propuesta.Se identificaron a las autoridades que apoyarían, los quese opondrían y los indecisos. En este paso no se conocíana todos los miembros del concejo municipal y en algunoscasos tampoco se tenia conocimiento de personas quepodían constituirse en aliados, oponentes o indecisos.

Paso 5. AutoanálisisDonde se identificaron las fortalezas y debilidades de laorganización que impulsaría la campaña de IncidenciaPolítica. Las comunidades identificaron las mismas, ensu relación con el sector público, medios decomunicación, poder de convocatoria, representativi-

dad, papel de las mujeres, disponibilidad de recursos ycapacidad de investigación.

Paso 6. Elaboración de la Estrategia de InfluenciaEtapa en que se definieron los mecanismos a través delos cuales se podría incidir en los espacios de decisiónpara ganar o motivar a los aliados e indecisos y neutralizara los oponentes.Las estrategias formuladas por las comunidades, obede-cieron a las relaciones existentes con la organizacióncomunal o zonal y con personas que trabajan en lasinstituciones del gobierno municipal. Sólo en algunascomunidades se consideraron talleres de capacitación,relacionamiento con la prensa y generación deinformación.

Paso 7. Elaboración del Plan de ActividadesSe identificaron las tareas concretas para implementarla estrategia y de esta manera alcanzar las metasplanteadas.En este sentido, en la elaboración del plan de acción, sedefinió que en una primera etapa (diciembre 2003) yprincipios 2004, se realice una evaluación de lasactividades que estaban previstas en el plan de acción yasí efectuar algunos ajustes en las actividadesplanificadas para lograr la ejecución de las demandasincorporadas en el POA 2004.

Paso 8. Evaluación continuaDurante la ejecución de las campañas, cada comisióncomunal responsable de ejecutar el plan de acción,después de entrevistarse con las autoridades municipa-les, organizaba reuniones de seguimiento.Allí se evaluaban los avances y los obstáculos que sepresentaron, en base a algunas preguntas como: ¿qué seesta haciendo bien? ¿qué se esta haciendo mal? ¿hansurgido aliados, indecisos u oponentes que no se habíanprevisto? ¿se ha logrado el apoyo concreto de otros sec-tores y neutralizar a los opositores? ¿cómo participa cadapersona y como cumple sus tareas? ¿las mujeres hantenido la posibilidad de hablar en público y coordinarreuniones? ¿los aportes comunales son suficientes para

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cubrir los gastos de la campaña? La evaluación como tal–sobre los resultados obtenidos y la forma en que sedesarrollaron cada una de las campañas – fue desarrolladaen el intercambio de experiencias realizado en Camiricon la participación de 27 hombres y 46 mujeres queejecutaron las campañas a cargo de sus respectivos mu-nicipios.

c) Tercer TallerEste taller se concentró en la reflexión de la importan-cia de la participación en el proceso de planificaciónmunicipal, correspondiente al Modulo 3: «Planificamosorganizadamente»También se analizaron temas relacionados con la orga-nización, planificación, participación en los Planes deDesarrollo Municipal (PDM´s) y Planes de Desarrollo De-partamental (PDD´s) y comunicación en las comunida-des, enfatizando aspectos como la participaciónciudadana y otros relacionados con la Ley de Participa-ción Popular.Se realizaron 25 talleres comunales, cada uno de un díacon cada comunidad donde participaron 431 mujeres y391 varones. No se desarrollaron en todas lascomunidades porque ya habían participado en otros sobre

la temática.En los talleres organizados, lostemas que se trabajaronfueron de carácter informati-vo, destacando el proceso deplanificación municipal y laimportancia de participar enel mismo.Después de cada taller elequipo facilitador evaluó lametodología, materiales,participación, etc. para pos-teriormente realizar losajustes necesarios.Por otra parte, el PrimerEncuentro de Mujeres Líde-res sobre Incidencia Políticarealizado en Potosí, donde par-

ticiparon ocho mujeres guaraníes, permitió elintercambio de experiencias, lo que enriqueció laspropuestas.

3.2 Implementación de Campañas de Incidencia(Fase 2)Para la implementación de las campañas de IncidenciaPolítica, los facilitadores fueron asignados a cada unode los seis municipios con el propósito de acompañar alas comunidades en esta fase.De las 32 comunidades que participaron en el programa,30 presentaron 29 demandas para su incorporación enlos POA´s del 2004. De éstas, 20 fueron incorporadas deacuerdo al siguiente detalle:Gutiérrez 9 de 9 / Camiri 3 de 4 / Charagua 5 de 9 /Boyuibe 2 de 2 / Huacareta 1 de 5.Posteriormente, a las 9 propuestas que no se lograronincorporar en esta primera planificación, se sumaron lasdemandas de tres comunidades. En ambos casos seefectuaron acciones de Incidencia Política –comoreuniones con el Oficial Mayor, reuniones con el Alcaldey otros– para incorporar sus demandas en lasreprogramaciones de los POA´s, de estas sólo dos no fuerontomadas en cuenta.

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Un elemento importante en esta etapa fue la elabora-ción de perfiles de proyecto, los que permitieron desarro-llar con mayor precisión la propuesta, tener una ideaclara del tamaño y monto del proyecto, distinguiendoclaramente los aportes. Estos documentos facilitaron lasnegociaciones con los gobiernos municipales sobretodoen la asignación de presupuestos. Los perfiles fueronelaborados con el apoyo técnico del CIPCA, la mayoríaorientados a servicios básicos e infraestructura productiva.Las demandas que no fueron incorporadas en los POA´stienen causas diferentes: falta de presupuesto de lamunicipalidad, priorización de sistemas de agua entrealcaldías y algunas capitanías, y falta de voluntadpolítica de los gobiernos municipales.

3.3 Ejecución del Proyecto (Fase 3)La ejecución de los proyectos fue lenta. Por lo tanto, sellevaron a cabo varias reuniones con funcionarios yautoridades municipales para exigir los desembolsos derecursos destinados a los mismos.Las 32 comisiones a cargo de las acciones de IncidenciaPolítica, estuvieron compuestas por un total de 272personas (138 hombres y 134 mujeres), de las cualesfueron 88 dirigentes (40 mujeres y 44 hombres).

3.4 Participación de las mujeresEl programa tuvo un importante componente de género,sin embargo, las comunidades fueron las que decidieronincorporar a hombres y mujeres en este proceso, porquelas necesidades involucraban a toda la población.En este marco la capacitación de mujeres fue equitativaya que de un total de 826 personas, 431 fueron mujeresy 395 varones. Sin embargo en la formulación de laestrategia y el plan de campaña, la participación fuebaja debido a que las mujeres tenían menoresposibilidades de movilización a los centros poblados porlas distancias y responsabilidades familiares.

4. ResultadosDurante la implementación del Programa de IncidenciaPolítica para el Desarrollo Local, llevado a cabo entrejulio 2003 y mayo 2004, se capacitó a un total de2.995 personas (1.351 hombres y 1.644 mujeres) que

ahora poseen, como actores sociales, las destrezasnecesarias para hacer incidencia política en los gobiernosmunicipales u otras instancias públicas. En este sentido,en relación a los objetivos trazados por el proyecto, selogró sobrepasar lo estimado.La capacitación a través de los cuatro módulos propues-tos por el programa, promovió en los participantesprocesos de análisis y reflexión sobre su identidad,organización, derechos, deberes, participación,planificación y, consecuentemente, estos se familiari-zaron con la metodología de Incidencia Política.Por otro lado, la participación de mujeres guaraníes enel Encuentro Nacional de Mujeres Líderes, permitió elintercambio de experiencias sobre implementación decampañas y ejecución de proyectos con mujeresquechuas de Potosí.En cuanto a las campañas, participaron 84 dirigentesindígenas que conformaron las comisiones y realizaronun total de 184 reuniones con 32 autoridadesmunicipales. En este marco, el plan de acción fue unaguía para lograr la incorporación de sus demandas enlos POA´s 2004. Por otro lado, las comunidades que nolograron incorporar sus demandas inicialmente, volvierona formular nuevos planes de acción para incorporarlasen las reprogramaciones; otras sin embargo, tuvieronque cambiar sus demandas.La implementación de las campañas requirió de unpresupuesto que no había sido contemplado inicialmente,por lo tanto, ante la escasez de recursos económicos delas municipalidades, varias comunidades cambiaron suspropuestas, siendo este el detalle final: 11 demandas decarácter productivo, 18 demandas de servicios básicos yuna demanda de protección a una unidad educativa.En total se ejecutaron 30 proyectos con una inversióntotal de US$ 254.142 de los cuales US$ 228.422corresponden a los gobiernos municipales, US$ 23.577como aporte efectivo de CRS Bolivia y US$ 2.144 comoaporte de las comunidades

4.1. Lecciones aprendidasDe esta experiencia, surgen una serie de lecciones atomar en cuenta a futuro, una de ellas es que la re-

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flexión sobre los aspectos de identidad cultural, valores,organización, derechos y deberes, fortalece la autoestimade hombres y mujeres y la estructura organizativa de lascomunidades.A futuro, es necesario ajustar el cronograma de capaci-tación sobre incidencia política, al programa deplanificación municipal para la elaboración de POA´s.Adicionalmente, es necesario considerar un presupues-to para el desarrollo de las campañas al momento de laelaboración del plan de acción para la incidencia políticaen cada comunidad. Desde esa perspectiva, las campañasapoyadas por las capitanías obtuvieron mejores resultadosque las realizadas solo por la comisión comunal.Es muy importante contar con un perfil de proyecto paracada demanda, porque ello facilita la asignación derecursos económicos en los POA´s; las comunidadestienen que esforzarse en la formulación de los mismos,pedir apoyo a técnicos, porque los gobiernos municipalesno cuentan con personal para esta tarea.Es necesario que la comunidad cuente con propuestasalternativas en caso que la alcaldía no tenga los recursossuficientes.Las comunidades deberán contar con una contraparteen efectivo, lo que facilitara la negociación con losgobiernos municipales haciendo que la presión y laaplicación de la estrategia sea más efectiva.Las dificultades de coordinación entre comisionesdurante la ejecución de las campañas estuvieron pre-sentes; a ello se sumo la exigencia de las bases paraobtener resultados rápidos. Por otro lado, se tuvierondificultades para obtener los presupuestos de los POA´sy sobretodo la ejecución presupuestaria. En este marcoes difícil creer lo que manifiestan las autoridadesmunicipales; por lo tanto se deberán establecermecanismos de presión sistemáticos y organizados paraobtener información confiable. El desconocimiento delas leyes por parte de las autoridades y funcionariosmunicipales, genera discriminación y alarga los procesosde gestión de recursos para las demandas planteadas.La ejecución de las actividades dio lugar a un contactofluido con las autoridades municipales lo cual derivo enuna disminución de las tensiones y antagonismos del

pasado y un mejor conocimiento del funcionamiento ymanejo económico de los municipios.

Finalmente, la ejecución de la mayoría de los proyectosno estuvo sujeta al programa de Incidencia Política, yaque estos tenían su propia dinámica y dependían de losrecursos económicos de las alcaldías. Así, la satisfaccióny conformidad en relación al funcionamiento de suproyecto es el principal indicador de su conclusión.

4.2 Conclusiones y recomendacionesLa apropiación de la metodología por parte del equipofacilitador ha sido fundamental. La metodología deIncidencia Política y la realización de los talleres fueronimplementadas en función al contexto, entorno ycaracterísticas de la zona.La heterogeneidad del equipo facilitador propicio unmayor acercamiento y relacionamiento entre hombres ymujeres de las comunidades, en el seguimiento a lascampañas y la ejecución de los proyectos.Definir preguntas guías para la discusión y reflexión enlos dos primeros módulos, enriqueció el proceso decapacitación que estuvo abierto a todos los miembros dela familia.El intercambio y encuentro de percepciones y reflexio-nes permitió compartir experiencias, evaluar resultadosy reafirmar conocimientos. Cada campaña fue un procesode aprendizaje donde se entabló un nuevo tipo de relacióny corresponsabilidad social.Algunos gobiernos municipales que participaron de lascampañas, no cumplían con las normativas vigentes,persistiendo prácticas autoritarias que derivaron enprocesos de exclusión. Este tema dificultó la ejecucióndel proyecto.Sugerencias que nacen de la implementación del pro-grama:- Adecuar el material de capacitación de Incidencia

Política a las necesidades y experiencias de las orga-nizaciones donde se pretende desarrollar.

- Procurar mayor flexibilidad entre la comunidad y elequipo facilitador en la modificación de las propues-tas y estrategias, cuando los recursos municipales nocubren las demandas planteadas.

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- Generar espacios para la coordinación con otrascomunidades que no participan del proyecto con elpropósito de tener un efecto multiplicador en instan-cias de control social.

- Las comisiones coordinan acciones entre si, con otrasy con las capitanías.

- Presentación de las demandas para los POA´s conperfiles de proyecto. Esto facilita las asignacionespresupuestarias.

Organizaciones No Gubernamentalesy Políticas PúblicasPabel Muñoz López (*)

rar la capacidad de gestión estatal como una condiciónesencial para que los países latinoamericanos enfrentende mejor manera los retos de la democratización, eldesarrollo económico y la distribución de la riqueza.En esa línea, varias instituciones de investigación yorganizaciones internacionales como la CEPAL, el CLADo el BID han venido desarrollando nuevos aportes sobre«lo público», la ciudadanía, las políticas públicas posajuste y las nuevas relaciones entre el Estado y elmercado.En este sentido, esta asignatura pretende realizar unarevisión principalmente conceptual, pero también

(*) Sociólogo. Investigador del Centro de Estudios Latinoamericanos, CELA-PUCE. Profesor Universidad Católica delEcuador, Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador, y Escuela Politécnica Nacional.

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Lectura 3

L E

C T

U R

A

Luego de dos décadas de reformas económicas (ajusteestructural) caracterizadas por políticas aperturistas yde promoción de exportaciones, creciente necesidad deinversión extranjera vía privatizaciones, desregulaciónde los sistemas financieros nacionales y una escasapresencia de lo público (Estado) en el modo de regula-ción social, nuevos desarrollos en las ciencias socialesde la región han renovado su interés por lo público yhan llamado la atención sobre la necesidad de unasegunda generación de reformas destinadas a mejorar orecuperar la capacidad de gestión del Estado. Talesreformas plantean como objetivo fundamental recupe-

- Las comisiones comunales deben participar obligato-riamente en la ejecución presupuestaria y el procesode construcción de obras para evitar disconformida-des.

- Se debe considerar montos diferenciados en la contra-parte en efectivo, ya que las demandas tienen carac-terísticas diferentes. Se sugiere montos entre US$ 800y 1.200.

práctica, de las nuevas propuestas sobre lo social, laspolíticas públicas y su relación con las ONGs.Como objetivos específicos del curso se busca realizaruna revisión analítica del concepto de «desarrollo», delas políticas públicas, el Estado, la ciudadanía, la sociedadcivil y sus organizaciones, el papel de la ONG, y el papelde los gobiernos locales en los nuevos escenarios y lasnuevas propuestas de desarrollo. Se analizará también laimportancia de los planes de desarrollo como unaherramienta que supone un contrato político entregobiernos locales y sus comunidades y, en este sentido,el papel que pueden cumplir las ONGs.

Revisión sobre las concepciones de desa-rrolloEn los últimos años algunas posturas críticas en cien-cias sociales han suscitado una interesante y novedosalectura de las teorías del desarrollo que han funcionadoen el Tercer Mundo. Varios autores han decidido partirde una problematización del desarrollo al más puro estilode la construcción de inspiración foucaultiana. Enrealidad se ha propiciado un terreno de análisis en elque el desarrollo es interrogado desde distintasperspectivas, las mismas que apuntan a clarificar las«racionalidades políticas» que pone en juego el desarrollo,en tanto «conjunto de reflexiones discursivas eintervenciones prácticas para la administración y elgobierno de individuos y poblaciones».En este sentido, el curso plantea una invitación teóri-co-metodológica para realizar una lectura crítica de lasteorías del desarrollo.

El debate sobre el Estado y el mercado enAmérica LatinaLos estudios económicos levantados en la región sobreel ajuste estructural suelen plantearse como preguntacentral si la crisis de los años setenta podía haber sidosuperada con medidas económicas de corte neoclásico(ofertistas), o mediante ciertas correcciones ymodificaciones al modelo de desarrollo keynesianofordista de la segunda posguerra. Si bien la prácticaeconómica de los estados latinoamericanos determinóque todos (excepto Cuba) adoptaran un modelo neoliberal,

el debate académico intelectual y político ideológico seplanteó entre quienes abogaban para que sea el mercadoel real asignador de los recursos y quienes defendían laintervención del Estado en nombre de una redistribuciónmás equitativa de los ingresos nacionales.Bajo esta óptica interesa debatir sobre los modelos deEstado en América Latina y su forma de ejercicio de laspolíticas públicas.

Desarrollo humano y políticas socialesLos actuales problemas económicos y sociales de nues-tros estados y nuestras localidades buscan ser enfrenta-dos a partir de un claro esquema de desarrollo social: elDesarrollo Humano Sustentable. Este es un modelo quese centra en la persona y se refiere a la creación de unentorno favorable en el cual los individuos puedanmejorar sus condiciones de vida de acuerdo a sus interesesy sus necesidades. En este sentido, el desarrollo humanose convierte en un paradigma que plantea elmejoramiento de la calidad de vida de la gente a partirde la ampliación de sus oportunidades, el fortalecimientode sus capacidades y el respeto de las libertades políticasy económicas dentro de un margen de equidad, decrecimiento y de justicia. Así, el desarrollo debepreocuparse por expandir las oportunidades de laspersonas, por construir capacidades humanas y porofrecer posibilidades para que esas capacidades seanutilizadas plenamente con el fin último de buscar elbienestar de las actuales y las futuras generaciones.En esta perspectiva, los acuerdos y las cumbres mundia-les sobre desarrollo buscan fortalecer el esquema vigentea partir de la definición de una serie de compromisos enlos cuales los distintos países, sobretodo los menosdesarrollados, se comprometen a diseñar sus políticassociales dentro de los marcos establecidos por elDesarrollo Humano Sustentable. Es así que las políticassociales a nivel interno (nacional y local) muestran suclara correspondencia con los principios rectores y losejes de acción que se definen en el ámbito internacional.Si bien por un lado se busca ejecutar a nivel local estosprincipios, en muchas ocasiones lo único que se logra esuna lógica continuidad discursiva de los principios del

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Desarrollo Humano Sustentable tanto a nivel local ynacional como internacional.En este sentido, mas que reproducir una particular«retórica desarrollista», la definición de políticas socia-les a nivel local debe empezar por realizar un mapeo yun inventario analítico de los principios rectores delmodelo de desarrollo, para luego poder determinar enque medida se puede trabajar y ejecutar aquellos princi-pios prioritarios que necesitan ser impulsados de la formamás inmediata, a saber, la equidad y la inclusión social.

Las «reformas de segunda generación» ypolíticas públicasLa estabilidad macroeconómica de algunos países dejaal descubierto serios problemas sociales como la exclu-sión, la marginalidad y el desempleo. A partir de estarealidad un conjunto de organizaciones supranaciona-les como la CEPAL o el CLAD (Consejo Latinoamericano

de Administración para el De-sarrollo) llaman la atenciónsobre un nuevo paquete de re-formas destinas a mejorar o re-cuperar la capacidad de ges-tión del Estado. Más allá deaparecer nuevas posturas so-cialdemócratas sobre el Estado,los planteamientos de estas or-ganizaciones nos dicen que «lareconstrucción de la capacidadestatal es una condición esen-cial para que los países lati-noamericanos enfrenten deforma más exitosa los proble-mas de la redemocratización,del desarrollo económico y dela distribución de la riqueza».

Así, los debates sobre el Estado y la gestión de la esferapública ponen en el tapete de la discusión un conjuntode importantes elementos: descentralización, red eintersectorialidad (Prates J, 1998); «lo público no estatal»(Bresser Pereira & Cunill Grau, 1998); redemocratiza-ción y flexibilización organizacional (CLAD, 1999);eficiencia y eficacia (CEPAL, 1999) redistribución dederechos y responsabilidades (Reilly, 1998); entre otros.Todos estos planteamientos se agrupan dentro de lo quese ha acuñado como la Reforma Gerencial del Estado, adecir del CLAD, una reforma que «cambia la forma buro-crática piramidal, flexibiliza la gestión y disminuye losniveles jerárquicos»1.Estamos hablando de una segunda generación de refor-mas que han dejado de lado la preocupación económicacomo la primordial y han planteado que los esfuerzos pormejorar la situación de los segmentos pobres de los paísesdeben agruparse en un conjunto de reformas que

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1 En realidad estamos frente a una reforma más compleja que busca «que se constituya un núcleo estratégico en el senodel aparato estatal [por ejemplo los municipios], capaz de formular políticas públicas y de ejercer actividades deregulación y de control del suministro de servicios públicos. En este sector del estado es fundamental la existencia defuncionarios públicos calificados y permanentemente entrenados, protegidos de las interferencias políticas, bien remu-nerados y motivados». Cf. CLAD, 1999.

recuperen la capacidad de gestión estatal y en aquellasque busquen establecer políticas públicas másequitativas.En esta línea se nota como un reordenamiento concep-tual apunta a revitalizar los modelos de gestión ya enboga, y no tanto a redefinirlos o cambiarlos. Es así que el

curso propone pensar en la consolidación de unaestructura (un esquema) para la construcción de políticassocioeconómicas que recoja los elementos másimportantes de los debates sobre el desarrollo, la equidad,la inclusión y la corresponsabilidad.

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2 Las herramientas conceptuales mas importantes para definir nuevos enfoques de gestión tienen que ver con unaparticular forma de relación entre el Estado y la sociedad; entre el sector público, el privado y aquel sin fines de lucro.En fin, una forma de interacción que obliga a la reinterpretación de algunos conceptos.3 Ver CLAD, op. cit. , 1999.4 Caiden, Gerald & Caiden, Naom, Enfoques y lineamientos para el seguimiento, la medición y la evaluación deldesempeño en programas del sector público, en Reforma y Democracia # 12, CLAD, 1998.5 Al respecto ver los aportes de Luciano A. Prates, en «Descentralización, intersectorilidad y red en la gestión de la ciudad»(la traducción es nuestra), en Revista Reforma y Democracia # 12, CLAD, 1998.

Herramientas conceptuales para un Nuevo Enfoque de Gestión2

EstadoLos debates actuales sobre el Estado plantean la necesidad de un fortalecimiento al menos en el área social. Laidea de políticas y servicios públicos universales, como la salud y la educación, están todavía presente en estosdebates. Sin ser menos importantes los temas sobre el crecimiento y la estabilidad macroeconómica son menosabordados, lo fundamental está en definir las formas de intervención del Estado en la economía y la política3.

GovernanceEste es un concepto que alude a la capacidad de gestión del gobierno (OECD, 1996). «Un componente fundamentalde la noción de capacidad de gestión del gobierno está en la idea de asociación y cooperación entre los sectorespúblico, privado y sin fines de lucro. En esta asociación, el gobierno no puede ser más el único y ni siquiera elproveedor dominante de numerosos servicios públicos4»

IntersectorialidadEste es uno de los elementos más novedosos dentro de los temas de planificación gubernamental. Ya sea a niveldel gobierno central o de los gobiernos seccionales, la intersectorialidad es un requisito indispensable paramejorar el impacto de los programas sociales. La intersectorialidad «es la articulación de saberes y experienciasde planificación, realización y validación de acciones para alcanzar un efecto sinérgico en situaciones complejasbuscando el desarrollo social, superando la exclusión social» (Junqueira & Inojosa, 1997). En este sentido, laintersectorialidad obliga a buscar una nueva forma de planificar, ejecutar y controlar la prestación de serviciossociales5.

6 Analizar las ideas de Charles Reilly, en Redistribución de derechos y responsabilidades: ciudadanía y capital social, enBresser Pereira & Cunill Grau, Lo público no estatal en la Reforma del Estado, Paidos, 1998.7 Al respecto ver: Reilly, op. cit, 1998; Prates, op. cit, 1998.8 Cf. Barreno, Gonzalo & Lizarazo, Nelsy, Programa de formación en gestión de instituciones de atención a la niñez,CECAFEC, 1999.

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Capital socialEl análisis de este concepto tiene una riqueza interesante, al menos para el caso de América Latina. Lejos de serconsiderado sólo como un dispositivo discursivo de algunas propuestas desarrollistas hay enfoques que planteansu vigencia y potencialidad en América Latina (Reilly, 1998). Sin considerar el espíritu asosiacionista de corteanglosajón, en Latinoamérica existen tradiciones de solidaridad horizontal ampliamente compartidas6.

Red«Las redes de asociaciones son estructuras no jerárquicas formadas por medio de decisiones de múltiples actoresque se agrupan para incidir en las políticas públicas» (Chalmers, 1997). La red es una construcción social queinvita a la co-rresponsabilidad7.

Descentralización y desconcentraciónEstos son dos conceptos vitales dentro de las distintas posiciones sobre la reforma del Estado. Para el caso de laspolíticas públicas, tanto una descentralización administrativa, como una desconcentración de funciones, esindispensable.

Gestión por resultadosEste tipo de gestión nos ayuda a valorar de mejor manera los cambios operados luego de una intervención. Pormedio de este tipo de gestión podemos medir la eficacia y la eficiencia de nuestro trabajo ya que podemosevaluar los resultados como cambios concretos que se han logrado en determinadas situaciones8.

Políticas públicas locales y el papel de lasONG’sUna vez que se han analizado las consideraciones nece-sarias para fundamentar un modelo de desarrollo y definirprincipios rectores de la política social es necesario pasara delinear la estructura que permitirá diseñar una agenda

de políticas publicas que busque un desarrollo humanosustentable, equitativo e inclusivo.La base de una estructura de políticas públicas quebusquen la corresponsabilidad, la equidad y la inclu-sión, debe estar conformada por tres pilares fundamen-tales que resumen y recogen los elementos esenciales

de los enfoques más importantes que procuran lasuperación de la pobreza: el desarrollo de capacidades, lacreación de oportunidades y el ejercicio de derechos y laconstrucción de ciudadanía:

1) El desarrollo de capacidades supone el aprendizajey aprovechamiento de habilidades para que laspersonas y las familias puedan elegir entre opcionesde vida, para hacer y para ser. Este concepto a su vezimplica que para alcanzar todas sus capacidades, unser humano debe satisfacer un conjunto de necesi-dades básicas: estar bien nutrido, gozar de buenasalud, tener una vivienda digna, tener la posibilidadde escapar de la morbilidad evitable y de la mortali-dad prematura y tener acceso a la educación básica,así como gozar de libertades de pensamiento y detrabajo, entre otras.

2) La creación de oportunidades para todos y todasimplica que todos los ciudadanos, sin distinción deningún tipo, puedan acceder por igual a mejorescondiciones de vida a través de su propia iniciativaen un ambiente económico y social propicio paraello. En este mismo sentido, las oportunidades debensignificar la posibilidad de acceder a institucionessociales, políticas y administrativas ante circuns-tancias de riesgo que atenten contra su desarrollohumano y social; en particular, se debería contar con

red de protección social contra aquellos eventos quepueden afectar negativamente sus capacidades o supatrimonio. En este sentido, una red social deberíaser flexible e integradora y tendría que construirsoluciones específicas para las complejas causas yexpresiones de la pobreza.

3) El ejercicio de derechos y la construcción deciudadanía debe posibilitar que las políticas sociales,lejos de consolidar una lógica clientelista en losproyectos de desarrollo, (como en muchos casos lohan venido haciendo), creen ciudadanos activos queno solo sean vistos como actores de responsabilidadsocial y «aptitudes cívicas», sino que fundamental-mente se puedan convertir en verdaderos sujetos dederechos para que así puedan asumir una relación demayor exigencia, pero también de mayor responsabi-lidad frente al Estado. El ejercicio de derechos y laconstrucción de ciudadanía debe ser un eje quepotencie la política social pero que a la vez fortalezcala relación de derechos, obligaciones y corresponsa-bilidad entre el Estado y la sociedad.

Estos pilares responden a un enfoque multidimensionalde la política social que busca corregir brechas injustasentre la población y a la vez reconocer y responder a lariqueza de las diferencias personales, comunitarias,locales y regionales.

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Bibliografía 45

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Cada una de las unidades está acompañada de lecturas que apuntana reforzar los temas tratados. En caso de requerirse mayor informaciónsobre diversos aspectos del proceso de Incidencia Política se reco-mienda utilizar como material de consulta el Manual preparado porWOLA y CEDPA:

Manual para la facilitación de Procesos de Incidencia PolíticaEste texto se encuentra disponible en:

http://www.wola.org/publications/atp_manual_para_facilitacion_jun_05.pdf

Así mismo, en la medida que el curso hace permanente referencia a la discusión en torno a la democracia en AméricaLatina, se recomienda consultar:

Informe sobre la democracia en América Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanosEste informe fue elaborado por una Comisión integrada por especialistas de toda la región con el apoyo del ProgramaRegional del PNUD. Incluye abundante información empírica, reflexión teórica, análisis de procesos y recomendaciones.Sin duda se trata del material más completo sobre el tema. Esta disponible en:

http://www.undp.org/spanish/proddal/informeProddal.html

Para profundizar en torno a las tradiciones políticas de América Latina se recomienda;Richard Morse: «La Herencia de América Latina», Plural, nº 46, México, julio de 1975.

¿Cuáles son los componentes de unproceso de incidencia? Protagonistas ypropuesta

¿Cuáles son los componentes de unproceso de incidencia? Protagonistas ypropuesta

Unidad 2Unidad 2

MODULO 1MODULO 1Conceptos y MetodologíaConceptos y Metodología

Bajo diversos auspicios, la Funda-ción Programa de Alivio de la Po-breza (PAP) ha venido trabajandodesde 1998 en diferentes progra-mas y proyectos que sentaron lasbases para un proceso de descon-centración municipal a nivel dis-trital. Experiencias de planifica-ción participativa y de ejecuciónde proyectos con participaciónvecinal abrieron una nueva etapaen la historia del municipio de laciudad de Santa Cruz de la Sierra.En particular, abriendo caminospara la participación de los sectoresmás pobres.El municipio de Santa Cruz cuentacon 15 distritos y más de unmillón doscientos mil habitantes. Comprende 633 barriosy 393 urbanizaciones vecinales distribuidas sobre cienmil hectáreas.Si bien la estructura municipal vigente incluye a lassubalcaldías, estas no tienen atribuciones claras ni re-cursos definidos. Se limitan a canalizar demandas de losvecinos en diversos temas (arreglos de calles, áreas ver-des, control de chicherías y boliches, arreglo de escue-las, etc.) y si bien en algunos casos las juntas vecinalesproponen candidatos para ocuparlas, suelen ser confia-das a miembros del partido político del alcalde.Un estudio reciente sobre «Fortalecimiento Institucio-nal y Desarrollo Organizacional y Administrativo” delmunicipio de Santa Cruz, recomendaba fortalecerlas, re-definiendo sus atribuciones. En particular proponía dar-les funciones ejecutivas de promoción de la participa-ción ciudadana, la coordinación, supervisión y controlde tareas delegadas por ley y/o por el Gobierno Munici-pal de Santa Cruz de la Sierra. En el marco de la institu-

La desconcentración sub-municipal en Santa Cruz de laSierra, Bolivia

cionalidad construida en Bolivia al amparo de la Ley deParticipación Popular, se planteaba hacer de las subal-caldías un mecanismo de articulación entre las organi-zaciones de base y los espacios y procesos del municipio.En particular en torno a la formulación del Plan deDesarrollo Municipal, el programa operativo anual y elpresupuesto de inversión.Ya en el año 2000 el gobierno municipal había comen-zado a formular su Plan de Desarrollo Municipal Sosteni-ble (PDMS). Este fue elaborado por un equipo técnico dela Alcaldía Municipal en concordancia a lo estipuladoen la Ley de Municipalidades y se intentó, en el cursode su elaboración, inaugurar un proceso participativo.En lo fundamental, el plan contiene las demandas veci-nales recogidas a través de la realización de un taller deconsulta por distrito en el que participaron represen-tantes de las organizaciones vecinales de base. Sin em-bargo, el plan global carece de planes distritales e inclu-so de un plan quinquenal de inversiones. En este con-

49Compartamos una experiencia

EJERCICIO 1EJERCICIO 1

texto el control social es muy débil. Existe un represen-tante distrital ante el Comité de Vigilancia. Este repre-sentante tiene que vigilar el uso de recursos en unterritorio que fácilmente supera las 900 hectáreas conuna población por encima de los cien mil habitantes.La situación antes descrita comienza a modificarse en lamedida que se desarrollan experiencias de planificaciónen el nivel de unidad vecinal (espacios delimitados alinterior de los distritos). Como resultado del trabajo delPAP, en la actualidad 104 unidades vecinales (dentro decinco de los distritos) cuentan con planes de desarrollovecinal elaborados de manera participativa. Son estasexperiencias las que se han convertido en la principalfuente de presión social en pro de una efectiva descon-centración municipal. A pesar de sus innegables benefi-cios (incluso en términos de mejorar la recaudacióntributaria) las autoridades municipales se han resistidoa dar curso a la iniciativa.El PAP ha avanzado una propuesta de distrito descon-centrado piloto. La cooperación internacional ha apoyadodiversos estudios de factibilidad de diversos aspectos dela desconcentración. Tal como puede verse en la

sistematización de la experiencia que se anexa a estaunidad (Lectura 1), la propuesta se basa en un balancede factores favorables actualmente existentes (distritoscon infraestructura, recursos humanos disponibles, ex-periencias en unidades vecinales, nuevos recursos eco-nómicos, etc.). Pero tal como el mismo documento señala,no hay duda que el principal obstáculo ha sido laresistencia de autoridades y funcionarios a perder poderen el proceso. Al punto que, ante la creciente presión yen el marco de las recientes elecciones municipales(diciembre del 2004) las autoridades salientes dieronuna norma (ordenanza municipal) apresurada y pocosustentada.Afortunadamente, el hecho que el PAP hubiese trabaja-do con los diversos candidatos en el mencionado proce-so electoral, llevó a que quienes resultaron elegidospidiesen apoyo para corregir dicha norma. Como resultadode esto, el 3 de marzo del 2005, el Honorable ConcejoMunicipal sancionó la Ordenanza Municipal N° 018/2005 dando luz verde al proceso denominado “Programade Desconcentración Distrital y Autonomía Vecinal” consu respectivo Reglamento.

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A diferencia del caso hipoté-tico presentado al comenzarla primera unidad, en éste elresultado final es favorable enla medida que la intervenciónde la ONG estuvo acompaña-da de acciones de influenciade los decisores políticos.

¿Ha participado usted –o conoce- algún caso simi-lar? Descríbalo brevemente.

¿Cuál considera que fue el principal factor deéxito?

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EJERCICIO 2EJERCICIO 2

división tripartita que proponen algunos autores: el podertiene una «cara abierta» (las instituciones políticas pro-piamente dichas), una «cara cerrada» (los hoy llamadospoderes fácticos) y una «cara invisible» (el tramado decreencias, normas, prejuicios que legitima el poder glo-bal). Más allá de los espacios abiertos de discusión yelaboración de las decisiones políticas (consejos muni-cipales y regionales, parlamento y consejo de ministros),existen espacios cerrados –normalmente dominados porlos poderes fácticos- y «pasillos secretos» que conectanestos con el poder abierto.Tener una idea más clara de cómo se elaboran y setoman las decisiones políticas es crucial para las accio-nes de incidencia política. Esto no significa que lasacciones de cabildeo o abogacía deban ajustarse a talesmecanismos, muchas veces tendrán que actuar en con-flicto con ellos, con lo que tienen de oculto, de secretoy de corrupto.Para hacer más complejo el asunto, no podemos dejar detomar en cuenta el peso que tienen las relaciones pri-marias y tradicionales en el ejercicio del poder en nues-tras sociedades. Es decir, relaciones familiares, étnicas,religiosas, etc. Así mismo, en muchos de los procesos deincidencia debemos tomar en cuenta los escenariosinternacionales cuyas políticas y/o decisiones puedenafectar directamente el curso de la iniciativa que trata-mos de sacar adelante.

Es evidente que la incidencia busca influir sobre algúnescenario político, sea éste local, regional o nacional.Sin embargo, dadas las características del poder y suejercicio en las sociedades andinas, el escenario políticono sólo es precario sino que muchas veces tiene fronterasborrosas con otros escenarios públicos. Un buen ejemplode esto es la relación entre la política y los grandesmedios de comunicación: tal parece que la política hapasado a ser un “programa” dentro del repertorio que nosofrecen los medios. Una suerte de “reality show” más.Incidir en política requiere tomar en cuenta esta com-plejidad. Desarrollaremos de manera más eficaz la inci-dencia política si la ubicamos al interior de un conjun-to de acciones que podríamos definir como de “incidenciapública”. Es decir, orientadas a modificar decisiones ycomportamientos de los actores y poderes que formanparte de nuestras sociedades.En los últimos años se han propuesto visiones másamplias y complejas de lo que es el poder en una sociedad.Hoy se habla de poderes abiertos y poderes encubiertos,poderes legítimos y poderes fácticos, de poderes «macro»y poderes «micro», sin olvidar la «microfísica del poder»(Foucault) que alude a los mecanismos de dominacióninternalizados por los sujetos. Sin necesidad de ser ex-haustivos al punto de perder eficacia, es necesario quetengamos un cierto conocimiento del complejo panoramadel poder a fin de poder actuar sobre él. Puede ser útil la

1. Los espacios públicos: el escenario político y losescenarios sociales

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Al culminar la primera uni-dad usted había identificadoun problema del cual desarro-llaría su propuesta de inci-dencia. Revise las respuestasque dio y proceda ahora a res-ponder algunas preguntas conrelación a los espacios públi-

cos que son relevantes en relación con dicho problema.Identifique al menos tres espacios (local, regional, na-

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I O cional) relevante para la incidencia que busca desarro-

llar. Descríbalo brevemente e identifique dos o tres acto-res relevantes en cada uno de ellos.Otro ejercicio útil es identificar las diversas formas deejercicio del poder (“abierto”, “cerrado”, “invisible”) y losactores relevantes en cada uno de ellos. Una vez másrevise la descripción del problema que motiva su pro-puesta de incidencia e identifique algún espacio queejemplifique cada una de las formas de ejercicio de po-der así como algunos actores relevantes en cada uno deellos:

Poder abierto Poder cerrado Poder invisible

Ejemplo

Actores relevantes

Local Regional Nacional

Identificación

Breve descripción

Actores relevantes

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Si desea profundizar más con relación al tema de los espacios públicos puede consultar la Lectura 2 de esta unidad.

El debilitamiento del tejido social y de las identidades,el empobrecimiento de los discursos políticos y la limi-tada adhesión a ellos, el deterioro de la representación yla ausencia de nuevas mediaciones, son todos factoresque confluyen en la crisis contemporánea de la política.En este marco el acceso al poder tiende a ser canalizadoa través de otro tipo de relaciones, primarias (la familia,el grupo de interés más inmediato, etc.) o tradicionales.Esto lleva a que, en la práctica, los procesos de inciden-cia tengan que desenvolverse entre políticos que ya nolo son y no políticos que quieren serlo, lo cual hace difícilla articulación de coaliciones, incluso en torno a temasmuy concretos. El panorama se torna complejo si seincluyen consideraciones éticas acerca de lo que “deberíaser” (y no es) la política hoy. De allí que se insista tantoen la voluntad de construir “nuevas formas de hacerpolítica”.Si bien una iniciativa de incidencia puede tener diver-sos orígenes, es crucial la “apropiación” del proceso porparte de los directamente afectados por el asunto encuestión. Quienes sean al final los “protagonistas”responden antes que a un diseño preestablecido, a losresultados del proceso mismo. Es por ello que, si bientodo plan de incidencia tiene que asumir una definiciónpreliminar acerca de quienes seránprotagonistas del mismo, es másimportante que el plan contemplepropuestas y estrategias para cons-truir un protagonismo social lomás amplio posible.Más allá de diferenciassemánticas (protagonistas, aliadosestratégicos, coyunturales, etc.) lacuestión crucial es entender queen todo proceso las relacionesentre los diversos actores y losroles que asumen cada uno deéstos, están en permanente rede-finición.Hoy se habla con muchafrecuencia de “alianzas” o“asocios”. Es decir de relaciones

más o menos estables entre actores de diversas caracte-rísticas u orientaciones globales pero que comparten unobjetivo específico común. Para avanzar en ellas esindispensable dejar de lado prejuicios. Un buen ejemplode ello son las posibilidades de “alianzas” que se hanabierto en diversos países de la región en el contexto delas negociaciones de los llamados tratados de “libre co-mercio”: sectores empresariales, habitualmente consi-derados como adversarios de los sectores laborales, seacercan a estos en torno a una agenda común de defensade los mercados nacionales. Otro ejemplo es el que formóparte de la exitosa campaña de incidencia en defensadel medio ambiente en Lima (Perú) frente a la empresaLuchetti que instaló una planta industrial en la únicaárea natural protegida de la ciudad de Lima. Del texto dela sistematización que se incluye como Lectura 3 deesta unidad, extractamos una de las principales lecciones:

“Las consecuencias de carácter social son tal vezlas más importantes. El cambio en la concienciamedioambiental se expresó en la posibilidad dearticular diversos sectores sociales. De hecho, en elconflicto estuvieron involucrados dos sectores aprimera vista antagónicos: los pobladores de losbarrios populares aledaños a los Pantanos -agrupados

2. Los actores del proceso: protagonistas, aliados,adversarios

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en el Frente de Defensa- y los vecinos de lasexclusivas urbanizaciones de Villa y La Encantada,agrupados en el Patronato. Cada uno aportó superspectiva, sus formas de movilización y presión,sus posibilidades de convocar a otros sectores. Unacoordinación eficaz, principista y pragmática a lavez, pudo lograr que las diversas perspectivas lejosde colisionar enriquecieran el movimiento.”

Es esta amplitud la que explica el que se haya logradoinvolucrar en la campaña a los principales medios decomunicación así como a la mayoría de partidos repre-sentados en el Consejo Provincial de Lima.En general, las alianzas dependen no sólo de la existen-cia de objetivos comunes sino también de la forma comose planteen los temas.Es por ello que es muy importante plantearse repetidasveces algunas preguntas: ¿Incluía nuestra propuestainicial para la incidencia una consideración seria(incluyendo estrategias) sobre la construcción dealianzas? ¿Estaban claros los aportes, compromisos yrestricciones de cada uno? ¿Se construyeron mecanis-mos de consulta, decisión y evaluación adecuados?Esto implica que la propuesta sea sometida de manerasimultánea a dos consideraciones, no siempre coheren-tes entre sí: una en torno a la consistencia interna de la

propuesta; otra en torno a la viabilidad política de lamisma. La primera reclama correspondencia entre lasdiversas dimensiones del problema y los componentesde la propuesta, entre los objetivos y los mediospropuestos. La segunda reclama medir cuidadosamentelas prioridades y la amplitud de las modificaciones, enfunción de evitar una amplia coalición de afectados porlos cambios que se opongan y los bloqueen. Laconsideración de coherencia nos lleva a una propuestaespecífica, técnicamente sustentada y sustentable,económicamente viable. La consideración de viabilidadpolítica nos lleva a una propuesta capaz de atraer unaamplia coalición y de ser realizable en el marco de unacorrelación política factible.Como es fácil darse cuenta, a mayor coherencia menorposibilidad de atraer nuevos aliados; a mayor amplitud,menor coherencia. El límite más allá del cual la propuestapierde sentido solo puede ser establecido en el terrenoconcreto de cada una de las campañas de incidencia. Ellímite más allá del cual la coalición pierde sentido entanto agente eficaz de cambio es una decisión políticaque sólo puede ser tomada por quienes tienen la decisiónde promoverla.Volveremos sobre este tema en el cuarto apartado deesta unidad al plantear el tema del “mapa del poder”.

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Identificados los actores es necesa-rio definir los mensajes con los quellegaremos a ellos. No basta tenerla razón, hay que demostrarlo. Nobasta demostrarlo racionalmente,hay que demostrarlo a través de di-versos medios. Persuade más unaimagen que un cuadro estadístico,un caso concreto emblemático másque un análisis sociológico. Si bienlas encuestas de opinión pueden sera veces un indicador suficiente paraque los operadores políticos seinteresen por un problema, muchasveces es necesario demostrar que lapoblación está dispuesta a ganar lascalles por una causa que considerajusta.Los argumentos pueden y deben diferenciarse de acuer-do a los actores a los cuales se pretende llegar. El mismoproblema, la misma propuesta, deberá ser argumentadode manera diferenciada frente a un parlamentario de unpartido pro-empresarial y frente a un parlamentario deun movimiento regional indigenista. Lo cual conlleva laelección de diversos formatos para cada argumento. Odiversos tipos de acción: una selección de materialessobre experiencias exitosas que resultan de propuestassimilares en otros países, materiales gráficos oaudiovisuales sobre los impactos sociales del problemaque se busca solucionar, etc.Un ilustre político norteamericano definió al «cabilde-ro» (lobbyist) como «técnico experto y capaz de explicarcuestiones complejas y difíciles de una manera clara,comprensible» (John Kennedy, 1956). Hay que tenermuy en cuenta que «explicar» puede significar eldesarrollo de procesos muy diversos: motivar, interesar,convencer, etc.Lo dicho hasta aquí descansa sobre un supuesto débil ennuestras sociedades: la credibilidad de los discursospúblicos. Lo que a su vez nos remite a un rasgo básico -y también escaso-: la confianza. No hay soluciones fácilese inmediatas para el déficit de confianza y credibilidad.

En todo caso la «trasparencia» y «publicidad» de lasacciones de incidencia política pueden contribuir amodificar esta situación.Para el tema de los argumentos es particularmenterelevante la perspectiva intercultural. No hay duda queexiste una asociación fuerte entre pertenencia étnica ypobreza/exclusión. Es por ello que el involucramiento enprocesos de incidencia de sectores ajenos a las culturascriollas-mestizas dominantes en nuestros países requierenuna aproximación específica.La única forma de encarar estos desafíos es apelando auna concepción participativa. De hecho la incidenciano es otra cosa que el ejercicio del derecho a laparticipación. Sin embargo, muchas veces por la urgen-cia de los cronogramas políticos o institucionales setiende a sacrificar la dimensión participativa en funciónde una mayor eficacia. Esto a su vez lesiona elcompromiso de diversos actores (que se sienten “mani-pulados”) con el proceso mismo de incidencia. Es porello que hay que ser muy cuidadosos en hacer de laincidencia un proceso de participación permanente delos involucrados.Hay que asumir la idea de que construir la propuesta yconstruir la coalición son dos caras del mismo proceso.Así como la propuesta se va definiendo en la medida que

3. Construyendo los argumentos, participación,negociación y coaliciones

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se articulan y comprometen diversos actores, tambiénsufre modificaciones de acuerdo a la correlación defuerzas global que se establece en torno al problema.Para entender mejor esto lea atentamente el siguientetexto relacionado con un proceso de incidencia quedesarrolló la Coordinadora Nacional de Derechos Humanosen el Perú:

A partir del año 1992, el gobierno de Alberto Fuji-mori dio un conjunto de medidas orientadas a en-durecer la lucha contra el terrorismo. Con estasmedidas el número de detenidos se incrementógeométricamente, las condenas se aceleraron y laspenas de incrementaron. Este endurecimiento fuepresentado por el gobierno como un logro y contócon un importante respaldo en la población, talcomo lo testimonian diversas encuestas de la época.Sin embargo, para miles de familias este nuevo marcolegal significó una masiva tragedia. Miles de perso-nas inocentes comenzaron a llenar prisiones, a serpresentadas con trajes a rayas, investigadas conmétodos que atentaban contra sus derechos funda-mentales, incluyendo en casi todos los casos amujeres víctimas de violación sexual. Y estaspersonas resultaban rápidamente condenadas asanciones que difícilmente eran menores a veinteaños de prisión. Como es de suponer la mayoría depersonas provenía de zonas rurales y pertenecía alos estratos más pobres de la población.El hecho que el problema resultase de la existenciade un marco legal transgresor de derechos hacía deéste una oportunidad excepcional para desarrollaruna campaña de incidencia política. Desde el inicioquedó claro que era indispensable constituir unaamplia coalición. La propia Coordinadora Nacionalde Derechos Humanos fue el «núcleo duro» de lacoalición en estrecha relación con familiares devíctimas y otras instituciones que los acompañaban(caso de diversas iglesias), así como la Defensoríadel Pueblo. Desde esta alianza de los «convencidos»de que en el Perú había un serio y masivo problemade inocentes en prisión, se inició el proceso de cons-truir una coalición más amplia.

Además era necesario tener una propuesta que tuvieseviabilidad política, es decir, que pudiese ser aceptadaincluso por el gobierno de Fujimori. Desde un punto devista ético y jurídico lo que correspondía con relación aestas personas era su absolución plena. Es decir, lostribunales deberían haber revisado y modificado lassentencias que los habían condenado a años sino décadasde prisión injusta. Esta solución, ajustada a los principios,estaba bastante lejos de lo posible en el contexto delfujimorismo.La figura legal que se adoptó (el “indulto presidencial”)no fue la mejor, dado que el indulto no supone laaceptación clara de la inocencia, sin embargo permitióno sólo liberar a 502 personas de manera directa sinoque contribuyó a acelerar la libertad de otras tantaspersonas debido a la aceleración de procesos en el poderjudicial.Este ejemplo nos presenta un caso, quizás límite, en elcual las consideraciones de eficacia (“lograr la libertadde personas detenidas injustamente”) llevan a poner ensegundo plano algunas consideraciones de coherencia(el indulto no significa reconocer la inocencia de laspersonas). Asumir este tipo de decisiones supone laexistencia de una coalición que tenga claridad deobjetivos y que tenga mecanismos participativos paraprocesar las discusiones y las tomas de decisión.

Recapitulando:¿Qué implica construir una coalición?• Establecer acuerdos en torno a objetivos comunes.• Definir los aportes y responsabilidades de cada uno.• Definir los mecanismos a través de los cuales la coali-

ción tomará sus decisiones.La confluencia en torno a una propuesta no anula ladiversidad de intereses y perspectivas que puedenconfluir en una coalición. Por otro lado, es muy difícilque una propuesta resulte beneficiosa o satisfactoria enel mismo nivel para todos los integrantes de la coalición.Es por ello que la existencia de mecanismos de decisióny negociación transparentes al interior de la coaliciónes fundamental para que esta no fracase.

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EJERCICIO 3EJERCICIO 3

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Pensando en el problema queha seleccionado para supropuesta de incidencia y te-niendo en cuenta las carac-terísticas sociales, culturalesy políticas del escenario en elcual la desarrollará, respondaa las siguientes preguntas:

¿Cuáles son los principales obstáculos que proba-blemente encuentre para construir coaliciones entorno a un proceso de incidencia?

¿Qué tipo de liderazgo se requiere para remontaresos obstáculos?

¿Qué estrategias podrían ser útiles para remontaresos obstáculos?

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EJERCICIO 4EJERCICIO 4

PASO 2 - CONSTRUCCION DEL «MAPA DEL PODER»PASO 2 - CONSTRUCCION DEL «MAPA DEL PODER»

Tal como hemos visto en la parte teórica de esta unidad,uno de los temas más complejos en la elaboración de laspropuestas de incidencia es el relacionado con el “mapadel poder”. Las guías para elaborarlo suelen incluirpreguntas que apuntan a identificar aliados, opositores,indecisos, a partir de identificar los intereses yorientaciones de unos y otros. El problema es que estosupone una sociedad relativamente ordenada conidentidades y relaciones estables. No es el caso de lamayoría de nuestras sociedades.En sistemas políticos más estables basta con tener unaidea de los programas de los partidos y de los matices asu interior. En nuestros casos el asunto es más complejo.Es por ello que un “mapa del poder” útil debe ir mas alláde la política formal e incluir al menos los siguientesaspectos:Tal como se ha señalado anteriormente, un «mapa delpoder» debe incluir los actores de las diversas dimensio-nes del poder (abierto, oculto, invisible) así como los

4. Construyendo un Plan de Incidencia: construcción del“Mapa del poder”

diversos tipos de poder que se sobreponen en todoescenario: poderes tradicionales, étnicos o familiares,poderes “modernos”, etc. Sólo la sistematización de lahistoria local y regional nos puede dar un acceso cabala estas diversas dimensiones.Así mismo, un mapa del poder no puede prescindir deuna valoración de nosotros mismos (ONG’s, movimien-tos sociales, etc.) como factor de poder activo en unadeterminada relación de fuerzas con los otros factoresde poder.El mapa del poder es, por definición, dinámico. Se modificaconforme se desarrolla la campaña de incidencia. Paraque sea útil debe ir más allá de nombrar actores, seanestos favorables, opuestos o indecisos. Al menos debepermitirnos entender las razones por las cuales se ubicanen uno u otro lado del cuadro, lo cual será muy importantepara definir las estrategias que nos permitan incidir so-bre ellos.

Objetivo Preguntas motivadoras Supuestos

Identificar los operadores polí-ticos que podrían solucionar elproblema

¿Quién está a cargo de las políti-cas vinculadas al problema y susolución? ¿Quién toma decisio-nes directas sobre los temasidentificados? ¿Quién influencia

Existen mecanismos en el sistemapolítico para la solución delproblema por la vía de la propuestaconstruida previamente.

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Las respuestas a las preguntas motivadoras nos dan los insu-mos para construir el mapa del poder. Después de responder-las hay que construir el mapa propiamente dicho.

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Identificar la posición de los di-versos actores –no sólo políti-cos- con relación al problema ysu solución

¿Qué intereses están representa-dos en el sistema sobre el cual sepretende actuar? ¿Qué otrosactores tienen capacidad de in-cidencia en el sistema? ¿Se hanpronunciado estos actores respec-to al problema y su solución? ¿Sehan destacado últimamente enlos medios de comunicaciónnoticias sobre estos temas?

El problema y la solución son -opueden ser- parte de la agenda delas diversas fuerzas políticas.

Identificar las posibilidades dealianzas en el escenario políticoy en el escenario público másamplio

¿En qué aspectos la propuestacoincide con los programas oplataformas de los actoresidentificados? ¿Qué podrían ga-nar los diversos actores con lasolución al problema a través dela propuesta presentada? ¿Existencanales para incidir sobre estosactores (políticos y no políticos)?

Diversas fuerzas políticas tienen -o pueden tener- interés en promo-ver la solución al problema.

directamente sobre los decisorespolíticos identificados?

Identificar el peso de los adver-sarios a la solución del problema

¿Cuáles son los conflictos más im-portantes entre la propuesta y losprogramas y/o intereses de losactores identificados?

Existen adversarios con poder al in-terior del sistema político.

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Identificar los puntos débiles delos adversarios a la solución delproblema

¿Qué pueden perder los actoresidentificados si se oponen a lapropuesta?

Los adversarios pueden ser neutra-lizados o ganados.

La forma más útil de representar el mapa del poder es alinterior de una circunferencia, en el centro del cualubicamos la decisión política que queremos obtener. Enel conjunto del círculo ubicamos a los diversos actores yse han establecido los siguientes criterios:- El semicírculo superior lo reservamos para actores y

decisores políticos, la mayor parte de los cuales serán,seguramente, actores estatales.

- El inferior lo reservamos para actores no estatales queinciden sobre los primeros.

- En la parte derecha ubicaremos a los actores que estána favor de la decisión política por la cual hacemosincidencia.

- En la parte izquierda a los actores que están en contra.- En el medio a los actores indecisos.- Los actores estarán más o menos lejos del centro del

círculo de acuerdo al poder que tengan para tomardecisiones o para incidir en los que toman decisiones.

Utilizando los materiales adecuados podremos ir mo-viendo a los actores de acuerdo a cómo avance el procesode incidencia.El mapa “óptimo” es aquél en el cual se logra que lamayoría de decisores se encuentre en el cuadrantesuperior derecho del círculo. Y que la densidad de actoressea más fuerte en la porción que toca la solución delproblema.

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Actores queestán afavor

Actores y decisorespolíticos

Actores queestán encontra

Actores no estatales

Actores indecisos

Decisiónpolítica quequeremosobtener

EJERCICIO 5EJERCICIO 5

PASO 3 - DISEÑO PARTICIPATIVO DE LA PROPUESTAPASO 3 - DISEÑO PARTICIPATIVO DE LA PROPUESTA

La incidencia tiene como contenido una propuesta depolítica alternativa. Si bien toda política tienebeneficiarios y perdedores, se trata de formularla de talmanera que se amplíe el rango de los primeros ydisminuya en rango de los últimos. Construir unapropuesta en torno a la cual se hará incidencia no es,por tanto, un ejercicio académico o técnico. Es un procesopolítico, en tanto la propuesta se elabora no sólo enfunción de la solución del problema, sino también enfunción de la coalición que se busca construir parasacar adelante la propuesta.Se trata de una «propuesta» y no de una mera «deman-da». Una cosa es buscar que las autoridades solucionenuna demanda o problema específico sin importar muchode qué manera lo hagan, otra es proponer una políticaespecífica frente al problema en cuestión. Hablar de“una política” es hablar de reglas generales, de prácticassistemáticas, de relaciones normadas entre mandatariosy ciudadanos. La incidencia apunta a producir este tipode resultados.

5. Construyendo un Plan de Incidencia: diseñoparticipativo de la propuesta

En la medida que la incidencia busca modificar políticaspúblicas, supone modificar decisiones, comportamien-tos, creencias en las autoridades así como demostrar lalegitimidad y viabilidad de la propuesta. Esto implicaasumir que una propuesta de incidencia tiene diversasdimensiones. Más allá de los componentes políticos ytécnicos, una propuesta de incidencia requierefundamentos éticos y culturales así comoargumentaciones que apelen a diversas instancias dedecisión de los individuos y las colectividades: no sólola razón, también los sentimientos, creencias, valorescompartidos, etc.El diseño de la propuesta no puede desvincularse del«mapa del poder». Es obvio que ambos aspectos requierenun trato particular y deben ser analizados uno despuésdel otro, lo más probable es que al culminar ambosdebamos revisarlos simultáneamente para verificar suconsistencia interna y la coherencia entre ambos.

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Al igual que en cada uno de los pasos anteriores, le invita-mos a responder las preguntas motivadoras que se encuen-tran en la columna central del siguiente esquema:

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Identificar los componentes po-líticos a tener en cuenta en laconstrucción de la propuesta

¿En qué valores se basa la pro-puesta? ¿Qué relación tiene lapropuesta con los programas delas principales fuerzas políticas?

Es posible construir una propuestaque se base en valores, creencias,puntos de vista compartidos poruna sector significativo -sino ma-yoritario de la comunidad.

Identificar los componentes téc-nicos a tener en cuenta en laconstrucción de la propuesta

¿Qué aspectos técnicos incluyela propuesta? ¿Quiénes puedenaportar a la construcción de estosaspectos?

Existen argumentos y respuestastécnicamente fundadas quepermitirían solucionar el problema

¿Quiénes serían directamentebeneficiados por la decisiónidentificada? ¿Quiénes de mane-ra indirecta? ¿Cuál es la disposi-ción de unos y otros a participaren la construcción y promociónde una propuesta de cambio?¿Cuál es el grado de influenciaque tienen en los decisorespolíticos? ¿Quiénes pierden conla decisión propuesta?

Identificar los componentes sub-jetivos (éticos, culturales, emo-cionales) que debe incluir la pro-puesta

¿A qué valores morales apela lapropuesta? ¿Qué aspectos de laidentidad social están en juegoen la propuesta? ¿Qué símbolospueden resumir el contenido dela propuesta?

Las decisiones y acciones socialesse basan, no sólo en consideracio-nes racionales, también enmotivaciones subjetivas

Identificar los actores socialesque podrían ser beneficiados conla solución del problema a travésde la política identificada

Existen sectores sociales interesa-dos en promover cambios en laspolíticas públicas que lleven a lasolución del problema

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Objetivo Preguntas motivadoras Supuestos

Identificar el resultado que sig-nificaría la solución del proble-ma identificado

¿Cuál sería la decisión que lleva-ría a que el problema se solucio-ne (en términos de políticapública)?

Es posible que los actores políticospuedan tomar decisiones que mo-difiquen el problema planteado

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I. IntroducciónCon el antecedente de que la Cooperación Británica(DFID), está impulsando el diseño de un Programa deGobernabilidad Municipal destinado a mejorar el im-pacto de las políticas, programas y procesos que promue-ven la interacción entre los ciudadanos y el gobierno,en sus distintos niveles de administración, para unaprovisión adecuada de los servicios públicos, se ha vistopor conveniente desarrollar estudios que permitanrecoger evidencias sobre los enfoques, formas de operacióny resultados de programas y proyectos impulsados hastala fecha por los gobiernos municipales y que en la mayoríade los casos, cuentan con apoyo de la cooperacióninternacional, de instituciones de la sociedad civil, asícomo de Organizaciones No Gubernamentales.

Lectura 1

La experiencia de desconcentraciónmunicipal en Santa Cruz de la Sierra, BoliviaFundación Programa de Alivio a la Pobreza (PAP)

El presente trabajo pretende identificar y analizar losfactores condicionantes que explican el estado desituación de la Desconcentración /descentralización enel municipio de Santa Cruz de la Sierra, partiendo delanálisis de las dimensiones políticas, económicas, socialese institucionales correspondientes al mismo.

II. La desconcentración municipal como ins-trumento para la participación vecinalLa búsqueda de medios alternativos que permitan esta-blecer relaciones estables entre ciudadanos comunes ycorrientes y quienes ejercen el poder público ha sidolarga, escabrosa y difícil (casi irresuelta) en las sociedadesmodernas, cuyo acelerado proceso de urbanización,complica los procesos de participación ciudadana.

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Identificar las acciones que per-mitirán construir una propuestapolíticamente coherente, técni-camente solvente y socialmenteasentada.

¿Qué experiencias exitosas deorganización, movilización,negociación hemos tenido?¿Podemos reeditarlas? ¿Quéexperiencias exitosas conocemosde otros? ¿Podemos reeditarlas?¿Cuáles son las más viables aquíy ahora?

La cercanía política entre el gobierno local y la sociedades un elemento de importancia estratégica, en la medidaque puede hacer receptivo al gobierno a las nuevasdemandas de la ciudadanía local y, a partir de ellas,identificar las nuevas tareas de intervención municipal.Es necesario precisar que la gestión municipal es, sobretodo, una acción política, y que su nivel de aplicaciónreal radica en la posibilidad de reconstruir los lazos entreel Estado y la comunidad a partir de la presencia denuevos espacios públicos locales, que fundamenten unaamplia participación ciudadana.Desde el año 1998, el Programa de Alivio a la Pobreza(PAP), Santa Cruz de la Cooperación Holandesa y desdeel 2002 la Fundación PAP trabajaron y vienen trabajandodiferentes programas y proyectos que fueron sentandolas bases para un proceso de desconcentración municipala nivel distrital, a través de la ejecución de laplanificación participativa, ejecución de proyectos conparticipación vecinal, fortalecimiento a la gestiónvecinal, etc. Se trata de un momento muy importanteen la historia de la participación vecinal del municipiode la ciudad de Santa Cruz de la Sierra y especialmentede los sectores mas pobres, puesto que es la primera vezque los vecinos y vecinas, niños y niñas, jóvenes yadultos son tomados en cuenta a la hora de tomardecisiones, y empiezan a pensar en su barrio, unidadvecinal y distrito, como unidades de planificación y porende administrativas1.

III. Metodología y guía de sistematizaciónde las experienciasLa metodología de sistematización de las experienciasde Desconcentración objeto del presente estudio abarcólas siguientes etapas:Recopilación de información básica de cada uno delos municipios: distritalización municipal, estructuraadministrativa y de gestión, características demográficas,sociales y culturales de los distritos, organización yparticipación social y otros.

Identificación de áreas temáticas clave: desconcen-tración territorial, desconcentración funcional yfinanciera, desconcentración política a través de laparticipación ciudadana, y el proceso mismo de ladesconcentración en cada caso. Esta identificación fueel resultado de una serie de consultas a actores clavescon conocimiento sobre el tema de desconcentraciónen general y con experiencias en procesos deimplementación.

Formulación de una guía de relevamiento deinformación: la misma que fue estructurada sobre labase de las áreas temáticas ya mencionadas y que buscaesencialmente encontrar respuesta a tres aspectoscapitales: cuales son los factores que facilitan ofacilitaron los procesos de desconcentración, quéresultados se tiene a la fecha y donde están los cuellosde botella para seguir avanzando.

Identificación de actores clave: se procedió a laidentificación de los actores clave vinculados a losprocesos de desconcentración, sobre la base de lasiguiente representatividad general: nivel de gobiernomunicipal (ejecutivo y concejos), nivel de representa-ción vecinal (Comité de Vigilancia, FEJUVE, OTBs), niveltécnico operativo municipal (oficinas de planificación,desarrollo institucional) y consultores o instituciones(ONG´s) vinculadas a la temática.

Aplicación de la guía: en un primer momento secontactó con algunos de los informantes clave a quie-nes se les envío la guía y se trató de familiarizarlos conlos objetivos que se busca en este ensayo, para luego enun segundo momento visitarlos personalmente pararecolectar la información, puesto que en muy pocoscasos se pudo lograr que la guía fuera llenada sin lanecesaria visita y conversación personal.

Sistematización y análisis de la información: según lariqueza y el detalle obtenido en la recolección de infor-mación se ha realizado la evaluación y el análisis, lle-gando a algunas conclusiones y recomendaciones sobre

1 Andrade, O. (Fund. PAP)

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los aspectos más significa-tivos que podrían contribuira la profundización de los pro-cesos de desconcentraciónen curso.

IV. Presentación delestado de situaciónde la desconcentra-ción en el municipiode Santa Cruz de laSierraA continuación se presentala información recolectada através de personeros del Eje-cutivo Municipal, delConcejo Municipal, de lasorganizaciones vecinalesincluido el Comité de Vigi-lancia y de instituciones y consultores vinculados a latemática. Esta información ha sido sistematizada si-guiendo un formato con el objetivo de facilitar laevaluación y el análisis comparativo que permitaaproximar algunas conclusiones y recomendaciones quecontribuyan en la profundización de los procesos dedesconcentración.Hay diferentes intentos desde antes del 2002 y el 2003con recursos de USAID, entre otras, trabajar propuestasde desconcentración municipal, que luego de firmas yconvenios preliminares en la etapa última depromulgación de la ordenanza no prosperaron, aunque elPAP estuvo desarrollando acciones permanentes con losvecinos en el distrito 10 sobretodo.Es a partir de un impulso mayor del DFID que se solicitaun estudio comparativo de 4 municipios grandes enBolivia, para conocer el estado de avance de los procesosde desconcentración en donde se perciben cambios.

4.1. Delimitación de áreas urbana y rural y número dedistritos.El municipio de Santa Cruz cuenta con 15 distritos, conmás de 1‘200.000 habitantes (633 barrios y 393

urbanizaciones vecinales, distribuidos casi en 100.000hectáreas)

4.2. Coincidencias y dificultades entre la distritaliza-ción municipal, los distritos de educación, los de sa-lud y otros.En el municipio se presentan dificultades técnicas yoperativas para la intervención coordinada de accionesespecificas, por ejemplo en los sectores de salud yeducación, debido a la no coincidencia de los limitesgeográficos entre un distrito de salud, de educación ylos municipales. Encontramos que existen:- Distritos Municipales: 15 (Distritos Urbanos: 12 y

Distritos Rurales: 3)- Distritos de Salud: 5 (Cruzan y se sobreponen a los

Distritos Municipales)- Distritos de Educación: 3 (El Distrito 1 de Educación

comprende los Distritos municipales: 1, 2, 5 y 12; ElDistrito 2 de Educación comprende los Distritos muni-cipales: 4, 9, 10 y 11; El Distrito 3 de Educacióncomprende los Distritos Municipales: 3, 6, 7, 8 y 3Cantones Rurales (Paurito, Palmar del Oratorio yMontero Hoyos).

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4.3. Desconcentración funcional y financiera

4.3.1. El nivel desconcentrado en la estructura, lassubalcaldíasDentro de la estructura municipal las subalcaldíasaparecen como unidades que dependen directamentedel Alcalde Municipal.En el estudio sobre Fortalecimiento Institucional yDesarrollo Organizacional y Administrativo desarrolladopor Coopers & Lybrand se establece el objetivo de lasubalcaldía y las funciones generales que a continua-ción se detallan:ObjetivoPromover el desarrollo sostenible de su jurisdiccióndistrital, a partir del ejercicio de funciones ejecutivasde promoción de la participación ciudadana, lacoordinación, supervisión y control de tareas delegadaspor ley y otras expresamente delegadas por la máximaautoridad ejecutiva del Gobierno Municipal de SantaCruz de la Sierra.Función general- Coordinar los temas de desarrollo humano, territorial

y económico con las organizaciones territoriales debase, el Comité de Vigilancia, las instituciones, lasautoridades y otras con presencia en el distrito quedemarca su jurisdicción.

- Llevar adelante los procesos administrativos delega-dos expresa y formalmente por la máxima autoridadejecutiva del Gobierno Municipal de Santa Cruz de laSierra.

- Velar por una adecuada y eficiente prestación de ser-vicios públicos de competencia municipal.

- Coordinar y participar en la formulación del Plan deDesarrollo Municipal, el programa operativo anual y elpresupuesto de inversión, a nivel distrital, en consul-ta con las organizaciones territoriales de base y encoordinación con las instancias encargadas de llevaradelante los procesos de planificación y ejecución delos proyectos de inversión.

- Coordinar y participar en todos los temas referidos aldesarrollo de un plan distrital de mediano plazo paraser compatibilizado e incorporado en el Plan de Desa-rrollo Municipal.

- Coordinar y participar en los temas referidos a urbanis-mo, protección al consumidor, medio ambiente y bio-diversidad, salud, educación, deportes, género, asun-tos generacionales, cultura y otros de competenciamunicipal.

- Informar y/o denunciar acerca de situaciones irregu-lares detectadas en la prestación de servicios públicosde competencia municipal y otros.

4.3.2. Régimen financiero de las subalcaldíasLas subalcaldías no manejan recursos, si bien en losPOAs aparecen partidas presupuestadas con cargo a ellas,en la práctica no reciben fondos ni para comprar mate-rial de escritorio.No existen niveles operativos desconcentrados. El subAlcalde dentro de sus posibilidades realiza esta labor.Las subalcaldías no administran los bienes de dominiopúblico existentes en los distritos, solamente realizanuna labor de control.

4.3.3. Organización administrativa de las subal-caldíasLas subalcaldías no tienen organización administrativapropia debido a que no existe una política municipalpara tal efecto.

4.3.4. Recursos humanos en las subalcaldíasEl personal que se encuentra trabajando en las diferen-tes subalcaldías depende funcionalmente de la OficinaCentral; es decir que, el sub Alcalde no tiene control,supervisión y seguimiento de las actividades quedesarrollan.

4.3.5. Servicios públicos municipales desconcen-tradosLos Servicios de Defensoría (6 distritos) y Servicios LegalesIntegrales (6 distritos) son los únicos (aunque no entodos los distritos) que presentan un cierto nivel dedesconcentración, aunque funcional y operativamentedependen de la Oficina Central.

4.3.6. Naturaleza del cargo del sub AlcaldeLos subalcaldes fueron nombrados por el Alcalde de laciudad en función a méritos político partidarios. Sibien en algunos casos las Juntas Vecinales realizaron

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sugerencias concretas de nombres para la designaciónde subalcaldes, estas sugerencias fueron dejadas de lado;por tanto el requisito para ser sub Alcalde es sermiembro activo del partido político del Alcalde.En la medida que los subalcaldes pierden la confianzadel Alcalde o de algún Oficial Mayor con “peso político”,inmediatamente son relevados del cargo.Atribuciones y/o funciones en la práctica diaria: recibiry canalizar las demandas y/o solicitudes de solución adeterminados problemas vecinales, tales como arreglode calles, limpieza de áreas verdes, control de chicheríasy boliches, limpieza de canales de drenaje, arreglo deescuelas y baterías de baño.

4.3.7. Naturaleza del Concejo DistritalNo existen consejos distritales y a nivel distrital existela Unión de Juntas Vecinales. Tienen una reunión pormes.

En determinadas ocasiones asiste el sub Alcalde parabrindar informe y realizar una especie de coordinaciónen determinadas actividades.

4.4. Componente desconcentración políticaa través de la participación ciudadana.

4.4.1. Procedimiento de la designación de subal-caldesLos subalcaldes son nombrados en forma directa por elAlcalde.

Los vecinos saben que el sub Alcalde responde a intere-ses político partidarios. Por ende a la mayoría no lesinteresa realizar seguimiento de sus actividades, debidoa que no se siente representado y cuando acude a lasubalcaldía en busca de soluciones a problemascotidianos no encuentra respuestas positivas.

La gestión de los subalcaldes no es transparente para losvecinos, porque normalmente se encuentran trabajandocon algún interés particular, tratando de favorecerdeterminados intereses del partido o de algún grupo.

4.4.2. Planificación participativaEn cumplimiento del artículo 78 y particularmentepresionado por el artículo 2 transitorio de la Ley 2028,el Gobierno Municipal de la ciudad de Santa Cruz de laSierra apoyado fundamentalmente por el Viceministeriode Planificación Estratégica y Participación Popular ylos Programas SINPA y PAP, Santa Cruz de la CooperaciónHolandesa, formuló el Plan de Desarrollo MunicipalSostenible (PDMS), entre febrero y octubre del 2000.El PDMS fue elaborado fundamentalmente por un equipotécnico de la Alcaldía Municipal en concordancia a loestipulado en la Ley de Municipalidades y sobre la basede la norma de planificación definida por el SISPLAN2.Sin embargo, se intentó en el curso de su elaboracióninaugurar un proceso participativo, corresponsable y deconcertación para la planificación integral a corto,mediano y largo plazo a través de la conformación de unComité de Planificación Estratégica.El Plan contiene las demandas vecinales recogidas através de la realización de un taller de consulta pordistrito en la que participaron representantes de lasorganizaciones vecinales de base considerando aspec-tos de género y generacional.No existe planificación municipal a nivel distrital. Elmunicipio, una vez concluido el PDMS debería elaborarlos planes distritales y el plan quinquenal de inversio-nes, sin embargo, no se avanzó en absoluto en estamateria.La Planificación en el nivel de Unidad Vecinal lo realizóen el pasado reciente el PAP Santa Cruz, actividadcontinuada por la Fundación PAP. A la fecha 104 UnidadesVecinales de los Distritos 6, 7, 8, 10 y 12 tienen Planesde Desarrollo Vecinal (PDV´s) fruto de la aplicación deun proceso de planificación participativa.Las Juntas Vecinales de cada Barrio y la Unión de JuntasVecinales a nivel distrital se reúnen una vez al mes. Lostemas de las reuniones normalmente son para analizartemas de la organización vecinal y los problemas

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2 Sistema Nacional de Planificación.

existentes en el ámbito distrital. Para la elaboración delos POAs existe una reunión por distrito a la que sonconvocados los principales dirigentes de los mismos.

4.4.3. Control Social: el papel del Comité de Vigi-lancia a nivel distritalBajo el actual sistema, el control social no funciona anivel distrital. Existe un representante distrital ante elComité de Vigilancia. Este representante tiene que vigilarel uso de recursos en un territorio que fácilmente superalas 900 hectáreas y una población por encima de los100.000 habitantes/distritos.Los niveles de coordinación del Comité de Vigilanciacon FEJUVE y las Juntas Vecinales son casuales y es-porádicos. No existe una comunión de intereses eintercambio de información entre el movimientovecinal y el CV.

4.5. Proceso de desconcentración4.5.1. Incentivos que contribuyeron al proceso dedesconcentraciónPresión social: los distritos más pobres de la ciudad hanrealizado en el pasado acciones tendientes a presionar alas autoridades municipales para que se inicien unproceso de desconcentración que vaya en beneficio delos vecinos que viven en las populosas villas mas alejadasde la ciudad. Uno de los distritos que más ha reclamadola desconcentración ha sido el Distrito 8. Probablemen-te, debido a la influencia del trabajo desarrollado por elPAP Santa Cruz.Al parecer hasta el momento las autoridades municipa-les no han analizado objetivamente las ventajas de iniciarun proceso de desconcentración, tanto en lo quesignificaría mejorar la eficiencia y la eficacia en laprestación de servicios como en la recaudación imposi-tiva. Vecinos y dirigentes barriales creen que elmunicipio pierde mucha plata con la centralizaciónadministrativa.

4.5.2. Factores condicionantes del proceso de des-concentraciónPolíticos: el permanente cambio de autoridadesmunicipales (Oficiales Mayores, Directores) influye para

que los proyectos y programas no tengan continuidad.Pero obviamente el mayor problema es la falta de voluntadpolítica de las autoridades municipales.

Financieros: el Ejecutivo Municipal sostiene que parainiciar el proceso de desconcentración se necesitanimportantes sumas de recursos para la adecuación deoficinas, equipamiento, contratación de personal y otros.El municipio no tiene una política municipal de des-concentración ni tampoco se han desarrollado (desde elmunicipio) aspectos metodológicos de cómo iniciar elproceso. Existe una propuesta para iniciar el proceso enun distrito piloto, propuesta que fue desarrollada por laFundación PAP. Pese a ello no se ha avanzado en eltema.

4.5.3. Factores favorables para profundizar el Pro-ceso de Desconcentración- Existen dos distritos municipales (10 y 5) que cuen-

tan con la infraestructura adecuada para iniciar elproceso.

- El gobierno municipal cuenta con los recursos huma-nos suficientes (administrativos y técnicos) parareasignarlos a las subalcaldías

- El gobierno municipal desconcentrando servicios puedeaumentar los niveles de recaudación tributaria.

- La Fundación PAP desde sus inicios es una de las quemás ha estado interesada en colaborar para que elproceso de desconcentración sea eficiente.

- Existe una interesante experiencia de PlanificaciónParticipativa en el nivel de Unidad Vecinal, experien-cia desarrollada por el PAP Santa Cruz y continuadacon la Fundación PAP.

- Aproximadamente 105 unidades vecinales repartidasen cinco distritos municipales tienen Planes deDesarrollo Vecinal, que bien se pueden constituir eninsumos importantes para la elaboración de PlanesDistritales de Desarrollo. De esta manera se puedencompatibilizar los niveles de planificación municipal,distrital y vecinal.

- Los vecinos y vecinas de los distritos tienen unaidentidad propia que los identifica muy claramentecon su territorio.

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- La distritalización es una realidad desde hace variosaños, por lo tanto no hay que pensar en iniciar unproceso de distritalización municipal.

- El control social mejoraría significativamente con ladesconcentración. Se podría fácilmente controlar obrasque se ejecutan desde la subalcaldía.

4.5.4. Identificación de los obstáculos y limitacio-nes actuales para su profundización- Falta de voluntad política de las autoridades munici-

pales.- Carencia de una política municipal sobre la descon-

centración.- Oficiales Mayores y Directores no quieren perder poder.- Existen interese políticos y económicos que se opo-

nen a la desconcentración; particularmente en la ad-judicación de obras.

- Este año se realizan elecciones municipales y se correel riesgo que la promesa de iniciar el proceso de des-concentración en el Distrito 10 (Distrito piloto) soloquede en promesa.

5. Análisis de los resultados obtenidos porlas distintas experiencias de desconcentra-ción.5.1. Proceso de distritalizaciónEl proceso de distritalización ha respondido con menorénfasis a criterios demográficos, históricos, sociocultu-rales, productivos y económicos, considerando lacontinuidad geográfica y la comunidad de intereses dela población. Santa Cruz tiene 12 distritos municipalesurbanos y 3 rurales, que tienen entre 60 y 120habitantes.En general se puede afirmar que el Proceso de Distritali-zación a la fecha tiene un nivel de consolidaciónimportante, sin embargo junto a estas dificultadespuntuales, el mayor problema para una adecuada yracional distritalización se genera a partir de la sobreposición entre los distritos de salud, educación,electorales y de estos con la distritación municipal.

5.2. Desconcentración Funcional y FinancieraLos procesos de desconcentración en el municipio de

Santa Cruz, en términos globales han avanzado másdesde el punto de vista conceptual que desde el puntode vista práctico-operativo. Se ha incorporado ladesconcentración con cierto énfasis en el PDM, cuen-tan con propuestas surgidas de un conjunto de estudiosapoyados por la cooperación internacional y cuentancon proyectos de ordenanzas pendientes de serconsiderados por los Concejos Municipales; sin embargo,aún los avances de implementación de ladesconcentración, tanto funcional como financiera entérminos globales, es claramente insuficiente de cara ala urgente necesidad de acercar la gestión a la ciudadaníaen procura de generar procesos participativos y decorresponsabilidad.El Municipio de Santa Cruz de la Sierra cuenta con unSubalcalde por Distrito, un mínimo de personal de apoyo,Servicios de Defensorías de la Niñez en 6 de los 12Distritos y en los restantes servicios de SLIs. En generallos subalcaldes cumplen funciones de coordinación,supervisión y control de tareas delegadas por la máximaautoridad ejecutiva del gobierno municipal.Desde el punto de vista financiero aún no se ha avanza-do en general en procesos de desconcentración, por tanto,los recursos asignados a las subalcaldías, y en algunoscasos reflejadas en los POAs distritales, se administraranfinancieramente aún desde el nivel central; sin embargo,la activación de los mismos se delega a las Subalcaldías,así como el seguimiento y control de los mismos.

5.3. Naturaleza del cargo de Subalcaldes y delas instancias consultivas distritales.En términos generales los subalcaldes son autoridadesque ejercen funciones ejecutivas a nivel distrital o ma-crodistrital por delegación de la Máxima AutoridadEjecutiva Municipal (MAE), en los ámbitos y alcancesde la jurisdicción respectiva, en nombre y representa-ción suya y con arreglo a la Ley de Municipalidades ynormativa específica en vigencia.Los niveles de consulta y coordinación a nivel distritalse circunscriben a las instancias de las Federaciones deJuntas Vecinales (Consejos Distritales, Unión de JuntasVecinales) conformados por representantes de las OTB’s

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(o sindicatos agrarios) de los Distritos. Por lo tanto, noexisten instancias distritales de consulta generadas porlos procesos de gestión desconcentrada que involucrenno sólo la representación territorial sino el conjunto delos intereses de la ciudadanía a través de organizacio-nes funcionales, sectoriales e institucionales.

5.4 Planificación Participativa y Control So-cialSi bien se ha avanzado en la formulación de los Planesde Desarrollo Municipal y en algunos Planes Distritales,sin embargo, una de las frecuentes constataciones veri-ficadas se refiere a la falta de coherencia entre estos ylos POAs municipales, con lo cual se corre el riesgo quela orientación estratégica de los planes sean sólo ins-trumentos formales de planificación porque aún no hanprovocado modificaciones sustanciales en el enfoque dedesarrollo y menos en los criterios vigentes para la asig-nación presupuestaria.Por otro lado, si bien la formulación de los POAs engeneral incorpora formas más o menos formales deconsulta a nivel distrital, están aún distantes estasprácticas de verdaderos procesos participativos que po-drían generar procesos de corresponsabilidad y formas

concurrentes de inversión conlas instancias vecinales comose ha verificado en no pocasexperiencias.La ausencia de una gestióndesconcentrada implicatambién la ausencia deinstancias de control socialefectivos a nivel distrital,puesto que en general estafunción se reduce a unrepresentante distrital ante elComité de Vigilancia, el mismoque funciona bajo la mismalógica centralista del GobiernoMunicipal, con el agravante debajos niveles de coordinacióndel Comité de Vigilancia con

FEJUVE y las Juntas Vecinales.

5.5. Identificación de incentivos que contri-buyen al Proceso de DesconcentraciónA continuación un conjunto de aspectos considerados,como factores que impulsan o incentivan los procesosde desconcentración:- La distritación en general ya ha adquirido “carta de

ciudadania” y por tanto tiene importantes niveles dereconocimiento y apropiación por parte de la ciudada-nía.

- Falta de correspondencia entre la representaciónpolítica y el ciudadano.

- Canales de participación ciudadana limitados y coop-tados.

- Administración costosa, pesada, ineficiente e insufi-ciente.

- Pobreza urbana, presión social y deterioro del medioambiente.

- Exclusión social y proceso acelerado de informatiza-ción.

- Falta de identidad cultural.- Aumento de la inseguridad ciudadana.- Gran extensión y densidad poblacional.

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- Desorden de los usos del suelo urbano.- La expectativa de aumentar los niveles de recauda-

ción tributaria.- Insuficiencia de instrumentos normativos, regulado-

res y de capacidad de fiscalización.- Pérdida de capacidad de controlar y orientar el creci-

miento urbano.- Uso y asignación discrecional de los recursos.- Cuellos de botella en trámites técnicos y administra-

tivos.- Déficit en todos los servicios básicos.- Falta de respuesta al ciudadano en los servicios que

prestan los gobiernos municipales.- Demanda de democracia, participación y de transpa-

rentación de la gestión pública.- Propuestas impulsadas por ONG y la Cooperación.

5.6. Identificación de los factores para profundi-zar el Proceso de DesconcentraciónAdemás de la identificación de los factores que impul-san los procesos de desconcentración, en un intento demayor concreción se recogieron algunos elementos quepodrían ayudar a la profundización de estos procesos encurso.- La formulación y/o apropiación de un conjunto de

propuestas de Gestión Municipal Desconcentrada porparte de los Gobiernos Municipales y ciertos actoresclave en los municipios.

- La generación creciente y permanente de una mayorvoluntad política.

- La generación de un mayor conocimiento y capacidadtécnica para la implementación de procesos de des-concentración.

- El inicio del proceso de concertación interinstitucio-nal para impulsar la desconcentración.

- Iniciativas en el ámbito normativo que permitan ins-titucionalizar el proceso.

- La reasignación creciente de los medios materiales(infraestructura), humanos y financieros acordes a lascompetencias delegadas y la posibilidad de ampliardicha reasignación a partir de los recursos existentes.

- La aplicación y sistematización de interesantes expe-

riencias de planificación participativa a nivel bajo(distrital, unidad vecinal, barrial).

- Los interesantes niveles de identificación ciudadanacon el desarrollo de su entorno, traducidas en expe-riencias de inversión concurrente con los vecinos yvecinas.

5.7. Obstáculos y limitaciones actuales parasu profundizaciónUno de los obstáculos es indudablemente la excesiva“territorialización” que se ha promovido con la asignaciónde los recursos de coparticipación, situación que impideque los propios actores vecinales tengan una miradamás abarcadora del desarrollo distrital y queden atrapadosen una lógica de defensa de “sus obras” provocandouna dispersión de acciones y una fragmentación en eluso de recursos que impide tener impactos importantesque incidan en la calidad de vida de las personas.La desconfianza de la población en los/as funcionarios/as públicos para ser superada va a requerir procesos seriosde institucionalización.La débil noción de ciudadanía desde una perspectivaque vincula los derechos con las responsabilidades y losprocesos de control social.

Recursos humanos, materiales y financieros insufi-cientes.La escasa participación de actores no territoriales comola juventud, las juntas escolares, las medianas ypequeñas empresas, sectores gremiales, asociaciones uotros.La escasa información geográfica y la obsolescencia oinadecuación de un conjunto de reglamentos y normasmunicipales.La coyuntura política que viven los municipios con laspróximas elecciones municipales hace a que todo esteen estatus quo y no se realicen acciones de importanciasobre el tema

6. Recomendaciones- En la perspectiva de consolidar los procesos avanzados

de distritalización y superar las dificultades aúnpresentes, es aconsejable no sólo tomar en cuenta

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factores demográficos y económicos, sino también lasvariables culturales, sociológicas y de identificación osentido de pertenencia.

- Encarar de manera agresiva e imaginativa la supera-ción de las superposiciones particularmente entre losdistritos de educación y salud y de estos con la distri-talización municipal, tomando como base esta última.

- Formular e impulsar procesos participativos de eva-luación de las capacidades de gestión municipal en laperspectiva de contar con planes de desarrollo organi-zacional orientados hacia una Gestión MunicipalDesconcentrada.

- Generar comunidades de intercambio y aprendizajeentre los equipos técnicos de los municipios involu-crados en procesos de implementación de mode losurbanos de gestión municipal desconcentrada.

- Impulsar el diseño de una política nacional de des-concentración de municipios predominantementeurbanos basada en un conjunto de incentivos y faci-lidades.

- A partir de los trabajos y los resultados obtenidos enlos diferentes distritos municipales donde el PAP hadesarrollado su trabajo, se recomienda la prontapromulgación de una ordenanza que formalice y re-glamente el proceso de desconcentración distritaltendientes hacia la autonomía vecinal.

7. Al final…la Ordenanza MunicipalA estas alturas, en donde el municipio tiene grandesproblemas de gobernabilidad por razones ampliamenteconocidas de urbes que crecen por ausencia de unaplanificación, el tema de Desconcentración Municipala nivel de distritos ya no es solamente un postuladomunicipal institucional o de cierta elite profesional,sino mas bien es una demanda de las organizaciones,especialmente de los distritos pobres de la ciudad(6,7,8,10 y 12) que se enmarcan dentro del marco jurídicovigente que en su artículo 163 de la Ley 2028 estableceque los distritos municipales son unidadesadministrativas integradas territorialmente dependientes

del gobierno municipal, a partir de las cuales se debenelaborar planes de desarrollo sostenible y que se ejercerála administración desconcentrada a través de un subalcalde municipal. Apoyados en la experiencia del trabajorealizado por la Fundación PAP, y con el objetivo deacercar el Gobierno Municipal a los vecinos para unagestión más eficiente, transparente y participativa.

Paradójicamente, antes de las elecciones de los nuevosAlcaldes (Dic/04) la anterior gestión municipal llegó apromulgar una ordenanza municipal debido a presioneselectorales más que por razones técnicas; al tiempo quediferentes partidos políticos solicitaron asistenciatécnica del PAP requiriendo orientación para laimplementación de un proceso técnico que implique laparticipación de los vecinos. A solicitud de las actualesautoridades, el PAP realizó el análisis críticopormenorizado de la anterior ordenanza y elaboró unapropuesta de ordenanza de desconcentración. Así, el 3de marzo del 2005 el Honorable Concejo Municipalsancionó la Ordenanza Municipal N° 018/2005 dandoluz verde al proceso denominado “Programa de Descon-centración Distrital y Autonomía Vecinal” con surespectivo Reglamento. Ahora bien, el desafío esta dado-poner en marcha este proceso- lo que no significasolamente trasladar el poder del centro a la periferiasino más bien esto representa cambios organizativosprofundos que implican transformaciones en la culturade todos los actores involucrados.

Desconcentrar la gestión pública significa iniciar unproceso para mejorar los niveles de eficiencia lo cualdebe ir acompañado de un amplio espíritu de participa-ción de parte de la ciudadanía para lograr legitimidad.El desarrollo de un proceso auténtico de descentraliza-ción/desconcentración tiene y debe ser un proceso dedemocratización. Entendida la democratización, no sólocomo el acceso a la democracia formal y representativa,sino la intervención, es decir, la participación de lasmayorías ciudadanas en el diseño, construcción y controlde las políticas públicas que a ellas van destinadas.En síntesis, la democratización, entendida como unproceso de distribución y transferencia de poder, consiste

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en que los ámbitos de decisión de los problemas setrasladen lo más cerca posible de donde éstos se generan.El proceso descentralizador es, así concebido, uninstrumento privilegiado para la participación y se

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Espacios públicos en la historia reciente

La incidencia no sólo supone la existencia de un régi-men político con rasgos democráticos y ciudadanos queparticipan de alguna manera del mismo. Supone queentre los ciudadanos y el Estado existe un espacio amplio,muchas veces difuso, que a grandes rasgos podría deno-minarse “espacio(s) público(s) no estatal(es)”.Los espacios en los cuales los intereses particulares -individuales o de grupo- se expresan, se contrastan, seagregan o entran en conflicto. Espacios en los cuales losprejuicios, normas, costumbres (la cultura en su sentidoamplio, la ética) cumplen su papel de homogeneizarprácticas y discursos, a la vez que son remodelados porestas mismas prácticas y discursos. Espacios en los cualeslos sujetos se socializan y se visibilizan, se hacen “pú-blicos”. Espacios en los que se construyen las identida-des y las diferencias, relaciones estables o precarias,alianzas de diversa índole. Espacios en los cuales sematerializa la “sociedad civil”.La lista de estos espacios es muy amplia, varía con eltiempo y de acuerdo al lugar. Se reconoce el papel de loscafés y las cervecerías en los orígenes de las grandesrevoluciones modernas. Este es uno de los temas de latesis doctoral del hoy célebre filósofo alemán JürgenHabermas. En nuestros países existen estudios acercadel papel de las “chicherías” (Uriel García, Eliana Llosa),de algunos cafés, de las asambleas sindicales y popula-

res, del “rumor”, etc. Sobreesto es posible encontrarmúltiples referencias enobras de nuestros principa-les escritores.Hoy juegan un papel muy importante -aunque noexclusivo- los llamados medios de comunicación masi-vos en tanto inciden en la creación de corrientes deopinión que inmediatamente se expresarán y discutiránen innumerables espacios públicos. A pesar de todas las limitaciones que le imponen losgrandes medios, no podemos negar que existe unaincipiente opinión pública que se construye y replanteacotidianamente en el encuentro entre los contenidosque difunden los poderes y los contenidos que dimanande las demandas e intereses cotidianos, de lasexperiencias acumuladas. La reciente experiencia demovilización popular en Ecuador, que culminó con lacaída del presidente Gutiérrez, tuvo en una radio uno desus principales vehículos de articulación. En el Perú,tanto la victoria electoral de Fujimori en 1990 como laexitosa campaña de Toledo en el 2000 se hicieron contracampañas millonarias desplegadas en todos los mediosde comunicación.Pero los espacios públicos en nuestros países no sereducen a algunos resultados de la modernidad. La vida

impulsa, no con la lógica formal y pulcra de los procedi-mientos burocráticos, sino admitiendo que es un proce-so de aprendizaje, susceptible de ser corregido y mejoradoa través del método del ensayo y error.

comunal -sea en su versión original andina o amazónicao en su versión urbana y mestiza- está llena de eventospúblicos, tal como se ha visto en los procesos demovilización recientes en Ecuador y Bolivia. Esta intensavida comunal llega incluso a redefinir instituciones yprácticas propias de la democracia liberal. Por ejemplo,el derecho al voto.Una investigación reciente sobre el tema en el Perú,concluye señalando las dimensiones públicas del dere-cho al voto:

“A partir del balance de las percepciones recogidasquedaron pendientes algunas preguntas que a pri-mera vista pueden parecer obvias. ¿Qué significavotar en el Perú? ¿Se trata del ejercicio individualde un derecho, el derecho a elegir gobernantes yrepresentantes? ¿Es el resultado de una delibera-ción privada, una elección racional, guiada por cri-terios utilitarios? Tal como se señaló anteriormente,esto no es así, al menos para porciones significati-vas de los electores ni siquiera en los países en losque se inventó este procedimiento.¿Cómo se vota en el Perú? Es decir, ¿cómo se cons-truye la decisión que va a llevar a marcar de unamanera u otra la célula electoral? Curiosamente,uno de los rasgos mencionados -el hecho de que elvoto “se conversa”- se acerca bastante a la llamadademocracia deliberativa, propugnada con fuerza enpaíses de fuerte tradición liberal.Pero hay otros elementos que no por problemáticospueden ser dejados de lado. Las consideraciones iden-titarias (étnicas, regionales, de género, de clase), las

razones de lealtad, agradecimiento, temor, etc. Lavaloración de la cohesión comunitaria por encimade la autonomía individual, la propensión a estardel lado del ganador, etc. Una cultura política de-mocrática no se construye en el vacío, ni la sociedadni cada uno de sus integrantes es una tabla rasa enla que se pueden escribir principios abstractos. Laúnica cultura democrática posible es aquella quese articula y legitima a partir de lo más avanzado(en “buen sentido” gramsciano) de la sociedad talcual es”.

Conocer los mecanismos de funcionamiento de esta“escena pública no estatal” y dentro de ella los procesosa través de los cuales se configura la “opinión pública”(que no es lo mismo que la suma de respuestasindividuales a preguntas de empresas encuestadoras) esmuy importante para la incidencia. Más aún cuandovivimos en un mundo en el cual no es exagerado hablarde “opinión pública mundial”. Una incidencia eficazrequiere identificar los mecanismos a través de los cualeses factible generar corrientes de opinión, así como a losactores claves en este terreno.Simultáneamente, es necesario tener alguna idea de losniveles de sensibilidad de los poderes y de quienes losejercen frente a la opinión pública. Incluso los poderesmás “cerrados” son en algún punto sensibles a lasgrandes corrientes de opinión pública (como se puedeverificar en el caso de la actitud de los gobiernos frentea demandas que se vinculan con temas de derechoshumanos, género o ecología).

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1. Conociendo los Pantanos de VillaLa zona conocida como Los Pantanos de Villa se localizaen el distrito de Chorrillos en la parte sur de LimaMetropolitana. Debido a sus características ambientalesfavorables para el hábitat de muchas especies de vidasilvestre, esta zona, con una extensión de 396 hectáreas,fue reconocida legalmente como «zona intangible-áreanatural protegida» por el municipio de Chorrillos en 1987y como santuario ecológico por la Municipalidad deLima en 1989.Actualmente, los Pantanos de Villa se encuentran sepa-rados en dos partes como producto de la conexión de lacarretera Panamericana Sur con la prolongación de laAv. Huaylas en Chorrillos. Así mismo se encuentrantotalmente rodeados por asentamientos humanos, prediosy urbanizaciones, excepto hacia el oeste, donde colindacon el Océano Pacífico.Dentro del Área Natural Protegida de los Pantanos deVilla se ha establecido la siguiente zonificación: zonade protección estricta, zona de recuperación, zonasilvestre, zona de uso especial y zonas de amortigua-miento.Los Pantanos de Villa son la última reserva natural yzona ecológica de Lima y cuenta con la mayor biodiver-sidad de la costa central y sur del país albergando a másde 550 especies animales.Por las características ambientales descritas es que lazona «Pantanos de Villa» ha recibido muchos reconoci-mientos. A los mencionados anteriormente se suma suinclusión dentro de los convenios de protección deRAMSAR y BONMN relativos a humedales de importan-cia internacional, suscrito por el Estado peruano.

2. AntecedentesEl conflicto entre la ciudad de Lima y la empresa chilena

Luchetti alrededor de la construcción de una plantaindustrial en la zona ecológica de los Pantanos de Villa–más conocido como el caso Luchetti– se enmarca dentrode un proceso más complejo y de mayor duración queconsiste en la continua reducción no sólo del área delos pantanos, sino de los territorios agrícolas en los tresvalles que rodean a la ciudad de Lima.Originalmente los humedales de los Pantanos de Villatenían una extensión de 5000 hectáreas. Por distintasrazones se ha reducido continuamente hasta llegar hoyen día a un área menor de 400 has.La contracción del área de los pantanos ha tenido trescausas principales:- La urbanización: parte de las áreas, al no estar decla-

radas ni inscritas por el Estado fueron urbanizadas,sometiéndolas previamente a un sistema de drenajepara facilitar su habilitación urbana.

- La ampliación de la carretera Panamericana Sur en laprolongación de la Av. Huaylas en Chorrillos. Estaampliación destruyó parte del área central de los pan-tanos, dividiéndolo en dos partes y ocasionando gra-ves impactos en el ecosistema.

- La industrialización de las zonas aledañas altera per-manentemente el ambiente de los pantanos.

Este es el marco en el que se inserta el caso Luchetti.Sus especiales características, el peculiar desarrollo delproceso, así como la diversidad de consecuencias queprovocó, hacen que sea un caso particularmenteilustrativo en la relación a lo que significa incidenciapolítica.

3. Importancia del caso LuchettiEl caso Luchetti tiene, en su desarrollo, una variedad decaracterísticas que lo convierten en un caso peculiar yde suma importancia para el análisis:

75Lectura 3

L E

C T

U R

A

El caso Luchetti: ciudadanos y municipiocontra empresa transnacional (y algunososcuros aliados)

- El conflicto es de larga duración, se inició en 1997 ycontinúa abierto el día de hoy.

- En el desarrollo del conflicto se han involucradodiversos actores, que van desde la población y susorganizaciones, pasando por instituciones pro ambien-talistas, gobiernos locales, hasta institucionesgubernamentales.

- El caso Luchetti tomo distintos rumbos según elgobierno en el que se produjeron las disputas.

- Ha conseguido despertar actitudes de defensa de losespacios de importancia ambiental en la población; yha logrado que sectores políticos diversos realicenacciones conjuntas como el acuerdo de políticaecológica de largo plazo.

- En el desarrollo del conflicto se observó la distorsiónde los roles de ciertos actores institucionales, que através de sus representantes, tomaron posicionescontrarias a las que por ley les correspondía (poderjudicial y congreso, por ejemplo).

- En el proceso participaron no sólo actores nacionales,sino también actores transnacionales (la propiaempresa Luchetti), ONGs internacionales, etc.

4. Actores del procesoEn el transcurso de estos casi 6 años de conflicto han

participado diversos actores que van desde organizacio-nes de la sociedad civil hasta instituciones del gobiernonacional, además de organismos internacionales.Los principales actores en este proceso son, por un lado,la empresa chilena de alimentos “Luchetti S.A.”; y porotro lado, la Municipalidad de Lima. Desde el punto devista de la incidencia podría decirse que la empresa hasido responsable del «problema» que motiva la campañaasí como adversario enconado de la misma, en tanto quela Municipalidad de Lima fue «el blanco» inicial de lacampaña, transformándose en uno de sus principalespromotores.La sociedad civil participó a través de sus organizacio-nes de base y grupos ecológicos, entre las primerasdestaca el Patronato de Defensa de Los Pantanos deVilla, el Frente de Defensa de Los Pantanos de Villa (quese formó en el proceso), y el Comité de Apoyo a LosPantanos de Villa. Entre los segundos destacan Pro Terra,el Instituto de Factibilidad Ecológica, Foro Ecológico yAlternativa Verde, quienes adoptaron una posición dedefensa del pantano. A estos actores se sumaron en elproceso grupos estudiantiles mediante la realización demanifestaciones en contra de la empresa Luchetti, gruposde trabajadores de la planta los cuales asumían unaposición favorable a la empresa chilena y finalmente la

población en general opinando alrespecto y tomando posicionesactivas.Un papel importante jugaron losmedios de comunicación, principal-mente la prensa escrita a través delos diarios La República y El Comer-cio. Este último publicó a mediadosde 1997 el primer informe periodís-tico que hizo visible el caso. En laprensa televisiva el periodista CésarHildebrandt también jugó un rol im-portante.Entre los órganos del gobierno na-cional involucrados en este procesose incluye al Congreso de la Repú-blica del Perú, que intervino modifi-

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cando el marco legal (en 1998 pretende quitarle lajurisdicción del caso a la Municipalidad de Lima); elPoder Judicial peruano que interviene supuestamentepara resolver imparcialmente la disputa entre los actoresdirectos, aunque durante el régimen fujimorista ello nosucedió; y las Cancillerias de Perú y Chile que realizanuna labor intermediadora para la solución del conflictopor la vía diplomática.Finalmente, intervienen actores del ámbito internacio-nal. El Instituto Mundial de Conservación de la Naturalezaque por encargo de la Municipalidad de Lima realizó unaevaluación de la situación de los pantanos; la ONGTerra Nova de Italia que ayudó a crear una conciencia deprotección ecológica en las organizaciones locales, elObservatorio de Conflictos Ambientales de Chile y laRed Nacional de Acción Ecologista de Chile.En el presente año, Luchetti ha derivado el conflicto aotro escenario: al Centro Internacional de Arreglos deDiferencias Relativas a Inversiones (CIADI), para resolverdefinitivamente la disputa entre la empresa chilenacon el Estado peruano, aduciendo supuestas violacionesa los derechos de la empresa por parte del Estado peruanoy el Consejo Municipal.

5. Proceso del conflictoComo mencionamos anteriormente, el conflicto tomódistintos rumbos y adquirió distintas características deacuerdo al momento en el que se desarrolló y al régimenpolítico de turno. Esto es particularmente importanteen relación al papel que juegó el Poder Judicial a lolargo del conflicto.Por tales motivos se hace necesario, para una descrip-ción adecuada, dividir al proceso en dos momentosclaramente diferenciados: el que va del inicio delconflicto (1997) hasta la caída del régimen de Fujimori-Montesinos, el que se inicia con la instalación delgobierno de transición del dr. Valentin Paniagua (finesdel año 2000) y llega hasta el presente.

Primera fase: poderes fácticos y poder oculto

a. Inicio del Conflicto: La Construcción de la PlantaIndustrialEl caso Luchetti se inició en abril de 1997 con la

solicitud que hizo la empresa Luchetti Perú S.A paraobtener la licencia de construcción de su planta indus-trial en la zona de los Pantanos de Villa. La solicitud fueaceptada, de manera provisional por el municipio distritalde Chorrillos, dándole tiempo al INRENA para que emitieselos resultados de un estudio de impacto ambiental encurso. A pesar del carácter provisional de la licencia y laausencia del estudio de impacto ambiental, Luchettiinició las obras de construcción de la planta, a cargo dela empresa J. y J. Camet, de propiedad del entoncesMinistro de Economía.

Ante este hecho las organizaciones locales de defensadel pantano se agruparon y decidieron pronunciarse,este hecho que dio inicio al conflicto. Gracias a lasacciones tomadas por las organizaciones de defensa, laMunicipalidad Metropolitana de Lima (MML) se involu-cró en el tema, formando una comisión técnica quetenía como objetivo el estudio de la viabilidad de laconstrucción de la planta industrial en una zona deprotección ecológica.

La comisión municipal llegó a la conclusión que laconstrucción de la planta perjudicaría al ecosistema dela zona, razón por la que ordenó la paralización de lasobras, pero éstas continúan a pesar de las protestas porparte de la sociedad civil y de las acciones de la MML.

b. Proceso legal por los derechos de los Pantanosde VillaUna vez terminado el estudio de evaluación de lacomisión técnica de la MML, se resolvió suspender laconstrucción de obras para luego concluir que la plantano debería permanecer en los pantanos y que por lotanto la empresa tendría que mudar sus instalaciones aotro lugar.Ante ello, Luchetti decidió recurrir al poder judicialinterponiendo acciones de amparo que le permitieran lacontinuación de las obras de construcción, lo quefinalmente logró gracias a una serie de hechos dolosos:- La posición asumida por el INRENA que en su estudio

de impacto ambiental concluyó que la planta norepresentaba peligro de contaminación ambiental enla zona de los pantanos.

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- La posición del Congreso de la República que a travésde la ley 26878 quitó la jurisdicción de la habilitaciónurbana a las municipalidades provinciales, paraotorgárselo a las municipalidades distritales. De estamanera el caso quedaba en manos de la Municipali-dad de Chorrillos, que ya se había inclinado a favorecerlos intereses de la empresa.

Hoy en día ya es conocido el papel que el ex asesorpresidencial Vladimiro Montesinos y el sistema decorrupción en el fujimorato, jugaron en todo este proceso.

c. Definición del proceso legalLuego de varias disputas legales entre la MML y Luchet-ti, el Poder Judicial decidió a favor de la empresa,obligando a que la municipalidad extendiese el permisodefinitivo para dicha acción. La MML no sólo apeló lamedida cautelar dada por el juez Percy Escobar (19 deenero de 1998) sino que anunció la decisión de cancelarla licencia. Por otro lado llamó a la población de Lima aplegarse a la defensa de los Pantanos de Villa (enero de1998). La empresa respondió con una intensa campañapublicitaria. Las expresiones de respaldo al Municipiofueron amplias e incluyeron al Instituto Ecología yPolítica de Chile, el Observatorio Latinoamericano deResolución de Conflictos Ambientales.Al final la apelación de la MML fue desestimada el 9 demarzo de 1998. El Alcalde Andrade respondió denun-ciando por prevaricato a quienes convalidaron laresolución de Escobar. En junio de 1998 la MML anun-ció su decisión de llevar el caso ante la Corte Interame-ricana de Derechos Humanos.En la resolución del proceso legal intervinieron unaserie de factores que permitieron que la empresa pudiesecontinuar con la instalación de la planta en los Pantanos.Entre estos, la falta de claridad de las normas deprotección y las confusiones administrativas. Además,fue decisiva la parcialidad de los jueces a cargo delproceso judicial a favor de la empresa.Sin embargo, las acciones de la población continuaron.Una de las de mayor impacto fue el bloqueo de las obrasde instalación de tuberías para captar aguas subterráneasque alimentan los pantanos. Estas obras fueron

suspendidas en agosto de 1998. Las encuestas de opiniónpública en lima daban cuenta de un mayoritario rechazoa la construcción de la planta.En 1999, la empresa denunció penalmente a los líderesecologistas, deteniéndose a uno de ellos en agosto, locual provocó un amplio movimiento de solidaridad. A lolargo del proceso la empresa «combinó» estrategias deconfrontación con estrategias conciliadoras sin lograr, apesar de todo, fracturar el frente que se había constituido.

Segunda fase: la verdad se abre paso… y lajusticia también

a. Luchetti y los “vladivideos”Recordemos que una vez terminado el gobierno deFujimori, el Perú inició un proceso de democratización ytransparencia que permitió no sólo conocer los actos decorrupción al interior del régimen, sino también se inicióla moralización del Poder Judicial, proceso aúnincompleto.A lo largo del año 2001 se revelaron 2 videos y 5 audiosque involucraban a Vladimiro Montesinos y afuncionarios de la empresa chilena en una confabula-ción para favorecer a estos en el proceso legal sobre laconstrucción de la planta industrial en los Pantanos deVilla.Con estas revelaciones, las distintas organizaciones dela sociedad civil involucradas en el caso, con el apoyode algunos congresistas, pidieron al Congreso que seforme una comisión investigadora del caso Luchetti,que determine la ilegalidad de la construcción de laplanta y que resuelva a favor de su desalojo. Simultá-neamente se intensificó la movilización de la sociedadcivil, reforzada con la presencia en el Perú de ecologistaschilenos que se solidarizaron con la causa de los Panta-nos de Villa. Estas mismas organizaciones demandaron asu gobierno que «condene claramente» el comporta-miento corrupto de Luchetti en el Perú.

b. Reinicio de los conflictos legalesTeniendo como pruebas los videos y audios ya mencio-nados, se abrió instrucción a los funcionarios de laempresa Luchetti Gonzalo Méndez, Andronico Luksic yotros, implicados en la confabulación en contra de la

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MML; se incluyó en la denuncia al exasesor Montesinos, al ex viceministrodel Interior Edgar Solís, al publicistaDaniel Borobio, los jueces y vocalesencargados del proceso legal anterior,Percy Escobar y Victor Martínez. Estademanda fue presentada por una orga-nización ecologista que a su vezpromovió manifestaciones y plantonesfrente a las instalaciones de la planta.En los meses siguientes las accioneslegales avanzaron por la presión de losprocuradores anticorrupción y fiscaleshonestos, así como por declaracionesde testigos que apuntabaninequívocamente hacia los altosfuncionarios de Luchetti. Incluso se lle-garon de dictaminar órdenes de captura contra los im-plicados en el caso. Según una encuesta de Apoyo, el69% de los limeños apoyaban los juicios a los directivosde Luchetti.Poco después, se reabrió el proceso sobre la construcciónde la planta industrial de Luchetti, resolviéndose que laempresa no podía permanecer en los pantanos. Para elloel Consejo Municipal aprobó la revocatoria de la licenciade funcionamiento municipal expedida por laMunicipalidad de Chorrillos. En la resolución seestableció un plazo de 12 meses para que la empresa semude del lugar. También se declaró de necesidad públicarecuperar y preservar los Pantanos de Villa, así como laexpropiación de terrenos que estuviesen en manosprivadas y formasen parte del área intangible.

c. Situación actualEn enero del 2003 Luchetti cerró su planta sin intentarsiquiera la revocatoria de la resolución del ConsejoMetropolitano. Dejando de lado la justicia peruana,Luchetti ha buscado llevar el conflicto al terreno de lasrelaciones diplomáticas entre los estados peruano ychileno. Para ello apela al convenio bilateral para laPromoción y Protección Recíproca de Inversiones. Asímismo ha decidido llevar el proceso a instancias

internacionales, como el Centro Internacional de Arreglosde Diferencias Relativas a Inversiones, alegando de quese han violado sus derechos empresariales por accionesdel Estado Peruano y el Consejo Metropolitano. En laactualidad el caso se encuentra en esa instanciahabiendo asumido el Estado peruano la defensa de lasresoluciones municipales.

6. Consecuencias y lecciones

a. Una nueva conciencia sobre el medio ambienteTal como han señalado varios especialistas, la resolu-ción positiva del conflicto no ha evitado que se produz-ca un mayor daño sobre el área de los Pantanos de Villa.Entre otros aspectos destacan:- La pérdida de cinco hectáreas de superficie natural de

gramadales y alteraciones hidrológicas en el subsuelo.- El impacto físico-paisajístico por el volumen de la

arquitectura de la planta y su proximidad al áreareservada.

- Incremento del nivel de ruido y luz artificial en horarionocturno en perjuicio de la avifauna.

- Pérdida de doscientos metros lineales del hábitat dedrenes naturales, por la construcción de un canalartificial revestido con cemento en el entorno de laplanta.

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- Incrementó del riesgo latente de un impacto negativosobre el área natural dada su proximidad con la planta.

Sin embargo, se ha logrado crear una mayor concienciasobre la importancia de esta dimensión de la calidad devida. Lo demuestran las diversas encuestas de opiniónque de manera consistente respaldaron la demanda delos pobladores y los ecologistas.Tal como señaló un analista político en enero de 1998:«Quizás lo mejor que surja de este problema sea el impulsoal desarrollo de la conciencia ambiental. Las opinionestienden a ser favorables a la defensa de nuestro medioambiente. Por esta razón ya es hora de que la cuestiónambiental se ponga de manera definitiva en la agendade la democratización del país» (Nicolás Lynch en LaRepública, 12 enero de 1998).

b. Amplias coaliciones sociales y un papel diferen-te de los municipiosLas consecuencias de carácter social son tal vez las másimportantes. El cambio en la conciencia medioambien-tal se expresó en la posibilidad de articular diversossectores sociales. De hecho en el conflicto estuvieroninvolucrados dos sectores a primera vista antagónicos:los pobladores de los barrios populares aledaños a losPantanos -agrupados en el Frente de Defensa- y losvecinos de las exclusivas urbanizaciones de Villa y LaEncantada, agrupados en el Patronato. Cada uno aportósu perspectiva, sus formas de movilización y presión, susposibilidades de convocar a otros sectores. Unacoordinación eficaz, principista y pragmática a la vez,pudo lograr que las diversas perspectivas lejos de colisionarenriquecieran el movimiento.Las consecuencias de esta experiencia son múltiples:- La Asociación de Autoridades Municipales de la cuen-

ca del Río Lurín conjuntamente con la red social “Va-lle Verde” realizó una manifestación para demandar ala alcaldía de Lima se derogue la ordenanza municipalque permite la construcción de plantas industrialesen el valle de Lurín, lo cual causaría un grave dañoecológico.

- Han crecido en los últimos meses los movimientospopulares medioambientalistas en el país. Un caso

emblemático es el de Tambo Grande (Piura) y en gene-ral los diversos procesos de resistencia a la expansiónde la minería en detrimento de las comunidades (arti-culados en torno a la CONACAMI).

Frente a la visión de los municipios como organismospolíticos débiles, la experiencia de defensa de losPantanos de Villa apunta en otra dirección en la pobla-ción. Si bien no fue reelegido el Alcalde Andrade mantuvoun índice de aprobación bastante alto hasta el final desu mandato.

c. Nuevas formas de hacer políticaLos promotores de la experiencia señalan como susprincipales aprendizajes:- La flexibilidad en la organización y en la capacidad de

desarrollar diversas formas de participación de lapoblación. De hecho no hubo un plan de incidenciacoordinado entre todos, las acciones se fueron sumandoconforme diversos sectores se plegaban a la iniciativa.En determinado momento comenzaron a aparecerafiches y stickers que llamaban a no consumirproductos Luchetti. Tampoco hubo un solo discursofrente al problema, si bien los diversos discursos nofueron nunca alternativos o contradictorios.

- La capacidad de articular propuestas técnicas, argu-mentos legales y presión social fue fundamental paraconvencer a sectores indecisos. En este terreno lasONG’s tuvieron un papel importante aunque noexclusivo.

- La capacidad de concertar actores políticos diversosen torno a propuestas concretas. De hecho los partidospolíticos Perú Posible, el PAP, el FIM y Unidad Nacional,suscribieron un acuerdo de gobernabilidad ambientalque los compromete a desarrollar una política nacionalecológica a largo plazo.

Por otra parte, la persistencia en el tema contribuyó asacar a la luz el tramado de corrupción que mantenía elgobierno de Fujimori. Esto hizo inevitable que al caeréste tuviese que darse curso a la demanda de la población.El desarrollo del conflicto provocó la distorsión de losroles de ciertos actores institucionales, que a través desus representantes, tomaron posiciones contrarias a las

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que le correspondían (poder judicial y congreso). Estehecho fue propiciado por la existencia de un contextode corrupción generalizada en determinado momento.Como resultado, todos los involucrados en laconfabulación para obtener el permiso legal de laconstrucción de la planta industrial de Luchetti seencuentran presos.

En el momento actual el conflicto se ha desplazado aescenarios internacionales. En ellos aparecen nuevosdesafíos de vigilancia sobre la conducta del estadoperuano así como de presión sobre la contraparte chilena,sin dejar de aportar argumentos y movilización que refuercenla justa decisión tomada en el país.

Las estrategias y el proceso de incidenciaLas estrategias y el proceso de incidencia

Unidad 3Unidad 3

MODULO 1MODULO 1Conceptos y MetodologíaConceptos y Metodología

Compartamos una experiencia 85

A sesenta kilómetros al nororientede la ciudad de Quito, se encuentrael Cantón Pedro Moncayo, siendosu cabecera cantonal Tabacungo.El cantón se creó por decretolegislativo el 26 de septiembre de1911 y actualmente está confor-mado por cuatro parroquias rurales:La Esperanza, Malchinguí, Tocachiy Tupigachi. Tiene una superficietotal de 337,80 km2, y se encuen-tra a una altura comprendida entrelos 1.730 hasta los 4.300 metrossobre el nivel del mar.La población total cantonal es de25.594 habitantes. Siendo el 30%flotante, que trabaja en el cantón y viven en Cayambeu Otavalo. En el territorio cantonal coexiste la poblaciónindígena del pueblo Cayambi con la población blanco-mestiza, organizada de varias formas: comunidades cam-pesinas, asociaciones agrícolas y barrios.Pedro Moncayo es uno de los principales centros deproducción de flores de la zona norte del país, que tantopor la extensión que ocupa, así como por la mano de obraque utiliza, constituye la principal actividad productivade la zona.A través de un proceso de concertación entre actorespolíticos, sociales y no gubernamentales se ha logradoponer en práctica un modelo de gestión municipal alta-mente participativo:

“Esta alianza se fundamentó en la visión comparti-da respecto del ejercicio de la democracia, el procesode toma de decisiones, el equilibrio del poder local yen la lucha por la legalización de la tierra; tanto esasí, que Tabacundo se constituyó en un espacio dediscusión y debate nacional y regional desde laperspectiva de cómo organizar al sector campesinoy el de definir estrategias para conseguir el equili-brio del poder local”.

Los testimonios dan cuenta de los resultados obtenidos:Amilcar Mantilla; en una entrevista realizada en 1996,

afirmaba lo siguiente: “...nosotros, en nuestra campañaelectoral, prácticamente no hicimos ningún tipo deofrecimiento, a no ser el compromiso de trabajar yconvocar a la gente para que se integre a su municipioy participe activamente en la gestión municipal.”Fernando Jara, Coordinador del Consejo Interinstitu-cional e Intersectorial de Desarrollo, afirmaba: “Los ciu-dadanos ejercen su derecho de ciudadanía; por otro lado,se fortalece la democracia, en otro sentido todas lasorganizaciones e instituciones transparentan su gestiónen cuanto se refiere a dar cuentas de sus actividades yproyectos que han realizado; cuál ha sido su intervención,de qué manera se ha alcanzado todo lo que se haplanificado. Y a la vez cuando hay las limitaciones cualesserían las acciones a realizar.”Enrique Tituaña, Presidente de la Junta Parroquial deMalchinguí, opinó que: “…los resultados han sidobastante positivos, pues de esa manera nosotros esta-mos al tanto de todo el trabajo que viene desempeñandola municipalidad (…) con cada una de las parroquias; ental razón, tenemos identificado en muy buen nivel laatención que se brinda a las parroquias.”Nelson Falcón, Presidente de la Junta Parroquial deTupigachi, apunta a que “…allí [en las reuniones bimes-trales] tenemos la oportunidad todas las juntasparroquiales, las autoridades, la policía, de presentar todas

nuestras inquietudes, las necesidades de cada una denuestras parroquias; y ahí, en conjunto con el ilustremunicipio, se coordina y se trabaja de la mejor formapara el mejor desarrollo de nuestro Cantón”.Claudina De la Cruz, Presidenta de la Junta de Toca-chi, ve como muy importante que en esas reuniones lagente tenga “…la facultad de manifestar y la facultadde participar (…) cualquier fuerza viva de la parroquia(…). Eso no se ha dado antes, pero ahora con las reunionesbimestrales (…) se está haciendo lo que se promueve enel Cantón: el empoderamiento de las decisiones en cadalugar”. Sobre los resultados de este mecanismo de

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participación la ciudadana, señala: “… que en un 80,90% se cumple las cosas que hemos planteado, hay algo[que] por dificultades mayores no se realiza, pero la mayorparte se realiza, y eso es importante…”Para conocer más a fondo esta experiencia le invitamosa leer un informe detallado de la misma (Lectura 1). Unode los aspectos más importantes de la misma es que losresultados obtenidos son el fruto de un proceso quecomienza hace más de diez años (1992). Es por eso quepresentamos la lectura al iniciar esta unidad. En ellaconstruiremos las herramientas fundamentales para unproceso de incidencia política.

EJERCICIO 2EJERCICIO 2

EJERCICIO 1EJERCICIO 1

PASO 4 - FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LOS PROTAGONISTAS DE LA INCIDENCIAPASO 4 - FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LOS PROTAGONISTAS DE LA INCIDENCIA

871. Una cuestión indispensable para construir un Plan deIncidencia

Una cuestión indispensable (y frecuentemente olvida-da) son las fortalezas y debilidades de los protagonistas.En diversas sistematizaciones de procesos de incidenciase constata que uno de los errores más frecuentes es queno nos incluimos en el “mapa del poder”. Es decir, lasorganizaciones sociales y no gubernamentales evaluamosa los demás actores pero no nos evaluamos a nosotrosmismos.

Este error lleva a otro: no tomar en cuenta las fortalezasy debilidades actuales de cara al proceso de incidencia.Sobre todo las debilidades.Si hay dificultades para identificar las capacidades quenecesitamos, puede ser útil revisar el otro componenteque elaboramos en la unidad anterior: “Diseño partici-pativo de la propuesta”. Allí identificamos diversos com-ponentes de la propuesta. Pues bien, para cada uno de

Para evitar diseñar planes mar-cados por un gran voluntaris-mo y por tanto, condenadosde antemano al fracaso es in-dispensable respondernos trespreguntas:

¿Nos hemos incluido en elmapa de poder? ¿Hemos va-lorado adecuadamente

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nuestras relaciones –positivas o negativas- con losdemás actores?

¿Tenemos claridad respecto a las capacidades ne-cesarias para sacar adelante un proceso exitoso deincidencia?

¿Tenemos un balance acerca de las capacidades ylimitaciones reales de los protagonistas?

Para facilitarle la respuesta deestas preguntas le proponemosel siguiente ejercicio:Previa revisión del mapa depoder elaborado como parte deltrabajo de la segunda unidad,responda a las siguientes pre-guntas:

¿Dónde están ubicados enel mapa los protagonistas del proceso de inci-dencia? (En caso no tuviesen una ubicacióndefinida, señale dónde deberían ser incluidos)

¿Existen relaciones –positivas o negativas- entrelos actores del proceso de incidencia y los deci-sores políticos más importantes identificados enel mapa de poder? Describa brevemente las rela-ciones existentes.

¿Qué capacidades son necesarias, imprescindi-bles, para desarrollar incidencia en relación conel tema seleccionado? Haga una lista y expliqueb r evemente l a s t r e s que cons i de r e másimportantes.

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EJERCICIO 3EJERCICIO 3

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ellos se requieren capacidades específicas. Identifíque-las y establezca prioridades.Culminado con lo anterior podemos pasar a identificarlas fortalezas y debilidades de los protagonistas. Paraello vamos a utilizar un cuadro de doble entrada. En laprimera columna ubicaremos las capacidades indispen-sables para el desarrollo del proceso de incidencia política.En la segunda columna identificaremos las fortalezasque tenemos en relación con dichas capacidades. Esimportante ser muy específico en esto: identificar quiéno quiénes -entre los protagonistas de la campaña deincidencia- poseen la fortaleza identificada (por ejemplo,cuando se elaboran propuestas jurídicas hay quemencionar quien de los actores de la incidencia tiene lacapacidad: un colectivo de abogados, una facultad deDerecho, una ONG de abogados, etc.). En la terceracolumna identificaremos las debilidades que nos afectan.La más importante será la cuarta columna. En ellapropondremos acciones para revertir las debilidades enel plazo más corto posible. Podrá ser a través de accionesde capacitación o buscando comprometer a personas y/

o instituciones que poseen la capacidad que nos falta.Estas acciones deben ser muy concretas porque sinosolucionamos las debilidades identificadas será muydifícil desarrollar el proceso de incidencia. Comocomplemento a la reflexión en torno a las capacidadesindispensables, presentamos a continuación una listade algunas que frecuentemente aparecen en diversassistematizaciones de experiencias de incidencia:

- Planeamiento, seguimiento y monitoreo.- Capacitación.- Información (diferenciada según los receptores de la

misma).- Gestión de redes.- Negociación y resolución de conflictos al interior de

la coalición.- Comunicación y publicidad.- Sensibilización a través de medios no convencionales

(intervenciones teatrales, por ejemplo).- Movilización.- Negociación con el poder.

Ingrese los datosen el cuadroteniendo encuenta la re-flexión anterior:

E J

E R

C I C

I O

Cuadro de capacidades, fortalezas y debilidades

Fortalezas actua-les de los prota-gonistas en rela-ción con cada unade las capacidadesidentificadas.

Debilidades ac-tuales de los pro-tagonistas.

Estrategias y ac-ciones para re-vertir las debili-dades

Capacidades in-dispensables parala incidencia po-lítica (entre 4 y 7)

EJERCICIO 4EJERCICIO 4

PASO 5 - ESTRATEGIAS Y ACCIONES DE INCIDENCIAPASO 5 - ESTRATEGIAS Y ACCIONES DE INCIDENCIA

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Este es el componente operativo del plan de incidenciapolítica; en el se sintetiza todo lo trabajado anterior-mente.En el primer paso no sólo definimos en tema, tambiéntuvimos que identificar que decisión del poder podríaser la solución al problema mencionado. Una buenacaracterización tanto del problema como de la alternativafacilita la definición de las estrategias.El segundo paso nos permitió identificar tanto los blancosde la incidencia como los protagonistas de la misma. Lasestrategias son líneas de acción que vinculan a losprotagonistas con los blancos. Podrían ser representadas

en el “mapa de poder” como flechas que parten de losprotagonistas y llegan a los blancos.El tercer paso es el “diseño participativo” que es, dehecho, una estrategia en sí misma. O varias. Por un lado,es un proceso de construcción de alianzas o coaliciones,lo cual modifica las relaciones de fuerza en torno alproblema que queremos solucionar. Por otro lado, es unproceso de construcción de argumentaciones queincidirán sobre los decisores políticos, sobre la opiniónpública, sobre los poderes fácticos, etc.El cuarto paso podría ser definido como las “estrategiasde fortalecimiento” de los actores de la incidencia.

2. Construyendo un Plan de Incidencia: estrategias yacciones de incidencia

Objetivo Preguntas motivadoras Supuestos

Incidir indirectamente a través deactores políticos y sociales diver-sos.

¿Cuál es la mejor argumentaciónpara cada una de las fuerzas queactúan en el escenario político?¿Qué información requieren?

Las autoridades directamente res-ponsables son sensibles a la pre-sión de las diversas fuerzas políticasy de otros actores importantes.

Incidir en la opinión pública localy nacional para que se movilice afavor de la propuesta planteada.

¿Cuáles son los principales ge-neradores de opinión pública yde qué manera podrían ser gana-dos a la propuesta de solullegar a

Idem en relación con la opiniónpública.

Con este marco de referencia y teniendo muy presente elmapa de poder elaborado previamente, le proponemosdesarrollar el siguiente ejercicio:

E J

E R

C I C

I O

EJERCICIO 5EJERCICIO 5

Incidir en la opinión públicainternacional.

¿Qué actores internacionales es-tarían interesados en la propues-ta? ¿Cómo llegar a ellos?

Idem.

la opinión pública de maneradirecta?

Responda con la ayuda de los siguientes cuadros las pre-guntas que se le plantean:

E J

E R

C I C

I O

¿Cómo incidir directamente sobre los decisores? (Por lo general se trata de las autoridades políticas a lasque corresponde resolver el problema, pueden haber varias: gobierno, parlamento, etc.)

Propuesta que setrata de hacer llegar

Medio más adecuadopara la propuesta

Responsable(s) de laestrategia

Identificación de losdecisores

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¿Cómo incidir en quienes influencian sobre los decisores directos? Es decir, cómo incidir sobre los partidospolíticos y otros actores con gran influencia (iglesias, universidades, colegios profesionales, gremiosempresariales, etc.)

Propuesta que setrata de hacer llegar

Medio más adecuadopara la propuesta

Responsable(s) de laestrategia

Identificación departidos y actorescon influencia

¿Cómo incidir en los generadores de opinión pública? Es decir, medios de comunicación, personajesinfluyentes, celebridades, etc.

Mensaje que se tratade hacer llegar

Medio más adecuadopara el mensaje

Responsable(s) de laestrategia

Identificación demedios, personalida-des, etc

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92

(*) No basta con mencionarlos, es necesario identificar de qué manera pueden ser involucrados en el proceso deincidencia, a partir de que valores, creencias o ideas compartidas podrán sentirse motivados a actuar en el sentidodeseado.

¿Cómo incidir directamente en la sociedad, en la opinión pública?

Mensaje que se tratade hacer llegar

Medio más adecuadopara el mensaje

Responsable(s) de laestrategia

Identificación de lossectores sociales a serinfluenciados (*)

Mensaje que se tratade hacer llegar

Medio más adecuadopara el mensaje.

Responsable(s) de laestrategia

Identificación deactores internaciona-les relevantes.

Por último, aunque no en todos los casos, es posible –e incluso necesario- incidir sobre actores internacio-nales para que estos a su vez incidan en los decisores políticos nacionales (esto es muy claro en campañasvinculadas con derechos humanos o medio ambiente).

PASO 6 - MONITOREO Y EVALUACIONPASO 6 - MONITOREO Y EVALUACION

93

El plan de incidencia debe incluir la definición demecanismos que hagan posible su evaluación continuay reajuste.Para evaluar el desarrollo del plan es necesario tener encuenta diversas dimensiones en las que los resultadospueden ser a veces contradictorios. Una campaña puedetener un gran impacto, movilizar enormes energías yfuerzas sociales y, sin embargo, no obtener los resultadosprevistos. A pesar de esto podría ser considerada exitosasi ha logrado modificar la relación entre la sociedad y eltema en cuestión.La evaluación no se puede quedar en los aspectosglobales. Se requiere analizar cada uno de los aspectosdel plan: las estrategias elegidas, las acciones previstas,los comportamientos de los diversos actores. Sólo asíserá posible operar los ajustes necesarios para lograrresultados favorables.A continuación se incluyen guías que pueden ser útilespara monitorear y evaluar los diversos componentes delproceso de incidencia.

Para el monitoreo de las estrategiasy accionesTanto para el monitoreo como para la evaluación deestos aspectos, cada campaña de incidencia deberádefinir sus instrumentos de medición de impacto. De-penderán, en buena cuenta, de las características espe-cíficas de la campaña, de las estrategias que se selec-cionen, etc.Hay que evitar que tanto el monitoreo como la evalua-ción de estos aspectos se concentren en registraractividades, otorgándole la primacía más bien al impac-to de las mismas y los cambios efectivos que producenen los actores sociales y políticos en diversos niveles:sus ideas y creencias, sus comportamientos y, enparticular, su disposición a respaldar –o a no obstaculi-zar- la propuesta levantada por la campaña.En relación con este componente del proceso de inci-dencia no vamos a desarrollar un ejercicio de aplicaciónporque este componente supone una campaña en plenodesarrollo. Le invitamos a revisar y reflexionar sobre los

3. Construyendo un Plan de Incidencia: monitoreo yevaluación

Para el monitoreo del tema y la propuesta de la campaña

Asunto Indicadores

Avances en la inserción del tema en agendapública.

Número de veces que se ha tratado el tema en losespacios de decisión.Número de veces que se ha tratado el tema en laagenda pública más amplia.Número de eventos especializados del tema.Menciones del tema en medios de comunicación.

Pertinencia de la propuesta inicial. Identificación de los impactos de la propuesta inicialen los diversos campos (reacciones en medios,encuestas, focus groups).

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Capacidad de precisar la propuesta. Actividades específicas de revisión de la propuestaa lo largo de la campaña (número, calidad,participación).

Apropiación de la propuesta por los diversos actores. Actividades de identificación con la propuesta: par-ticipación en eventos, actividades de respaldo, am-pliación de la vocería.

Para la evaluación final respecto al tema y la propuesta de la campaña

Asunto Indicadores

Nivel de inserción del tema en la agenda pública. Número total de eventos en los que el tema setrató.

Nivel de aceptación del tema en la opinión pú-blica.

Sondeos de opinión, focus groups.

Resultados obtenidos. ¿Se han logrado cambios con relación al tema de lacampaña? ¿Qué tipo de cambios? ¿Qué cambios nose lograron? ¿Por qué?

Grado de institucionalización de la propuesta delos cambios obtenidos.

¿Cuál es la garantía institucional de los cambios?¿Qué amenazas existen que puedan afectar loscambios obtenidos?

Cambios en la propuesta inicial. ¿La propuesta se ha ampliado? ¿Se ha reducido?¿Los cambios han sido fruto de una evaluaciónsistemática y de decisiones consensuadas?

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Para el monitoreo en relación con el mapa del poder

Asunto Preguntas

Para la evaluación final del mapa del poder

Asunto Preguntas

Pertinencia del mapa. ¿Incluye el mapa original a todos los actoresrelevantes? ¿Los ubica adecuadamente?

Comportamiento de los actores respecto a la pro-puesta.

¿Se ha registrado adecuadamente la evolución delos actores en el mapa?

Empoderamiento de los protagonistas, fortalecimien-to de sus organizaciones.

¿Se ha prestado particular atención a los procesosdesarrollados por los protagonistas?

Composición y recomposición. de la correlación defuerzas.

¿Se han registrado adecuadamente los cambiosglobales? ¿Se han analizado estos cambios?

Utilidad global del mapa. A lo largo del proceso ¿ha servido el mapa paratomar las decisiones más importantes con relaciónal proceso?¿Coincide la versión final del mapa con los resulta-dos de la campaña?

Resultados con relación a los protagonistas yaliados.

¿Ha registrado el mapa un proceso de fortaleci-miento del campo a favor de la propuesta?

Resultados con relación con sectores indecisos. ¿Ha registrado el mapa los procesos de desplaza-miento de los sectores indecisos?

Resultados con relación con los adversarios de lapropuesta.

¿Cómo ha registrado el mapa los procesos al interiordel campo adversario?

EJERCICIO 6EJERCICIO 6

diversos instrumentos de monitoreo y evaluación.Tal como señalamos al iniciar el curso, nuestra regiónafronta graves desafíos en relación con la instituciona-lidad democrática de los estados. Por un lado, los gobier-nos nacionales suelen tener índices muy altos dedesaprobación y en varios casos los presidentes electoshan sido depuestos por movilizaciones populares. Porotro lado, tienden a generalizarse experiencias inéditasde participación en espacios locales y regionales.Mientras los sistemas de partidos se deterioran aparecennuevas formas de participación al interior de las cuales

no todo es nuevo: muchas veces reproducen formascaudillistas y clientelistas de hacer política. No hayduda que requerimos renovar nuestra manera de ver yhacer la política en la región. Un esfuerzo importanteen esa perspectiva es el desarrollado por el Programa delas Naciones Unidas para el Desarrollo en un informepublicado el año pasado con el título La Democracia enAmérica latina. Hacia una democracia de ciudadanos yciudadanas. El documento completo, cuya revisión hemosrecomendado desde la primera unidad de este curso, estádisponible en el web site del PNUD:

4. A modo de conclusión: incidencia y procesospolíticos en la Región Andina

Como ejercicio final de este curso quisiéramos proponerlerevisar la tercera sección del documento “Informe sobre lademocracia en América Latina: Hacia una democracia deciudadanas y ciudadanos” (páginas 179-197) y en particu-lar dos de los cuatro temas que allí se proponen al debate:- La política, primera condición (pp. 182-186)- La necesidad de una nueva estatalidad (pp. 187-189).Tras la lectura le proponemos responder a las siguientespreguntas:

¿Estás de acuerdo con las tesis presentadas en el textoleído? Explicar brevemente por qué.

¿De qué manera la incidencia puede contribuir a for-talecer la democracia en nuestra región?

El desarrollo sistemático de actividades de incidencia¿podría tener algunos efectos negativos?

E J

E R

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(http://www.undp.org/spanish/proddal/informeProddal.html).

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Datos generalesA sesenta kilómetros al nororiente de la ciudad de Quito,se encuentra el Cantón Pedro Moncayo1, siendo sucabecera cantonal Tabacungo. El cantón se creó pordecreto legislativo el 26 de setiembre de 1911 y actual-mente esta conformado por las parroquias rurales: LaEsperanza, Malchinguí, Tocachi y Tupigachi.Tiene una superficie total de 337,80 km2, y se encuen-tra a una altura comprendida entre los 1.730 hasta los4.300 metros sobre el nivel del mar.La población total cantonal es de 25.594 habitantes.Siendo el 30% flotante, trabajan en el cantón y vivenen Cayambe u Otavalo. En el territorio cantonal coexis-te la población indígena del pueblo Cayambi con lapoblación blanco-mestiza, organizadas de varias formas:comunidades campesinas, asociaciones agrícolas y ba-rrios.Pedro Moncayo es uno de los principales centros deproducción de flores de la zona norte del país, que tantopor la extensión que ocupa, así como por la mano de obraque utiliza, constituye la principal actividad productivade la zona.

Principales actoresAntes de 1992, la estructura de la toma de decisiones

estaba marcada por laverticalidad y la imposicióndesde el sector social tradi-cional, que correspondía a los intereses particulares dela zona urbana de la cabecera cantonal. La forma deelección del Presidente del Concejo Municipal2

garantizaba la continuidad de esta forma de administra-ción municipal, sumado al hecho de que no existíanpropuestas de inclusión de los sectores rurales eindígenas del cantón.A partir de ese año, a través de un pacto político entre elFrente Amplio de Izquierda (FADI) y las organizacionescampesinas representadas por la UCCOPEM, (Organiza-ción Campesina de segundo grado) se planteó una nue-va y diferente forma de administración municipal, basa-da en la inclusión, el respeto a los sectores campesinos,y el desarrollo institucional desde un enfoqueparticipativo del desarrollo. Esta alianza se fundamentóen la visión compartida respecto al ejercicio de lademocracia, el proceso de toma de decisiones, el equilibriodel poder local y la lucha por la legalización de la tierra.Así, Tabacundo se constituyó en un espacio de debatenacional y regional desde la perspectiva de organizar alsector campesino y definir las estrategias para conse-guir el equilibrio del poder local3. En ese marco general

1 La división política administrativa en el Ecuador, comprende las provincias (22), cantones (219) y parroquias (793rurales, 219 parroquias urbanas)2 El Concejo Municipal mediante votación, elegía de entre sus miembros al Presidente, en el 1988 se elegía por votopopular como Presidente del Concejo, posteriormente se cambia la figura a Alcalde en 1996.3 Se la debe entender como el acceso del sector campesino a la toma de decisiones, en la perspectiva de equilibrar elejercicio del poder local.

Lectura 1

Experiencia del Municipio de Pedro Moncayodesde una gestión transparente

L E

C T

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A

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Junio 2005

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surge la necesidad de actuar conjuntamente en los pro-cesos electorales, ya que anteriormente los grupossociales habían participado por separado obteniendoresultados poco significativos.Estos hechos inician un proceso renovado de participa-ción ciudadana en Pedro Moncayo, al tiempo queinauguran una nueva concepción del quehacer muni-cipal: un municipio de puertas abiertas y permanenterelación de las autoridades municipales con la comuni-dad cantonal, principalmente campesina.Tal como consta en el Plan de Desarrollo Municipal, sedefine al municipio como: “El promotor y facilitador deldesarrollo económico local, cumpliendo su parte en laejecución de obras planificadas, aumentando ymejorando los servicios públicos a su cargo y los que serequieran progresivamente en años futuros, de acuerdocon las necesidades y demandas del desarrollo cantonaly micro regional”4.Según este planteamiento se pretendía que trasciendael papel tradicional de ejecutor de obras de infraestruc-tura y administrador de servicios, a un papel protagónicodel desarrollo cantonal.Así, podemos afirmar que desde 1992, los actores localesconvocados por el municipio están empeñados enpromover el desarrollo humano y sostenible de loshabitantes del cantón, con el impulso de cambios en losmodos y formas de hacer gestión pública, cimentados enel compromiso y la voluntad política de incorporar alconjunto de actores sociales en la toma de decisiones yla solución a los problemas cantonales. La participaciónciudadana se considera pilar fundamental para afianzarnuevas y buenas prácticas de gobernabilidad ytransparencia en el ámbito de lo local.Esta gestión local participativa y transparente es unapráctica real de democratización de la gestión pública,desde la esfera del gobierno local al conjunto de la

sociedad civil, la cual busca pasar de una democraciarepresentativa a una democracia participativa, quefundamente su accionar en el fortalecimiento institu-cional del tejido social. Este proceso ha tenido tresmomentos significativos (1992-1996, 1998-2000,2000-2004) que se describen a continuación.

Los inicios de un procesoLa primera etapa del proceso, parte de la necesidad degeneración de espacios de concertación entre lamunicipalidad y la sociedad civil; se inicia con unaserie de reuniones con las comunidades campesinas delcantón que conformaron la base social de la propuestapolítica que llegó a la alcaldía de Pedro Moncayo en1992. Es una etapa de importantes movilizaciones paraconseguir que determinadas demandas se hagan efectivaspor parte del gobierno central (movilización para lareparación del antiguo canal de riego del cantón, ProyectoPARTA). Igualmente, se inician una serie de proyectosorientados hacia esos sectores: casas comunales,electrificación rural y agua potable. Se trata de unproceso, no sistematizado, más bien espontáneo y pocotécnico; sin embargo, se sientan las bases de laparticipación ciudadana en el cantón.La propuesta que llegó a la presidencia del ConcejoMunicipal5 en 1992 estaba representada por AmilcarMantilla, primer Presidente de Concejo elegido por votouniversal y directo, quien, además de reunir caracterís-ticas especiales de liderazgo y oratoria, es un cantantereconocido en la región. Estos elementos configuraronsus dotes carismáticas y su acercamiento con lacomunidad. Es reelecto en 1996 para un nuevo período,con más del 70% de los votos válidos.A finales de 1995, la municipalidad a través de unconvenio con la Asociación de Municipalidades Ecua-torianas, AME, elaboró el Plan Local Participativo de

4 Plan de Desarrollo Cantonal, 2000, p. 55 De acuerdo con la ley de Régimen Municipal, vigente en esa etapa, únicamente los municipios con más de doscientosmil habitantes tenían alcaldes, el ejecutivo cantonal lo ejercía el Presidente de Concejo; de acuerdo con la nueva Leyvigente, Amilcar Mantilla fue el primer alcalde del cantón.

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Pedro Moncayo (PLP), se desarrollaron talleres de planifi-cación participativa en el 90% de las comunidades yasociaciones campesinas de Pedro Moncayo, se recogieronlas aspiraciones de obras de esos sectores, y se priorizarontres por cada sector, con el compromiso de que se cumplanen el año siguiente. Razones de índole presupuestaria,impiden que se cumplan las tres obras, pero se cumple almenos una6. El PLP tenía limitaciones por cuanto setrataba de un plan con un enfoque exclusivamente

municipal. Sin embargo, permitió fortalecer los lazos entreel municipio y la comunidad, principalmente campesi-na, y además, posibilitó el fortalecimiento institucio-nal, en múltiples aspectos.7

En agosto de 1996, a partir del PLP y varios talleres deplanificación estratégica participativa, se elaboró el planestratégico del cantón, que pasó a denominarse Plan deDesarrollo Cantonal de Pedro Moncayo (PDCPM). Esteplan se creó a través de la identificación de siete nudos

6 Es una etapa especial, de una parte finalizaba el régimen de Durán Ballén y se iniciaba el de Bucaram, poco despuéscae Bucaram y se instala el interinazgo de Alarcón; los desembolsos del gobierno central se tornan más caóticos que lonormal.7 En la estructura municipal, se crearon las direcciones de Higiene y Planificación.

Nudos problemáticos Programas generales / Ejes estratégicos

1. Débil identidad local y ausencia de sujetos. 1. Gestión democrática, identidad local y consti-tución de sujetos.

2. Debilidad institucional. 2. Desarrollo institucional.

3. Deficiente dotación de servicios básicos. 3. Mejoramiento de servicios básicos.

4. Insuficiente apoyo a la producción. 4. Manejo sustentable de recursos naturales.

5. Desigual desarrollo de los diversos sectores eco-nómicos del cantón.

5. Apoyo a las actividades económicas.

6. Pérdida y degradación de los recursos naturales. 6. Diversificación en producción y servicios.

7. Ocupación y manejo caótico del territorio. 7. Ordenamiento territorial.

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problemáticos, en respuesta a los cuales se establecieronsiete programas generales y se remarcó el carácter integralde la concepción y su afirmación en el desarrollo humanosostenible.En este plan se señalan varios mecanismos de fortaleci-miento de la participación ciudadana, entre otros semencionan: mesas de concertación, comités sectoria-les, asamblea cantonal, unidades de asesoramientotécnico; todas se han estructurado con ciertas variacio-nes, las más importantes han sido la asamblea cantonaly los comités sectoriales.

Planificando a largo plazoLa segunda etapa comienza en agosto de 1996. Lo quecaracteriza este período es la de ejecución del Plan deDesarrollo Cantonal de Pedro Moncayo, PDCPM, el desa-rrollo de las asambleas cantonales, la consecución delCanal de Riego “Tabacundo”8, la firma de dos proyectosimportantes con cooperación externa9 y la formación deun Comité de Proyecto, que luego se transformaría en elComité Interinstitucional de Pedro Moncayo.

Las asambleas cantonales sirvieron para conseguir delgobierno central, la firma del contrato para el Canal deRiego “Tabacundo”. Además, en ellas se informaba devarias actividades desarrolladas por la municipalidad yse tomaban varias decisiones, tanto en el tema del riegocomo en otros temas. En el punto culminante de lalucha por el canal, la frecuencia de las asambleas can-tonales era semanal, con participación de representantesde todas (o la gran mayoría) de organizaciones territoria-les y de varias instituciones cantonales. En promedio

asistían 160 personas y dependiendo de la temática atratarse, podían superarse los 200 asistentes.

Estas asambleas, se mantuvieron hasta marzo del 2000con una periodicidad mensual, primero y bimensualposteriormente. A esta etapa corresponde también laestructuración de la Unidad de Gestión del Plan, lamisma que prácticamente se limitó a realizar laejecución10 del proyecto financiado por el FondoEcuatoriano Canadiense de Desarrollo, FECD, y variasactividades de coordinación en la ejecución del Plan deDesarrollo. Sin embargo, es importante resaltar que estaUnidad se institucionaliza al contar con una Ordenanzade creación y su propio Reglamento Interno.

En el Proyecto de Poblamiento Forestal de Microcuen-cas, financiado por el Fondo de Contravalor EcuatorianoSuizo, FOES, se estableció un Comité de Proyecto al quepaulatinamente se fueron incorporando, por el caráctermismo del proyecto, varios actores cantonales. Este pro-yecto fue concebido para el manejo de recursos natura-les (cuidado, forestación y reforestación de páramos ymicrocuencas) con participación ciudadana y con laincorporación del concepto básico de la relación exis-tente entre el manejo y conservación de páramos y losrecursos hídricos destinados a consumo humano. Se trans-formó, primero en un Comité Cantonal para el manejo delos recursos naturales, y luego en el Comité Interinsti-tucional de Desarrollo de Pedro Moncayo.El aspecto señalado en el párrafo anterior, permitióestructurar un proyecto de mejoramiento del sistema deagua potable cantonal, que luego de varios tropiezos,

8 Firma del contrato: agosto de 1998; enero de 1999, inicio de los trabajos. Plan de Desarrollo Cantonal de PedroMoncayo. Edición 2000. Pág. 91.9 Proyecto de Poblamiento Forestal y Manejo de Microcuencas Hídricas en Pedro Moncayo. Ejecutante: FundaciónBrethren y Unida, co-ejecutante: Municipio de Pedro Moncayo. Financiado por el Fondo de Contravalor EcuatorianoSuizo, FOES. Agosto de 1998 – Enero de 2001. Consultar la publicación del FOES: «Agua y Comunidad. TejiendoConsensos» 2001.Proyecto de Desarrollo Sostenible en las Comunidades de Tanda y Moronga. Ejecutor: Unidad de Gestión del Plan deDesarrollo Cantonal del Municipio de Pedro Moncayo. Financiamiento del Fondo Ecuatoriano Canadiense de Desarrollo,FECD. Enero de 1999 – Marzo del 2001.10 La dirección y seguimiento estuvo a cargo de la Coordinación de la Unidad de Gestión, se contrató un equipo técnicomultidisciplinario para la ejecución del proyecto. La Unidad de Gestión, es una entidad ejecutora adscrita al Municipiode Pedro Moncayo, con autonomía administrativa y financiera respecto de la municipalidad.

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culminó con la creación y operación de la EmpresaMunicipal de Agua Potable, EMASA-PM, en donde elcomponente de participación ciudadana fue igualmenteimportante. El directorio de la empresa está conformadopor cinco representantes de la ciudadanía y por dosrepresentantes del municipio11.

Existe en este período una etapa de transición, marcadapor problemas con la Contraloría General del Estado.Esta entidad de control estableció responsabilidadespenales y se iniciaron juicios al alcalde saliente y avarios funcionarios municipales, se emitieron órdenesde captura, y cuatro funcionarios fueron detenidos. Luegode dos años de juicio, la administración de justicia dictóel sobreseimiento definitivo de los implicados declarandola inocencia de los acusados. Al interior de lamunicipalidad se desarrollaron las actividades en unmarco de tensión y preocupación. La oposición se reactivóy amenazó con impedir la posesión de las nuevasautoridades, el asunto no pasó a mayores y se realizó laposesión de la nueva administración municipal.

El proceso se consolidaLa tercera etapa, se inicia con nueva administraciónmunicipal, con una misma línea política-ideológica aligual que los dos períodos anteriores. Esta administraciónmarca nuevas pautas de comportamiento público, a saber:apego irrestricto a los procedimientos legales y totaltransparencia en la administración de lo público. La soladeclaración de esos principios, posibilita fortalecer losespacios antes generados. La nueva administraciónpropone e implementa una nueva forma de participación:la rendición de cuentas.

El énfasis y cuidado en los procedimientos internos y enel cumplimiento de la ley, permite recuperar la confianzaen la institución municipal, tanto en lo interno, comoen lo externo. La abogada Cecilia Mantilla Valenciaasume la alcaldía de Pedro Moncayo. Ella es una mujer

de personalidad fuerte y rigurosa y le imprime nuevasdimensiones al liderazgo cantonal. En un marco deinequidad de género y en una función pública dominadapor el androcentrismo su condición de mujer potencialas relaciones de la municipalidad con varios organismosde cooperación internacional desde un enfoquemultidimensional de la gestión local. Tal es el caso delPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo, dentrodel Proyecto Diálogo 21 de ese organismo.

La administración municipal, que se inicia a partir deagosto de 2000, se caracteriza porque fortalece losprocesos anteriores, culmina el proyecto FECD exitosa-mente y consigue, a pesar de que finalizó el apoyo externo(FOES), dar continuidad al proyecto de recursos naturaleshasta la actualidad, con la misma modalidadparticipativa, denominada mingas de planificación,emprendiendo acciones de forestación sostenidas en lazona de Mojanda.

En esta etapa, además de lo señalado, lo fundamental loconstituyen cuatro aspectos de la participaciónciudadana íntimamente relacionados entre sí: rendi-ción de cuentas, conformación formal y definitiva delComité Interinstitucional de Desarrollo, apoyo einteracción con la Juntas Parroquiales Rurales12 y lanueva propuesta de Asamblea Cantonal. Además de estoscuatro aspectos, que constituyen un paraguas general,están otros igualmente importantes: el Programa generalde la Juventud, Consejo Cantonal de Salud, el ComitéCantonal de Educación, EMASA-PM, el fortalecimientoinstitucional, y el Comité Bicantonal para el Manejo dela Zona de Mojanda (conjuntamente con el Municipiode Otavalo).En el Programa de la Juventud, se crea la OficinaMunicipal de la Juventud, como mecanismo de relaciónde la municipalidad con los jóvenes del cantón, se realizala primera asamblea de la Juventud en la que se precisala denominada carta de navegación de los jóvenes de

11 En la administración anterior se sentaron las bases del proceso, sin embargo es en la actual administración que se hanconcretado resultados concretos.12 Coparticipación en la elaboración de los planes de desarrollo parroquiales.

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Pedro Moncayo. Esta iniciativa ya obtuvo un premio delBanco Mundial (concursos voces nuevas 2003), que hapermitido financiar algunas actividades de la oficina yde la coordinadora cantonal de la juventud.El Consejo Cantonal de Salud, surge como ComitéCantonal en el Año 2001. En su seno se discute el PlanIntegral de Salud y es presentado para su discusión yaprobación en la Asamblea Cantonal de febrero de 2003.Posteriormente, se constituye como Consejo Cantonalel 1 de abril de 2003, en el marco de la Ley del SistemaNacional de Salud. El Consejo ha desarrollado con éxitodurante tres años consecutivos la campaña Abril, mes deSalud; así mismo y de manera permanente, fortalece elsistema de información en salud de todo el cantón en laperspectiva de establecer un sistema de vigilancia epi-demiológica y de estructurar definitivamente la red deatención en salud de Pedro Moncayo.La Empresa Municipal de Agua Potable, EMASA-PM, hatenido un proceso largo y relativamente complicado deconformación, en lo fundamental debido a factores ex-ternos al cantón y que tienen que ver con la descentra-lización del Estado. Finalmente, se estructuró con ca-racterísticas interesantes, toda vez que su directorioestá conformado por siete miembros, de los cuales cinco

pertenecen a la sociedad civil(usuarios del agua) en repre-sentación de las cuatro pa-rroquias y la cabeceracantonal, y dos al municipio;el 4 de agosto se firmó el con-trato para la rehabilitación dela red cantonal de aguapotable.El fortalecimiento institu-cional ha permitido a lamunicipalidad enfrentarvarios desafíos. En lo funda-mental, estructurar un marcoinstitucional moderno yacorde con las exigencias quela planificación estratégicaparticipativa ha plasmado en

el Plan de Desarrollo Cantonal y en los planes de desarrolloparroquiales.La preocupación por un manejo sostenible de la zona deMojanda ha sido permanente desde 1992. Sin embargo,se concretan acciones a partir de 1998, con la ejecucióndel proyecto de poblamiento forestal y el manejo demicrocuencas en el cantón; se emiten ordenanzas deprotección de la zona y se propone el fondo forestal paragarantizar la sostenibilidad de la propuesta. No obstante,estos esfuerzos no tuvieron respuesta desde el vecinocantón Otavalo –que comparte a partes iguales la zona-, sino a partir del año 2000, con la nueva administracióndel Alcalde Conejo en ese cantón. Este hecho permitióla firma de un convenio primero y la suscripción desendas ordenanzas en los dos cantones para el manejointegral y sostenible del sistema lacustre de MojonadaCajas, así como la conformación de un Comité Bicantonalpara el Manejo de la Zona de Mojanda, que en la etapaactual se encuentra desarrollando la propuesta del PlanIntegral de Manejo de esta zona estratégica para los doscantones.

Asamblea cantonalSe ha desarrollado una nueva concepción de asamblea,

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diferente de la etapa anterior, concebida como el máximoorganismo de representación de la sociedad civilcantonal, planificada para que se reúna una vez por año.Se desarrolló en febrero de 2003 y marzo de 2004, conuna instancia preparatoria que incluyó asambleasparroquiales (incluida la cabecera cantonal), para ladesignación de los representantes parroquiales a cadauna de las mesas propuestas, en la perspectiva de lograruna representación territorial adecuada, la que sumadaa la representación de instituciones cantonales, permitióque todos los actores estén presentes en el evento.El aspecto fundamental a desarrollarse fue la actualiza-ción del Plan de Desarrollo Cantonal, con base en losnuevos ejes de desarrollo propuestos: Mesa 1: GestiónDemocrática Participativa; mesa 2: Gestión Participativadel Territorio; mesa 3: Servicios Básicos (InfraestructuraFísica del Cantón); mesa 4: Cantón Productivo yCompetitivo; mesa 5: Educación y Capacitación para elDesarrollo; mesa 6: Salud. Se discutió además el borradorde Ordenanza para la Asamblea y el ConsejoInterinstitucional e Intersectorial de Desarrollo de PedroMoncayo. En la segunda Asamblea, se establecieron dosmesas más: la mesa 7, Seguridad y la 8 de AspectosLegales.

Consejo Interinstitucional e Intersectorial deDesarrollo de Pedro Moncayo (antes ComitéInterinstitucional)En la Asamblea Cantonal fueron elegidos los miembrosdel Consejo Interinstitucional e Intersectorial deDesarrollo de Pedro Moncayo, como la entidad derepresentación permanente de la Asamblea Cantonal,los integrantes del Comité Interinstitucional pasaronautomáticamente a ser miembros del Consejo. La pro-puesta básica del Consejo es la de ser la entidad propo-nente y vigilante del cumplimiento y la ejecución delPlan de Desarrollo de Pedro Moncayo.

Asambleas parroquialesPor mandato de la Ley de Juntas Parroquiales Rurales(JPR), cada parroquia debe elaborar en asambleas parro-quiales y de manera participativa, el plan de desarrollode cada jurisdicción. Las JPR, iniciaron el proceso en el

primer trimestre de 2001, con el apoyo externo deDiálogo 21, Municipio de Pedro Moncayo y del ComitéInterinstitucional, en asambleas parroquiales y en lamodalidad de talleres participativos, se estructuraronlos planes de desarrollo parroquial de todas las parroquiasdel cantón.

Cada plan, partiendo de un diagnóstico parroquial, llegóa determinar las líneas estratégicas de desarrollo paracada jurisdicción, y además se llegó a la estructuracióndel Plan Operativo Anual Parroquial del año 2001-2002.En el caso de la cabecera cantonal, Tabacundo, al notener Junta Parroquial, el municipio asumió larealización de la asamblea de Tabacundo y del Plan deDesarrollo de Tabacundo, en igualdad de condicionescon las parroquias, con la salvedad de que en la cabeceracantonal, por sus propias características, se hizo necesariala realización de una asamblea con los sectores rurales yotra con los urbanos por el diferente comportamientoque presentan frente a la planificación participativa: elsector urbano de Tabacundo, ha sido, desde los iniciosdel proceso participativo, el más difícil de incorporar.Varios actores cantonales, reconocen los procesos departicipación ciudadana a partir, o mejor dicho, desde larealización de las asambleas parroquiales y por tantoubican el inicio del proceso desde ese hito, marcado porla nueva administración

Lecciones aprendidasParticipación ciudadana y poder localLa participación ciudadana contribuye al equilibrio delas relaciones de los poderes locales, y a través de lacoordinación y concertación se optimiza los recursoshumanos, técnicos, económicos.La concertación entre distintos representantes de lasociedad, redefinen los papeles que tradicionalmentehan desempeñado en la toma de decisiones sobre asun-tos referidos al bien común; por lo tanto el involucra-miento de la ciudadanía en la experiencia ha represen-tado una participación con sentido, traducida en accionesconcretas y permanentes.La población que fue convocada para diagnosticar la

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situación de su cantón ha podido participar de laidentificación, planificación y ejecución de acciones,fortaleciendo así sus propias capacidades: de decisión,proponentes, fiscalizadoras, etc. La institución municipalen ese marco es un instrumento a través del cual lasociedad puede impulsar procesos alternativos dedesarrollo y crecimiento, equilibrando en buena medidael ejercicio del poder en el ámbito local.Al conversar con los distintos actores sociales, gremia-les, institucionales y políticos de Pedro Moncayo, sepercibe un acuerdo general en torno a la existencia deun proceso sostenido de participación ciudadana en elcantón; si bien tienen distintas percepciones en cuantoa la cronología del proceso, señalan aspectos comunesreferidos a la relación de la municipalidad con los actorescantonales, a la búsqueda permanente de acuerdos ycompromisos, a la coordinación de acciones que permitanla multiplicación de esfuerzos y no a su dispersión.La coordinación y concertación en la toma de decisio-nes entre todos los actores participantes, implicó uncompromiso para el cumplimiento de las responsabilida-des asignadas, así como la resolución de varios conflictosde intereses.

La información: un deber y un derechoLa comunicación, la información y el conocimiento delos procesos que se desarrollan en el cantón, generancírculos virtuosos de transparencia, credibilidad,confianza y corresponsabilidad que contribuyen en lacalidad de participación.La posibilidad de escuchar y ser escuchado se materiali-zó en cada uno de los espacios de participación ciudadana,los mismos que establecieron momentos para pensar,decidir y actuar; estos momentos requieren de unapoblación debidamente informada. El establecimientode canales de comunicación y de información de doblevía, permite que los actores sociales asuman lacorresponsabilidad de las acciones propuestas.Todos los espacios de participación ciudadana, parten deinformación básica hacia la comunidad. En los espaciosde planificación se realiza un diagnóstico de lo queocurre y se proponen las acciones a seguir; en las

asambleas de rendición de cuentas, se parte del análisisde matrices en donde se manifiesta el grado decumplimiento de los planes operativos anteriores, laresponsabilidad compartida en dicho cumplimiento, elseñalamiento de los logros alcanzados, a manera dereferente para realizar las propuestas de acción paravencer las dificultades encontradas -momento dereflexión-, los acuerdos y compromisos para cumplir conla planificación propuesta –momento de decisión-, y enlos siguientes espacios (reuniones bimestrales ymensuales), se afinan los procedimientos para lasacciones concretas –acción-. El círculo virtuoso seestablece a través del diálogo permanente y presencial,apoyado por documentos de circulación cantonal y elperiódico municipal.

Revalorización de la gestión públicaEl proceso de participación ciudadana y de transparen-cia requiere de estructuras institucionales sólidas ymodernas.En el ámbito mundial el Ecuador está catalogado comoel tercer país más corrupto. Este calificativo dificulta elingreso de nuevas inversiones al mercado nacional,añadiendo una dificultad más en la reactivación de laeconomía nacional y cantonal. Por otra parte, se puedeobservar que desde los inicios de la República, los políticosecuatorianos han estado preocupados por alcanzar yconservar el poder, para lo cual han fomentado elpaternalismo como modo de atención a las necesidadesde sus correligionarios políticos. Además se han ejecutadoobras sin la debida planificación o sin que seannecesarias.De igual forma, el clientelismo político no ha permitidoque se realicen obras en beneficio de la comunidad. Porel contrario, en algunos casos los pocos recursos delEstado han sido utilizados en beneficio personal dedeterminados dirigentes; esto ha ocasionado que laciudadanía pierda la confianza en las institucionespúblicas, a las cuales se las cataloga como ineficientesy corruptas, esta falta de confianza hace muy difícil quelos procesos de participación ciudadana puedanfortalecerse, ya que un alto porcentaje de ciudadanos

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no se vincula por cuanto suponen que la planificaciónqueda sólo en documentos que no serán utilizados.Lo anteriormente descrito corresponde al modelo demunicipio tradicional, circunscrito únicamente alprestador de servicios básicos y obras de infraestructura.La experiencia nos demuestra que ya no es funcional auna sociedad organizada y proponente. Actualmente serequiere de un municipio moderno y alternativo; modernoen términos de eficiencia, eficacia y efectividad; yalternativo en el sentido de garantizar la participaciónciudadana, transparentar la gestión pública, manejaradecuadamente los recursos naturales y propender a laarmonía en el crecimiento integral de los actorescantonales.El Municipio de Pedro Moncayo, al liderar los procesosde participación ciudadana, al menos en la primera etapa,y a través de la reingeniería administrativa ha devenidoen una institución eficiente, eficaz y efectiva,fortaleciendo su imagen institucional y restituyendo laconfianza y la credibilidad en su accionar por parte de laciudadanía. La modernización institucional, no se hacircunscrito únicamente a la esfera de lo tecnológico,sino que se ha orientado hacia el cambio de actitud delos funcionarios municipales frente a los retos planteadosen la planificación estratégica cantonal: el desarrollohumano integral y sostenible.

Participación y transparencia se complemen-tanLos procesos de participación ciudadana y de transpa-rencia son complementarios. Los Planes OperativosAnuales, resultado de las asambleas participativas, seconstituyeron en el insumo principal para el proceso deRendición de Cuentas del año 2002, y los resultados dela rendición de cuentas, a su vez, se constituían en elinsumo principal para elaborar el plan operativo del añosiguiente, tanto en las parroquias, como en Tabacundo;estos dos procesos a su tiempo constituyeron la basepara elaborar la propuesta de actualización del plan dedesarrollo cantonal que se trabajó en la AsambleaCantonal.Actualmente, en Pedro Moncayo no es posible concebir

la participación ciudadana sin la transparencia; y a lainversa, la transparencia no se ejecuta plenamente sinel marco adecuado de la participación ciudadana. Losespacios generados cumplen las dos condiciones, lasasambleas de planificación participativa (cantonal yparroquiales), por ejemplo, no serían posibles sintransparencia en el manejo de la información previa yen el conocimiento que la colectividad tiene de losdiversos procedimientos institucionales de lamunicipalidad.Las asambleas de rendición de cuentas, no serían posi-bles sin la participación de los actores cantonales, antequienes el Municipio y el Consejo Interinstitucionalrinden cuentas; es más inclusive estos actores objeto dela rendición, paulatinamente rinden cuentas de loscompromisos asumidos y, lo que es fundamental, de susdeberes como ciudadanos del cantón.

A manera de conclusionesEn el marco general de la globalización, que trae comoconsecuencia el debilitamiento de los estados naciona-les, el papel que cumplen los gobiernos locales esfundamental y estratégico, toda vez que por su relacióninmediata y cercana con la realidad social, económica ynatural de sus respectivas jurisdicciones13, están en laposibilidad de generar propuestas alternativas dedesarrollo, basadas en la participación, la inclusión, lasolidaridad y la sinergia de los actores locales. Laplanificación estratégica estructurada con laparticipación de todos los actores permite a la comunidadcantonal, la apropiación de los programas, planes,proyectos y obras específicas que no son dádivas delgobierno de turno, sino construcciones colectivas detodo el cantón.El carácter estratégico de la acción de los gobiernoslocales, se expresa de otra parte, en las acciones efecti-vas por lograr la gobernabilidad en nuestros cantones. Eltema, convertido en muletilla de justificación para taparla inoperancia del gobierno central, en lo local, con laparticipación ciudadana y la transparencia, deja de serun problema y se convierte en potencialidad para eldesarrollo. La gobernabilidad en Pedro Moncayo, se ha

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conseguido a través de la búsqueda permanente delequilibrio en el ejercicio del poder local, en lademocratización de la toma de decisiones, en laconstrucción efectiva de ciudadanía.La modernización y descentralización del Estado, requie-ren para ser efectivas de instituciones sólidas y conbuenos niveles de credibilidad. El proceso de participaciónciudadana y transparencia en Pedro Moncayo, hapermitido revalorizar lo público, desde la perspectivainterna y externa del municipio, esto resulta desde luego,en una posibilidad de reconstruir al Estado desde supropias bases o instancias menores, como son losgobiernos locales.

Logros alcanzados- La reforma a la Ley Orgánica de Régimen Municipal

concede actualmente licencia por maternidad a lasalcaldesas y concejalas; esto nace en virtud de queanteriormente existía oscuridad sobre este tema. LaMunicipalidad de Pedro Moncayo elevó a consulta, ala Procuraduría General del Estado, y puso en conoci-miento de otras instituciones este hecho. Así, en lareforma a la Ley Orgánica de Régimen Municipal seincluye un artículo que dice: “Art. 64. Deberes yatribuciones. La acción del Concejo está dirigida alcumplimiento de los fines del municipio, para lo cualtiene los siguientes deberes y atribuciones generales:normar la organización y el funcionamiento del con-cejo, para lo cual dictará su reglamento interno; orga-nizar e integrar las comisiones y conceder licencia alAlcalde y a los concejales. El concejo en formaobligatoria concederá licencia con remuneración odietas según corresponda para los casos de materni-dad, hasta por noventa días”.

- La Comisión de Control Cívico de la Corrupción, apoyóel proceso de rendición de cuentas en el cantón PedroMoncayo, a través del proyecto “MunicipiosTransparentes” y fue el caso de investigación que sirvióde base para la publicación “Manual para la GestiónMunicipal Transparente”

- El programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo,publicó el manual “Gestión Municipal Transparenteexperiencia de Rendición de Cuentas cantón PedroMoncayo”, documento que ha sido difundido a nivelnacional e internacional.

- Se creó la primera empresa municipal de agua potableen el Ecuador, en la cual la mayoría de los miembrosdel directorio son representantes de la sociedad civilorganizada; se creó el Fondo Forestal, que consiste enuna tasa que permite recaudar recursos económicosque serán invertidos exclusivamente en el manejoambiental y que es cobrada en la carta de pago por elservicio de agua potable.

- Se realizó una reingeniería institucional en la muni-cipalidad con el recurso técnico humano del mismoestablecimiento. Gracias al buen trabajo realizado, seasesoró luego al Municipio de Sucúa en este tema, yse contó con instrumento técnicos aún antes de quese emita la reforma a la Ley de Carrera Civil yAdministrativa y su reglamento.

- Se trabajó conjuntamente con las Juntas Parroquia-les, apoyándolas inicialmente en temas de capacita-ción y luego en la elaboración de sus Planes de Desa-rrollo y en sus Planes Operativos Anuales (los primerosa nivel nacional).

- Se creó el primer Consejo Cantonal de Salud dentro dela ley del sistema nacional de salud.

- Se creó el espacio saludable, administrado por jóvenesdel Cantón a través de una microempresa juvenil.

- Se ingresó en la plataforma internacional PIMEX· Se alcanzó el Premio Especial “E-inclusión” en el

Concurso Latinoamericano de ciudades digitales.- Se lograron los siguientes premios en el Concurso de

las Mejores Prácticas Seccionales:- Categoría Transparencia “Primer Lugar Práctica de

Rendición de Cuentas”.- Categoría de Servicios “Primera mención de honor

Práctica Relleno Sanitario”.- Categoría Mejoramiento Institucional “Segunda

mención de honor Catastro Municipal”.

Internationale Weiterbildungund Entwicklung gGmbH

InWEnt – Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH (Capacitación y Desarro-llo Internacional) es una sociedad consagrada a la tarea de desarrollar recursos humanos yorganizaciones dentro de la cooperación internacional. Sus ofertas van dirigidas a cuadrostécnicos y directivos, así como a personas con poder decisorio en el ámbito económico,político, administrativo y de la sociedad civil. InWEnt coopera en la misma medida con sociosen países en desarrollo o en proceso de reformas y en países industrializados, llegando anual-mente a unas 55.000 personas.

InWEnt con su proyecto de «Fortalecimiento Institucional Sostenible de ONGs en la RegiónAndina» (Condored) y en alianza con el Servicio Alemán de Cooperación Social-Técnica (DED),presenta este material de capacitación con la finalidad de analizar experiencias de incidenciapolítica en Bolivia, Ecuador y Perú.

Este módulo contiene herramientas prácticas para llevar a cabo procesos de incidenciapolítica, aportando así al compromiso y al espíritu participativo de los actores locales en losprocesos políticos democráticos.

El material presentado nos aproxima al debate de las oportunidades y amenazas para losprocesos de incidencia en la región andina, como una herramienta para la participación realde la ciudadanía en la toma de decisiones del gobierno o en otras instancias de poder. Esta esuna de las vías - junto con los procesos electorales, cabildos abiertos, entre otros -, a través dela cual, diferentes sectores de la sociedad civil pueden avanzar en sus agendas y tener impactoen las políticas públicas, participando de forma democrática y sistemática en la toma dedecisiones sobre asuntos que afectan su vida.

Incidencia Política

Conceptos y Metodología - Módulo 1

para la Gobernabilidad Democrática Local

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InWEnt – Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbHFriedrich-Ebert-Allee 4053113 BonnFon: +49 (0) 2 28 – 44 60 – 0Fax: +49 (0) 2 28 – 44 60 – 1766www.inwent.orgwww.inwent.org.pe

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