of 166/166
1 Perjanjian Penanaman Modal dalam Hukum Perdagangan Internasional (WTO) Huala Adolf

Buku Perjanjian Penanaman Modal Dalam Hukum Perdagangan Internasional WTO

  • View
    35

  • Download
    2

Embed Size (px)

Text of Buku Perjanjian Penanaman Modal Dalam Hukum Perdagangan Internasional WTO

1 Perjanjian Penanaman Modal dalam Hukum Perdagangan Internasional (WTO) Huala Adolf 2 DAFTAR ISI BAB 1 PENGANTAR BAB 2 LATAR BELAKANG NEGOSIASI TRIMs Addendum: Canada Administration of the Foreign Investment Review Act, Report of the Panel, 7 February 1984. BAB 3 NEGOSIASI TRIMs DALAM PUTARAN URUGUAY (URUGUAY ROUND) BAB 4 PERJANJIAN WTO MENGENAI TRIMS Addendum: Agreement on Trade-Related Investment Measures BAB 5 ARTI PENTING PERJANJIAN TRIMs BAB 6 PERKEMBANGAN PERJANJIAN TRIMs DALAM KONPERENSI TINGKAT TINGGI WTO BAB 7 SENGKETA PENANAMAN MODAL DI WTO: SENGKETA MOBIL NASIONAL RI Addendum: Indonesia - Certain Measures Affecting the Automobile Industry, Report of the Panel, 2 July 1998. 3 KATA PENGANTAR Buku berjudul 'Perjanjian Penanaman Modal dalam Hukum Perdagangan Internasional (WTO)' ini merupakan buku sejenis Cases and Materials. Buku ini memuat bacaan awal atau dasar mengenai perjanjian penanaman modal dalam WTO, yani Perjanjian TRIMs -(Trade-Related Investment Measures), muatan isi perjajian TRIMs, dan perkembangan negosiasi Perjanjian TRIMs dalam WTO. Penulis menyusun naskah ini karena sangat kurangnya buku-buku mengenai hukum perdagangan internasional (WTO) di tanah air. Sedangkan kebutuhan akan tulisan atau buku seperti ini masih langka. Buku ini memuat perjanjian dan sengketa-sengketa GATT dan WTO yang terkait dengan penanaman modal. Dalam buku ini dua sengketa yang secara khusus terkait mengenai TRIMs, yaitu sengketa the FIRA (Foreign Review Investment Act) Case, yaitu sengketa yang terjadi dalam kerangka GATT. Sengketa kedua adalah sengketa Mobil Nasional RI (Indonesia - Certain Measures Affecting the Automobile Industry), yaitu sengketa pertama dan terkenal sehubungan dengan pembahasan mengenai TRIMs dalam WTO. Buku ini semata-mata buku pengantar untuk memahami TRIMs lebih lanjut. Kepada penerbit PT Rajagrafindo Persada yang telah bersedia menerbitkan naskah-naskah penulis sebelumnya, penulis ucapkan terima kasih. Mudah-mudahan buku ini dapat memberi setitik sumbangan bagi perkembangan ilmu hukum yang kita cintai. Kritik dan saran perbaikan atas buku ini akan penulis hargai dan ucapkan terima kasih. Bandung, Mei 2004. Huala Adolf SH LLM PhD 1 BAB I PENGANTAR A. Pendahuluan Penanaman modal asing1 berperan penting baik di negara maju maupun negara sedang berkembang. Di dalam suatu laporannya yang diterbitkan pada tahun 1996, WTO menunjukkan bahwa telah terjadi suatu perkembangan yang cukup mendasar di bidang penanaman modal, khususnya sejak tahun 1980-an. Aliran penanaman modal secara global hanyalah sekitar 60 miliar dollar AS pada tahun 1985. Namun angka ini mengalami peningkatan yang cepat dalam kurun waktu 10 tahun kemudian (pada tahun 1995), yaitu sebesar 315 miliar dollar AS.2 Demikian pula aliran penanaman modal asing ke negara-negara sedang berkembang mengalami perkembangan yang berarti dalam jangka waktu 15 tahun terakhir. Aliran penanaman modal asing ke negara-negara ini telah mengalami peningkatan yang berarti, yaitu dari 1 Prof. M. Sornarajah mendefinisikan penanaman modal sebagai 'the transfer of tangible or intangible assets from one country to another for the purpose of use in that country to generate wealth under the total or partial control of the owner of the assets.' (M. Sornarajah, The Law on Foreign Investment, (Cambridge: Cambridge U.P., 1994), hlm. 4. Cf., Untuk definisi lainnya, lihat: Paul E. Comeaux & N. Stephan Kinsella, Protecting Foreign Investment Under International Law (Dobbs Ferry, New York: Oceana Publications Inc., 1997), hlm. xix,xx. Untuk kajian hukum internasional secara umum mengenai penanaman modal lihat, antara lain, G. Schwarzenberger, Foreign Investment and International Law (London: Stevens & Sons, 1969); Cynthia D. Wallace, (ed.), Foreign Direct Investment in the 1990s (Dordrecht, Boston: Martinus Nijhoff, 1990); Ibrahim F.I. Shihata, Legal Treatment of Foreign Investment: The World Bank Guidelines (Dordrecht, Boston: Martinus Nijhoff, 1993); Richard B. Lilich, The Protection of Foreign Investment (Syracuse, New York: Sijthoff, 1965); Zouhair A. Kronfol, Protection of Foreign Investment (Leiden: Sijthoff, 1972). Untuk kajian mengenai praktek (hukum) penanaman modal asing, lihat P.T. Muchlinski, Multinational Enterprises and the Law (Oxford, Cambridge: Blackwell, 1995). 2 WTO, Annual Report 1996, (Geneva: WTO, 1996), hlm. 44; Lihat pula: UNCTAD, World Investment Report: 1996 (New York: United Nations, 1996). 2 sekitar hanya 5 persen di tahun 1983 hingga 1987, menjadi 15 persen pada tahun 1995, yaitu sekitar 200 miliar dollar AS.3 Meskipun adanya peningkatan, namun tidak ada penjelasan resmi mengenai sebab-sebab terjadinya peningkatan angka penanaman modal tersebut. Namun demikian sebuah penelitian menunjukkan bahwa adanya liberalisasi hukum penanaman modal asing baik di negara maju maupun negara berkembang menjadi faktor penyebab utama meningkatnya angka penanaman modal asing tersebut.4 Yang menjadi permasalahan cukup mendasar adalah bahwa hukum internasional yang mengatur bidang ini ternyata berkembang agak lambat guna mengimbangi perkembangan ini. Salah satu pendapat yang berkembang mengungkapkan bahwa lambatnya perkembangan hukum internasional di dalam mengatur masalah ini adalah karena kurangnya upaya koordinasi masyarakat internasional untuk merumuskan aturan-aturan hukum di bidang ini. Pendapat lainnya menyatakan bahwa lemahnya aturan hukum internasional mengatur bidang ini disebabkan karena tidak adanya keinginan yang sungguh dari masyarakat internasional. Michael Geist mengungkapkan bahwa tidak adanya niat yang serius dari berbagai negara untuk mengatur bidang ini merupakan kendala bagi perkembangan hukum di bidang investasi.5 Ada pula yang berpendirian bahwa alasan utama dari lambatnya hukum internasional di dalam mengatur masalah ini adalah karena 3 WTO, Annual Report 1996 (Geneva: WTO, 1996), hlm. 46. 4 Untuk kajian umum mengenai hal ini, lihat: Renato Ruggiero, 'Whither The Trade System Next?' dalam: Jagdish Bhagwati & Mathias Hirsch, (eds.), The Uruguay Round and Beyond. (Berlin, New York: Springer, 1998), khususnya hlm. 126 et.seq. 3 tidak adanya lembaga khusus yang memformulasikan hukum internasional di bidang penanaman modal asing.6 Pada prinsipnya terdapat 4 (empat) bidang utama dari hukum internasional yang mengatur penanaman modal ini. (1) Hukum internasional yang mengatur perlindungan terhadap investor dan harta miliknya. (2) Hukum internasional yang mengatur hubungan atau transaksi bilateral antara dua negara (yang disebut juga sebagai BIT atau bilateral investment treaty). Perjanjian seperti ini banyak dibuat baik negara maju maupun berkembang. (3) Hukum internasional yang mengatur upaya-upaya penanaman modal di suatu wilayah (region) tertentu. Upaya ini timbul sebagai reaksi ketidakpuasan terhadap hukum internasional yang melindungi investor dan harta miliknya. Termasuk dalam hal ini adalah prinsip pembayaran ganti rugi manakalah terjadi nasionalisasi penanaman modal asing. (4) Berkembangnya aturan hukum internasional baru yang mengatur upaya-upaya penanaman modal yang terkait dengan perdagangan internasional (the trade-related investment measures atau TRIMs dalam kerangka WTO).7 Bidang keempat pengaturan hukum penanaman modal ini timbul sebagai reaksi terhadap semakin meningkatnya kekhawatiran para investor asing dan negara-negara maju terhadap semakin banyaknya 5 Michael A Geist, 'Toward a General Agreement on the Regulation of Foreign Direct Investment,' 26 Law & Pol'y Int'l Bus. 673 (1995). 6 M. Sornarajah, supra, note 1, hlm. 15,16. 4 kebijakan-kebijakan penanaman modal khususnya di negara sedang berkembang. Mereka menganggap upaya-upaya atau kebijakan penanaman modal tersebut telah mempengaruhi atau berdampak terhadap perdagangan internasional. Fenomena yang berkembang akhir-akhir ini telah semakin dirasakan seiring dengan semakin berkembangnya kesadaran masyarakat internasional. Fenomena tersebut sekarang ini digembar-gemborkan sebagai liberalisasi atau globalisasi ekonomi. Termasuk di dalamnya adalah dijunjung tingginya kebebasan aliran penanaman modal. Bidang keempat dari hukum internasional ini sekarang telah menjadi hukum internasional positif setelah dirampungkannya hasil-hasil perundingan Uruguay yakni dengan disahkannya perjanjian mengenai TRIMs. Buku ini mengkaji secara ringkas bidang hukum internasional mengenai penanaman modal yang keempat. Kajian menunjukkan bahwa lambatnya di dalam mengembangkan hukum intenasional di bidang ini semata-mata disebabkan karena sulitnya upaya untuk mencakup dan mengatur seluruh aspek mengenai hukum penanaman modal asing. Besarnya perbedaan pandangan antara negara maju dan negara berkembang ternyata sulit sekali untuk mencapai titik temu. Negara maju menekankan pentingnya keterbukaan dan dihilangkannya semua upaya atau kebijakan penanaman modal yang terkait dengan perdagangan atau rintangan-rintangan penanaman modal. Sebaliknya, negara sedang berkembang menganut sikap preventif. Mereka acapkali menyandarkan diri kepada alasan 7 Untuk kajian mengenai sejarah atau latar belakang mengenai TRIMs, lihat: Paul B. Christy III, 'Negotiating Investment in the GATT: A Call 5 kedaulatan dan menekankan kepada kebutuhan penanaman modal yang dikaitkan dengan aspek pembangunan. Kajian ini juga menyimpulkan bahwa: Pertama, WTO, bukan Bank Dunia, PBB atau OECD, adalah forum yang tepat untuk mengatur upaya-upaya penanaman modal yang merintangi perdagangan internasional (TRIMs). Kedua, kebijakan-kebijakan penanaman modal yang termuat dalam hukum nasional masing-masing negara sedikit banyak akan mempengaruhi posisi atau pendirian negara-negara tersebut di dalam proses negosiasi pembentukan aturan-aturan penanaman modal. B. Upaya-upaya Penanaman Modal yang terkait dengan Perdagangan (Trade Related Investment Measures). Dewasa ini, negara-negara penerima penanaman modal asing tidak lagi menganggap masuknya modal asing sebagai suatu ancaman. Mereka tidak lagi memandangnya dengan kecurigaan. Pendirian ini berbeda di waktu awal tahun 1960-an hingga tahun 1970-an. Pada waktu itu negara-negara sedang berkembang masih kental menganggap bahwa masuknya modal asing adalah suatu ancaman penjajahan (ekonomi) baru dari bekas negara kolonial-nya (asing). Karena itu, setiap bentuk modal asing akan dipandang sebagai sesuatu yang patut dicurigai. Dewasa ini pandangan tersebut berubah. Modal asing tidak lagi dipandang sebagai suatu, istilah Sir Leon Brittan, Trojan for Functionalism,' 12 Mich. J. Int'l.L 743 (1991). 6 Horses (Kuda-kuda bangsa Troja).8 Sekarang negara berkembang berpendapat bahwa modal asing dapat memberi modal kerja dan mendatangkan keahlian manajerial, ilmu pengetahuan, modal dan koneksi pasar.9 Penanaman modal asing dapat pula berperan dalam meningkatkan pendapatan mata uang asing melalui aktivitas ekspor oleh perusahaan multinasional (Multinational Enterprise atau MNE).10 Yang juga penting, penanaman modal asing (PMA) tidak melahirkan utang baru. Selain itu negara penerima tidak perlu merisaukan atau menghadapi risiko manakala suatu PMA yang masuk ke negerinya ternyata tidak mendapatkan untung dari modal yang ditanamnya.11 Meskipun adanya aspek-aspek positif dari PMA dalam membantu upaya-upaya pembangunan kepada perekonomian negara-negara penerima, PMA ternyata dapat pula berdampak negatif terhadap perekonomian negara penerima. Namun demikian sudah lama diakui bahwa PMA dapat melahirkan sengketa dengan negara penerima atau dengan penduduk asli setempat, khususnya di negara-negara sedang berkembang. 8 Sir Leon Brittan, 'Building on the Singapore Ministerial: Trade, Investment and Competition,' dalam: Jagdisch Bhagwati & Mathias Hirsch, supra, note 4, hlm. 272. 9 William A. Fennel and Joseph W. Tyler, Trade and International Investment from the GATT to the Multilateral Agreement on Investment (1995), hlm. 2003. 10 Lihat Eric M. Burt, 'Developing Countries and the Framework for Negotiations on Foreign Direct Investment in the World Trade Organization,' 12:6 Am. U.J.Int'l.L & Pol'y 1022 (1997); Ibrahim F.I. Shihata, 'Factors Influencing the Flow of Foreign Investment and the Relevance of a Multilateral Guarantee Scheme,' 21 Int'l. Law 671, 675 (1987). 11 William A. Fennel, supra, note 9, hlm. 23. 7 Dampak lainnya adalah bahwa PMA oleh MNE dapat mengontrol atau mendominasi perusahaan-perusahaan lokal.12 Sebagai akibatnya, mereka dapat mempengaruhi kebijakan-kebijakan ekonomi atau bahkan kebijakan-kebijakan politis dari negara penerima. Di samping itu pula, MNE banyak dikecam telah mengembalikan keuntungan-keuntungan dari kegiatan bisnisnya ke negara di mana perusahaan induknya berada. Praktek seperti ini sedikitnya telah mengurangi cadangan persediaan mata uang asing (foreign exchange reserves) dari negara penerima. Yang lebih banyak dikecam pula adalah adanya tuduhan-tuduhan terhadap MNE yang kegiatan usahanya ternyata telah merusak lingkungan di sekitar lokasi usahanya, terutama di negara-negara sedang berkembang. Pasalnya adalah, MNE ini telah menggunakan zat-zat yang membahayakan lingkungan atau menerapkan teknologi yang tidak atau kurang memperhatikan kelestarian lingkungan.13 Dampak negatif lainnya adalah bahwa MNE dikritik telah merusak aspek-aspek positif dari penanaman modal itu sendiri di negara-negara sedang berkembang. Misalnya, adanya praktek MNE yang acapkali menerapkan kegiatan-kegiatan usahanya yang bersifat restriktif (restrictive business practices).14 12 Sir Leon Brittan, supra, note 8, hlm. 271 (berpendapat bahwa banyak negara maju, khususnya di Eropa dan sekutunya menganggap penanaman modal sebagai saingan yang potensial terhadap perusahaan di dalam negeri). 13 Misalnya saja, perusakan lingkungan di Papua (Irian Jaya) sebagai akibat dari pengoperasian proyek tembaga dan mas oleh PT Freeport Indonesia (suatu anak perusahaan Amerika Serikat, the Freeport-McMoran Company), atau kasus bocornya reaktor nuklir di India yang terkenal dengan kasus the Bhopal case. 14 Eric M. Burt, supra, note 10, hlm. 1023. 8 C. TRIMS di Negara Sedang Berkembang. Dengan mengingat dampak-dampak negatif PMA, dewasa ini negara-negara berkembang umumnya berpendapat bahwa akivitas atau ruang lingkup usaha perusahaan-perusahaan besar ini perlu dibatasi. Mereka tidak boleh dengan bebas menanamkan modalnya di segala sektor. Negara-negara ini memandang bahwa PMA harus diawasi guna mencegah timbulnya aspek-aspek negatif tersebut tadi.15 Negara-negara berkembang umumnya,16 menerapkan pengawasan modal yang tertuang dalam bentuk berbagai upaya penanaman modal dan persyaratan-persyaratan penanaman modal. Persyaratan-persyaratan demikian sekarang dikenal dengan istilah TRIMs atau trade-related investment measures terhadap perusahaan-perusahaan asing yang hendak menanamkan modalnya. Tujuan utama dari pengenaan upaya-upaya atau persyaratan-persyaratan ini oleh negara penerima adalah untuk mengatur dan mengontrol aliran PMA sedemikian rupa sehingga dapat memenuhi tujuan pembangunannya.17 15 Pendekatan ini yang diperkenalkan oleh Prof. M. Sornarajah, yang dikenal pula sebagai teori jalan tengah ('middle path theory'). Teori ini berupaya mendamaikan adanya polarisasi dari dua teori yang saling bersilangan, yaitu teori klasik ('classical theory') yang berpendapat bahwa semua PMA adalah baik sifatnya dan teori kedua yaitu teori ketergantungan ('dependency theory') yang beranggapan bahwa semua PMA sifatnya adalah membahayakan. (Lihat, M. Sornarajah, supra, note 1, hlm. 45 et.seqq). 16 Suatu survei yang dilakukan pada tahun 1982 oleh pemerintah Amerika Serikat menunjukkan bahwa negara-negara sedang berkembang telah menerapkan sekitar 28 per sen TRIMS dibandingkan dengan negara-negara maju yang hanya menerapkan 7,5 %. (David Greenaway, 'Why Are We Negotiating on TRIMs?', dalam: David Greenaway, et.al., Global Protectionism (Macmillan, Hampshire, 1991), hlm. 152. 17 Mina Mashayekhi and Murray Gibbs, 'Lessons from the Uruguay Round Negotiations on Investment,' 33:6 JWT 1 (1999) (menyatakan antara lain bahwa negara-negara sedang berkembang lebih menyukai kombinasi antara insentif penanaman modal dan persyaratan pelaksanaan (performance requirements) guna memenuhi tujuan pembangunannya); United Nations Centre on Transnational Corporations, United Nations Conference on Trade and Development, The Impact of Trade Related Investment Measures on 9 Pada prinsipnya TRIMs ini merupakan unsur yang penting bagi kebijakan-kebijakan negara tuan rumah, terutama negara sedang berkembang. Beberapa negara sedang berkembang bahkan ada pula yang menganggap TRIMs sebagai sarana pembangunannya.18 Negara berkembang lainnya menggunakan TRIMS ini untuk meminimalkan dampak dari PMA. Negara-negara ini telah pula menjadikan upaya-upaya tersebut sebagai bagian dari pembangunan ekonominya untuk mencapai tingkat pertumbuhan pembangunan negaranya.19 Tujuan lainnya dari negara tuan rumah di dalam menerapkan TRIMS ini adalah mencegah perusahaan PMA untuk membuat putusan atau kebijakan yang sifatnya lintas batas. Putusan atau kebijakan seperti ini biasanya dapat mempengaruhi kebijakan atau perekonomian negara tuan rumahnya.20 Di samping itu pula, penerapan TRIMS dipandang semata-mata sebagai suatu hak atau kebijakan setiap negara yang merdeka untuk mengatur Trade and Development (UN Doc.ST/CTC/120, U.N. Sales No. E.91.II,A.19 (1991). 18 Lihat misalnya pernyataan yang dibuat oleh Delegasi ASEAN pada Joint ASEAN Statement on the Uruguay Round at the APEC Ministerial Meeting, Singapore, 30 July 1990, para. 14. 19 Ralph H. Folsom & Michael W. Gordon, International Business Transactions, vol. 2 (St. Paul Minn.,: West Publishing Co., 1995), hlm. 137 (menyatakan bahwa negara-negara sedang berkembang berpendirian bahwa TRIMS adalah sarana untuk mendorong tujuan-tujuan pemerintah di dalam memajukan pembangunan ekonomi dan memastikan perdagangan yang berimbang); Rachel McCulloch, 'Investment Policies in the GATT,' 13 World Economy 541, 545 (1990), (mengungkapkan berbagai bentuk kebijakan nasional di bidang penanaman modal), Edmund M.A. Kwan, 'Trade Related Investment Measures in the Uruguay Round: Towards a GATT for Investment,' 16 N.C.J.Int'l.L.& Com.Reg. 309, 309, 319 (1991). 20 Lars Oxelheim, 'Foreign Direct Investment and the Liberalization of Capital Movements,' dalam Lars Oxelheim (ed)., The Global Race for Foreign Direct Investment, (Berlin: Springer-Verlag, 1993), hlm. 14. Cf., Puri dan Bondap berpendapat bahwa TRIMS tidak semata-mata mengatur FDI untuk memenuhi kebijakan negara tuan ruman tetapi juga untuk mengundang investor datang ke negaranya. (Puri and Bondad, 'TRIMS, Development Aspects and the General Agreement,' dalam Uruguay Round: Further Papers on Selected Issues, (New York: United Nations, 1990), hlm. 57. 10 perekonomiannya termasuk PMA di dalamnya (guna mencegah dampak buruk dari PMA).21 Kebijakan seperti ini sudah barang tentu suatu langkah yang lebih menguntungkan negara penerima (khususnya negara sedang berkembang) daripada negara-negara maju (pengimpor modal dan negara di mana perusahaan-perusahaan besar berdomisili).22 Para investor asing sebaliknya berpendapat lain. Mereka beranggapan, TRIMS merupakan rintangan terhadap perdagangan dunia dan aliran penanaman modal serta telah menghalangi mereka dalam menerapkan strategi kompetitif global yang terpadu.23 Suatu penelitian yang dilakukan pada tahun 1977 dan 1982, misalnya, menunjukkan bahwa 45 hingga 60 persen perusahaan-perusahaan Amerika Serikat terkena pengaruh dari adanya TRIMS ini.24 21 P.T Muchlinski, supra, note 1, hlm. 172. Untuk kajian secara umum tentang TRIMS, khususnya mengenai sifat dan perkembangannya, lihat: United Nations Centre on Transnational Corporations, United Nations Conference on Trade and Development, The Impact of Trade Related Investment Measures on Trade and Development (UN Doc.ST/CTC/120, U.N. Sales No. E.91.II,A.19 (1991). 22 Cf., sewaktu Tokyo Round (1979) berlangsung, mantan duta besar Kanada untuk GATT menyatakan bahwa kebijakan negara-negara sedang berkembang yang mengenakan syarat-syarat terhadap penanaman modal asing langsung merupakan praktek yang telah lama berlangsung dan diakui. Beliau berpendapat bahwa secara umum para investor asing pun dapat menerima adanya persyaratan-persyaratan tersebut sebagai harga yang harus dibayar atas kesempatan untuk membuat keuntungan yang besar di dalam pasar negara-negara sedang berkembang. (Rodney de C. Grey, " '1992' TRIMS and Selected Issues (New York: United Nations, 1990), hlm. 238). 23 UNCTAD, The Outcome of the Uruguay Round: An Initial Assessment (New York: UN, 1997), hlm. 135. 24 Low and Subramanian, 'TRIMs in the Uruguay Round: An Unfinished Business,' dalam: Robert M. Stern, (ed.), Multilateral Trading System (Ann Arbor: the University of Michigan Press, 1993), hlm. 418. Cf., suatu pandangan yang berbeda dikemukakan oleh sarjana Hong Kong yang menyatakan tidak ada bukti yang jelas dan dapat diterima bahwa TRIMS benar-benar merintangi perdagangan dan aliran penanaman modal. Suatu kajian dari sudut pandang ekonomi mengungkapkan bahwa TRIMS sesungguhnya dapat digunakan secara efisien sebagai penyangkal atas akibat buruk dari akibat negatif dari perdagangan dan penanaman modal. (Lihat lebih lanjut: Eden S.H. Yu and Chi-Chun Chao, 'On Investment Measures and Trade,' 21 World Economy 4 (1998), hlm. 549 dan khususnya hlm. 559. 11 Pada umumnya, persyaratan penanaman modal dapat digolongkan ke dalam dua bentuk.25 Pertama, persyaratan masuk (entry requirement) dan kedua, persyaratan operasional (operational requirement). Kebijakan negara-negara menunjukkan bahwa pada umumnya negara-negara menerapkan kedua bentuk persyaratan tersebut sebagai syarat untuk masuknya modal asing ke negaranya.26 Pada tahap pertama, yaitu persyaratan masuk (entry requirement), biasanya badan penanaman modal dari negara penerima memeriksa apakah usulan atau proposal penanaman modal asing sesuai atau cocok dengan tujuan-tujuan pembangunan negaranya. Pertimbangan lainnya, apakah proposal tersebut memberikan keuntungan kepada negara penerima.27 Karena itu, manakala negara penerima setelah memeriksa suatu proposal PMA beranggapan bahwa proposal tersebut tidak memenuhi persyaratan masuk atau persyaratan kebijakan penanaman modal nasionalnya, maka pemerintah tersebut dapat menolak permohonan penanaman modal. Sebaliknya, manakala pemerintah negara penerima beranggapan bahwa suatu usulan PMA memenuhi persyaratan untuk masuknya suatu penanaman modal, maka negara yang bersangkutan akan menerapkan persyaratan yang kedua, yaitu persyaratan operasional atau persyaratan pelaksanaan (operational atau performance requirements). Ruang lingkup persyaratan-persyaratan ini cukup 25 Lihat juga Muchlinski, supra, note 1, hlm. 172 et.seq. 26 Fennel berpendapat bahwa ada juga TRIMS yang tidak secara eksplisit merupakan bagian dari kebijakan perdagangan, yaitu rintangan-rintangan birokrasi di berbagai negara sedang berkembang yang dapat menjadi rintangan bagi penanaman modal. (Lihat: William A. Fennel and Joseph W. Tyler, supra, note 9, hlm. 2034). 27 M. Sornarajah, supra, note 1, hlm. 100-102. 12 luas, bergantung kepada tujuan atau kebijakan masing-masing negara. Namun demikian persyaratan pelaksanaan yang paling umum adalah persyaratan menggunakan kandungan local (local content requirements), persyaratan perdagangan yang berimbang (trade balancing requirements) persyaratan ekspor (export performance requirements), pembatasan impor (limitation on imports), persyaratan mata uang asing dan pengiriman mata uang asing (foreign exchange and remittance requirements), persyaratan modal minimum (minimum local equity requirements), persyaratan alih teknologi (technology transfer requirements), dan persyaratan lisensi produk (product licensing requirements).28 Dengan diterapkannya persyaratan-persyaratan ini, negara tuan rumah akan memastikan bahwa PMA akan memberikan keuntungan maksimum kepada pembangunan ekonominya. Dalam hal ini, PMA akan digunakan sebaik-baiknya untuk membangun atau untuk memenuhi rencana pembangunan atau rencana perekonomian negaranya. Semua persyaratan ini lebih banyak dan lazim dipraktekkan oleh negara tuan rumah. Legalitas upaya ini disandarkan pada alasan untuk memelihara kedaulatan atau pengawasan negara terhadap PMA.29 Setiap usulan penanaman modal yang tidak memenuhi tujuan dari negara tuan rumah atau usulan PMA yang diduga akan 28 Eric M. Burt, supra, note 10, hlm. 1025. 29 Maskus and Eby, 'Developing New Rules and Disciplines on Trade-Related Investment Measures,' in Robert M. Stern (ed.), supra, note 24, hlm. 451. 13 membahayakan tujuan pembangunan negaranya, maka negara tersebut akan menolak masuknya PMA.30 Semua upaya atau kebijakan tersebut adalah sah. Pada prinsipnya hukum internasional memberikan kekuasaan, jurisdiksi atau hak-hak berdaulat kepada suatu negara untuk mengatur setiap kegiatan. Termasuk di dalamnya adalah kegiatan perdagangan atau ekonomi di wilayahnya. Perlu ditekankan di sini bahwa jangka waktu penanaman modal MNEs di negara tuan rumah biasanya cukup lama. Karena itu, pertimbangan waktu inilah yang juga menjadi latar belakang mengapa negara tuan rumah mengatur ruang lingkup PMA. Langkah ini perlu guna mengantisipasi akibat-akibat yang mungkin timbul di kemudian hari dari PMA melalui berbagai kebijakan atau persyaratan.31 Kewenangan negara tuan rumah untuk mengatur masuknya PMA hanya tunduk kepada perjanjian-perjanjian internasional (di bidang PMA) yang ditandatangani oleh negara yang bersangkutan.32 Pengakuan atas hak ini sangat penting untuk negara-negara, khususnya negara sedang berkembang. Hak tersebut diperlukan untuk mengatur dan mengawasi masuknya PMA ke dalam wilayahnya.33 Prof. M. Sornarajah menjelaskan hak ini sebagai berikut:34 'The right of a state to control entry of foreign investment is unlimited, as it is a right that flows from sovereignty. Entry of any foreign investment can be excluded by a state. Once an alien enters a state, both he and his property are 30 M. Sornarajah, supra, note 1, hlm. 100. 31 Eric M. Burt, supra, note 10, hlm. 1027. 32 Muchlinski, supra, note 1, hlm. 173. 33 Dapat dikemukakan di sini bahwa adanya pengakuan untuk mengatur dan mengontrol ini telah mencerminkan pendirian negara-negara sedang berkembang di Uruguay Round mengenai TRIMS. 34 M. Sornarajah, supra, note 1, hlm. 83. 14 subject to the law of the host state. This result flows from the fact that the foreign investor had voluntarily subjected himself to the regime of the host state by making entry into it. The absoluteness of the right to exclude the alien prior to entry becomes somewhat modified after entry as the alien then comes to enjoy a status, which is protected by international law.' Tampak bahwa hukum internasional berperan penting di dalam penanaman modal. Peranan hukum ini juga cukup luas. Ia juga berperan penting di dalam menyelesaikan sengketa yang timbul antara dua negara, yakni antara negara penerima dengan negara dari para investor.35 Uraian di atas menunjukkan hukum internasional telah mengakui hak negara-negara untuk mengontrol orang asing (investor asing atau MNE). Ironisnya perkembangan hukum internasional di bidang ini (khususnya PMA) masih diwarnai oleh berbagai debat di antara para ahli hukum internasional.36 Latar belakang dari keadaan ini adalah masih adanya sengketa atau polarisasi pandangan antara (sarjana-sarjana) negara maju dan negara sedang berkembang. Pada prinsipnya sarjana dari negara maju berpandangan perlunya suatu rejim hukum internasional yang liberal, yaitu rejim yang tidak boleh menghalangi aliran penanaman modal ke mana pun juga. Sedangkan sarjana dari negara berkembang acapkali masih bersandar pada prinsip kedaulatan negara. Mereka berpendapat bahwa 35 M. Sornarajah, supra, note 1, hlm. 7-8. Secara umum, peranan yang dimainkan oleh hukum internasional antara lain adalah bahwa hukum ini meletakkan beberapa prinsip tentang penyelesaian sengketa, misalnya saja, prinsip penyelesaian sengketa melalui cara-cara damai, atau larangan menggunakan kekerasan di dalam menyelesaikan sengketa. 15 adalah hak berdaulat setiap negara untuk mengontrol setiap PMA, dari manapun asalnya, yang masuk ke dalamnya.37 Pandangan negara-negara maju terhadap adanya TRIMS adalah bahwa TRIMS tersebut telah memaksa mereka untuk mempertimbangkan faktor-faktor non-ekonomis di dalam rencana penanaman modal mereka. Dalam pandangan mereka, TRIMS tidaklah kondusif dan telah menjadi rintangan bagi perdagangan. Karena itu, mereka bertekad untuk mengurangi atau bahkan menghapus adanya upaya-upaya TRIMS tersebut. D. TRIMS di Negara Maju Meskipun adanya pandangan-pandangan di atas, beberapa negara maju sebenarnya telah juga menerapkan rintangan-rintangan perdagangan terhadap penanaman modal. Hal ini terjadi ketika beberapa negara telah berubah kedudukannya, yaitu bukan lagi semata-mata sebagai pengekspor modal, tetapi juga sebagai pengimpor atau penerima modal asing.38 Adalah benar bahwa negara-negara ini telah mengurangi atau berupaya menghapus rintangan-rintangan penanaman modal. Namun rintangan tersebut tidak seluruhnya hilang. Ada beberapa rintangan yang masih ada. Ada dua alasan mendasar mengapa beberapa rintangan masih dipertahankan. Pertama, negara maju kadang-kadang pula 36 Prof. M. Sornarajah, supra, note 1, hlm. 1 (menyatakan bahwa hukum penanaman modal telah menjadi bahan debat yang cukup sengit di antara para sarjana hukum internasional pada pertengahan abad ke dua-puluh). 37 M. Sornarajah, supra, note 1, hlm. 85. 38 Robert H. Edwards Jr and Simon N. Lester, 'Towards a More Comprehensive World Trade Organization on Trade-Related Investment Measures,' 33 Stan.J. Int'l.L. 169 (1997), khususnya hlm. 184-186 (memberikan contoh-contoh praktek Amerika Serikat dan Kanada di dalam menerapkan TRIMS terhadap penanaman modal asing). 16 menyandarkan pendekatannya kepada rasa nasionalisme yang tinggi. Kedua, terdapat rasa kekhawatiran pada sebagian negara maju bahwa modal asing akan mengambil alih aset-aset produktif di negaranya.39 Selain itu, beberapa negara maju telah pula menutup atau melarang beberapa sektor untuk PMA. Atau, kalaupun akhirnya sektor-sektor tersebut diliberalisasi, tingkat keikutsertaan PMA di sektor tersebut sangat dibatasi.40 PMA tidak diperkenankan untuk ikut serta di dalam permodalan di dalam privatisasi aset-aset milik negara. Atau, PMA ini akan dikaji dan hanya diperbolehkan manakala mereka telah memenuhi beberapa persyaratan tertentu.41 Negara-negara maju utama, seperti Eropa, Kanada, Australia dan bahkan Amerika Serikat mempraktekkan kebijakan-kebijakan penanaman modal seperti ini. Mereka menyandarkan kebijakan-kebijakan tersebut kepada standar-standar mereka yang pada hakekaktnya merupakan hambatan terhadap masuknya PMA ke negara-negara tersebut. Dalam laporan pada tahun 1988, PBB mengungkapkan bahwa Amerika Serikat telah membatasi kepemilikan atas sektor-sektor oleh PMA yang dapat mempengaruhi atau mengancam keselamatan dan kepentingan vital, seperti pengangkutan laut (maritim) dan pengangkutan udara.42 39 Lars Oxelheim, supra, note 20, hlm. 27. 40 Stephen J. Canner, 'Trade and International Investment: from GATT to the Multilateral Agreement on Investment,' dalam: Joseph F. Dennin, (ed)., Law and Practice of the World Trade Organization (New York: Oceana Publ., 1995), hlm. 12. 41 Stephen J. Canner, Ibid, hlm. 12. 42 William A. Fennel and Joseph W. Tyler, supra, note 9, hlm. 2037, (mengutip U.N. Center on Transnational Corps., 7 National Legislation 17 Guna mengantisipasi masuknya PMA ke negaranya, Amerika Serikat mengundangkan suatu Undang-Undang yang disebut Defense Production Act. Tujuan utama dari UU ini adalah mengawasi dan melindungi produk-produk yang sifatnya strategis bagi pertahanan Amerika Serikat. Di tahun 1975, Amerika Serikat mendirikan suatu badan antar departemen yang disebut the Interagency Committee on Foreign Investment in the U.S. (CFIUS). Badan baru ini bertugas mengawasi aliran masuk PMA di bidang perminyakan. Setahun kemudian di tahun 1976, Amerika Serikat mengundangkan the International Investment and Trade in Service Survey Act (IITSSA) guna memonitor aliran penanaman modal Amerika Serikat ke luar negeri dan PMA yang masuk ke dalam wilayah Amerika Serikat. The IITSSA mewajibakan para investor untuk memberikan laporan secara periodik mengenai kegiatan penanaman modalnya.43 Pada tahun 1988, pemerintah Amerika Serikat mengundangkan the Exxon-Florio Act. Undang-undang ini memberi kewenangan kepada presiden untuk mengkaji ulang setiap penanaman modal asing. Kajian ini dipandang perlu dilakukan untuk mengetahui apakah penanaman modal tersebut akan mempengaruhi atau membahayakan keamanan nasional Amerika Serikat. Undang-Undang ini juga memberi wewenang kepada presiden untuk menunda atau melarang PMA yang ternyata and Regulation Relating to Transnational Corporations 289, ST/CTC/31, U.N. Sales No. E. 89. II. A.9 [1989]). 43 Robert H. Edwards Jr and Simon N. Lester, supra, note 38, hlm. 184-186. 18 mempengaruhi atau membahayakan keamanan nasional Amerika Serikat.44 44 William A. Fennel and Joseph W. Tyler, supra, note 9, hlm. 2037; M. Sornarajah, supra, note 1, hlm. 85. 1 BAB II LATAR BELAKANG NEGOSIASI TRIMs Hingga dewasa ini belum ada aturan hukum internasional komprehensif yang mengatur PMA. Sedangkan lembaga internasional yang mengatur dan mengawasi liberalisasi PMA baru terbentuk pada tahun 1995. Alasan utama dari keadaan ini adalah karena upaya-upaya masyarakat internasional terhadap masalah ini masih sangat sektoral sifatnya.1 Dalam perkembangan awalnya, penanaman modal asing secara langsung mulai tampak di masa penjajahan (kolonialisme). Penanaman modal pada waktu itu berlangsung dalam bentuk pergerakan manusia (investor) bersama modalnya dari Eropa ke negara-negara di Asia, Afrika dan Amerika selatan. Umumnya modal yang ditanamkan tersebut ditujukan untuk mengeksploitasi kekayaan melimpah di negara-negara tersebut. Pemerintah penjajah biasanya membuat suatu kebijakan yang menarik bagi para investor asing. Mereka juga memberikan perlindungan dan jaminan bahwa para investor dan harta bendanya dapat tunduk kepada jurisdiksi pengadilan negara penerima di mana para investor tersebut berdomisili atau menginvestasikan modalnya. 1 Cf., Pandangan yang berbeda dapat terlihat dalam: Lee E. Preston and Duane Windsor, (eds)., The Rules of the Game in the Global Economy: Policy Regime for International Business, (Boston-Dordrecht-London: Kluwer, 2nd.ed., 1977), hlm.137 (yang berpendapat bahwa peranan penaman modal asing akan memainkan perannya pasca perang tata ekonomi internasional tidak diantisipasi manakala fondasi dari hukum perdagangan dan pembayaran tidak ada). 2 Atau, mereka diperkenankan pula untuk tunduk kepada jurisdiksi nasional negara para investor tersebut.2 Sebenarnya perlindungan investasi pada waktu itu tidak merupakan masalah yang penting. Umumnya para penguasa (pemerintahan penjajahan) telah menjadikan masalah perlindungan ini sebagai salah satu bagian dari kebijakannya di wilayah negara jajahannya. Karena itu kebutuhan investor akan perlindungan hukum internasional tidaklah begitu penting. Setelah berakhirnya Perang Dunia II yang diikuti oleh lahirnya negara-negara baru di Asia, Afrika dan Amerika Selatan yang memerdekakan dirinya, para investor mulai mengfokuskan perhatiannya kepada pembangunan kembali negara-negara baru tersebut. Mereka berupaya pula mencari syarat-syarat yang menguntungkan di dalam usaha penanaman modalnya.3 Dalam masa ini terjadi suatu masa baru di mana para investor dan pemerintah negara-negara baru tersebut membuat kesepakatan-kesepakatan mengenai penanaman modal yang tertuang di dalam suatu perjanjian. Dalam hal ini, para investor asing mulai berupaya mencari aturan-aturan yang mengatur penanaman modal asing di tingkat bilateral, regional atau internasional. Upaya petama di dalam menetapkan aturan hukum intenasional bagi penanaman modal asing terjadi sebelum Perang Dunia II. Pada masa itu, Amerika Serikat dan beberapa negara Eropa menetapkan 2 Nico Schrijver, 'Developments in International Investment Law', in: Ronald St. John Macdonald, (ed)., Essays in Honour of Wang Tieya, (Dordrecht, Boston, London: Martinus Nijhoff Publishers, 1993), hlm. 704. 3 Preston and Windsor, supra, note 1, hlm. 136. 3 standar-standar internasional untuk perlindungan penanaman modal asing. Standar-standar bagi perlindungan penanaman modal ini sesungguhnya pula dibuat untuk menampung kebutuhan negara-negara (maju) dan para investornya. Fokus utama dari standar tersebut adalah mengenai status orang asing. Standar ini diterapkan terhadap berbagai aspek hukum mengenai penanaman modal dan perlindungan modalnya.4 Termasuk di dalamnya adalah pengaturan mengenai perlindungan hak-hak milik penanaman modal asing (the regulations of foreign investment protection of property rights), penyelesian sengketa, hak asasi manusia dan orang asing, dan perlindungan dalam hal terjadinya pemberontakan atau kekacauan.5 Negara-negara maju tersebut berpendapat bahwa pengaturan-pengaturan seperti ini harus ditaati oleh semua negara. Mereka menyebut pengaturan-pengaturan tersebut sebagai standar minimum yang harus diterapkan secara internasional (international minimum standard).6 Standar-standar perlakuan tersebut juga dimasukkan di dalam perjanjian-perjanjian di bidang perdagangan. Untuk memastikan agar standar-standar tersebut mengikat, negara-negara maju berupaya 4 Untuk analsis lebih lanjut mengenai hal ini lihat: M. Sornarajah, 'Power & Justice in International Law,' 1 SJICL 28 (1997), (berpendapat bahwa hukum internasional 'has been an extension of power play of states and curtailment of such use of power by normative principles involved in notions of justice'). (hlm.49) 5 Nico Schrijver, 'Developments in International Investment Law', supra., note 2, hlm. 706. 6 Untuk pembahasan lebih lanjut mengenai standar minimum internasional ini, lihat: G. Schwarzenberger, Foreign Investments and International Law (London: Stevens & Sons, 1969). 4 memaksakan standar-standar tersebut melalui tekanan-tekanan politik atau bahkan kadang kala melalui intervensi militer.7 Perlakuan yang cenderung lebih menguntungkan investor asing ditentang keras oleh beberapa negara Amerika Latin. Salah seorang sarjana yang menentang standar internasional ini adalah Carlos Calvo, seorang ahli hukum dan menteri luar negeri Argentina.8 Menurut Calvo, seorang asing yang menetap di negera lain (untuk berusaha dan lain-lain) tunduk kepada hak-hak perlindungan yang sama dengan warga negara di negara tersebut. Menurut Calvo pula, orang asing tidak dapat menuntut hak perlindungan yang lebih besar.9 Pendapat ini menjadi standar yang digunakan dan diterapkan oleh sebagian besar negara sedang berkembang dalam upaya mereka mengatur penanaman modal asing. Mereka berpendapat bahwa penanaman modal asing di suatu negara tunduk kepada hukum di negara tersebut, termasuk perlindungannya 7 UNCTAD, The Outcome of the Uruguay Round: An Initial Assessment (New York: UN, 1997), hlm. 135. 8 Untuk pengkajian mengenai status Calvo Doctrine dewasa ini dalam hubungannya dengan prinsip nasional di dalam hukum internasional mengenai penanaman modal, lihat: Denise Manning-Cabrol, 'The Imminent Death of the Calvo Clause and the Rebirth of the Calvo Principle: Equality of Foreign and National Investors,' 26 Law & Pol'y Int'l. Bus. 1169 (1995) at 1199. 9 'M. Sornarajah, The Law on Foreign Investment, (Cambridge: Cambridge U.P., 1994), hlm. 11. Perlu dikemukakan di sini, sebagaimana diungkapkan oleh Prof. M. Sornarajah, bahwa hukum yang mengatur penanaman modal asing selama adanya konflik pandangan antara Amerika Serikat dan negara-negara Amerika Latin tidak terkait dengan pengambil-alihan harta milik orang asing. Masalah utamanya adalah kasus-kasus mengenai penyerangan oleh penduduk atau balas dendam politis yang dilakukan untuk memberi keuntungan kepada pemerintah Junta yang sedang berkuasa. Beliau pun menyatakan bahwa 'the law on foreign investment in this nature should be kept in mind since the early scholars tended to apply the uniform principles between the investment cases in Latin American mentioned above and the cases of the taking of foreign investment resulting from economic reforms in later period both in Latin America and other part of the world'). (M. Sornarajah, supra, note 8, hlm. 11). 5 dan ganti ruginya manakala negara penerima menasionalisasi penanaman modal asing. Begitu pula manakala suatu sengketa timbul dari adanya suatu perjanjian penanaman modal asing. Dalam keadaan tersebut sengketa harus diselesaikan menurut hukum nasional negara penerima investasi. Pengadilan yang mengadili sengketa itu pun haruslah pengadilan nasional dari negara tuan rumah (penerima PMA). Standar nasional ini diikuti, antara lain, oleh Indonesia selama tahun 1960-an di dalam sengketa nasionalisasi perusahaan-perusahaan perkebunan Belanda di Sumatera. Dalam sengketa ini, pemerintah Indonesia menyandarkan pada hukum nasionalnya untuk membayar ganti rugi kepada pemerintah Belanda.10 Konflik antara dua standar tersebut di atas juga mendapat perhatian Liga Bngsa-Bangsa (LBB). Dalam berbagai konperensi badan dunia ini, negara-negara gagal mencapai kesepakatan mengenai perbedaan standar yang harus diterapkan antara kewajiban-kewajiban negara tuan rumah dengan hak-hak investor asing.11 Upaya yang lebih serius dari masyarakat internasional untuk merumuskan pengaturan mengenai PMA terjadi setelah Perang Dunia II usai. Dalam suatu konperensi PBB mengenai Perdagangan dan Ketenagakerjaan (the United Nations Conference on Trade and Employment) di tahun 1947-1948, negara-negara juga telah menaruh perhatiannya kepada masalah penanaman modal ini. Namun pada waktu 10 Lihat Sudargo Gautama, Segi-segi Hukum Internasional mengenai Nasionalisasi di Indonesia (Djakarta: Universitas, 1969); Martin Domke, 'Indonesian Nationalization Measures before Foreign Courts,' 54 Am.J.Int'l.L 305 (1960); Huala Adolf, Aspek-aspek Negara dalam Hukum Internasional, Jakarta: Rjagrafindo Persada, cet. 3, 2002, khususnya Bab V tentang Tanggung Jawab Negara. 6 itu, isu penanaman modal bukan merupakan suatu agenda khusus. Ia semata-mata masih bagian dari suatu agenda yang membahas persoalan praktek bisnis yang restriktif (restrictive business practices).12 Isu penanaman modal mendapat suatu tempat khusus dan serius dalam aganda suatu konperensi internasional terjadi ketika masyarakat internasional menandatanani the Final Act of the Havana Charter for International Trade Organization.13 Final Act (Piagam Havana) ini mengatur di dalamnya upaya penggalakan aliran modal intenasional untuk penanaman modal yang produktif di antara tujuan dari the International Trade Organization (ITO) (Article 1 : 2). Bab III dari Final Act tersebut yang berjudul "International Investment for Economic Development and Reconstructions" antara lain menyatakan bahwa: 1. The Members recognize that: (a) international investment, both public and private, can be of great value in promoting economic development and reconstruction and consequent social progress. ... (c) without prejudice to existing international agreements to which Members are parties, a Member has the right: (i) to take any appropriate safeguards necessary to ensure that foreign investment is not used as a basis for interference in internal affairs or national policies; (ii) to determine whether and to what extent and upon what terms it will allow future foreign investment... .14 11 UNCTAD, supra, note 7, hlm. 136. 12 UNCTAD, supra, note 7, hlm. 136. 13 Untuk teks the Havana Charter, lihat: United Nations Conference on Trade and Employment, Final Act and Related Documents, ECONF. 2/78. Teks tersebut juga termuat dalam buku klasik mengentai ITO: Clair Wilcox, A Charter for World Trade (New York: Macmillan, 1949), hlm. 227-319. The Havana Charter tidak pernah berlaku karena adanya kondisi-kondisi pada waktu itu. Pasal 103 Charter, tidak terpenuhi dalam jangka waktu yang ditetapkan. Keengganan Amerika Serikat untuk meratifikasi the Charter merupakan penyebab utama kegagalannya. 14 Article 12:1 Havana Charter. Analisis lebih lanjut dan latar belakang sejarah Bab III dan pasal-pasal mengenai penanaman modal dalam Charter, lihat: Clair Wilcox, supra note 13, hlm. 140-148. 7 Piagam Havana tidak meletakkan persyaratan terhadap negara-negara anggotanya untuk mempraktekkan perlakuan non-diskriminatif atau perlakuan nasional terhadap PMA.15 Di samping itu, Piagam juga tidak mengatur isu-isu penting lainnya, seperti penggunaan insentif penanaman modal atau persyaratan-persyaratan pelaksanaan oleh negara penerima. Piagam juga tidak mengatur penyelesaian sengketa untuk menyelesaikan sengketa-sengketa penanaman modal antara negara tuan rumah dan investor asing.16 Beberapa sarjana berpendapat bahwa salah satu alasan gagalnya ITO adalah karena adanya ketentuan mengenai penanaman modal sebagaimana diatur dalam Pasal 12 tersebut. Salah satu pendapat menyatakan bahwa pasal tersebut terlalu memberi perlindungan kepada negara berkembang. Dalam hal ini, Sylvia Ostry menyatakan sebagai berikut: The ITO did include investment as well as trade but the provisions were heavily circumscribed, reflecting the fears of many developing countries strong pro-investment rules would lead to foreign control over natural resources and 'strategic' industries.17 GATT yang semula direncanakan sebagai suatu dokumen yang dilampirkan kepada Piagam ITO tidak menyebut suatu ketentuan apa pun mengenai penanaman modal. Dapat dimaklumi, GATT sejak semula hanya direncanakan untuk mengatur tarif dan perdagangan. 15 Edward M. Graham, 'Should There Be Rules on Foreign Direct Investment,' dalam: John H. Dunning, (ed)., Governments, Globalization, and International Business (New York: Oxford U.P., 1997), hlm. 484. 16 Edward M. Graham, Ibid., hlm. 484. 17 Sylvia Ostry, A New Regime for Foreign Direct Investment (Washington DC: Group of Thirty, 1997), hlm. 3. Cf., Eric M. Burt, 'Developing Countries and the Framework for Negotiations on Foreign Direct Investment in the World Trade Organization,' 12:6 Am. U.J.Int'l.L & Pol'y 1028 (1997) (mengupas keinginan negara sedang berkembang bahwa pasal-pasal mengenai penanaman modal di dalam ITO atau Havana Charter lebih menguntungkan negara sedang berkembang). 8 Namun demikian, the CONTRACTING PARTIES GATT telah pula memberi perhatiannya kepada penanaman modal internasional. Sayangnya perhatian tersebut tidaklah terlalu serius. Dalam salah satu resolusinya mengenai 'International Investment for Economic Development,' pada tanggal 4 Maret 1955, the CONTRCTING PARTIES antara lain menyatakan: Recommended that the contracting parties who are in a position to provide capital for international investment and the contracting parties who desire to obtain such capital use their best endeavours to create conditions calculated to stimulate the international flow of capital having regard in particular, to the importance for this purpose of providing by appropriate methods for security for existing and future investment, the avoidance of double taxation, and facilities for the transfer of earning upon foreign investment, and urge that contracting parties upon the request of any contracting party enter into consultation or participate in negotiations directed to the conclusion of bilateral and multilateral agreement relating to these matters.18 Dalam suatu pengamatannya, UNCTAD berpendapat bahwa pada waktu tahun-tahun permulaan Perang Dunia II, negara-negara sebenarnya belum siap untuk mengadopsi aturan-aturan hukum internasional untuk mengatur kebijakan penanaman modalnya. Karena itu pula negara-negara, terutama negara maju, mengambil kebijakan untuk mengadakan perjanjian bilateral dengan negara lainnya di bidang penanaman modal ini. Waktu itu perjanjian demikian dikenal sebagai the Friendship, Commerce and Navigation (FCN) treaties.19 Perjanjian seperti ini biasanya mengatur hal-hal yang cukup luas. Termasuk di dalamnya adalah hak warga negara dari masing-masing negara dan perlindungan harta miliknya di luar negeri. Prinsip lainnya yang 18 3S/49,50, GATT, Guide to GATT Law and Practice, updated 6th.ed. (1995). 19 UNCTAD, supra, note 7, hlm. 136. 9 terkait adalah perlakuan nasional dan perlakuan MFN, pelayaran dan masalah jurisdiksi masing-masing negara. Ketentuan yang luas ini sebagaimana termuat dalam perjanjian FCN ternyata tidak memuaskan para investor dan negara penerima. Mereka berpendapat bahwa perlu adanya peraturan yang khusus untuk mengatur masalah penanaman modal. Pandangan seperti ini kemudian melahirkan suatu bentuk perjanjian baru yang khusus di bidang penanaman modal yaitu perjanjian penanaman modal bilateral (the bilateral investment treaty atau BIT).20 Dalam perkembangannya kemudian, negara-negara telah menggunakan perjanjian seperti BIT ini sebagai salah satu upaya untuk mengadakan perjanjian dengan negara lainnya. Menurut professor Sornarajah, suatu pengkajian terhadap BIT ini menunjukkan bahwa terdapat sekitar 2000 BIT yang dibuat sejak tahun 1990.21 20 Nico Schrijver, 'Developments', supra, note 2, hlm. 713. Cf., untuk kajian mengenai peralihan dari FCN ke BIT ini, lihat: Jeswald Salacuse, 'BIT by BIT: The Growth of BITs and Their Impact on Foreign Investment Treaties and the Impact on Foreign Investment in Developing Countries,' 24 Int'l. Law 657 (1990). Lihat juga: Todd S Shenkin, 'Trade Related Investment Measures in Bilateral Investment Treaties and The GATT: Moving Toward a Multilateral Investment Treaty,' 55 U. Pitt. L. Rev. 548 (1994); Huala Adolf, Hukum Ekonomi Internasional, Jakarta: Rajagrafindo Persada, cet. 3, 2002, khususnya Bab I.. 21 Kumpulan perjanjian penanaman modal bilateral dapat dilihat pada: ICSID, Investment Laws of the World (Dobbs Ferry, New York: Oceana Publications, 1972 - ), Lihat pula website ICSID di: ; Paul Peters, 'Exhaustion of Local Remedies: Ignorance in Most Bilateral Investment Treaties,' XLIV NILR 233 (1997), hlm. 244. Kajian pengantar (awal) untuk BIT ini lihat: Margrete Stevens & Ruvan de Alwis, 'References on Bilateral Investment Treaties,' 7 ICSID Rev. FILJ (1992), hlm. 229-283. Kajian lengkap mengenai BIT, lihat: Dolzer & M. Stevens, Bilateral Investment Treaties (The Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 1995). Dan untuk kajian agak kontroversial mengenai status BIT ini sebagai hukum kebiasaan internasional, lihat: M. Sornarajah, The Pursuit of Nationalized Property (Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers, 1986), hlm. 40; Schwarzenberger, Foreign Investments and International Law, (London: Stevens and Sons, 1969), hlm. 8-9. 10 Tujuan utama dari perjanjian bilateral seperti itu adalah untuk memastikan bahwa harta milik para investor tidak akan diambil alih tanpa adanya ganti rugi yang sifatnya Prompt, Adequate and Effective. Perjanjian seperti ini juga mengandung ketentuan mengenai perlakuan non-diskriminatif, peralihan dana, dan prosedur penyelesaian sengketanya manakala sengketa timbul antara investor dengan negara tuan rumah. Pembahasan mengenai penanaman modal internasional pada tingkat multilateral dimulai kembali di PBB khususnya pada tahun 1960-an dan 1970-an. Dengan semakin banyak lahirnya negara-negara baru di Asia dan Afrika, peran negara-negara ini di dalam menyuarakan kepentingan dan keprihatinan mereka mengenai penanaman modal cukup penting. Negara-negara ini mengemukakan pendapatnya dengan mengedepankan aspek kedaulatan secara kental. Mereka berpendapat standar internasional di bidang penanaman modal sebagaimana diperkenalkan negara-negara maju selama abad ke 19 tidaklah sesuai dengan aspirasi negara-negara ini. Upaya negara sedang berkembang untuk merumuskan kepentingan dan kebutuhan mereka untuk meningkatkan pembangunannya melalui PMA dilakukan antara lain melalui PBB. Hasil yang cukup penting dari upaya ini adalah dikeluarkannya resolusi Majelis Umum PBB mengenai the Permanent Sovereignty over Natural Resources pada tahun 1962.22 Resolusi penting lainnya adalah resolusi mengenai the Charter of Economic Rights and Duties of States pada tahun 1974. 22 Lihat lebih lanjut: Nico Schrijver, 'Permanent Sovereignty over natural resources versus the common heritage of mankind; complementary or contradictory principles of international economic law' in: de Waart, Peters and Denters, (eds.), International Law and Development 11 Resolusi pertama (the Permanent Sovereignty Resolution) mengakui hak setiap negara untuk secara bebas memanfaatkan kekayaan alamnya sesuai dengan kepentingan nasionalnya. Resolusi ini juga menegaskan bahwa perjanjian penanaman modal yang dilakukan oleh negara-negara berdaulat secara bebas harus dihormati dengan itikad baik.23 Piagam Hak-Hak dan Kewajiban Ekonomi Negara-negara (the Charter of Economic Rights and Duties of States) mengandung pengaturan yang lebih banyak mengenai penanaman modal asing. Pasal 2 Piagam mengatur hak-hak setiap negara untuk mengatur dan melaksanakan jurisdiksinya atas penanaman modal sesuai dengan hukum dan perundangannya serta sejalan dengan tujuan-tujuan dan prioritas-prioritas internasionalnya. Pasal ini juga menyatakan dengan tegas bahwa negara-negara tidak dapat dipaksakan untuk memberikan perlakuan yang menguntungkan kepada sesuatu PMA.24 The United Nations Commission on Transnational Corporations juga sudah mengeluarkan the Draft Code of Conduct in Transnational Corporation (Rancangan Perjanjian Aturan Tingkah Laku Bagi (Dordrecht, Nijhoff, 1988), also Nico Schrijver, Sovereignty Over Natural Resources; Balancing Rights and Duties (Cambridge: Cambridge U.P., 1997), khususnya pada bab 2 dan 3 23 Paragraph 8. CERDS dikritik keras oleh negara-negara maju. Sewaktu pengesahannya, CERDS mendapat 104 suara, 16 menolak dan 6 abstein. Suara penolakan datang dari negara maju. Alasan utama penolakan adalah keberatan negara maju atas pasal atau ketentuan mengenai nasionalisasi yang mensyaratkan bahwa kompensasi atau pembayaran ganti rugi harus dilakukan sesuai dengan hukum atau perundangan yang relevan dan dengan memperhatikan keadaan-keadaan yang relevan ... ' (Article 2 paragraph 2 (2)). Kajian menarik mengenai CERDS lihat: S.K. Chatterjee, 'The Charter of Economic Rights and Duties of States; An evaluation after 15 years,' (1991) 40 Int'l.&Comp.L.Q. 669; Milan Bulagic, Principle of Development of International Law (The Netherlands: Martinus Nijhoff Publisher, 1986); E.U. Petersmann, 'Charter of Economic Rights and Duties of States,' in R. Bernhardt (ed)., Encyclopedia of Public International Law, Installment 5 (1985). 12 Perusahaan Transnasional).25 Rancangan Perjanjian ini juga mengatur beberapa aspek mengenai penanaman modal asing. Rancangan perjanjian ini mengatur berbagai hal yang terkait dengan kegiatan perusahaan transnasional, seperti praktek-praktek bisnis yang restriktif, transfer pricing, perlakuan terhadap perusahaan transnasional, nasionalisasi, apropriasi, ganti rugi, dll.26 Negara-negara maju menentang keras aturan-aturan tersebut di atas. Mereka berpendapat aturan-aturan tersebut tidak memiliki kekuatan hukum.27 Mereka memandang ketentuan-ketentuan mengenai penanaman modal sebagaimana termuat dalam resolusi-resolusi Majelis Umum PBB di atas sifatnya adalah hukum internasional yang tidak mengikat ('soft' international law).28 Sejarah pembentukan perjanjian-perjanjian internasional penting dalam hukum internasional. Hal tersebut menunjukkan bahwa tanpa adanya dukungan dari negara-negara maju, maka perjanjian-perjanjian tersebut akan sangat sulit untuk dapat berlaku. Misalnya saja, tidak adanya ratifikasi Amerika Serikat terhadap Piagam ITO telah menyebabkan Piagam ini tidak dapat berlaku.29 Karena itu pula tampak bahwa upaya-upaya PBB untuk merumuskan dan mengatur penanaman modal gagal karena tidak adanya 24 UNCTAD, supra, note 7, hlm.136. 25 Draft, UN Code of Conduct on Transnational Corporations (UN Doc.5/1988/39/- add.1.) 26 UNCTAD, supra, note 7, hlm.136. 27 Pembahasan lebih lanjut dan evaluasi terhadap beberapa pendapat sarjana mengenai masalah ini, lihat: Ignaz Seidl-Hohenveldern, International Economic Law (Dordrecht, Boston, London; Martinus Nijhoff Publisher, 2nd.ed., 1992), khususnya hlm. 37-42. 28 UNCTAD, supra, note 7, hlm. 137. 29 Contoh lainnya adalah penolakan negara-negara maju untuk menaati ketentuan-ketentuan dalam Bab XI dari Konvensi Hukum Laut 1982 (United Nations Convention on Law of the Sea of 1982). 13 dukugan dari negara maju. Sejalan dengan itu pula, keengganan negara-negara sedang berkembang secara umum untuk mengatur masalah ini berdasarkan GATT merupakan alasan lainnya mengapa pengaturan penanaman modal khususnya TRIMS juga lambat untuk berkembang. Tahun 1970 Goldberg and Kindleberger dalam suatu tulisannya berjudul 'Towards a GATT for Investment: A Proposal for Supervision of the International Corporation,'30 mengusulkan suatu pengaturan internasional komprehensif mengenai penanaman modal. Mereka berhasil mengemukakan berbagai hal yang menjadi penghalang bagi penanaman modal, termasuk di dalamnya adalah kontrol neraca pembayaran, kontrol ekspor dan pengaturan mengenai jaminan (securities regulation) terhadap perusahaan transnasional. Goldberg dan Kindleberger juga mengemukakan dua usulan penting berkaitan dengan penanaman modal ini, yaitu pertama perlunya membentuk suatu General Agreement for International Corporation (the Agreement). Kedua, perlunya membentuk suatu badan khusus yang bertugas untuk melaksanakan the Agreement tersebut.31 Peranan Bank Dunia di dalam mengembangkan aturan-aturan internasional mengenai penanaman modal juga cukup besar. 30 Paul M. Goldberg and Charles P. Kindleberger, 'Towards A GATT for Investment: A Proposal for Supervision of the International Corporation,' 2 Law & Pol'y Int'l Bus. 295-325 (1970). 31 Goldberg and Kindleberger, ibid, hlm. 323. Upaya lain yang juga penting untuk dikemukakan di sini adalah upaya Bank Dunia yang berupaya mempersiapkan suatu ketentuan internasional mengenai penanaman modal asing. Karya komprehensif yang membahsa hal ini adalah Ibrahim F.I. Shihata yang berhasil merampungkan dan menerbitkan 'Guidelines on the Treatment of Foreign Direct investment.' Namun demikian karya penting tersebut tetap hanyalah sebagai pedoman semata ('guideline'). Ia tidak memiliki kekuatan hukum yang mengikat negara-negara. (Lihat: World Bank, Legal Framework for the Treatment of Foreign Investment, Vol.: 1; Survey 14 Khususnya, Bank Dunia membantu penyelesaian sengketa mengenai penanaman modal dan di dalam memberikan jaminan bagi penanaman modal. Perjanjian multilateral pertama yang berhasil dibuat adalah the Convention on the Establishment of an International Centre for the Settlement of Investment Disputes between States and Nationals of Other States (ICSID). Konvensi ini berlaku pada tanggal 14 Oktober 1966. ICSID mengatur prosedur penyelesaian sengketa penanaman modal. ICSID juga memiliki suatu daftar nama-nama orang yang berkualitas sebagai konsiliator atau arbitrator yang dapat dipilih oleh para pihak yang bersengketa.32 Perjanjian multilateral kedua yang dibuat oleh Bank Dunia adalah the Convention Establishing the Multilateral Investment Guarantee Agency (MIGA). Konvensi ini berlaku pada tanggal 12 April 1988. Tujuan utama dari lembaga MIGA ini adalah untuk memberikan jaminan kepada investor terhadap risiko non ekonomis khususnya di negara sedang berkembang. Di samping itu, MIGA berperan dalam menggalakkan aliran penanaman modal untuk tujuan-tujuan produktif ke negara-negara sedang berkembang.33 Pada pokoknya Konvensi MIGA tidak mengatur hal-hal pokok mengenai standar perlakuan dari suatu PMA. Ia hanya menyatakan di dalam menjamin penanaman modal, MIGA harus berkeyakinan bahwa of Existing Instruments, Progress Report and Background Studies (Washington D.C.: the World Bank Group, 1992). 32 Diskusi lebih lanjut mengenai ICSID, lihat: Aron Broches, Selected Essays: World Bank, ICSID and Other Subjects of Public and Private International Law (Dordrecht, Boston: Martinus Nijhoff, 1995), khususnya Part III; Antonio Parra, 'Provisions on the Settlement of Investment Disputes in Modern Investment Laws, Bilateral Investment Treaties and Multilateral Instrument on Investment,' 12 ICSID Rev.- FILJ 287 (1977). 33 Jurgen Voss, 'The MIGA: Status, Mandate, Concept, Features and Implications, 4 J.W.T. (1987), hlm. 1-23; Ibrahim F.I. Shihata, Multi 15 kondisi-kondisi penanaman modal di negara tuan rumah telah tersedia, termasuk tersedianya perlakuan yang fair dan equitable serta perlindungan hukum bagi penanaman modal.34 Beberapa negara di region-region tertentu telah pula membuat ketentuan atau perjanjian penanaman modalnya sendiri. Misalnya saja, Perjanjian Roma (the Treaty of Rome) pada 1957 yang mendirikan MEE. Perjanjian ini memberi kebebasan bagi setiap orang untuk melakukan usaha di bidang jasa dan modal. Pasal 52 hingga 58 Perjanjian mengenai hak untuk mendirikan perusahaan menyatakan, antara lain, bahwa kebebasan untuk mendirikan perusahaan (freedom of establishment) termasuk di dalamnya adalah hak untuk melakukan kegiatan-kegiatan sebagai orang perorangan (self-employed persons). Tercakup di dalamnya adalah hak untuk mendirikan dan melaksanakan usahanya, khususnya perusahaan atau firma, berdasarkan prinsip perlakuan nasional (national treatment).35 Perjanjian lainnya yang terkait dengan penanaman modal yang dibuat di region Amerika Utara adalah the North American Free Trade Agreement (NAFTA) yang mulai berlaku pada 1994.36 Bab 11 Perjanjian NAFTA memuat pengaturan komprehensif mengenai PMA.37 Investment Guarantee Agency and Foreign Investment (Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1988). 34 Article 12 : 2 MIGA Convention. Bahasan lebih lanjut mengenai peran MIGA dan ICSID, lihat: Malcolm D. Rowat, 'Multilateral Approaches to Improving the Investment Climate of Developing Countries: the Cases of ICSID and MIGA,' 33 Harv.Int'l.L.J. 103 (1992). 35 Pembahasan lebih lanjut mengenai Pasal-pasal 52 hingga 58 Perjanjian Roma, lihat: John Temple, The Common Market and Common Law (Chicago, London: the University of Chicago Press, 1966), khususnya Bab 5 (Freedom of Establishment). 36 The North American Free Trade Agreement mengatur prinsip-prinsip seperti national treatment, MFN, non-discriminatory treatment, dan minimum standards of treatment sesuai dengan hukum internasional (untuk investor dan modal dari negara lainnya. Perjanjian ini juga melarang 16 The Association of South-East Asian Nations (ASEAN) juga telah menyepakati suatu perjanjian guna memajukan dan melindungi penanaman modal pada tahun 1987.38 Tujuan dari perjanjian ini adalah untuk menggalakkan dan memajukan aliran alih teknologi dan penanaman modal di antara negara-negara anggotanya. Pengaturan mengenai penanaman modal di Asia dan Pasifik (APEC) telah termuat dalam suatu pengaturan khusus mengenai penanaman modal. APEC telah menyepakati suatu prinsip yang tidak mengikat (non-binding principles) sebagai suatu pedoman untuk menghapus secara progresif rintangan-rintangan penanaman modal di antara anggotanya dan perlindungannya.39 Upaya lainnya yang mendapat sorotan kuat adalah usulan dari the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). Lembaga negara-negara maju ini mengusulkan pembentukan suatu perjanjian multilateral mengenai penanaman modal atau the Multilateral Agreement on Investment (MAI).40 OECD secara resmi mengusulkan MAI pada the Ministerial Meeting OECD pada bulan Mei 1995. Prinsip utama yang diemban MAI adalah prinsip non-diskriminasi dengan menekankan aspek-aspek sebagai berikut: penerapan pensyaratan pelaksanaan (performance requirement). (Lihat: UNCTAD, supra, note 7, p.137). 37 The NAFTA diterbitkan dalam 32 ILM 289 (1993); lihat juga: . 38 Teks perjanjian ASEAN untuk Penggalakan dan perlindungan Penanaman Modal tanggal 15 Desember 1987 diterbitkan pula di dalam 27 ILM 612 (1988), lihat juga website: . 39 Lihat: M. Sornarajah, 'Protection of Foreign Investment in the Asia-Pacific Economic Co-operation Region,' 29 J.W.T. 2 (1995), hlm. 105 - 129. Lihat pula website: . 17 1) prinsip perlakuan nasional (national treatment) yang mensyaratkan perusahaan-perusahaan asing dan domestik dan penanaman modal untuk diperlakukan secara sama (adil); 2) Prinsip transparansi yang mensyaratkan para anggotanya untuk menerapkan prinsip transparansi di dalam peraturan perundangannya (beserta implikasinya) terhadap anggota lainnya; dan 3) prinsip pengaturan konsiliasi dan penyelesaian sengketa yang spesifik.41 Dinyatakan pula bahwa manakala MAI ini kelak disahkan, maka instrumen ini akan mengikat secara hukum. MAI akan pula berlaku tidak saja kepada negara anggota OECD, tetapi juga terhadap semua negara yang mau tunduk kepadanya, termasuk negara sedang berkembang.42 Sebagaimana telah direncanakan, MAI akan dipandang sebagai perjanjian multilateral pertama yang mengatur penanaman modal asing secara umum di samping pengaturan yang telah ada yang sifatnya sektoral. Misalnya, pengaturan penyelesaian sengketa di bidang penanaman modal asing seperti ICSID atau pengaturan mengenai penjaminan penanaman modal (misalnya investment guarantee dalam MIGA). Namun demikian, perkembangan mengenai perundingan dari instrumen ini sangatlah sulit. Adanya pendekatan yang tidak 40 William H. Witherel, 'The OECD Multilateral Agreement on Investment,'4:2 Transnational Corporation 1-14 (1995); Preston and Windsor, supra, note 1, hlm. 140. 41 Preston and Windsor, supra, note 1, hlm. 140. 42 Preston and Windsor, supra, note 1, hlm. 140. 18 konsisten dari para juru runding MAI telah menuai banyak kritik para sarjana.43 Pembahasan lebih lanjut mengenai peraturan multilateral mengenai penanaman modal dilakukan kembali setelah dirampungkannya putaran (perundingan) Tokyo tahun 1979. Beberapa negara maju mencoba untuk memasukkan masalah penanaman modal asing ini di dalam GATT. Mereka berupaya keras untuk membatasi persyaratan pelaksanaan (perfomance requirement) oleh negara tuan rumah dalam hubungannya dengan persyaratan penggunaan kandungan lokal hingga persyaratan ekspor (local content - export performance). Upaya-upaya di atas juga telah gagal. Sebagian besar negara sedang berkembang enggan merundingkan masalah ini dalam kerangka GATT. Mereka tetap berpendirian, GATT tidak mengurus penanaman modal. Kemajuan penting mengenai upaya pengaturan penanaman modal di dalam kerangka GATT terjadi di tahun 1982. Waktu itu timbul sengketa antara Amerika Serikat dan Kanada mengenai keabsahan UU PMA Kanada yang terkenal bernama the Administration of the Foreign Investment Review Act (FIRA).44 43 M. Sornarajah, A Developing Country Perspective on International Economic Law in the Context of Dispute Settlement, (Manuscript, 2001, hlm. 17). Lihat pula upaya yang dilakukan oleh the Friends of Earth, suatu LSM yang bergerak di bidang perlindungan lingkungan. LSM ini mengkritik dengan tajam dan menentang dibentuknya MAI, dengan alasan bahwa MAI akan membiarkan investor asing merusak lingkungan. (Lihat: website: ; David Henderson, The MAI Affair: A Story and Its Lessons (London: Royal Institute of International Affairs, 1999). 44 Canada-Administration of the Foreign Investment Review Act (FIRA) (Panel Report) (GATT B.I.S.D 30s/140 (disahkan pada tanggal 7 Februari), Pierre Pescatore, William J.Davey & Andreas F.Lowenfeld, eds., Handbook of WTO/GATT Dispute Settlement (Vol I, 1997), Cs 54/1; GATT Analytical Index, pp 165 et.segg. [Lihat addendum bab ini]. 19 Sebelum UU ini disahkan, Amerika Serikat menikmati kebebasan berusaha dalam bentuk penanaman modal di Kanada tanpa adanya syarat-syarat yang membebaninya.45 Namun, di tahun 1973, Kanada mengundangkan FIRA yang mensyaratkan para investor asing untuk membeli barang-barang atau produk Kanada dibandingkan dengan produk impor dari negara lain. Amerika Serikat yang terkena banyak dampak oleh UU ini, menganggap bahwa FIRA melanggar pasal III:4, III:5, XI and XVI:1 (c) GATT. Sebelum GATT menangani kasus ini, negara-negara sedang berkembang yang diwakili oleh Argentina sempat mempermasalahkan jurisdiksi atau kewenangan GATT untuk mengadili sengketa penanaman modal. Negara sedang berkembang berpendapat GATT tidak memiliki jurisdiksi untuk menangani sengketa mengenai perundangan PMA. Meskipun ada keberatan, Dewan GATT (GATT Council) ternyata memberi lampu hijau kepada panel GATT untuk memeriksa kasus tersebut. Dewan GATT juga menyatakan, kewenangan GATT di dalam menangani kasus ini hanya dibatasi semata-mata kepada kewajiban perdagangan negara anggota GATT.46 Panel GATT memutuskan, upaya atau persyaratan untuk membeli produk-produk asli Kanada dibandingkan dengan produk impor dari negara lain secara jelas menunjukkan bahwa Kanada telah memberikan 45 Rodney de C. Grey, '1992, TRIM and the Uruguay Round,' dalam: Uruguay Round: Further Papers on Selected Issues, UNCTAD, (New York: United Nations, 1990), hlm. 239. 46 Penting dikemukakan di sini bahwa dengan memperhatikan kepentingan negara sedang berkembang, Panel GATT telah memutuskan untuk tidak menguji aturan-aturan khusus yang berlaku terhadap penanaman modal di negara sedang berkembang, seperti misalnya pasal XVIII:c (Lihat: Pierre Pescatore, William J. Davey, Andreas F. Lowenfeld, Handbook of WTO/GATT Dispute Settlement (Irvington-on-Hudson, New York: Transnational Publishers, 1997). 20 perlakuan yang lebih favourable (menguntungkan) daripada yang diberikan kepada produk-proudk sejenis dari negara lainnya. Panel juga menyatakan bahwa kebijakan PMA Kanada yang termuat dalam FIRA adalah bertentangan dengan Pasal III:4 GATT. Pasal III:4 menyatakan bahwa produk-produk impor harus diberikan perlakuan yang tidak boleh kurang daripada perlakuan yang diberikan kepada produk yang sama dalam hubungannya dengan persyaratan-persyaratan yang mempengaruhi jual beli, penawaran, pembelian, pengangkutan, distribusi atau penggunaannya secara lintas batas (internasional).47 Panel berpendapat, upaya-upaya yang mensyaratkan agar membeli produk Kanada tidak mencegah masuknya produk-produk impor dan karenanya tidaklah bertentangan dengan pasal XI:1 GATT mengenai larangan resktiktif kuantitatif. Panel juga menyimpulkan, persyaratan-persyaratan yang dikenakan oleh Kanada bahwa investor harus membuat pernyataan secara tertulis dan bahwa mereka akan mengekspor produksinya dalam jumlah tertentu tidaklah bertentangan dengan pasal XVI:1.48 Panel dalam sengketa ini telah hati-hati untuk tidak menerapkan prinsip non-diskriminasi di dalam pasal III GATT di 47 Dalam kesimpulannya, Panel memutus sebagai berikut: 'The Panel sympathized with the desire of the Canadian authorities to ensure that Canadian goods and suppliers would be given a fair chance to compete with imported goods. However, the Panel holds the view that the purchase requirements under examination do not stop short of this objective but tend to tip the balance in favour of Canadian products, thus coming into conflict with Article III:4.... 'Purchase requirement supplied to foreign investors in Canada which are inconsistent with article III:4 can affect the trade interest of all contracting parties, and impinge upon their rights.' (Huruf miring oleh kami). 48 UNCTAD, supra, note 7, hlm. 138. 21 dalam kasus penanaman modal ini. Di samping itu, Panel dengan tegas menyatakan bahwa ia tidak memiliki kewenangan untuk mengadili apakah para investor asing telah terpengaruh oleh adanya persyaratan untuk membeli (purchase requirements).49 Kasus ini merupakan kasus yang penting di dalam penyelesaian sengketa GATT. Putusan Dewan GATT yang merestui panel untuk melanjutkan penyelidikannya dalam menangani kasus ini merupakan terobosan hukum dan langkah inovatif Panel. Namun demikian, persetujuan Dewan GATT tersebut tampaknya agak berlebihan. Pokok sengketa dalam kasus ini bukanlah masalah perdagangan atau sengketa mengenai tarif, suatu wilayah jurisdiksi GATT. Jelas tampak bahwa sebenarnya pokok sengketanya adalah penanaman modal. Maka dari itu sangatlah sulit untuk diterima bahwa GATT sebagai suatu organisasi internasional yang mengatur masalah perdagangan dan tarif harus menangani masalah atau sengketa penanaman modal. Kasus ini memberi preseden buruk, bahwa setiap sengketa atau pokok perkara yang ternyata dapat mempengaruhi perdagangan, maka sengketa tersebut (baik berupa perburuhan, lingkungan, hak asasi manusia, dll) yang dapat dikatakan sebagai terkait dengan perdagangan maka dapat ditafsirkan pula sebagai sengketa yang terkait dengan perdagangan (trade related). 49 GATT BISD, 30th supp. art 167 (1984). Kanada menerima putusan Panel. Namun negara-negara sedang berkembang berpendapat, putusan tersebut tidak berlaku untuk mereka sehubungan dengan seringnya negara-negara ini mensyaratkan penggunaan kandungan lokal sebagai kebijakan penanaman modal mereka berdasarkan pasal XVIII.c GATT. Lihat: Edward M. Graham, supra, (should there be) note 15, hlm.48. Cf., Sarjana lain yang mendukung posisi Kanada: lihat: R.ST.J Macdonald, 'Trade Related Performance Requirement and the GATT', dalam: Jerzy Makarczyk, (ed.), 22 Sengketa FIRA ini dan adanya fakta bahwa terdapat banyak negara yang mempraktekkan TRIMS yang memiliki pengaruh langsung dengan perdagangan telah menjadi pendorong penting bagi Amerika Serikat untuk memasukkan masalah TRIMS ini ke dalam agenda perundingan GATT di Uruguay Round. Kehendak Amerika Serikat untuk memasukkan isu ini telah dimulai di tahun 1981 tatkala Amerika Serikat mengeluarkan suatu kebijakan perdagangannya yang tertuang di dalam '1981 White Paper.' Dokumen ini menyatakan keinginan pemerintah Amerika Serikat untuk memasukkan isu penanaman modal ke dalam perundingan perdagangan.50 Amerika Serikat menghendaki masuknya TRIMS ini yang akan mencakup antara lain: a. pengaturan mengenai upaya-upaya yang mengganggu aliran perdagangan dan penanaman modal dengan merugikan negara anggota lainnya; b. hak untuk melakukan penanaman modal; c. pemberlakuan prinsip national treatment dan MFN untuk penanaman modal yang baru.51 Uraian di atas menunjukkan, upaya hukum intenasional untuk mengatur penanaman modal asing tampaknya masih sangat sulit. Hukum di bidang ini yang telah berkembang pada awal abad ke 20, ternyata belum dapat berkembang secara memuaskan. Meskipun telah cukup Essays in International Law in Honour of Judge Manfred Lachs, (The Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 1984), hlm. 717 et.seqq. 50 David Greenaway, 'Why Are We Negotiating on TRIMs,' dalam: David Greenaway, et.al., (eds.), Global Protectionism, (London: Macmillan, 1991), hlm. 145. 51 Stephen J. Canner, 'Trade and International Investment: From GATT to the Multilateral Agreement on Investment,' dalam: Joseph F. Dennin, (ed)., Law and Practice of the World Trade Organization (New York: Oceana Publ., 1995), hlm. 3. 23 banyak kajian dilakukan oleh para sarjana dan berbagai organisasi internasional, namun tidak ada satu aturan pun yang dapat mencakup semua aspek dari bidang penanaman modal ini. Luasnya ruang lingkup penanaman modal telah membuat upaya pembentukan hukum komprensif tersebut gagal. Misalnya saja, di dalam proses penanaman modal, para calon investor akan segera menghadapi hukum administrasi (proses 'screening'), hukum perusahaan (pendirian badan usaha asing), alih teknologi dan hak atas kekayaan intelektual. Bidang hukum lainnya adalah hukum mengenai praktek bisnis restriktif (restrictive business practices), hukum persaingan, hukum lingkungan, perburuhan dan hak asasi manusia, hukum keuangan (perpajakan, pengembalian keuntungan, dan masalah-masalah keuangan lainnya, hukum perdagangan internasional dalam GATT, serta penyelesaian sengketa di dalam GATT. Yang juga penting adalah masalah-masalah sensitif seperti politik yang dapat mempengaruhi kebijakan negara tuan rumah. Dalam hal ini yang terutama adalah adanya ketakutan bahwa masuknya penanaman modal asing tersebut akan mempengaruhi kebijakan politik negara tuan rumah. Di samping itu, tampak bahwa pembentukan aturan-aturan multilateral di bidang ini masih jauh dari kenyataan. Alasan utamanya, pertama, adanya pendangan yang berbeda antara negara maju dan sedang berkembang sehubungan dengan tetap adanya dua kepentingan yang berbeda mengenai penanaman modal. Negara sedang berkembang menyandarkan kepada tujuan pembangunan ekonomi nasionalnya. Sebaliknya investor asing berupaya mendapat 24 keuntungan yang besarnya dari modal yang ditanamnya. Dua kubu kepentingan yang berbeda ini sulit didamaikan. Kedua, terdapatnya berbagai organisasi regional dengan berbagai bentuk perjanjian regional di bidang penanaman modal. Organisasi-organisasi ini berupaya membentuk suatu hukum perjanjian di bidang ini. Upaya-upaya tersebut menyebabkan dan menunjukkan sulitnya di dalam merumuskan aturan hukum internasional di bidang ini. Hal ini juga dipersulit oleh adanya perbedaan pandangan yang cukup tajam, perbedaan tingkat pertumbuhan ekonomi dan keadaan-keadaan khusus di setiap negara. Ketiga, adanya fakta seperti tesebut di atas bahwa organisasi internasional multilateral hingga saat ini hanya dapat merumuskan aturan-aturan penanaman modal yang sifatnya sektoral atau sebagian kecil saja dari penanaman modal. Hal ini mempertegas sekaligus memperlihatkan sulitnya merumuskan aturan hukum internasional di bidang ini. Keempat, adanya upaya yang terbatas yang gagal untuk mencakup semua sektor akan mengakibatkan gagalnya upaya tersebut. Upaya terbatas yang bersifat tanggung ini tampak misalnya dalam hal pembahasan mengenai MAI. 25 ADDENDUM CANADA - ADMINISTRATION OF THE FOREIGN INVESTMENT REVIEW ACT Report of the Panel adopted on 7 February 1984 (L/5504 - 30S/140) 1. Introduction 1.1 In a communication dated 5 January 1982, the United States requested the government of Canada to consult under Article XXII:1 on the administration of the Canadian Foreign Investment Review Act. Among the issues which the United States wished to raise in the consultation was the practice of the government of Canada to enter into agreements with foreign investors according to which these are to give preference to the purchase of Canadian goods over imported goods and to meet certain export performance requirements. The communication was circulated to the contracting parties on 7 January 1982 (L/5280). Since the consultation did not lead to a solution, the United States, in a communication dated 19 March 1982, referred the matter to the CONTRACTING PARTIES in accordance with Article XXIII:2 (L/5308). 1.2 At its meeting on 31 March 1982 the Council agreed to establish a Panel and authorized its Chairman, in consultation with the two parties concerned and with other interested contracting parties, to decide on appropriate terms of reference and, in consultation with the two parties concerned, to designate the Chairman and the members of the Panel. 1.3 At the meeting of the Council on 2 November 1982 the Chairman of the Council informed the Council that these consultations had been held and that the following composition and terms of reference had been agreed: Composition Chairman: Mr. T.C. O'Brien Members: Mr. J.N. Feij Mr. M. Ikeda Terms of Reference "To examine, in the light of the relevant GATT provisions, the matter referred to the CONTRACTING PARTIES by the United States concerning the administration of the Foreign Investment Review Act of Canada with respect to the purchase of goods in Canada and/or export of goods from Canada by certain firms subject to that Act; and to make such findings as will assist the CONTRACTING PARTIES in making the recommendations or rulings provided for in paragraph 2 of Article XXIII." 1.4 At the Council meeting, a number of delegations expressed doubts whether the dispute between the United States and Canada was one for which the GATT had competence since it involved investment legislation, a subject not covered by the GATT. They therefore reserved their position on the terms of reference (C/M/162, pages 25-26). The representative of the United States said that his government was not calling into question the Canadian investment legislation as such but was complaining about the two specific trade-related issues mentioned in the terms of reference. The representative of Canada said that, in the view of his government, t