50

Ekonomikos teorija ir praktikaPinig studijos 2003 1

Juozas Bivainis

Vilniaus Gedimino technikos universitetasSaultekio al. 11, LT-2040 VilniusEl. p. vvfsevk@vv.vtu.lt

Algirdas Butkeviius

Lietuvos Respublikos SeimasGedimino pr. 53, LT-2002 VilniusEl. p. albutk@lrs.lt

Straipsnyje nagrinjama valstybs finansini itekli paskirstymo pagrstumo didinimo problema.Atskleistos iandienins praktikos spragos. Problemai sprsti silomi du biudeto programkompleksinio vertinimo modeliai vienas naujoms, antras tstinms programoms vertinti. Naujprogram vertinimo modelio branduol sudaro keturi komponentai: tikslingumo vertinimo, efektyvumovertinimo, tinkamumo vertinimo ir i vertinim sintezs. Tstini program vertinimo modelioakcentas programos gyvendinimo efektyvumo vertinimas dviem etapais: atliekant programosgyvendinimo situacin analiz ir programos gyvendinimo efektyvumo lyginamj analiz. Aptartassilom modeli komponent turinys ir esminiai technologiniai aspektai. Silomi modeliai leidiapadidinti program vertinimo visapusikum ir kartu objektyvum bei sudaro prielaidas palygintiprogramas tarpusavyje.Pagrindiniai odiai: valstybs biudetas; ilaidos; planavimas; kompleksinis vertinimas; metodai.

vadas

Nacionalinio biudeto sudarymas ir vykdymas yra viena i reikmingiausivalstybs valdymo srii. Tam iliustruoti pakanka paminti, kad per biudetperskirstoma didel sukurto nacionalinio produkto dalis vairiose valstybse nuo20% iki 50% bendrojo vidaus produkto (BVP) (Bivainis, Butkeviius, 2002).

Bet kurios alies biudeto sudarymo ir vykdymo proces sudaro sudtingagrandin udavini, pradedant tam tikr makroekonomini rodikli prognozmis irbaigiant l naudojimo auditu bei kit institucij tiksline kontrole. ioje grandinjeesminis vaidmuo tenka finansini itekli paskirstymo udaviniui (Premchand, 1994;OECD, 1996; Potter, Diamond, 1999). Btent io udavinio sprendimai lemia, kaiptikslingai bus paskirstyti tam tikri itekliai (praktikai visada riboti) ir kokios prielaidostokiu paskirstymu bus sudarytos efektyviai panaudoti kiekvienai sriiai skirtusiteklius. Kitu aspektu valstybs finansini itekli paskirstymas traktuojamas kaippriemon valstybs prioritetams, vadovaujantis vyriausybs programomis ir kitaisprograminiais dokumentais, gyvendinti, tam tikr srii veiklai suaktyvinti (OECD,1996, 1997a; Likierman, 2000; Anwar, 2001).

ios srities literatros analiz leidia teigti, kad daugelio pasaulio valstybivyriausybs, vienos aktyviau, kitos pasyviau, ieko bd geriau paskirstyti finansiniusiteklius. ioje srityje bene daugiausia naujomis iniciatyvomis pasiymjo JAV,imginusi visus populiaresnius iandien inomus biudeto ilaid planavimoprincipus, neusi svar indl juos kuriant, tobulinant ir taikant (Henry, 2001).

VALSTYBS BIUDETO PROGRAM VERTINIMAS

Juozas Bivainis profesorius socialini moksl habilituotas daktaras, Vilniaus Gedimino technikos universitetoSocialins ekonomikos ir vadybos katedros vedjas.Veiklos sritys: kio ekonominis efektyvumas, kio funkcionavimo patikimumas, ekonomikos teisinis reglamentavimas.

Algirdas Butkeviius Seimo Biudeto ir finans komiteto pirmininkas.Veiklos sritys: valstybs pajam ir ilaid valdymas, finans sektoriaus teisinis reglamentavimas.

51

J. Bivainis, A. Butkeviius. Valstybs biudeto program vertinimas

Daugiau dmesio, ypa praktiniu poiriu, iandien verti pastarj 15 met iossrities tyrim ir eksperiment rezultatai. Paymtina (nagrinjamo objekto atvilgiu),kad iam laikotarpiui bdingos gerokai intensyvesns paiekos. Tarp jas skatinusiveiksni pagal svarb reikt iskirti bent jau du. Tai Vidurio ir Ryt Europos (VRE)valstybi politins bei ekonomins reformos, skatinusios poreik ne tik perimti kitpasaulio ali paangiausi patirt, bet ir inovatyvi sprendim paiek, ir sisavintosnaujos informacins technologijos, sudariusios prielaidas veiksmingiau naudotissudtingesniais metodais ir tobulesnmis priemonmis (OECD, 1997a; Feist, 2003).

Pastarojo laikotarpio teigiami valstybs finansini itekli paskirstymo poslinkiaiakivaizds. Pavyzdiui, visos valstybs kandidats ES nares i esms reformavovalstybs ilaid valdym (OECD, 1996), priartindamos j prie keliam reikalavim,visose EBPO alyse paprastai sudaromas keleri met (vidutins trukms laikotarpio)biudetas (Likierman, 2000), daugelis pasaulio valstybi biudeto sudarym grindianaujausiomis informacinmis technologijomis gyvendinamu vieumo principu(OECD, 1997b) ir kt. Ir toliau iekoma paangesni, pagrstesni priemoni irspartesni valstybs finansini itekli paskirstymo bd (OECD, 1996, 2001; Modell,2001). Konstruktyvi sprendim stoka neparengtos finansini itekli paskirstymotaisykls, visikai netaikomi arba taikomi abejotini, nepagrsti kriterijai paskatinomus imtis tyrim, kuri tikslas parengti biudeto program vertinimo principus,leidianius visapusikai ir kiek galima objektyviau vertinti kiekvien program (josvariant), palyginti jas tarpusavyje ir naudoti kiekybinius vertinimus priimantsprendimus dl finansini itekli paskirstymo, atsivelgiant program efektyvum.Apibrtas tikslas lm tyrimo objekt tai valstybs finansini itekli paskirstymoprocesas.

Atliekant tyrim, taikyta analitinio ir empirinio tyrimo metodologija bei sintezs,analogijos, lyginimo ir logins abstrakcijos metodai.

1. Problema ir jos sprendimo esm

Valstybs finansini itekli paskirstymo rezultatas tiesiogiai priklauso nuotaikomo biudeto ilaid planavimo metodo. Tam pastaruoju metu daniausiaipropaguojamas biudeto sudarymo programinis principas (kaip tinkamiausias) irvairios juo grindiamo metodo modifikacijos (OECD, 1996; Likierman, 2000; Henry,2001; Modell, 2001). Apibendrinant vairias nuomones, pastarojo laikotarpio valstybsbiudeto planavimo reformas, neabejotinai galima daryti ivad, kad programiniobiudeto sudarymo metodas daugeliu aspekt traktuotinas kaip paangus, tinkamasdaugeliu atvej ir, be abejo, perspektyvus. Daugelis specialist mano, kad is metodasturi daug privalum. Daniau ir rimiau diskutuojama dl to, kiek plaiai metodtikslinga taikyti visiems finansiniams itekliams paskirstyti ar tik tam tikroms sritims(Bivainis, Butkeviius, 2000; Likierman, 2000). Taigi bet kuriuo atveju valstybsbiudeto ilaidoms planuoti, taikant programin metod visu mastu ar tik i dalies,biudeto programos (i dalies j projektai) yra tas komponentas, pagal kurio tamtikrus vertinimus priimami finansini itekli paskirstymo sprendimai, t. y. tam tikrulaipsniu lemia santykinai didels dalies valstybs finansini itekli paskirstym, nesjei ne visos los, tai bent j dalis skiriamos tam tikroms programoms gyvendinti.

Tokia iandienin situacija diktuoja poreik padidinti pagrstum ir objektyvumskirstant finansinius iteklius programoms. Grieiau kalbant, reikalingi ne tik aikskriterijai, bet ir program vertinimo pagal juos algoritmai. Neatmetant mogausveiksnio vaidmens, kuris pakankamai svarus priimant valdymo sprendimus, beipolitinio veiksnio, kuris ypa stiprus baigiamuosiuose valstybs biudeto projektsvarstymo etapuose, kur ekonominiai kriterijai neretai visikai ignoruojami, tik bendrikriterijai ir bendros j taikymo taisykls gali sudaryti objektyvumo prielaidas priimantsprendimus vairiose institucijose, vertinant biudeto programas (j projektus). iuos

52

Ekonomikos teorija ir praktikaPinig studijos 2003 1

dalykus gana danai akcentuoja aptariamos srities darb autoriai (OECD, 1996, 1997b;Likierman, 2000). Dl j reikmingumo didesni nesutarim nra ir vis dlto iandienpraktikai negali pasigirti atitinkam priemoni pasirinkimo galimybmis. Samprotavimir patarim metodiniais ios problemos sprendimo aspektais galima surasti daugelyjepublikacij. Bene labiausiai susisteminta forma tokios rekomendacijos pateiktosEuropos Sjungos ilaid program vertinimo pavyzdiu (European Commission,1997, 2001). Jose nagrinjamas program vertinimas vairiuose j rengimo irgyvendinimo etapuose. Deja, ir ios rekomendacijos nekonkretizuotos iki kiekybiniovertinimo lygmens. Taigi ioje srityje konstatuotina didiausia iandienin spraga neturjimas kiekybinio vertinimo priemoni, nekalbant jau apie kiekybinio vertinimokompleksines sistemas.

Nemaai yra alinink, kad biudeto programas reikia vertinti individualiai,atsivelgiant j specifik, neformalizuotai ir nereglamentuotai, o kiti laikosinuomons, kad ie dalykai bt reglamentuoti, vertinama pagal privalomo statusonustatytas metodikas. Vienas ir antras poiriai turi savo privalum ir trkum. ia,kaip ir kiekvienoje kitoje srityje, reglamentavimas sumaina pasirinkimo laisv, kartuir krybos aspekt, o nagrinjamu atveju (aptariamam objektui), atsivelgiant iimtinai plat spektr variant (program ir j gyvendinimo situacij) j masto,turinio, sudties, derini ir kitais poiriais, vertinimo unifikavimas sumainaobjektyvaus vertinimo galimybes. Vis dlto, vertinus pliusus ir minusus beiatsivelgus vien i svarbesni vertinimo kriterij reikalavim palyginamumo, msnuomone, btina reglamentuoti biudeto program vertinimo metodik. Toks mssprendimas neatsiejamas nuo kito reikalavimo, kad vertinimo metodika bt lanksti,universali, taiau turt palyginamumo galimyb.

Remdamiesi vairi nagrinjamos srities darb analize (OECD, 1996; EuropeanCommission, 1997, 2001; Likierman, 2000) ir alies finans sektoriaus reform beinacionalinio biudeto sudarymo keleri met praktikos apbendrinimu (Bivainis,Butkeviius, 2002), pagrindu silome imti kompleksinio vertinimo principugrindiam biudeto program vertinimo sistem (r. 1 pav.). J sudaro du skirtingoturinio blokai: vienas naujoms programoms vertinti, antras tstinms (kurios jauvykdomos, nepriklausomai nuo j gyvendinimo laipsnio).

1 pav. Biudeto program kompleksinio vertinimo principin schema

53

J. Bivainis, A. Butkeviius. Valstybs biudeto program vertinimas

Nauj program vertinimo model sudaro keturi baziniai vertinimo komponentai:program tikslingumo, program efektyvumo, program tinkamumo ir kiekvienosprogramos integruoto kompleksinio vertinimo. Pirmieji trys komponentai skirtibiudeto programoms vertinti tam tikru poiriu, o ketvirtasis pirmj trijvertinim rezultatams apibendrinti ir gauti integruot programos vertinim, leidiantlyginti programas tarpusavyje. Kompleksikai vertinti siloma kiekvien naujprogram ir tai daryti tikslinga vairiuose programos nagrinjimo (svarstymo,aprobavimo) etapuose.

Tstinms programoms silomas kitas metodas program gyvendinimo faktikoefektyvumo vertinimas. Remiantis iuo metodu, programos vertinamos dviem etapais:pirmajame atliekama programos gyvendinimo situacin analiz, antrajame efektyvumo lyginamoji analiz.

2. Nauj program vertinimas

Kompleksikai vertinant biudeto programas, pirm trij vertinimo komponentnaudojimo seka nra labai svarbi, galutiniam rezultatui esmins takos bent jausprendimo primimo atvilgiu neturi, bet darbo snaud poiriu racionaliaupirmiausia vertinti programos tikslingum. Tai argumentuojama dviem aspektais.Pirma, programos tikslingumo vertinimo snaudos, palyginti su programosefektyvumo vertinimo snaudomis, yra gerokai maesns. Antra, remiantis iovertinimo komponento rezultatais (gauta integruoto tikslingumo rodiklio reikme),galima apsisprsti, ar verta toliau vertinti pagal kitus vertinimo komponentus. Kitavertus, tam tikr privalum turi ir vertinimo technologin seka, pradedant nuoprogramos tinkamumo vertinimo. Tokiais atvejais jau pagal dalini programostinkamumo rodikli reikmes galima nustatyti programos parengimo spragas ir, jaslikvidavus, tolesniems vertinimams pateikti geresns parengimo kokybs program.Ms eksperimentai leidia teigti, kad praktikoje neretai aptariami procesai gausiteracinio atspalvio. Suprantama, tai labiau sietina su pradiniais biudeto programnagrinjimo etapais biudeto paraik rengimo proceso pirmoji pus (Bivainis,Butkeviius, 2002). Programa (jos projektas), vertinta pagal tikslingumo arbatinkamumo komponentus ar netgi efektyvumo komponent, gali paskatinti tobulintiprogram, o kartu ir parodyti, kad btina patikslinti jau atliktus vertinimus. Panaisituacij gali iprovokuoti ir program svarstymas tolesniuose biudeto paraikrengimo proceso etapuose.

2.1. Tikslingumo vertinimas

Program tikslingumui vertinti silome technologij (r. 2 pav.), sudaraniprielaidas dviem esminiams dalykams: vertinti vairiems programos aspektams irgauti apibendrint kiekybin programos vertinim. Schemoje pateiktas dalinivertinimo kriterij sraas sudarytas apibendrinant sukaupt patirt ir traktuotinastik kaip rekomendacinis. Atsivelgiant besikeiianius politins, socialins,ekonomins aplinkos veiksnius, sraas turt bti atnaujinamas. J atnaujinant,btina laikytis dviej svarbi reikalavim:

1) visoms tam tikro biudeto programoms turi bti bendras kriterij sraas;2) kriterij santykinis reikmingumas turi tenkinti tokias slygas:

,, ... 2, 1, 1, 1

1, 0 n ii

n

i

i==

=

(1)

kur: kriterijaus santykinis reikmingumas (santykin reikm, ireikta vienetodalimis); i kriterijaus indeksas.

54

Ekonomikos teorija ir praktikaPinig studijos 2003 1

2 pav. Programos tikslingumo vertinimo schema

Ekspertiniam programos vertinimui pagal kiekvien kriterij teorikai nraapribojim taikyti skirtingas vertinimo skales, pavyzdiui, santykines vieneto dalis,balus, tikimybes. Vis dlto prioritetas atiduotinas bendrai vertinimo skalei, kuripranaesn dviem aspektais: kaip suteikianti palyginamumo mat, ekspertamsvertinant program pagal skirtingus kriterijus; kaip supaprastinanti programostikslingumo pagal kiekvien kriterij skaiiavimus. inoma, siekiant bendrosvertinimo skals, neleistina perengti tam tikros ribos, kai dl bendrumo aukojamosvertinimo objektyvumo galimybs.

Programos tikslingumo pagal kiekvien kriterij skaiiavimas tai ekspertinivertinim (apdorot ekspertini vertinim) perskaiiavimas bendr sistem, t. y.dalini tikslingumo rodikli reikmi skaiiavimas. Tam taikomi elementarsalgoritmai, apibriantys kriterijaus ekspertins reikms ir kriterijaus reikmsbendroje sistemoje santyk:

, iiivv = (2)

kur: v kriterijaus reikm bendroje sistemoje; perskaiiavimo algoritmas; ekspertin kriterijaus reikm; i dalinio vertinimo kriterijaus indeksas.

ir v rodikli turinio skirtumai lemia perskaiiavimo algoritmo turin, kurispaprasiausiu atveju gali bti ireiktas perskaiiavimo ( ir v reikmi santykio)koeficientu (pvz., perskaiiuojant procentines dalis vieneto dalis). Ms eksperimen-tai leidia teigti, kad, neprarandant praktikai reikalingo tikslumo, visais atvejaispavyko perskaiiuoti taikant pakankamai elementarius algoritmus.

Programos tikslingumas baigiamas vertinti apskaiiuojant santykinio integruotokriterijaus reikm (T). Jos skaiiavimo turinys ireikiamas taip:

(3)

55

J. Bivainis, A. Butkeviius. Valstybs biudeto program vertinimas

2.2. Efektyvumo vertinimas

Sudtingesnis ir reikalingas kur kas daugiau darbo snaud yra programekonominio efektyvumo vertinimas. ia atsiribojama nuo emesnio lygmens, t. y.programos vidaus element (udavini ir j gyvendinimo priemoni) galimalternatyv ekonominio efektyvumo vertinimo, kuris labai svarbus ir daro takprogramos efektyvumui, taiau iskiriamas autonomik udavin, nes vykdomasrengiant programas.

Program efektyvumo vertinim lemia du esminiai dalykai:1) program vairov, pirmiausia j tiksl ir gyvendinimo rezultat iraik

margumynas (nuo determinuot kiekybini parametr iki abstraki kokybiniformuluoi) bei galimos visokiausi j derini aibs;

2) program tarpusavio palyginimo poreikis.Ms atlikti eksperimentai parod, kad, atsivelgiant abi mintas aplinkybes,

praktikoje priimtiniausias yra programos tiktinos naudos (efekto) skaiiavimas(r. 3 pav.). Tiktinos naudos kiekybin reikm (E) skaiiuojama taip:

E = d p, (4)

kur: d programos slyginis naudingumas; p programos slyginio naudingumotikimyb.

3 pav. Programos efektyvumo vertinimo principin schema

Tiek programos slyginis naudingumas, tiek jo gavimo tikimyb nustatomiekspertini vertinim metodais. Programos slyginis naudingumas nustatomas balaisvisam programos gyvavimo ciklui, t. y. laikotarpiui nuo programos gyvendinimo pra-dios iki jos duodamos naudos pabaigos. Kad program vertinimai bt palyginami,btina i anksto nustatyti galimas slygini naudos bal ribas, pavyzdiui, nuo 0 iki10. Naudos gavimo tikimybs, kaip prasta, nustatomos vieneto dalimis (01).

Ekspertiniai vertinimai gali bti atliekami pagal vairias metodikas, jos esminstakos neturi, visgi vertinim patikimumui padidinti rekomenduotina taikyti kelismetodus ir atlikti gaut rezultat sintez. Be to, ekspertini vertinim pagrstumuipadidinti reikt iki vertinim apskaiiuoti kiek galima daugiau kiekybini daliniefektyvumo rodikli. I toki rodikli, kaip pakankamai universalius, silomeskaiiuoti iuos:

56

Ekonomikos teorija ir praktikaPinig studijos 2003 1

1) vienetini ilaid (kiekvienam kiekybikai ireikiamam programos rezul-tatui s

j):

(5)

kur: S programos sumins ilaidos; R programos kiekybikai ireiktasrezultatas; j rezultato iraikos indeksas;

2) ilaid rezultatyvumo (rj):

,S

R r

j

j = (6)

3) ilaid vertingumo (u):

,

S

U u = (7)

kur U pridtin vert, sukuriama per vis programos gyvavimo cikl.Atliekant iuos vertinimus, taikomi diskontuoti tiek efekto, tiek ilaid dydiai.

Bendru atveju laiko momentas, kuriam diskontuojami (perskaiiuojami) dydiai,esmins takos neturi, taiau iuo atveju, atsivelgiant program tarpusavio palygi-nimo poreik, tinkamiausiu atskaitos taku laikytina biudetinio laikotarpio pradia.

2.3. Tinkamumo vertinimas

Treias nauj biudeto program vertinimo komponentas tinkamumovertinimas traktuojamas kaip patikrinamojo pobdio, papildantis anksiauaptartus du pirmuosius. I esms tai program parengimo kokybs vertinimas, taidarant vairiais aspektais (r. 4 pav.). Logika programos tinkamum vertinti tik poto, kai gauti tikslingumo ir efektyvumo vertinimai rodo, kad programa priimtina iaispoiriais.

Nors i pirmo vilgsnio visi aspektai, kuriais vertinamas programos parengimotinkamumas, yra nesunkiai kiekybikai ireikiami, vis dlto ms atlikti eksperi-mentai leidia teigti, kad vertinant, be analitini skaiiavim, btini ir ekspertiniaivertinimai. Tokius ekspertinius vertinimus btina atlikti pirmuose keturiuosevertinimo etapuose (r. 4 pav.), t. y. kiekvienam daliniam programos tinkamumorodikliui nustatyti. Tok ekspertini vertinim poreik lemia atvej nagrinjamaisaspektais (teiss akt neatitikimas, kit program dubliavimas, programos struktroslogikos paeidimai, lygiatyros principais pagrsti elementai) charakteristik vairov,o kartu ir tokiomis charakteristikomis aprayt situacij takos programos parengimotinkamumui dydis, kuris priklauso ne tik nuo aptariam, bet ir vis kit programoscharakteristik, j santykio ir vairi derini. Atkreiptinas dmesys, kad pirmaisiaistrimis vertinimo aspektais (pirmi trys etapai pagal 4 pav.) tarp suminio to aspektovertinimo ir programos parengimo tinkamumo rodiklio yra atvirktin priklauso-myb. iais atvejais numatyta skaiiuoti atitinkam dalini tinkamumo rodikli (g)reikmes pagal i formul:

g = 1 b, (8)

kur b programos vertinimo tam tikru aspektu suminio rodiklio reikm.Pagal gautas dalini tinkamumo rodikli reikmes, atsivelgiant dalini rodikli

,

j

jR

S s =

57

J. Bivainis, A. Butkeviius. Valstybs biudeto program vertinimas

reikmingum, programos tinkamumo integruoto kriterijaus reikm (G) apskaiiuo-jama taip:

,

1

ii

n

i

gG =

= (9)

kur: dalinio programos tinkamumo rodiklio reikmingumo reikm; i daliniotinkamumo rodiklio indeksas.

4 pav. Program parengimo tinkamumo vertinimo principin schema

Tarpprograminio palyginimo objektyvumui padidinti silome dalini tinkamumorodikli reikmingum nustatyti i anksto ir bendr visoms programoms. Pavyzdiui,ms eksperimentai rodo, kad priimtinos gali bti 0,25 reikms, suteikiamoskiekvienam daliniam tinkamumo rodikliui.

2.4. Program integruotas kompleksinis vertinimas

Programos integruotas kompleksinis vertinimas tai programos tikslingumo,efektyvumo ir tinkamumo integruot rodikli sintez, atsivelgiant kiekvieno

58

Ekonomikos teorija ir praktikaPinig studijos 2003 1

rodiklio reikmingum ir gautas i rodikli reikmes. Nustatant programostikslingumo, efektyvumo ir tinkamumo integruot rodikli reikmingum, keliamitokie svarbiausi reikalavimai:

1) reikmingumas ireikiamas santykiniais dydiais;2) santykiniai reikmingumo dydiai nustatomi laikantis (1) slygos;3) visiems asignavim valdytojams ir visoms j rengiamoms biudeto programoms

privaloma bendra reikmingumo dydi sistema.Atsivelgiant tiesiogin ir lemiam santykini reikmingumo dydi tak

galutiniams program vertinimo rezultatams, btina skirti ypa daug dmesio abiemsvarbiausiems ekspertini vertinim aspektams metodikos parengimui ir ekspertparinkimui. iuo atveju pirmenyb teiktina nors ir daugiau darbo snaud reikalingiems,bet patikimesniems ekspertinio vertinimo metodams. Sudarant ekspert grup, reiktdaugiau dmesio skirti ekspert kompetencijai, o ekspert skaii pagrsti kiekybiniaisskaiiavimais.

gijus daugiau biudeto program vertinimo patirties, po keleri met aptartasvertinimo etapas supaprasts, i esms reiks tik patikslinti reikmingumo santykiniusdydius, o gal tik patikrinti ekspertams.

Programos kompleksinio vertinimo rodiklis (Z) apskaiiuojamas taip:

Z =1 T +

2 E +

3 G, (10)

kur: 1 programos tikslingumo,

2 efektyvumo ir

3 tinkamumo integruot

rodikli reikmingumo santykiniai dydiai; T programos tikslingumo vertinimointegruoto rodiklio reikm; E programos efektyvumo vertinimo integruoto rodiklioreikm; G programos tinkamumo vertinimo integruoto rodiklio reikm.

3. Tstini program vertinimas

Kitaip negu naujos programos (program projektai), turt bti vertinamoststins programos. Joms vertinti silomas programos gyvendinimo efektyvumovertinimo modelis. Turinio poiriu tai dviej skirtingo turinio etap analiz(r. 1 pav.). Pirmame etape atliekama programos gyvendinimo situacin, antrame lyginamoji analiz. Apibendrintai situacins analizs paskirtis apibdinama kaipprogramos gyvendinimo laipsnio nustatymas. Tam keliami du svarbiausi udaviniai(r. 5 pav.):

1) nustatyti gyvendintus programos elementus (udavinius, udavini gyvendi-nimo priemones);

2) apskaiiuoti kiekvienam gyvendintam programos elementui tenkaniasfaktines programos gyvendinimo ilaidas.

Analizs metu pirmiausia i programos iskiriami visikai gyvendinti udaviniai,po to analizs metu gyvendinami udaviniai ir nustatomos jau gyvendintos iudavini gyvendinimo priemons. Analizs rezultatai pateikiami parengiant sraus:

1) gyvendint udavini sra, sudarant kiekvieno udavinio faktikaigyvendint priemoni sra;

2) gyvendinam, bet nebaigt gyvendinti udavini sra, sudarant kiekvienotokio udavinio jau baigt gyvendinti priemoni sra.

59

J. Bivainis, A. Butkeviius. Valstybs biudeto program vertinimas

5 pav. Programos gyvendinimo situacins analizs turinys

Pagal programas, kuri jau gyvendinti udaviniai sudaro santykinai nema dalvis programos udavini (pagal j skaii arba pagal ilaidas), galima rengti tikpirm sra. Tai leidia sumainti darbo snaudas. Taiau taip supaprastinti negalima,kai visikai gyvendinti udaviniai sudaro nedidel santykin programos dal, nes taiyra tiesiogin prielaida padidinti programos gyvendinimo efektyvumo vertinimopaklaid.

Priklausomai nuo parengt udavini (ar tik visikai gyvendint, ar ir gyvendina-m) sra priklauso ir jiems tenkani faktini programos gyvendinimo ilaidskaiiavimo darbo snaudos. Asignavim valdytojai, sudarydami programas, ilaidasplanuoja udavini ir j gyvendinimo priemoni pjviu (LRFM, 2001), todl taippat apskaiiuojamos mint programos element faktins ilaidos ir nesudtinga jasnustatyti remiantis apskaitos duomenimis.

Programos gyvendinimo efektyvumo vertinimo lyginamosios analizs esm palyginti gyvendint programos element (udavini, udavini gyvendinimopriemoni) planinius bei faktinius rodiklius ir nustatyti j skirtumus. Lyginamosiosanalizs turin i esms lemia jos rezultat (efektyvumo vertinimo rodikli) paskirtis,kuri bna dvejopa: autonomikas programos gyvendinimo efektyvumo vertinimasarba tarpprograminis efektyvumo palyginimas.

Autonomikam programos gyvendinimo efektyvumui vertinti pakanka palygintitarpusavyje jau gyvendint vairi programos element (udavini, priemoni)gyvendinimo efektyvum parodani rodikli planines ir faktines reikmes.Rekomenduojama lyginti tiek programos element gyvendinimo rezultat, tiekilaid rodiklius. Tik kai kuriais atvejais (pavyzdiui, kai programos udaviniogyvendinimo planins ir faktins ilaidos lygios) galima palyginti tik rodikliabsoliutinius dydius. Gerokai informatyvesni yra santykiniai rodikliai (pvz., vienetinsilaidos, ilaid rezultatyvumas), juo labiau kad jiems apskaiiuoti pakanka t pairodikli absoliutini reikmi. Tai akivaizdiai matyti ir i autonomikam programosefektyvumui vertinti rekomenduojam rodikli iraik, pateikt 1 lentelje.

60

Ekonomikos teorija ir praktikaPinig studijos 2003 1

1 lentel

Autonomiko programos gyvendinimo efektyvumo vertinimo rodikliai

Skaiiuojamo rodiklio turinys Skaiiavimo iraika ymjim paaikinimas

Faktini ir planini R = R f R p

rodikli skirtumasS = S

f S

p

Faktini ir planini p

f

R

RR =

rodikli santykis

p

f

S

SS =

100 =p

f

R

R R

100 =p

f

S

S S

Ilaid rezultatyvumas p

p

p

S

Rr =

f

f

f

S

Rr =

Vienetins ilaidosp

p

p

R

Ss =

f

f

f

R

Ss =

Faktinio ir planinio ilaid r = r f r p

rezultatyvumo ir vienetiniilaid skirtumas s = s f s p

Faktinio ir planinio ilaid p

f

r

r

r =

rezultatyvumo ir vienetini

p

f

s

s

s =ilaid santykis

100 =p

f

r

r

r

100 =p

f

s

s

s

Vertinant programos udavini gyvendinimo efektyvum, ypa siekiant didesniotikslumo, atkreiptinas dmesys dar vien aspekt. Yra udavini, kuri gyvendinimorezultatas gaunamas ne i karto, o per tam tikr laik po udavinio gyvendinimo.Prie lyginant toki udavini planines ir faktines rodikli reikmes, btina patikrinti aspekt, t. y. kuriam laiko tarpui (momentui) yra nustatyti planiniai rodikliai. Taisatvejais, kai planiniai rodikliai nustatyti visam udavinio gyvavimo ciklui (iki udavinioduodamo rezultato laikotarpio pabaigos), o efektyvumas vertinamas nepasibaigus

R programos rezultatorodiklis

S programos gyvendinimoilaidos

f faktinio rodiklio poymis

p planinio rodiklio poymis

reikmi skirtumas

reikmi santykis

r ilaid rezultatyvumas

s vienetins ilaidos

61

J. Bivainis, A. Butkeviius. Valstybs biudeto program vertinimas

udavinio gyvavimo ciklui, btina perskaiiuoti tiek udavinio gyvendinimo rezultat,

tiek ilaid planinius rodiklius. Jiems perskaiiuoti siloma tokia iraika:

Rpc

= k Rc; S

pc = k S

c, (11)

kur: Rpc

(Spc

) udavinio rezultato (ilaid) rodiklio patikslinta reikm; Rc

(Sc) viso udavinio gyvavimo ciklo rezultato (ilaid) rodiklio reikm; k pataisos

koeficientai, ireikiantys gyvavimo ciklo fazs vertinimo metu ir viso udavinio

gyvavimo ciklo santyk:

(12)

kur: C f faktin udavinio gyvavimo ciklo faz, t. y. laikas nuo udavinio

gyvendinimo pradios iki vertinimo momento; C p udavinio gyvavimo planinis

ciklas.

I esms nustatyti udavinio, beje kaip ir kiekvieno kito objekto, gyvavimo cikl

yra gantinai sudtinga ir tik retais atvejais ciklas nustatomas pakankamai tiksliai.

Vis dlto nagrinjamu atveju tai nra sudtinga, nes iuo atveju skaiiuojant

naudojama planin ciklo reikm, kuri buvo nustatyta rengiant program.

Aptart skaiiavim rezultat pakanka autonomikai vertinti programos

gyvendinimo efektyvum, taiau jie visikai netinka program efektyvumui palyginti,

nes vairi program udavini (taip pat ir udavini gyvendinimo priemoni)

rezultatai ireikiami skirtingo turinio rodikliais. Tarpusavyje lyginant programas, juos

tenka perskaiiuoti apibendrinanius rodiklius. J paskirtis (skirting program

palyginimas) lemia du esminius reikalavimus. Pirma, vairias pagal turin, mast ir

kitus poymius programas palyginti galima tik turint santykinius rodiklius. Antra,

palyginimui supaprastinti, padaryti j praktikai priimtin galima tik naudojant vien,

visoms programoms bendr rodikl (ivengti daugiakriterikumo problemos).

Atsivelgiant tokius reikalavimus, program gyvendinimo efektyvumui vertinti

siloma skaiiuoti santykinius integruotus rodiklius. Jie skaiiuojami dviem etapais.

Pirmame etape skaiiuojamas kiekvieno udavinio (j) gyvendinimo efektyvumas (ej)

pagal toki formul:

(13)

kur: r faktini ir planini udavinio priemoni ilaid rezultatyvumo santykis;

i udavinio priemons indeksas; m gyvendint udavinio priemoni skaiius.

Antrame etape metodikos atvilgiu analogikai skaiiuojamas programos

gyvendinimo efektyvumas (e):

(14)

kur: j programos udavinio indeksas; n gyvendint programos udavini

skaiius.

Tais atvejais, kai nevertinami dar nebaigti gyvendinti udaviniai (kuri tik dalis

priemoni gyvendinta), vertinimas supaprastja, nes nereikalingi pirmo etapo

skaiiavimai.

,

p

f

C

Ck =

, , ... 2, 1, ,

1 n j m

r e

m

iji

j

==

=

,

1

n

e

e

n

jj

=

=

62

Ekonomikos teorija ir praktikaPinig studijos 2003 1

4. Silom modeli taikymo galimybs

Silom modeli taikymo galimybes nulemia biudeto sudarymo iteracinispobdis. Kiekvienai tokiai iteracijai bdingi tam tikri tikslai, jiems pasiekti reikalingiudaviniai, juos sprendiant nustatomi ribojimai ir turima informacija (Bivainis,Butkeviius, 2002). i vairov dar papildo kiekvienoje iteracijoje su tam tikruvaidmeniu dalyvaujantys subjektai.

Asignavim valdytojams rengiant institucij strateginius planus ir biudetoparaikas, pagal silomus modelius nustatyti kiekybiniai parametrai bus biudetoprogram vertinimo kriterijai ir biudeto paraik pagrstumo rodymai. Tokiaisvertinimais grindiamas biudeto sudarymas programiniu principu sukurs konku-rencijos terp, skatins rengti aktualesnes bei kokybikesnes programas ir tuo sudarytiprielaidas tikslingiau naudoti valstybs las.

Silomi modeliai sudaro sprendim pagrindimo prielaidas svarstant biudetoparaikas ir biudeto plano projektus visuose planavimo etapuose, pradedant Finansministerija ir baigiant Seimu. Apskaiiuoti biudeto program vertinimo kiekybiniaiparametrai gali bti panaudoti kiekybikai programoms palyginti ir kartu sprendim programai pritarti ar j atmesti primimo objektyvumui padidinti. iuo tikslu,remiantis kiekybinio vertinimo integruot rodikli reikmmis, programas galimaranguoti (irikiuoti nuo didiausio iki maiausio naudingumo) ir, atsivelgiant fiskalins politikos gairse nustatytus biudeto ilaid kontrolinius skaiius, atrinktiprogramas, raytinas biudeto projekt. Kita vertus, atsivelgiant bendriausiusbiudetini met planuojamus kontrolinius skaiius (biudeto ilaid ir deficitodydius), gali bti nustatyta ribin program naudingumo integruoto rodiklio reikmir keliamas reikalavimas j tenkinti kiekvienai biudeto projekt raomai programai.

Program kiekybinio vertinimo integruot rodikli reikms leidia programas(j projektus) suskirstyti tam tikras kategorijas pagal j naudingumo laipsn,pavyzdiui, vienas variantas: labai naudingos, naudingos, abejotino naudingumo,nenaudingos; kitas variantas: naudingos ir nenaudingos; treias variantas: gyvendin-tinos ir atmestinos. Skirstant programas kategorijas, tam tikrais atvejais gali btitikslinga iskirti specifin kategorij program, kurioms dl j ypatybi reikalingaspapildomas pagrindimas, o jam atlikti papildoma informacija.

Program suskirstymas kategorijas gali bti prasmingai panaudotas tikslinantbendriausius biudetini met kontrolinius skaiius, kurie tiesiogiai susij su valstybsfiskalins politikos gairmis. Kita vertus, program suskirstymas kategorijas leidiaobjektyviau pagrsti biudeto ilaid paskirstymo tarp valstybs bei savivaldybisantyk, taip pat ir kiekvienos savivaldybs biudet.

Aptartos ir kitos biudeto sudarymo proceso situacijos yra gantinai sudtingos,j metu priimamus sprendimus lemia daugyb veiksni (Bivainis, Butkeviius, 2002),todl ypa svarbu priimamus sprendimus argumentuoti kiekybiniais vertinimais. Jieypa reikmingi siekiant fiskalins darnos, o tai komplikuoja btinyb didelioneapibrtumo ir tiksl konflikto slygomis surasti tinkamiausius sprendimus.

Ivados

1. Valstybs finansini itekli paskirstymas yra vienas i svarbiausi valstybsvaldymo udavini. Tik racionalus j paskirstymas sudaro prielaidas efektyviaunaudoti iuos svarbiausius iteklius, gyvendinti valstybs prioritetus ir aktyvintinumatyt srii veikl.

2. Nepaisant konstruktyvi pastarj met inovacij tobulinant valstybs finan-sini itekli paskirstymo metodus ir taikomas priemones, iandien, sprendiant udavin, susiduriama su tokiais svarbiausiais trkumais ir problemomis: neparengtos

63

J. Bivainis, A. Butkeviius. Valstybs biudeto program vertinimas

finansini itekli paskirstymo taisykls, vadovaujamasi abejotinais, nepagrstaiskriterijais arba visikai jokiais nesivadovaujama.

3. Silomi du kompleksinio vertinimo principu grindiami biudeto programvertinimo modeliai: naujoms programoms (program projektams) vertinti ir tstinmsprogramoms vertinti. Nauj program modelis sudarytas i keturi vertinimokomponent: program tikslingumo, program efektyvumo, program tinkamumoir i vertinim sintezs. Pirmi trys komponentai skirti biudeto programai vertintitam tikru aspektu, o ketvirtas pirm trij vertinim rezultat sintezei, apskaiiuojantintegruot kompleksin vertinimo rodikl. Tstini program modelis iskaidytas du etapus: situacins analizs ir lyginamosios analizs. Situacins analizs etapenustatoma gyvendinta programos dalis, o lyginamosios analizs etape palyginamifaktiniai ir planiniai programos gyvendinimo efektyvumo rodikliai, apskaiiuojantsantykin integruot efektyvumo rodikl.

4. Silom biudeto program vertinimo modeli gyvendinimas duot tokefekt:

a) kiekybinis program palyginimas padidint program vertinimo objektyvum,sumaint subjektyvi veiksni tak;

b) bt sudarytos prielaidos vairioms institucijoms ir programoms tarpusavyjepalyginti;

c) tapt paprasiau svarstyti ir vertinti programas planuojant biudet, btsumaintos nenaaus darbo snaudos svarstant program projektus vairioseinstitucijose (asignavim valdytojai, Finans ministerija, Vyriausyb ir MinistroPirmininko aparatas, Seimo komitetai ir frakcijos);

d) biudeto sudarymo procesas tapt skaidresnis, suprantamesnis visuomenei;e) bt pasiektas ekonominis efektas dl pagrstesnio valstybs l paskirstymo.

Literatra

Anwar S., 2001. Government Spending on Public Infrastructure, Prices, Production and InternationalTrade // The Quartaly Review of Economics and Finance, Vol. 41, No 1, p. 1931.

Bivainis J., Butkeviius A., 2002. Nacionalinio biudeto ilaid planavimas // Pinig studijos, Nr. 4,p. 2036.

European Commission, 2001. Ax Ante Evaluation. A Practical Quide for Preparing Proposals forExpenditure Programmes, December.

European Commission, 1997. Evaluating EU Expenditure Programmes: A Quide. Ex Post andIntermediate Evaluation, January.

Feist K., 2003. Generational Accounting as a Tool for Modelling Social Expenditure in Europe //Futures, Vol. 35, No 1, p. 4959.

Henry N., 2001. Public Administration and Public Affairs. New Jersey: Prentice Hall, 454 p.

Lietuvos Respublikos finans ministerija (LRFM), 2001. Lietuvos Respublikos finans ministro2000 m. gruodio 28 d. sakymas Nr. 349a Dl Lietuvos Respublikos valstybs biudeto ilaidsmat ir skaiiavim form patvirtinimo (in., 2001, Nr. 9-252).

Likierman A., 2000. Changes to Managerial DecisionTaking in UK Central Government //Management Accounting Research, Vol. 11, No 2, p. 253-261.

Modell S., 2001. Performance Measurement and Institutional Proccesses: a Study of ManagerialResponses to Public Sector Reform // Management Accounting Research, Vol. 12, No 4, p. 437464.

Organization for Economic Co-operation and Development (OECD), 2001. Managing PublicExpenditure. A Reference Book for Transition Countries, R. Allen and D. Tommasi (eds.). Paris:OECD, 500 p.

Organization for Economic Co-operation and Development (OECD), 1997a. Budgeting for theFuture. Paris: OECD, Vol. 5, No 95, 25 p.

Organization for Economic Co-operation and Development (OECD), 1997b. Modern Budgeting.Paris: OECD, 134 p.

Organization for Economic Co-operation and Development (OECD), 1996. Budgeting and PolicyMaking. SIGMA Papers, No 8. Paris: OECD, 335 p.

64

Ekonomikos teorija ir praktikaPinig studijos 2003 1

Potter B. H., Diamond J., 1999. Guidelines for Public Expenditure Management. IMF, 69 p.

Premchand A., 1994. Government Budgeting and Expenditure Controls: Theory and Practice. IMF,350 p.

Straipsnis gautas 2002 m. lapkriio mn.Priimtas spaudai 2003 m. kovo mn.

Summary

Juozas Bivainis, Algirdas Butkeviius

The paper deals with a problem of increasing unreasonable allocation of publicfinancial resources. Allocation of public financial resources is interpreted as a mostimportant problem of public management, the proper solution of which setspreconditions for a more efficient utilization of scarce resources, implementation ofgovernment priority tasks and intensification of activities in the aforesaid areas.

The last years innovations in the area of allocation of public financial resourcesprovided conditions for a more efficient application of methods involving better toolsand new information technologies. More advanced and more reasonable tools, aswell as more rapid ways of allocating public financial resources are sought. Lack ofconstructive solutions due to the absence of rules on allocating financial resources,doubtful or unreasonable criteria or their neglect is characteristic of the todayssituation.

Analysis of different studies undertaken in this field and conclusions drawn fromseveral years experience accumulated in preparing the national budget serve thebasis for proposing a system of budget programmes evaluation resting on anintegrated evaluation method. The system is comprised of two patterns: one for newprogrammes evaluation and the other for continued programmes evaluation.

The pattern for new programmes evaluation comprises four evaluationcomponents: relevance, efficiency and suitability of programmes, and integratedevaluation of each programme. The first three components may be used for budgetprogrammes evaluation from certain perspectives, while the fourth one attempts atsummarizing the results of the first three and obtaining a combined integratedevaluation indicator.

The pattern for continued programmes evaluation in terms of contents is a two-stage analysis. Actual integrated indicator of programme implementation efficiencyrepresents the first stage of evaluation, whereas the second one covers comparisonof the actual indicators value with its designed value, which is followed by aprogramme implementation situation analysis.

Application of the suggested patterns for programme evaluation is likely to resultin the following. Quantitative benchmarking of programmes would increase theobjectivity of programme evaluation and reduce the influence of subjective factors;preconditions for benchmarking different institutions and programmes would be set;debates on budget programmes and their assessment during the budgeting processwould be simplified, and unproductive labour costs in relation to the debates ondraft programmes by different authorities would be reduced; the budgeting processwould become more transparent and better understood by the public; and aneconomic effect would be achieved due to more reasonable allocation of publicfinancial resources.

STATE BUDGET PROGRAMMES EVALUATION