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Bilan et perspectives - Ministère des Solidarités et de ...solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/rapport_inet_-_la_decentralisation... · PDF file2.1 Le chef de filât : de la loi MAPTAM

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  • La décentralisation des politiques sociales

    à l’aune des récentes réformes territoriales :

    Bilan et perspectives

    Étude réalisée par

    Gabriel ANDRE, Marc BORIOSI, Emmanuelle BRISSARD, Hélène DEBIEVE, Delphine

    JOLY, Anne-Victoire RIONDET.

    Elèves administrateurs de l’INET, promotion Vaclav Havel (2014-2015)

    Et coordonnée par

    Cyprien AVENEL,

    Adjoint à la Mission Analyse Stratégique, Synthèses et Prospective - DGCS

    SEPTEMBRE 2015

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    Etude INET : La décentralisation des politiques sociales à l’aune des récentes réformes territoriales – septembre 2015

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    Etude INET : La décentralisation des politiques sociales à l’aune des récentes réformes territoriales – septembre 2015

    SOMMAIRE

    AVANT-PROPOS………………………………………………………………………………………………………………………………………..…9 De la nécessaire évolution de la problématique de l'étude...

    Une problématique élargie, s'appuyant sur des éléments de bilan de la décentralisation des politiques sociales depuis 30 ans.

    Une pierre ajoutée à la réflexion prospective sur l'évolution de la gouvernance des politiques sociales.

    APPROCHE METHODOLOGIQUE……………………………………………………………………………………………………….14 Les investigations

    La restitution des travaux

    PREMIERE PARTIE : LE CHAMP DES POLITIQUES SOCIALES RECOUVRE UNE REALITE PLURIELLE ET COMPLEXE, LE BILAN DE LEUR DECENTRALISATION MET EN LUMIERE DES ENJEUX, QUE LES REFORMES TERRITORIALES EN COURS DEVRAIENT PRENDRE EN COMPTE......................................................................................................18

    A. LE CHAMP DES POLITIQUES SOCIALES RECOUVRE UNE REALITE PLURIELLE ET COMPLEXE… …………………………………………………………………………………………………………………………………………..….20 1. Le champ des politiques sociales distingue l’aide sociale de l’action sociale, sur une délimitation de moins en moins tangible……………………………………………………………………………………………20

    1.1 L’aide sociale 1.2 L’action sociale 1.3 Deux termes qui ont tendance à se confondre 2. L’action sociale départementale intervient sur l’ensemble des usagers, à travers cinq grandes politiques (action sociale, enfance en danger, insertion/logement, personnes âgées, personnes handicapées)………………………………………………………………………………………………………………22

    2.1 Le rôle du département 2.2 Les cinq grandes politiques sociales départementales

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    Etude INET : La décentralisation des politiques sociales à l’aune des récentes réformes territoriales – septembre 2015

    3. L’action sociale sur un territoire inclut la mobilisation d’autres politiques publiques……………………………………………………………………………………………………………………………………………………….24

    3.1 Les politiques de santé publique

    B. …MISES EN ŒUVRE SUR LES TERRITOIRES PAR DE NOMBREUX ACTEURS….…………25 1. Historiquement, le rôle de la commune est majeur en matière d’action sociale, et évolue avec la montée en puissance des intercommunalités……………………………………………………….25 1.1 La commune, premier acteur historique d’action sociale du territoire 1.2 Les centres communaux d’action sociale : piliers de l’aide sociale communale 1.3 La relative montée en puissance des intercommunalités sur la thématique sociale 2. Le département est devenu progressivement chef de file de l’action sociale…………………………………………………………………………………….…………………………………...…………………………………30

    2.1 Le chef de filât : de la loi MAPTAM à la loi NOTRe 2.2 Au-delà de la loi : quelle réalité pour le chef de filât départemental en matière de

    politique sociale décentralisée 3. Une présence de l’Etat marquée par ses différentes fonctions, son administration déconcentrée, ses établissements affiliés (caisses d’assurance maladie, CAF, et ARS)………………………………………….……….………………………………………………….…….…………………………………….….34

    3.1 Les différentes fonctions de l’Etat en matière d’action sociale 3.2 Les Directions Départementales de la Cohésion Sociale 3.3 Les Organismes de sécurité sociale : CPAM et CAF 3.4 Les Agences régionales de santé (ARS) 4. Le secteur associatif.……………………………………………………………………..……………………………….…………………….41

    4.1 Les associations : partenaires et prestataires des politiques sociales

    C. LE BILAN DE LA DECENTRALISATION DES POLITIQUES SOCIALES MET EN LUMIERE DE NOMBREUX ENJEUX LIES A LA PLACE DE L’ETAT, A LA QUALITE DE LA COORDINATION TERRITORIALE, ET A L’EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES……………………………………………………………………………………………………………… ..………………………………...43 1. La mise en place de la décentralisation des politiques sociales a été progressive depuis 30 ans….………………………….………………………………………………………………………………………………………………………………44

    1.1 1983 : l’acte 1 de la décentralisation opère une démarche cohérente … 1.2 … avec toutefois certaines limites liées à l’émiettement communal

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    Etude INET : La décentralisation des politiques sociales à l’aune des récentes réformes territoriales – septembre 2015

    1.3 L’acte 2 de la décentralisation en 2003-2004 n’a pas vraiment permis de clarifier les compétences.

    1.4 Peut-on parler de l’épuisement du modèle d’action sociale tel qu’il s’est construit depuis 30 ans ?

    2. Son bilan pose la question de la place de l’Etat dans la définition de son rôle………………….…………………………………………………………………………………………….…………………………………………………48

    2.1 L’exemple de la politique de l’insertion 2.2 Le chef de filât face à la pluralité des acteurs

    3. Son bilan pose la question de la qualité de la coordination territoriale……………………………………………………………………………………………………………………….………………………...…49

    3.1 Le rapport CARILLON-COUVREUR 3.2 Une nécessaire coordination territoriale … 3.3 … et une nécessaire évaluation de ces politiques publiques.

    D. LES REFORMES TERRITORIALES EN COURS REACTIVENT ET RENOUVELLENT LES INTERROGATIONS AUTOUR DE L’AVENIR DE LA COMPETENCE SOCIALE DANS LES TERRITOIRES…………………………………………………………………………………………………………………………………….………….51

    1. Les dernières réformes territoriales soulèvent de nombreuses questions autour de la gouvernance actuelle et future des politiques sociales………………………………………………………………….52

    1.1 Les risques inhérents à la suppression de la clause générale de compétence et aux transferts de compétences, notamment pour les départements.

    1.2 Le questionnement de l'organisation d'une réponse sociale fragmentée, entre territoires urbains d'un côté, et territoires ruraux de l'autre, est également posé.

    1.3 La problématique du financement des politiques sociales : un sujet de plus en plus prégnant.

    1.4 Les réformes territoriales posent aussi la question de l'évolution des autres institutions, notamment de l'Etat déconcentré.

    2. Les prises de position des acteurs dans le débat sur la gouvernance des politiques sociales sont diverses……………………………………………………………………………………………………………….……….………57

    2.1 Des postures plutôt favorables au renforcement du chef de filât départemental. 2.2 Un appel à renforcer également la place de la solidarité nationale et de l'Etat 2.3 Un fort positionnement en faveur du développement de l'intercommunalité sociale

    3. Les thèmes « oubliés » des réformes territoriales concernant la gouvernance des politiques sociales…………………………………………………………………………………………………………………………….…………63

    3.1 La simplification normative dans le champ de la réglementation sociale. 3.2 Pour une gouvernance plus souple : l’option des délégations de compétences. 3.3 Le poids des changements institutionnels incessants dans le fonctionnement des

    organisations.

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