Assemblée des Premières Nations Assemblée générale

À DES FINS DE DISCUSSION UNIQUEMENT

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Assemblée des Premières Nations – Assemblée générale annuelle

Groupe d'experts sur la réforme de la Politique sur les revendications territoriales globales : Analyse en 12 points du rapport Eyford

Le 9 juillet 2015

Contexte En juillet 2014, après une absence de communication de plus de six mois de la part d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) au sujet de la réforme de la Politique sur les revendications territoriales globales (PRTG), le ministre Valcourt a émis un communiqué de presse pour annoncer la nomination unilatérale de Douglas Eyford à titre de représentant spécial du ministre (RSM) « pour diriger la mobilisation auprès des groupes autochtones et des intervenants clés en vue de renouveler et de réformer la Politique sur les revendications territoriales globales ». À la fin de l’été 2014, AADNC a affiché sur son site Web un document intitulé « Renouvellement de la politique fédérale sur les revendications territoriales globales »1, comportant une nouvelle « politique provisoire » sur les revendications globales qui devait servir de point de départ à l’action de Douglas Eyford, ainsi qu’un portail destiné à la collecte des commentaires à propos de cette politique provisoire. M. Eyford a rencontré des représentants de près de 100 groupes autochtones et d'autres intervenants au cours des quatre à cinq mois qui ont suivi dans le but de produire un rapport qui a été publié au début d'avril 2015. Des représentants de l'APN ont rencontré M. Eyford à plusieurs reprises et dans différents contextes, et lui ont présenté une soumission conjointe dans le cadre de la Coalition pour les droits des peuples autochtones. Le rapport Eyford devrait permettre au ministre Valcourt d'orienter l'approche du Canada en ce qui a trait aux droits ancestraux ou issus de traités. Aucun engagement ferme sur le moment ou la manière dont cela se produirait n'a été pris. Dans une lettre générique envoyée en avril 2015 à l'APN et à d'autres, le ministre Valcourt a mentionné à deux occasions l'établissement d'un « nouveau cadre pour traiter des droits ancestraux reconnus par l'article 35 ». Tel que mentionné dans le rapport Eyford, la PRTG actuelle est fondamentalement imparfaite et le gouvernement fédéral en est le principal responsable. Le gouvernement doit accepter la responsabilité de ses erreurs et ne pas imposer aux Premières Nations un fardeau accablant. Dans sa lettre, le ministre invitait les Premières Nations à lui faire part de leurs commentaires en exprimant leurs points de vue au gouvernement par l'entremise d'un portail, dans des


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lettres, ou au cours de rencontres individuelles. Le gouvernement prendra ensuite en considération ces commentaires avant de prendre une décision sur la manière de procéder. Cette approche va à l'encontre de la politique provisoire du gouvernement selon laquelle « le Canada reconnait l'importance de travailler conjointement avec les groupes autochtones à l'établissement de processus rapides et efficaces de négociation de traités modernes ». Le processus actuel ne respecte pas l'esprit de cet engagement. Analyse Les 12 points qui suivent abordent plusieurs enjeux critiques liés au processus actuel mis de l'avant par le Canada pour renouveler la PRTG, dont le rapport Eyford. Tel que décrit ci-dessous, le rapport Eyford et les politiques et les actions du gouvernement fédéral à ce jour soulèvent de sérieuses préoccupations. 1. Commentaires généraux sur le rapport Eyford et recommandations

Même s'il contient certains éléments positifs qui pourraient être examinés plus avant dans le cadre d'un processus conjoint, le rapport Eyford ne fait aucune mention de plusieurs éléments clés qui sont essentiels pour réaliser l'important changement de politique requis pour refléter la place prépondérante qu'occupent les droits inhérents et le titre ancestral des Premières Nations dans l'environnement juridique actuel. Au nombre des éléments positifs que les Premières Nations souhaitent mettre de l'avant, mentionnons les suivants : accent sur la nécessité d'établir un « cadre de réconciliation », adoption d'une approche pangouvernementale, accent sur les présumés « traités à valeur réduite » et plusieurs références à la nécessité d'avoir une supervision et une reddition de comptes indépendantes. Toutefois, la signification que pourraient prendre ces termes, dans une politique ou en pratique, laisse place à beaucoup d'interprétation. Le seul moyen d'établir clairement leur signification passe par un processus de dialogue conçu en collaboration avec les Premières Nations. Un point préliminaire doit également être présenté sur la nécessité de s’adresser aux Premières Nations de façon respectueuse. Tant dans la Loi constitutionnelle de 1982 que dans les lois internationales, le terme « peuples » est utilisé en référence au statut distinct des nations autochtones. Dans le rapport Eyford, le terme « peuples » n'est presque jamais utilisé, sauf dans les citations et les titres.2 M. Eyford a préféré utiliser les expressions « communautés » ou « groupes » autochtones. Dans un rapport qui avait pour but d'établir une base de dialogue sur les droits territoriaux et d'autres droits autochtones, le fait de ne pas utiliser le terme « peuples » revient à éviter les questions ancrées dans la reconnaissance des droits et des obligations. De tels choix nuisent à la mise en place d'un processus de conciliation.


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2. Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones Le rapport Eyford ne mentionne que brièvement la Déclaration des Nations Unies, adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies en 2007 après plus de 20 ans de négociations. Le gouvernement du Canada a adopté la Déclaration en 2010. La Déclaration des Nations Unies, qui fait consensus, est un instrument international relatif aux droits de l'homme qui aborde de façon explicite les droits des peuples autochtones. Dix-neuf de ses articles mentionnent, de façon directe ou indirecte, les droits territoriaux des peuples autochtones. Le règlement de revendications territoriales et la correction de l'omission de respecter et de protéger les droits territoriaux des peuples autochtones sont notamment abordés aux articles 27 et 28. Même si elles ne sont pas aussi contraignantes que des traités, les déclarations des droits de l'homme ont diverses répercussions juridiques. Le long processus qui a mené à l'élaboration de la Déclaration des Nations Unies, et le consensus global dont elle jouit maintenant, renforcent les attentes quant à son respect.3 Pour qu'une politique fédérale en matière de revendications territoriales puisse réussir, les normes affirmées dans la Déclaration des Nations Unies doivent être respectées et mises de l'avant. Les cours canadiennes ont d’ailleurs déjà fait référence à la Déclaration des Nations Unies pour interpréter des lois canadiennes.4 L'engagement de mettre en œuvre la Déclaration a de plus été réaffirmé dans le document final produit à l'issue de la Conférence mondiale sur les peuples autochtones de 2014.5 Les organismes de l'ONU utilisent de plus en plus la Déclaration des Nations Unies pour interpréter et appliquer les droits des peuples autochtones et les obligations connexes des États dans les traités internationaux. De la même manière, il est essentiel de s'appuyer sur le droit international en matière de droits de l'homme, y compris la Déclaration des Nations Unies, dans le cadre de tout processus de revendications territoriales globales.

3. Nécessité d'intégrer la jurisprudence internationale Le rapport Eyford fait fi de plus de 30 ans de jurisprudence internationale en ce qui a trait aux droits humains des peuples autochtones. C'est inacceptable. Cette jurisprudence découle des organes de traités des Nations Unies, des rapporteurs spéciaux, et d'autres experts indépendants. Il s'agit d'une ressource essentielle lorsqu'il est question de s'assurer que les politiques fédérales et les décisions prises respectent les droits humains les plus fondamentaux des peuples autochtones, y compris leur droit à l'autodétermination. Le rôle des normes internationales en matière de droits humains dans l'interprétation des lois canadiennes n'est pas contesté. La Cour suprême du Canada a statué que les déclarations et les autres instruments internationaux relatifs aux droits humains sont des « sources pertinentes et persuasives » quand il s'agit d'interpréter les lois canadiennes.6 En


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2012, dans le cadre de discussions sur l'adoption par le Canada de la Déclaration des Nations Unies, des représentants canadiens ont déclaré au Comité pour l'élimination de la discrimination raciale des Nations Unies que : « Les cours canadiennes peuvent consulter des sources du droit international lorsqu'elles doivent interpréter des lois canadiennes, y compris la Constitution ».7 La Cour suprême a également déclaré que l’organe législatif est présumé agir conformément aux obligations du Canada en tant que signataire de traités internationaux. À moins d'une intention contraire et non équivoque de la part du législateur, « une loi est réputée conforme au droit international ». 8 Cette règle est particulièrement importante en ce qui a trait au droit des peuples autochtones à l'autodétermination, y compris à l'autonomie gouvernementale. Tel qu'il est affirmé dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, le Canada a l'obligation expresse « de faciliter la réalisation du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, et de respecter ce droit, conformément aux dispositions de la Charte des Nations Unies ».9 De telles règles doivent obligatoirement s'appliquer à toute politique fédérale sur les revendications territoriales globales et aux processus connexes.

4. Doctrine de la terra nullius et de la découverte

Le rapport Eyford soutient que la doctrine de la terra nullius ne s'est jamais appliquée au Canada. Le rapport ne tient toutefois pas compte des implications constitutionnelles connexes de la Proclamation royale de 1763. En référence aux droits fonciers « préexistants » des peuples autochtones, la Cour suprême a statué ce qui suit dans l'affaire Nation Tsilhqot’in : « La doctrine de la terra nullius (selon laquelle nul ne possédait la terre avant l’affirmation de la souveraineté européenne) ne s’est jamais appliquée au Canada, comme l’a confirmé la Proclamation royale de 1763 ».10 C'est en raison des principes d'équité11 contenus dans la Proclamation royale qui s'appliquent à l'ensemble du territoire canadien depuis sa création; de tels principes empêchent l'imposition de toute doctrine discriminatoire ou injuste.12 Étant donné que la Cour suprême a conclu que la Proclamation confirme que la doctrine de la terra nullius ne s’est jamais appliquée au Canada, c'est sûrement le cas en ce qui a trait à la doctrine de la découverte.13 Ces deux doctrines sont également incompatibles avec le principe constitutionnel lié à la protection de l'honneur de la Couronne. Tel qu'il est affirmé dans la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale : « toute doctrine de supériorité fondée sur la différenciation entre les races est scientifiquement fausse, moralement condamnable et socialement injuste et dangereuse et que rien ne saurait justifier, où que ce soit, la discrimination raciale, ni en théorie ni en pratique ».14 La doctrine de la découverte malgré sa nature raciste et ses effets néfastes actuels – notamment dans le contexte des revendications territoriales globales - n'est pas abordée


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dans le rapport Eyford. En outre, le Rapport ne remet pas en question la manière dont la Couronne peut unilatéralement affirmer sa souveraineté sur les terres des peuples autochtones. Comme il a été souligné dans une étude de l'Instance permanente sur les questions autochtones, en 2014 : « La doctrine de la découverte est importante pour le monde, à cause non seulement des exactions commises par le passé, mais encore de ses conséquences de grande portée qui se font encore sentir aujourd’hui. Il ne faut pas que de telles doctrines coloniales l’emportent en pratique sur les droits de l’homme, la démocratie et la primauté du droit. »15 Un véritable dialogue avec le Canada sur les éléments et les impacts persistants de la doctrine juridique coloniale qui a été reconnue comme une source de violations des droits de la personne est attendu depuis trop longtemps.

5. Souveraineté et compétence

Dans le rapport Eyford, la souveraineté de la Couronne est mentionnée à maintes reprises. Il est notamment question de concilier l'occupation antérieure de l'Amérique du Nord par les Autochtones avec la souveraineté de la Couronne, ainsi que de trouver un équilibre entre les droits autochtones et la souveraineté de la Couronne. Toutefois, dans l'affaire Nation haïda, la Cour suprême affirme que : « Les traités permettent de concilier la souveraineté autochtone préexistante et la souveraineté proclamée de la Couronne ».16 Même si le rapport Eyford fait référence à la « conciliation des souverainetés » exprimée dans l'affaire Nation haïda , il ne fait aucune recommandation et n'offre aucune analyse en ce qui a trait à cette question fondamentale. M. Eyford déclare que, dans l'affaire Nation Tsilhqot’in, « le titre ancestral ne vient pas avec une déclaration de l'autonomie gouvernementale autochtone ».17 Son rapport ne reconnaît pas que, en ce qui concerne le titre ancestral sur la terre, dans la décision rendue dans l'affaire Nation Tsilhqot’in, il a été conclu que les peuples autochtones ont le droit, à titre collectif, entre autres, « de déterminer l’utilisation des terres » et « d’utiliser »18 et de gérer les terres »19 de manière proactive. Compte tenu de la « souveraineté et des droits territoriaux préexistants des Autochtones »,20 ces droits constitutionnels comprennent le droit inhérent à l'autodétermination.21 La Constitution canadienne prévoit trois ordres de gouvernement – fédéral, provincial et autochtone.22 En ce qui a trait à l’affirmation de la souveraineté européenne au Canada, dans l'affaire Nation Tsilhqot’in, la Cour suprême a statué que : « Le titre ancestral postérieur à l’affirmation de la souveraineté reflète le fait que les Autochtones occupaient le territoire avant l’affirmation de la souveraineté, avec tous les attributs que constituent les droits d’utilisation et de jouissance qui existaient avant l’affirmation de la souveraineté et qui composaient le titre collectif détenu par les ancêtres du groupe revendicateur — notamment le droit de contrôler l’utilisation des terres. »23


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Avant, et au moment de l'affirmation de la souveraineté européenne, les peuples autochtones exerçaient des pouvoirs gouvernementaux inhérents et souverains au moyen de l'application de leurs propres lois et de leur propre autorité. La réalité juridique de la souveraineté et de la compétence autochtones doit être reconnue dans toute réforme de la politique sur les revendications territoriales globales.

6. Décision rendue dans l'affaire Nation Tsilhqot’in

Le rapport Eyford minimise l'importance de la décision rendue dans l'affaire Nation Tsilhqot’in lorsqu'il indique que : « Alors que la Nation Tsilhqot'in a obtenu une déclaration de titre lors de son action en justice, l'exécution de cette décision nécessitera des négociations avec la Couronne. »24 On ajoute ensuite que : « l'arrêt ne traite pas des répercussions pratiques du titre ancestral. Ainsi, la déclaration du titre de la Nation Tsilhqot'in sert de point de départ aux discussions avec le gouvernement de la Colombie-Britannique et le Canada sur le traitement d'une vaste gamme de questions connexes. »25 La reconnaissance d'un titre ancestral représente bien plus qu'un simple point de départ pour des négociations. Comme l'ont confirmé certaines décisions en matière de droits de la personne à l'échelle internationale, le titre ancestral et les droits inhérents des peuples autochtones ont d'importantes implications juridiques et les gouvernements doivent y répondre en apportant des modifications à leurs régimes et leurs politiques juridiques, ainsi qu'à leurs pratiques opérationnelles. C'est particulièrement le cas lorsque des questions liées à l'exploitation des ressources sont en cause, puisqu'elles peuvent avoir une incidence sur les droits humains des peuples autochtones, notamment sur leurs cultures, la valeur de leurs ressources naturelles, leur sécurité et leur bien-être.26 La coopération et la négociation peuvent s'avérer bénéfiques, mais, par la même occasion, les Premières Nations ont une solution de rechange à une entente négociée, soit celle d'agir selon leur propre compréhension de leur titre ancestral et de leurs droits inhérents, qui sont déjà reconnus et qui ont des effets juridiques immédiats. Le refus de la Couronne d'accepter cette réalité met en évidence la raison pour laquelle la politique actuelle et les mandats de négociation connexes n'ont produit qu'un nombre très restreint de traités modernes. Le rapport ne mentionne pas non plus que toute atteinte doit être compatible avec l’obligation fiduciaire qu’a la Couronne envers le groupe autochtone.27 Les atteintes au titre ancestral « ne peuvent donc pas être justifiées si elles priveront de façon substantielle les générations futures des avantages que procurent les terres ».28 Il n'est donc pas suffisant que les projets gouvernementaux soient justifiés par la « poursuite d’un objectif public impérieux ».29 Ils doivent être compatibles avec l’obligation fiduciaire qu’a la Couronne envers le groupe autochtone. Le rapport n'indique toutefois pas comment de nouveaux traités modernes pourraient protéger les générations futures de telles atteintes – notamment certains projets proposés qui pourraient avoir une incidence sur le changement climatique.


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Lorsqu’il évalue les effets sur le titre ancestral d’un développement proposé des ressources, le gouvernement fédéral ne peut pas exclure unilatéralement du processus des revendications territoriales globales et des autres processus les effets du changement climatique. On prévoit que certaines répercussions du changement climatique seront irréversibles30 et pourraient avoir de lourdes conséquences pour les générations actuelles et futures. À la lumière de leurs réponses inadéquates,31 il pourrait s'avérer de plus en plus difficile pour les gouvernements fédéral et provinciaux de respecter le critère de « l'atteinte minimale »32 et bien d'autres critères auxquels ils sont tenus à titre de fiduciaires.

7. Nécessité d'adopter une approche fondée sur les droits humains

Le rapport Eyford affirme que « dans tous les cas, le mandat de négociation du Canada n'est pas fondé sur les droits ancestraux antérieurs d'un groupe autochtone. »33 Mais il reconnaît que « les examens précédents de la politique sur les revendications territoriales globales, notamment les rapports Coolican, Hamilton et de la Commission royale, soulignent à quel point il est important que les négociations reposent sur la reconnaissance des droits ancestraux antérieurs et non sur leur cession ou leur extinction. »34 Le rapport Eyford rejette toutefois une approche purement fondée sur les droits pour la négociation des traités modernes. Il suggère plutôt un compromis, une nouvelle approche éclairée fondée sur les droits.35 Le Canada pourrait « faire une évaluation préliminaire des droits ancestraux revendiqués par le groupe » et « lorsque ces critères sont satisfaits, reconnaître en général, au début des négociations, que le groupe a des droits ancestraux antérieurs précis et que le but des négociations est de faire valoir et de confirmer ces droits ».36 Cette suggestion omet de reconnaître que, pendant des décennies, le gouvernement a fait preuve d'une intransigeance extrême en ce qui a trait à l'évaluation des droits des peuples autochtones. Cette situation a été confirmée dans le rapport de 2014 de l'ancien Rapporteur spécial Anaya, après sa visite au Canada.37 Cela laisse également supposé un processus où le Canada aurait le dernier mot et pourrait imposer sa vision étroite des droits pour déterminer les paramètres de la négociation. Dans le rapport Eyford, on fait la recommandation suivante : « Le Canada devrait élaborer une approche alternative de négociation des traités modernes qui reposerait sur la reconnaissance des droits ancestraux existants, y compris le titre, dans des régions où ce dernier peut être prouvé de façon concluante. »38 En réalité, cela créerait une règle de deux poids, deux mesures – le titre ancestral devrait être prouvé de façon concluante en termes juridiques, alors que le gouvernement fédéral n'aurait pas à démontrer une base juridique définitive de sa « présumée » souveraineté de la Couronne sur les terres visées par le titre ancestral. En ce qui a trait à une approche fondée sur les droits humains, le rapport Eyford aurait dû examiner les normes internationales. Par exemple, selon le Haut-Commissariat aux droits de


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l'homme des Nations Unies : « Toutes nos entreprises, ...tant dans le secteur public que dans le secteur privé - doivent s'enraciner dans une démarche fondée sur les droits. … [I]l s’agit de mettre en œuvre des stratégies de gouvernance axées sur les droits de l’homme; en d’autres termes, de faire des droits de l’homme le point de départ des programmes des gouvernements et des institutions nationales, régionales et internationales. »39 Par ailleurs, selon le Groupe des Nations Unies pour le développement : « Les normes relatives aux droits humains contenues dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et dans d’autres instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme et les principes qui en sont dérivés…, ainsi que la reconnaissance des droits collectifs des peuples autochtones, constituent le cadre à adopter pour la mise en place d'une approche adaptée à la culture et fondée sur les droits humains lorsqu'il est question de la situation spécifique des peuples autochtones. »40

8. Réconciliation et droits humains

À juste titre, le rapport Eyford attache une importance considérable à la réconciliation. Il ne peut toutefois pas y avoir réconciliation sans un cadre des droits humains et des processus établis conjointement dans le but d’apporter des changements majeurs aux politiques. Une véritable réconciliation exige une approche fondée sur des principes de justice, de non-discrimination, de respect des droits humains, de bonne gouvernance, de démocratie et de bonne foi qui se renforcent mutuellement.41 Le processus de réconciliation doit inclure la réparation. La réparation passe par des processus de décolonisation qui rétablissent effectivement la souveraineté et la juridiction des peuples autochtones dans les contextes contemporains et réalisent une véritable réconciliation.42 Une résolution doit être apportée dans les plus brefs délais aux principales questions liées à la place à faire aux compétences des Autochtones pour qu'ils puissent accéder à la souveraineté et à l'autodétermination, notamment à l'exploitation réelle de systèmes juridiques autochtones distincts sur leurs territoires. Depuis 2006, le gouvernement a adopté de façon unilatérale, dans le cadre de forums internationaux, des positions qui portent atteinte aux droits et au statut des Autochtones en tant que « peuples, ainsi qu'à la Déclaration des Nations Unies. L'adoption de ces mesures controversées contribue à miner la confiance. Une véritable réconciliation ne sera pas possible tant que cette façon de faire, préjudiciable et à grande échelle, aura cours à l'échelle internationale. Pour qu'il puisse y avoir réconciliation, le gouvernement doit cesser de miner les droits humains des peuples autochtones dans d'autres forums. Dans son rapport de mai 2015, l'Instance permanente des Nations Unies sur les questions autochtones a sévèrement critiqué « de telles positions et actions sans scrupules de la part des États ».43


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9. Traités pré-1975

Les traités qui mentionnent le renoncement à la langue dans le texte écrit ne reflètent pas une compréhension commune de ces ententes. À maintes reprises, le rapport Eyford fait référence à des traités pré-1975 qui font définitivement fi de la position des Premières Nations sur des questions cruciales comme l'extinction. La première phrase de l'introduction du Rapport en est un exemple : « À travers le pays, la Couronne a négocié des traités avec les peuples autochtones qui ont renoncé à leurs revendications territoriales pour obtenir des réserves et d'autres avantages. »

Les Premières Nations signataires de traités n'ont pas renoncé à « leurs revendications foncières » ni d'ailleurs à leur titre ancestral sur leurs territoires traditionnels. La version écrite des dispositions de bon nombre de traités pré-1975 que la Couronne utilise comme preuve de l'extinction de droits ne reflète pas ce qui avait été convenu oralement; cela s'apparente, dans un grand nombre de cas, à de la mauvaise foi et à des mesures frauduleuses pour revendiquer les terres et les ressources des Premières Nations. Par exemple, au sujet du Traité no 7, Nigel Bankes a écrit ce qui suit : « Au lieu de l'extinction, les tribus envisageaient le partage et l'établissement d'une relation continue entre les deux sociétés, les colons nouvellement arrivés et les membres de leurs tribus. Cette interprétation a été renforcée par le fait que pour la tribu, le traité était établi sur une base pacifique, avec l'assurance que ses membres pourraient continuer à chasser comme auparavant dans les vastes prairies, et qu'ils ne seraient pas confinés dans des réserves. »44 Toutefois, dans d'autres sections de son rapport, M. Eyford reconnaît que : « Selon les normes actuelles, ces accords seraient considérés comme inadmissibles en raison du déséquilibre de la relation de pouvoir entre les parties et la nature des marchés conclus. »45 Il admet également que l'actuelle PRTG n'a qu'une portée limitée et qu'elle n'aborde pas, entre autres, les intérêts des « bénéficiaires de traités historiques ».46 Tout cela démontre la nécessité pour le gouvernement fédéral de reconnaître en toute honnêteté que certaines dispositions clés des versions écrites des traités rédigés par la Couronne sont des exemples criants de mauvaise foi.

10. Dette des Premières Nations

Le rapport Eyford met en lumière l'intransigeance extrême du gouvernement fédéral dans la formulation de ses positions et de ses mandats : « Le Canada est considéré comme un partenaire de négociations peu créatif. De nombreux groupes autochtones parlent d'une approche à l'emporte-pièce, intransigeante, plutôt que de négociations fondées sur des intérêts, menées en toute bonne foi. … On a également formulé des plaintes voulant que le dialogue aux tables soit limité par une interprétation étroite des mandats fédéraux. »47 De plus, « l'élaboration de traités n'est pas une priorité suffisamment élevée au sein du gouvernement de sorte que bon nombre de ministères et d'organismes font preuve de


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laxisme en cette matière. … Le processus d'approbation du Canada est un obstacle important au progrès. »48 Le Rapport ajoute « qu'il est onéreux de prolonger indéfiniment les négociations. … Les niveaux élevés de la dette dissuadent les groupes autochtones de participer à des négociations de traités et, pour ceux qui y participent déjà, à quitter le processus puisqu'ils auront à rembourser leur prêt au terme des négociations. »49 Le rapport Eyford ne prend pas en considération le fait que les problèmes systémiques qui prévalent au sein du gouvernement fédéral obligent les peuples autochtones à maintenir une coûteuse infrastructure à des fins de négociations – notamment de l'espace de bureau et du personnel. Le Rapport mentionne « les obstacles institutionnels et les pratiques inefficientes du processus »,50 ainsi que le fait que le gouvernement est en grande partie responsable des délais déraisonnables de deux ans et plus.51 Le Rapport n'analyse toutefois pas les répercussions des niveaux élevés de la dette sur la mise en œuvre des traités et sur le respect de l'esprit et de l'intention de ces traités. Dans ses recommandations, le Rapport indique que « le Canada devrait uniformiser ses approches en matière de financement partout au pays et élaborer des lignes directrices relatives aux coûts de négociation qui soient uniformes et transparentes.52 Il serait extrêmement injuste que le gouvernement fédéral agisse de façon unilatérale, étant donné que les Premières Nations sont celles qui doivent assumer le fardeau de cette dette écrasante. Le Rapport est inexact lorsqu'il indique que « les données relatives aux prêts pour la Convention de la Baie-James et du Nord québécois et la Convention du Nord-Est québécois ne sont pas disponibles. »53 La CBJNQ précise que le coût des négociations des Cris de la Baie-James et des Inuits du Québec ont été défrayés par le gouvernement du Québec.54 En ce qui concerne la Convention du Nord-Est québécois (CNEQ), le coût des négociations des Naskapis a été partagé entre le gouvernement du Canada et celui du Québec.55 Par ailleurs, en ce qui concerne la CNEQ, le coût des négociations des Cris et des Inuits a été remboursé par les deux paliers de gouvernement.56 Ces exemples constituent des précédents pour le gouvernement fédéral et le gouvernement provincial qui ont assumé le coût des négociations des peuples autochtones concernés.

11. Mise en œuvre des traités

En ce qui a trait à la mise en œuvre des traités, les recommandations du Rapport semblent représenter un pas dans la bonne direction. Sensibilisation accrue, supervision et reddition de comptes, formation adéquate des fonctionnaires fédéraux, coordination et supervision centralisées, collaboration avec la Coalition pour les ententes sur les revendications territoriales (CERT), interprétation respectant l'esprit et l'intention des traités, ainsi que présentation d'un rapport annuel au Parlement sont des exigences minimales pour une réalisation dans des délais raisonnables des obligations relatives à la mise en œuvre des traités.


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Le principe de la réconciliation doit de plus être appliqué de façon continue aux problèmes et aux préoccupations qui font suite aux revendications, qui ne manqueront pas de voir le jour avec le temps, tout comme il est appliqué à la négociation des conventions. Les efforts renouvelés du groupe de travail CERT/AADNC, qui a connu un ralentissement au cours des derniers mois, seront essentiels à la mise en pratique de ces recommandations.

12. Processus de suivi du gouvernement fédéral sur le rapport Eyford

Le processus de suivi proposé par le ministre Valcourt en ce qui a trait au rapport Eyford est entièrement unilatéral, et ce n'est en fait pas du tout un processus. Un engagement adéquat doit être mis de l'avant conjointement, réalisé en collaboration, et poursuivi jusqu'à sa conclusion logique. Il n'y a rien eu de tout cela. Le processus actuel d'examen des revendications territoriales globales, tel qu’il est énoncé dans diverses déclarations émises par le ministre depuis le mois de juillet 2014, n'existe pas seul, isolé des autres initiatives qui l'ont précédé – dont le processus du Comité principal de surveillance qui a été mis sur pied au début de 2013. Même s'il a été annulé à la suite de la décision rendue dans l'affaire Nation Tsilhqot’in, le Comité principal de surveillance (CPS) a permis d'acquérir une expérience significative en ce qui a trait à l'examen des revendications territoriales globales. À la suite d'une rencontre qui a eu lieu en janvier 2013 entre le Premier ministre et des dirigeants des Premières Nations de partout au Canada, un processus de hauts fonctionnaires composé de représentants du Bureau du Premier ministre, du Bureau du Conseil privé, du bureau du ministre, d'AADNC, et de l'Assemblée des Premières Nations a été formé dans le but d'examiner la PRTG actuelle et d'évaluer les différentes options en matière de politique (c.-à-d. le CPS). Il s'agit d'un processus conjoint qui combine un engagement technique d'envergure et une supervision politique de haut niveau pour :

…examiner les diverses politiques du Canada en ce qui a trait aux revendications territoriales globales pour concilier de façon plus efficace et efficiente les droits et les intérêts des peuples autochtones énoncés à l'article 35 avec ceux de tous les autres Canadiens et proposer des options pour le renouvellement, la mise à jour ou la réforme du cadre de principe afin d’aborder de façon plus efficace les droits énoncés à l'article 35, au Canada.57

L'accent principal de la table du CPS a été mis sur le mandat : reconnaissance / réconciliation; certitude; territoires partagés; ententes financières; règlement rapide; autonomie gouvernementale; reddition de comptes; statut des terres. Malgré les efforts qui ont été déployés dans le cadre de ce processus sur une période de 8 à 10 mois, le Canada n'a pas renouvelé le mandat du Comité principal de surveillance et en décembre 2013, il a mis fin, de façon unilatérale, aux travaux qui étaient en cours.


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Le ministre a plutôt nommé, unilatéralement, M. Eyford, ce qui nous a menés à la situation qui fait actuellement l’objet de nos discussions.

Observations finales Que notre perception du rapport Eyford soit positive ou négative, il ne fait aucun doute que le processus qui l'entoure est problématique. Peu importe à combien de reprises les peuples autochtones sont invités à fournir des commentaires ou des suggestions au ministre, un processus qui est imposé de façon unilatérale, et dont les résultats dépendent strictement du Canada, ne peut pas être considéré « conjoint » de quelque manière que ce soit. Ce n'est pas une collaboration. Pour qu'une véritable réconciliation soit possible, le Canada, tout comme les provinces et les territoires, doit partager la prise de décisions, reconnaître les droits inhérents et la compétence des Premières Nations et travailler avec les peuples autochtones en tant que partenaires égaux dans le cadre de processus clés comme celui des revendications territoriales globales. Les positions du gouvernement doivent être totalement conformes au droit constitutionnel canadien et au droit international en matière de droits de l'homme, y compris la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. On ne peut pas nier le non-respect des droits des peuples autochtones sur les terres et les ressources au Canada. Dans l'affaire Nation Tsilhqot’in, la Cour suprême affirme que : « L’enjeu n’est rien de moins que la possibilité pour le groupe autochtone et ses descendants d’obtenir justice et la conciliation des intérêts du groupe et de la société en général. »58 Cet énoncé devrait orienter notre démarche collective. Les ordres juridiques, la jurisprudence, la gouvernance et l'autodétermination des Autochtones doivent être respectés pour que de tels processus aient une chance de réussir et de promouvoir l'édification des Nations. Les gouvernements ne peuvent se présenter à la table en espérant maintenir le statu quo. Nous devons dépasser l'étape du déni et nous engager fermement et en toute honnêteté à apporter des changements. Notes en fin de texte

1 Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, « Le renouvellement de la Politique sur les

revendications territoriales globales : Vers un cadre pour traiter des droits ancestraux prévus par l’article 35 »,

septembre 2014 [Politique provisoire], http://www.aadnc-aandc.gc.ca/fra/1408631807053/1408631881247.

2 Pour une approche similaire en ce qui a trait à la non-utilisation du terme « peuples » autochtones, consulter le

rapport de Douglas R. Eyford, Établir des relations, créer des partenariats : Les Autochtones canadiens et

http://www.aadnc-aandc.gc.ca/fra/1408631807053/1408631881247


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l’exploitation des ressources énergétiques (Gouvernement du Canada (Ressources naturelles), 2013),

http://publications.gc.ca/collections/collection_2013/rncan-nrcan/M4-109-2013-fra.pdf.

3 International Law Association, « Rights of Indigenous Peoples », Interim Report, The Hague Conference (2010),

http://www.ila-hq.org/en/committees/index.cfm/cid/1024, at 5.

4 Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2012 CF 445, par.

351-354. Simon c. Procureur général du Canada, 2013 CF 1117, par. 121.

5 Assemblée générale, Document final produit à l'issue de la réunion plénière de haut niveau de l’Assemblée

générale des Nations Unies appelée Conférence mondiale sur les peuples autochtones, Doc. des Nations Unies

A/RES/69/2 (22 septembre 2014) (adopté sans vote).

6 Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alberta), [1987] 1 R.C.S. 313, à 348. par le juge en

chef Brian Dickson (dans son opinion divergente pour d'autres motifs).

7 Comité pour l'élimination de la discrimination raciale, 18

e session, Compte rendu analytique de la 2142

e séance–

19e et 20

e rapports périodiques du Canada (mars 2012), par. 39.

8 R. c. Hape [2007] 2 R.C.S. 292, par 53.

9 Voir les deux Pactes, article identique 1(3).

10

Nation Tsilhqot'in, par. 69.

11

Consulter, p. ex., Décret en conseil sur la Terre de Rupert et le Territoire du Nord-Ouest (R.-U.), 23 juin 1870,

réimprimé dans L.R.C. 1985, App. II, no 9, Annexe A - Adresse conjointe du Sénat et de la Chambre des communes

du Canada, décembre 1867 : «…lors du transfert des territoires en question au gouvernement du Canada, il sera

procédé, selon les principes d'équité qui ont toujours guidé la Couronne britannique dans ses rapports avec les

autochtones, à l'examen et au règlement des demandes d'indemnisation présentées par les tribus indiennes au sujet

des terres nécessaires à la colonisation. » [emphase ajoutée]

12

Consulter également Delgamuukw c. Colombie-Britannique, [1997] 3 R.C.S. 1010, par. 200 (les motifs des juges

La Forest et L'Heureux-Dubé ont été énoncés par le juge La Forest) : « Essentiellement, les droits énoncés dans la

Proclamation ... ont été appliqués en principe aux peuples autochtones dans l’ensemble du pays ». [emphase ajoutée]

Conseil des droits de l'homme, Rapport du Rapporteur spécial sur les droits des peuples autochtones, M. James

Anaya : Additif : La situation des peuples autochtones au Canada, Doc. des Nations Unies A/HRC/27/52/Add.2 (4

juillet 2014), par. 1 : « L'histoire de la relation des peuples autochtones avec les Européens et le Canada a des

aspects positifs, tels que … les politiques de coexistence, la Proclamation royale de 1763 et la politique de la

Couronne britannique de demande d'autorisation officielle et d'établissement de relations liées aux traités avec les

peuples autochtones avant d'autoriser un règlement sur leur territoire. »

13

Robert J. Miller, « The International Law of Colonialism: A Comparative Analysis », (2011) 15 Lewis & Clark L.

Rev. 847 à la page 849: «... the Doctrine [of Discovery] provided that Europeans automatically acquired property

rights in native lands and gained governmental, political, and commercial rights over the Indigenous inhabitants

without their knowledge or consent.3 This legal principle was created and justified by religious, racial, and

ethnocentric ideas of European and Christian superiority over other peoples and religions. » (en anglais)

http://publications.gc.ca/collections/collection_2013/rncan-nrcan/M4-109-2013-fra.pdf

http://www.ila-hq.org/en/committees/index.cfm/cid/1024


Page 14 de 17

Consulter aussi « Contemporary Canadian Resonance of an Imperial Doctrine » de Tracey Lindberg, dans

Discovering Indigenous Lands: The Doctrine of Discovery in the English Colonies, de Robert J. Miller, Jacinta

Ruru, Larissa Behrendt et Tracey Lindberg, (Oxford/New York: Oxford University Press, 2012) 126 à 158: « Crown

sovereignty could not replace Indigenous sovereignty just by virtue of non-Indigenous peoples settling in Indigenous

territories and homelands. » (en anglais)

14

Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, 660 N.U.C.T. 195.

Adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies le 21 décembre 1965, ouverte à la signature le 7 mars 1966, et

entrée en vigueur le 4 janvier 1969, préambule. Dans le même ordre, consulter la Déclaration des Nations Unies, 4e

alinéa du préambule.

15

Instance permanente sur les questions autochtones, Étude des effets de la doctrine de la découverte sur les peuples

autochtones, y compris les mécanismes, procédures et instruments de réparation : Note du Secrétariat, Doc. Des

Nations Unies E/C.19/2014/3 (20 février 2014) [Étude par un membre de l'Instance : Edward John], par. 32.

16

Nation haïda c. Colombie-Britannique (Ministre des Forêts), [2004] 3 R.C.S. 511, par. 20

17

Rapport Eyford, p. 39. 18

Nation Tsilhqot'in, par. 73. 19

Ibid., par. 2, 18, 75 et 76. 20

Voir aussi Manitoba Metis Federation Inc. c. Canada (Procureur général), 2013 CSC 14, par. 66 : « L’objectif

fondamental du principe de l’honneur de la Couronne est la réconciliation des sociétés autochtones préexistantes

avec l’affirmation de la souveraineté de la Couronne. » et au par. 67 : «... lorsque la Couronne a revendiqué la

souveraineté sur les territoires canadiens et fini par exercer sur eux un contrôle de fait, elle l’a fait en dépit de la

souveraineté et des droits territoriaux préexistants des Autochtones. » (citation de Brian Slattery, « Aboriginal

Rights and the Honour of the Crown » (2005), 29 S.C.L.R. (2e) 433, p. 436, (emphase ajoutée).

21

Brian Slattery, « The Constitutional Dimensions of Aboriginal Title », Pacific Business and Law Institute,

Conférence du 7 et 8 octobre 2014 au sujet de la décision de la Cour suprême du Canada dans l'affaire Nation

Tsilhqot’in, à Vancouver, le 2 octobre 2014 à la page 12 : « … an Aboriginal Nation has the power to legislate for its

lands. To this extent, it mimics the position of the Provinces under section 92(13) of the Constitution Act, 1867 …

right to make laws for “Property and Civil Rights in the Province ».(en anglais) [emphase ajoutée]

22

Commission royale sur les peuples autochtones, Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones,

(Ottawa : Groupe Communication Canada, 1996), vol. 2(1), par. 168 : “[article 35 de la Loi constitutionnelle de

1982] … fournit la base pour reconnaître les gouvernements autochtones comme l'un des trois ordres de

gouvernement au Canada ».

Consulter également Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, L'approche du gouvernement du Canada

concernant la mise en œuvre du droit inhérent des peuples autochtones à l'autonomie gouvernementale et la

négociation de cette autonomie (Ottawa : Ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, 1995),

https://www.aadnc-aandc.gc.ca/fra/1100100031843/1100100031844 : « Le gouvernement reconnaît d'une part qu'il

pourrait être possible de s'adresser aux tribunaux pour faire respecter le droit inhérent [à l'article 35 de la Loi

constitutionnelle de 1982] à l'autonomie gouvernementale. »

https://www.aadnc-aandc.gc.ca/fra/1100100031843/1100100031844


Page 15 de 17

23 Nation Tsilhqot'in, par. 75.

24

Rapport Eyford, p. 29.

25

Ibid., p. 30.

26

Ibid., p. 30.

27

Ibid., par. 2 et 88.

28

Ibid., par. 86.

29

Ibid., par. 88.

30

Matthew Collins et al., « 2013: Long-term Climate Change: Projections, Commitments and Irreversibility”, ch. 12

dans T.F. Stocker et al., eds., Climate Change 2013: The Physical Science Basis, Contribution of Working Group I

to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge University Press,

Cambridge, United Kingdom and New York, http://www.ipcc.ch/pdf/assessmentreport/

ar5/wg1/WG1AR5_Chapter12_FINAL.pdf, à 1033: « A large fraction of climate change is largely

irreversible on human time scales, unless net anthropogenic CO2 emissions were strongly negative over a sustained

period. » [en gras dans le texte original, soulignement ajouté] (en anglais)

31

Bureau du vérificateur général du Canada, Rapport de la commissaire à l'environnement et au développement

durable – Automne 2014 (Ottawa : Ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, 2014), ch. 1

« L'atténuation des changements climatiques », à la p. 32 « Conclusions », par. 1.80 : « Nous craignons que le

Canada n’atteigne pas son objectif en matière de réduction de ses émissions d’ici 2020, et nous sommes préoccupés

du fait que le gouvernement fédéral ne dispose pas encore d’un plan sur la façon dont il s’y prendra pour réaliser les

réductions d’émissions encore plus importantes requises après 2020. »

Consulter également « No more excuses on climate », The [Montreal] Gazette, éditorial (14 novembre2014) A18 :

« Canada … increasingly finds itself isolated on environmental issues. The governing Conservatives’ record on

climate change is one of the worst in the world. … Canada has not implemented emission rules for the oilpatch, has

not committed itself to even monitor emissions from the oilsands sector after 2015, has no plan to meet its

Copenhagen target of reducing emissions by 17 per cent compared to 2005 levels by 2020 … » (en anglais)

32

Nation Tsilhqot'in, par. 87.

33


34

Ibid., p. 45.

35

Ibid., p. 46.

36

Ibid.

37

Conseil des droits de l'homme, Rapport du Rapporteur spécial sur les droits des peuples autochtones, M. James

Anaya : Additif : La situation des peuples autochtones au Canada, Doc. des Nations Unies A/HRC/27/52/Add.2


Page 16 de 17

(4 juillet 2014), Annexe (Conclusions), par. 96 : « the Government should take a less adversarial, position-based

approach than the one in which it typically seeks the most restrictive interpretation of aboriginal and treaty rights

possible.” [emphase ajoutée] (en anglais)

38


39

Commission des droits de l'homme, Rapport du Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l'homme et

Suivi de la conférence mondiale sur les droits de l'homme, Doc. des Nations Unies E/CN.4/2003/14 (26 février

2003), par. 53.

40

Groupe des Nations Unies pour le développement (UNDG), « Directives du Groupe des Nations Unies pour le

développement sur les questions relatives aux peuples autochtones » (février 2008) à la p. 24. The UNDG unites the

UN funds, programmes, specialized agencies, departments, and offices that play a role in development in over 150

countries. (en anglais)

Voir également Comité des droits de l'enfant, Les enfants autochtones et leurs droits en vertu de la Convention,

Observation générale no 11, Doc. des Nations Unies CRC/C/GC/11 (12 février 2009), par. 82 : « le Comité invite

instamment les États parties à adopter une approche des enfants autochtones qui soit fondée sur les droits et repose

sur la Convention et d’autres instruments internationaux pertinents comme ... la Déclaration des Nations Unies sur

les droits des peuples autochtones. »

41

Déclaration des Nations Unies, alinéa 18 du préambule. Consulter également Haut Commissariat des Nations

Unies aux droits de l'homme, « Good Governance and Human Rights » (en anglais),

http://www.ohchr.org/EN/Issues/Development/GoodGovernance/Pages/GoodGovernanceIndex.aspx.

42

Instance permanente sur les questions autochtones, Étude des effets de la doctrine de la découverte sur les peuples

autochtones, y compris les mécanismes, procédures et instruments de réparation : Note du Secrétariat, Doc. des

Nations Unies E /C.19/2014/3 (20 février 2014) [Étude par un membre de l'Instance : Edward John], par. 22,

disponible à http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N14/241/84/PDF/N1424184.pdf?OpenElement

43

Instance permanente des Nations Unies, Rapport de la quatorzième session (20 avril – 1er

mai 2015), Conseil

économique et social, Documents officiels, Supplément no 23, Nations Unies, New York, E/2015/43-

E/C.19/2015/10, par. 35.

44

Nigel Bankes, « Treaty Seven and the Surrender of Land and Mineral Resources: Did It Ever Happen? »,

document préparé pour une conférence du Pacific Business and Law Institute, les 23 et 24 novembre 2000.

45


46

Ibid., page 11.

47

Ibid., p. 49.

48

Ibid., p. 51.

49

Ibid., p. 50.

http://www.ohchr.org/EN/Issues/Development/GoodGovernance/Pages/GoodGovernanceIndex.aspx

http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N14/241/84/PDF/N1424184.pdf?OpenElement


Page 17 de 17

50 Ibid., p. 49.

51

Ibid. Il n'est pas inhabituel de devoir attendre deux ans ou plus avant d'obtenir, à chaque stade des négociations,

l'approbation du Cabinet.

52

Ibid., p. 63.

53

Ibid., p. 64.

54

Convention de la Baie-James et du Nord québécois (1975), art. 25.5 Coût des négociations :

Le Québec versera aux Cris de la Baie-James et aux Inuits du Québec, à titre de compensation relativement

au coût des négociations, les montants suivants :

Cris de la Baie James : 2,2 millions de dollars

Inuits du Québec : 1,3 million de dollars

Les montants mentionnés seront versés aux entités légales indiquées aux articles 26 et 27 immédiatement

après l'entrée en vigueur de la Convention.

55

Convention du Nord-Est québécois (1978), art. 16.4.1 Convention du Nord-Est québécois :

Le Canada et le Québec devront verser, à la bande Naskapi, à ses membres et aux Naskapis du Québec, en

ce qui concerne les coûts de la négociation de la présente Convention, y compris les frais connexes ou

accessoires, la somme de 650 000 dollars (650 000 $). Ladite somme sera versée à la bande Naskapi par

l'entremise de son conseil. L'obligation de paiement de ladite somme sera répartie comme suit :

Québec : 375 000 $

Canada : 275 000 $

56

Ibid., par. 16.4.2.

57

Cadre de référence (4 juillet 2013) - Comité principal de surveillance (CPS) Canada/APN sur les revendications

territoriales globales (voir Annexe 1).