Model Kelembagaan dalam Pengelolaan Kegiatan Hulu Migas1

Sampe L. Purba

Pengantar

Migas sebagai bagian dari sumber daya alam adalah milik kolektif masyarakat suatu bangsa sebagai pencerminan kedaulatan permanen suatu negara2. UUD 1945 pada pasal 33 menegaskan bahwa Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Penguasaan oleh Negara antara lain adalah dengan pemberian kewenangan oleh Negara dalam menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa3. Mahkamah Konstitusi (MK)4 menyatakan bahwa penguasaan oleh Negara adalah dalam bentuk fungsi kebijakan (beleid), pengurusan (bestuurdaads), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad) dan pengawasan (toezichthoudensdaad).

Untuk mendapatkan konsep, peran dan bentuk kelembagaan di sektor hulu migas, perlu mempertimbangkan peran migas dalam pembangunan ekonomi suatu Negara, hakekat alami industri migas , model/ fiscal terms kontrak migas, praktek dan kematangan kelembagaan dalam suatu negara, dan formulasi kelembagaan tersebut agar dapat memenuhi akuntabilitas publik, dan efektif dalam mengemban misi konstitusi.

Peran migas dalam pembangunan ekonomi Indonesia

Migas memberi kontribusi signifikan dalam pembangunan Indonesia. Pemerintahan Presiden Soekarno meletakkan dasar-dasar pengelolaan migas, di mana kepemilikan sumber daya alam dan cadangan migas tetap pada Negara. Pemerintahan Presiden Suharto menjadikan migas sebagai tulang punggung dan lokomotif utama untuk merangsang pertumbuhan ekonomi, pembangunan infrastruktur dan dikaitkan dengan pertahanan dan ketahanan nasional. Struktur perekonomian Indonesia berhasil diperkuat dengan pengembangan sektor-sektor di luar migas untuk memberi kontribusi ke APBN. Pada masa ini pula, ditegaskan bahwa Manajemen pengelolaan kegiatan hulu migas tetap berada di tangan Pemerintah melalui Pertamina (berdasarkan UU 8/1971). Pada masa reformasi, Pertamina difokuskan ke fungsi Komersial, agar berkembang dan dapat bersaing di

1 Disampaikan pada diskusi publik “Mencari model kelembagaan sektor hulu migas dalam Revisi Undang-undang”, 4 Des. 2013 – Grand Sahid Jaya Hotel2 UN Resolution Nr. 1803 tahun 1962 tentang Permanent Sovereignity Over Natural Resources3 Penjelasan Pasal 2 ayat 2 UU 5/ 1960 ttg Ketentuan UU Pokok Agraria. 4 Lihat Putusan MK nr. 36/PUU-X/2012

1

tingkat global. Adapun Kuasa Pertambangan dikembalikan ke Pemerintah, dan Pemerintah membentuk Lembaga BPMIGAS untuk mengemban fungsi Manajemen pengelolaan kegiatan hulu secara keseluruhan. Kehadiran lembaga tersebut juga dimaksudkan sebagai tameng/ buffer agar Pemerintah sebagai pemegang Kedaulatan Publik tidak terekspose secara langsung terhadap commercial risk and legal disputes yang lumrah terjadi dalam pelaksanaan contractual agreement (perjanjian kontraktual komersial).

Hakekat alami kegiatan hulu migasMigas adalah sumber daya alam tidak terbarukan (non renewable resources).

Kegiatan hulu migas (eksplorasi – eksploitasi), adalah kegiatan investasi berdimensi jangka panjang ( 10 – 30 tahun an), mengandung resiko finansial, teknikal, operasional yang besar, menuntut profesionalisme dan sumber daya manusia yang handal, serta modal yang besar. Mitra Investor migas adalah lintas yurisdiksi negara.

Industri hulu secara alami akan menyaring para pelaku bisnis yang dapat menggelutinya. Untuk itu mutlak diperlukan kehadiran Negara melalui kebijakannya untuk mengatur sehingga ada keseimbangan antara tujuan komersial, sustainabilitas penyediaan cadangan pengganti, kontribusi makro ke perekonomian nasional dan penguatan kapasitas nasional untuk berpartisipasi.

Model Kerja Sama Hulu Migas dan Implikasinya

Model atau rezim pengelolaan industri hulu migas pada dasarnya hanya dua, yaitu rezim izin (license regime) dan rezim kontrak (contract regime). Dalam rezim license, Kontraktor pengelola suatu wilayah kerja diberikan suatu konsesi. Kontraktor memiliki kebebasan sepenuhnya untuk mengelola wilayah kerjanya, mengeksploitasi dan menguras sumber daya yang ada sesuai dengan portofolio perhitungan pengembalian modal untuk memberi keuntungan/ return sebesar-besarnya. Pemerintah tidak campur tangan sama sekali dalam manajemen pengelolaan. Sumber pemasukan bagi Pemerintah semata-mata adalah royalti atau pajak dari para pemegang konsesi. Model ini banyak dianut negara-negara maju, dimana mekanisme pasar sudah berjalan dengan baik, tidak ada distorsi pasar, serta teknologi dan sumber daya memiliki keuntungan kompetitif yang tinggi.

Model kedua adalah rezim Kontrak. Dalam model ini, Pemerintah baik secara langsung atau melalui Lembaga yang dibentuk Pemerintah atau melalui Perusahaan Negara yang memegang kuasa pertambangan, diatur hubungan keperdataan kontraktual dengan Kontraktor pemegang suatu konsesi. Tergantung pada jenis kontraknya, pada umumnya Pemegang Kuasa Pertambangan atau Lembaga yang di assigned memiliki kewenangan Manajemen pada tataran makro dan strategis. Kewenangan tersebut adalah seperti persetujuan program dan anggaran, manajemen pengelolaan cadangan migas, Persetujuan harga dan alokasi migas, serta pengaturan transfer teknologi, sumber daya manusia dan pemberdayaan kapasitas lokal/ nasional. Kepastian berbisnis dan berusaha lebih terjamin pada

2

model ini, karena segala aturan main bisnis pada umumnya dikembalikan kepada ketentuan yang sudah diatur dalam Kontrak. Banyak negara berkembang memilih model ini, dan Indonesia adalah salah satu pelopor yang menjadi acuan dunia. Mohammad Hatta, sebagai perumus pasal 33 UUD 45 mengatakan : Dikuasai oleh Negara tidak berarti Negara yang menjadi pengusaha, usahawan atau ondernemer5. “.. Cita-cita yang tertanam dalam Pasal 33 UU 1945 ialah produksi yang besar-besar sedapat-dapatnya dilaksanakan oleh Pemerintah dengan bantuan kapital pinjaman dari luar. Apabila siasat ini tidak berhasil, perlu juga diberi kesempatan kepada pengusaha asing menanam modalnya di Indonesia dengan syarat yang ditentukan Pemerintah. .. Apabila tenaga nasional dan kapital nasional tidak mencukupi, kita pinjam tenaga asing dan kapital asing untuk melancarkan produksi. Apabila bangsa asing tidak bersedia meminjamkan kapitalnya, maka diberi kesempatan kepada mereka untuk menanam modalnya di Tanah Air kita dengan syarat-syarat yang ditentukan oleh Pemerintah Indonesia sendiri.”6.

Model Institutional governance

Model organisasi pengelolaan dalam pengusahaan sumber daya alam bervariasi antar Negara, dan tidak ada satu model yang cocok untuk semua keadaan (one model does not fit for all). Varian yang mempengaruhi antara lain adalah sistem keseimbangan politik dalam suatu negara, faktor geologis (besar cadangan migas, success ratio, dan recovery factornya), ketersediaan infrastruktur, kematangan institusional, tingkat persaingan global, peran migas dalam pembangunan dan perekonomian nasional suatu negara, kekuatan pasar, industri pendukung dan kemampuan teknologi serta sumber daya manusia domestik.

Thurber et.al7., dalam penelitiannya membuat summary matriks berikut yang menunjukkan bahwa pengelolaan migas dengan memisahkan antara Pemerintah sebagai pembuat kebijakan, ada regulatory body , dan perusahaan migas nasional yang berorientasi komersial, serta terbangunnya sinergitas “arm-length relationship”, akan memberikan hasil ideal yang lebih optimal baik dari sisi kinerja operasional, manfaat ke masing-masing institusi dan kinerja menyeluruh kepada perekonomian Negara yang lebih luas.

5 Pidato Moh Hatta pada hari Koperasi 12 Juli 1977 (ref. Erman Rajagukguk – Koran Tempo 8 Agustus 2012)6 Wakil Presiden Hatta : Kita Anti kapitalisme, tapi tidak anti kapital ...”, Harian Pedoman, 19 September 19517 Mark Thurber, David Hults, and Patrick R.P Heller : The Limits of Institutional Design in Oil Sector Governance: Exporting the “Norwegian Model”, Program On Energy and Sustainable Development, 2010

3

Model Kelembagaan Sektor Hulu Migas usulan pada Revisi Undang-undang Migas

Model kelembagaan untuk sektor hulu dapat merupakan pilihan antara tiga model, yaitu (1). Pemerintah secara langsung menjadi pihak dalam Kontrak, (2). Pemerintah menugasi satu BUMN Nasional, (3). Undang-undang tersebut membentuk dan menugaskan satu Lembaga yang diberi Otoritas untuk itu.

Berikut ini disampaikan beberapa kelebihan dan kelemahan model tersebut :

(1) Apabila Pemerintah yang secara langsung menjadi pihak dalam Kontrak [model satu kaki], akan menunjukkan secara nyata dan langsung keterlibatan Negara dalam pengelolaan migas. Namun hal ini akan membawa konsekuensi :

Terdegradasi perannya sebagai pemegang kedaulatan publik Kedudukan setara dengan Investor/ Kontraktor dalam hubungan keperdataan Terekspose kepada resiko kontraktual, termasuk harta dan kekayaan Negara

lainnya Kurangnya fleksibilitas dalam merespon transaksi komersial

(2) Apabila ada satu BUMN Nasional yang ditugaskan untuk itu [model dua kaki], akan menunjukkan bahwa Negara melalui instrumen BUMN akan mengoptimalkan peluang ekonomis dalam pengelolaan sumber daya migas. Namun demikian, hal ini membawa konsekuensi :

BUMN akan terbebani dengan tugas-tugas dan fungsi non komersial, sehingga mengurangi daya saingnya dengan peer company nya di tingkat global

Dalam hal terdapat commercial dispute/ gugatan dengan mitra Kontraktornya, seluruh asetnya terekspose dan rawan

4

Kemungkinan terjadinya potensi pertentangan kepentingan antara sebagai pelaku bisnis dengan Pengatur/ Manajemen

Dalam hal dibentuk BUMN baru, memerlukan sumber daya besar untuk menopangnya (aset, jaringan, finansial, sumber daya manusia).

Kemungkinan BUMN Nasional akan membentuk Anak Perusahaan yang menerima penugasan pengelolaan kegiatan hulu. Berdasarkan Undang-undang, suatu perusahaan masih tetap berstatus BUMN sekalipun sahamnya dilepas ke pasar/swasta sampai 49%. Di satu sisi hal ini adalah baik untuk meningkatkan transparansi, berbagi resiko, dan mengurangi exposure perusahaan induk. Namun di sisi lain, hal ini dapat berarti privilege dan manfaat eksklusif dinikmati sektor Non Negara, terbukanya rahasia kebijakan Negara kepada para pemegang saham, dan pengutamaan kepentingan pemegang saham dibanding kepentingan negara.

(3) Dengan Undang-undang tersebut, dibentuk satu Lembaga atau Otoritas Migas Nasional8, dengan pengaturan dan ketentuan bahwa Penguasaan atas sumber daya alam migas (mineral right) pada Negara, Kuasa Pertambangan (mining right) dipegang Pemerintah, yang kemudian memberikan hak pengelolaan dan pengusahaan (Economic right) pada Lembaga/ Otoritas Migas Nasional [model tiga kaki].

Hak pengelolaan dan Pengusahaan (Economic right) Hak Pengelolaan dan Pengusahaan (economic right) yang berada pada Lembaga atau Otoritas Migas Nasional adalah sangat fundamental maknanya. [Dalam konstruksi UU 22/2001 economic rights tersebut ada pada Kontraktor/ Investor – bukan pada Pemerintah atau BPMIGAS]. Dengan economic right yang berada pada Lembaga/ Otoritas Migas Nasional, maka Lembaga tersebut dapat ditugaskan untuk :

a. Mengemban-wujudkan misi Negara untuk mengelola migas untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat, termasuk dengan mengkerja samakan dengan pihak lain, tanpa membuat Pemerintah terdegradasi dan terekspose terhadap commercial disputes

b. Memberikan prioritas pertama pada kepada BUMN milik Negara untuk mengelola wilayah-wilayah kerja migas yang prospektif, habis masa kontraknya, dan farm-in pada lapangan-lapangan yang komersial

c. Memformulasikan kebijakan portofolio pengembangan kegiatan hulu migas pada wilayah perbatasan, terdepan, terluar dan remote yang mungkin secara komersial tidak menarik, tetapi penting untuk menjaga integritas wilayah dan pengembangan ekonomi kawasan

8 Model ini terdapat pada UU 21 tahun 2011 tentang Otoritas Jasa Keuangan, dan UU 2 tahun 2009 tentang Lembaga Pembiayaan Ekspor Indonesia, yang masing-masing adalah badan hukum, dan mengelola fungsi-fungsi tertentu yang diembankan Negara/ Pemerintah.

5

d. Mendorong dan memfasilitasi partisipasi daerah untuk mendapatkan alokasi migas, bagi hasil migas sejak produksi perdana (First Tranche Petroleum) hingga kepemilikan interest pada wilayah kerja yang telah memasuki tahapan komersial.

e. Mendorong BUMN Nasional dengan Pemerintah Daerah untuk kerja sama pengelolaan participating interest

f. Memberikan masukan kepada Pemerintah terkait dengan Petroleum fund, baik menyangkut formulasi kebijakan, pengelolaan dan penggunaannya. Dana tersebut akan diperuntukkan untuk sustainabilitas migas, melalui :

Peningkatan kualitas data prospect and lead melalui survey umum untuk kepentingan eksplorasi

Peningkatan kualitas sumber daya manusia di bidang migas, melalui berbagai kerja sama riset, apprenticeship, training dan tour-of-duty

Peningkatan sarana dan prasarana migas pada berbagai laboratorium, lembaga penelitian dan universitas

Pemberdayaan masyarakat sekitar migas di bidang kewirausahaan

Kekurangan dari pada model ini adalah diperlukannya protokol, mekanisme kerja dan pembagian domain/ fungsi yang jelas, konsisten dan clear-cut antara Pemerintah sebagai penyelenggara kebijakan publik dan Lembaga/ Otoritas Migas Nasional sebagai pengelola implementasi kebijakan Pemerintah di bidang migas.

Penutup/ Concluding remarks

Berdasarkan uraian di atas, jelaslah bahwa model kelembagaan yang meletakkan dan menata peran tiga aktor/ institusi [model tiga kaki ] yaitu Pemerintah, Lembaga/ Otoritas Migas, BUMN Nasional dengan tepat dan harmonis, sebagaimana diuraikan pada alternatif (3) di atas, kiranya diusulkan sebagai pilihan yang paling viable, reasonable, business friendly dan memenuhi ekspektasi mengelola migas untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat, sesuai amanat Konstitusi.

Untuk menjaga akuntabilitas, menegakkan fiduciary duties secara konsisten dan memenuhi governance/ tata kelola yang sehat, diperlukan suatu organ permanen yang berfungsi sebagai Pengarah Kebijakan Strategis dan Pengawas pelaksanaan tugas, fungsi dan kewenangan Lembaga/ Otoritas Migas Nasional.

Terima kasih

Sampe L. Purba

sampepurba@gmail.com ; https://maspurba.wordpress.com/

6