Artigo - Poder Legislativo e Tratados Internacionais - Valerio Mazzuoli

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    Braslia a. 38 n. 150 abr./jun. 2001 27

    1. Introduo

    Este trabalho se props a estudar a com-petncia dos poderes constitudos para acelebrao de tratados, bem como a sistem-tica de incorporao desses mesmos instru-mentos no ordenamento jurdico brasileiro.Para tanto, foi necessrio que se fizesse umaanlise pormenorizada do papel do Con-

    gresso Nacional e do Poder Executivo noprocedimento de celebrao de tratados, in-terpretando os dispositivos da Constituiode 1988 que tratam do assunto.

    2. A Constituio brasileira de1988 e o poder de celebrar tratados

    O Brasil tem ratificado atos internacio-nais de grande complexidade, tantobi comomultilaterais. A presena crescente do Brasilno cenrio internacional e a conseqenteintensificao dos contatos gerou nos lti-

    Valerio de Oliveira Mazzuoli

    Valerio de Oliveira Mazzuoli Advogadoem Presidente Prudente, SP.

    O Poder Legislativo e os tratadosinternacionais

    o treaty-making powerna Constituio brasileira de 1988

    1. Introduo. 2. A Constituio brasileira

    de 1988 e o poder de celebrar tratados. 2.1. Asdivergncias doutrinrias entre HildebrandoAccioly e Haroldo Vallado. 2.2. O relaciona-mento entre os Poderes Executivo e Legislativono processo de concluso de tratados. 2.3. O papeldo Congresso Nacional no processo de celebra-o de tratados. 3. Procedimento parlamentar:etapas internas das Casas do Congresso Nacio-nal. 4. Procedimento brasileiro para a entradaem vigor dos tratados. 5. Concluso.

    Sumrio

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    mos anos um aumento significativo de atosinternacionais negociados e concludos peloBrasil, sobre as mais diversas matrias. Se-gundo informaes do Ministrio das Rela-es Exteriores, a ttulo exemplificativo, du-

    rante o Imprio, o Brasil concluiu 183 atosinternacionais; na Primeira Repblica, 200atos; nos quatro anos da primeira adminis-trao do Presidente Fernando HenriqueCardoso, foram celebrados 392 atos bilate-rais e 143 multilaterais. Tais documentos,que o governo assina em nome da Rep-blica, devem ser, pelo direito interno, ob-

    jeto de um tratamento igualmente comple-xo, que, no mbito dos Poderes da Unio,

    d-se pelo Executivo e pelo Congresso Na-cional, em colaborao de um com o outro(MARTINS, 1996, p. 263).

    Desde a Primeira Repblica at os diasatuais, o sistema adotado pelo Brasil no quetange matria consagra a participao doPoder Legislativo no processo e conclusode tratados, no tendo havido, de l parac, profundas modificaes nos textos cons-titucionais brasileiros.

    A competncia para celebrar tratados foiintensamente discutida na AssembliaConstituinte de 1987 a 1988. Por um imper-dovel lapso do legislador, no encerramentodos trabalhos, a Comisso de Redao nofoi fiel vontade do Plenrio e provocou osurgimento de dois dispositivos antinmicos:os artigos 49, I, e 84, VIII, da Constituio.

    O texto final, aprovado por 474 votos afavor, 15 contra e 6 abstenes, e promulga-

    do como a nova Constituio da RepblicaFederativa do Brasil, aos 5 de outubro de1988, passou a dispor quanto forma deingresso dos tratados internacionais no di-reito brasileiro que:

    Artigo 84. Compete privativa-mente ao Presidente da Repblica:

    ()VIII celebrar tratados, convenes

    e atos internacionais, sujeitos a refe-

    rendo do Congresso Nacional; ()Artigo 49. da competncia ex-clusiva do Congresso Nacional:

    I resolver definitivamente sobretratados, acordos ou atos internacio-nais que acarretem encargos ou com-promissos gravosos ao patrimnionacional; ().

    Da simples leitura dos artigos transcri-tos, possvel perceber que a vontade doExecutivo, manifestada pelo Presidente daRepblica, no se aperfeioar enquanto adeciso do Congresso Nacional sobre a via-bilidade de se aderir quelas normas no formanifestada, no que se consagra, assim, acolaborao entre o Executivo e o Legislativona concluso de tratados internacionais (LEN-ZA, 1998, p. 105); (PIOVESAN, 1998, p. 70).

    Essa conjugao de vontades entre oExecutivo e o Legislativo, alis, sempre este-ve nas Constituies brasileiras. Excetue-se,apenas, o texto da Constituio do Imprio,de 1824, que dizia, no seu art. 142:

    So atribuies do Imperador: ()X Fazer tratados de aliana ofensi-vos ou defensivos, de subsdio e co-mrcio, levando-os porm ao conhe-cimento da Assemblia Geral, logo que

    o interesse e segurana do Estado opermitirem. Se os tratados concludosem tempo de paz contiverem cessoou troca de parte do territrio do Im-prio ou de possesses a que o Imp-rio tenha direito, no podero ser rati-ficados sem terem sido aprovados pelaAssemblia Geral.

    Como se percebe, o imperador dava ape-nas cincia assemblia geral de que havia

    concludo um tratado, o que demonstra queno era necessria qualquer aprovao porparte deste rgo. S excepcionalmente quea aprovao legislativa se fazia obrigatria,como nos casos que envolvessem questesterritoriais. exceo desta Carta, a apro-vao legislativa para a ratificao de trata-dos internacionais sempre se fez presente.

    Assim que a Constituio de 1891, noartigo 34, estabelecia ser da competncia

    privativa do Congresso Nacional resolverdefinitivamente sobre os tratados e con-venes com as naes estrangeiras,

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    atribuindo ao Presidente da Repblica, noart. 47, a competncia para entabular ne-gociaes internacionais, celebrar ajustes,convenes e tratados, sempre ad referendumdo Congresso (inc. XVI).

    A Carta de 1934, por sua vez, no mesmosentido, fixava no artigo 40, alnea a, a com-petncia exclusiva do Poder Legislativo pararesolver definitivamente sobre os tratadose convenes com as naes estrangeiras,celebrados pelo Presidente da Repblica,inclusive os relativos paz, reafirmandono artigo 56 a competncia do Presidenteda Repblica para celebrar convenes etratados internacionais, ad referendum do

    Poder Legislativo ( 6). exceo da Car-ta de 1937, a Constituio de 1946, da mes-ma forma, previa no seu art. 66, I, ser da com-petncia exclusiva do Congresso Nacionalresolver definitivamente sobre os tratadose convenes celebradas com os Estadosestrangeiros pelo Presidente da Repblica.

    Por ltimo, a Carta Constitucional de1967, com as emendas de 1969, previa noart. 44, I, ser da competncia exclusiva do

    Congresso Nacional resolver definitiva-mente sobre os tratados, convenes e atosinternacionais celebrados pelo Presidente daRepblica, acrescendo no artigo 81 ser dacompetncia privativa do Presidente da Re-pblica celebrar tratados, convenes e atosinternacionais, ad referendum do CongressoNacional.

    2.1 As divergncias doutrinrias entreHildebrando Accioly e Haroldo Vallado

    Algumas discusses doutrinrias surgi-ram, sob a gide dos textos constitucionaisanteriores, a respeito da obrigatoriedade ouno de se passar pelo crivo do poder Legisla-tivo todo e qualquer tipo de ato internacional.

    Os comentaristas dos textos constitucio-nais anteriores se dividiam, no que diz res-peito obrigatoriedade de todos os atos in-ternacionais concludos pelo Executivo se-

    rem aprovados pelo Poder Legislativo. Par-te da doutrina entendia que ao CongressoNacional caberia aprovar todo e qualquer

    ato internacional concludo pelo Poder Exe-cutivo1. Outros j reconheciam como vli-dos alguns acordos internacionais produ-zidos to-somente pelo Executivo, levandopara tanto em conta a prtica interna e in-

    ternacional a respeito2

    . Dessa ltima corren-te era afiliado Hildebrando Accioly, paraquem existia a possibilidade de se concluiracordos internacionais sem a aprovao doCongresso Nacional. Para Accioly, apedrade toque seria a matria versada no tratado:Se a matria sobre que versa o tratado dacompetncia exclusiva do Poder Legislati-vo, est claro que o aludido ato no se podetornar vlido sem a aprovao legislativa;

    e, se depende de tal aprovao, deve ser sub-metido ratificao (1948, p. 5-11). Segun-do o referido publicista, independeriam deaceitao formal do Poder Legislativo osseguintes atos:

    a) os acordos sobre assuntos que sejam decompetncia privativa do Poder Executivo;

    b) os concludos por agentes ou funcio-nrios que tenham competncia para tanto,sobre assuntos de interesse local ou de im-

    portncia restrita;c) os que simplesmente consignam a in-terpretao de clusulas de um tratado jvigente;

    d) os que decorrem, lgica e necessaria-mente, de algum tratado vigente e so comoque o seu complemento;

    e) os de modus vivendi, na medida em quetm em vista apenas deixar as coisas no es-tado em que se encontram ou estabelecer sim-

    ples bases para futuras negociaes.Accioly fundamentava o seu posiciona-mento fazendo referncia prtica norte-americana dos acordos do executivo, quecobrem assuntos dos mais importantes ecuja validade no se subordina aprova-o do Senado americano (ACCIOLY, 1950,p. 95-108). Na lio do Prof. Cachapuz deMedeiros,

    mesmo nos Pases onde a Consti-

    tuio conserva a exigncia da aprova-o parlamentar para todos os tratadosinternacionais, formaram-se prticas

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    diplomticas, desvirtuadas da letraconstitucional, pelas quais o Governoconclui vrios tipos de ajustes, sem oconsentimento das Cmaras legislati-vas. So os convnios denominados,

    na prtica norte-americana, de execu-tive agreements e, mais adequadamen-te chamados de acordos em forma sim-

    plificada (MEDEIROS, 1995, p. 199).Combatendo essa tese por Accioly firma-

    da, Haroldo Vallado, em Parecer dado aoMinistro das Relaes E

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