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Enfoques e medidas de pobreza nas polticas sociais
municipais
Carla BronzoEscola de Governo da Fundao Joo Pinheiro/MG
Seminrio Internacional Indicadores UrbanosPUC/MG e PBH
Novembro de 2011
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1. Concepes importam? Detrs de cada estilo de poltica
publica
siempre existe, en forma implcita o explicita, una determinada
perspectiva terica, es decir, un modo especifico de ver las cosas.
Una teoria, en sintesis, es un sistema de categorias de
percepcin(Fanfani, 1991, p. 92).
Como definimos pobreza? Qual a teoriaque informa nossa leitura
da pobreza e as politicas para seu enfrentamento?
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Concepo/enfoque
Operacionalizao/mensurao
Estratgias deinterveno
Toda estratgia de interveno tem uma teoria - mais ou menos
explcita ou implcita sobre o problema, que fornece o arcabouo para
a ao.
A definio de pobreza o motor para a seleo de polticas
Mensurar envolve identificar os pblicos potenciais e legtimos
das aes no campo da proteo social.
Uma vez identificado o mal, tem-se o remdio para seu
enfrentamento
(E. Fanfani)
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- Enfoque monetrio: pobreza como privao de renda
- Necessidades bsicas insatisfeitas: acesso precrio a bens e
servios
- Capacidades: privao de capacidades dos indivduos para ser e
fazer coisas que julgam relevantes. Desenvolvimento como Liberdade
(Amartya Sen)
- Excluso social: aspecto relaes sociais, processos,
pertencimento, identidade, coeso social. Trabalho, proteo social,
sociabilidade
- Vulnerabilidade e riscos: multidimensionalidade das privaes,
dimenses objetivas e subjetivas, noo de ativos, estratgias de
resposta e estrutura de oportunidades.
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Renda: Parmetronutricional
Transporte
Trabalho
Qualificacaoprofissional
Infra estrutura
Educacao
Saneamento
Saude
Moradia
Dimenses psicosociais: valores,
crencas,comportamentos.
Dimensoes objetivasinterrelacionadas
Dimensoes subjetivas: Aspectos sociais e
psico sociais
Sociabilidade(politica e
capital social)
Pobr
eza c
omo p
rivac
aomu
ltipla
Pobr
eza c
omo p
rivac
aode
liber
dade
e cap
acid
ades
Ativos materiaise ativos menos tangveis
Enfoque monetrio
NecessidadesBasicas Insatisfeitas
Exclusao social
Vulnerabilidade
Capacidades
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Dimenso econmica, a ausncia de renda. Capacidades limitadas em
termos de ativos
produtivos e humanos. Precariedade do acesso a bens e servios
Fragilidade do trabalho, para alm da renda,
envolve identidade e dignidade social. Fragilidade dos laos
sociais e de mecanismos
de solidariedade e reciprocidade. Aspectos subjetivos, relativos
a valores e
atitudes. Dimenso da territorialidade, estigma e da
segregao, elementos que podem agregar outro componente aos
processos de excluso.
Pobreza em mltiplas dimenses
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Duas questes:
Faz diferena conceber a pobreza sob um ou outro aspecto em
termos da identificao do problema?
Quais as consequncias do ponto de vista do contedo e da forma
das polticas pblicas?
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Alguns autores tm pontuado a questo de mltiplos ajustes nas
estimativas empricas sobre a pobreza, que fazem com que as taxas de
pobreza variem entre 13% e 66% na mensurao da pobreza em 17 pases
latino-americanos (Laderchi, Saith, Stewart, 2003, p. 12).
A magnitude da variao pode indicar, de acordo com os autores,
que muitas estimativas monetrias da pobreza no so robustas.
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Incidncia da pobreza absoluta e relativa em MG
Fontes: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD), Minas Gerais, 2001-2008.
47,7047,9949,4550,7449,44Pobreza relativa
629,92576,54505,20469,67408,90renda_pc
27,7229,9033,5434,8838,61Pobreza 2
13,3814,2216,6518,0521,04Pobreza 1
20092008200720062005
Elaborao: Equipe de Desenvolvimento Humano (Fundao Joo Pinheiro
- FJP)
pobreza 1: Linha de 1/2 salrio mnimo de 2000. Equivalente a R$
141,22
pobreza 2: Linha de 1/2 salrio mnimo de 2009. Equivalente a R$
232,50
Observao: As linhas de Pobreza esto a preos de Agosto de
2009
a
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Incidncia da pobreza absoluta e relativa em MG
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
2005 2006 2007 2008 2009
P obrez a 1
P obrez a 2
P obrez a relativa
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Um experimento: diferentes resultadosda mensurao a partir de
distintas
concepes (Priscila Santos, FJP, 2010) Renda
Renda familiar per capita Necessidades Basicas
Insatisfeitas:
Material predominante nas paredes Acesso adequado a
abastecimento de gua Coleta adequada de esgoto.
Vulnerabilidade social: Sexo do chefe domiclio Raa do chefe
domiclio Escolaridade do chefe domiclio Condio de ocupao do chefe
de domicilio
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Incidencia da pobreza no Brasil e em Minas Gerais segundo
distintas concepes
0,392,20Todas as necessidades
insatisfeitas
20,1732,24Alguma necessidade
insatisfeita
34,6930,43Vulnerveis
11,0416,08Pobres
% Minas Gerais% Brasil
Fonte: Priscila Santos, 2010
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100 80,97 18,67 0,36 No pobres
100,00
69,36 30,00 0,70 Pobres
Total Todas as necessidades bsicas satisfeitas
Alguma necessidade insatisfeita
Todas as necessidades bsicas insatisfeitas
Indicador de pobreza monetria
Fonte: Priscila Santos, 2010
Minas Gerais: cruzamento entre a perspectiva monetria e a de
necessidades bsicas insatisfeitas
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100,0032,2667,74
No pobres100,0055,1344,87
PobresTotalVulnerveis
No vulnerveis
Indicador de vulnerabilidade socialIndicador de pobreza
monetria
Minas Gerais: cruzamento entre a perspectiva monetria e
vulnerabilidade social
Fonte: Priscila Santos, 2010
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No e possvel definir de forma exaustiva um conjunto de dimenses,
variveis e indicadores para a mensurao e anlise da pobreza e da
vulnerabilidade social.
Na realidade no existe e nem poder haver um consenso absoluto
sobre como medir a vulnerabilidade.
A escolha dos indicadores para expressar alguma realidade ou
fenmeno social no e unvoca e neutra.
O ponto central parece ser a clareza da concepode base e as
escolhas da advindas, que devem ser explicitadas e reconhecidas em
sua parcialidade na abordagem do real, sempre mais amplo e complexo
do que os indicadores podem alcanar.
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Vulnerabilidade como concepo snteseda pobreza
Concepo de vulnerabilidade como uma abordagem mais ampla da
pobreza, capaz de absorver dimenses presentes em outros enfoques e
expandi-las. Vulnerare = ferir. Incerteza, sofrimento, para alm das
privaes monetrias ou materiais em si.
Fornece parametros ou pontos mais estaveispara operacionalizao
do conceito
Implica pensar polticas de preveno, mitigao e enfrentamento
(ex-ante e ex post)
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Elementos chave da concepo de vulnerabilidade (Busso, Katzman,
Holzmann e Jorgensen; Moser; dentreoutros)
Idia de processo-trajetria. Carter dinmico da pobreza.
Noo de ativos: recursos de natureza tangvel (capital humano,
fsico, financeiro) e menos tangvel (capital social, relaes
familiares, dimenso relacional e psico social)
Estratgias de respostas. Uso dos ativos. Manejo dos ativos.
Estrutura de oportunidades: conjunto de leis, instituies,
polticas. Dimenso macro, contextual.
Unidades: indivduos, domiclios, territrios.
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La vulnerabilidad social de sujetos y colectivos de poblacin se
expresa de varias formas, ya sea como fragilidad e indefensin ante
cambios originados en el entorno, como desamparo institucional
desde el Estado que no contribuye a fortalecer ni cuida
sistematicamente de sus ciudadanos; como debilidad interna para
afrontar concretamente los cambios necesarios del indivduo u hogar
para aprovechar el conjunto de oportunidades que se le presenta;
como inseguridad permanente que paraliza, incapacita y desmotiva la
posibilidad de pensar estrategias y actuar a futuro para lograr
mejuores niveles de bienestar (Busso, 2001, p. 8).
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Por activos se entiende el conjunto de recursos materiales e
imateriales que los indivduos y los hogares movilizan em procura de
mejorar su desempeo econmico y social, o bien como recursos
despegados para evitar el deterioro de sus condiciones de vida o
disminuir su vulnerabilidad. La vulnerabilidad, a su vez, es
entendida como uma relacin entre dos trminos: por una parte la
estrutura de oportunidades y, por la outra, las capacidades de los
hogares. De las diferentes combinaciones entre ambos trminos se
derivan tipos y grados de vulnerabilidade que pueden ser imaginados
como um cociente entre ambos trminos (KATZMAN, 1999).
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Se temos os ativos e as estratgias de resposta em uma ponta, na
outra ponta do conceito tem-se a categoria de estrutura de
oportunidades.
Por um lado, portanto, a concepo de vulnerabilidade situa-se a
frente da ideia de risco e da capacidade de resposta, material e
simblica, que indivduos, que famlias e comunidades conseguem
fornecer para fazer frente ao risco ou ao choque (que significa a
materializao do risco).
Essa capacidade de resposta permeada, mediada, constrangida e-ou
potencializada pela estrutura de oportunidades que definem o
contexto da ao e essa constitui uma dimenso central no enfoque da
vulnerabilidade, sob suas diferentes abordagens tericas.
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Por esse termo estrutura de oportunidades se considera o
conjunto de recursos, bens e servios, programas, benefcios
colocados disposio de pblicos com diferentes nveis e tipos de
vulnerabilidade.
probabilidades de acceso a bienes, servicios o actividades que
inciden sobre el bienestar del hogar porque le facilitan el uso de
recursos propios o le suministran recursos nuevos, tiles para la
movilidad e integracin social a travs de los canales existentes
(Katzman, 2000, p.299).
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Consequncias da concepo de vulnerabilidade para polticas sociais
locais
MultidimensionalidadeIntersetorialidade
Integracao
Heterogeneidade
Dimenses subjetivasAutonomia
CapacidadesEmpoderamento
Flexibilidade na ofertaRedes de servios e
foco no territrio
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Dupla dimenso da pobreza:
Esta mais que privao de renda e mais que privao material apenas:
envolve dimenses objetivas (acesso a ativos materiais e humanos) e
dimenses subjetivas (valores, atitudes, relaes sociais, familiares
e comunitrias: dimenses de natureza psicosocial).
As diferenas entre pobres e no pobres no se explicam apenas pelo
nvel da renda familiar ou pela quantidade e intensidade das
necessidades bsicas insatisfeitas.
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Relaes pobres e no pobres: geralmente so assimtricas, favorecem
a dependncia e/ou a estigmatizao, reforam as atitudes de
passividade e resignao.
Frequentemente os pobres so vistos pelos setores no pobres (e
principalmente pelos agentes pblicos encarregados da execuo de
programas sociais) como aqueles que no sabem, que no tm, o que
acaba por fortalecer atitudes de passividade, baixa autoestima,
resignao, dependncia, subalternidade, apatia, fatalismo...dimenses
psico sociais negativas.
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Importncia do foco na ampliao da autonomia e capacidades. A
perspectiva do empoderamento. O que significa de fato essa expanso
do poder?
Empoderamento/empowerment: controle externo sobre recursos
diversos e tambm no mbito das crenas, valores e atitudes
(capacidade de auto-expresso e auto-afirmao. Capacidade de ao)
Carter contingente do empoderamento. Interao entre o mbito
micro, subjetivo, valorativo e atitudinal e o mbito macro, das
estruturas, processos e dinmicas que remetem a estrutura de
oportunidades que o Estado, a sociedade e o mercado oferecem a
indivduos e comunidades.
A estrutura de oportunidades, a infra estrutura social e o
territrio. Contextos e condicionantes da ao.
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Algumas evidencias, ainda exploratorias.
Pesquisa desenvolvida na Fundao Joo Pinheiro/MG , financiada
pela Fapemig, concluda em junho de 2011.
Buscou-se explorar os efeitos da interveno governamental
(programas de proteo social Bolsa Familia e PAIF-CRAS) no que se
refere aos aspectos de natureza psico social das famlias
beneficirias.
Por aspectos psico sociais entende-se desenvolvimento de
capacidades e alteraes em dimenses menos tangveis, relativas ao
manejo de ativos e capacidade de ao, uma expresso de
empoderamento.
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Pesquisa quantitativa (survey) e qualitativa (grupos focais com
tcnicos e famlias
Banco a partir de 608 questionrios, aplicados em duas reas de
uma mesma regional em Belo Horizonte, sendo 505 questionrios de
beneficirios do Bolsa Familia e 103 questionrios em famlias que
moravam nos territrios, mas no constavam das listas de
beneficirios, nem do BF nem do Cras.
As hipteses: os servios scio assistenciais produzem efeitos nas
dimenses psico sociais do pblico atendido pelo Bolsa Familia.
As transferncias de renda produzem efeitos para alm da renda e
da melhoria nos indicadores de educao.
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Os servios scio assistenciais desenvolvidos no mbito do PAIF
(servio desenvolvido nos CRAS) tm o objetivo manifesto de
fortalecer tanto o acesso a bens e servios quanto os vnculos
comunitrios e familiares das famlias de sua rea de abrangncia,
principalmente famlias beneficirias do Bolsa Famlia.
Intensa interao com os usurios, personalizao da ateno
socioassistencial(tipologia de baixa padronizao e alta interao,
conforme Martinez Nogueira).
Importncia da dimenso da confiana e criao de vnculos.
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Os servios scio-assistenciais do Cras, enquanto elemento da
estrutura de oportunidade existente, atuam no sentido de
possibilitar o empoderamento das pessoas?
Contribuem para a alterao dos ativos das famlias e indivduos,
principalmente aqueles de natureza menos tangvel? Alteram
estratgias de respostas?
Como as condies da infra estrutura social(rede de servios e
organizao social) impactam esse processo?
Os diferentes perfis ou tipos de vulnerabilidade condicionam
tais efeitos?
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Quem so essas famlias? Contexto de alta vulnerabilidade: Baixo
nvel
de ativos tangveis (baixa renda, moradias precrias, acesso
precrio ao mercado de trabalho, baixa escolaridade) e fragilidades
em relao aos ativos sociais e familiares (conflitos e dificuldades
nas relaes familiares, isolamento social, dificuldades
comunicacionais, convivncia com a violncia nos territrios)
Precariedade da infra estrutura de servios nos territrios
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Beneficirios BF
e Cras
No assistidos Total
N % N % N %
Sem instruo formal
16 3,2% 2 1,9% 18 3,0%
Primrio Incompleto
48 9,5% 9 8,7% 57 9,4%
Primrio Completo 71 14,1% 11 10,7% 82 13,5%
Fundamental Incompleto
142 28,1% 19 18,4% 161 26,5%
Fundamental Completo
122 24,2% 16 15,5% 138 22,7%
Mdio Incompleto 69 13,7% 26 25,2% 95 15,6%
Mdio Completo 36 7,1% 19 18,4% 55 9,0%
Superior Incompleto
1 ,2% 1 1,0% 2 3%
Total 505 100,0 103 100,0 608 100,0
Mdia de escolaridade dos adultos beneficirios e no
assistidos
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Mdia de ocupao dos adultos
Beneficiarios BF e CRAS No assistidos
Trabalhador Assalariado
74 29 10314,7% 28,2% 16,9%
Trabalhador Informal
150 27 17729,7% 26,2% 29,1%
Estudante 87 18 10517,2% 17,5% 17,3%
Desempregado 133 21 15426,3% 20,4% 25,3%
Aposentado 25 4 295,0% 3,9% 4,8%
No trabalha 36 4 407,1% 3,9% 6,6%
Total 505 103 608100,0% 100,0% 100,0%
Mdia de ocupao dos adultos beneficirios e no assistidos
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Problemas no Bairro
Beneficirios BF e/ou CRAS No Assistidos Total
N % N % N %
INFRAESTRUT. 146 29.0 30 29.1 176 29.0EDUCAO 79 15.6 15 14.2 93
15.4TRANSPORTE 60 11.9 8 8.1 69 11.3POSTO DE SADE 23 4.5 4 3.6 26
4.3DROGAS 103 20.5 24 23.6 128 21.0VIOLNCIA 25 4.9 6 6.1 31
5.1VIZINHANA 9 1.7 0 0.3 9 1.5NO V PROBLEMAS 59 11.7 15 14.9 74
12.2Outros 2 0.1 0 0.0 2 0.1Total 505 100 103 100 608 100
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Um conjunto de questes no questionario foi especifico para
identificar alteraes que ocorrem no pblico beneficirio do BF,
podendo ser consideradas como variveis de efeitos nas dimenses
menos tangveis.
A partir dessas variveis foi construdo um ndice de resposta,
denominado ndice Scio-relacional, que buscou capturar mudanas nos
aspectos de natureza menos tangvel nos grupos expostos ao Bolsa
Familia e aos servios do Cras.
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Indice Scio Relacional (12 variveis):
disposio para procurar emprego;
acesso a informaes de emprego;
disposio para sair de casa e freqentar locais de lazer;
manuteno de laos sociais/redes e constituio de laos de
solidariedade;
acesso a informao sobre servios pblicos;
aumento da auto-estima;
melhora da relao intradomstica;
empoderamento (entendido como maior capacidade de auto afirmao e
de participao comunitria).
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Um primeiro resultado evidencia que hdiferenas no valor do ndice
para participantes e no participantes das atividades do CRAS, com
nvel de significncia de 95% (Coeficiente de Spearman = 0,09; sig =
0,044), apontando para a diferena que a participao no Crasproduz na
dimenso scio relacional do pblico beneficirio do Programa Bolsa
Famlia.
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Participao no Cras e ndice Scio-relacional
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O ndice Scio-relacional varia tambm entre aqueles que recebem
atualmente o beneficio daqueles que j receberam, mas perderam.
As diferenas so significativas: para os atuais beneficirios, 32%
apresentaram um ndice alto, enquanto que para os que perderam o
benefcio este percentual foi de apenas 18,3%.
Para o grupo que perdeu beneficio, 59,60% apresentaram ndice
baixo, sugerindo maiores dificuldades e limites no que se refere a
tais ativos e disposies de natureza scio relacional.
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Situao do beneficirio e ndice Scio- relacional
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Outro cruzamento busca identificar como a dimenso do tempo de
recebimento do beneficio afeta o ndice de resposta. Os resultados
apontam que a relao negativa, ou seja, quanto mais tempo recebendo
o benefcio, menor o ndice de resposta. Para aqueles com mais de 6
anos de recebimento do beneficio, 43,6% apresentaram um ndice de
resposta baixo, enquanto que 27% apresentaram um ndice alto. O
ndice se relaciona de maneira mais positiva entre aqueles que tem
tempo mdio de recebimento do benefcio, sugerindo que o melhor
efeito do Programa pode ser observado no mdio prazo.
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Tempo de recebimento do Benefcio e ndice Scio-relacional
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Controlando a relao entre tempo de recebimento e resposta ao
ndice Scio-relacional pela varivel participa das atividades do
Cras, tem-se alteraes nos efeitos do tempo sobre as respostas ao
ndice.
Para aqueles que no participam do Cras, o tempo de recebimento
influencia mais negativamente o ndice; ou seja, quanto mais tempo
como beneficirio, menor a resposta, evidenciando que as pessoas
tendem a responder menos s mudanas nos aspectos de natureza
scio-relacional quando se encontram h mais tempo como
beneficirias.
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Tempo de recebimento do beneficio e ndice scio relacional, por
participao em atividades do Cras
Participao nas atividades do Cras
Tempo de recebimento do beneficio
ndice Scio relacional Total
Baixo Mdio Alto
N % N % N % N %
Participa do Cras
At 2 anos 10 28,6 14 40,0 11 31,4 35 100
Mais de 2 a 6 anos
13 27,0 16 33,3 19 39,7 48 100
Mais de 6 anos 13 33,3 13 33,3 13 33,3 39 100
No participa do Cras
At 2 anos 52 38,5 45 33,3 38 28,2 135 100
Mais de 2 a 6 anos
43 31,4 56 40,8 38 27,8 137 100
Mais de 6 anos 45 47,9 26 27,6 23 24,5 94 100
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Para concluir:A identificacao e mensuracao da vulnerabilidade
envolve identificar ativosmateriais e menos tangiveis e tambem
aspectos relativos as condicoes daestrutura de oportunidades:
indicadores de necessidades basicas relativas a domicilio e
condicoes do territorio;
Indicadores de acesso a politicas publicas e a servicose redes
de protecao social;
indicadores de escolaridade, qualificacao profissionale
condicoes de saude;
indicadores de renda, trabalho e acesso a protecaocontributiva e
nao contributiva;
indicadores relativos a capital social e dimensoes de natureza
psicosocial (empowerment, capacidades, agencia)
Indicadores tambem focados no territorio, naperspectiva de uma
gestao ativa do mesmo.
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Os desafios da mensuracao dos aspectos menos tangiveis
OPHI - Oxford Poverty & Human Development Initiative e as
dimenses faltantes da pobreza (dentre elas, a capacidade de viver
sem sentir vergonha e bem estar psicologico e subjetivo)
La iniciativa de la OPHI est dirigida a complementar y formar
parte de las encuestas internacionales sobre hogar y familia, como
laEncuesta de Indicadores Mltiples por Conglomerados (MICS) de
UNICEF, la Encuesta de Medicin del Nivel de Vida (LSMS) del Banco
Mundial y el Cuestionario sobre Indicadores Bsicos de
Bienestar(CIBB), as como la Encuesta sobre Demografa y Salud (EDS)
de USAID, todos ellos llevados a cabo en muchos pases en desarrollo
y transicin. Pueden obtener ms informacin sobre la iniciativa de
laOPHI en el documento adjunto de la OPHI
(http://hdr.undp.org/docs/network/hdr_net/2008/OPHIpaper_E-Discussion.doc).
Fonte:
http://hdr.undp.org/en/media/Missing_dimensions_summary_ES.pdf
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O obvio, esquecido as vezes pelo fetichismo dos indicadores:
Indicadores nao sao uteis por si. Servempara refletir a realidade e
as mudancas que estaoocorrendo. Instrumento para conhecimento e
acao.Nao existe neutralidade e esse fato tem
consequenciasdefinitivas na focalizacao e no desenho das
estrategiasde intervencao. Indicadores influenciam,
legitimampoliticas e a forma como sao utilizados
impactamdiretamente na vida das pessoas.
Necessidade de construcao e uso de indicadores quepermitam um
planejamento e monitoramentointersetorial das acoes. Sistema de
informacao comorecurso que favorece e possibilita a
intersetorialidade. Visao compartilhada sobre os problemas e
alternativas.
Radical ligacao com o campo das politicas publicas.
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Temos dados suficientes, informaes abundantes sobre as mltiplas
necessidades dos indivduos, famlias, domiclios, territrios; sobre a
oferta de bens e servios e as falhas de cobertura e qualidade das
polticas (IBGE; PAD-FJP; IMRS-FJP; IDH-FJP; PED-FJP; dficit
habitacional-FJP; IDS SEDESE; etc).
Os indicadores podem favorecer e reconhecimento de critrios
polticonormativos para definio das necessidades sociais, o que
remete a direitos.
Nesse caso, as definies sobre volume / qualidade da oferta de
servios decorre de diagnsticos e so frutos de deciso poltica e
programtica e no realizada de forma errtica e altamente dependente
das modificaes do entorno ou de interesses particularistas.
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Referencias RICHARDSON, Liz; MUMFORD, Katharine. Community,
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RACZYNSKI, Dagmar La crisis de los viejos modelos de proteccin
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Paidos, 1999
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FRANCO, Susana. Different Concepts of Poverty: An Empirical
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University of Oxford. Paper for WIDER Conference on Inequality,
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SAITH, Ruhi. Social Exclusion: the concept and application to
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University of Oxford, 2001
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Obrigada!
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