Analysis of road safety incentives appliedin ppp road

Análisis de incentivos a la seguridadaplicados en concesiones de carreteras

Pérez de Villar Cruz, Pablo'

Abstract:

Road safety is one ofthe mostimportant issues in PPP roads. At thisrespect, to achieve a property regulation it is necessary to introduceobjective and explicit incentives in the contracts. Besides, these in­centives must be focused at the net social benefit.

This paper explains how road safety has been introdllced tradition­ally in PPP road contracts and how it is been doing it nowadays,compari ng for three recent concessions of Europe, tbe bonuses andthe social benefit associated to each reduction of accidents in tberoads.

As a resuIt, it can be affirmed tbat tbe incentives applied, botb tradi­

tional and the most ones, are unremarkable for two reasons: because

tbey are much lower tban the social benefit derived from them and

because they apparently are well below the cost of measures to im­

prove road safety.

Keywords: Road safety, incentives, PPP, bonus, social benefit.

Resumen:

La seguridad de la infraestructura es uno de los aspectos más rele­

vantes en concesiones de carreteras y exige introducir incentivosexplícitos y objetivos en los pliegos contractuales para regularla

adecuadamente. Además, estos incentivos deben estar orientados a

maximizar el beneficio social neto.

En este artículo se recoge cómo se ha regulado este aspecto tradi­

cionalmente en concesiones y cómo se viene haciendo más re­

cientemente, comparando para tres concesiones europeas puestas

en servicio en los últimos años, las bonificaciones con el beneficio

social que corresponden a cada nivel de reducción de la accidentali­dad en la carretera.

Los resultados arrojan que los incentivos aplicados, tanto anti­

guamente como los más recientes, son anodinos por dos motivos:porque son muy inferiores al beneficio social derivado de ellos y

porque aparentemente son muy inferiores al coste de las actuaciones

de mejora de la seguridad vial.

Palabras clave: Seguridad Vial, concesiones, incentivos, bonifica­ciones, beneficio social.

La finalidad de los incentivos en concesionesde carreteras

En un mercado perfecto, la calidad se auto-regula y las empresasprestan el servicio ajustando sus condiciones y precio a la demanda.Si los usuarios están dispuestos a pagar por una mejora de calidadrentable de ofrecer, las empresas tienen incentivos para llevarla acabo, ya que si la acometen aumentará la producción y si no lo ha­cen pueden perder clientes.

En concesiones de carreteras, cabría pensar en una gestión de lacalidad libremente ejercida por las empresas. Sin embargo, se pre­sentan los siguientes impedimentos:

• Al tratarse de un servicio público, las tarifas están reguladas yfijadas de antemano por lo que, en principio, el concesionario nopuede recuperar las mejoras de calidad mediante la imposición denuevos precios, método habitual en los mercados de otro tipo debienes.

• Como monopolio natural que es, la demanda presenta una bajaelasticidad, por lo que el número de usuarios es poco sensible alaumento de la calidad.

• Dada la naturaleza del servicio prestado, puede que los usuariosno valoren las mejoras o incluso que éstas pasen inadvertidas paraellos, lo que hace más difícil justificar un aumento del cobro porsu parte.

De estos impedimentos se deduce que la calidad en concesiones decarreteras no puederegularsedeforma convencional; concretamen­te, no puede hacerse depender de la relación tarifas-demanda, por loque para obtener la calidad deseada hay que introducir expresamen­te indicadores e incentivos.

Por otro lado, no hay que olvidar que el objetivo último de la admi­

nistración titular y reguladora del servicio no es otro que maximizar

el beneficio social neto (P. Samuelson, 1947), lo que le impone tres

condiciones esenciales:

• Los aspectos de la calidad que se evalúen deben estar lo más direc­

tamente relacionados que sea posible con el beneficio social.

• Los incentivos que se introduzcan deben vincularse a los resulta­

dos obtenidos graduándolos en función del beneficio social deri­

vado de ellos.

• La formulación de los incentivos debe estar orientada a obtener la

calidad más eficiente desde el punto de vista económico-social.

Incentivos a la seguridad vial en concesiones de

carreteras en servicio

En los contratos de concesiones de carreteras, la seguridad vial se

considera un requerimiento de calidad en materia de conservacióny explotación, por lo que tradicionalmente se ha incluido en los co­rrespondientes pliegos como una exigencia general en la prestación

del servicio, sin indicadores cuantitativos ni incentivos específicos.De hecho, hasta la década pasada, en el mejor de los casos, los plie­gos concesionales se limitaban a establecer unos estándares mini­

mos relacionados con el estado de conservación de la carretera quesi no se cumplían podían implicar sanciones por parte de la Admi­nistración (1. G. Heggie and P. Vickers, 1999). Este tipo de contra­tos se denominan "MOMS", del acrónimo inglés para la expresión

"conservación y operación por estándares mínimos" (A. ScWiesslerand A. Bull, 1994) y todavía es el que está más presente.

En España, en la mayor parte de las concesiones vigentes, y que demomento vencen entre el 2017 Yel 2050, las exigencias de calidadse rigen por disposiciones de hace más de 40 años en las que éstasquedan recogidas de forma muy ambigua. Este es el caso de con­cesiones sobre importantes carreteras como, por ejemplo, la AP-7(corredor del Mediterráneo), la AP-2 (corredor Zaragoza-Barcelo­na) y la AP-I (corredor Burgos-Bilbao), en las que sigue siendo deaplicación un Reglamento provisional de explotación aprobado porOrden del Ministro de Obras Públicas el 18 de junio de 1969.

Con respecto a los requerimientos relacionados con la seguridadvial, en este reglamento destacan los artículos que se recogen tex­tualmente a continuación:

"Art 3°. El servicio en las autopistas será prestado en condicionesde absoluta normalidad, ... "

"Alt. 12. La concesionaria mantendrá en perfecto estado la autopis­ta y sus instalaciones anexas de las áreas de servicio, dentro de lasnormales condiciones de pulcritud y cuidados estéticos, ... "

"Art 16. La Sociedad concesionaria vendrá obligada a efectuar to­dos los trabajos de reparación para el mantenimiento de la autopistaen perfectas condiciones de utilización, de forma que (... ) se evitetodo lo que pueda representar peligro para la circulación."

La comprobación de estas obligaciones corresponde a un inspectordesignado por la Administración, el cual debe evaluar, a su juicio,el estado de la carretera. Las deficiencias observadas debe incluirlasen un informe y también debe proponer las actuaciones que corres­pondan.

En este sentido, sólo si el concesionario incurre en "negligenciaen la conservación de los elementos integrantes de la autopista",

"deficiencias en la señalización y balizamiento" o "negligencia enla prestación de los servicios al usuario" la Administración quedafacultada para la aplicación de multas por día de incumplimientoque pueden liquidarse a través de la fianza depositada en la adjudi­cación. En última instancia puede procederse al rescate de la con­cesión.

Sin embargo, desde que se publicó hace más de 40 años el pliegoque establece estos preceptos, ni se han actualizado las cantidadesprevistas (de unos 300 €/dia), ni se han ejecutado apenas sancionespor estos motivos. Es más, la práctica habitual es que las sociedadesconcesionarias auto-regulen las prestaciones del servicio a travésde sus propios controles de calidad con poca intervención de losinspectores.

No obstante, desde finales de la década de los '90, se observa unatendencia a recoger explícitamente indicadores e incentivos de se­gW'idad vial en los pliegos de concesiones. La primera concesión enhacerlo fue la M-45, licitada en 1998 por la Comunidad de Madriden la modalidad de peaje sombra y, desde entonces, las Comunida­des Autónomas han adjudicado más de 30 contratos similares sobreuna longitud de carreteras superior a los 1.100 km (l M. Vassalloand P. Pérez de Villar Cruz, 2010). Por su parte, el Ministerio deFomento también comenzó a incluir este tipo de cláusulas en sus li­citaciones. De hecho, las últimas concesiones de carreteras estatalessin indicadores e incentivos explícitos de seguridad vial fueron lasradiales de acceso a la capital, pero las licitadas a partir de entoncessí las han incluido.

Básicamente, los incentivos que se vienen aplicando recientementeson de dos tipos: relacionados con el plazo del contrato o relaciona­dos con los pagos. Cualquiera de los dos tiene repercusiones eco­nómicas sobre el concesionario. De hecho, definido un incentivode un tipo, sería posible encontrar una alternativa equivalente del

otro tipo en términos de valor actual neto conjugando las variablestarifa, demanda esperada y plazo de concesión. En cualquier caso,los incentivos relacionados con el plazo se han utilizado con mu­cha menos profusión que los relacionados con el pago. Ejemplosdel primer tipo se encuentran en las concesiones del Ministerio deFomento del Eje Aeropuerto o la recientemente inaugurada Málga­Las Pedrizas. En ellas, la concesionaria puede optar a uno o dosaños adicionales de concesión si los indicadores de accidentalidadestán una proporción dada por debajo de la media.

Por su parte, la mayoría de los incentivos relacionados con los pa­gos se limitan a otorgar penalizaciones o bonificaciones en funciónde la evolución del índice de peligrosidad, comparando el del año aevaluar con el de años anteriores en la misma carretera. Cabe des­tacar que las bonificaciones o penalizaciones varían notablementeentre diferentes concesiones, aunque generalmente se aplican bajosporcentajes sobre el pago anual aunque los resultados del indicadorde seguridad vial sea significativo.

Por ejemplo, para valores del indicador de seguridad vial del ordendel 60% (que indica que el índice de peligrosidad se ha disminuidoun 60% en la misma carretera con respecto al período de evalua­ción) la bonificación supone el 4% del pago base en función del trá­fico en el período considerado. La tabla 1 (página siguiente) recogeel incentivo establecido para varias concesiones en Galicia (dondese han otorgado 5 contratos sobre más de 100 km de carreteras), quepuede servir para ilustrar cómo se fijan los incentivos a la seguridadvial en numerosas concesiones en España.

_AG~11 • •. ,., 2006 - Xunta de

Galicia

Incentivo de Seguridad Vial

Indicador de Seguridad Vial (RSI)

Evolución inleranual del índice depeligrosidad (RI) en la carretera.

Descripción del incentivo

Hay bonificaciones o penalizacio­nes que se aplican en forma deporcentaje sobre el pago anual quecorresponda dependiendo de las di­ferencias del índice de peligrosidaddel año de evaluación con respectoal medio de los tres últimos años,todos ellos de la misma carretera.

Rl

Formulación

nwn. de accidentes con víctimas a lo largo del afio x

longitud de la carretera X IMD x365

Rl3 = L§ RIn

3

RJ3 - RJR51 = 100 x--­

R13

25,; IRSII <35

35,; IRSII <50

50,; IRSII

0,5%

1%

1,5%

0,4%

0,8%

1,2%

Tabla 1: Ejemplo representativo de indicadores e incentims a la seguridad ¡,jal

aplicados en concesiones recientes.

En el marco del máster universitario en sistemas de ingeniería civilde la Universidad Politécnica de Madrid, se ha llevado a cabo unainvestigación (pérez de Villar, P. 2011) para evaluar en qué gra­do los incentivos más novedosos de seguridad vial introducidos enrecientes concesiones del entorno europeo están alineados con elbeneficio social.

Con este objetivo, se han escogido tres concesiones con indicado­res e incentivos de seguridad vial similares y se han comparado lasbonificaciones a otorgar a las concesionarias para cada reducciónde accidentalidad en la carretera con los beneficios sociales teórica­mente derivados de ellas.

Las concesiones seleccionadas han sido la M-407 (de España), laEl8 (de Finlandia) y la IP-4 (de POltugal). En estas concesiones labonificación anual básicamente consiste en multiplicar el indicadorde seguridad vial por el pago anual (o diario). Por su parte, el indi­cador de seguridad vial es la diferencia del índice de peligrosidadde la carretera en relación con el índice de peligrosidad medio agre­gado de carreteras similares.

Para comparar la bonificación otorgada con el beneficio social aso­ciados a cada reducción de accidentalidad se han calculado ambaspara cada valor del indicador de seguridad vial (RSI), que tomavalores de Oa 100. La bonificación se ha determinado multiplican­do cada uno de estos valores por el pago base, que a su vez se hadeducido a partir del canon medio unitario, la intensidad media dia­ria y la longitud de la concesión. Por su parte, el beneficio socialvinculado a cada valor del indicador se ha considerado que es elproducto de multiplicar el valor de evitar un accidente con víctimaspor la reducción de accidentes teóricamente obtenida.

A partir de cualquier valor del indicador utilizado, es posible obte­ner los accidentes evitados asociados a dicho valor, siempre que seconozca el índice de peligrosidad de comparación. En la menciona-

da investigación se han obtenido valores de índices de peligrosidadagregados de las autopistas en el país de cada concesión. Por últi­mo, para calcular el valor de evitar un accidente se han introduci­do los valores propuestos por la Comisión Europea para el cálculocoste-beneficio de inversiones públicas (p. Bickel et al., 2(06) en lasiguiente expresión:

Por otro lado, como valor de los accidentes evitados se proponeemplear el siguiente:

_L~ST~F:..:A.:.T_':..:V~F~A~T_+:....::L~s;,.rS_E-::c/ ,",',",V.:;.FA::.:..:+_L~sr:..:S:..:L:..:/_._V...:S~L~1V --PIAn. - Lsr P1A

Donde:

•. ~ FAT: Número total de víctimas mOltales producidas por acci­dentes de tráfico en carreteras similares a la de la concesión.

• VFAT

: Valor estadístico oficial de evitar una víctima mortal en ca­netera en el ámbito geográfico de la concesión.

•. ~SEl: Número total de heridos graves producidos por accidentesde tráfico en carreteras similares a la de la concesión.

• VSEI : Valor estadístico oficial de evitar un herido grave en carrete­ra en el ámbito geográfico de la concesión.

•. ~SLl: Número total de heridos leves producidos por accidentesde tráfico en carreteras similares a la de la concesión.

• Vsu: Valor estadístico de evitar una víctima mortal en carretera enel ámbito geográfico de la concesión.

•. PlA: Número total de accidentes con víctimas en carreteras si-~

milares a la de la concesión.

En las figura 1 se recoge, para las 3 concesiones analizadas, la cuan­tía en euros (representada en el eje de ordenadas) de las bonificacio­nes y del beneficio social bruto correspondientes a cada valor delindicador de seguridad vial (representada en el eje de abscisas). Enellas puede observarse como los incentivos recogidos en los pliegosestán muy por debajo del beneficio social derivado de las mejorasde seguridad vial asociadas a ellos. Además, dichas bonificacionesson aparentemente muy inferiores a los costes de las medidas quesería necesario llevar a cabo para alcanzar los niveles de seguridadcorrespondientes.

M-407

j{)SOQooo,OO, ifjTT»71U400.000,00 ( ~ _; ~__..;! ; .. ._._:

: : /: :

::::::::C·:F<:.:=:]IOO.oaO,ooe '~)';' T······_·~-_······r----··-i

• (, C::::::::>RSI

o /O 0\0 60 Be 100

E18 IP-4

= Bonificación que oorreponde a cada RSI según los pliegos

___ Beneficio social asociado a cada RSI

Figura 1: Bonificaciones que se otorgan porla reducción de la accidentalidaden tres concesiones recientemente adjudicadas comparadas con el

beneficio social que se deriva de dicha reducción.

Conclusiones

Según la teoría económica, el fin legítimo y principal de las em­

presas no es otro que maximizar sus beneficios, mientras que el de

la Administración es velar por el interés general. Por este motivo,

cuando la gestión de un servicio público se cede al sector priva­

do, deben regularse explícitamente las condiciones del mismo y así

conjugar estos diferentes objetivos.

En la provisión de carreteras, la seguridad viaria es una de las pres­taciones más relacionadas con el beneficio económico-social y unaspecto sobre el cual el gestor de la infraestructura tiene una notablecapacidad de actuación. Sin embargo, por sus especiales caracterís­ticas, su regulación no puede asimilarse al de otros servicios que seprestan en libre mercado. De ello se deduce que en concesiones decarreteras es conveniente introducir incentivos a la seguridad vialque sean explícitos, objetivos y, sobre todo, que estén orientadoshacia la maximización del beneficio social neto.

Sin embargo, se ha constatado que tradicionalmente los incentivosa la seguridad vial se han contemplado de forma muy ambigua enconcesiones de carreteras y que en muchas de las que vencen a me­dio y largo plazo no se incluyen indicadores ni incentivos especí­ficos. Por su parte, en las concesiones más recientes del entornoeuropeo, aunque sí se han introducido bonificaciones específicas,éstas resultan anodinas por su baja cuantía.

A este respecto, sería recomendable que en futuras concesiones decarreteras los incentivos para la mejora de la seguridad vial estu­vieran más vinculados y proporcionados al beneficio social deri­vado realmente de la gestión de la concesionaria para prevenir laaccidentalidad. Esto se ha facilitado en España desde la entrada envigor del Real Decreto 345/2011, de 11 de marzo, sobre gestión dela seguridad de las infraestructuras viarias en la Red de Carreterasdel Estado, al obligar a disponer de valores económicos oficiales deevitar accidentes mortales y graves.

Referencias

Heggie, 1. G. and P. Vickers. 1999. Commercial Management and Fi­nancing ofRoads. The Intemational Bank for Reconstruction and Deve­lopmen!. Washington, D.C.: The World Bank.

Pérez de VilIar, P; 2011. Fonnulación de incentivos óptimos para lamejora de la seguridad vial en concesiones de carreteras. Tesina. Uni­versidad Politécnica de Madrid

Samuelson, P. (1947). Foundations ofEconomics Analysis. Cambridge:Mass.

Schliessler, Andreas, and A. Bull, 1994: CAMINOS - Un Nuevo Enfo­que para la Gestión y Conservación de Redes Viales, CEPAL, ComisiónEconómica para América Latina y El Caribe, Naciones Unidas, Santiagode Chile.

VassalIo, J. M. YP. Pérez de VilIar Cruz; 2010; Diez años de peajesombra en España. Revista de obras públicas, 157; 19-30.