Analiza sustava zaposlenih

Istraivaki projekt

ANALIZA SUSTAVA ZAPOSLENIH U HRVATSKOM JAVNOM SEKTORU

Zagreb, lipanj 2010.

Naruitelj projektaMATICA HRVATSKIH SINDIKATA Trg marala Tita 4/II, 10000 Zagreb tel. (01) 4882 335 faks (01) 4855 726

Izvritelj projektaINSTITUT ZA JAVNE FINANCIJE Smiiklasova 21, 10000 Zagreb tel. (01) 4886 444 faks (01) 4819 365

Voditelj projektaVjekoslav Brati e-mail: [email protected]

Ostali istraivaiPredrag Bejakovi Goran Vuki

Sadraj Kratki saetak ........................................................................................................................... 1 1. UVOD - OPENITO O JAVNOM SEKTORU ....................................................................... 3 1.1. Ogranienja prilikom provoenja meunarodnih usporedbi .......................................... 4 1.2. Aktivnosti na usporedbi podataka o zaposlenosti u javnom i dravnom sektoru........... 7 1.3. Razrada i objanjenja .................................................................................................... 9 1.4. Najvanija ogranienja metodologije ........................................................................... 10 1.5. Polazite za daljnja istraivanja ................................................................................... 11 2. ANALIZA SUSTAVA ZAPOSLENIH U HRVATSKOM JAVNOM SEKTORU ..................... 13 2.1. Opa drava - analiza zaposlenih i rashoda za zaposlene prema organizacijskoj i ekonomskoj klasifikaciji ...................................................................................................... 14 2.1.1. Sredinja drava ................................................................................................... 17 2.1.1.1. Korisnici dravnog prorauna ................................................................. 17 2.1.1.2. Izvanproraunski korisnici ....................................................................... 17 2.1.2. Regionalna i lokalna razina .................................................................................. 22 2.2. Javna poduzea (drutva) ........................................................................................... 26 2.2.1. Financijska javna poduzea ................................................................................. 29 2.2.1.1. Monetarna financijska javna poduzea .................................................. 30 2.2.1.2. Nemonetarna financijska javna poduzea ............................................. 31 2.2.2. Nefinancijska javna poduzea............................................................................. 33 2.3. Zakljuak ..................................................................................................................... 37 3. MEUNARODNA USPOREDBA ZAPOSLENOSTI I NAKNADA ZA ZAPOSLENE U JAVNOM SEKTORU .............................................................................................................. 41 3.1. Usporedba zaposlenosti u javnom sektoru prema podacima Meunarodne organizacije rada (MOR) .................................................................................................... 41 3.2. Usporedba zaposlenosti prema podacima Eurostata .................................................. 46 3.3. Usporedba rashoda za naknade zaposlenicima ope konsolidirane drave ............... 58 3.4. Zakljuak ..................................................................................................................... 61 4. ZAKLJUAK ANALIZE PROBLEMI I PREPORUKE ...................................................... 65 4.1. Problemi i nedostaci u istraivanju .............................................................................. 68 4.2. Preporuke .................................................................................................................... 70 5. LITERATURA ..................................................................................................................... 72 6. POPIS SLIKA I TABLICA ................................................................................................... 79 7. POPIS KORITENIH KRATICA ......................................................................................... 81 8. PRILOZI ............................................................................................................................. 83

Kratki saetakVeliina ukupnoga javnog sektora i usporedba meu zemljama nije precizno mjerljiva zbog razlika u veliini i opsegu zemalja; strukturi njihovih aktivnosti, ureenja (unitarne ili savezne drave), demografskih i zemljopisnih obiljeja te, posebice, razliitih metodologija i definicija javnoga i dravnog sektora. Uslijed spomenutih nejasnoa i ogranienja, oito je kako izravna usporedba meu zemljama moe vie posluiti kao ilustracija stanja, nego kao vrsto polazite za donoenje zakljuaka. Unato takvim metodolokim ogranienjima i nedostacima podataka, u ovoj se studiji na temelju dostupnih podataka, pokualo analizirati zaposlene i rashode za zaposlene u ukupnom hrvatskom javnom sektoru, te njegovim podsektorima - opoj dravi i javnim poduzeima. Istraivanje je pokazalo da na temelju dostupnih podataka u razdoblju 2006.08., ukupan broj zaposlenih u hrvatskom javnom sektoru raste s 377.706 na 388.222. Najvei je broj zaposlenih bio u opoj dravi (prosjeno 82 posto), dok zaposleni u javnim poduzeima ine prosjeno oko 18 posto. Unutar ope drave najvei je broj zaposlenih bio meu proraunskim korisnicima (oko 64 posto), dok je broj zaposlenih u analiziranim javnim poduzeima blago porastao. Sljedei cilj ove studije bio je odgovoriti na pitanje je li hrvatski javni sektor prevelik, u odnosu na javne sektore drugih europskih zemalja (mjereno udjelom zaposlenih u javnom sektoru u ukupnoj populaciji i/ili ukupnom broju zaposlenih), te jesu li proraunski trokovi ope drave za naknade zaposlenicima preveliki, u odnosu na druge zemlje (mjereno udjelom rashoda ope drave za naknade zaposlenicima u BDP-u). Prema podacima iz baze Meunarodne organizacije rada (MOR-a), Hrvatska tijekom promatranog razdoblja ima prosjeni udio zaposlenih u sektoru ope drave 17,15%, od ukupno zaposlenih, to je malo ispod prosjenog udjela za sve prikazane zemlje. Istodobno, prosjeni udio zaposlenih u javnim poduzeima, u ukupnoj zaposlenosti u Hrvatskoj, znaajno je vii, nego u veini drugih zemalja, te je tijekom promatrane etiri godine iznosio 13,88%, i nii je samo od istovjetnoga udjela u Grkoj i Poljskoj. Analizom ukupnoga broja zaposlenih u pojedinim podrujima NKD-a, u kojima je koncentriran najvei dio zaposlenih u dravnom sektoru i sektoru pretvorbe u Hrvatskoj, moemo zakljuiti da u usporedbi s europskim zemljama, Hrvatska ima u populaciji i u ukupnoj zaposlenosti ispodprosjean udio zaposlenih u ovim podrujima. Izgledno je da prema meunarodnoj usporedbi, u pojedinim podrujima postoji (neiskoriteni) prostor za privatnu inicijativu i zapoljavanje u privatnom sektoru, ukoliko se pretpostavi da ispodprosjeni udio zaposlenih u tim djelatnostima signalizira, dijelom, nezadovoljenu 1

potranju za uslugama i proizvodima tih sektora. Smanjenjem broja zaposlenih u javnom sektoru, u ovim podrujima dolo bi do jo vee razlike, u odnosu na druge europske zemlje, to bi, vjerojatno, rezultiralo bitno slabijim zadovoljenjem potranje za uslugama, koje se u ovim djelatnostima nude. Nadalje, prosjean udio rashoda prorauna za naknade zaposlenima ope drave u BDP-u za Hrvatsku je tijekom promatranog razdoblja iznosio 9,92%, te je bio nii od prosjeka svih promatranih zemalja. Drugim rijeima, mjereno udjelom u BDP-u, rashodi za zaposlene u opoj dravi ne predstavljaju za porezne obveznike u Hrvatskoj vei teret od istovjetnoga prosjenog tereta u drugim europskim zemljama. No, iz priloenih podataka ne moe se iskljuiti mogunost da zaposlenih u nekim segmentima javnog sektora ima previe, dok ih drugdje nedostaje. Oigledan primjer su javna poduzea u kojima Hrvatska ima znatno vei udio zaposlenih, od veine drugih promatranih zemalja, ali mogu je u nekim dijelovima sektora ope drave i viak, a u drugima manjak zaposlenih. Takoer, analiza broja zaposlenih u javnom sektoru, udjela u ukupnoj zaposlenosti i populaciji, te naknada za zaposlenike ope drave, ne govore mnogo o uinkovitosti javnog sektora, koji je do sada izmakao temeljitoj reformi i ureenju, a eventualne su se promjene unutar njega odvijale ad hoc i parcijalno, te je oit nedostatak stratekog pristupa budunosti hrvatskog javnog sektora. Sve ovo navedeno moe, i treba, biti tema buduih, detaljnijih istraivanja.

2

1. Uvod - Openito o javnom sektoruStruni termin opa drava obino oznaava pojam dravnog sektora ili drave, koji se mnogo ee rabe kolokvijalno. Javni sektor se sastoji od: 1. ope drave (sredinje drave te regionalnih i lokalnih dravnih tijela); 2. nefinancijskih javnih poduzea; 3. javnih financijskih institucija. Javnim nefinancijskim poduzeima smatraju se ona u vlasnitvu i/ili pod kontrolom drave: javna poduzea, a financijska poduzea u vlasnitvu ili pod kontrolom drave nazivaju se javnim financijskim institucijama (npr. sredinja banka). Dakle, sektor ope drave, sastavni je dio javnog sektora. Prema Sustavu nacionalnih rauna (System of National Accounts SNA 1 ) iz 1993. godine, "sektor ope drave sastoji se od ukupnosti institucionalnih jedinica koje, osim ispunjavanja svoje politike odgovornosti i uloge u ekonomskom reguliranju, stvaraju i naelne netrine usluge (i mogua dobra) za osobnu i zajedniku potronju te za preraspodjelu dohotka i bogatstva". SNA razlikuje dva tipa proizvodnje, te ih navodi kao trine i netrine aktivnosti. Dobra i usluge koja se prodaju na tritu smatraju se uinkom javnih poduzea, a ne sredinje drave. One se vrednuju po trinim cijenama, pa ak i ako su te cijene nie od trokova. Primjer za to su telekomunikacije u javnom vlasnitvu, eljeznice, komunalna poduzea i slino. Dobra i usluge koja su ostvarili dravni slubenici i namjetenici i koja se distribuiraju bez naknade (ili po cijeni koja je ekonomski neznatna), smatraju se rezultatom rada ope (sredinje ili lokalne) drave. To ukljuuje aktivnosti dravnih ministarstava, ali i djelovanje javnih netrinih ustanova kao to su kole, uz pretpostavku da ih drava nadzire i financira. To znai da opa drava ne ukljuuje javna poduzea ili kvazidravna poduzea, iako one ine dio javnog sektora. Kod analize broja zaposlenih u dravnom sektoru je, stoga, vano razlikovati opu dravu, od sredinje banke, javnih financijskih institucija i nefinancijskih javnih poduzea. Pritom je razlikovanje izmeu ope drave i nefinancijskih javnih poduzea mogue izvriti i prema formalnom kriteriju: u opu dravu ulaze javnopravna tijela (RH, jedinica lokalne, jedinica regionalne samouprave) te javne ustanove, a u nefinancijska javna poduzea ulaze trgovaka drutva u vlasnitvu drave te drugih javnopravnih tijela (jedinica lokalne i jedinica regionalne samouprave). Sektor ope drave moe se podijeliti u tri razine: sredinja drava, regionalna i lokalna tijela vlasti 2 . Sve zemlje nemaju i sve navedene razine, to ovisi o njihovoj politikoj organiziranosti i razini fiskalne i institucionalne decentralizacije (Litvack, Ahmad i Bird, 1998).Rije je o meunarodnim statistikim standardima i metodologijama Ujedinjenih naroda koji slue za meunarodne usporedbe. 2 Navedena podjela vrijedi u Hrvatskoj, ali drugdje klasifikacija ovisi o teritorijalnoj podjeli, odnosno strukturi.1

3

Postoji vie naina kako se u literaturi mjeri udio drave obino prema sudjelovanju njezinih prihoda i rashoda u bruto domaem proizvodu. U ovoj analizi polazi se od procjene udjela zaposlenih u dravnoj i javnoj slubi u ukupnoj zaposlenosti. Pritom treba istaknuti kako u svijetu nema jednoznanog sadraja javnog sektora jer to ovisi o pojedinoj dravi, te je svaka usporedba podataka ograniena injenicom da se usporeuju sline, ponekad i vrlo sline, ali ne i identine stvari.

1.1. Ogranienja prilikom provoenja meunarodnih usporedbiTreba naglasiti kako ne postoji jedinstveni teorijski pristup koji bi jednoznano i precizno odredio podruja djelovanja drave. Openito se moe rei, da je djelovanje drave potrebno u sluaju kada trini mehanizam ne dovodi do ikakvog, ili drutveno poeljnog ishoda, definiranog kroz politiki proces, u kojem do izraaja dolaze preferencije glasaa (Nowotny, 1996:90-91). Iz navedenoga proizlazi, da ne postoje jednoznano toni i netoni odgovori o tome to treba pripadati javnom sektoru. Slino je s terminima "javni slubenik", "javna uprava" i slino sve to je "javno" razliito se definira ovisno o ustavno-politikom ureenju odreene drave. Openito je teko precizno obuhvatiti relativnu veliinu i znaaj dravnih djelatnosti u gospodarstvu (Zimmermann i Henke, 1994). Jedan od najveih problema pri odreivanju granice izmeu privatnog i javnog sektora su razna parafiskalna tijela, koja se ne ubrajaju u svim zemljama u privatni ili javni sektor prema jednakim kriterijima. esto se, kao aproksimativni indikator, koristi udio rashoda ope drave u bruto domaem proizvodu (BDP). Osim problema obuhvata rashoda parafiskalnih tijela, tekoa pri ocjeni uloge drave u gospodarstvu, koritenjem samo ovoga pokazatelja, nastaje i zbog toga to se ne moraju svi oblici dravnoga djelovanja jednako odraavati na rashode drave. Na primjer, donoenje zakona i pravilnika nije nuno trokovno-intenzivna djelatnost drave, ali moe imati vrlo znaajne (financijske) uinke na gospodarske subjekte (npr. u podruju zatite trinog natjecanja, liberalizacije meunarodne trgovine itd.). S druge strane, postoje rashodnointenzivne djelatnosti drave kod kojih je postizanje odreenih ciljeva u puno veoj mjeri povezano s poveanim rashodima (npr. subvencije, javne investicije, socijalni transferi, ali i npr. naknade za zaposlene u zdravstvu i kolstvu). Dobar primjer koji potvruje upitnost koliko su rashodi drave pouzdani pokazatelj opsega javnih djelatnosti, izbor je izmeu isplate subvencija ili davanja poreznih povlastica. Dok subvencije poveavaju rashode, kod poreznih povlastica to nije sluaj, ali se ova dva fiskalno-politika instrumenta u mnogim situacijama smatraju jednako primjenjivim. Drava u nekim situacijama, takoer, moe utedjeti na rashodima, ukoliko, npr. propie obvezno sluenje vojnoga roka, pri emu 4

graanima namee obvezu neplaenog obavljanja usluga. Slino kao i kod udjela rashoda drave u BDP-u, udio poreznih prihoda u BDP-u moe dovesti do pogrenih zakljuaka o relativnom znaaju uloge drave u raznim zemljama, jer osim poreznih prihoda, postoje i druge vrste prihoda u proraun drave, ali i druge vrste prihoda parafiskalnih tijela. ini se, na prvi pogled, da je razmjerno lako i jednostavno napraviti meunarodnu usporedbu broja zaposlenih u dravnom sektoru. Ipak, postoje brojni razlozi zato je ta zadaa izuzetno sloena. U prvom redu, drave se jako razlikuju opsegom i strukturom svojih aktivnosti: liberalno usmjerene zemlje, poput Velike Britanije ili Nizozemske, imaju manji broj zaposlenih u dravnom sektoru, jer u ogranienom opsegu pruaju ili ne pruaju usluge koje su, gotovo, uobiajene u zemljama kontinentalne tradicije (poput Francuske ili Njemake) ili skandinavskim zemljama kao to su Danska ili vedska (Esping-Andersen, 1990) 3 . Tako liberalne zemlje znaajan dio aktivnosti u obrazovanju, socijalnoj skrbi i/ili zdravstvenoj zatiti i osiguranju preputaju privatnom sektoru, pa je slijedom toga, u njima i manji udio broja zaposlenih u dravnom sektoru. Nadalje, drave se razlikuju po politikoj organiziranosti; jesu li unitarne ili savezne. Moe se pretpostaviti da e se usluge javnoga sektora u konstitutivnim dijelovima saveznih drava bolje pruati, s obzirom na postojee potrebe lokalnoga stanovnitva, ali e to vjerojatno dovesti do veega broja zaposlenih u niim tijelima vlasti, te posljedino i u cjelokupnom dravnom sektoru. Vane su, zatim, tradicija i razina podugovaranja s privatnim sektorom, odnosno, ako dravni ili javni sektor organizira i financira pojedinu uslugu, to nuno ne ukljuuje i pruanje iste, ve to moe podugovoriti s privatnim sektorom (Drewry, 1999). U zemljama koje imaju razvijen sustav podugovaranja u pruanju javnih usluga poput Velike Britanije ili SAD-a, broj zaposlenih u dravnom sektoru bit e, na prvi pogled, manji, jer je na primjer, ministarstvo ili dravna agencija s privatnim sektorom podugovorila obavljanje informatikotehnolokih usluga, pruanje usluga prehrane u kantini ili obraun plaa i izvravanje raunovodstvenih poslova. Iako se time, neminovno, smanjuje broj zaposlenih u javnom sektoru, on moe, zapravo, biti jednak ili ak vei kad se promatra ukupan broj zaposlenih3

Esping-Andersen (1990) navodi kako postoje tri osnovna obrasca socijalne politike (pa slijedom toga i politike zapoljavanja u javnom sektoru): neo-liberalni (u kojem je naglasak na uinkovitosti trita, restriktivnoj politici pomoi, s velikom drutvenom stratifikacijom primjer je Velika Britanija), socijalnodemokratski (u kojem je stratifikacija mala, sustav javne socijalne skrbi veoma je razvijen, drava neposredno prua zatitu ili financijski pomae ugroenim lanovima drutva, te im nastoji poboljati kvalitetu i omoguiti njihovo puno sudjelovanje na tritu rada odnosno osiguranje za vrijeme nezaposlenosti primjer su skandinavske zemlje), te korporatistiki (u kojem je visoka stratifikacija, a dravna se intervencija ostvaruje reguliranjem trita ili financijskom pomoi kao to se to ini u Njemakoj i Francuskoj). Izmeu pojedinih zemalja lanica znatno se razlikuju stope zaposlenosti i nezaposlenosti, struktura nezaposlenih, prosjeno trajanje nezaposlenosti i odnos prema nezaposlenima, a i broju zaposlenih u javnom sektoru pa se, stoga, teko moe govoriti o prosjenom stanju u EU.

5

koji ostvaruju neki javni program ili pruaju javnu uslugu. Na slian nain utjee i razvijenost nevladinog sektora i/ili civilnog drutva: u zemljama gdje je taj sektor razvijen, drava mu moe prepustiti dio usluga u socijalnoj skrbi, obrazovanju i/ili zdravstvenoj zatiti, ime se dodatno smanjuje broj zaposlenih u dravnom sektoru. Potom, svaka zemlja ima svoju metodologiju s obzirom da je i sm pojam "javnih slubenika" ili "dravnih slubenika", u velikoj mjeri, nacionalno determiniran. Dijelom je uvjetovan tradicijom i pravno uoblien, to ga ini tee promjenjivim i fleksibilnim. Michel Mangenot (2005) istie razliite definicije javnih slubenika u pojedinim dravama. Ujedno, pojam "javni slubenik" kao public servant je suvremeniji i raireniji, dok je razlikovanje "dravni" i "javni" vie kontinentalno i u dravama CEE (Mareti, 2005). U Hrvatskoj je usvojen Zakon o dravnim slubenicima (NN 92/05, 77/07, 107/07, 27/08) kojim se odreuje pojam javnog slubenika (posebno je vano razlikovati dravne slubenike i namjetenike. Tako su prema lanku 3, 1. Dijela 1. Odjeljka spomenutog Zakona dravni slubenici osobe koje u dravnim tijelima kao redovito zanimanje obavljaju poslove iz djelokruga tih tijela utvrene Ustavom, zakonom ili drugim propisima donesenim na temelju Ustava i zakona, dok su namjetenici osobe koje u dravnim tijelima rade na pomono-tehnikim poslovima i ostalim poslovima ije je obavljanje potrebno radi pravodobnog i kvalitetnog obavljanja poslova iz djelokruga dravnih tijela. Konano, zemlje se uvelike razlikuju po veliini, demografskim i zemljopisnim obiljejima. Vei broj i udio djece i mladih, znait e vei broj zaposlenih osoba u predkolskim i obrazovnim ustanovama, dok e vei udio starakoga stanovnitva, uvjetovati vee zapoljavanje u zdravstvenoj zatiti i njezi, odnosno socijalnoj skrbi (Pevcin, 2004a). Vea gustoa stanovnitva omoguavat e lake pruanje pojedinih javnih usluga, iako se ponekad odreena usluga prua, gotovo, bez obzira na broj korisnika (na primjer, jedan nastavnik moe biti u koli s petero ili pedesetero djece). Temeljem toga, male zemlje poput Hrvatske trebale bi imati razmjerno vii udio zaposlenih u dravnom sektoru, obzirom da se pojedine usluge, poput javne sigurnosti ili zdravstvene zatite, ostvaruju i na podrujima s malobrojnim stanovnitvom, primjerice na otocima, a i za obavljanje tih usluga treba imati odreeni broj zaposlenih. Tako se ovdje javlja odreena vrsta negativne ekonomije obujma 4 , odnosno dvostruko ili trostruko poveavanje broja stanovnika, ne mora znaiti i proporcionalno poveanje broja zaposlenih u dravnoj ili javnoj slubi. Na primjer, i manja opina obino ima socijalnogEkonomija obujma (eng. economies of scope) je fenomen smanjivanja prosjenih proizvodnih trokova, koji se moe postii, ako se poveava razina proizvodnje, pri emu postoje odreeni fiksni trokovi, na koje gotovo i ne utjee opseg proizvodnje.4

6

radnika, a opina koja je pet puta vea po broju stanovnika, ne mora zato imati pet socijalnih radnika 5 . Nadalje, postojanje izoliranih brdsko-planinskih podruja, otoka, dugake ili razvedene obale i/ili razmjerno dugih graninih podruja, zahtjeva zapoljavanje veega broja osoba koje rade na nadziranju, sigurnosti i reguliranju graninih podruja, prometa i sigurnosti, to neminovno utjee i na poveanje broja zaposlenih u dravnim tijelima. Ukratko moemo podsjetiti na imbenike koji utjeu na veliinu javnog sektora: vrsta (tip) drave - liberalna, kontinentalna, socijaldemokratska ili mediteranska politika organiziranost: je li drava unitarna ili savezna tradicija i razina podugovaranja s privatnim sektorom te i razvijenost nevladinog sektora i/ili civilnog drutva veliina, demografska i zemljopisna obiljeja

Stoga, svaka usporedba koja ne uzima u obzir nacionalne specifinosti, vrlo lako moe dovesti do pogrenih zakljuaka.

1.2. Aktivnosti na usporedbi podataka o zaposlenosti u javnom i dravnom sektoruHoffmann (2002) istie sloenost mjerenja, te kakvou i pouzdanost podataka o zaposlenosti u javnom sektoru (eng. Sources on Public Sector Employment SPSE). Autor upozorava na upitnu valjanost i dosljednost definicija o zaposlenosti u javnom sektoru, pri emu se najvei problemi javljaju kod toga: (a) kako razluiti javni sektor i preostali dio gospodarstva; i (b) kako definirati "zaposlenost". Za prvi problem mogu posluiti definicije koje se nalaze u meunarodnim smjernicama Sustava nacionalnih rauna (United Nations, 1993), gdje se izrijekom navodi, kako se javni sektor sastoji od "svih institucionalnih jedinica koje pripadaju (I) sredinjoj dravi, te regionalnoj ili lokalnoj vlasti; (II) fondova socijalne sigurnosti na svim razinama vlasti; (III) svim netrinim neprofitnim institucijama koje drava nadzire i preteito financira; i (IV) javnih poduzea ili kvazidravnih poduzea koje nadzire drava. Jedinice od (I)-(III) nazivaju se "opa drava", dok su (IV) "javna poduzea". Sve, na taj nain, zaposlene osobe u javnom sektoru su zaposlenici tih jedinica. U Hrvatskoj to su teritorijalne jedinice, fondovi, javne ustanove. Vijee za javnu upravu (eng. Public Governance Committee) Meunarodne organizacije za suradnju i razvoj (eng. Organisation for Economic Co-operation and Development Takva razmiljanja potvruje istraivanje Alesine i Wacziarga (1998), prema kojima su zaposlenost u dravnom sektoru i dravna potronja negativno povezani s veliinom drave, odnosno manje drave imaju relativno vei broj zaposlenih u dravnom sektoru.5

7

OECD) zaduilo je Direktorat za javnu upravu i prostorni razvoj (eng. Public Governance and Territorial Development Directorate) da zapone razvoj usporedivih podataka i pokazatelja vezanih uz zaposlenost u javnom sektoru. Direktorat upravo razvija novu metodologiju (OECD, 2009) skupljanja i usporedbe podataka. Iako je zahvaljujui tim naporima dosta uinjeno u usklaivanju i harmonizaciji pojmova, jo uvijek postoje meu razliitim zemljama, znaajne razlike u shvaanju i tumaenju pojmova kao to su javni sektor i dravna organizacija, to u najveoj mjeri odraava razliito vienje to je to javno i/ili dravno. Stoga strunjaci OECD-a (OECD, 2008; 2009) upozoravaju na sloenost razliitoga tumaenja pojma javno, pa slijedom toga, i na velike potekoe kod utvrivanja stanja u pojedinim zemljama. Temeljem prikupljenih podataka i klasifikacijom organizacija prema definiciji Sustava nacionalnih rauna, nije mogue postii konzistentnost, jer veina zemalja nema podatke koji u potpunosti odraavaju i potuju definicije SNA. Nadalje, usporedba zaposlenosti u dravnim tijelima i javnim organizacijama je smislena ulazna odrednica (eng. input), ako se kod izrauna pokazatelja produktivnosti i visine trokova javnih usluga u obzir uzme i one javne usluge koje pruaju privatne organizacije. U cilju postizanja dosljedne i prihvatljive klasifikacije, potrebno je razviti odgovarajuu terminologiju i novu definiciju onoga to je OECD nazvao "javno podruje" (eng. public domain) koje ukljuuje ne samo usluge dravnih organizacija, i onih koje ona nadzire, nego takoer i usluge koje pruaju privatne organizacije, a drava izravno ili neizravno financira. Nova bi klasifikacija trebala biti konzistentna sa SNA-om. Pritom na umu treba imati, kako SNA odraava dobro utemeljenu usvojenu klasifikaciju komponenata javnog sektora, ali jo uvijek na meunarodnoj razini nisu, u potpunosti, na raspolaganju svi podaci o zapoljavanju u nekim segmentima javnog podruja. Prva verzija nove metodologije OECD-a je prikazana 2005. na sastanku Radne skupine za zapoljavanje i upravljanje javnim sektorom (eng. Public Employment and Management Working Party - PEMWP) OECD-a. Nakon toga, zapoeo je rad na pripremi upitnika o usporedbi zaposlenosti u javnom podruju (eng. Comparison of Employment in the Public Domain - CEPD), potom su u nekoliko zemalja prikupljeni podaci za opu dravu, ali su za mnoge zemlje i razine vlasti podaci krajnje nepouzdani i teko usporedivi (Pilichowski i Turkischand, 2008). Navedenom se metodologijom eljelo ne samo mjeriti opseg zaposlenosti u dravnom i javnom sektoru, nego i procijeniti druge trokove vezane uz dobra i usluge koje financira drava, te posebice one koje proizvodi i prua privatni sektor u ime drave. Na primjer, razina zaposlenosti i odgovarajuih trokova u jednoj zemlji moe biti velika, u usporedbi s drugim zemljama. Ipak, ako promatrana zemlja ima razmjerno nie trokove dobara i usluga koje proizvodi i prua privatni sektor, a financira drava, lako se 8

moe dogoditi da su ukupni trokovi proizvodnje dobara i pruanja usluga u javnom podruju nii, u usporedbi s drugim zemljama. Neminovno je, prije donoenja zakljuaka, uzeti u obzir specifinosti pojedine drave pri njihovoj usporedbi. Takve specifinosti mogu se spoznati samo kroz podrobno prouavanje gospodarskih, politikih i drutvenih obiljeja i odrednica te raspoloivih podataka. Stoga se izravna usporedba meu zemljama moe provesti samo uz mnogobrojna ogranienja i vie moe biti indikativna, nego utemeljena.

1.3. Razrada i objanjenjaKako smo naveli, javno podruje ukljuuje proizvedena dobra i pruene usluge koje ostvaruju : 1. organizacije koje drava nadzire i financira; 2. privatna tijela koje drava izravno ili neizravno financira za proizvodnju dobara i pruanje usluga, pri emu postoji izravna povezanost te proizvodnje i pruanja, s financiranjem. 3. monopolistike koncesije zakonskih monopola. U Sustavu nacionalnih rauna, postoje organizacije ope drave i kvazidravna (ili javna) poduzea. Sustav nacionalnih rauna kao pribline pokazatelje (eng. proxies) za financijske transfere iz ope drave tim organizacijama, uzima podatke o "intermedijarnoj potronji" i "socijalne transfere u naravi kroz trine proizvoae" (United Nations, 1993). Organizacije koje proizvode robe i pruaju usluge u javnom podruju mogu, tako, biti javne (ministarstva, javne kole, javna poduzea) ili privatne (privatne bolnice koje se financiraju iz sredstava javnog zdravstvenog osiguranja, privatne kole koje se (su)financiraju iz prorauna na razliitim razinama, privatna poduzea koja, podugovaranjem s dravom, proizvode robe i pruaju usluge javnosti, kao to su smjetaj starijih i nemonih osoba u privatnoj ustanovi, odnosno njihova njega u domu korisnika). U skladu s tim, organizacije se mogu financirati iz javnih izvora (kao to to ine ministarstva javne i kole "usluga od opeg neekonomskog interesa", kao to su obrazovne ustanove na svim razinama, zdravstvene i socijalne slube, kulturne ustanove i drugo), ali i nejavnih (poduzea u javnom vlasnitvu koje se financiraju prihodina iz naknada koje plaaju korisnici, koncesionari zakonskih monopola 6 ).

Tu spadaju i komunalne usluge koje imaju znaajan udio zaposlenih, ak vie od dravnih javnih poduzea, iji se broj smanjuje uslijed privatizacije. Komunalne djelatnosti esto ostaju u domeni lokanih jedinica, npr. odravanje groblja, istoa, ureenje zelenih povrina, vodovod, i slino.

6

9

1.4. Najvanija ogranienja metodologijePrema istraivanjima i podacima OECD-a, drava se odnosi na opu dravu u skladu s definicijom Sustava nacionalnih rauna. Opa drava obuhvaa ministarstva, vladine urede i agencije; netrine ustanove koje su u javnom vlasnitvu, kao to su javne bolnice, javne kole, zavodi ili slube za mirovinsko i zdravstveno osiguranje. Tu su udruene sve razine vlasti, ukljuujui regije, provincije i opine 7 . Javna poduzea odnose se na kategoriju Sustava nacionalnih rauna "javne korporacije i kvazikorporacije (javna poduzea ili tvrtke)", a pripadaju im poduzea u javnom vlasnitvu koja nisu klasificirane u podsektoru ope drave, kao to su banke u dravnom vlasnitvu, luke i zrane luke. Kada su traeni i obraivani podaci o zaposlenosti u javnom i dravnom sektoru, OECD je (2008) podijelio sve zaposlene ope drave na dvije kategorije: I) zaposlenici ukljueni u "izravno pruanje usluga" (ministarstva, vladine urede i agencije, netrine ustanove u javnom vlasnitvu - javne bolnice, javne kole i drugo) i (II) zaposlenici ukljueni "u neizravno pruanje usluga" (kole, bolnice i druge ustanove koje su, u najveoj mjeri, financirane i nadzirane od strane drave, ali ne moraju biti u dravnom ili javnom vlasnitvu). Pilichowski i Turkisch (2008) navode kako meu najvanija ogranienja podataka o zaposlenosti u podacima OECD-a nisu uzeti podaci o zaposlenosti na nacionalnoj razini u mirovinskom osiguranju za Austriju, Belgiju, Finsku, Francusku, Maarsku, Japan, Koreju, Nizozemsku, panjolsku, vedsku i Tursku. Podaci OECD-a ne obuhvaaju zaposlenost u mirovinskom osiguranju na svim razinama vlasti za Australiju, Kanadu, Njemaku, Norveku, Portugal (za neke godine) i za SAD. Za Austriju podaci ne obuhvaaju zaposlene u privatnim neprofitnim organizacijama koje financira drava. Za pojedine zemlje nisu obuhvaeni svi podaci o visokom obrazovanju. Nadalje, za veinu zemalja u OECD-ovim upitnicima, podaci su prikupljani samo za broj zaposlenika u dravnom i javnom sektoru (bez obzira da li su radili puno ili skraeno radno vrijeme), dok su za Austriju, Nizozemsku, vedsku i vicarsku izraeni u ekvivalentu punoga radnog vremena. Tako su, osim za ove etiri zemlje, precijenjeni podaci o broju zaposlenika u dravnom i javnom sektoru, pa e stoga OECD pokuati napraviti odgovarajue korekcije. Vidljivo je da je, gotovo nemogue dobiti podatke za ukupnu zaposlenost u javnom podruju i/ili pruanje javnih usluga, jer su tu ukljueni znaajni dijelovi nevladinog sektora, za koje obino ne postoje pouzdani podaci i/ili potrebni vremenski odsjeci. Ipak, ono ime se7 Ili drugim rijeima 'subnacionalne razine vlasti', bez obzira kako se zovu u nekom sustavu, tako da su to na primjer, provincije, regije, okruzi i slino.

10

raspolae, vano je ne samo za usporedbu u pogledu broja zaposlenih, nego i kao polazite za moguu procjenu trokova i izdvajanja za dravni i javni sektor, odnosno javno podruje domenu. Tu se opet nailazi na potekou koju nije lako svladati. Potrebno je podsjetiti i naglasiti sustavne napore OECD-a na unaprjeenju metodologije, ali se u ovoj studiji kod meunarodne usporedbe, uglavnom koriste drugi izvori (GFS, Eurostat, ILO). Kako istiu Pilichowski i Turkisch (2008) OECD je pokuao napraviti usporedbu podataka o zaposlenima, o njihovom broju, procjeni izdvajanja za tu namjenu po svakom zaposlenom i usporedbi sa stanjem u gospodarstvu. Zemlje s visokim udjelom zaposlenih u dravnom sektoru (kao dio ukupne zaposlenosti u gospodarstvu), kao to su Norveka ili vedska, obino imaju razmjerno manja izdvajanja po zaposlenom, u usporedbi s naknadama u privatnom sektoru, tj., u dravnom su sektoru slabije plaeni, u odnosu na privatni. Obrnuto je stanje u zemljama koje imaju razmjerno mali udio zaposlenih u dravnom sektoru: vea su izdvajanja po zaposlenom, u usporedbi s naknadama zaposlenih u privatnom sektoru. To ne iznenauje jer, barem u teoriji, zemlje s manjim udjelom zaposlenih u dravnom sektoru vjerojatno imaju bolje obrazovanu radnu snagu, i/ili su podugovorili izvravanje znaajnog dijela javnih usluga, posebice onoga koji obavljaju slabije obrazovani i manje kvalificirani zaposlenici (Pilichowski i Turkisch, 2008).

1.5. Polazite za daljnja istraivanjaUsprkos estim osjeajnim procjenama, do sada se o zaposlenosti u dravnom sektoru kod nas vrlo malo istraivalo, a gotovo jedinu komparativnu procjenu je napravila Svjetska banka (2008b). Prema navodu njihovih strunjaka: ini se da je u drugoj polovici 2000.-ih zapoljavanje u javnoj slubi u Hrvatskoj jednako prosjeku u EU15, no Hrvatska je zadrala manju sredinju i lokalnu vlast nego zemlje EU15. Glede profila zapoljavanja, Hrvatska je slina Slovakoj, Bugarskoj, Poljskoj i Estoniji. Zbog svih metodolokih potekoa i specifinosti pojedinih drava, podaci o zaposlenosti u dravnom i javnom sektoru vie mogu biti ilustrativni, nego pouzdani za komparativnu analizu. Ipak, prikupljeni podaci i nainjena komparativna analiza trebali bi, ujedno, posluiti i kao polazite daljnjim istraivanjima o toj temi u Hrvatskoj i inozemstvu.

11

2. Analiza sustava zaposlenih u hrvatskom javnom sektoruKako bismo utvrdili veliinu i ukupan broj zaposlenih u javnom sektoru, prvotno emo ukratko ponoviti na koji nain javni sektor definira Meunarodni monetarni fond (MMF), te pokuati tu definiciju primijeniti na Hrvatsku. Nakon to definiramo hrvatski javni sektor, pokuat emo njegove pojedine dijelove detaljnije objasniti . Statistika dravnih financija MMF-a (eng. Government Financial Statistics - GFS, 2001) u okviru ukupnoga javnog sektora razlikuje sektor ope drave, te sektor javnih i kvazijavnih poduzea (drutava). Opu dravu ine sve razine vlasti, dravne jedinice i neprofitne institucije koje ubiru prihode i stvaraju rashode za dravu - koja ih ujedno, veinom, i kontrolira, te proizvoae za trite, koji nisu drutva s ogranienom odgovornou (eng. unincorporated market producers) i ne mogu se svrstati u kvazidrutva. Opu dravu ine tri osnovne razine vlasti: 1. sredinja drava (eng. central government), 2. savezne drave, provincijske ili regionalne vlasti (eng. state, provincial or regional government), te 3. lokalne vlasti (eng. local government). Osim sektora ope drave, MMF u okviru ukupnog javnog sektora ubraja i sektor javnih i kvazijavnih poduzea (drutava). Sukladno toj MMF-ovoj definiciji javnoga sektora, hrvatski se javni sektor sastoji od dva dijela: ope drave i javnih poduzea (drutava), prikazanih na slici 2.1.. Slika 2.1. Hrvatski javni sektor, 2008. godine.HRVATSKI JAVNI SEKTOR2. JAVNA PODUZEA

1. OPA DRAVA

1.1. SREDINJA DRAVA(proraunski korisnici i izvanproraunski fondovi)

2.1. FINANCIJSKA JAVNA PODUZEA

2.2. NEFINANCIJSKA JAVNA PODUZEA

1.2. REGIONALNA VLAST(upanije i Grad Zagreb, te upanijski izvanproraunski korisnici)

2.1.1. Monetarna financijska javna poduzea

1.3. LOKALNA VLAST(opine i gradovi, te trgovaka drutva u njihovom vlasnitvu komunalna i nekomunalna)

2.1.2. Nemonetarna financijska javna poduzea

U nastavku emo ukratko objasniti dva osnovna dijela ukupnoga hrvatskog javnog sektora, tj. opu dravu i javna poduzea, te njihove podsektore. 13

2.1. Opa drava - analiza zaposlenih i rashoda za zaposlene prema organizacijskoj i ekonomskoj klasifikacijiOpu dravu u Hrvatskoj ine tri razine vlasti: 1.1. sredinja drava (ministarstva, agencije i izvanproraunski fondovi-IPF-ovi), 1.2. regionalne vlasti (20 upanija i Grad Zagreb), te 1.3. lokalne vlasti (opine i gradovi). Slika 2.2. Opa drava u Hrvatskoj u 2008. godini1.1.1. Proraunski korisnici Ministarstava, zavodi, instituti, akademije, uredi, komisije.

1. OPA DRAVA

1.1.2. Izvanproraunski fondovi (5) 1.1. SREDINJA DRAVA JP Hrvatske vode (HV), Hrvatski fond za privatizaciju (HFP), Fond za zatitu okolia i energetsku uinkovitost (FZOEU), Dravna agencija za osiguranje tednih uloga i sanaciju banaka (DAB) i Hrvatske ceste (HC).

1.2. REGIONALNA VLAST

1.2.1. upanije (Liko-senjska, Poeko-slavonska, Virovitiko-podravska, Meimurska, Bjelovarskobilogorska, Krapinsko-zagorska, Brodsko-posavska, Koprivniko-krievaka, ibensko-kninska, Karlovaka, Varadinska, Sisako-moslavaka, Dubrovakoneretvanska, Vukovarsko-srijemska, Zadarska, Zagrebaka, Istarska, Osjeko-baranjska, Primorskogoranska, Splitsko-dalmatinska) i Grad Zagreb, te 1.2.2. upanijski izvanproraunski korisnici.

1.3. LOKALNA VLAST

1.3.1. opine (429), 1.3.2. gradovi (126), te 1.3.3. lokalna trgovaka poduzea (komunalna i nekomunalna).

U Hrvatskoj opa drava obuhvaa sve institucije koje se izravno ili neizravno financiraju iz prorauna drave i/ili lokalnih i regionalnih jedinica, te izvanproraunske korisnike. Javno poduzee Financijska agencija (FINA), u ime Ministarstva financija, vodi tzv. Registar proraunskih i izvanproraunskih korisnika dravnog prorauna i prorauna jedinica lokalne i regionalne samouprave. Ukupan broj zaposlenika u opoj dravi, osim zaposlenika iz institucija na ovim razinama, ukljuuje i zaposlenike regionalnih izvanproraunskih korisnika (npr. upanijske uprave za ceste) te zaposlenike lokalnih komunalnih i nekomunalnih poduzea. No, podaci o njima dostupi su u ogranienom obujmu, dok, primjerice, podacima o zaposlenima u lokalnim nekomunalnim drutvima nismo uope raspolagali (vie u dijelu 2.1.2. Regionalna i lokalna razina). U tablici 2.1. prikazani su svi korisnici sektora ope drave.

14

Tablica 2.1. Korisnici prorauna ope drave, 2005-08.2005. 49 9 569 2006. 49 9 569 2007. 47 6 575 2008. 49 5 576

1. 2. 3.

Proraunski korisnici dravnog prorauna Izvanproraunski korisnici* Lokalne i regionalne jedinice

Izvor: Ministarstvo financija. *Izvanproraunski korisnici prema godinama u kojima su i rashodi i prihodi ukljueni u dravni proraun.

U razdoblju 2005.-08. sektor ope drave u Hrvatskoj, analiziran ukupnim brojem korisnika, raste, i to u prvom redu, poveanjem broja opina, a time i broja lokalnih jedinica s 569 na 576. Nadalje, u okviru dravnog prorauna, kao podsektora ope drave, ukupan se broj proraunskih korisnika institucija nije mijenjao (izuzev kratko u 2007.), dok se broj izvanproraunskih korisnika smanjio s 9 na 5. Jesu li, i u kojoj mjeri, i ove promjene utjecale na kretanja broja zaposlenih, te ukupnih rashoda poslovanja i rashoda za zaposlene u okviru sektora ope drave, vidi se iz sljedeih tablica. Tablica 2.2. Ukupni rashodi poslovanja i rashodi za zaposlene, konsolidirana opa drava, 2005-08., u tis.kn.2005. Opa drava, ukupni rashodi Naknade zaposlenima Plae i nadnice Socijalni doprinosi 100.510.748 26.679.700 22.731.437 3.948.263 2006. 107.721.681 28.208.213 24.035.667 4.172.546 2007 118.770.467 31.112.370 26.334.260 4.778.110 2008 130.258.596 33.620.589 28.642.429 4.978.161 Indeks 2008/2005 129,6 126,0 126,0 126,1

Izvor: Ministarstvo financija (2009a: 296).

Ukupni rashodi ope drave u razdoblju 2005.-08. rastu sa 100,5 na 130,3 milijarde kuna (oko 30 posto), dok rashodi (naknade) za zaposlene rastu s 26,7 na 33,6 milijardi kuna (26 posto ili gotovo za 7 milijardi kn). U tablici 2.3. analizira se koliki je udio podsektora, tj. proraunskih korisnika i izvanproraunskih fondova u ukupnoj potronji ope drave. Tablica 2.3. Ukupni rashodi konsolidirane ope drave prema razinama vlasti, 2005-08., u tis.kn.2005. Opa drava, ukupni rashodi Dravni proraun Izvanproraunski korisnici 100.510.748 85.239.872 5.556.950 2006. 107.721.681 90.525.330 6.726.778 2007 118.770.467 100.936.318 6.015.102 2008 130.258.596 111.299.734 5.308.117 Indeks 2008/2005 129,6 130,6 95,5


15

Unutar ukupnih rashoda poslovanja sektora ope drave, najvei - gotovo 85-postotni udio, imaju proraunski korisnici, odnosno ukupni rashodi poslovanja dravnog prorauna i svih proraunskih korisnika koji se putem njega financiraju. Evidentno je poveanje ukupnih rashoda dravnog prorauna za oko 26 milijardi kuna (31 posto), dok, nominalno, rashodi izvanproraunskih fondova ostaju na slinoj razini, ali treba uzeti u obzir da su u 2008., u odnosu na 2005. godinu bila obuhvaena etiri fonda manje. Slika 2.3. Ukupan broj zaposlenih u opoj dravi u 2008. godini

1. OPADRAVA,2008. (317.265zaposlenih)Proraunskikorisnici(248.949) Ministarstva,zavodi,agencije,instituti, akademije,uredi,komisije. 1.1.SREDINJADRAVA (proraunskikorisnicii izvanproraunskifondovi)

(250.459)Izvanproraunskifondovi(1.510zaposlenih) JPHrvatskevode(HV,771),Hrvatskifondzaprivatizaciju (HFP,180),Fondzazatituokoliaienergetskuuinkovitost (FZOEU,104),Dravnaagencijazaosiguranjetednihuloga isanacijubanaka(DAB,24)iHrvatskeceste(HC,431)).

1.2.REGIONALNA RAZINA 20upanijaiGradZagreb Lokalniiregionalnizaposlenici (3.967 zaposlenihuupanijskimtijelimai korisnicima,33.524zaposlenihuopinskimigradskim tijelimaikorisnicima, te29.310.zaposlenihulokalnimkomunalnimdrutvima, bezzaposlenihulokalnimnekomunalnim drutvima.

(66.806)

1.3.LOKALNARAZINA 429opinai126gradova

Izvor: za proraunske korisnike Ministarstvo uprave, ostali podaci Ministarstvo financija. Izraun autora.

Brojka od vie od 317 tisua zaposlenika u opoj dravi u 2008. godini dobivena je zbrojem ukupnoga broja zaposlenih u njezinim podsektorima sredinjoj dravi i lokalnim i regionalnim vlastima. Na lokalnoj se i regionalnoj razini brojke odnose na ukupan broj zaposlenih u tijelima (skuptinama/vijeima i strunim slubama), i u proraunskim korisnicima (vrtii, muzeji, kole, itd.). No, ova ukupna brojka o zaposlenima u sektoru ope drave u 2008. godini ne ukljuuje zaposlene u regionalnim izvanproraunskim korisnicima i lokalnim komunalnim poduzeima, za koje su podaci bili raspoloivi u ogranienom obujmu te zaposlene u nekomunalnim poduzeima (velesajmovi ili sajmovi, radijske i televizijske postaje u vlasnitvu lokalnih jedinica, robni terminali, itd.), ijim podacima nismo uope raspolagali, zbog ega ona nije konana. Zbog toga, da bi podatak o ukupnom broju zaposlenih u javnom sektoru bio to toniji, u ukupan broj zaposlenih u sektoru ope drave nuno je ukljuiti i tone podatke o zaposlenim u lokalnim komunalnim i nekomunalnim poduzeima te regionalnim izvanproraunskim korisnicima. Detaljnije 16

informacije o zaposlenicima u ovim skupinama lokalnih i regionalnih zaposlenika vidi u: 2.1.2. Regionalna i lokalna razina. Tablica 2.4. Ukupan broj zaposlenih u opoj dravi, 2005-08.2005. Opa drava (1.1.+ 1.2.) 1.1. Sredinja drava 1.1.2. Proraunski korisnici dravnog prorauna 1.1.3. Izvanproraunski korisnici 1.2. Lokalne i 1.3. regionalne jedinice* 1.2.1. upanije i Grad Zagreb-tijela i korisnici 1.2.2. gradovi i opine tijela i korisnici 1.2.3. Lokalna i regionalna komunalna poduzea 245.040 234.309 10.731 11.511 19.812 2006. 309.268 246.906 235.976 10.930 62.362 12.308 21.323 2007. 315.465 250.844 246.883 3.961 64.621 13.651 21.660 2008. 317.265 250.459 248.949 1.510 66.806 14.545 22.951 Indeks 2008/2006. 102,6 101,4 105,5 13,8 107,1 118,2 107,6 102,0

28.731 29.310 29.310 Izvor: za proraunske korisnike Ministarstvo uprave, ostali podaci Ministarstvo financija. Izraun autora. *bez zaposlenih u lokalnim nekomunalnim poduzea.

Kako u 2005. ne raspolaemo podacima o ukupnom broju zaposlenih kod lokalnih i regionalnih komunalnih poduzea, usporedbu smo napravili za razdoblje 2006-08. Izuzev ukupnoga broja zaposlenih u izvanproraunskim fondovima, sve ostale podksupine ope drave biljee manji ili vei rast ukupnoga broja zaposlenih. Primjerice, najvei je porast broja zaposlenih u te tri godine izraen u tijelima i korisnicima regionalnih jedinica (za vie od 18 posto, odnosno s 12,3 tisue u 2006. na 14,5 tisua zaposlenih u 2008.), a najvee smanjenje zaposlenih u dravnim izvanproraunskim fondovima (ak 86 posto). No, to je smanjenje samo kozmetike prirode, jer je kompenzirano poveanjem ukupnoga broja zaposlenih u proraunskim korisnicima za 5,5 posto, nakon promjena u opsegu izvanproraunskih fondova. U nastavku se detaljnije opisuju znaajke broja zaposlenih u pojedinim podsektorima ope drave u Hrvatskoj sredinjoj dravi, te regionalnim i lokalnim jedinicama.

2.1.1. Sredinja dravaSredinju dravu (tj. sredinji proraun) kao podsektor javnoga sektora ine: dravni proraun (odnosno korisnici dravnoga prorauna) i financijski planovi izvanproraunskih korisnika dravnoga prorauna.

17

2.1.1.1. Korisnici dravnog proraunaProraunski korisnici definirani Zakonom o proraunu (NN 87/08) su sva dravna tijela, ustanove, proraunski fondovi i mjesne samouprave iji se rashodi za zaposlene i/ili materijalni rashodi osiguravaju u proraunu. Uz to, sredinju dravnu administraciju ini i 20 sredinjih ureda dravne uprave, smjetenih u upanijama. Analiza ukupnoga broja zaposlenih u okviru dravnog prorauna sredinje drave obuhvaa javne slubenike, te dravne slubenike i namjetenike 8 . Razlika izmeu slubenika i namjetenika je to slubenici imaju odreene javne ovlasti i nositelji su temeljnih djelatnosti, dok su namjetenici zaposlenici u popratnim tehniko-pomonim slubama 9 . U tablici 2.5. prikazan je ukupan broj svih ovih skupina zaposlenika financiranih putem dravnoga prorauna, imajui u vidu ranije navedene promjene (zaposlenici nekadanjih izvanproraunskih fondova, poput Hrvatskoga zavoda za mirovinsko osiguranje, Hrvatskoga zavoda za zdravstveno osiguranje i Hrvatskoga zavoda za zapoljavanje se od 2007. prikazuju u okviru korisnika dravnog prorauna, a ne vie u okviru izvanproraunskih fondova). Tablica 2.5. Ukupan broj zaposlenih u proraunskim korisnicima prema evidenciji Ministarstva uprave, 2005-08.2005. 1.1. Dunosnici (javni i dravni) 1.2. Slubenici i namjetenici (javni i dravni) Ukupno 1.1.+1.2. 1.3. Javni slubenici u zdravst. ustanovama Ukupno 3.012 174.967 177.979 56.330 234.309 2006. 3.004 176.447 179.451 56.525 235.976 2007. 3.007 186.352 189.359 57.524 246.883 2008. 2.895 187.063 189.958 58.991 248.949 Indeks 2008/2005. 96,1 106,9 106,7 104,7 106,2

Izvor: Ministarstvo uprave. *u cijelom razdoblju nisu na raspolaganju podaci o broju zaposlenih u proraunskim korisnicima - Sredinjoj obavjetajnoj agenciji (SOA-i) i Uredu vijea za nacionalnu sigurnost (u 2008.), dok je npr. poznato kako je u 2007.u Uredu radilo 37 zaposlenika. Ova je analiza izraena bez tih podataka.

Prema Zakonu o dravnim slubenicima (NN 92/05, 142/06, 77/07, 107/07 i 27/08) dravni su slubenici osobe koje u dravnim tijelima kao redovito zanimanje obavljaju poslove iz djelokruga tih tijela, te osobe koje u dravnim tijelima obavljaju informatike poslove, ope i administrativne poslove, planske, materijalno-financijske i raunovodstvene poslove i sline poslove. Namjetenici su osobe koje u dravnim tijelima rade na pomonotehnikim poslovima i ostalim poslovima ije je obavljanje potrebno radi pravodobnog i kvalitetnog obavljanja poslova iz djelokruga dravnih tijela. 9 Uredba o nazivima radnih mjesta i koeficijentima sloenosti poslova u javnim slubama (NN 38/01, 112/01, 62/02, 156/02, 162/03, 39/05, 82/05, 113/05, 30/06, 118/06, 22/07, 112/07 i 127/07).

8

18

Ukupan broj zaposlenih financiranih putem dravnog prorauna u razdoblju 2005.-08. raste za vie od 14,6 tisua (6 posto). Najvei porast biljee zaposleni dravni slubenici i namjetenici (oko 7 posto). Ne raspolaemo podacima o ukupnim iznosima i nainima financiranja javnih slubenika zaposlenih u zdravstvenim ustanovama, jer ih djelomice financiraju i regionalne i lokalne vlasti (decentralizirane funkcije), no moemo pretpostaviti kako je podatak o rashodima konsolidirane ope drave toan i pouzdan za ukupnu potronju toga sektora (tablica 2.2.). U Tablici 2.6. prikazani su ukupni rashodi poslovanja i rashodi za zaposlene, financirani iz dravnoga prorauna. Tablica 2.6. Ukupni rashodi dravnog prorauna, 2005-08., u tis.kn2005. Ukupni rashodi Naknade zaposlenima Plae i nadnice Socijalni doprinosi 87.857.465 23.182.586 19.699.216 3.483.370 2006. 95.949.951 24.313.867 20.663.890 3.649.977 2007. 108.007.605 27.545.141 23.237.088 4.308.053 2008. 115.292.426 29.948.535 25.453.436 4.495.099 Indeks 2008/2005 131,2 129,2 129,2 129,0


Ukupni rashodi poslovanja svih korisnika dravnoga prorauna u analiziranom razdoblju rastu za neto vie od 27 milijardi kuna (31 posto). Rashodi za zaposlene, takoer, biljee snaan rast, i to s 23 na gotovo 30 milijardi kuna (29 posto). Razlozi takvom snanom rastu ovih rashoda viestruki su, od porasta mase plaa i njihovoga usklaivanja, do porasta ukupnoga broja zaposlenika. U nastavku slijedi analiza drugoga podsektora sredinje drave izvanproraunskih korisnika.

2.1.1.2. Izvanproraunski korisniciZakonom o proraunu (NN 87/08) izvanproraunski korisnici su definirani kao institucije u kojima drava (ili lokalne i regionalne jedinice na niim razinama vlasti) ima odluujui utjecaj na upravljanje; izvor njihova financiranja je namjenski prihod i drugi prihodi, te su evidentirani u registru korisnika. Izvanproraunski korisnici mogu biti izvanproraunski fondovi, trgovaka drutva i druge pravne osobe. Primjerice, izvanproraunski fond (IPF) je izvanproraunski korisnik koji se financira iz namjenskih doprinosa i drugih prihoda.

19

U razdoblju 2005.-08. najvee promjene u opsegu i broju zaposlenika doivljavaju upravo izvanproraunski korisnici, to je vidljivo iz sljedee tablice. Tablica 2.7. Opseg i broj zaposlenih u izvanproraunskim korisnicima, 2005.-2008.2005. Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje (HZMO) Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje (HZZO) Hrvatski zavod za zapoljavanje (HZZ) Javno poduzee Hrvatske vode (HV) Javno poduzee Hrvatske ceste (HC) Javno poduzee Hrvatske autoceste (HAC) Dravna agencija za sanaciju banaka (DAB) Hrvatski fond za privatizaciju (HFP) Fond za zatitu okolia i energetsku uinkovitost (FZOEU) Ukupno Izvor: Ministarstvo financija 2009b i 2009c. + (3.287) + (2.411) +(1.194) + (737) + (358) + (2.496) + (25) + (190) + (33) 10.731 2006. 2007. 2008. NE (3.403)

+ (3.392) NE - (3.355)

+ (2.487) NE - (2.501) NE - (2.490) + (1.204) NE- (1.231) NE- (1.251) + (749) + (386) + (2.466) + (24) + (187) + (35) 10.930 + (751) + (412) + (24) + (179) + (111) 3.961 + (771) +(431) + (24) + (180) + (104) 1.510

+ (2.484) NE - (2.584)

Dok je 2005. godine na dravnoj razini postojalo devet izvanproraunskih fondova, od 2008. godine ih je pet. To ne znai da su oni prestali postojati, samo su prebaeni u drugi podsektor. Do najvee promjene u obimu izvanproraunskih fondova i agencija dolazi tijekom 2007. godine. Iako je Ministarstvo financija krenulo u 2001. godini s ukljuivanjem dijela transakcija dva najvea izvanproraunska fonda (HZMO-a i HZZO-a) u dravni proraun, tek od 1. sijenja 2007. godine, sve su transakcije fondova socijalnog osiguranja (HZMO-a, HZZO-a i HZZ-a) ukljuene u sustav Dravne riznice. To se uinilo, u prvom redu, zbog vee transparentnosti i bolje kontrole dravnoga prorauna, te je predstavljalo i zavretak procesa uspostave jedinstvenog rauna Dravne riznice. 10 Drugim rijeima, ta su tri izvanproraunska fonda socijalnog osiguranja od 2007. godine u potpunosti ukljueni u dravni proraun i vode se kao proraunski korisnici u okviru sredinje drave. Sljedea vanija promjena u obuhvatu sektora ope drave, tj. podsektora izvanproraunskih fondova, dogodila se u srpnju 2008. godine, kada su Hrvatske autoceste d.o.o. (HAC), u skladu s europskom statistikom metodologijom ESA 95, prestale biti izvanproraunski fond te su iz sektora ope drave svrstane u sektor javnih nefinancijskih poduzea. Ukratko, od 2008. godine do danas (2010.) djeluje pet izvanproraunskih fondova, i to: Javno poduzee Hrvatske vode (HV), Fond za zatitu okolia i energetsku uinkovitost

10

Detaljnije u: Ministarstvo financija (2007: 24).

20

(FZOEU), Hrvatske ceste d.o.o. (HC), Dravna agencija za osiguranje tednih uloga i sanaciju banaka (DAB) te Hrvatski fond za privatizaciju (HFP) 11 .Povijest ukljuivanja sadanjih izvanproraunskih fondova (IPF-ova). Hrvatski fond za privatizaciju (HFP) kao agencija osnovan je i djeluje od prosinca 1992. godine, dok se od 1994. godine kao izvanproraunski fondovi vode javno poduzee Hrvatske vode (HV) te Dravna agencija za osiguranje tednih uloga i sanaciju banaka (DAB). U travnju 2001. godine osnovana su drutvaagencije u dravnom vlasnitvu - Hrvatske autoceste d.o.o. (HAC) i Hrvatske ceste d.o.o. (HC), koje su preuzele poslove dotadanje Hrvatske uprave za ceste. Od 2008. HAC se vodi kao javno poduzee. Od 1. sijenja 2004. godine kao izvanproraunski fond djeluje i Fond za zatitu okolia i energetsku uinkovitost (FZOEU). 12

Posljedino, ovakve su kozmetike promjene utjecale i na nominalno smanjenje ukupnoga broja zaposlenih u jednom, a poveanje u drugim podsektorima, konkretno, poveanje broja zaposlenih u okviru proraunskih korisnika, a smanjenje u okviru izvanproraunskih korisnika. Iz sadanje pripadnosti izvanproraunskim fondovima, oit je problem dualiteta njihova definiranja. Naime, vidimo da se kao izvanproraunski fondovi vode i javna ustanova Hrvatske vode (po definiciji, oni doista pripadaju u skupinu IPF-ova, ali ih Ministarstvo financija na svojim stranicama vodi i kao javno poduzee.), te agencija Dravna agencija za sanaciju banaka (DAB). Na taj nain, samo je dio javnih poduzea u veinskom vlasnitvu drave dobio status izvanproraunskih korisnika, dok istovremeno postoji i dio javnih poduzea (npr. Hrvatske eljeznice-H), koje drava znatnim dijelom financira iz dravnog prorauna, a koje taj status nemaju. Tablica 2.8. prikazuje ukupne rashode poslovanja i rashode za zaposlene svih izvanproraunskih korisnika, u skladu s promjenama u njihovom opsegu. Tablica 2.8. Ukupni rashodi i rashodi za zaposlene izvanproraunskih korisnika, 2005-08., u tis. kn.2005. Ukupni rashodi Naknade zaposlenima Plae i nadnice Socijalni doprinosi 5.620.152 1.117.529 966.616 150.913 2006. 7.073.492 1.199.095 1.035.834 163.261 2007. 6.563.438 609.484 524.596 84.888 2008. 5.382.651 281.788 242.569 39.219 Indeks 2008/2005 95,8 25,2 25,1 26,0

Izvor: Ministarstvo financija (2009a: 284).11

Do sada je sva javna imovina te nadlenost i upravljanje nad njom bila podijeljena izmeu tri organizacije, i to HFP-a, Fonda za naknadu oduzete imovine te Sredinjeg dravnog ureda za upravljanje dravnom imovinom. No, u tijeku je izrada nacrta zakona kojim bi se objedinile ovlasti, nadlenosti i obveze te tri organizacije u jednu koja bi bila nadlena za svu dravnu imovinu. 12 Detaljnije u: Ministarstvo financija (2009:63).

21

Ukupni rashodi izvanproraunskih korisnika u analiziranom razdoblju, nakon snanog rasta u 2006., do 2008. godine padaju na razinu slinu onoj 2005. godine (neto vie od 5 milijardi kuna), dok rashodi za zaposlene opadaju s 1,1 milijarde kuna u 2005. na oko 282 milijuna kuna u 2008. godini (oko 75 posto). Naravno, takva kretanja, kao i pad ukupnih rashoda za zaposlene, rezultat su svih do sada nabrojanih promjena u obuhvatu izvanproraunskih korisnika, koje su se dogodile u ovom razdoblju.

2.1.2. Regionalna i lokalna razinaOsim sredinje drave, opu dravu u Hrvatskoj ine i podsektori regionalnih i lokalnih vlasti. Jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave (JLPRS) ine opine, gradovi i upanije ija tijela obavljaju funkcije i zadae, koje se financiraju u njihovim proraunima i financijskim planovima njihovih proraunskih korisnika. upanije (ukljuivi i Grad Zagreb koji ima dvojaki status: grada s poloajem jedinice regionalne samouprave) ine drugu, podrunu/regionalnu, posredniku razinu vlasti, a gradovi i opine ine prvu (osnovnu) razinu lokalne vlasti, tzv. lokalnu samoupravu. U tablici 2.9. prikazan je ukupan broj lokalnih i regionalnih jedinica u Hrvatskoj u razdoblju 2005.-08. Tablica 2.9. Broj lokalnih i regionalnih jedinica, 2005-2008.2005. Opine 425 Gradovi 123 upanije 20+1 Ukupno 569 Izvor: Ministarstvo financija, Lokalni prorauni. 2006. 422 126 20+1 569 2007. 428 126 20+1 575 2008. 429 126 20+1 576

U Hrvatskoj je u 2008. postojalo ukupno 576 lokalnih i regionalnih jedinica (JLPRS). Najnovije promjene u analiziranom razdoblju dogodile su se 2006., kada su status grada dobile 3 opine, dok je od 2006. do 2008. godine osnovano sedam novih opina. Na srednjoj (regionalnoj) i lokalnoj razini usluge pruaju: 1. slubenici i namjetenici zaposleni u tijelima (skuptinama, vijeima, i strunim slubama grada tj. upravnim odjelima), 2. slubenici i namjetenici zaposleni kod proraunskih korisnika, 3. zaposlenici kod regionalnih izvanproraunskih korisnika (upanijskih uprava za ceste), te 4. zaposlenici u lokalnim i regionalnim komunalnim i nekomunalnim poduzeima. Za prve dvije skupine raspolagali smo potpunim podacima, dok su za ostale skupine podaci djelomini ili uope nisu dostupni. Lokalni proraunski korisnici su institucije kojima je osniva lokalna jedinica, kojima je izvor prihoda proraun lokalne jedinice u iznosu 50% i vie, te koji su navedeni u registru 22

korisnika lokalnih prorauna (NN 80/04). U ovoj su skupini slubenici i zaposlenici proraunskih korisnika, poput muzeja i vrtia, te zaposlenici u drugim proraunskim korisnicima koji obavljaju poslove u sklopu decentraliziranih funkcija 13 , poput centara za socijalnu skrb, osnovnih i srednjih kola, domova umirovljenika, javnih vatrogasnih postrojbi te zdravstvenih ustanova u vlasnitvu upanija odnosno Grada Zagreba (kliniki bolniki centri i klinike bolnice, te upanijski zavodi za javno zdravstvo). Vano je napomenuti, kako su u ovom dijelu analize, zaposleni u zdravstvenim ustanovama evidentirani u okviru zaposlenika dravnog prorauna (iako postoji mogunost da su djelomino financirani i iz vlastitih prihoda pojedinih institucija u kojima su zaposleni). Osim u proraunskim korisnicima, lokalne i regionalne jedinice upravitelji su i vlasnici samostalnih pravnih osoba, u obliku trgovakih drutava 14 , koja su prema Zakonu o trgovakim drutvima, obveznici poreza na dobit i dodanu vrijednost. U ovu skupinu, u prvom redu, ulaze komunalna poduzea i druge institucije, iji su osnivai i veinski vlasnici lokalne jedinice, i koje imaju odluujui utjecaj na njihovo upravljanje; financiraju se iz namjenskog prihoda, tj. komunalne naknade kao namjenskog prihoda, te su evidentirani u registru korisnika. Prema registru Ministarstva financija, za sada, jedini regionalni izvanproraunski korisnici, a ujedno i trgovaka drutva, su upanijske uprave za ceste. Bajo (2009) navodi kako su zaposleni u komunalnim djelatnostima primarno zaposleni u opskrbi vodom, odvozu i zbrinjavanju komunalnog otpada, pogrebnim poslovima, trnicama na malo, odravanju nerazvrstanih cesta, prijevozu putnika i odravanju javnih povrina. U 2007. postojala su 174 trgovaka drutva za temeljne komunalne usluge (opskrba vodom i odvodnja, promet, groblja, itd.). Primjerice, na lokalnoj je razini Zagrebaki holding najvee lokalno trgovako drutvo osnovano 2007. godine koje okuplja vie od 20 razliitih podrunica, drugih trgovakih drutava i ustanova. Osnovne djelatnosti Holdinga su komunalne (istoa, Digitalni grad, Gradska groblja, Trnice Zagreb, Vodoopskrba i odvodnja, Zagrebake ceste, ZGOS, Zrinjevac i Gradska plinara Zagreb), prometne (Zagrebaki elektrini tramvaj - ZET i Zagreb parking) te trine djelatnosti (AGM, Upravljanje sportskim objektima, Vladimir Nazor, Zagrebaki velesajam, Autobusni kolodvor, Gradsko stambeno komunalno gospodarstvo GSKG, Robni terminali, Stanogradnja, Gradska plinara Zagreb Opskrba, Zagreb centrum, Zagreb plakat, Zagreb Arena, Gradske ljekarne i Zagrebako investicijsko drutvo). Poseban

Od 2001. obvezu financiranja decentraliziranih funkcija kolstva, zdravstva i socijalne skrbi preuzele su sve upanije i 32 grada. Nijedna opina nije preuzela obvezu financiranja decentraliziranih funkcija. 14 Trgovaka su drutva obvezan pravni oblik kada se osniva pravna osoba kojoj je namjena stjecanje dobiti ili djelovanje na tritu, ak i kada se radi o javnoj usluzi. Kada nema namjere stjecanja dobiti onda se radi o javnoj ustanovi i primjenjuje se Zakon o ustanovama.

13

23

problem kod Holdinga su gubici u poslovanju koji se popunjavaju iz prorauna Grada Zagreba (npr. za ZET). Tablica 2.10. prikazuje ukupan broj zaposlenih iz prve dvije skupine zaposlenika na lokalnoj i regionalnoj razini, tj. u tijelima i kod proraunskih korisnika, te raspoloive podatke o broju zaposlenih u lokalnim komunalnim drutvima. Tablica 2.10. Ukupan broj zaposlenih u lokalnim i regionalnim jedinicama u RH, 2005-08.2005. 1. Ukupno zaposleni u tijelima i kod korisnika 1.1. u tijelima 1.2. kod korisnika 2. Zaposleni u komunalnim poduzeima 31.323 11.411 19.912 nn 2006. 33.631 12.266 21.365 28.731 2007. 35.311 12.820 22.491 29.310 2008. 37.496 13.941 23.555 29.310* Indeks 2008/2006. 111,5 113,7 110,3 102,0

Ukupno zaposleni na lokalnoj i regionalnoj razini 62.362 64.621 66.806 107,1 Izvor: Ministarstvo financija, Lokalni prorauni; za komunalna drutva Bajo (2009). Podaci ne ukljuuju zaposlene u lokalnim nekomunalnim drutvima. * Podaci za 2008. nisu dostupni te je koriten isti podatak kao i za 2007.godinu.

U svim analiziranim kategorijama ukupan broj zaposlenih na lokalnoj i regionalnoj razini raste (za 7 posto). Najosjetnije poveanje zaposlenih od 2006. do 2008. godine dogodilo se u lokalnim i regionalnim tijelima (gotovo 14 posto). Iz tablice 10. vidljivo je i da je u lokalnim komunalnim drutvima zaposleno gotovo 30 tisua zaposlenika (zadnji podatak za 2007.), dok je u 2008. ukupan broj zaposlenih u lokalnim i regionalnim proraunskim korisnicima i tijelima 37,5 tisua. Drugim rijeima, u 2008. je u lokalnim i regionalnim proraunskim korisnicima i tijelima te u komunalnim poduzeima bilo zaposleno ukupno 66,8 tisua djelatnika 15 . U ovaj broj nisu ukljueni zaposleni u lokalnim nekomunalnim poduzeima, te je jasno kako bi ovaj broj mogao biti i vei, kada bi u evidenciju bili ukljueni i ti zaposlenici. Lokalnim je nekomunalnim poduzeima vlasnik lokalna jedinica i njihova je funkcija pruanje razliitih usluga posredovanja, koje nisu vezane za temeljnu djelatnost lokalne jedinice. To su, primjerice, tehnoloki parkovi, robni terminali, stanogradnja, velesajmovi ili sajmovi, promet nekretninama, trgovina plinom, upravljanje nekretninama, iznajmljivanje oglasnog prostora, te radijske i televizijske postaje u vlasnitvu lokalnih jedinica. Primjerice, za Grad Zagreb, Bajo (2009:6) istie kako se broj zaposlenih u drutvima Zagrebakog holdinga moe uveati za oko dvije tisue djelatnika, koji rade u drutvima u veinskom vlasnitvu Grada kojima komunalna djelatnosti nije primarna.

15

Detaljnije u: Bajo (2009).

24

U istraivanju je, zbog nedostatka podatka o broju lokalnih komunalnih i nekomunalnih drutava i ukupnog broja zaposlenika u njima, pitanje broja zaposlenih i dalje ostalo otvoreno. Sljedee otvoreno pitanje je i broj zaposlenih u trgovakim drutvima u kojima su upanije, gradovi i opine u su/vlasnikom odnosu. Npr. Osjekobaranjska upanija su/vlasnik je trgovakih drutava u vodnom gospodarstvu Vuka d.d. Osijek, Odvodnja d.d. Darda, te Karaica-Vuica d.d. Donji Miholjac. Pored njih, upanija je su/vlasnik i trgovakih drutava Regionalna veletrnica d.d. Osijek, ULO hladnjaa d.o.o. Osijek, Robna burza d.o.o. za trgovinu i usluge Osijek, Zrana luka d.o.o. Osijek, Tehnologijski-razvojni centar u Osijeku d.o.o., Cesting d.o.o. Osijek, Miholjaki poduzetniki centar d.o.o. Donji Miholjac, Slobodna zona Osijek d.o.o. te Regionalne razvojne agencije Slavonije i Baranje za meunarodnu i regionalnu suradnju d.o.o. Osijek 16 .

Tablica 2.11. Ukupan broj zaposlenih u lokalnim i regionalnim tijelima i korisnicima (bez zaposlenih u komunalnim i nekomunalnim drutvima), 2005-08.2005. Opine Tijela Korisnici Gradovi Tijela Korisnici upanije Tijela Korisnici Grad Zagreb Tijela Korisnici Ukupno u svim tijelima Ukupno u svim korisnicima 3.569 2.853 716 16.243 4.868 11.375 2.853 1.541 1.312 8.658 2.149 6.509 11.411 19.912 2006. 3.764 2.968 796 17.559 5.043 12.516 2.926 1.600 1.326 9.382 2.655 6.727 12.266 21.365 33.631 2007. 4.009 3.123 886 17.651 5.273 12.378 3.239 1.625 1.614 10.412 2.799 7.613 12.820 22.491 35.311 2008. 4.379 3.376 1.003 18.572 5.737 12.835 3.967 2.070 1.897 10.578 2.758 7.820 13.941 23.555 37.496 Indeks 2008/2005. 122,7 118,3 140,1 114,3 117,9 112,8 139,0 134,3 144,6 122,2 128,3 120,1 122,2 118,3 119,7

Sveukupno u tijelima i korisnicima 31.323 Izvor: Ministarstvo financija (2003); Izraun autora.

U razdoblju 2005.-08. ukupan broj zaposlenika u lokalnim i regionalnim tijelima i korisnicima raste oko 20 posto. Najvei je broj zaposlenih bio u Gradu Zagrebu (u 2008. 2.758 u tijelima, te 7.820 kod korisnika, odnosno ukupno 10.578 zaposlenih), to je i razumljivo jer, npr. samo korisnici u Gradu Zagrebu obuhvaaju vie od 200 ustanova poput kola, muzeja, kazalita i vrtia. Najvei porast broja zaposlenih biljei se kod upanijskih (45 posto) i opinskih korisnika (40 posto). Gradovi prednjae s ukupnim brojem zaposlenih, i njihov broj u razdoblju 2005-08. takoer raste (16,2 na 18,6 tisua zaposlenika). U buduim analizama nuno bi trebalo obratiti panju na opine koje, s malim brojem zaposlenih i malim brojem stanovnika, nisu sposobne preuzeti ni obavljati minimum javnih16

Detaljnije na stranicama Osjeko baranjske upanije, http://www.obz.hr/hr/index.php?tekst=101.

25

funkcija (a kamoli neke decentralizirane funkcije), ime postaju svrha samima sebi. Takoer je potrebno preispitati broj lokalnih jedinica, u prvom redu opina, kako bi se preispitala potreba postojanja nekih opina koje veinu izvornih prihoda troe na hladni pogon tj. imaju niske fiskalne kapacitete. U Vladinom je fokusu trenutno i teritorijalni preustroj, te je za oekivati odreene promjene u tom smjeru.

2.2. Javna poduzea (drutva)U okviru ukupnog javnog sektora analizirana su i javna poduzea. Prema jednoj definiciji javna su poduzea (engl. public utilities, njem. ffentliche Versorgungsbetriebe, fr. service public), poduzea u monopolskom poloaju, koja nude bitna dobra i usluge, a podlona su javnoj vlasti, koja treba osigurati da posluju u javnom interesu. Javnim se poduzeima obino smatraju ona koja pruaju usluge posredstvom ica, kabela, cijevi i tranica. Ona nude plin, vodu, struju, telekomunikacije, sanitarije, eljezniki prijevoz. Zajednika im je znaajka: velika koliina skupe, specijalizirane opreme. Kako bi odrale niske cijene i istovremeno zaradile dovoljno prihoda za plaanje poveih kamata i trokova amortizacije, pojedinane jedinice u tim granama vodovodi, elektrane ili eljeznica itd. moraju opsluiti to vei broj korisnika. Zbog toga je neekonomino imati vie od jedne plinare, jedne elektrane, itd. na odreenom podruju. Konkurencija je tu tetna za sve, osim za potroae. Ona je i kratkorona, jer velike investicije neminovno ograniavaju broj proizvoaa, pa nakon pojaane konkurencije, uvijek slijedi sporazum, najee tajni. Otuda i pojam prirodni monopoli. U takvim okolnostima obino dolazi do nekog oblika javne kontrole. To moe biti kontrola cijena, ili ogranienje stope profita na uloeni kapital, ali i izravno javno vlasnitvo i poslovanje. U nekim zemljama javna poduzea nisu podlona oporezivanju, naroito ako se vode kao dravna poduzea. Smatra se da bi takvo oporezivanje bilo regresivno siromanima i povisilo troak proizvoda i usluga, to ih nude javna poduzea. U pojedinim zemljama nameu se porezi na dobit javnih poduzea, bez obzira na to jesu li, ili nisu u dravnom vlasnitvu. Kad je rije o porezu na promet, ukljuujui i sustave poreza na dodanu vrijednost, nije neuobiajeno pronai porez, obino po niskim stopama, koji se primjenjuje na usluge to ih pruaju ta poduzea 17 . U svijetu je rairen trend privatizacije s kojim paralelno tee liberalizacija pojedinih trita te zaokret prema regulatornoj funkciji drave. Naime, umjesto da bilo koja razina javne vlasti (dravna, lokalna, regionalna) sama prua usluge, ona to preputa privatnim poduzetnicima, ali pridrava pravo regulacije, koje moe ukljuivati postavljanje standarda kvalitete usluga, odreivanje cijena, kontrolu i slino. Privatizacija ovih usluga naroito je izraena od kraja17

Izvor: Limun i Rjenik financijskih pojmova.

26

1980-ih, a najvei je broj javnih poduzea u europskim zemljama privatiziran sredinom 90-ih. Na lokalnom nivou taj je trend neravnomjerno zastupljen, ali se naelno smatra da su privatizacija i liberalizacija glavni instrumenti smanjenja javne potronje 18 .Bajo i Jurlina Alibegovi (2008) navode kako su javna poduzea u vlasnitvu Republike Hrvatske, a njihovo je poslovanje obino regulirano zakonima vezanima za obavljanje djelatnosti (npr., zakoni o umama, vodama, itd.). Ukratko, javno poduzee jest koncept koji sjedinjuje elemente javnosti, s jedne, i poduzea, tj. trinosti, s druge strane. Elementi javnosti javnih poduzea ogledaju se u tri toke: a) najvanije poslovne odluke donosi drava kao vlasnik trajnog kapitala, bilo preko neke svoje agencije, bilo preko upravnih odbora u kojima su dravni predstavnici, b) kriteriji za donoenje odluka nisu vezani iskljuivo za financijsku dobit, ve i za ire drutvene interese (npr. socijalnu politiku), te c) dobit, odnosno gubitci poslovanja preko dravnog prorauna pripadaju cijeloj zajednici, tj. ona ih snosi. Elementi trinosti javnog poduzea trebali bi se odraavati u sljedeem: a) oekuje se da javno poduzee bude financijski zdravo na dugi rok, to znai da je podvrgnuto stalnoj trinoj provjeri, te b) cijene koje javno poduzee naplauje, trebale bi se temeljiti na trokovima poslovanja (tj. trebale bi pokriti granine trokove). Upravo dva posljednja kriterija razlikuju javno poduzee od ostalih institucija u javnim djelatnostima, kao to su, na primjer, obrazovanje, sudstvo i zatita okolia. Javna poduzea odgovorna su Vladi i Saboru, kao "uvarima" javnog interesa. Najee su to poduzea u veinskom dravnom vlasnitvu i pod dravnom kontrolom, koja nude javne, komunalne usluge.

U Hrvatskoj javna poduzea i kvazijavna poduzea obavljaju razliite dravne poslove i izvravaju financijske transakcije na zahtjev dravnih jedinica, kao njihovih vlasnika. Zakonom o proraunu (NN 87/08) definiraju se kao pravne osobe u veinskom izravnom ili neizravnom dravnom vlasnitvu, ije su dionice ili poslovni udjeli u portfelju Republike Hrvatske, ili u kojima Republika Hrvatska ima osnivaka (vlasnika) prava. No, u njihovoj analizi javljaju se problemi, pa tako Bajo i Jurlina Alibegovi (2008: 13) navode da zbog razliitih funkcija postoje institucije ija pripadnost pojedinom sektoru nije jasno utvrena. Hrvatska je jo u fazi transformacije s planske ekonomije na trino gospodarstvo, zbog kojih je dio ovlasti i funkcija iz planskog sustava (posebice u podruju javnih drutava) privatizirala i, tijekom 90-ih godina, prenijela u ovlasti privatnog sektora. No, i tu je oit problem bio u tome to nije provedena strateki utemeljena privatizacija brojnih poduzea nego se vie prema potrebi prodavalo kada je trebalo namaknuti novac, kada se naao kupac ili kada je stigla direktiva iz Europske unije, no to je tema za neka druga istraivanja. Osim ovih problema u analizi, otvoreno je i pitanje (ne)pripadnosti odreenih javnih i dionikih drutava u Hrvatskoj ukupnom javnom sektoru. Primjerice, Zagrebaka burza d.d. i Trite novca d.d., koje autori Bajo i Jurlina Alibegovi (2008) ubrajaju u nemonetarna financijska javna poduzea jer obavljaju odreene javne usluge, u ovoj analizi nisu smatrani dijelom javnih poduzea, jer su im vlasnici institucionalni investitori, a ne drava, koja ih i ne18

vie u: Kopri, Musa i ulabi (2008).

27

kontrolira, niti njima upravlja, dok je npr. Sredinje klirinko depozitarno drutvo (SKDD) ubrojeno u javna poduzea, jer su mu veinski vlasnici Republika Hrvatska (62,30%) i javno poduzee Financijska agencija (FINA, 16,61%), a ostatak je dionica (21,09%) raspodijeljen meu sudionicima trita kapitala, kao to su banke, brokerske kue, izdavatelji i organizirana trita. 19 Nadalje, Sabor je na prijedlog Vlade RH, a prema Zakonu o spreavanju sukoba interesa u obnaanju javne dunosti (NN 163/03, 94/04, 48/05, 141/06, 60/08 i 38/09), u 2009. godini utvrdio novu Odluku o popisu trgovakih drutava od posebnog dravnog interesa (NN 132/09). Prvotno je ova Odluka donesena 1. listopada 2004. godine, a dopunjena je 3. prosinca iste godine (NN 140/04, 160/04 i 174/04) i odnosila se na 210 takvih poduzea. 20 Kako je od tog vremena nastalo mnogo izmjena u vlasnikim strukturama drutava, te kako pojedina drutva vie ne postoje, bilo je potrebno napraviti novi Popis, za to je Vlada zaduila Hrvatski fond za privatizaciju. Na taj nain, najnoviji popis iz 2009. sadri 66 trgovakih drutava od posebnog dravnog interesa (detaljan popis u prilozima). Kriterij koji je uziman u obzir prilikom donoenja navedenih odluka 2004. godine, bio je 25% i vie vlasnitva objedinjenog dravnog portfelja. Prilikom sastavljanja novog popisa, kriteriji su bili: vlasnitvo objedinjenog dravnog portfelja, ukljuujui i kapitalni fond, kao vlasnika dionica iznad 25%; poseban znaaj za razvitak pojedinih regija u Republici Hrvatskoj, te poseban znaaj za razvoj pojedinih industrijskih grana u Republici Hrvatskoj 21 . Prema podacima Ministarstva financija, javna poduzea ije poslovanje Ministarstvo prati i njihova izvjea objavljuje na svojim stranicama, moemo podijeliti na: financijska i nefinancijska.

Internet stranice Sredinjeg klirinkog depozitarnog drutva, http://www.skdd.hr/portal/f?p=100:7:4487414460168308::NO:::. 20 Drutva od posebnog dravnog interesa definirana su prema Odluci Sabora klasa: 305-01/04-01/02 iz 2004. godine. 21 Postoje i drutva u djelominom vlasnitvu drave, ali ona u ovom istraivanju nisu analizirana. Prema Evidenciji Hrvatskog fonda za privatizaciju u njegovom portfelju postoje jo dravne dionice i udjeli u 878 trgovakih drutava (stanje na dan 31. prosinca 2008.). Mnoga poduzea koja su u fazi pretvorbe prela u vlasnitvo Fonda (ije lanove upravnih odbora imenuje Vlada) ispunjavaju kriterije dravne kontrole i dravnog vlasnitva, i mogla bi se smatrati javnima. No, zakonodavac ih ipak nije imenovao javnim poduzeima jer ne zadovoljavaju dio definicije o proizvodnji dobara i usluga za iroki krug potroaa. Privatizacija tih poduzea predlae se kao glavni lijek u lijeenju njihove niske operativne uinkovitosti (Bajo i Jurlina Alibegovi, 2008).

19

28

Slika 2.4. Podjela analiziranih javnih poduzea (drutava) u 2008. godini

JAVNAPODUZEA

Financijskajavnapoduzea

Nefinancijskajavnapoduzea1. Hrvatskeeljeznice*(5drutava:HHolding d.o.o.,HPutnikiprijevozd.o.o.,H Infrastrukturad.o.o.,HVuavlakovad.o.o.,H Cargo d.o.o.)

Monetarnafinancijska javna poduzea

Nemonetarnafinancijska javnapoduzea

2. HEPGrupa 3.Hrvatskeume 4.Jadrolinija 5.Hrvatskapota 6.Narodnenovine 7.Hrvatskaradiotelevizija (HRT) 8.Plovput 9.CroatiaAirlines

1. 2. 3. 4. 5.

Hrvatska narodna banka (HNB), Hrvatska banka za obnovu i razvoj (HBOR) Hrvatska potanska banka (HPB) Croatia osiguranje (CO) Croatia banka.

1. Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga (HANFA), 2. Financijska agencija (FINA), 3. Sredinje klirinko depozitarno drutvo (SKDD).

10.Hrvatskeautoceste(HACod2008.) 11.AutocestaRijekaZagreb 12.Jadranskinaftovod (JANAF) 13. Vjesnik 14.Adriatic CroatiaInternational Club d.d.(ACI) 15.Hrvatskalutrija 16.Odailjaiiveze 17. Plinacro

Izvor: Bajo i Jurlina Alibegovi (2008), sistematizacija autora. Napomena; Ovo je podjela prema dostupnim podacima Ministarstva financija. No, treba biti oprezan s interpretacijom ovih podataka. Naime, Ministarstvo financija kao i druge brojne institucije Hrvatsku radioteleviziju (HRT) vode kao javno poduzee tj. drutvo (od interesa je za RH), a ono je ustvari Zakonom definirano kao javna ustanova (i ne bi je se smjelo stavljati u ovu grupu). HRT kao javna ustanova sav prihod od svoje djelatnosti mora koristiti za vlastite potrebe, i ne predstavlja dobit koja je osnovni cilj trgovakog drutva. Slina je situacija i s nekim drugim tzv. javnim poduzeima.

2.2.1. Financijska javna poduzeaFinancijska javna poduzea dijele se na monetarna i nemonetarna. U Tablici 2.12. prikazan je ukupan broj zaposlenih u financijskim javnim poduzeima. Tablica 2.12. Ukupan broj zaposlenih u financijskim javnim poduzeima, 2005-08.2005. Monetarna financijska javna poduzea Nemonetarna financijska javna poduzea Ukupno Izvor: Ministarstvo financija, izraun autora. 3.775 5.193 8.968 2006. 3.924 5.159 9.083 2007. 4.244 4.923 9.167 2008. 4.612 4.503 9.115 Indeks 2008/2005. 122,2 86,7 101,6

29

Ukupan broj zaposlenih u financijskim javnim poduzeima u razdoblju 2005.-08. poveao se samo za 147 novih zaposlenika. Tako mali porast ukupno zaposlenih rezultat je velikog smanjenja zaposlenih u nemonetarnim financijskim poduzeima, prvenstveno unutar Financijske agencije, FINA-e: za 13% (o tome vidi 2.2.1.2.). S druge strane, snaan je porast broja zaposlenih prisutan u monetarnim financijskim javnim poduzeima (vie od 22 posto). Razumljivo, u razdoblju 2006.-08. sline trendove kretanja ukupnoga broja zaposlenika, biljee i kretanja ukupnih trokova za zaposlene u financijskim javnim poduzeima, to prikazuje Tablica 2.13. Podaci su uzeti iz financijskih izvjea ovih poduzea, koje dostavljaju Ministarstvu financija. Tablica 2.13. Rashodi za zaposlene u financijskih javnim poduzeima, 2005-08., u tis.kn.2005. Monetarna financijska javna poduzea Nemonetarna financijska javna poduzea 624.966 nn 2006. 666.925 521.184 2007. 743.792 601.862 1.345.654 2008. 813.141 500.768 1.313.909 Indeks 2008/2006. 121,9 96,1 110,6

Ukupno nn 1.188.109 Izvor: Ministarstvo financija i drugi izvori, izraun autora.

Ukupni rashodi monetarnih financijskih javnih poduzea rastu za 20 posto, dok kod nemonetarnih padaju 4 posto. Vano je napomenuti, kako veina ovih institucija ostvaruje vlastite prihode iz kojih podmiruju veinu svojih rashoda, a tako i rashoda za zaposlene. U nastavku emo neto vie rei o obje podskupine javnih financijskih poduzea.

2.2.1.1. Monetarna financijska javna poduzeaMonetarna su financijska javna poduzea rezidentna depozitarna drutva pod kontrolom jedinica ope drave. ine ih financijska drutva, kvazijavna drutva i trine neprofitne institucije ija je glavna djelatnost financijsko posredovanje, i koje imaju obveze u obliku depozita ili financijskih instrumenata koji su, praktino, supstituti depozita (Bajo i Jurlina Alibegovi, 2008:25). U ovu skupinu ubrajamo sljedee dravne financijske institucije: Hrvatska narodna banka (HNB), Hrvatska banka za obnovu i razvoj (HBOR), Hrvatska potanska banka (HPB), Croatia osiguranje d.d. (CO) 22 i Croatia banke (CB-a).

22

S pretenim dravnim vlasnitvom, tj. dionicama u portfelju Hrvatskog fonda za privatizaciju (npr. na dan 31.12. 2009. HFP je posjedovao 80,28% dionica Croatia osiguranja. Godinje izvjee za 2009. Dostupno na: http://www.crosig.hr/datastore/filestore/19/Godisnje_izvjesce_2009.pdf.

30

Tablica 2.14. Ukupan broj zaposlenih u monetarnim financijskim javnim poduzeima, 200508.2005. Hrvatska potanska banka (HPB) Grupa* Croatia banka d.d. (CB) Hrvatska narodna banka (HNB) Hrvatska banka za obnovu i razvoj (HBOR) Croatia osiguranje d.d. (CO) 446 315 561 242 2.211 2006. 601 317 579 244 2.183 2007. 774 309 593 232 2.336 2008. 942 322 601 235 2.512 4.612 Indeks 2008/2005. 211,2 102,2 107,1 97,1 113,6 122,2

Ukupno 3.775 3.924 4.244 Izvor: Internet stranice analiziranih institucija. Izraun autora. * izuzev za 2005. godinu kada se broj odnosi samo na banku, jer grupa nije postojala.

Ukupan broj zaposlenih u monetarnim financijskim javnim poduzeima raste za 22 posto. Izuzev HBOR-a, koji biljei relativno malo smanjenje zaposlenih od 3 posto, u svim drugim institucijama povean je njihov broj. Najsnaniji porast biljee HPB (za ak 110 posto), kao rezultat irenja poslovanja i osnivanja grupe u koju su osim banke ukljueni i HPB Invest, HPB Nekretnine i HPB Stambena tedionica te CO (14 posto). Tablica 2.15. Ukupni rashodi za zaposlene u monetarnim financijskim javnim poduzeima, 2005-08., u tis.kn.2005. Hrvatska potanska banka (HPB) Grupa* Croatia banka d.d. (CB) Hrvatska narodna banka (HNB) Hrvatska banka za obnovu i razvoj (HBOR) Croatia osiguranje d.d. (CO) 89.629 38.514 133.706 47.252 315.865 2006. 124.997 41.619 136.556 50.732 313.021 2007. 149.322 42.319 155.799 52.977 343.375 2008. 168.530 41.538 164.229 51.642 387.202 Indeks 2008/2005. 188,0 107,9 122,8 109,3 122,6 130,1

Ukupno 624.966 666.925 743.792 813.141 Izvor: Ministarstvo financija, Godinja izvjea analiziranih institucija. Izraun autora.

Poveanje broja zaposlenih sasvim se oekivano odrazilo i na ukupne rashode za zaposlene u monetarnim poduzeima. Ukupni rashodi za zaposlene rastu za 30 posto, od ega je najvee poveanje ovih rashoda zabiljeeno u HPB Grupi.

2.2.1.2. Nemonetarna financijska javna drutvaNemonetarna financijska javna poduzea su sva rezidentna financijska drutva pod kontrolom jedinica ope drave (osim javnih depozitarnih drutava i sredinje banke) i ona su kombinacija nefinancijskih i nemonetarnih financijskih javnih drutava. Te institucije obavljaju pomone aktivnosti transakcija vezanih za financijsku imovinu i obveze ili transformaciju sredstava; ne izlau se riziku osiguranja financijske imovine ili stvaranja obveze, nego obavljaju financijsko posredovanje kao glavnu aktivnost (Bajo i Jurlina Alibegovi, 2008:27). 31

Prilagodivi se takvoj definiciji autori su u ovu skupinu ubrojili Hrvatsku agenciju za nadzor financijskih usluga (HANFA), Financijsku agencija (FINA), te Sredinje klirinko depozitarno drutvo (SKDD). 23 Tablica 2.16. Ukupan broj zaposlenih u nemonetarnim financijskim javnim poduzeima, 2005-08.2005. Hrvatska agencija za nadzor financijskih usluga (HANFA) Financijska agencija (FINA) Sredinje klirinko depozitarno drutvo (SKDD) Ukupno Izvor: Ministarstvo financija, izraun autora. 88 5.069 36 5.193 2006. 101 5.020 38 5.159 2007. 122 4.755 46 4.923 2008. 119 4.336 48 4.503 Indeks 2008/2005. 135,2 85,5 133,3 86,7

Hrvatska je agencija za nadzor financijskih usluga (HANFA) zapoela s radom 1. sijenja 2006. godine, kao pravni slijednik triju institucija: Direkcije za nadzor drutava za osiguranje, Komisije za vrijednosne papire Republike Hrvatske i Agencije za nadzor mirovinskih fondova i osiguranja. To je razlog zato ne postoji toan broj zaposlenih za ovu instituciju u 2005., nego smo ovu brojku uzeli na temelju procjene i zbrajanja ukupnoga broja zaposlenih u ove tri institucije. 24 Unato tomu, iz Tablice 2.16. oit je snaan porast ukupnoga broja zaposlenih u HANFA-i i SKDD-u (vie od 30 posto), dok FINA jedina biljei pad broja zaposlenih (od 13 posto), kao rezultat njezine reorganizacije, koja i danas traje. Tablica 2.17. Rashodi za zaposlene u nemonetarnim financijskim javnim poduzeima, 200508., u tis. kn2005. Hrvatska agencija za nadzor fin. usluga (HANFA) Financijska agencija (FINA) Sredinje klirinko depozitarno drutvo (SKDD) Ukupno Izvor: Ministarstvo financija i drugi izvori, izraun autora. nn 499.457 8.132 nn 2006. 14.004 498.792 8.388 521.184 2007. 22.482 569.897 9.483 601.862 2008. 25.026 465.018 10.724 500.768 Indeks 2008/2006. 178,7 93,2 127,8 96,1

Prema definiciji, u ovu bi skupinu mogli ubrojiti i Hrvatski fond za privatizaciju (HFP) i Agenciju za osiguranje tednih uloga i sanaciju banaka (DAB), ali oni se vode kao izvanproraunski korisnici, i kao takvi su u ovoj studiji i analizirani. 24 Upitna je i pripadnost HANFA-e javnim poduzeima, jer je ona u prvom redu regulator, poput nekih drugih agencija kao to su Hrvatska agencija za potu i telekomunikacije (HAKOM), Hrvatska energetska regulatorna agencija (HERA) i sl. Naime, ne radi se o tome da HANFA djeluje u nekom okruenju, a drava je kontrolira, nego je kljuno da HANFA kontrolira subjekte na tritu ime je preuzela funkciju drave, dok se poveanje rashoda za zaposlene unutar HANFA-e moe objasniti poveanim zapoljavanjem i to visokokvalificiranih strunjaka zbog potrebe usklaivanja financijskog trita s EU zahtjevima.

23

32

U razdoblju od 2006. do 2008. najvei porast biljee ukupni trokovi za zaposlene u HANFA-i (79 posto), u prvom redu kao rezultat strunog okupljanja i osposobljavanja za zadae koje su pred nju stavljene, te u manjoj mjeri SKDD (28 posto), dok je FINA smanjila ukupne trokove za zaposlene (7 posto). Inae, smanjenje broja zaposlenih i posljedino pad rashoda za zaposlene u FINA-i rijedak je primjer do sada uinjene reorganizacije, sistematizacije i restrukturiranja provedenog u okviru nekog javnog poduzea. Druga javna poduzea tek ekaju bolni rezovi i restrukturiranja, pogotovo zbog sve rairenije gospodarske krize i potreba tednje u okviru ukupnog javnog sektora.

2.2.2. Nefinancijska javna poduzeaU mnogim zemljama nefinancijska javna poduzea pruaju usluge na nekomercijalnoj osnovi, obino u obliku niih cijena od onih potrebnih za pokrivanje trokova (primjerice, naplaivanje struje po cijeni nioj od trine za seoska domainstva). U nekim zemljama ta poduzea, prema zahtjevu drave, pruaju i odreene socijalne usluge. Te se nekomercijalne aktivnosti mogu financirati unakrsnim subvencioniranjem izmeu raznih grupa potroaa (neki potroai plaaju viu, a neki niu cijenu za istu uslugu), ili se gubitak nefinancijskih javnih poduzea pokriva iz prorauna. Takve aktivnosti naruavaju transparentnost u odnosu nefinancijskih javnih poduzea i ope drave te se trebaju uzeti u obzir pri razmatranju fiskalne pozicije zemlje (Kesner-kreb, 2006). Nefinancijska javna poduzea uglavnom obuhvaaju poduzea u dravnom vlasnitvu. Vlasnikom poduzea smatra se javna vlast ili privatna osoba, ako posjeduje vie od 50% dionica ili druge vrsta trajnog kapitala poduzea. Kontrola javnih vlasti obino se odreuje, kao stvaran utjecaj drave na sve glavne aspekte poslovanja, a ne samo na primjenu klasinih, dravnih regulativnih mjera (Bajo i Jurlina Alibegovi, 2008:29). Nefinancijska javna poduzea u Hrvatskoj pruaju usluge od posebnog dravnog interesa i posebne vanosti za provedbu ekonomske politike Vlade RH, te pokrivaju podruja prometa, infrastrukture i ostalih usluga od opeg ekonomskog i drutvenog interesa, nad kojima drava provodi redovito praenje, kontrolu i reviziju poslovanja.Bajo i Jurlina Alibegovi (2008:23) navode da nefinancijska javna drutva uglavnom obuhvaaju poduzea u dravnom vlasnitvu, ali takva je definicija manjkava. Naime, javnim poduzeima smatraju se cjeline u dravnom vlasnitvu i/ili pod dravnom kontrolom koje prodaju industrijska ili komercijalna dobra i usluge irokoj javnosti, a osnovana su kao korporacije. Dilemu izaziva sklop rijei i/ili koji povezuje dvije kljune odrednice javnih poduzea: dravno vlasnitvo i dravnu kontrolu. Lake je odrediti vlasnika nekog poduzea nego definirati kontrolu drave nad nekim poduzeem. Vlasnikom poduzea smatra se javna vlast ili privatna osoba ako posjeduje sve dionice ili veinu (vie od 50%) dionica ili druge vrste trajnog kapitala poduzea. U odreivanju javnih poduzea manjinsko vlasnitvo drave moe biti kombinirano s dravnom kontrolom. U drugim sluajevima teko je utvrditi je li samo kontrola ili veinsko dravno vlasnitvo presudno za definiranje statusa javnog poduzea. U krajnjem sluaju, i

33

poduzee u privatnom vlasnitvu moe biti javno poduzee, ako ispunjava uvjet dravne kontrole te proizvodi za iroki krug potroaa.

Unato tomu to ih prema novom popisu iz 2009. godine ima 66 (a u razdoblju 2005-08. I puno vie), Ministarstvo financija na svojim stranicama objavljuje izvjea sljedeih nefinancijskih javnih drutava ili drutava u veinskom vlasnitvu drave i drutava od posebnog dravnog interesa: Adriatic Croatia International Club d.d. (ACI d.d.), Autocesta Rijeka - Zagreb d.d. (ARZ d.d.), Croatia Airlines d.d. (CA d.d.), Hrvatska elektroprivreda Grupa (HEP), Hrvatska Lutrija d.o.o. (HL), Hrvatska pota d.d. (HP), Hrvatska radiotelevizija (HRT), Hrvatske autoceste d.o.o. (HAC), Hrvatske ume d.o.o. (H), Hrvatske eljeznice konsolidirano (5 drutava, H), Jadrolinija, Jadranski naftovod d.d. (JANAF d.d.), Narodne novine d.d. (NN), Plovput d.o.o., Vjesnik d.d., Odailjai i veze d.d. (OiV) i Plinacro. 25 Tablica 2.18. Ukupan broj zaposlenih u nefinancijskim javnim poduzeima, 2006-08. 26Indeks 2008/2006 Adriatic Croatia International Club d.d. (ACI d.d.) 388 373 374 96,4 Autocesta Rijeka - Zagreb d.d. (ARZ d.d.) 550 632 762 138,5 Croatia Airlines d.d. (CA d.d.) 948 953 1.000 105,5 Hrvatska elektroprivreda Grupa (HEP) 14.158 13.855 13.835 97,7 Hrvatska Lutrija d.o.o. (HL) 1.332 1.381 1.393 104,6 Hrvatska pota d.d. (HP) 11.406 11.410 11.250 98,6 Hrvatska radiotelevizija (HRT) 3.484 3.532 3.549 101,9 Hrvatske autoceste d.o.o. (HAC)* 2.584 Hrvatske ume d.o.o. (H), 8.331 9.069 8.957 107,5 Hrvatske eljeznice konsolidirano (5 drutava, H) 14.204 13.774 13.476 94,9 Jadranski naftovod d.d. (JANAF d.d.) 354 359 372 105,1 Jadrolinija 2.318 2.315 2.345 101,2 Narodne novine d.d. (NN) 600 561 546 91,0 Odailjai i veze d.d. (OiV) 412 389 337 81,8 Plinacro 248 262 Plovput d.o.o. 290 281 280 96,6 Vjesnik d.d. 580 546 520 89,7 Ukupno 59.355 59.678 61.842 104,2 Izvor: Ministarstvo financija, razni izvori. HAC je od 2008. javno poduzee, a do tada se vodio kao IPF. 2006. 2007. 2008.

Ne raspolaemo podacima o ukupnom broju zaposlenih u nefinancijskim javnim poduzeima u 2005. godini, zbog ega je ovaj dio analize napravljen za razdoblje 2006.-08.

Neka su druga javna poduzea od posebnog dravnog interesa razvrstana u druge podsektore. Primjerice, Ministarstvo financija u ovu skupinu od posebnog interesa ubraja i Croatia osiguranje d.d., izvanproraunske fondove Hrvatske ceste d.o.o. i Hrvatske vode; te nemonetarno financijsko javno poduzee FINA-u. Zbog toga moemo rei kako je odreivanje pripadnost

Documents

Analiza sustava zaposlenih