REPUBLIKA SLOVENIJA UNIVERZA V MARIBORU

EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA

Magistrsko delo

ANALIZA IN PROBLEMATIKA ZADOLŽEVANJA

LOKALNE SAMOUPRAVE V SLOVENIJI

April, 2016 Špela Justin

REPUBLIKA SLOVENIJA UNIVERZA V MARIBORU

EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA

Magistrsko delo

ANALIZA IN PROBLEMATIKA ZADOLŽEVANJA

LOKALNE SAMOUPRAVE V SLOVENIJI

Analysis and Problems of Local Self-Government's Borrowing in Slovenija

Špela Justin, univ. dipl. ekon.

ZAHVALA Zahvaljujem se mentorju prof. dr. Žanu Janu Oplotniku in somentorju prof. dr. Boštjanu Brezovniku za usmeritve pri izdelavi magistrskega dela. Največja zahvala pa gre moji družini, še posebej možu in otrokoma ter staršem za razumevanje, spoštovanje, spodbujanje in vso podporo na poti do zastavljenega cilja.

i

KAZALO

1 UVOD _________________________________________________________________ 1 1.1 Opredelitev področja in opis problema .......................................................................................................1 1.2 Namen, cilji in hipoteze raziskovalne naloge ..............................................................................................3

1.2.1 Namen ...................................................................................................................................................3 1.2.2 Cilji .........................................................................................................................................................3 1.2.3 Hipoteze ................................................................................................................................................3

1.3 Potek raziskave, metode raziskovanja ter predpostavke in omejitve .......................................................5 1.3.1 Potek raziskave .....................................................................................................................................5 1.3.2 Predvidene metode raziskovanja ..........................................................................................................5 1.3.3 Predpostavke in omejitve raziskave ......................................................................................................6

2 LOKALNA SAMOUPRAVA IN FISKALNA DECENTRALIZACIJA __________________ 8

2.1 Fiskalna decentralizacija in Evropska listina lokalne samouprave ..........................................................8 2.2 Zakonski okvir lokalne samouprave v Republiki Sloveniji ......................................................................11 2.3 Sistem financiranja občin v Republiki Sloveniji .......................................................................................17

3 ZADOLŽEVANJE OBČIN IN DRŽAVE V REPUBLIKI SLOVENIJI ________________ 30

3.1 Pravne podlage zadolževanja občin ..........................................................................................................30 3.2 Pravne podlage zadolževanja države .........................................................................................................31 3.3 Namen in oblike zadolževanja lokalne samouprave .................................................................................35 3.4 Analiza zadolženosti občin .........................................................................................................................47 3.5 Analiza zadolženosti države .......................................................................................................................52

3.5.1 Mednarodna primerjava stanja dolga in primankljaja držav članic EU ............................................................57

4 PREVERJANJE POSTAVLJENIH HIPOTEZ __________________________________ 62 5 SKLEP _______________________________________________________________ 75 6 LITERATURA IN VIRI ____________________________________________________ 79

ii

KAZALO SLIK

Slika 1: Nivoji lokalnih oblasti v državah članicah EU-28 17 Slika 2: Prihodki, odhodki in primanjkljaj občinskih proračunov v % BDP od leta 2008 do l.2014 23 Slika 3 : Prihodki občinskih proračunov v % BDP po finančnem viru od leta 2008 do l. 2014 23 Slika 4 : Gibanje občinskih prihodkov po finančnem viru v % BDP od leta 2008 do leta 2014 24 Slika 5: Nadzorni mehanizmi v nekaterih državah Evrope in Veliki Britaniji 43 Slika 6 : Zakonski okvir glede dolgoročnih omejitev zadolževanja 44 Slika 7: Odobritev državne oblasti za najem posojila 45 Slika 8: Povprečna struktura odhodkov občin v obdobju 2011- 2014 51 Slika 9: Gibanje dolga državnega proračuna RS* (brez ostalih enot centralne ravni države)

in deleža dolga v % BDP v obdobju od leta 1995 do leta 2014 53 Slika 10: Povprečna struktura odhodkov države v obdobju 2011- 2014 57 Slika 11: Gibanje dolga sektorja država RS in deleža dolga v % BDP v obdobju od leta 2000 do leta 2015 58 Slika 12: Dolg držav članic EU 28 v letu 2014 glede na Maastrichtski kriterij 59 Slika 13: Primankljaj držav članic EU 28 v letu 2014 glede na Maastrichtski kriterij 60 Slika 14: Razvrstitev držav članic EU glede na izpolnjevane Maastrichtskih kriterijev 60 Slika 15: Razvrstitev anketiranih občin po stopnji zadolženosti in pokritosti želenih investicij z realiziranimi v

letu 2014 66 Slika 16: Gibanje deležev centralne in lokalne ravni v javnem dolgu 69 Slika 17: Deleži posameznih skupin javnega sektorja v javnem dolgu Republike Slovenije v obdobju od leta 2011 do leta 2014 70 Slika 18: Delež zadolženosti centralne ravni in lokalne ravni v javnem dolgu Republike Slovenije na dan

31.12.2014 70 Slika 19: Gibanje zadolženosti centralne in lokalne ravni od leta 2011 do 2014 v % BDP 71 Slika 20: Zadolženost centralne in lokalne ravni v letu 2014 v € na prebivalca 72 Slika 21: Gibanje zadolženosti centralne in lokalne ravni od leta 2011 do 2014 v € na prebivalca 73 Slika 22: Zadolženost centralne in lokalne ravni v letu 2014 v % BDP 73

KAZALO TABEL

Tabela 1: Struktura virov financiranja občin v letu 2014 po klasifikaciji Zakona o financiranju občin 27 Tabela 2: Struktura posojil lokalnih oblasti glede na posojilodajalce 41 Tabela 3: Skupna zadolženost občin v € v letih od 2011 do 2014 na prebivalca in v % BDP 47 Tabela 4: Najbolj zadolžene občine v € na prebivalca na dan 31.12.2014 (nad 1000 € / preb.) 48 Tabela 5: Izdana poroštva občin v letih od 2011 do 2014 49 Tabela 6: Letna pokritost občinskih investicij z zadolžitvijo (v €) 50 Tabela 7: Delež investicijskih odhodkov in transferov lokalnih skupnosti 51 Tabela 8: Skupna zadolženost centralne ravni v € v obdobju od leta 2011 do leta 2014 na prebivalca

in v % BDP 55 Tabela 9: Obresti za odplačilo dolgov državnega proračuna v obdobju od leta 2011 do leta 2014

v % BDP in na prebivalca 55 Tabela 10: Letna pokritost državnih investicij z zadolžitvijo (v €) 56 Tabela 11: Delež investicijskih odhodkov in transferov v celotnih odhodkih Republike Slovenije (v €) 56 Tabela 12 : Delež občinskih investicij v skupnih investicijah države in občin od leta 2011 do leta 2014 63 Tabela 13: Kazalnik 1 - Pokritost želenih investicij z realiziranimi v sodelujočih občinah v letu 2014 64 Tabela 14: Kazalnik 2 - Stopnja zadolženosti sodelujočih občin v letu 2014 65 Tabela 15: Občine, ki bi se dodatno zadolžile (podatki za leto 2014) 67 Tabela 16: Deleži dolga posameznih skupin javnega sektorja v javnem dolgu Republike Slovenije v € v

obdobju od leta 2011 do 2014 68 Tabela 17: Zadolženost centralne in lokalne ravni na BDP 71 Tabela 18: Dolg centralne in lokalne ravni na prebivalca od leta 2011 do 2014 72 Tabela 19 : Zadolžitev centralne in lokalne ravni na investicijske odhodke v letih 2011 do 2014 74

iii

SEZNAM OKRAJŠAV

BDP bruto domači proizvod EPF Ekonomsko-poslovna fakulteta EU Evropska unija MELLS Evropska listina lokalne samouprave OECD Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj RS Republika Slovenija UL RS Uradni list Republike Slovenije ustava Ustava Republike Slovenije ZLS Zakon o lokalni samoupravi ZJF Zakon o javnih financah ZFO Zakon o financiranju občin ZFO-1 Zakon o financiranju občin, sprejet v letu 2006 € evro mio milijon mrd milijarda

iv

POVZETEK

Lokalna samouprava predstavlja temelj demokratične ureditve razvite države. Avtonomna lokalna samouprava za svoje delovanje potrebuje zadostne finančne vire. Zadostni finančni viri morajo biti zagotovljeni s predpisi in to v takšni višini, da so sorazmerni z nalogami in pristojnostmi lokalnih skupnosti ter da jim omogočajo skladen razvoj. Razvoj dosegajo lokalne skupnosti s svojo investicijsko dejavnostjo oz. z razvojnimi projekti. V Sloveniji zakonodaja opredeljuje tri vire financiranja lokalnih skupnosti: lastne vire, sredstva države in zadolžitev. V magistrskem delu nas med viri financiranja lokalnih skupnosti najbolj zanima zadolžitev. Slovenska zakonodaja določa, da smejo občine, skladno z v Evropi uveljavljenim načelom zlatega fiskalnega pravila na lokalni ravni, z zadolževanjem financirati le svoje investicije, ne pa tekočih odhodkov. To je tudi bistvena razlika med zadolževanjem slovenskih občin in države, saj za državo ta omejitev ne velja. Z zakonom je obseg zadolževanja občin limitiran tako, da njihove letne dolžniške obveznosti ne smejo presegati 8 % lastnih prihodkov leta pred zadolževanjem. Slovenskim občinam v zadnjih letih padajo prihodki za financiranje izvirnih nalog, medtem, ko se njihove pristojnosti ne zmanjšujejo in manko krijejo iz drugih virov, namenjenih tudi financiranju razvoja. Zato se zastavlja vprašanje ali so ob tem dejstvu in ob omejitvah zadolževanja še sposobne zagotavljati skladen razvoj. Ob tem ni zanemarljivo dejstvo, da se celotno zadolževanje občin odrazi v njihovem investiranju in s tem ugodno vpliva na makroekonomske kazalce države. Skupaj so občine v štirih letih (od 2011 do 2014), kljub precej manjšim proračunom kot ga ima država, financirale investicije približno enake vrednosti, kot jih je izvedla država. Kljub temu pa so omejitve višine in nadzor države nad zadolževanjem lokalne ravni razumljive, saj je naloga države, da skrbi za javnofinančno stabilnost na makroekonomski ravni. Hkrati pa je smiselno, da imajo lokalne skupnosti dostop do zadostnih in raznolikih dolžniških virov za financiranje svojega razvoja, saj le ta pomeni tudi razvoj države. V magistrskem delu zato preverjamo, če so zakonske omejitve za zadolževanje slovenskih občin ovira pri zagotavljanju skladnega razvoja, česar pa z raziskavo nismo mogli potrditi. Vzdržnost javnih financ in s tem raven javnega dolga in zadolžitve za države članice Evropske unije opredeljuje fiskalni del Maastrichtskih kriterijev, ki določa, da javni dolg ne sme presegati 60% BDP, javno-finančni primanjkljaj pa ne sme presegati 3 % BDP. Republika Slovenija od leta 2013 kriterijev ne izpolnjuje več. Zadolženost RS je v letu 2014 dosegla 80,8 % BDP. Del celotnega dolga države je tudi dolg lokalnih skupnosti, ki je v letu 2014 predstavljal 2,41 % BDP, kar je manj kot so v letu 2014 znašale samo obresti dolgov državnega proračuna (2,9 % BDP). Zaradi nekaterih osamljenih primerov neodgovornega zadolževanja slovenskih občin, do katerih je prišlo v preteklosti, so se v javnosti večkrat pojavile razprave o (pre)veliki zadolženosti občin. Zato smo preverili, ali je zadolženost slovenskih občin v primerjavi z zadolževanjem centralne ravni uprave (države) neproblematična z vidika celotne zadolženosti. Z analizo nekaterih kazalnikov zadolžitve slovenske lokalne in centralne ravni smo pokazali, da to drži. Enako zaključuje na osnovi podatkov v svojem Poročilu o zadolževanju občin v letu 2014 ter zadolženosti na dan 31.12.2014, Ministrstvo za finance Republike Slovenije, ki pravi: »obseg skupne zadolženosti lokalnih skupnosti na globalni ravni ni zaskrbljujoč. Občine s pomočjo zadolževanja izvajajo investicije, ki pomenijo plačila izvajalcem, delovna mesta in gospodarsko aktivnost in s tem ustvarjajo bruto domači proizvod.« Ključne besede: Slovenija, lokalna samouprava, fiskalna decentralizacija, javne finance, financiranje občin, zadolževanje občin, zadolževanje države.

v

ANALYSIS AND PROBLEMS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT'S BORROWING IN SLOVENIJA – ABSTRACT

Local self-government represents a basis for modern democratic state system. Autonomous local communities need adequate financial resources for their functioning. Regulations must provide adequate financial resources in amounts proportionate to jurisdictions of local authorities to enable consistent development. Local development is achieved through investment activities and development projects. Slovenian legislation defines three financial sources for municipalities: own sources, central government funding and borrowing. For the purpose of this master’s thesis we selected to study debt financing apart from all other possible sources of local funding. Slovenian legislation determines, in accordance to EU guidelines of using the Golden Rule, that on subnational level borrowing is only allowed for investments and not to finance current spending. This is the basic difference between municipal borrowing and central government borrowing, since this limitation does not apply to the latter. Municipal borrowing is limited in such a way, that their yearly debt financing obligations may not exceed 8 % of the own-sources income from the previous year. Slovenian municipalities are experiencing revenue drops for financing basic tasks, while their legislative obligations stay the same and therefore the budget shortfall is covered from other sources that in effect cut development funding. This brings up the question whether they are still able to provide consistent development in existing borrowing limitations. The important fact is, that all municipal borrowing is reflected in investments which boost the state’s macroeconomic situation. All municipalities together have in four years (from 2011 to 2014), despite of significantly lower budgets then the central government, financed the investments of roughly the same value as the state did. Nevertheless the fact that limitations and supervision of the state on local borrowing is necessary, since it is the central government’s task to control the public finance stability at macroeconomic level. At the same time it is reasonable for municipalities to have access to sufficient and varied debt instruments to fund their development, since it also means development of the state. In this master’s thesis we are therefore checking whether legislative limitations imposed on municipal borrowing represent an obstacle with providing a consistent development; and was unable to confirm this hypothesis with our research results. Sustainability of the public finance and with it the level of national public debt and indebtedness for EU member states is defined by fiscal part of the Maastricht criteria, specifying that national public debt can not exceed 60 % of the GDP and a national budget deficit can not exceed 3 % of the GDP. Republic of Slovenia does not meet these criteria any more since 2013. Indebtedness of the Republic of Slovenia reached 80,8 % of GDP in 2014. Part of the whole state’s debt is also municipal debt, which represented 2,41 % GDP in 2014, which is less than just interests for central government’s debt (2,9 % of GDP). Because of rare cases of irresponsible borrowing by few Slovenian municipal authorities the public debates about municipal indebtedness being too high have arisen. That is why we verified, whether municipal debt is, compared to central government’s debt, problematic and therefore too high as a part of the national debt. By analysing some indebtedness pointers of Slovenian municipalities and central government we were able to prove this hypothesis wrong. The same conclusion is presented within the “Report on the municipal borrowing in 2014 and state of the indebtedness on 31st of December 2104” by Republic of Slovenia Financial Ministry. It states: “The volume of all municipal indebtedness on state level isn’t worrying. Municipalities are borrowing to implement investments, which translate to contractors payments, jobs and economic performance and therefore supporting GDP.” Key Words: Slovenija, Local Self-Government, Fiscal Decentralization, Public Finance, Municipality Funding, Local Debt, Government Debt.

1

1 UVOD

1.1 Opredelitev področja in opis problema

Lokalna samouprava predstavlja temelj demokratične ureditve razvite države. Samouprava pomeni pravico in sposobnost, da lokalne oblasti skladno z zakonodajo avtonomno predpišejo in urejajo lokalne javne zadeve, ki so v interesu lokalnega prebivalstva. V demokratičnih državah je pravna podlaga za samoupravljanje lokalnega prebivalstva oz. za pravico avtonomnega urejanja lokalnih zadev dana že z ustavo in z zakoni, ki ustavi sledijo. Pravica je uresničena s prenosom pristojnosti in odgovornosti ter finančnih virov iz centralne ravni oblasti na nižje ravni oz. s fiskalno decentralizacijo upravnih enot. Bistveni element decentralizacije pa je avtonomnost na področju financiranja, kar pomeni, da lahko decentralizirana enota na različne načine pridobi raznolike finančne vire, s katerimi financira izvajanje nalog, ki so v lokalnem javnem interesu. Osnovni finančni viri nižjih upravnih oz. decentraliziranih enot so lastni davki, odstopljeni davki s centralnega nivoja uprave, nedavčni prihodki in zadolževanje. V Evropi se je sistem lokalne samouprave začel razvijati pred več stoletji, vendar so si modeli med seboj precej različni zaradi specifične tradicije, kulture in zgodovine posamezne države. K največjemu poenotenju ureditve lokalne samouprave v Evropi je prispevala Evropska listina lokalne samouprave (MELLS), ki jo je Svet Evrope sprejel leta 1985, Slovenija pa jo je ratificirala v letu 1996. Listina ne uniformira in ne uvaja enega modela lokalne samouprave v evropskih državah, zmanjšuje pa raznolikosti med njimi s tem, da predstavlja enak temelj oz. pravni standard za področje razvoja lokalne demokracije. Članice Sveta Evrope, ki so jo ratificirale, so se zavezale, da bodo v svojo zakonodajo smiselno vključile njena temeljna načela, med njimi sorazmernost virov financiranja s pristojnostmi lokalne ravni, avtonomnost predpisovanja in porabe lokalnih davkov in načelo zadolževanja, ki pomeni neodvisnost lokalnih oblasti pri politiki zadolževanja in upravljanja dolga ob praviloma zakonsko določenih omejitvah zadolževanja. V Sloveniji že Ustava Republike Slovenije (v nadaljevanju: ustava) v 139. členu opredeljuje občino kot samoupravno lokalno skupnost. Kot temeljno izhodišče ustava postavlja načelo samofinanciranja, ko v 142. členu določa, da se občina financira iz lastnih virov in da občinam, ki to zaradi slabše gospodarske razvitosti ne zmorejo, pripada finančna izravnava iz državnega proračuna. V 147. členu ustava dodeljuje občinam avtonomnost financiranja. Poleg ustave natančneje urejajo sistemski okvir financiranja lokalnih skupnosti še Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), Zakon o javnih financah (ZJF) in Zakon o financiranju občin (ZFO-1). ZLS določa, da lokalne zadeve javnega pomena občine financirajo iz lastnih virov, sredstev države in zadolžitve in ne daje več (kot ustava) največje teže načelu samofinanciranja. ZFO-1 določa, da je vir financiranja temeljnih nalog občin, ki so opredeljene z ZLS, pripadajoča odstopljena dohodnina iz državnega proračuna na podlagi Uredbe o metodologiji za izračun povprečnine za financiranje občinskih nalog iz državnega proračuna. Odstopljeno dohodnino iz državnega proračuna pa ZFO-1 uvršča med lastne vire občin. Slovenske občine torej kljub ustavnim določbam niso povsem avtonomne pri virih financiranja, saj dejansko odstopljena dohodnina ni več lastni vir financiranja občin. Občine nimajo nobenega vpliva na določanje davčnih stopenj dohodnine in razdelitve tega prihodka med centralno in lokalno raven, kar pomeni, so to po definiciji transferni viri iz državne ravni, saj lokalne oblasti na višino tega (svojega) vira ne morejo vplivati. Po mednarodnih kriterijih so lastni lokalni davki tisti, s katerimi lahko vsaj delno uravnavajo višino prihodkov lokalne oblasti same. Tudi klasifikacija

2

OECD in priporočila Odbora ministrov za lokalno samoupravo pri Svetu Evrope odstopljenih državnih davkov ne razvrščajo pod lastne davke lokalnih skupnosti, če lokalne oblasti nimajo možnosti sodelovanja pri njihovem oblikovanju. Zaradi slabe javnofinančne situacije v zadnjih letih, na zakonskih podlagah izračunane obveznosti države do občin znatno presegajo javnofinančne zmožnosti, zato je bila od leta 2012 naprej, povprečnina, ki je osnova za izračun pripadajoče odstopljene dohodnine, petkrat zaporedoma znižana. Ob tem ostaja nabor in obseg pristojnosti občin enak kot pred pričetkom zniževanj njihovih virov financiranja. Posledično (neavtonomni) viri financiranja izvirnih nalog niso več sorazmerni s stroški izvajanja teh nalog in občine manko krijejo iz drugih virov. To pa se dogaja tudi v breme virov za financiranje razvoja, ki se uresničuje z investiranjem lokalnih skupnosti. Znižanjem povprečnine je v letu 2014 sledilo še večkratno znižanje drugih občinskih transfernih prihodkov iz državnega proračuna, namenjenih za financiranje investicij, ki pripadajo občinam na podlagi Zakona o financiranju občin. Sistemsko padanje občinskih prihodkov povečuje potrebo po zadolževanju občin z namenom financiranja razvojnih projektov in s tem zagotavljanja skladnega razvoja. Zato se postavlja vprašanje, če so zakonske omejitve za zadolževanje slovenskih občin ovira pri zagotavljanju skladnega razvoja. Vzdržnost javnih financ in s tem raven javnega dolga in zadolžitve za države članice Evropske unije opredeljuje fiskalni del Maastrichtskih kriterijev. Republika Slovenija od leta 2013 kriterijev, ki določajo da javni dolg ne sme presegati 60 % BDP, javno-finančni primanjkljaj pa ne sme presegati 3 % BDP, ne izpolnjuje več. Dolg je v letu 2014 dosegel 80,8 % BDP. Del celotnega dolga države je tudi dolg lokalnih skupnosti. Zato je omejevanje zadolževanja lokalnih skupnosti s strani države razumljivo, saj je naloga države, da skrbi za makroekonomsko stabilnost in srednjeročno uravnoteženost javnih financ. Ta je s sprejemom Zakona o fiskalnem pravilu v letu 2015 postala tudi zavezujoč, z zakonom opredeljen cilj države. Po drugi strani pa je dejstvo, da je lokalna raven ključni investitor javnega sektorja in s svojo aktivnostjo ugodno vpliva na makroekonomske kazalce države. Zato bi država morala, ob močni razvojni dejavnosti lokalne samouprave, le tej omogočiti pridobivanje sorazmernih virov financiranja investicij, tudi z zadostnim dovoljenim obsegom zadolžitve in hkrati zaradi nedelujočega dolgoročnega bančnega trga posojil, s spremenjenim sistemom dovoljene oblike zadolževanja kot npr. z izdajo komunalnih obveznic. Zaradi nekaterih primerov nespoštovanja zakonodaje in neodgovornega ravnanja lokalnih oblasti, ki so povzročile prezadolženost svoje občine, se postavlja vprašanje ali je prezadolženost lokalne ravni sistemski problem. Zato bomo v magistrskem delu preverili, ali je zadolženost slovenskih občin v primerjavi z zadolževanjem centralne ravni uprave (države) neproblematična z vidika celotne zadolženosti. Primernost in skladnost sistema financiranja lokalne samouprave v Sloveniji s temeljnimi načeli Evropske listine lokalne samouprave (MELLS) je bila v literaturi že večkrat znanstveno raziskovana, magistrsko delo pa je osredotočeno le na ožji del sistema financiranja, to je na možnosti in omejitve pri zadolževanju lokalne samouprave v Sloveniji ter na višino dolga lokalnih skupnosti v primerjavi z dolgom države.

3

1.2 Namen, cilji in hipoteze raziskovalne naloge

1.2.1 Namen

Namen magistrskega dela je prikazati in po lastni presoji opozoriti na morebitne šibkosti sistema financiranja oz. ožje, zadolževanja slovenske lokalne samouprave ter opozoriti na aktualne razmere, v katerih so se znašle občine v letih od leta 2011 do leta 2015 predvsem z vidika zmožnosti financiranja finančno zelo zahtevnih investicij v lokalno javno infrastrukturo, katerih izvedbo narekujejo tudi predpisi. V prvem, teoretičnem delu je najprej predstavljena lokalna samouprava v Sloveniji, nato pa problematika sistema financiranja občin in možnosti zadolževanja za financiranje občinske investicijske dejavnosti. Sledi oris sistemov zadolževanja države in lokalne samouprave v nekaterih izbranih državah. Osnovni namen v empiričnem delu naloge je ugotoviti, ali predstavlja z zakonom določen največji obseg zadolževanja občinam omejitev za doseganje skladnega razvoja. Poleg tega je namen naloge tudi raziskati, za katere namene se lokalne skupnosti v Sloveniji in država zadolžujejo ter se opredeliti do aktualnega vprašanja ali je zadolženost lokalnih skupnosti v primerjavi z državo res problematična z vidika celotne zadolženosti, kar je v zadnjem času mnogokrat izraženo mnenje različnih sredin, ki se največkrat opirajo na v letu 2013 prevzeto nalogo Slovenije – integracijo t.i. »Zlatega fiskalnega pravila« v sistem javnih financ in v Ustavo Republike Slovenije, kar se je zgodilo s sprejetjem Zakona o fiskalnem pravilu (Uradni list Republike Slovenije 55/2015).

1.2.2 Cilji

Cilji magistrskega dela so:

predstaviti način financiranja lokalne samouprave v Sloveniji,

predstaviti sistem, oblike, namen ter omejitve zadolževanja slovenskih lokalnih skupnosti in države,

primerjati sisteme zadolževanja lokalne samouprave v nekaterih izbranih državah,

predstaviti problematiko slovenskih lokalnih skupnosti glede zagotavljanja zadostnega obsega proračunskih sredstev za financiranje izvirnih nalog in skladnega razvoja,

primerjati opredeljene investicijske potrebe v občinskih proračunih in dejansko izvršene investicije ter analizirati razloge za morebitna odstopanja,

analizirati zadolženost slovenskih občin in države,

opredeliti se do postavljenih hipotez.

1.2.3 Hipoteze

V magistrskem delu preverjamo naslednji hipotezi: H1 - Zakonske omejitve za zadolževanje slovenskih občin so ovira pri zagotavljanju skladnega razvoja. Občine izvajajo z zakonom predpisane naloge iz svoje ali prenesene državne pristojnosti, hkrati pa skrbijo za skladen razvoj lokalne skupnosti. Skladen razvoj lokalne samouprave pomeni, da

4

občine v zakonskih okvirih ter skladno z osnovnimi načeli lokalne samouprave in teorijo fiskalnega decentralizma zagotavljajo primeren, želen in enakomeren razvoj lokalnih skupnosti. Vir financiranja obveznih nalog občin je odstopljena dohodnina iz državnega proračuna, ki pripada občinam na podlagi Zakona o financiranju občin in Uredbe o metodologiji za izračun povprečnine za financiranje občinskih nalog. Odstopljena dohodnina iz državnega proračuna, kot vir financiranja nalog občin, zagotavlja financiranje zgolj tekočih stroškov ter nujnih obnov za nemoteno delovanje infrastrukture s katero se dobavljajo javne storitve. Ne zagotavlja in ne predstavlja pa vira financiranja novih investicij. Ob tem pa je odstopljena dohodnina največji in najstabilnejši občinski vir financiranja. Ker bi na teh podlagah izračunane obveznosti države do občin v letih 2012, 2013, 2014 in 2015 znatno presegale javnofinančne zmožnosti financiranja občin iz državne ravni, je bila v letu 2012 občinam dvakrat znižana povprečnina (iz 554,5 na 543 in nato še na 536 € na prebivalca). V letu 2015 je bila ponovno znižana na 525 € na prebivalca v prvem in nato na 519 € v drugem polletju. Z Zakonom o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 je za ti 2 leti povprečnina določena v znesku 522 € na prebivalca. Ob tem ostaja nabor in obseg temeljnih nalog občin ter njihovi stroški enaki, oz. zaradi recesije na nekaterih področjih celo večji, kot pred pričetkom zniževanj povprečnine. Zato se dogaja, da odstopljena dohodnina za financiranje obveznih nalog ne zadošča več in občine manko krijejo iz drugih virov. To pa zajeda tudi vire za financiranje razvoja, ki se uresničuje z občinskim investiranjem. Od leta 2014 je občinam zniževan tudi del transfernih prihodkov s strani države (dodatna sredstva za investicije po 23. členu Zakona o financiranju občin), ki bi na podlagi zakona moral znašati 6 % skupne primerne porabe občin, v letu 2016 pa znaša 2 % te kvote. Po eni strani je virov za razvojne projekte manj, po drugi pa so zahteve po njih v zadnjem času večje. Ob slabši javnofinančni situaciji se v letu 2015 zaključuje tudi finančna perspektiva evropske unije 2007 - 2013, zaradi česar je bilo veliko občin v močni investicijski dejavnosti izvajanja sofinanciranih projektov z evropskimi nepovratnimi sredstvi. Hkrati občinam, do konca leta 2015, zaveze Slovenije Evropski uniji nalagajo izvedbo obsežnih infrastrukturnih projektov očiščenja odpadnih voda v vseh naseljih z več kot 2000 prebivalci. Zaradi slabe realizacije črpanja evropskih sredstev iz kohezijskih in strukturnih skladov se je potreba po izvedbi investicij in črpanju sredstev te finančne perspektive zožila na zadnji dve možni leti 2014 in 2015. Zato se je izjemno povečala tudi potreba po lastni finančni udeležbi s strani občin in zadolževanju. Infrastrukturni projekti so investicije z življenjsko dobo 30 do 50 let. Četudi se občina za del investicije zadolži, so na slovenskem bančnem trgu na voljo posojila z ročnostjo največ 10 do 15 let. Neskladje ročnosti finančnih virov in življenjske dobe teh investicij pa je za občine in njihove prebivalce problematična. Povzroča medgeneracijsko nepravičnost obremenitve občanov ter nesorazmerno obremeni največji možni obseg zadolževanja občine. Ob zniževanju davčnih in transfernih prihodkov občinam s strani države, pa ostajajo zahteve do občin ter limiti zadolževanja enaki, kar postavlja občine, sploh v času izjemno močne razvojne dejavnosti, v vedno težji položaj. S H1 predvidevamo, da ob obstoječem sistemu financiranja in obstoječih omejitvah zadolževanja, občine niso več sposobne zagotavljati skladnega razvoja. H2 - Zadolženost slovenskih občin je v primerjavi z zadolževanjem centralne ravni uprave (države) neproblematična z vidika celotne zadolženosti. Slovenske občine so pri višini zadolževanja omejene tako, da letne obveznosti iz naslova dolgov (odplačilo glavnic in obresti) ne presegajo 8 % realiziranih lastnih prihodkov občine v preteklem letu. Hkrati so občine omejene tudi v vsebini in obliki zadolževanja. Zadolžujejo se namreč lahko le za svojo investicijsko dejavnost v obliki bančnih in blagovnih kreditov ter finančnih najemov in jamstev, ni pa jim omogočeno vstopati na trg vrednostnih papirjev z izdajo obveznic. Nasprotno od občin, si država omejitve zadolževanja postavlja sama. Zadolžuje se lahko tudi za tekočo porabo in refinanciranje svojih dolgov. Zadolženost države je bila konec leta 2014 80,8 % BDP

5

(konsolidiran dolg enot centralnih ravni države po metodologija ESA 2010). Samo obresti dolgov državnega proračuna so v letu 2014 predstavljale 2,9 % BDP, kar je več, kolikor je bila skupna zadolženost vseh občin (2,41 % BDP). Država je med leti 2009 in 2012 vsako leto povečala svoj dolg za trikrat več kot znaša skupni dolg vseh 212 slovenskih občin, še precej več pa leta 2013 (in 2014), ko je dolg povečala za 7-kratnik (in 5-kratnik) stanja zadolženosti vseh občin skupaj. Najpomembnejša razlika med zadolžitvijo občin in države pa ni v višini, temveč v samem namenu zadolžitve. Država v večji meri prelaga financiranje svoje tekoče porabe na bodočo generacijo prebivalcev preko odplačila dolgov v prihodnosti. Občine pa z zadolževanjem za investicije enakomerno prerazporejajo breme financiranja teh investicij na vse uživalce njihovih koristi ter pozitivno vplivajo na razvoj občine in s tem tudi države, na zaposlenost in na gospodarsko rast. Zaradi trenutno aktualnega mnenja o problematični zadolženosti občin, je smiselno preveriti za kakšne namene in v kakšni višini, v primerjavi z državo, so občine dejansko zadolžene oz. ali (pre)zadolženost občin predstavlja sistemski problem ali pa je le-ta neproblematična z vidika celotne zadolženosti.

1.3 Potek raziskave, metode raziskovanja ter predpostavke in omejitve

1.3.1 Potek raziskave

Po raziskavi in preučitvi razpoložljive literature in drugih različnih, predvsem elektronskih virov ter lastnega znanja in izkušenj s področja izbrane tematike, bomo v teoretičnem delu najprej predstavili sam pojem lokalne samouprave in fiskalne decentralizacije. Predstavili bomo Evropsko listino lokalne samouprave (MELLS) ter razvoj lokalne samouprave v Sloveniji do danes. Nato bomo na kratko povzeli najpomembnejša izhodišča ter določbe predpisov, ki definirajo financiranje lokalnih skupnosti v Sloveniji. Nadaljevali bomo s predstavitvijo sistema in omejitev pri zadolževanju občin in države v Sloveniji. Nato bomo primerjali še sistem, oblike in namen zadolževanja občin v Sloveniji s sistemom v nekaterih državah jugovzhodne Evrope in članicah EU. Na koncu bomo prikazali zadolženost občin in zadolženost države v izbranem obdobju. Za boljši vpogled v tematiko nameravamo uporabiti tudi nekatere slikovne in grafične ter tabelarične prikaze. V raziskovalnem delu naloge se bomo posvetili preverjanju postavljenih hipotez. Uporabiti nameravamo strokovno literaturo s tega področja, glede na aktualnost tematike v zadnjem času, pa tudi v drugem delu predvidevamo pridobivanje potrebnih podatkov za preverjanje hipotez iz elektronskih virov. Izbrali bomo vzorec 20 občin, nato pa analizirali njihove izkazane potrebe po investicijah in jih primerjali z dejansko izvedenimi investicijami. S pomočjo izpolnjenih anket bomo analizirali vzroke morebitnih odstopanj med njimi. Nato bomo preverili stopnjo izkoriščenosti zadolženosti vzorčnih občin. Na podlagi rezultatov raziskave bomo ugotavljali ali predstavlja omejitev zadolževanja za občine oviro pri doseganju skladnega razvoja. Na koncu bomo analizirali strukturo odhodkov in zadolženost lokalne samouprave ter centralne ravni uprave ter ju med seboj primerjali. H2 bomo preverili na osnovi kazalnikov zadolženosti centralne oz. lokalne ravni v % BDP, zadolženosti centralne oz. lokalne ravni v evrih na prebivalca in zadolžitvijo centralne oz. lokalne ravni na investicijske odhodke ter jih med seboj primerjali. Na podlagi izvedene raziskave bomo preverili obe postavljeni hipotezi.

1.3.2 Predvidene metode raziskovanja

V okviru naše raziskave bomo uporabili deskriptivni kakor tudi analitični pristop k raziskovanju. Z uporabo metode deskripcije bomo predvsem v sklopu teoretičnega dela magistrske naloge s

6

proučitvijo virov ter znanstvene in strokovne literature domačih in tujih avtorjev predstavili ter opisali razvoj lokalne samouprave v Sloveniji ter sistem financiranja in s tem povezane problematike zadolževanja lokalne samouprave v Sloveniji in nekaterih drugih izbranih državah. Z metodo kompilacije bomo povzemali in združevali stališča in spoznanja različnih avtorjev s področja financiranja in zadolževanja lokalnih skupnosti doma in v tujini. Metodo komparacije bomo uporabili za mednarodno primerjavo med sistemi financiranja in zadolževanja v različnih državah ter za prikaz razlik med zadolževanjem lokalnih skupnosti v Sloveniji in državo. Analitični pristop bomo v naši nalogi uporabili pri preverjanju obeh zastavljenih hipotez. Pri prvi bomo uporabili poenostavljeno metodo deduktivnega (pri opredelitvi hipotez) in induktivnega sklepanja (za empirično preverjanje hipotez). Z uporabo enostavnih statističnih metod bomo analizirali podatke o opredeljenih razvojnih (investicijskih) potrebah v občinskih proračunih ter dejansko izvršenih investicijah. Pred samo primerjavo bomo potrebne podatke najprej zbrali s statistično metodo vzorčenja in jih ustrezno pripravili in obdelali. Samo primerjavo izbranih kategorij bomo izvedli s pomočjo ročnih kalkulacij in znanih programskih orodij (MS Excel), nato bomo razlike ter kazalnike pokritosti želenih investicij z dejanskimi ter stopnje izkoriščenosti zadolžitve analizirali s statističnimi metodami povprečij in odklonov ter metodo intervjuja. Na podlagi rezultatov bomo ugotavljali ali občinam predpisana omejitev zadolževanja predstavlja oviro za doseganje skladnega razvoja. Z analitičnim in zgodovinskim pristopom bomo obdelali tudi podatke o zadolžitvi slovenske lokalne samouprave ter države. Zgodovinsko metodo raziskovanja bomo uporabili pri analizi stanja zadolženosti občin in centralne ravni uprave v izbranih preteklih obdobjih. Z različnimi kazalniki bomo analizirali zadolženost obeh ravni ter ju primerjali med seboj. S strukturno analizo bomo proučili izkazane odhodke občin in države ter jih z metodo komparacije primerjali med seboj. Z grafično metodo bomo predstavili stanje zadolženosti obeh ravni uprave ter deleže investicijskih odhodkov in transferov v občinskih in državnem proračunu ter te kategorije z uporabo komparativne metode primerjali med seboj. Z metodo abstrakcije bomo prilagodili oziroma izločili nerelevantne podatke in uporabili tiste, ki so potrebni pri preverjanju postavljenih hipotez. Na podlagi analiziranih podatkov bomo dobili podlage za potrditev oz. zavrnitev zastavljenih hipotez in informacije za podajo sklepov magistrskega dela.

1.3.3 Predpostavke in omejitve raziskave

V magistrskem delu bomo uporabili nekatere predpostavke:

pregledana literatura in viri so dovolj obsežni in nudijo dovolj spoznanj in pravilnih podatkov oz. informacij, da lahko iz njih izvedemo kakovostne sklepe na postavljene hipoteze,

predpostavljamo, da izkazani tekoči odhodki in transferi v proračunih lokalnih skupnosti predstavljajo vse stroške lokalnih skupnosti za izvajanje zakonsko določenih nalog in pristojnosti,

predpostavljamo, da so vse investicije, ki jih država in občine izvajajo, razvojno naravnane, smiselne, racionalne in v občinskem oz. javnem interesu.

V magistrskem delu obstajajo določene omejitve, predvsem:

pri predstavitvi in opisih sistema financiranja lokalne samouprave ter sistema in namenov zadolževanja in s tem povezane problematike ne bomo raziskovali v globino, ampak bomo uporabili dejstva in podatke, ki se nam zdijo najbolj relevantni za razumevanje namena in ciljev naše raziskave,

7

pri predstavitvi in opisih sistema financiranja in zadolževanja lokalne samouprave bomo izhajali iz trenutno veljavne zakonodaje in sistema lokalne samouprave v RS (čeprav se zaradi sprejema Zakona o fiskalnem pravilu v letu 2015 (Uradni list RS, št. 55/15), v letu 2016 pripravljajo spremembe Zakona o javnih financah kot tudi Zakona o računovodstvu, Zakona o financiranju občin in drugih podzakonskih predpisov),

v okviru analitičnega pristopa bomo izračune in analizo izvedli s pomočjo enostavnejših metod,

zaradi izločitve ekstremov in prevelikega vpliva specifičnosti posameznega leta bomo pri analizi podatkov upoštevali podatke zadnjih štirih let (od 2011 do 2014) in njihova povprečja; leto 2014 je zaradi zaključevanja finančne perspektive 2007 -2014 zagotovo posebno,

zaradi neobstoja nekaterih agregiranih podatkov na nivoju celotne lokalne samouprave v Sloveniji in preverjanja subjektivnih mnenj posameznih lokalnih skupnosti, ki nas v okviru raziskave zanimajo, si bomo pomagali z anketo, pri kateri pa je omejitev pripravljenost občin za njeno izpolnjevanje in s tem velikost vzorca, ki ga bomo uspeli pridobiti,

v raziskavi nas najbolj zanimajo aktualne razmere, vendar natančnejše analize omejuje neobstoj svežih podatkov, saj so ob koncu leta 2015 in v začetku leta 2016 razpoložljivi le agregirani podatki za leto 2014 in pretekla leta.

8

2 LOKALNA SAMOUPRAVA IN FISKALNA DECENTRALIZACIJA

2.1 Fiskalna decentralizacija in Evropska listina lokalne samouprave

Lokalna samouprava predstavlja temelj demokratične ureditve razvite države. Označuje pravico in sposobnost, da v mejah ustave in zakonov predpiše in ureja pomemben delež javnih zadev lokalne narave v interesu lokalnega prebivalstva (Likar 2007, 6). Lokalna samouprava torej pomeni lokalno skupnost s statusom samouprave. Njeno bistvo je v samoupravljanju lokalnega prebivalstva, kar je doseženo s prenosom pristojnosti in odgovornosti ter finančnih virov iz centralne ravni oblasti na nižje ravni oz. s fiskalno decentralizacijo upravnih enot. Razvoj lokalne samouprave, kot jo poznamo danes, se je v Evropi pričel pred več stoletji. Modeli lokalne samouprave v različnih državah so zelo pestri in raznoliki v obsegu, v strukturi ter v nalogah ter v razmerjih do države. Vsem pa je skupno, da temeljijo na lastni tradiciji in svojemu zgodovinskemu razvoju (Vlaj 2005, 1). Prav zaradi specifične tradicije, kulture in zgodovine posamezne države so modeli med seboj različni in nobena ureditev ni direktno prenosljiva iz ene v drugo državo. K največjemu poenotenju ureditve lokalne samouprave v Evropi je zagotovo prispevala Evropska listina lokalne samouprave (MELLS). Listina je temeljni in edini multilateralni pravni dokument na tem področju v Evropi. Svet Evrope jo je sprejel leta 1985, v veljavo pa je stopila leta 1988 z ratifikacijo v parlamentih večine članic Sveta Evrope. Listina ne uniformira in ne uvaja enega modela lokalne samouprave v evropskih državah, zmanjšuje pa raznolikosti med njimi s tem, da predstavlja temelj oz. pravni standard za področje razvoja lokalne demokracije. Članice Sveta Evrope, ki so jo ratificirale, so se zavezale, da bodo v svojo zakonodajo smiselno vključile njena temeljna načela, ki so:

načelo skladnosti (sorazmernosti) finančnih virov s pristojnostmi,

načelo avtonomnosti (avtonomnost predpisovanja in razpolaganja lokalnih oblasti z davki),

načelo fleksibilnosti (potrebam lokalnih skupnosti prilagodljiv finančni sistem njihovih virov),

načelo ustrezne izravnave (obstoj izravnave, ki odpravlja posledice neenake porazdelitve finančnih virov med lokalnimi skupnostmi),

načelo samostojnosti (samostojnost lokalnih skupnosti pri porabi prenesenih ali odstopljenih virov iz centralnega nivoja oblasti),

načelo zadolževanja (avtonomija lokalnih oblasti pri politiki zadolževanja in upravljanju dolga ob praviloma predpisani najvišji meji zadolževanja).

Slovenija je listino ratificirala v letu 1996 s sprejetjem Zakona o ratifikaciji Evropske listine o lokalni samoupravi (MELLS) (Uradni list RS 57/96, 285). Lokalna samouprava torej pomeni pravico do avtonomnega urejanja in opravljanja javnih zadev na lokalnem območju. To pravico dobi lokalna skupnost od države z zakoni in drugimi odločitvami državnih organov. V sodobnem svetu je pravna podlaga v demokratičnih državah dana že z ustavo, ki lokalnim skupnostim zagotavlja določeno stopnjo avtonomije. Teorija pravi, da so z decentralizacijo upravnih enot dosežene večje narodnogospodarske koristi, ker upravni nivoji oz. decentralizirane enote bolje zaznavajo in zadovoljujejo specifične potrebe prebivalcev na svojem območju (Brezovnik 2008, 99). To pomeni, da nižji upravni nivoji, ki so bližje prebivalstvu, izvajajo lokalne naloge v javnem interesu učinkoviteje, kot bi jih centralni nivo. Osnovni finančni viri nižjih

9

upravnih oz. decentraliziranih enot so lastni davki, odstopljeni davki iz centralnega nivoja uprave, nedavčni prihodki in zadolževanje. Fiskalna decentralizacija je institucionaliziran mehanizem prenosa fiskalne moči in odgovornosti iz centralne ravni oblasti na nižje, lokalne ravni oblasti (Neypati, Bulut-Cevik in Akin 2016, 691). V literaturi se ta pojem uporablja predvsem za prenos pristojnosti, odgovornosti in finančnih virov iz državne centralne ravni na nižje ravni upravljanja z namenom vzpostavitve učinkovitega financiranja lokalne ravni ob izvajanju pristojnosti decentraliziranih enot ter njihovega delovanja za zadovoljitev potreb lokalnih prebivalcev (Finžgar in Oplotnik 2013, 14). Eno najpomembnejših vprašanj decentralizacije je torej financiranje lokalnih skupnosti. Bistveni pogoji za učinkovito in kakovostno delovanje lokalnih skupnosti so pravilna vertikalna fiskalna struktura in zadostni finančni viri lokalne ravni. Hkrati so to tudi glavni dejavniki doseganja smisla decentralizacije, torej povečevanja koristi lokalnega prebivalstva in narodnogospodarskih koristi. Od tega je odvisna tudi stopnja avtonomnosti lokalne skupnosti, kar je eden osnovnih elementov samoupravnosti (Šmidovnik 1995, 130-142). S pojmovanjem fiskalne decentralizacije ter z vprašanjem njene optimalne strukture in stopnje se je v zadnjega pol stoletja ukvarjalo več avtorjev. Prve temelje je postavil Tibout (1956, 419), ki v svojem modelu predpostavlja, da so uporabniki javnih dobrin popolnoma usposobljeni za odločanje o svojih preferencah, optimumu dobave javnih dobrin in njihovi ceni (davkih) ter primerjavi med posameznimi lokalnimi skupnostmi. Na voljo je dovolj različnih lokalnih skupnosti in uporabniki javnih storitev bodo v pogojih popolne mobilnosti za svoje bivanje izbrali optimalno lokalno skupnost. Lokalne oblasti pa bodo priseljevanje oz. odseljevanje prebivalcev uravnavale s svojo davčno politiko (ceno) in dobavo javnih storitev. Za enega od začetnikov teorije optimalne stopnje decentralizacije velja Olson (1969), ki v svoji razpravi Načelo fiskalne enakovrednosti proučuje razdelitev pristojnosti med različnimi ravnmi oblasti. Pravi, da je optimalna razdelitev dosežena takrat, ko je dobava javnih dobrin s strani posameznih decentraliziranih enot skladna s Paretovim optimumum, kar v splošnem predstavlja situacijo, ko nobena enota ne more izboljšati svojega položaja, ne da bi s tem poslabšal položaj druge oz., ko so skupni stroški dobave posamezne javne storitve minimalni (Olson 1969, 480). Koristi, ki se s tem prelivajo iz ene v druge decentralizirane enote, morajo biti s strani višje ravni oblasti pokrite z ustreznim plačilom stroškov – dotacijo (ibid., 485-487). Z razpravo je nadaljeval Oates, ki je izpostavil, da pri določitvi velikosti decentraliziranih enot prihaja do nujnih kompromisov med internalizacijo prelivajočih se koristi in tudi stroškov ter dopuščanjem lokalnih raznolikosti in značilnosti. Večina problemov, povezanih z obstoječimi mejami decentraliziranih enot, izhaja iz njihove določitve na osnovi zgodovine in kulture, ki ima lahko le malo povezave z geografsko realnostjo in ekonomsko učinkovitostjo dobave javnih dobrin (Oates 1999, 1130). Stališče Oates-a je, da je racionalna razdelitev območij decentraliziranih enot taka, da so formirane po sistemu: 1) večje regionalne enote, geografsko omejene z naravnimi bogastvi, 2) velemesta oz. glavna mesta s svojo okolico, kjer se izvaja močna ekonomska aktivnost in katere prebivalci imajo podobne potrebe po javnih storitvah (kot npr. transport, stanovanjske kapacitete) in 3) manjše lokalne skupnosti, ki s svojimi javnimi storitvami omogočajo svojim prebivalcem zadovoljevati njihove specifične potrebe (ibid., 1131, 1145). Lokalne oblasti kot decentralizirane upravne enote potrebujejo za uresničevanje svoje fiskalne avtonomije sposobnost določanja različnih davčnih stopenj, s čimer si med seboj tudi zdravo konkurirajo, pri tem pa je treba paziti, da zaradi teh ali drugih razlogov (npr. lokalno obdavčenje neenakomerno razdeljenega naravnega bogastva) ne pride do horizontalnega davčnega neravnovesja (McLure 2007, 33-35). Po modelu Musgrave-a (1993), delno za to skrbi tudi centralna raven, saj je prvenstveno odgovorna za redistribucijo dohodkov oz. finančnih sredstev

10

od bogatejših k revnejšim decentraliziranim enotam. Primarna funkcija centralne ravni je tudi skrb za makroekonomsko stabilnost, medtem ko je alokacijska funkcija predvsem naloga decentraliziranih enot, ki bolje poznajo potrebe prebivalcev in jih zato lažje zadovoljujejo z dobavo primernih javnih dobrin in njihovim optimalnim financiranjem. Različnost davkov je tako posledica avtonomnih in specifičnih fiskalnih instrumentov decentraliziranih enot. Zato je pomembno, da je vertikalna davčna struktura pravilna in da ne vodi v škodljivo obdavčenje, ko davek ni direktno povezan s koristjo, ki izhaja iz porabe javne dobrine. Takšno obdavčenje, v primeru visoke mobilnosti, povzroča motnje v delovanju ekonomskega sistema (ibid. 4-7). V procesu decentralizacije morajo biti oblasti zato pozorne na več nevarnosti, ki lahko izničijo njene pozitivne učinke, na kar opozarja Tanzi (2001, 7-12). V primeru velikih etničnih, jezikovnih, verskih, kulturnih razlik ali razporeditvi naravnih bogastev, lahko pride do tendenc po večji avtonomiji decentralizirane enote in celo do pritiskov po odcepitvi od države. Pravi, da je pasti še več; ob povečevanju decentralizacije je možen porast korupcije na lokalni ravni, lahko pride do konfliktov med upravljanjem decentraliziranih enot in makroekonomskimi cilji centralne ravni, do prenormiranosti škodljivih predpisov in s tem do omejitev prostega trga ter do izkoriščanja transferov iz centralne ravni. Če pride do nepravilne vertikalne strukture, mora namreč decentralizirana enota del sredstev pridobiti iz višjih nivojev upravnih enot, kar povečuje obremenitev proračuna centralne ravni in vodi v nevarnost nastanka dodatnih neustreznih decentraliziranih enot. Te bodo predvsem izkoriščale sistem finančnih izravnav iz višjega decentraliziranega ali najvišjega, državnega nivoja. S tem postane decentralizacija najmanj nekoristna, lahko pa celo škodljiva (Križanič in Oplotnik 2002, 8). Razvite države imajo sicer relativno majhno vertikalno neravnovesje, kljub temu pa transferi iz centralne države predstavljajo kar med 50 % in 70 % prihodkov lokalnih ravni. To je posledica precej večje fiskalne kapacitete centralne ravni zaradi širše osnove razpoložljivih davkov in večje zmožnosti njihovega pobiranja. Številne obsežne empirične in teoretične študije o socialno-ekonomskih učinkih fiskalne decentralizacije dokazujejo tako njene pozitivne kot negativne učinke. Sodobna znanstvena literatura, ki raziskuje makroekonomske posledice fiskalne decentralizacije, tako še ni dosegla konsenza (Neypati, Bulut-Cevik in Akin 2016, 691). Tudi Prud'homme (1995, 201-213) v svojem prispevku »Nevarnosti decentralizacije« opozarja na negativne učinke, ki jih pripisuje decentralizaciji in se lahko pojavijo ob določenih okoliščinah ter se odrazijo v povečanem neravnovesju med decentraliziranimi enotami, povečani korupciji, zmanjšani učinkovitosti javnega sektorja kot tudi ogrožanju makroekonomske stabilnosti. V svojem komentarju na Prud'hommov prispevek McLure (1995, 221) izraža nestrinjanje z njegovimi ugotovitvami in meni, da prispevek ni dovolj podkrepljen z znanstvenimi raziskavami. Strinja se, da je treba opozarjati pred slabo prakso decentralizacije, ki je dejansko prisotna v svetu, vendar pa izjeme niso pravilo. Splošno pripisane koristi decentralizacije so vsekakor soodločanje prebivalstva o zadovoljevanju svojih potreb z javnimi dobrinami, saj vlade ne delujejo vedno v interesu državljanov, pač pa pogosto prednostno uresničujejo svoje politične interese (ibid., 224). Ustrezno vpeljana decentralizacija ima zagotovo velike pozitivne učinke in lahko močno pripomore k izvrševanju vladnih politik (ibid., 225). Zato je določitev njene optimalne stopnje zahtevno vprašanje, s katerim se v teoriji ukvarja mnogo avtorjev. Med državami pa so velike razlike v njihovih zgodovinskih, geografskih in strukturnih upravno administrativnih značilnostih, od česar je odvisna tudi optimalna stopnja decentralizacije. Posledično le-ta ni enoznačna in sistemi se med seboj močno razlikujejo. Po teoriji fiskalne decentralizacije oblikovanje decentraliziranih enot oblasti izhaja iz načela, da je učinkovito politično odločanje in učinkovita preskrba javnih dobrin dosežena takrat, ko jih zagotavlja tisti nivo oblasti, ki je najbližje ljudem, ki jih potrebujejo ter jih je lokalna oblast hkrati sposobna zagotavljati. Ekonomski pomen decentraliziranega upravljanja se nanaša predvsem na

11

zagotavljanje večje alokacijske učinkovitosti lokalnih oblasti v primerjavi s centralno oblastjo (Milunovič 2013, 2. odstavek; po Bailey 1999, Stiglitz 1988). Decentralizacija je torej sistem razmerij med centralnimi in lokalnimi državnimi organi, v katerem imajo lokalni organi določeno stopnjo avtonomnosti, ki pa jo določa zakonodajni okvir z ustavo na čelu (Brezovnik 2008, 91). Da bi dosegli osnovni namen fiskalnega federalizma, mora biti izpolnjenih nekaj pogojev. Eden izmed glavnih je avtonomnost na področju financiranja (Oplotnik 2003, 3). To pomeni, da ima decentralizirana enota na voljo dovolj raznolike finančne vire, s katerimi pokriva stroške izvajanja svojih nalog, skladnih z javnim interesom. Osnovni finančni viri so lastni davki, odstopljeni davki iz centralnega nivoja uprave, nedavčni prihodki in zadolževanje.

2.2 Zakonski okvir lokalne samouprave v Republiki Sloveniji

Po osamosvojitvi Republike Slovenije je bila sprememba organiziranosti lokalne samouprave ena najpomembnejših in najzahtevnejših nalog nove države zaradi želje po uvedbi klasične samouprave zahodnoevropskega tipa in s tem potrebni koreniti spremembi dotedanje ureditve. Pred osamosvojitvijo so bile občine oblikovane kot osnovna družbena in gospodarska enota za izvajanje dekoncentriranih nalog državne uprave. Zato so bile občine prevelike za uresničitev vloge klasične občine. S sprejemom Ustave Republike Slovenije je bil v novi državi postavljen temelj za sedanjo ureditev lokalne samouprave (Brezovnik, Finžgar in Oplotnik 2014, 26-27). Ustava Republike Slovenije opredeljuje občino v 139. členu kot samoupravno lokalno skupnost. Nadalje ustava v 138. členu določa, da prebivalci Republike Slovenije uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih. V 142. členu določa, da se občina financira iz lastnih virov in da občinam, ki to zaradi slabše gospodarske razvitosti ne zmorejo, pripada finančna izravnava iz državnega proračuna. V 147. členu pa dodeljuje občinam avtonomnost financiranja. Poleg ustave natančneje ureja pogoje za oblikovanje občin še Zakon o lokalni samoupravi (ZLS) in Zakon o ustanovitvi občin in o določitvi njihovih območij. Občine kot temeljne samoupravne lokalne skupnosti od leta 1993 ureja ZLS, ki v prvih dveh členih določa, da občina v okviru ustave in zakonov samostojno ureja in opravlja svoje zadeve ter izvršuje naloge, ki so nanjo prenesene z zakoni. Pristojnosti slovenskih občin določata ustava in ZLS in sicer je občina pristojna za lokalne zadeve, ki jih lahko izvaja samostojno, neodvisno in ki se tičejo le občanov (predšolsko in osnovnošolsko izobraževanje, stanovanjske in komunalne storitve, varstvo okolja, vzdrževanje lokalnih cest itd). Občina izvajanje z zakonom določenih oz. izvirnih nalog predvidi v svojem proračunu, ki ga sestavi za proračunsko obdobje enega leta in ga financira iz prihodkov, ki jih določa Zakon o financiranju občin (ZFO). S predpisi je tudi določeno, da lahko država po predhodni privolitvi občine ali širše lokalne skupnosti nanje prenese tudi posamezne naloge iz državne pristojnosti (Oplotnik in Brezovnik 2014a, 9). V ustavi je določeno, da v pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo njene prebivalce (140. člen). Naloge občin lahko delimo na izvirne (21. člen ZLS) in prenesene iz državne pristojnosti. Država lahko določene naloge z zakonom prenese na občine le, če jim za to zagotovi tudi potrebna sredstva (24. člen ZLS). Država se za to odloči, če meni, da bodo te naloge občine opravljale racionalneje in učinkoviteje kot bi jih sama.

12

Za kriterij sposobnosti zadovoljevanja potreb in interesov svojih prebivalcev in izpolnjevanja nalog v skladu z zakonom je bilo v 13. členu ZLS določeno, da ima občina popolno osnovno šolo, zagotovljeno primarno zdravstveno varstvo občanov (zdravstveni dom ali zdravstvena postaja), je komunalno opremljena (oskrba s pitno vodo, odvajanje in čiščenje odpadnih voda, oskrba z električno energijo), opravljati mora poštne storitve, finančne storitve hranilnice ali banke, ter imeti knjižnico (splošno izobraževalna ali šolska) in prostore za upravno dejavnost lokalnih skupnosti. ZLS določa, da občina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev opravlja zlasti naslednje izvirne naloge (21. člen):

upravlja občinsko premoženje;

omogoča pogoje za gospodarski razvoj občine in v skladu z zakonom opravlja naloge s področja gostinstva, turizma in kmetijstva,

načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči,

ustvarja pogoje za gradnjo stanovanj in skrbi za povečanje najemnega socialnega sklada stanovanj,

v okviru svojih pristojnosti ureja, upravlja in skrbi za lokalne javne službe,

pospešuje službe socialnega skrbstva, za predšolsko varstvo, osnovno varstvo otroka in družine, za socialno ogrožene, invalide in ostarele,

skrbi za varstvo zraka, tal, vodnih virov, za varstvo pred hrupom, za zbiranje in odlaganje odpadkov in opravlja druge dejavnosti varstva okolja,

ureja in vzdržuje vodovodne in energetske komunalne objekte,

ustvarja pogoje za izobraževanje odraslih, ki je pomembno za razvoj občine in za kvaliteto življenja njenih prebivalcev,

pospešuje vzgojno - izobraževalno, informacijsko - dokumentacijsko, društveno in drugo dejavnost na svojem območju,

pospešuje razvoj športa in rekreacije,

pospešuje kulturnoumetniško ustvarjalnost, omogoča dostopnost do kulturnih programov, zagotavlja splošnoizobraževalno knjižnično dejavnost ter v skladu z zakonom skrbi za kulturno dediščino na svojem območju,

gradi, vzdržuje in ureja lokalne javne ceste, javne poti, rekreacijske in druge javne površine, v skladu z zakonom ureja promet v občini ter opravlja naloge občinskega redarstva,

opravlja nadzorstvo nad krajevnimi prireditvami,

organizira komunalno-redarstveno službo in skrbi za red v občini,

skrbi za požarno varnost in organizira reševalno pomoč,

organizira pomoč in reševanje za primere elementarnih in drugih nesreč,

lahko podeljuje denarne pomoči in simbolične nagrade ob posebnih priložnostih ali obletnicah občanov,

organizira opravljanje pokopališke in pogrebne službe,

določa, kaj so prekrški in denarne kazni za kršitve predpisov občine, ter opravlja inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem občinskih predpisov in drugih aktov, s katerimi ureja zadeve iz svoje pristojnosti, če ni z zakonom drugače določeno,

sprejema statut občine in druge splošne akte,

organizira občinsko upravo,

ureja druge lokalne zadeve javnega pomena.

Natančneje določa pristojnosti občin področna zakonodaja, s katero država občinam določi izvajanje lokalnih javnih zadev (Brezovnik, Finžgar in Oplotnik 2014, 25).

13

Naloge lokalnih skupnosti v Evropi so v zadnjem času v porastu, zato prihaja tudi do finančnih težav na lokalni ravni. Slovenija pri tem ni izjema. Telesa Sveta Evrope zato stalno opozarjajo podpisnice Evropske listine lokalne samouprave (MELLS) na spoštovanje in potrebo po ponovni uveljavitvi njenih temeljnih načel (ibid., 27). Listina je bila sprejeta pred dvajsetimi leti in jo je po podatkih Sveta Evrope (Council of Europe, 2016) do marca 2016 ratificiralo 47 držav. Med njimi je tudi Slovenija, ki se je z ratifikacijo MELLS-a v letu 1996 zavezala spoštovati in v svojo zakonodajo, ki ureja področje lokalne samouprave, vključiti temeljna načela listine. Vendar pa države, ki so listino podpisale in ratificirale, niso nujno tudi tiste, ki jo v celoti uresničujejo. Predvsem imajo posamezne bivše socialistične države, brez tradicije v demokraciji, precej problemov pri uveljavljanju načel lokalne in regionalne samouprave (Vlaj 2006, 44). Kako Slovenija uresničuje MELLS, je s primerjavo med le-to in slovensko ustavo ter zakonodajnim okvirom lokalne samouprave analiziral Brezovnik (Brezovnik, Finžgar in Oplotnik 2014, 28-31) in sklenil, da:

je načelo lokalne samouprave iz 2. člena MELLS priznano v 9. členu ustave, ki določa, da je v Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. To načelo je eno od demokratičnih načel lokalne samouprave in opredeljuje pravico državljanov, da sodelujejo pri upravljanju lokalnih javnih zadev.

je področje dejavnosti lokalne samouprave, ki ga določa načelo subsidiarnosti iz 4. člena MELLS, sicer nezadovoljivo priznano v 140. členu ustave, ki določa, da v pristojnost občine spadajo zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občin. Nadalje pa je v slovenski zakonodaji to načelo primerno opredeljeno v 2. členu ZLS, ki določa, da občina v okviru ustave in zakonov samostojno ureja in opravlja svoje zadeve in izvršuje naloge, ki so nanjo prenesene z zakoni. Določba iz 140. člena ustave opredeljuje avtonomijo lokalne skupnosti, kar pomeni, da so občine avtonomne skupnosti, ki si svoje naloge določajo same. Ustava obravnava enakopravno obe oblasti; tako državno kot tudi lokalno.

je način uresničevanja pravice državljanov do lokalne samouprave, opredeljen v 3. členu MELLS, ustrezno opredeljen tudi v 11. členu ZLS. MELLS določa, da pravico do lokalne samouprave uresničujejo sveti ali skupščine, ki jih sestavljajo člani, izvoljeni s svobodnim in tajnim glasovanjem na podlagi neposredne, enakopravne in splošne volilne pravice in imajo lahko izvršilne organe, ki so jim odgovorni. ZLS pa določa, da občani odločajo o zadevah lokalne samouprave preko svetov, sestavljenih iz članov, ki jih volijo svobodno in tajno na podlagi neposredne, enake in splošne volilne pravice in tudi neposredno na svojih zborih, z referendumom ter preko ljudske iniciative. Ta pravica je ustrezno opredeljena v Zakonu o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 94/2007-UPB3, 45/2008. 83/2012), ki ureja volitve v občinske svete, v svete krajevnih, vaških in četrtnih skupnosti in volitve županov.

je spreminjanje meja lokalnih oblasti, kot ga določa 5. člen MELLS, možno s predhodnim posvetovanjem z lokalnimi skupnostmi, kar je ustrezno opredeljeno v 139. členu ustave in v 12. členu ZLS. MELLS določa, da se meje lokalne oblasti ne spreminjajo brez predhodnega posvetovanja z lokalnimi skupnostmi, na katere se nanašajo, po možnosti z referendumom, kjer to dopušča zakon. Ustava pa pravi, da se občina ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na

14

določenem območju. ZLS nadalje določa, da se območje občine lahko spremeni oziroma se nova občina lahko ustanovi z zakonom po opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev.

je samostojnost lokalnih oblasti na področju določanja lastne upravne strukture in zagotavljanja ustreznih pogojev za opravljanje dela zaposlenih, kar določa 6. člen MELLS, opredeljena tudi v ZLS v členih od 49. do 50. b ter v drugem delu (Posebne določbe za javne uslužbence v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti) Zakona o javnih uslužbencih (ZJU; Uradni list RS, št. 63/2007-UPB3, 65/2008. 69/2008-ZTFI-A, 69/2008-ZZavar-E, 40/2012-ZUJF). MELLS določa, da naj pogoji za delovanje krajevno izvoljenih predstavnikov zagotavljajo svobodno opravljanje njihovih funkcij ter, da naj pogoji za opravljanje dela zaposlenih v lokalni upravi omogočajo zaposlovanje kakovostnih kadrov na osnovi uspešnosti in sposobnosti. Določa tudi, da je za doseganje tega cilja treba zagotoviti možnosti za usposabljanje, nagrajevanje in napredovanje v službi. Te določbe so ustrezno opredeljene tudi v slovenski zakonodaji.

so pogoji za delovanje krajevno izvoljenih predstavnikov, kot jih določa 7. člen MELLS, v slovenski zakonodaji opredeljeni v prej omenjenem drugem delu ZJU. MELLS določa, da naj bo nezdružljivost z delovanjem izvoljenega v lokalni upravi določena z zakonom. Določa tudi, da morajo biti zagotovljeni pogoji za svobodno opravljanje funkcij krajevno izvoljenih predstavnikov in zagotovljeno denarno povračilo stroškov, plačilo za opravljeno delo in ustrezno socialno varstvo ali pa (kjer je to primerno) nadomestilo za izgubljeni zaslužek.

je upravni nadzor nad delovanjem lokalnih oblasti, kot ga določa 8. člen MELLS, opredeljen v 144. členu slovenske ustave in v 10. poglavju ZLS. MELLS določa, da morajo biti z ustavo ali zakonom določeni postopki in pogoji za izvajanje upravnega nadzora nad lokalnimi oblastmi. Ustava RS določa, da državni organi nadzorujejo zakonitost dela organov lokalnih skupnosti v 144. Členu, ZLS pa v 10. poglavju opredeljuje nadzor državnih organov.

so v 9. členu MELLS opredeljeni finančni viri lokalnih oblasti. Ustrezni finančni viri pa so ključni dejavnik za dobro delovanje lokalne samouprave. V slovenski ustavi so delno zagotovljeni v 142. členu, ki določa, da se občina financira iz lastnih virov, občinam, ki pa tega niso zmožne zaradi slabše razvitosti, država skladno z zakonsko določenimi načeli in merili zagotovi dodatna sredstva.

Vendar pa v sedanji ureditvi financiranja slovenskih občin niso primerno upoštevana vsa načela 9. člena MELLS. Raziskave so pokazale, da je glavni problem sedanjega modela financiranja občin nesorazmernost in nezadostnost finančnih virov z nalogami, ki jih morajo občine izvajati na podlagi ustave in zakona. To pa je tudi v očitnem neskladju z določili 9. člena, v letu 1996 ratificirane, Evropske listine o lokalni samoupravi (ibid., 31). Po osamosvojitvi Slovenije, je bil postopek ustanavljanja občin od leta 1991 določen v več zakonih. Prve nove občine v Republiki Sloveniji so bile ustanovljene v letu 1994 po postopku, opredeljenem v Zakonu o referendumu za ustanovitev občin. V obdobju od avgusta 1996 do avgusta 2005, je bil postopek ustanavljanja novih občin določen v Zakonu o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij, od srede avgusta 2005 pa so pogoji za ustanovitev občin in sam postopek določeni v ZLS (Računsko sodišče 2012, 16-17).

15

Ena pomembnejših nalog slovenske javne uprave po ustanovitvi samostojne države je bila ponovna uvedba klasične lokalne samouprave po zahodnoevropskem vzoru. Teritorialna reforma občin po letu 1994 je občine temeljito spremenila tudi v njihovem obsegu oz. območju. Število občin se je od leta 1994 do leta 2014 povečalo z 62 na 212 občin oziroma za 242 %. V letu 1994 je bilo po prej opravljenem referendumu ustanovljenih 147 občin, od tega 11 mestnih občin. Postopek za njihovo ustanovitev je začel državni zbor. Novo ustanovljene občine bi morale, skladno z določili ZLS, biti sposobne zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev ter izpolnjevati druge naloge v skladu z zakonom. Hkrati bi morale imeti najmanj 5.000 prebivalcev, razen izjemoma zaradi geografskih, obmejnih, narodnostnih, zgodovinskih ali gospodarskih razlogov. Med ustanovljenimi 147 občinami jih je imelo 51 ali 34,7 odstotka manj kot 5.000 prebivalcev (ibid., 18-19). Pred vzpostavitvijo prenovljenega sistema lokalne samouprave leta 1994, pa je imelo vseh 62 občin več kot 5.000 prebivalcev. Formalni pogoji za ustanovitev občin so se od leta 1994 do leta 2010 sicer konstantno zaostrovali, kljub temu pa se, predvsem zaradi nedoslednega upoštevanja pogojev ustanavljanja novih občin, le-to še ni zaustavilo. Po drugi strani pa že od leta 1998 ZFO in ZLS določata spodbude za združevanje občin. ZLS je v 52. členu določil, da se z zakonom določi način spodbujanja povezovanja in sodelovanja občin ter ustanovitev občine z združitvijo dveh ali več občin z manj kot 5.000 prebivalci ali z združitvijo takih občin z večjimi občinami. Pri združevanju občin pa ima lahko nova občina ob ustanovitvi izjemoma manj kot 5.000 prebivalcev. Spodbujanje združevanja občin je določil 24. člen ZFO, tako, da so združenim občinam v obdobju 3 let po združitvi pripadala dodatna sredstva finančne izravnave. V letu 2007 je bila spodbuda spremenjena s 27. členom ZFO-1 v obliko pripadajočih dodatnih sredstev primerne porabe (ibid., 20-21). Vendar pa Računsko sodišče Republike Slovenije v svojem revizijskem poročilu »Ureditev področja občin« (2012, 21) ugotavlja, da kljub finančnim spodbudam za združevanje občin, interesa ni in zato do združevanja tudi še ni prišlo. Ocenjuje, da zaradi časovne omejitve spodbud za združevanje občin, te niso dovolj zanimive ter, da lahko vzroke nezainteresiranosti občin za združevanje najdemo tudi v prilagajanju sistema ureditve občin obstoječemu stanju in financiranju občin, ki sta vedno bolj ugodna za manjše občine. Občine imajo namreč možnost ustanavljati skupne občinske uprave, skupno zagotavljati javne službe ter ustanavljati interesne zveze, pri tem pa sistem financiranja občin s sofinanciranjem iz državnega proračuna spodbuja ustanavljanje skupnih občinskih uprav. V Sloveniji je konec leta 2015 212 občin, ki so si med seboj zelo različne. Velike razlike med njimi so v teritorialnih območjih oz. površini in številu prebivalcev. Po številu prebivalcev je bila na dan 31.12.2014 največja Mestna občina Ljubljana z 287.218 prebivalci, najmanjša pa Občina Hodoš, ki je imela 367 prebivalcev, kar je 783-krat manj kot Mestna občina Ljubljana. Po površini pa je največja Občina Kočevje (555,4 kvadratnih kilometrov), ki je kar 80-krat večja od najmanjše Občine Odranci (6,9 kvadratnih kilometrov). V letu 2014 je imelo 111 od 212 oziroma 52,4 odstotka občin manj kot 5.000 prebivalcev, kar bi po ZLS moralo biti najmanjše število prebivalcev v občini. V 111 občinah z manj kot 5.000 prebivalci živi skupaj 318.095 prebivalcev, kar je nekaj več kot v glavnem mestu Ljubljani, kjer živi 287.218 prebivalcev. V preostalih 101 občinah z več kot 5.000 prebivalci, živi skupaj 1.744.779 ljudi (vir podatkov: SURS).

16

Občina bi po ZLS lahko imela manj kot 5.000 prebivalcev le, če bi šlo za ustanovitev nove občine z združitvijo dveh ali več občin. Občine z manj kot 5.000 prebivalci so bile od leta 1994 naprej ustanovljene kot izjeme zaradi gospodarskih, obmejnih, narodnostnih ali zgodovinskih razlogov. Kriteriji za upoštevanje izjem niso bili podrobneje in jasno opredeljeni, določila glede izjem pa so se ob ustanavljanju občin uporabljala že kot pravilo. Zadnji 2 občini (Mirna in Ankaran) sta bili ustanovljeni leta 2011. Čeprav so občine v Sloveniji finančno spodbujane k združevanju, spodbude še vedno ostajajo premajhne in občine se prostovoljno ne združujejo. Občine se odločajo za povezovanje v obliki ustanavljanja skupnih občinskih uprav, le za izvajanje določenih skupnih nalog, lahko pa bi ustanovile tudi zvezo občin. Vendar pa je takšno povezovanje le oblika medobčinskega sodelovanja, ne pa pokrajina. Slovenija torej še nima pokrajin, kljub temu, da jih ustava v svojem 143. členu izrecno določa. Do ustavnih sprememb leta 2006 je bilo ustanavljanje pokrajin in s tem organiziranost lokalne samouprave na dveh ravneh zamišljeno kot neobvezno (Žagar 2006, 18). Ker pokrajine na prostovoljni bazi niso bile ustanovljene, je bil leta 1999 sprejet Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (UL RS št. 60/99), ki je vzpostavil posebno vrsto regionalizacije, kot osnovo za spodbujanje razvoja po regijah pa uporabil 12 statističnih regij kot teritorialnih enot za izvajanje regionalne strukturne politike. Zakon je bil odločilen za pripravo regionalnih razvojnih programov in s tem za pridobivanje nepovratnih sredstev iz evropskih skladov (Grafenauer in Brezovnik 2011, 91). S tem je zakon vsaj delno nadomestil eno od temeljnih funkcij pokrajin, ki naj bi predstavljale regionalna razvojna jedra in izvajale aktivnosti za doseganje skladnega regionalnega razvoja ter se posvečale nalogam širšega lokalnega in regionalnega pomena (ibid., 94). Od sprememb ustave v letu 2006 pa pokrajine niso več opcija, temveč so za Slovenijo dejstvo, ustavna obveza, ki še ni realizirana. Občin je veliko (212), vmesne ravni lokalne samouprave med njimi in med državo pa ni, kar povzroča probleme in izzive pri doseganju skladnega regionalnega razvoja v državi. Država se je znašla v situaciji, ko še nima pokrajin in zato nima organov, ki bi jim lahko poverila načrtovanje ter izvajanje regijskih razvojnih nalog. Država pa preko ministrstev skrbi predvsem za nacionalne, sektorske oziroma horizontalne politike (Trpin in Drobnič 2013, 22). Z ustanovitvijo druge ravni samouprave, bi občine razbremenili določenih nalog, s čimer bi se le-te lahko posvetile opravljanju tistih, ki se najučinkoviteje izvajajo na najnižji ravni blizu prebivalcev (Buščaj 2011, 93). Poleg navedenih razlogov za uvedbo dvonivojske lokalne samouprave sta pomembna tudi mednarodni in lobistični vidik, saj bi pokrajine okrepile čezmejno sodelovanje slovenskih lokalnih skupnosti, bile bi uspešnejše pri kandidiranju za nepovratna sredstva strukturnih in drugih skladov EU in izpolnile bi vrzel v predstavljanju naših regionalnih interesov v Odboru regij pri EU in v zbornici regij Kongresa lokalnih in regionalnih skupnosti Evrope (Vlaj 2012, 60). Z vzpostavitvijo pokrajin bi notranje upravljavsko razčlenili državo, kar bi prispevalo k odpravi centralizacije z neugodnimi upravnimi, političnimi in razvojnimi posledicami. Ob (pre)velikem številu manjših občin, države ni mogoče upravljati drugače kot centralistično z zadrževanjem pristojnosti in sredstev na najvišjem nivoju upravljanja. Slovenija je trenutno ena od najbolj centraliziranih držav v Evropi. Z uvedbo pokrajin se bo torej odprla pot za proces decentralizacije in uveljavljanje načela subsidiarnosti, ki ju obstoječa odsotnost vmesne ravni ne dopušča. Načelo subsidiarnosti pa je temeljno in ključno načelo za ureditev razmerij med državo in poddržavnimi ravnmi oblasti in za razumevanje vloge lokalne samouprave v sodobnih demokracijah (ibid., 42-43). Politični konsenz o uvedbi pokrajin pa še ni dosežen, saj tudi v gradivu za javno razpravo o Strategiji razvoje lokalne samouprave do leta 2020 Ministrstvo za javno upravo navaja, da se

17

»ustanovitev pokrajin zgolj odmika, ne pa zavrača«, posebej pa ponovno poudarja potrebno krepitev medobčinskega sodelovanja v vmesnem obdobju. (Ministrstvo za javno upravo 2016, 5). Struktura slovenske lokalne samouprave tako do nadaljnjega ostaja enonivojska, medtem ko v evropskih državah z razvito lokalno samoupravo prevladuje večnivojska ureditev (Slika 1). Slika 1: Nivoji lokalnih oblasti v državah članicah EU-28

Vir: Dexia, 2011, lastni podatki * V podatkih Dexie ni bilo zajetih zadnjih 2 ustanovljenih občin v Sloveniji (Mirna, Ankaran) v letu 2011 ** V podatkih še ni bila zajeta Hrvaška, ker v letu 2011 še ni bila članica EU

Na dejstvo, da v Sloveniji področje lokalne samouprave v preteklosti ni imelo jasnih dolgoročnih usmeritev oziroma ustrezno zastavljenih ciljev, po mnenju Računskega sodišča (2012, 22) kaže tudi pogosto spreminjanje pravnih podlag, ki določajo ureditev in financiranje občin. ZLS se je od uveljavitve spremenil štirinajstkrat, ZFO pa petkrat. Razvoj lokalne samouprave v Sloveniji torej še ni dosegel začrtane poti in cilja učinkovitejše razmejitve pristojnosti med centralno in lokalno ravnijo oz. prenosa oblastnih funkcij in upravljanja pomembnega dela javnih nalog ter javno finančnih sredstev z državne na pokrajinsko raven in s tem organiziranosti lokalne samouprave z večjo stopnjo decentralizacije.

2.3 Sistem financiranja občin v Republiki Sloveniji

Osnovni sistemski okvir financiranja občin v Sloveniji opredeljujejo Ustava Republike Slovenije, Zakon o lokalni samoupravi, Zakon o javnih financah (v nadaljevanju: ZJF) in Zakon o financiranju občin (v nadaljevanju: ZFO). Kot temeljno izhodišče ustava postavlja načelo samofinanciranja. Ustava v 142. členu določa, da se občina financira iz lastnih virov. Občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, država

Država 1. nivo lokalnih oblasti 2. nivo lokalnih oblasti 3. nivo lokalnih oblasti

Bolgarija 264 občin

Ciper 379 občin

Estonija 226 občin

Finska 336 občin 2 pilotni regiji

Irska 114 lokalnih svetov

Latvija 119 občin

Litva 60 občin

Luxembourg 106 občin

Malta 68 občin

Portugalska 308 občin

2 avtonomni regiji

(Madeira, Azori)

Slovenija * 212 občin

Avstrija 2.357 občin 9 zveznih dežel

Češka 6.249 občin 14 regij

Danska 98 občin 5 regij

Grčija 325 občin 13 regij

Madžarska 3.177 občin 19 okrajev

Nizozemska 417 občin 12 provinc

Romunija 3.181 lokalnih oblasti 41 departmajev

Slovaška 2.930 občin 8 regij

Švedska 290 občin 20 dežel med njimi 4 regije

Hrvaška** 429 občin 20 županij

Belgija 589 občin 10 provinc 6 regij

Francija 36.697 občin 101 departma 27 regij

Nemčija 11.553 občin 301 okrožij 16 zveznih dežel

Italija 8.094 občin 110 provinc 20 regij

Poljska 2.479 občin 379 okrajev 16 regij

Španija 8.116 občin 52 provinc 17 avtonomnih skupnosti

Velika Britanija 406 lokalnih oblasti 28 okrajev

3 narodnostne skupnosti

(Škotska, Wales, S. Irska)

18

v skladu z zakonom določenimi načeli in merili zagotovi dodatna sredstva. Nadalje ustava v 147. členu občinam dodeljuje avtonomnost financiranja s tem, da jim daje možnost, da predpisujejo davke v okviru pogojev, ki jih določata ustava in zakon. Eden od temeljnih pogojev za uresničevanje ustavnega načela lokalne samouprave je določen v prvem odstavku prej navedenega 142. člena ustave, ki občinam zagotavlja lastne finančne vire za financiranje izvirnih pristojnosti občin, tj. tistih, ki jih občina določi s svojim aktom neposredno na podlagi svojega ustavnega položaja in zakonskega pooblastila, in tistih, ki jih kot občinske vire zagotavlja država. S tem je zagotovljeno predvsem izvrševanje javnega interesa na nižji ravni skladno z ustavnim načelom lokalne samouprave. Zato zadostni finančni viri določajo tudi stopnjo avtonomnosti in s tem samoupravnosti lokalnih skupnosti. V okviru svoje zakonodajne funkcije država sprejema predpise, ki urejajo področje lokalne samouprave in s tem tudi predpise, ki določajo njeno financiranje. Ustava v 147. členu sicer določa, da lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata ustava in zakon, vendar se država v preteklih dvajsetih letih ni odrekla svoji fiskalni suverenosti. Občine so pri predpisovanju davkov in drugih dajatev omejene z zakonom, tako da so njihove pravice, ki se nanašajo na materialno podlago za uresničevanje lokalne samouprave, vedno izvedene iz sprejetih aktov oziroma neposredno iz ustave. Pri določanju materialne podlage mora zakonodajalec izhajati iz navedenega 142. člena ustave, obseg materialne podlage pa mora ustrezati nalogam, ki bi jih občina opravljala v okviru svojega delovnega področja - med prihodki posamezne občine ter med ustavnimi in zakonskimi nalogami, ki naj bi jih izvajala občina, mora biti ustrezno razmerje (Brezovnik, Finžgar in Oplotnik 2014, 36). Sistem financiranja občin mora tako občinam zagotavljati tolikšen obseg sredstev, za kolikšnega je zakonodajalec opredelil, da lahko občina z njim zagotovi izvajanje svojih ustavnih in zakonskih nalog (Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi št. U-I-82/1996 z dne 17. aprila 1997 (Uradni list RS, št. 35/1997)). 142. člen ustave določa, da mora država tistim občinam, ki zaradi slabše razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, zagotoviti dodatna sredstva v skladu z zakonsko določenimi načeli in merili. To ustavno določilo je bilo eno izmed temeljnih vzrokov za neracionalne teritorialne členitve, ki smo jim bili priča v preteklosti. Po uvedbi lokalne samouprave je bil v letu 1994 sprejet prvi Zakon o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/1994), s katerim je bila do leta 1999 vsem občinam predvidena t.i. »zagotovljena poraba«, od leta 1999 dalje pa »primerna poraba«. Kljub kasnejšim spremembam in dopolnitvam sistema financiranja občin, je bil v letu 2006 sprejet nov Zakon o financiranju občin (v nadaljevanju: ZFO-1), ki z nekaterimi spremembami velja še danes (ibid., 36). Vse od uvedbe novega sistema lokalne samouprave v Sloveniji, pa je prisotno vprašanje, kako zagotoviti občinam zadostna finančna sredstva za izvajanje tistih nalog, ki jih morajo opravljati po ustavi in zakonu (Strnad Kos 2003, 1). Načelo samofinanciranja oz. financiranja z lastnimi viri je postavljeno kot temeljno načelo financiranja občin, ki mu morajo slediti tudi zakoni izdani na podlagi ustave. Vendar že Zakon o lokalni samoupravi, ki določa izhodišča financiranja občin, ne daje več prednosti lastnim virom. V 52. členu namreč določa, da lokalne zadeve javnega pomena občina financira iz lastnih virov, sredstev države in iz zadolžitve, nato pa v 53. členu le še našteva prihodke iz davkov, predpisanih na centralnem nivoju, ki pripadajo občini (Milunovič 2013, 8. odstavek). Določila ZLS, ki opredeljujejo vire financiranja lokalnih skupnosti kot lastne vire, sredstva države in zadolžitve ter da občine z njimi financirajo lokalne zadeve javnega pomena, se od leta 1993

19

niso spreminjala. Za lastne vire občin ZLS določa davke in druge dajatve ter dohodke od premoženja občine. Financiranje občin določa specialni predpis, Zakon o financiranju občin (ZFO-1), ki prvenstveno ureja financiranje izvirnih nalog iz pristojnosti lokalne samouprave. Določa pa tudi pravila zadolževanja in sofinanciranja investicij, ki jih občine izvajajo. Občinam, ki s svojimi lastnimi in odstopljenimi viri na podlagi ZFO-1 niso zmožne zagotoviti kalkulativno ugotovljenega obsega sredstev svoje primerne porabe, zakon daje pravico do finančne izravnave, kar pomeni, da jim država iz svojega integralnega proračuna zagotovi manjkajoča finančna sredstva. S tem je v Sloveniji (zgolj) s predpisi zagotovljeno uresničevanje prvega načela Evropske listine lokalne samouprave, ki določa, da morajo biti viri financiranja sorazmerni z nalogami in pristojnostmi občin ter iz njih izhajajočimi stroški (Oplotnik in Brezovnik 2014b, 3-4). Uresničitev drugega pomembnega načela MELLS, načela avtonomnosti, je možna le, če občinam sistem omogoča, da se v večji meri samofinancirajo. To pomeni, da večino prihodkov pridobijo iz lastnih virov in so čim manj odvisne od pomoči iz državnega integralnega proračuna. Tako praviloma velja, da naj sistem financiranja občinam omogoča čim višjo stopnjo samozadostnosti, kar pomeni, da jim ne bi bilo potrebno uporabljati mehanizma finančne izravnave (ibid., 4). ZFO v 3. členu določa, da financiranje občin temelji na načelih lokalne samouprave, predvsem na načelu sorazmernosti virov financiranja z nalogami občin in načelu samostojnosti občin pri financiranju občinskih nalog, v 4. členu pa določa, da morajo biti v občinskem proračunu vsi prejemki in izdatki, pri tem pa sestavo, pripravo in izvrševanje proračuna ureja ZJF. ZFO tudi določa, da se z zakonom, s katerim je na občino preneseno opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, določi tudi način zagotavljanja sredstev, ki jih mora zagotoviti država, in da mora država občini zagotoviti financiranje v sorazmerju z vrsto in obsegom prenesenih nalog. ZLS opredeljuje finančno izravnavo v 8. členu, ki določa, da se občine financirajo iz lastnih virov ter da tistim občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, država zagotovi dodatna sredstva za financiranje teh nalog. V letu 2006 sprejet nov ZFO(-1), ki v 1. členu ureja financiranje nalog iz občinske pristojnosti. Kot vire financiranja občine določa lastne davčne vire, druge lastne vire, odstopljene vire in zadolževanje. Odstopljeni viri so bili s spremembo in dopolnitvijo ZFO-1 preneseni med lastne davčne vire. Računsko sodišče (2012, 29) ugotavlja, da je s tem je prišlo do neusklajenosti klasifikacije virov financiranja občin, kot sta določeni v ZLS in ZFO-1. Hkrati specialni predpis, ki ureja financiranje občin (ZFO-1), ne izhaja več eksplicitno iz načela samofinanciranja. Načeli financiranja občin, ki sta navedeni v 3. členu ZFO-1, sta le še načeli sorazmernosti virov financiranja z nalogami in samostojnosti občin pri financiranju občinskih nalog, torej pri porabi sredstev. V 6. členu ZFO-1 med viri financiranja zgolj podaja enake pripadajoče davke, kot so navedeni v ZLS ter med viri doda odstopljeni delež dohodnine, ki pripada občinam skladno z merili za financiranje primerne porabe. Hkrati pa vse te odstopljene državne davke v istem členu klasificira kot lastne davčne vire občin, kar je v nasprotju z opredelitvijo lastnih davčnih virov po mednarodnih kriterijih. Milunovič (2013, 9. odstavek) povzema, da tako klasifikacija OECD kot priporočila Odbora ministrov za lokalno samoupravo (Council of Europe Rec (2005)1, Blöchliger in King 2006) odstopljenih državnih davkov ne razvrščajo pod lokalne oziroma lastne davke, v kolikor lokalni organi nimajo nikakršne ingerence pri njihovem oblikovanju. Po mednarodnih kriterijih se pod lastne lokalne davke uvrščajo le tisti davčni viri, katerih višino prihodkov lahko v celoti ali vsaj v delu spreminjajo lokalne oblasti

20

(Davey 2005). Nasprotno so vsi davčni viri, na katerih višino lokalne oblasti ne morejo vplivati, po definiciji transferni viri iz državne ravni. V skladu z ZFO-1 so občine za financiranje svojih nalog upravičene do prihodkov iz naslednjih virov financiranja:

davka na nepremičnine, ki bo po vsebini tudi odstopljen davek lokalni iz centralne ravni (do uvedbe tega davka pa nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča),

davkov na dediščine in darila, igre na srečo, promet nepremičnin in drugi, ki v celoti pripadajo občini, na območju katere so glede na lego predmeta obdavčitve ali stalnega prebivališča zavezanca pobrani (te davke določa država in občine nanje nimajo vpliva),

občinskih taks, prispevkov, samoprispevkov, okoljskih taks, glob, koncesijskih dajatev,

plačil za storitve javnih služb ter

54 % deleža dohodnine predpreteklega leta oziroma deleža, ki občinam v posameznem proračunskem letu pripada od višine skupne primerne porabe občin v tem letu (odstopljena dohodnina).

Občine s svojimi predpisi v zakonskem okviru določajo samostojno le stopnje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (do uvedbe davka na nepremičnine, kar bo predvidoma leta 2017), občinske takse, samoprispevke, globe za kršitve občinskih predpisov, koncesijske dajatve, cene storitev obveznih lokalnih gospodarskih javnih služb. Slovenske občine torej ne določajo avtonomno lokalnih davkov. Zakoni, ki urejajo posamezen davek na centralnem nivoju, v skladu z načelom enakosti pred zakonom, hkrati pa ne povsem skladno z načelom avtonomnosti financiranja občin, določajo davčne osnove, stopnje obdavčitve, zavezance in razloge za olajšave. V obstoječem sistemu financiranja občin v Sloveniji, je izračun sredstev, potrebnih za financiranje obveznih oz. izvirnih nalog občin, določen v ZFO-1. Zakon določa, da so sredstva primerne porabe namenjena financiranju nalog, ki jih mora občina opravljati na podlagi zakonov in v obsegu, ki je določen z zakoni. Naloge, katerih stroški se upoštevajo za ugotovitev primerne porabe občine, so naloge, ki jih mora občina opravljati na podlagi zakonov, in v obsegu, določenem z zakoni, ter se nanašajo na:

1. zagotavljanje javnih služb in izvajanje javnih programov na področjih:

predšolske vzgoje,

osnovnega šolstva in športa,

primarnega zdravstvenega varstva in zdravstvenega zavarovanja,

socialnega varstva,

kulture; 2. zagotavljanje lokalnih gospodarskih javnih služb; 3. urejanje občinske prometne infrastrukture in zagotavljanje varnosti prometa

na občinskih cestah; 4. požarno varstvo ter varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami; 5. prostorske ureditve občinskega pomena, varstvo okolja in ohranjanje narave; 6. plačila stanarin in stanovanjskih stroškov; 7. delovanje občinskih organov ter opravljanje upravnih, strokovnih,

pospeševalnih in razvojnih nalog, pa tudi nalog v zvezi z zagotavljanjem javnih služb; 8. opravljanje drugih nalog, določenih z zakonom (11. člen ZFO-1).

21

Izračun primerne porabe posamezne občine določa 13. člen ZFO-1. Izračuna se glede na število prebivalcev občine in delež prebivalcev, mlajših od 15 let ter delež prebivalcev, starejših od 65 let, glede na dolžino lokalnih cest (lokalne ceste in javne poti), površino občine, in določeno povprečnino. Izračunana primerna poraba na podlagi teh, v zakonu opredeljenih kriterijev, naj bi odražala posebnosti posamezne občine in specifične potrebe njenih prebivalcev, ki vplivajo na obseg financiranja njenih obveznih nalog. Drugi člen ZFO-1 definira povprečnino kot ugotovljen primeren obseg sredstev, v državi na prebivalca, za financiranje z zakonom določenih nalog občin. Povprečni stroški za financiranje navedenih nalog se ugotovijo z upoštevanjem podatkov o tekočih odhodkih in tekočih transferih za te naloge, ki jih občine sporočajo Ministrstvu za finance na podlagi zakona oziroma predpisa, kot povprečnina, izračunana po metodologiji, ki jo po predhodnem usklajevanju z občinami in njihovimi združenji določi vlada z uredbo. Ministrstvo za finance ugotovi povprečnino za naslednje proračunsko leto po Uredbi o metodologiji za izračun povprečnine za financiranje občinskih nalog1, na podlagi posredovanih podatkov za pretekla štiri leta. V izračunu upošteva vsakokratno inflacijo na letni ravni, inflacijo v letu, v katerem se povprečnina ugotavlja, ter predvideno inflacijo v letu, za katero se povprečnina ugotavlja. Pri izračunu se upoštevajo povprečni stroški za izvajanje obstoječih nalog občin in za tiste naloge, ki jih bodo na podlagi zakona začele opravljati v naslednjem proračunskem letu. Povprečni stroški so določeni z dogovorom, ki ga pred predložitvijo državnega proračuna v državni zbor sklene vlada z reprezentativnimi združenji občin (11., 12. člen ZFO-1). Izračunano povprečnino za prihodnje proračunsko leto in leto, ki temu sledi, ministrstvo, pristojno za finance, pošlje občinam, da najpozneje do 1. septembra tekočega leta dajo k izračunu svoje mnenje. Povprečnino določi državni zbor z zakonom, ki ureja izvrševanje državnega proračuna. (12. člen ZFO-1). Na podlagi povprečnine, Ministrstvo za finance za vsako občino za posamezno proračunsko leto izračuna primerno porabo. 13. člen ZFO-1 določa, da količniki izračunani iz podatkov posamezne občine, vplivajo na 39 % njene primerne porabe, od tega 6 % površina, 13 % dolžina občinskih cest, 16 % število prebivalcev, mlajših od 15 let, in 4 % število prebivalcev, starejših od 65 let. 61 % primerne porabe pa je odvisnih od povprečnine in števila prebivalcev (Brezovnik, Finžgar in Oplotnik 2014, 34).

Merilo za ugotovitev prihodkov občine iz dohodnine za financiranje primerne porabe je primeren obseg sredstev, ki ga izračuna Ministrstvo za finance, za posamezno proračunsko leto po enačbi (13. člen ZFO-1):

POs = Oi*Po*(0,3 + 0,7* Iro)

Pri tem je: POs - primeren obseg sredstev; Oi - število prebivalcev v občini; Po - povprečna primerna poraba na prebivalca v državi izračunana po enačbi:

Po = SPP/O, pri čemer je SPP - skupna primerna poraba občin za posamezno proračunsko leto; O - število prebivalcev v državi;

1 Uradni list Republike Slovenije, št.51/2009

22

Iro - indeks raznolikosti, izračunan po enačbi: Iro = PPi/Oi*Po, pri čemer je: PPi - primerna poraba občine za posamezno proračunsko leto.

Občinam, pri katerih izračunan znesek potrebnega obsega sredstev za financiranje primerne porabe za več kot 15 % presega znesek izračunane primerne porabe, se za 50 % presežka zmanjša ugotovljeni primerni obseg sredstev. Občine prejmejo skupaj 70 % prihodkov od 54 % dohodnine, vplačane v predpreteklem letu, povečane za inflacijo za leto pred letom, in leto, za katero se izračuna primerna poraba občin. To se ugotovi na podlagi vsote odmerjene dohodnine iz dohodninskih odločb, izdanih zavezancem, ki imajo na dan 31. 12. leta, na katero se nanašajo odmerne odločbe, stalno prebivališče v občini. Preostanek sredstev dohodnine, namenjene občinam, in presežek prihodkov občin, ki presega njen primerni obseg sredstev, se nameni za solidarnostno in dodatno solidarnostno izravnavo. Ob funkciji primerne porabe in funkciji lastnih prihodkov občine pa je pomembna tudi funkcija finančne izravnave, ki temelji na načelih MELLS-a in 142. členu ustave. Občina, ki v posameznem proračunskem letu ni zmožna financirati primerne porabe, je upravičena do solidarnostne (finančne) izravnave v višini razlike med primerno porabo občine in prihodki iz 14. člena ZFO-1. Če je primerna poraba občine večja od potrebnega obsega sredstev za financiranje primerne porabe, je za to razliko občina upravičena še do dodatne solidarnostne izravnave. Izravnavo dobi iz državnega proračuna. 15. člen ZFO-1 določa, da zneske finančne izravnave ugotovi Ministrstvo za finance, po sprejetju državnega proračuna in jih sporoči občinam, ki jim je finančna izravnava dodeljena, ter objavi na svoji spletni strani (Brezovnik, Finžgar in Oplotnik 2014, 35). Ministrstvo pristojno za finance, mora občinam zaradi priprave občinskih proračunov najpozneje do 15. oktobra tekočega leta za naslednje proračunsko leto in leto, ki temu sledi, sporočiti predhodne podatke o zneskih finančne izravnave (16. člen ZFO-1). Vse od vzpostavitve lokalne samouprave v Sloveniji, delež odstopljene dohodnine, namenjene financiranju temeljnih nalog občin, narašča, in sicer se je s 30 % pobrane dohodnine v letu 1994 povečal na 35 % v letu 1999 in na 54 % v letu 2008. Po mnenju Računskega sodišča to kaže, da se potrebe občin po finančnih sredstvih za financiranje obveznih nalog občin povečujejo (Računsko sodišče 2012, 53). Podobno ugotavlja Bradaschia, ki pravi, da se je po letu 1999 obseg pristojnosti in nalog občin vsaj podvojil, prihodki občin pa so se npr. gibali od 4,8 % BDP v letu 2003 do 5,63 % BDP v letu 2009 (Bradaschia 2012, 21). Slika 2 kaže, da so v letu 2010 prihodki občin dosegli 6,01 % BDP, nato pa so se do leta 2013 znižali na 5,62 % BDP, v letu 2014 pa so se na račun višjih transfernih prihodkov povečali do 5,91 % BDP, kar pa ne spreminja trenda padanja ostalih občinskih prihodkov. Po drugi strani, so se izdatki oz. poraba občin gibali od 5,4 % BDP v letu 2008 do 6,38 % BDP v letu 2010 in leta 2014 dosegli 6,13 % BDP. Občinski odhodki so v vsem obdobju od leta 2008 do leta 2014 presegali prihodke, razen v letu 2012 (ko so bili izenačeni) in občine v tem celotnem obdobju niso imele proračunskega presežka.

23

Slika 2: Prihodki, odhodki in primanjkljaj občinskih proračunov v % BDP od leta 2008 do leta 2014

Vir: Ministrstvo za finance 2016

Prihodki občin se v tem obdobju sicer povečujejo v znesku, vendar pa nesorazmerno z višino odhodkov. Občine so v tem času prejele od 1.875 mio € prihodkov v letu 2008 do 2.016 mio € v letu 2013, v letu 2014 pa na račun visokih transfernih prihodkov (469 mio €), skupaj celo 2.205 mio € prihodkov (vir: MF 2016, 79-84). Slednje kaže, da se obseg sredstev sicer povečuje, vendar je kljub skoraj enkratnemu povečanju pristojnosti in nalog, obseg sredstev v razmerju do BDP nesorazmeren z dodeljenimi nalogami (Bradaschia 2012, 21). Ob tem Brezovnik, Finžgar in Oplotnik (2014, 36) povzemajo po Grafenauerju in Brezovniku (2011), da je v Sloveniji zaradi raznolikosti občin in ob upoštevanju dejstva, da imajo vse občine, ne glede na njihovo velikost, povsem enake pristojnosti, dejansko nemogoče izdelati transparenten in ekonomsko pravičen model financiranja občin. Naslednji sliki prikazujeta gibanje celotnih občinskih prihodkov v % od BDP (Slika 4) kot tudi gibanje posameznih vrst prihodkov v letih 2008 do vključno leta 2014 (Slika 3 in 4). Slika 3: Prihodki občinskih proračunov v % BDP po finančnem viru od leta 2008 do l. 2014

Vir: Ministrstvo za finance 2016

24

Kot že prej navedeno, se občine skladno z ustavo (142, člen) in ZLS (52. člen) financirajo iz lastnih virov, sredstev države in zadolžitve, pri tem pa največji del predstavljajo sredstva odstopljene dohodnine iz državnega proračuna, kar se lepo vidi na Sliki 3. Slika 4: Gibanje občinskih prihodkov po finančnem viru v % BDP od leta 2008 do leta 2014

Vir: Ministrstvo za finance 2016

Obseg sredstev odstopljene dohodnine predstavlja največji delež v prihodkih občinskih proračunov (Sliki 3 in 4) (MF 2016, 77). Dohodnina se med leti 2008 in 2014 giblje med 2,44 % BDP v letu 2008 in 3,19 % BDP v letu 2012. Sledijo ji nedavčni prihodki, ki se gibljejo od 0,89 % BDP v letu 2014 do 1,28 % BDP v letu 2010. Tako dohodnina kot nedavčni prihodki v zadnjih letih padajo; nedavčni prihodki od leta 2010 naprej, dohodnina pa od leta 2012, ko je vlada začela občinam zniževati povprečnino. Dohodnina je v letu 2014 znašala 3,02 % BDP. Trend padanja se zaradi nadaljnjega zmanjševanja povprečnine nadaljuje tudi v letih 2015 in 2016. Nedavčni prihodki so v letu 2010 dosegli najvišjo vrednost, 1,28 % BDP, od tedaj pa padajo in so v letu 2014 znašali 0,89 % BDP. Tema viroma sledijo transferni prihodki, ki se gibljejo od 0,65 % BDP v letu 2008 do 1,27 % BDP v letu 2014, ko porast odraža pridobljena nepovratna sredstva s strani občin, največ iz proračuna Evropske unije ob zaključevanju finančne perspektive 2007 - 2013, ki se zaključi 31.12.2015. Manjši delež predstavljajo davki na premoženje in drugi davčni prihodki, ki ostajajo v obdobju med leti 2008 do 2014 približno konstantni. Davki na premoženje se gibljejo od 0,57 % BDP v letih 2008 in 2009, do 0,63 % BDP v letu 2012, drugi davčni prihodki, ki predstavljajo najnižji delež v strukturi prihodkov v vseh letih, pa od 0,14 % BDP v letu 2013 do 0,18 % BDP v letih 2008 in 2009. Transferni prihodki se v istem obdobju gibljejo med 0,65 % in 1,27 % BDP v letu 2014, ko so dosegli najvišjo vrednost zadnjih let (v znesku 469 mio €), pretežno na račun občinskih pridobljenih nepovratnih sredstev iz proračuna EU zaradi izvajanja močne investicijske dejavnosti občin ob zaključevanju finančne perspektive 2007 – 2013. Slika 4 kaže gibanje oz. trend občinskih prihodkov v letih 2008 – 2014. Prikazuje, da občinski prihodki brez transfernih prihodkov v odstotku BDP padajo od leta 2012, ko so znašali 4,99 % BDP do 4,64 % BDP v letu 2014.

25

Za lastne vire občin ZLS v 52. členu določa davke in druge dajatve ter dohodke od premoženja občin.

ZFO-1 v 6. členu določa, da med lastne davčne vire sodijo:

prihodki od davka na nepremičnine,

prihodki od davka na vodna plovila,

prihodki od davka na promet nepremičnin,

prihodki od davka na dediščine in darila,

prihodki od davka na dobitke od klasičnih iger na srečo in

prihodki od drugega davka, če je tako določeno z zakonom, ki ureja davek. Od spremembe in dopolnitve Zakona o financiranju občin (ZFO-1A) spadajo med lastne davčne vire tudi prihodki od 54 odstotkov dohodnine, vplačane v predpreteklem letu, povečane za inflacijo za leto pred letom, in leto, za katero se izračuna primerna poraba občin.

Med druge lastne vire sodijo glede na določbe ZFO-1 (7. člen):

prihodki od samoprispevka, takse, globe,

koncesijske dajatve,

plačila za storitve lokalnih javnih služb in

drugi, če je tako določeno z zakonom, ki ureja posamezno dajatev, ali s predpisom, izdanim na podlagi zakona.

Med druge lastne vire prav tako sodijo:

prihodki od stvarnega in finančnega premoženja občine,

prejete donacije in

transferni prihodki iz državnega proračuna in sredstev skladov Evropske unije. Drugi lastni viri razen prejetih donacij in transfernih prihodkov se uvrščajo v kategorijo nedavčnih prihodkov občin.

Transferni prihodki občin so dodatna sredstva, ki jih občine lahko prejmejo iz drugih javnih blagajn, tj. iz državnega proračuna, drugih občinskih proračunov, skladov socialnega zavarovanja, javnih skladov in agencij ter državnega proračuna iz sredstev proračuna EU. Tudi finančna izravnava je transferni prihodek občin. Finančna izravnava so sredstva, ki se v posameznem proračunskem letu iz državnega proračuna dodelijo občini, ki s prihodki, določenimi z zakonom, ne more financirati svoje primerne porabe (2. člen ZFO-1). Finančna izravnava je občini upravičenki dodeljena v višini med izračunano primerno porabo in prihodki za financiranje primerne porabe. Zneske finančne izravnave po sprejetju državnega proračuna ugotovi Ministrstvo za finance, jih sporoči občinam ter objavi na svoji spletni strani (15. člen ZFO-1). Model financiranja občin je optimalen, ko je seštevek finančnih izravnav za vse občine enak nič. To pomeni, da so se občine sposobne financirati same in so od države povsem neodvisne. Drugače povedano, občine so v tem primeru popolnoma avtonomne pri financiranju in izvajanju svojih nalog. Za dosego optimuma modela, mora biti funkcija primerne porabe občine oblikovana tako, da se vrednosti primerne porabe posamezne občine čim bolj približajo vrednostim lastnih prihodkov (Brezovnik, Finžgar in Oplotnik 2014, 43).

Od leta 1999 je lahko Republika Slovenija črpala sredstva Evropske unije v okviru predpristopne pomoči, od leta 2004 pa je kot članica Evropske unije upravičena do črpanja sredstev proračuna Evropske unije. Sredstva Evropske unije lahko črpajo tudi posamezne občine, pridobijo pa jih lahko neposredno iz proračuna Evropske unije ali prek državnega proračuna. Kot že navedeno, so najpomembnejši del transfernih prihodkov občin v zadnjih letih (predvsem v letih 2014 in 2015) predstavljali transferni prihodki iz državnega proračuna iz sredstev proračuna

26

EU. Te prihodke so občine pridobile kot evropska nepovratna sredstva za sofinanciranje investicijskih projektov občin na podlagi finančne perspektive Evropske unije 2007 - 2013, ki se zaključuje z zadnjim dnem leta 2015.

Poleg finančne izravnave in nepovratnih sredstev iz proračuna EU so transferni prihodki občin še dodatna sredstva državnega proračuna za sofinanciranje:

izvajanja posamezne naloge ali programa,

investicij in

skupnega opravljanja nalog občinske uprave (18. člen ZFO-1).

19. člen ZFO-1 pa določa, da se z zakonom ali predpisom, izdanim na podlagi zakona, lahko določijo posamezne naloge ali programi iz pristojnosti občin, za katerih izvajanje se občinam zaradi zagotavljanja širšega javnega interesa zagotavljajo dodatna sredstva iz državnega proračuna. V skladu z ZFO-1 se v državnem proračunu zagotavljajo dodatna sredstva za sofinanciranje investicij v lokalno javno infrastrukturo in investicij posebnega pomena za zadovoljevanje skupnih potreb in interesov prebivalcev občine, ki so uvrščene v načrte razvojnih programov občinskih proračunov (21. člen ZFO-1). Neposredni proračunski uporabniki državnega proračuna (ministrstva), vsak na svojem področju dela, sprejmejo praviloma za štiri leta programe sofinanciranja investicij v lokalno javno infrastrukturo, s katerimi se zagotavljajo enaki pogoji za zadovoljevanje skupnih potreb prebivalcev v skladu z razvojnimi cilji države in se financirajo iz državnega proračuna (22. člen ZFO-1). Občinam se iz državnega proračuna namenijo tudi sredstva za sofinanciranje investicij v vrednosti odobrenih sredstev strukturne in kohezijske politike Evropske unije (21. člen ZFO-1). Delež sredstev za sofinanciranje investicij se izračuna z matematično enačbo (23. člen ZFO-1). Odvisen je od dolžine občinskih cest, površine desetkilometrskega obmejnega pasu, površine kmetijskih zemljišč v uporabi, površine območja Natura 2000, površine občine, števila prebivalcev in redkosti poseljenosti. Deleže občinskih sredstev za posamezno občino izračuna služba vlade po sprejetju državnega proračuna in povabi občine k oddaji načrtov porabe njihovega deleža. 2. odstavek 21. člena ZFO-1 določa, da se občinam za vsako proračunsko leto zagotovijo sredstva v višini 6 % skupne primerne porabe občin. Z 10. členom Zakona o interventnih ukrepih (UL RS 94/10) pa je bilo v letu 2010 določeno, da se ne glede na 2. odstavek 21. člena in 39. člen ZFO-1, del sredstev za sofinanciranje investicij občin iz prvega odstavka 21. člena ZFO-1 zagotavlja v letih 2011 in 2012 v višini 4 % skupne primerne porabe občin. Nato pa v letu 2012 z Zakonom za uravnoteženje javnih financ (UL RS 40/12) enaka določba podaljšana še za leti 2013 in 2014. V letu 2015 je bil 21. člen ZFO-1 predmet ponovnih sprememb s 56. členom Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (UL RS 96/15), ki je določil, da se v letih 2016 in 2017 sredstva za sofinanciranje investicij zagotavljajo le še v višini 2 % skupne primerne porabe občin, hkrati pa določil, da se občine lahko za financiranje investicij dodatno zadolžijo v višini 3 % skupne primerne porabe. S tem pa je posegel v vsebino in klasifikacijo virov financiranja lokalne ravni, saj je del nepovratnih transfernih odhodkov spremenil v možnost dodatnega zadolževanja lokalne ravni. Lokalne zadeve javnega pomena, občine torej po zakonu (52. členu ZLS), financirajo iz lastnih virov, sredstev države in tudi z zadolžitvijo, čemur se bomo bolj posvetili v 3. poglavju.

Premoženje občin na dan 31. 12. 2014 je skupaj znašalo 13.727.591.311 €. Občine so imele v letu 2014 skupaj 2.204.562.099 € prihodkov in 2.285.683.653 € odhodkov, kar pomeni, da so občine v letu 2014 izkazale primanjkljaj v znesku 81.121.554 €. To ne pomeni, da so občine imele

27

izgubo, ampak da so presežek odhodkov za izvajanje svojih nalog nad realiziranimi prihodki pokrivale s prihranki iz preteklih let. V primeru investicijskih izdatkov pa lahko tudi z dodatnimi viri iz računa finančnih terjatev in naložb ali računa financiranja, torej z zadolževanjem. Proračunski primanjkljaj je imelo v letu 2014 121 občin, proračunski presežek pa 90 občin. V letu 2014 so viri financiranja vseh občin skupaj znašali 2.338.826.673 €. V Tabeli 1 je za leto 2014 prikazana struktura virov financiranja občin s podrobnejšo razčlenitvijo na skupine virov, klasificirane na osnovi ZLS (lastne vire, sredstva države in zadolževanje) ter razporejenih v te skupine na osnovi ZFO-1. Tabela 1: Struktura virov financiranja občin v letu 2014 po klasifikaciji ZFO-1

Vir: Ministrstvo za finance, lastni izračun

Tabela kaže, da se je v letu 2014 struktura virov med posameznimi občinami zelo razlikovala in da so deleži kategorij virov financiranja precej različni. To pomeni, da so občine različno uspešne pri pridobivanju virov, na katerih višino lahko (sicer le delno) vplivajo same. Ti viri so lastni davčni viri brez odstopljene dohodnine, drugi lastni viri, transferni prihodki iz državnega proračuna in transferni prihodki iz proračuna Evropske unije. Odstopljena dohodnina občinam predstavlja najstabilnejši vir financiranja in največji delež vseh virov občin, v povprečju 48 %. Najmanjši delež je imela Občina Grad (le 5,2 % vseh svojih virov). Hkrati je imela Občina Grad med vsemi občinami tudi najmanjši delež drugih lastnih virov (0,6 %). Je pa pridobila 65,7 % svojih virov financiranja iz transfernih prihodkov iz sredstev proračuna Evropske unije iz kohezijskega sklada, kar je v tej kategoriji tudi največji delež med vsemi občinami. Med transfernimi prihodki iz državnega proračuna je najvišji delež svojih virov financiranja dosegla Občina Cerkvenjak. Največji, 90 % delež prihodkov iz dohodnine pa je v letu 2014 dosegla Občina Luče, ki praktično skoraj ni pridobila drugih virov financiranja. Zadolževanje v povprečju predstavlja 5,7 % delež v strukturi virov financiranja vseh občin. Nekaj občin se v letu 2014 ni zadolžilo (0 % vseh virov), največji delež 33 % pa je bil dosežen v Občini Cerklje na Gorenjskem, ki za je zadolžila za 3 mio € ob realizaciji 9 mio € prejemkov. Prikazana struktura odraža precej velik povprečni delež transfernih prihodkov občin v vseh virih financiranja, večinoma iz proračuna Evropske unije. To je posledica močne investicijske dejavnosti občin na področju infrastrukturnih projektov ob zaključevanju finančne perspektive 2007-2013, ki se zaključuje konec leta 2015. Zaradi slabega črpanja nepovratnih sredstev v prvih letih perspektive, se je izvajanje sofinanciranih investicij in posledično črpanje skoncentriralo na zadnji 2 leti, to sta 2014 in 2015. To se odraža tudi na Slikah 3 in 4 s precejšnjim porastom odstotka transfernih v celotnih prihodkih občin v letu 2014. Nekatere občine v letu 2014 sicer niso prejemnice teh prihodkov, Občina Grad pa je uspela pridobiti izjemno veliko transfernih

Skupna vrednost

v evrih

Povprečen

odstotek vira v

vseh virih občin

Najmanjši

odstotek vira v

vseh virih občin

Največji

odstotek vira v

vseh virih občin

Lastni viri Dohodnina 1.125.886.983 48,1% 5,2% 89,6%

Lastni davki brez dohodnine 272.573.219 11,7% 1,6% 26,2%

Drugi lastni viri 333.466.065 14,3% 0,6% 37,9%

Prejeta vračila danih posojil in

prodaja kapitalskih deležev 1.153.017 0,0% 0,0% 1,8%

Sredstva države

Transferni prihodki iz državnega

proračuna 123.208.074 5,3% 0,4% 33,3%

Transferni prihodki iz EU 349.427.758 14,9% 0,0% 65,7%

Zadolževanje Zadolževanje 133.111.557 5,7% 0,0% 33,4%

SKUPAJ 2.338.826.673 100%

28

prihodkov, skupaj kar 94 % svojih virov financiranja. Realizirala je tudi največji delež transfernih prihodkov iz proračuna EU med vsemi občinami, saj ji je le-ta predstavljal kar 65,7 % vseh njenih virov financiranja. Od 30 mio € prejemkov, je prejela kar 28 mio € transfernih prihodkov, od tega 19 mio € nepovratnih sredstev iz proračuna Evropske unije iz kohezijskega sklada. Podatki v tabeli potrjujejo, da se občine financirajo iz lastnih virov (po klasifikaciji ZFO-1), sredstev države in zadolžitve, pri tem pa največji del predstavljajo sredstva odstopljene dohodnine iz državnega proračuna, ki so v ZFO-1 definirana kot lastni vir občin. Obseg sredstev dohodnine, odstopljene občinam, se je povečal z začetnih 30 odstotkov v letu 1994 na 54 odstotkov v letu 2008. S tem se je navidezno povečala tudi finančna samostojnost občin. Hkrati pa se je z uvedbo solidarnostne izravnave in dodatne solidarnostne izravnave v letu 2008 pričel pretok sredstev iz finančno samostojnih občin k finančno nesamostojnim občinam. Tako je bila potreba po dodatnih sredstvih iz državnega proračuna zmanjšana, vendar pa so bila sredstva odvzeta finančno samostojnim občinam. Računsko sodišče RS ocenjuje (2012, 53), da je bil s to spremembo ZFO sistem financiranja občin prilagojen manjšim občinam, ki so v povprečju manj samostojne, kar je vzpostavilo tudi dodatno vzpodbudo za ustanavljanje novih občin. V letu 2014 le 62 občin ni prejemalo medobčinske solidarnostne izravnave. Prejemnic te dodatne solidarnostne izravnave je bilo kar 149 občin in sicer so skupaj prejele 18.731.540 € dodatne solidarnostne izravnave. Občin, ki bi prejemale finančno izravnavo iz državnega proračuna pa v letu 2014 ni bilo, saj so bila sredstva dohodnine, namenjena občinam, zadostna za financiranje obveznih nalog vseh občin. To pomeni, da so bila občinam, ki niso bile finančno samostojne, zagotovljena sredstva finančno samostojnih občin. Evropska listina lokalne samouprave v 3. odstavku 9. člena določa, da naj bi del finančnih virov lokalne samouprave izviral iz krajevnih davkov in prispevkov, katerih višino v okviru zakona lahko določajo samoupravne lokalne skupnosti same. Tako naj bi občine avtonomno določale oz. vplivale na višino teh virov financiranja, kar bi jim lahko zagotavljalo fleksibilnost pri financiranju svojega delovanja in prilagajanju na krizne razmere. V letu 2014 je odstopljena dohodnina s centralne ravni predstavljala skoraj polovico vseh virov financiranja proračunov lokalnih skupnosti. Prav tako pa je tudi večina ostalih virov predpisana na centralni ravni in občine nanjo nimajo vpliva. To kaže, da v obstoječem sistemu financiranja občine ne morejo v zadostni meri vplivati na velikost finančnih virov (ibid., 38). Podobno meni Milunovič (2013, 11.-16. odstavek), ki ugotavlja, da na podlagi načel MELLS-a in priporočil Odbora ministrov za lokalno in regionalno samoupravo Sveta Evrope v zvezi z zagotavljanjem finančnih virov lokalnim in regionalnim oblastem, ustavna načela in tudi načela MELLS-a niso primerno upoštevana kljub spremembi sistema financiranja občin v letu 2008. Nadalje ugotavlja, da imajo slovenske občine visoko stopnjo finančne avtonomije na strani porabe razpoložljivih virov, saj zakonodaja ne omejuje občin pri razpolaganju z viri razen pri namenskih transferih, katerih udeležba pa je v skupnih prihodkih občin nizka. Na drugi strani pa imajo občine resne omejitve finančne avtonomije na strani prihodkov in predvsem na strani pridobivanja lastnih davčnih virov občin. Navedeno potrjuje z dvema najbolj kritičnima kazalnikoma finančne avtonomije:

stopnjo finančne odvisnosti od države in

stopnjo davčne avtonomnosti občin. Stopnjo finančne odvisnosti od države poda kot razmerje med transfernimi in skupnimi prihodki občin. Pod transferne vire zajame vse finančne vire, ki jih po mednarodnih standardih ni možno opredeliti kot lastne vire občin. Če sledimo ekonomski klasifikaciji prihodkov javnih financ po statističnih podatkih za leto 2012, so transferni viri občin v Sloveniji vsi davki razen nadomestila

29

za uporabo stavbnih zemljišč, prejete donacije in transferni prihodki. Ti viri skupaj so v letu 2012 znašali 1.528,32 mio €, medtem ko so vsi prihodki občin v letu 2012 znašali 2.080,07 mio €2. Na osnovi navedenih podatkov dobi kazalnik finančne odvisnosti občin v višini 73,5 %, ki kaže, da je finančna samostojnost občin v letu 2012 po navedenih kriterijih le 26,5-odstotna. Milunovič ugotavlja, da je še bolj kritičen kazalnik indeks davčne avtonomnosti, ki ga izrazi kot razmerje med deležem lastnih davkov in skupnih prihodkov občin. Iz opredelitve pojma lastni davčni viri po mednarodnih kriterijih je jasno, da odstopljeni davki niso lastni davčni viri občine, saj o njihovi višini ali uvedbi občine ne odločajo. Edini davčni vir, o katerem občine v Sloveniji (za sedaj) odločajo, je nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč, ki naj bi ga v prihodnosti (predvidoma leta 2017) zamenjal davek na nepremičnine. Zato lahko z udeležbo tega davčnega vira v skupnih prihodkih občin izrazimo davčno avtonomijo občin v Sloveniji, ki je v letu 2012 znašala 8,9 %. V skupnih prihodkih občin za leto 2012 je nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč znašalo 185,45 mio €3. Ta kazalnik lahko primerjamo z razponom stopnje davčne avtonomnosti v državah EU, kjer znaša od 0 % na Malti in Latviji do čez 50 % v Nordijskih državah (povzeto po Godet, 2008). Ta primerjava nam pove, da se Slovenija uvršča zelo nizko na lestvici fiskalne avtonomije subnacionalnih oblasti. Ob tem pa se je treba zavedati, da imajo fiskalno decentralizirane države praviloma organizirano lokalno samoupravo na več nivojih, medtem ko v Sloveniji ostaja enonivojska struktura. Zgoraj navedena dva kazalnika sta skladna z ugotovitvami monitoringa Sveta Evrope o lokalni in regionalni demokraciji v Sloveniji (Council of Europe 2011) glede finančnega sistema. Iz poročila izhaja, da je Slovenija s spremembami sistema financiranja lokalnih skupnosti v letih 2006 in 2008 razporejanje skupnih državnih davkov (večinoma dohodnine) spremenila tako, da sistem temelji na znesku na prebivalca ter hkrati ugotavlja, da je stopnja davčne avtonomije v slovenskih občinah relativno nizka. Iz teh ugotovitev sledi osnovno priporočilo, da je potrebno sistem financiranja okrepiti v smeri povečanja finančne avtonomije lokalnih oblasti s širjenjem prihodkov iz lokalnih davkov in taks ter zagotoviti merila, ki tesneje povezujejo izračun višine porabe na prebivalca s funkcijami lokalnih oblasti (povzeto po Milunovič 2013, 11.-16. odstavek). Podobno je že v letu 2002, pred prenovo sistema financiranja lokalne samouprave v letih 2006 in 2008, zapisal Železnik (2002, 10-11), ki meni, da je pomembna že izhodiščna usmeritev k doseganju optimuma sistema financiranja lokalnih skupnosti z njihovim aktivnim sodelovanjem pri oblikovanju ustreznih davčnih virov ter, da mora model financiranja lokalnih skupnosti v največji meri upoštevati teoretične temelje decentralizacije (oz. fiskalnega federalizma) predvsem njen osnovni smisel, avtonomnost lokalnih financ in načela MELLS-a. Tudi analiza učinkov obstoječega sistema financiranja občin, ki je bila opravljena konec leta 2010, je opozorila na določene pomanjkljivosti pri zagotavljanju sorazmernosti virov financiranja s pristojnostmi občin. Zato so po dvajsetih letih od uvedbe sodobne lokalne samouprave v Sloveniji potrebne novelirane smernice nadaljnjega razvoja za dvig upravljavske in izvajalske sposobnosti lokalne samouprave. Ministrstvo za javno upravo je v letu 2015 ponovno pričelo pripravljati Strategijo razvoja lokalne samouprave v Sloveniji, ki naj bi bila skladna z Evropsko listino lokalne samouprave in naj bi začrtala pot njenega nadaljnjega razvoja.

2 Vir podatkov: Ministrstvo za finance. Bilten javnih financ 6/2013 ter podatki o višini realiziranega nadomestila za uporabo

stavbna zemljišča za leto 2012 podani v predlogu Zakona o davku na nepremičnine 7.6. 2013, EVA: 2013-1611-0071. 3 Vir podatkov: predlog Zakona o davku na nepremičnine 7.6. 2013, EVA: 2013-1611-0071.

30

3 ZADOLŽEVANJE OBČIN IN DRŽAVE V REPUBLIKI SLOVENIJI

3.1 Pravne podlage zadolževanja občin

Zadolževanje občin v Sloveniji je omejeno v višini, v obliki in v namenu zadolžitve. Reguliran je tudi sam proces zadolževanja slovenskih občin. Pravni okvir določa omejitve zadolževanja, opredeljuje splošne cilje upravljanja z dolgom, zagotavlja transparentnost in odgovornost in opisuje proračunsko in računovodsko poročanje.

Zadolževanje občin v Republiki Sloveniji ureja Zakon o lokalni samoupravi (ZLS) v 55. členu, ki določa, da se občina lahko zadolži pod pogoji, določenimi z zakonom. Nadalje ureja zadolževanje občin Zakon o javnih financah (ZJF) v 85., 86. in 88. členu ter Zakon o financiranju občin (ZFO-1) v 10. členu. V 85. členu ZJF so določene posebnosti zadolževanja občin. Zakon pravi, da se občina lahko zadolžuje na podlagi predhodnega soglasja ministra, pristojnega za finance, pod pogoji, ki jih določa zakon, ki ureja financiranje občin. Posli zadolžitve, brez pridobljenega soglasja ministra, so nični, zaradi česar lahko tako za občine kot za njihove posojilodajalce pride do resnih posledic. Občine se lahko z namenom uravnavanja likvidnosti zaradi neenakomernega pritekanja prejemkov v posameznem proračunskem letu, tudi likvidnostno zadolžijo, vendar največ do višine 5 % zadnjega sprejetega proračuna. Občina mora o zadolževanju in odplačilih glavnic dolgov poročati za finance pristojnemu ministrstvu. V 86. in 88. členu ZJF je določeno izdajanje poroštev občine. Zakon določa, da se posredni uporabniki občinskega proračuna, javni gospodarski zavodi in javna podjetja lahko zadolžujejo in izdajajo poroštva samo, če je z zakonom, ki ureja financiranje občin, to dovoljeno in pod pogoji, ki jih določi občinski svet. Občine morajo tudi o zadolževanju oseb javnega sektorja in izdajanju poroštev obveščati ministrstvo, pristojno za finance. Izdana poroštva predstavljajo potencialno obveznost izdajatelja, zato tudi za njih veljajo omejitve obsega ter se štejejo kot zadolževanje. Zadolževanje občin je po 52. členu ZLS poleg financiranja z lastnimi viri ter s sredstvi države, eden od treh virov financiranja občin. V zadolževanje občin se po 10. členu ZFO-1 všteva zadolževanje za izvrševanje občinskega proračuna, učinki zadolževanja v zvezi z upravljanjem z dolgom občinskega proračuna, dana poroštva posrednim proračunskim uporabnikom občinskega proračuna in javnim podjetjem, katerih ustanoviteljica je občina, in finančni najemi ter blagovni krediti neposrednih proračunskih uporabnikov občinskega proračuna. Občine so pri zadolževanju in izdajanju poroštev omejene z določili ZFO-1, ki določa največji dovoljeni letni obseg dolžniških obveznosti odplačila glavnic posojil in obresti in potencialno prevzetih poroštev glede na lastne prihodke občine. Omejitev zadolževanja občin predstavlja tudi obvezna pridobitev soglasja ministra za finance k vsaki zadolžitvi na podlagi določil ZJF. Določbe ZFO-1, ki urejajo zadolževanje občin, so se v preteklosti pogosto spreminjale. Od sprememb in dopolnitev ZFO-1 v letu 2008 (to je ZFO-1A, 10. člen) so edina omejitev obsega zadolževanja letna odplačila obveznosti iz posojil (glavnice in obresti), finančnih najemov in blagovnih kreditov (obrokov) ter potencialnih obveznosti iz izdanih poroštev za izpolnitev obveznosti posrednih proračunskih uporabnikov in javnih podjetij, katerih ustanoviteljica je občina. Občine se lahko zadolžijo le v Republiki Sloveniji, le za izvajanje investicij in do take višine, da njihova letna obveznost iz naslova dolgov (odplačilo glavnic in obresti) ne preseže 8 % lastnih prihodkov preteklega leta (leta pred letom zadolževanja). Zadolžijo se lahko v obliki bančnih in blagovnih kreditov, finančnih najemov ter izdanih poroštev, ne smejo pa vstopati na kapitalske

31

trge. Obseg zadolževanja nadzira država oz. v njenem imenu Ministrstvo za finance, ki na podlagi Pravilnika o postopkih za izdajo soglasja k zadolževanju občin (Uradni list Republike Slovenije št. 55/2015) izda soglasje k vsaki posamezni zadolžitvi občine. Občina lahko izdaja poroštva za obveznosti iz zadolževanja posrednih proračunskih uporabnikov in javnih podjetij, katerih ustanoviteljica je. Poroštva so lahko izdana v obsegu in po pogojih, ki jih določa odlok o občinskem proračunu. Pogoj je tudi, da imajo osebe, katerim občina daje poroštvo, zagotovljena sredstva za servisiranje dolga iz neproračunskih virov. Poroštvene pogodbe in pogodbe o zavarovanju poroštva morajo biti sklenjene istočasno, v imenu občine jih lahko sklepa župan. Izdana poroštva pomenijo potencialno obveznost občine in ZFO-1 določa, da se štejejo v največji obseg možnega zadolževanja občine. Posredni proračunski uporabniki občinskega proračuna, javni gospodarski zavodi in javna podjetja, katerih ustanoviteljica je občina ter druge pravne osebe, v katerih ima občina neposredno ali posredno prevladujoč vpliv, pa se lahko zadolžujejo in izdajajo poroštva s soglasjem občine pod pogoji, ki jih določi občinski svet. Tudi pri njih mora biti izpolnjen pogoj, da imajo osebe, katerim se poroštvo daje, zagotovljena sredstva za servisiranje dolga iz neproračunskih virov. Tako izdana soglasja se ne štejejo v največji obseg možnega zadolževanja občine, mora pa biti obseg zadolževanja in obseg izdanih poroštev določen v odloku, s katerim se sprejme občinski proračun.

Slovenske občine se torej lahko zadolžujejo le za namen svoje investicijske dejavnosti, kar je skladno tudi z evropskimi usmeritvami povzema Milunovič (2012, 113) po Allen in Tommasi (2001), Davey (2005) in Shah (1999), saj se je pri zadolževanju lokalnih oblasti v okviru EU in OECD uveljavilo »zlato fiskalno pravilo« oz. »golden rule«, ki pravi, da se lokalne oblasti lahko zadolžujejo le za potrebe financiranja investicij. To pravilo omejuje najemanje dolžniških virov za financiranje tekoče porabe lokalnih oblasti. Z namenom, da se ne ogrozi tekočega delovanja lokalnih skupnosti, se praviloma njihov obseg in način limitira s fiskalnimi pravili in ureja z zakonom. Z določilom v ZFO-1, da se smejo občine zadolžiti le za financiranje svoje investicijske dejavnosti, je torej tudi v Sloveniji na lokalni ravni že s predpisi zagotovljeno spoštovanje zlatega pravila, in z njim načela, naj se tekoči odhodki financirajo s tekočimi prihodki oz. drugimi viri financiranja. Proces pridobivanja dovoljenja za zadolževanje lokalne samouprave mora zagotoviti, da so izpolnjeni vsi pravni vidiki, povezani z občinskim zadolževanjem, da obstaja dejanska potreba za opravljanje zunanjega financiranja, ki koristi lokalnemu prebivalstvu ter da je zagotovljena finančna stabilnost lokalne skupnosti tako, da v prihodnje ob odplačilu dolga le-ta ni ogrožena. Udeležba centralne oblasti v postopku izdaje dovoljenja bi morala biti omejena na nadzor pravnih vidikov, povezanih z zadolževanjem lokalnih skupnosti.

3.2 Pravne podlage zadolževanja države

Javni dolg Republike Slovenije predstavlja stanje zadolžitve celotnega javnega sektorja. Samega pojma javni dolg sicer ZJF in podzakonski predpisi, izdani na njegovi podlagi, ne opredeljujejo. Javni sektor pa je v slovenski zakonodaji opredeljen v 8. točki prvega odstavka 3. člena ZJF. V javni sektor so vključeni vsi neposredni in posredni uporabniki državnega in občinskih proračunov, Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (zdravstvena blagajna) in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (pokojninska blagajna) – oba v obveznem delu

32

zavarovanja, javni gospodarski zavodi, javna podjetja in druge pravne osebe, v katerih imajo država ali občine odločujoč vpliv na upravljanje. Javni sektor po ZJF torej predstavljajo 4 javne blagajne:

državni proračun,

občinski proračuni,

zdravstvena blagajna in

pokojninska blagajna.

Dolg celotnega javnega sektorja po nacionalni metodologiji je sestavljen iz stanja zadolžitve:

državnega proračuna (dolg neposrednih uporabnikov državnega proračuna),

občinskih proračunov (dolg neposrednih uporabnikov občinskih proračunov),

preostalega javnega sektorja na ravni države (pravne osebe, določene v 87. členu ZJF; to sta tudi Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, oba za obvezni del zavarovanja ter javni gospodarski zavodi, javna podjetja in pravne osebe, v katerih ima država odločujoč vpliv na upravljanje),

preostalega javnega sektorja na ravni občin (pravne osebe, določene v 88. členu ZJF; to so javni gospodarski zavodi in javna podjetja ter pravne osebe, v katerih ima občina odločujoč vpliv na upravljanje).

Država se lahko zadolži skladno s 149. členom Ustave Republike Slovenije, ki določa, da so krediti v breme države in poroštvo države za kredite dovoljeni le na podlagi zakona. Zadolževanje, upravljanje z dolgovi, poroštva države in tudi občin ter zadolževanje javnega sektorja določa 7. del ZJF v členih od 81 do 88. V 1. odstavku 81. člena ZJF je opredeljeno, da se država za izvrševanje državnega proračuna v tekočem proračunskem letu lahko zadolži doma in v tujini do višine primanjkljaja bilance prihodkov in odhodkov, računa finančnih terjatev in naložb in odplačila glavnic dolga, ki zapadejo v plačilo v tekočem proračunskem letu ter do višine, potrebne za odplačilo glavnic dolga državnega proračuna, ki zapadejo v plačilo v prihodnjih dveh proračunskih letih. Prvotno je bilo v sprejetem ZJF leta 1999 (UL RS 79/1999) določeno le, da se država lahko zadolžuje doma in v tujini v obsegu, ki ga določa zakon. Od sprejetja ZJF do danes je prišlo večkrat do njegovih sprememb. Največkrat je bil zakon spremenjen med leti 2008 in 2014 kot odziv na gospodarsko krizo. Spremembe zakona se poznajo v višini zadolževanja države, ki je od leta 2008 pa vse do danes strmo naraščala (leta 2008 21,6 % BDP, leta 2014 80,8 % BDP). Konec leta 2008 je bil v odzivu na gospodarsko krizo spremenjen 81. člen ZJF (ZJF-D) tako, da je v posameznem letu poleg zadolževanja za financiranje izvrševanja državnega proračuna tekočega leta dovolil tudi zadolževanje do višine odplačil glavnic državnega dolga, ki zapadejo v naslednjih dveh proračunskih letih. Hkrati je bil dodan še 81.a člen ZJF, ki državi dovoljuje, da se za omejitev učinkov svetovne finančne krize in ohranitev stabilnosti domačega finančnega sistema lahko dodatno zadolži za financiranje posojil kreditnim institucijam, zavarovalnicam, pozavarovalnicam in pokojninskim družbam s sedežem v Republiki Sloveniji, za financiranje odkupa terjatev kreditnih institucij ter za financiranje kapitalskih naložb države v kreditne institucije in zavarovalnice, pozavarovalnice in pokojninske družbe s sedežem v Republiki Sloveniji.

33

V nadaljevanju zakona so opredeljene še izjeme za dodatno zadolževanje izven obsega iz 1. odstavka 81. člena ZJF, kot so intervencije na sekundarnem trgu lastnih dolžniških vrednostnih papirjev, dodatna zadolžitev zaradi valutnih razlik pri odplačilu dolgov v tujih valutah in kratkoročno likvidnostno zadolževanje, zadolžitev v času začasnega financiranja, zadolžitev za omejitev učinkov svetovne finančne krize in ohranitev stabilnosti domačega finančnega sistema. V letu 2010 je prišlo do nove spremembe. Za drugim odstavkom 81. člena ZJF (ZJF-F) je bil dodan nov tretji odstavek, ki državi dovoljuje, da se za izvajanje intervencij na sekundarnem trgu lastnih dolžniških vrednostnih papirjev lahko zadolži z dodatno izdajo posameznega lastnega dolžniškega vrednostnega papirja do obsega, določenega za ta namen v zakonu, ki ureja izvrševanje proračuna za posamezno leto. Obseg zadolževanja za izvajanje intervencij na trgu vrednostnih papirjev se ne všteva v obseg zadolževanja, niti v višino likvidnostnega zadolževanja. V decembru 2013 je bil dodan nov 81.b člen ZJF (ZJF-G), ki opredeljuje pridobitev kapitalskih naložb države v bankah in hranilnicah, ki imajo sedež v Republiki Sloveniji kot sestavni del ukrepov za krepitev stabilnosti bank zaradi ohranitve stabilnosti finančnega sistema v obdobju do 31.12.2014. Dopolnjen člen je tudi dovoljeval, da država ta potrebna sredstva pridobi z zadolževanjem v skladu z obsegom zadolževanja države, določenem v zakonu, ki ureja letno izvrševanje proračunov Republike Slovenije. Ta člen je prenehal veljati 31. decembra 2014.

Skladno z 82. členom ZJF se lahko država zadolži s črpanjem posojil in izdajanjem vrednostnih papirjev tudi za vračilo državnega dolga pred njegovo dospelostjo ali za odkup lastnih vrednostnih papirjev, ob pogoju, da s tem podpira ukrepe za doseganje gospodarskega ravnotežja, zmanjša stroške državnega dolga, izboljša kakovost zadolžitve ter se istočasno dolg države ne poveča.

Obseg zadolževanja za izvrševanje proračuna države je vsako leto določen z zakonom, ki ureja izvrševanje proračuna za posamezno leto (npr. Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2014 in 2015). V 84. členu ZJF je določeno, da se v proračunskem letu zadolževanje države izvaja na podlagi programa financiranja, ki ga sprejme vlada. Država se za potrebe financiranja državnega proračuna praviloma zadolžuje s kratkoročnimi in dolgoročnimi dolžniškimi vrednostnimi papirji (zakladnimi menicami in državnimi obveznicami) ter z dolgoročnimi posojili. Kot že navedeno, zakon državi določa, da se lahko zadolži do višine primanjkljaja vseh štirih bilanc (prihodkov in odhodkov, računa finančnih terjatev in naložb ter računa financiranja), torej tudi za financiranje tekočih odhodkov, prav tako je dovoljeno zadolževanje za refinanciranje državnih dolgov. Bistvena razlika med zadolževanjem države in občin je prav v zakonski določitvi namena zadolžitve. Občine se namreč smejo skladno z ZFO-1 zadolžiti za izvrševanje občinskega proračuna v tekočem proračunskem letu s črpanjem posojila doma, vendar, nasprotno od države in skladno z zlatim fiskalnim pravilom, samo za investicije, predvidene v občinskem proračunu. Računsko sodišče Republike Slovenije (2013, 13-19) v revizijskem poročilu Zadolževanje, načrtovanje in poročanje o javnem dolgu, izdanem v letu 2013, opozarja na (ne)primerljivost podatkov o javnofinančnih kategorijah v posameznih poročilih in raziskavah, ker sta v Sloveniji v uporabi dve metodologiji spremljanja javnofinančnih gibanj. Zaradi različnega zajemanja podatkov metodologije ESA (Evropskega sistema računov) kategoriji neto posojanje/izposojanje

34

in stanje dolga institucionalnega sektorja države nista primerljivi s kategorijama javnofinančni primanjkljaj in javni dolg, izračunanima po nacionalni metodologiji. V Poročilu o upravljanju z javnim dolgom Republike Slovenije 2014 Ministrstvo za finance (2015c, 56) pojasnjuje, da prikaz dolga sektorja država, kot ga izkazujemo v Sloveniji, temelji na nacionalni metodologiji Mednarodnega denarnega sklada (IMF) iz leta 1986. Razlike med metodologijo ESA in nacionalno metodologijo izhajajo iz različnega institucionalnega zajetja enot, vrednotenja in klasifikacije posameznih kategorij. Nacionalna metodologija temelji na spremljanju javnofinančnih tokov skozi štiri blagajne javnega financiranja, ki so državni proračun, proračuni občin, Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. Po nacionalni metodologiji oziroma skladno z opredelitvami v ZJF je javni dolg definiran kot dolg javnega sektorja. Nabor subjektov, ki jih nacionalna zakonodaja vključuje v javni sektor, je širši od nabora subjektov, ki so vključeni v institucionalni sektor države po metodologiji ESA. Z namenom lažjega mednarodnega primerjanja držav, je bila za vse države članice Evropske unije sprejeta metodologija Evropskega sistema računov (ESA 95 in kasneje ESA 2010), ki predpisuje tudi enotno klasifikacijo institucionalnih sektorjev. Dolg sektorja države je skladno z uredbami EU, upoštevanjem metodologije ESA in priporočila Eurostata, definiran kot seštevek dolga centralne ravni države, dolga lokalne ravni države in dolga skladov za socialno in zdravstveno varstvo. Institucionalni sektor države po tej metodologiji je eden izmed petih institucionalnih sektorjev v narodnem gospodarstvu. Primanjkljaj in dolg države po metodologiji ESA pomenita neto posojanje/izposojanje institucionalnega sektorja države (z oznako S. 13) ter konsolidirano stanje dolga institucionalnega sektorja države. V sektor država se uvrščajo institucionalne enote, ki so po svoji dejavnosti netržni proizvajalci, katerih proizvodi in storitve so namenjeni individualni ali kolektivni potrošnji in se večinoma financirajo iz obveznih javnofinančnih dajatev, ter institucionalne enote, ki se primarno ukvarjajo s prerazdeljevanjem narodnega dohodka in bogastva. Sektor država v skladu z metodologijo ESA torej sestavljajo institucionalne enote, ki so pravne osebe javnega prava in netržni proizvajalci. V Republiki Sloveniji je bila institucionalna klasifikacija sprejeta z Uredbo o standardni klasifikaciji institucionalnih sektorjev (Uradni list Republike Slovenije, št. 13/2006 in št. 107/2013), ki celotno gospodarstvo države razvršča v: Nefinančne družbe (S.11), Finančne družbe (S.12), Država (S.13), Gospodinjstva (S.14) in Nepridobitne institucije, ki opravljajo storitve za gospodinjstva (S.15). Sektor država (S.13), je naprej razdeljen na štiri podsektorje: S.1311 ENOTE CENTRALNE RAVNI DRŽAVE S.13111 Neposredni uporabniki državnega proračuna S.13112 Državni skladi S.13113 Druge enote centralne ravni države S.1312 ENOTE REGIONALNE RAVNI DRŽAVE S.1313 ENOTE LOKALNE RAVNI DRŽAVE S.13131 Neposredni uporabniki proračunov občin S.13132 Skladi lokalne ravni države S.13133 Druge enote lokalne ravni države S.1314 SKLADI SOCIALNEGA ZAVAROVANJA V institucionalni sektor država se vključujejo neposredni proračunski uporabniki centralne in lokalnih ravni države ter socialni skladi, večina javnih zavodov, javnih skladov in javnih agencij, ki

35

več kot 50 % svojih odhodkov pokrivajo iz javnofinančnih virov (večina vrtcev, šol, univerz, bolnišnic, zdravstvenih domov, javnih zavodov s področja kulture, socialnega varstva, raziskovalne dejavnosti idr.). Po institucionalni klasifikaciji sta v sektor država vključeni tudi Slovenska odškodninska družba in Kapitalska družba v delu, ki financira Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje. V dolg države je po metodologiji ESA vključen tudi dolg enotnega zakladniškega računa. Prav tako je vključena tudi udeležba Republike Slovenije v okviru Evropskega instrumenta za finančno stabilnost (EFSF) in Evropskega mehanizma za stabilnost (EMS). Zaradi širšega pojma dolga države po metodologiji ESA je dolg konsolidiran. To pomeni, da se iz skupnega dolga izključi tisti del, ki ga institucionalne enote iz sektorja država izkazujejo do drugih institucionalnih enot v istem sektorju (konsolidacija vrednostnih papirjev in kreditov med enotami istega sektorja). Iz navedenega sledi, da je pojmovanje države in njenega dolga po metodologiji ESA 2010 širšega pomena in ni primerljivo z dolgom, poročanim po nacionalni metodologiji. Zato je potrebna večja previdnost predvsem pri mednarodnih primerjavah, kjer lahko pride do neprimerljivosti javnofinančnih kategorij zaradi različnih uporabljenih metodologij. Za načrtovanje in izvajanje javnofinančne politike v Republiki Sloveniji se praviloma uporablja nacionalna metodologija (na kateri temelji tudi ZJF), medtem ko mednarodne primerjave ter Maastrichtski konvergenčni kriteriji glede primanjkljaja in dolga temeljijo na metodologiji ESA. Ministrstvo za finance na svojih spletnih straneh in v svojih rednih poročilih torej objavlja stanje dolga državnega proračuna Republike Slovenije po nacionalni metodologiji (včasih poročano kot dolg neposrednih proračunskih uporabnikov Republike Slovenije). V raziskovalnem delu magistrskega dela zato v mednarodnih primerjavah prikazujemo dolg države po metodologiji ESA 2010, pri primerjavah in obravnavi centralne in lokalne ravni Republike Slovenije pa po nacionalni metodologiji.

3.3 Namen in oblike zadolževanja lokalne samouprave

Razvoj lokalnih skupnosti in realizacija njihovih razvojnih projektov je odvisna od njihovih sposobnosti pridobivanja potrebnih sredstev iz kombinacije lastnih virov in zunanjega financiranja. Dolžniško financiranje občinam omogoča ambicioznejše izvajanje investicijskih načrtov, kar pomeni, da so sposobne izvesti več in/ali večje investicijske projekte v krajšem obdobju, kot če bi jih financirale samo iz lastnih sredstev. Ob predpostavki usklajene ročnosti dolžniških virov financiranja in življenjske dobe investicij, zadolževanje praviloma zagotavlja tudi medgeneracijsko enakopravnost, saj omogoča, da tudi prihodnje generacije občanov, preko odplačila dolgov, sofinancirajo izgradnjo infrastrukture ali objektov, katerih koristi bodo tudi same uživale. V nasprotju z dolžniškim financiranjem investicij, pa bi zadolževanje za namene pokrivanja tekočih izdatkov ali proračunskega primanjkljaja povzročilo celo medgeneracijsko nepravičnost, saj bi stroške trenutnih potreb preneslo na prihodnje generacije, medtem ko bi sedanji davkoplačevalci uživali koristi te zadolžitve. Hkrati bi dolžniško financiranje tekočih odhodkov povzročalo manjšo odgovornost izvoljenih funkcionarjev za finančne posledice njihovih odločitev.

36

Zato lokalnim oblastem, razen v primeru izjemnih okoliščin, ne sme biti dovoljeno dolžniško financiranje tekočih odhodkov (Davey 2005, 105). Decentralizirane države ohranjajo vzdržni dolg lokalnih oblasti praviloma s kombinacijo predpisov, sodelovanja različnih ravni oblasti in tržno disciplino. Večina prevzame tudi zlato pravilo, kar je bila praksa že pred letom 1998 v Kanadi, Združenih državah Amerike, Nemčiji in Švici (Shah 1998, 27). Za doseganje fiskalnih ciljev in srednjeročne uravnoteženosti javnih financ, mora imeti centralna raven pod kontrolo tudi morebitni deficit lokalne ravni. Država sama obvladuje svoj deficit skozi proces proračunskega načrtovanja državnega proračuna, lokalne oblasti pa so pri svojih proračunih avtonomne. Zato je večina držav članic EU vzpostavila kontrolne mehanizme za lokalne oblasti, najpogosteje z, v zakonodajo vgrajenim, zlatim fiskalnim pravilom in zahtevano direktno odobritvijo zadolževanja lokalnim oblastem s strani centralne ravni (Allen in Tommasi 2001, 76, 178). Dolžniško financiranje vpliva na bodoče proračune lokalnih skupnosti, zato je priporočljivo, da lokalne skupnosti pripravijo primerno strategijo upravljanja z dolgom in dolžniško politiko. Strategija upravljanja z dolgom mora zagotoviti, da lokalna skupnost ohrani raven zadolženosti, ki ji omogoča izvedbo investicijskih ciljev in hkrati ne ogroža njene finančne stabilnosti. Pred zadolžitvijo morajo lokalne skupnosti oceniti svojo kreditno sposobnost in s tem tudi višino posojila, ki so ga sposobne brez problemov tekoče odplačevati. Ponavadi je ta zahteva vsaj delno že integrirana v predpisanih postopkih zadolževanja ter nacionalni zakonodaji, ki omejuje zadolževanje lokalnih skupnosti.

Ob predpostavki delujočega finančnega trga, lahko lokalne skupnosti pridobijo zunanje vire financiranja z uporabo širokega nabora instrumentov zadolževanja. Vendar pa so različni instrumenti primerni za financiranje različnih vrst dejavnosti. Med kratkoročne finančne instrumente se uvršča likvidnostni kredit za uravnavanje likvidnosti oz. financiranje neusklajenega denarnega toka prejemkov in izdatkov v posameznem proračunskem letu. Lokalna skupnost mora pred koncem proračunskega leta vrniti celotno posojilo. Premostitveni kredit pa je posebna vrsta kratkoročnega posojila, kadar je potrebno financiranje investicijskega projekta v prehodnem obdobju, dokler ni zagotovljeno dolgoročno financiranje. Kratkoročna posojila so primerna le za financiranje tekočih odhodkov med proračunskim letom, zato se praviloma ne vštevajo v najvišji možni obseg zadolževanja lokalnih skupnosti, prav tako ne med samo definicijo in analize zadolženosti lokalne samouprave. Srednje in dolgoročna posojila pa so za lokalne skupnosti primerna pri financiranju investicijskih projektov, če je le možno, usklajenih ročnosti posojila in življenjske dobe investicije. Dolgoročna posojila za kritje tekočih izdatkov so običajno prepovedana z zakonom. V veljavni zakonodaji velja ta prepoved tudi za slovenske občine. Lokalna raven torej praviloma dolžniško financira svoje investicije. V javnih financah poteka financiranje investicijske dejavnosti v obliki investicijskih odhodkov in/ali investicijskih transferov. Investicijski odhodki predstavljajo naložbe v povečanje in ohranjanje stvarnega premoženja investitorja, kar se odrazi v bilancah stanja proračunskih uporabnikov, v tem primeru same lokalne skupnosti, investicijski transferi pa so nepovratni odhodki, namenjeni za investicije prejemnikov proračunskih sredstev (investitorjev). To so izdatki proračunskega uporabnika, ki za prejemnike ne pomenijo vzpostavitve finančne obveznosti do plačnika, pač pa mu predstavljajo nepovratna finančna sredstva. Za razliko od investicijskih odhodkov, transferi ne povečujejo realnega (fizičnega) premoženja in dolgoročnih sredstev v bilancah stanja proračunskega uporabnika (centralne ali lokalne ravni) oz. plačnika, pač pa povečujejo realno premoženje

37

prejemnikov teh sredstev - javnih oziroma privatnih podjetij, javnih zavodov in agencij, društev in posameznikov (Ministrstvo za finance 2015a, 125). Za financiranje investicijskih izdatkov lokalnih skupnosti obstajata dve glavni vrsti dolžniških instrumentov, to so posojila in dolžniški vrednostni papirji - obveznice. Če jim nacionalna zakonodaja to omogoča, se lahko lokalne skupnosti same odločijo, katera vrsta dolžniškega financiranja je za njih v konkretnem primeru primernejša. Najem posojila je manj zapleten kot postopki izdaje obveznic. S tega vidika so za majhne in srednje velike občine, ki iščejo zunanje financiranje, posojila ugodnejša. Številne mednarodne finančne institucije imajo posebne programe posojil za podporo in financiranje infrastrukturnih projektov lokalnih skupnosti, predvsem na razvijajočih se trgih. Financiranje izvajajo neposredno ali posredno prek posredniških posojil lokalnim bankam. Pogoji takih posojil so praviloma ugodnejši kot v primeru tipičnih bančnih posojil poslovnih bank. Evropska unija ponuja lokalnim skupnostim v državah Evropske unije (EU) in državah kandidatkah tudi podporna nepovratna finančna sredstva. V državah članicah pogosto projekti lokalnih skupnosti, ki so sofinancirani z nepovratnimi sredstvi, presegajo vrednost 15 milijonov €. Povprečna vrednost predlaganih projektov v državah kandidatkah je manjša, vendar so koristi financiranja le-teh z evropskimi nepovratnimi sredstvi prav tako zelo velike. Kljub pridobitvi nepovratnih sredstev, pa se morajo lokalne skupnosti pogosto za financiranje deleža lastne udeležbe finančno zahtevnih projektov še zadolžiti, saj letni lastni prihodki pogosto ne krijejo celotnega deleža zahtevane lastne udeležbe financiranja projekta. Najprimernejša oblika financiranja infrastrukturnih projektov z dolgo življenjsko dobo so praviloma z njihovo ročnostjo usklajene komunalne obveznice. Obveznice so izdane s strani lokalnih skupnosti neposredno ali prek posredniškega financiranja (npr. skladov, bank) institucionalnim ali individualnim vlagateljem. Stroški zadolževanja prek obveznic so običajno nižji kot pri najemu posojil, postopki izdaje pa so manj enostavni. Obstajata dve vrsti komunalnih obveznic. »Javno zavarovane obveznice« so zavarovane z lastnimi davčnimi prihodki lokalnih skupnosti. Takšne obveznice se praviloma uporabljajo za financiranje naložb, ki ugodno vplivajo na celotno ali vsaj večji del lokalne skupnosti. To je investicija v javno dobro in zato naj bi jo odplačevali vsi davkoplačevalci. Značilni primeri takih naložb so: javna varnost, obnova cest in mostov, zelene javne površine, javne zgradbe. Dolžniške obveznosti iz teh obveznic so zavarovane z lastnimi davčnimi prihodki lokalne skupnosti. Druga oblika komunalnih obveznic so »s prihodki zavarovane obveznice«, ki se odplačujejo s prilivom prihodkov, ki jih ustvari sam projekt, financiran s prodajo obveznic. S prihodki zavarovane obveznice niso zavarovane z obdavčitveno močjo lokalne skupnosti. Takšen dolg manj bremeni splošni finančni položaj lokalne skupnosti v prihodnosti. V literaturi jih imenujejo tudi obveznice "z omejeno odgovornostjo", ker temeljijo izključno na zavezi lokalne skupnosti, da zavaruje posojilo z omejenimi prihodki ali dajatvami samega projekta (kot so stroški storitev, cestnine, pristojbine in najemnine). Dolgoročne naložbe, primerne za financiranje s to vrsto obveznic, so tiste, ki štejejo za "zasebno dobro” in neposredno koristijo določeni skupini uporabnikov. Ti plačujejo za naložbo s plačilom uporabnine. Tipični taki projekti so letališča v lokalni lasti, vodovodna in kanalizacijska infrastruktura, elektroenergetska oskrba, športni objekti ter avtocestni priključki (Nalas 2011, 36-45). Glavna prednost komunalnih obveznic je, da lokalne skupnosti dobijo pri dolgoročnih investicijah dostop do sorazmernih, dolgoročnih virov sredstev, kar pri posojilih praviloma ni možno. Dodatna prednost je, da je lahko amortizacijski načrt odplačevanja obveznic privlačnejši in bolj prilagojen

38

finančnemu toku lokalne skupnosti oz. konkretni naložbi, financirani s prodajo obveznic. Zaradi potrebe po obsežnih finančnih sredstvih, je večinoma zelo zahtevne in drage infrastrukturne projekte lažje financirati z izdajo obveznic kot z enim samim bančnim posojilom ali celo posojilom konzorcija bank. Nadalje so običajno stroški večjega dolga pri izdaji obveznic nižji od stroškov dolgoročnega posojila. Vendar pa izdaja obveznic zahteva razvit finančni trg, postopki izdaje pa so bolj zapleteni kot najem posojila. Ne nazadnje pa mora biti ta oblika zunanjega financiranja lokalnih skupnosti dopuščena z nacionalno zakonodajo. Glavne prednosti posojil pa so:

postopki za pridobitev posojila so precej bolj preprosti in hitri kot postopki izdaje dolžniških vrednostnih papirjev,

vir financiranja temelji na konkurenčnosti posojilodajalcev,

o stroških zadolžitve se je možno pogajati, sploh, če je konkurenca ponudnikov posojil velika,

oceno kreditnega tveganja lokalne skupnosti opravi posojilodajalec sam in dodatna ocena s strani specializirane bonitetne agencije ni potrebna,

posojila zahtevajo nižjo stopnjo razvitosti finančnega trga kot vrednostni papirji in tudi nižjo stopnjo strokovnega znanja na strani lokalnih skupnosti,

primernejša so za finančno manj zahtevne investicije s krajšo življenjsko dobo, ki zahtevajo tudi kratkoročnejše financiranje (ibid.,38).

Lokalnim skupnostim odobrijo posojila največkrat finančne inštitucije (npr. poslovne banke), lahko pa tudi javni skladi (v Sloveniji npr. Eko sklad – Slovenski okoljski javni sklad in Stanovanjski sklad Republike Slovenije) ali razvojni skladi (npr. Slovenski regionalno razvojni sklad). Navedene različice dolžniških instrumentov lokalnih skupnosti so splošno znane in uporabljane v državah v srednji in zahodni Evropi, ZDA in v Kanadi. Podatki iz izvedene raziskave v letu 2011, »Smernice in nedavne spremembe na področju zadolževanja občin v državah jugovzhodne Evrope« delovne skupine za fiskalno decentralizacijo združenja NALAS in Združenja romunskih občin (ACOR), ki jo je financiral Odprti regionalni sklad za jugovzhodno Evropo / Nemška agencija za tehnično pomoč, kažejo, da se obveznice, čeprav so najprimernejši instrument za dolgoročne investicijske naložbe, v jugovzhodni Evropi redko uporabljajo. Dejansko so le Romunija, Hrvaška in Črna gora izdale komunalne obveznice. Zanimiv je primer Hrvaške, kjer se je leta 2004 na področju občinskih obveznic zgodil velik napredek, ki je odprl možnosti lokalnim skupnostim, da se dolžniško financirajo na ta način. Hrvaška komisija za vrednostne papirje je opredelila standarde, ki določajo vrsto informacij o investicijskih projektih in finančnem položaju izdajatelja, ki jih mora ta, v prospektu obveznic, predstaviti. Lokalne skupnosti na Hrvaškem uporabljajo izdajo komunalnih obveznic za financiranje večjih in dolgoročnejših infrastrukturnih projektov. V letih od 2004 do 2008 so občine Zagreb, Split, Rijeka, Zadar, Koprivnica, Osijek in Vinkovci izdale za skupaj 350 mio € komunalnih obveznic. Vse izdane obveznice so javno zavarovane obveznice, zavarovane le s proračunskimi sredstvi lokalnih skupnosti (ibid., 43-44). Podatki kažejo (Ahrend, Hulbert in Vammale 2014, 36), da se je od leta 2000 obvezniško financiranje lokalnih oblasti v državah OECD stalno povečevalo in je iz deleža 13 % v dolgu lokalnih oblasti narastlo na 31 % v letu 2011, ko je znašalo skoraj 500 milijard €. V Kanadi, na Madžarskem in Španiji predstavlja ta oblika dolžniškega financiranja več kot 30 % dolgov subnacionalnih oblasti. V večini držav OECD pa je ta način financiranja še vedno precej omejen, kar velja predvsem za najnižjo raven lokalnih oblasti - občine (npr. v Franciji predstavlja le 3 % dolga). Za višje ravni lokalnih oblasti, je delež obveznic v celotnem dolgu narastel iz 22 % v letu

39

2000 na 46 % v letu 2007 in do 53 % v letu 2011. Na najnižjih ravneh lokalnih oblasti pa je bila rast precej počasnejša, iz deleža 5 % leta 2000 je narastla na 9 % leta 2007 in od takrat ostala na tem nivoju. Dejstvo pa je, da se z izdajo obveznic večinsko dolžniško financirajo višji nivoji lokalnih oblasti (ki jih v Sloveniji še nimamo), kot so regije, pokrajine, zvezne dežele, nižji (občine) pa le v manjšem deležu. Zaradi finančne krize in težav bančnega sistema v zadnjih letih (likvidnostne krize, kreditnih krčev, nove, strožje regulative), kot tudi povečanega tveganja nerednega plačevanja obveznosti iz posojil lokalnih oblasti (kar se je zgodilo v Španiji, na Portugalskem in v Franciji), se bodo lokalne oblasti s svojimi dolžniškimi potrebami zagotovo bolj usmerile na mednarodne in nacionalne javne finančne inštitucije in obvezniške trge (Dexia 2012, 36). V Sloveniji in večini držav jugovzhodne Evrope so glavni dolžniški instrument še vedno posojila. V idealnih razmerah je zapadlost posojila enaka življenjski dobi investicije. Vendar pa na trgih jugovzhodne Evrope, banke še ne želijo dajati posojil daljših ročnosti. Na manj razvitih trgih je rok zapadlosti posojil v domači valuti v povprečju 5 do 7 let, medtem ko je v tuji valuti (v evru, kjer le-ta še ni nacionalna valuta) med 15 in 20 let. Z vstopom v EU in sprejetjem evra naj bi se v teh državah povečalo zaupanje posojilodajalcev v makroekonomsko politiko in posledično naj bi se ročnost posojil sčasoma povečala (Nalas 2011, 87). Tudi v Sloveniji se lokalne skupnosti srečujejo z resnim problemom neusklajenih ročnosti posojil in investicij. Na bančnem trgu ponujajo v zadnjih letih poslovne banke občinam posojila z ročnostjo največ do 10 let, ne glede na naravo in življenjsko dobo investicije, ki bo s posojilom financirana. Posojila daljše ročnosti 15 let, in redka celo 20 let, občasno ponujajo le druge finančne inštitucije in javni skladi, ki pridobijo določene vire financiranja pri mednarodnih finančnih inštitucijah, kot npr. Evropski banki za obnovo in razvoj (EBRD) in Evropski investicijski banki (EIB). Do financiranja s temi posojili so upravičeni le investicijski projekti razpisane oz. vnaprej določene narave in vsebine, kot npr. infrastrukturne naložbe v javne storitve na občinski ravni na področjih varstva okolja ali trajnostnega razvoja (npr. kanalizacijska in vodovodna infrastruktura, projekti ravnanja z odpadki, projekti učinkovite rabe energije in obnovljivih virov energije,...). Kot specializirani ponudnik posojil lokalnim skupnostim in javnim podjetjem so v svetu znane komunalne banke. Glavna razlika med njimi in poslovnimi bankami, ki si konkurirajo na trgu in kreditirajo tudi ne-javni sektor, je vrsta razpoložljivih posojil in njihovih značilnosti (oblikovanje cen, ročnost itd.) ter obseg podpornih storitev, ki jih ponujajo lokalnim skupnostim, kot npr. svetovanje pri oblikovanju investicijskih projektov ali pripravi in oblikovanju proračunov. Komunalne banke so praviloma v državni lasti z dostopom do dolgoročnih virov, zato je njihova glavna značilnost, da lahko zagotovijo dolgoročnejša posojila lokalnim skupnostim v primerjavi s poslovnimi bankami. Najprej je bil status komunalnih bank zaščiten z zakonom in dejansko so uživale monopol (npr. Komunalna banka Nizozemske). Kasneje je deregulacija finančnega sektorja omogočila konkurenci – poslovnim bankam prost dostop do kreditnih trgov lokalnih skupnosti, hkrati pa je večina komunalnih bank izgubila prednostni dostop do dolgoročnih virov. Dexia je primer velike komunalne banke, ki je preživela ta proces. Nekoč v lasti vlade, je Dexia danes v celoti privatizirana in konkurira na evropskem trgu z drugimi komercialnimi bankami kot alternativni ponudnik posojil lokalnim oblastem (ibid., 59). Ustanovljena je bila v letu 1996 z združitvijo dveh bank, na financiranje lokalnih skupnosti orientiranih Crédit Communal de Belgique in Crédit Local de France. Združena banka je razširila svoje poslovanje na fizične in pravne osebe ter na upravljanje premoženja in zavarovalništvo in dosegala rast do leta 2007, ko jo je resno prizadela kriza. S svojim portfeljem je bila močno izpostavljena slabim naložbam,

40

hkrati pa intenzivni rasti evropskega javnega dolga, kar jo privedlo do kolapsa proti koncu leta 2011 in reševati sta jo morali francoska in belgijska vlada. Pred problematičnim obdobjem je bila Dexia glavni financer francoskih (in belgijskih) lokalnih oblasti s 40 % tržnim deležem lokalnih posojil v Franciji. Zato je imel njen zlom resne posledice za dostopnost lokalnih oblasti do zunanjih virov financiranja (Hulbert in Vammale 2014, 32). Dexia je bila pomemben akter na lokalnem kreditnem trgu tudi v Romuniji, vendar pa se je zaradi svojih težav in prestrukturiranja na ravni skupine od tam umaknila. Narodno-gospodarska banka Poljske, ki je v državni lasti, je še en primer specialne komunalne banke. Usmerjena je na pomoč javnemu sektorju z zagotavljanjem pomoči iz socialnih in gospodarskih državnih programov in regionalnih razvojnih programov lokalnih oblasti (Nalas 2011, 59-60). Kljub nekaterim težavam v preteklosti, pa so komunalne banke še vedno pomemben nišni ponudnik zunanjih virov financiranja lokalnim oblastem. Razviti finančni trgi zahtevajo velike in standardizirane izdaje finančnih instrumentov, posamezne lokalne skupnosti pa večinoma nimajo dovolj velikih potreb po izposojanju, da bi finančne instrumente, pa naj bo to posojilo ali pa obveznice, lahko povsem prilagodile njihovim potrebam. Tu je prostor za specialne komunalne banke, ki lahko formirajo sklade dolžniških potreb lokalnih skupnosti in jim ponudijo primeren finančni instrument. Namreč, lokalne skupnosti lahko z združevanjem svojih dolžniških potreb dosežejo boljše pogoje financiranja na finančnih trgih zaradi več razlogov. Prvi je večji volumen emisij. Drugi, še bolj pomemben je, da je dolg, na ta način, zavarovan z več potencialnimi lastnimi prihodki večjega števila lokalnih skupnosti, kar posledično za financerje pomeni manj rizično naložbo. Tak način financiranja lokalnih skupnosti preko specialnih komunalnih bank, je že od leta 1970 uspešen v Kanadi (Ahrend,Hulbert in Vammale 2014, 37). V Sloveniji specialnih komunalnih bank ne poznamo. Na splošno imajo v državah v razvoju komunalne banke le malo ali nič zgodovine. Ponudba posojil lokalnim oblastem je omejena na standardne poslovne banke, ki sledijo internim ciljem, politiki naložb in pridobljenim virom financiranja. Zato so lokalnim skupnostim praviloma na razpolago le posojila s krajšo ročnostjo, v primerjavi s tistimi, ki jih ponujajo posebne komunalne banke. Dodatna omejitev ponudbe poslovnih bank je praviloma nizko strokovno znanje o lokalnih finančnih mehanizmih, ker naložbe v lokalne skupnosti predstavljajo le manjši del bančnega portfelja. Vse to se odraža v ožjem obsegu posojil in višjih stroških zadolževanja lokalnih skupnosti.

V vlogi posojilodajalca lokalnim skupnostim pa lahko nastopa tudi država. Država kot ključni posojilodajalec se pojavlja v nekaterih državah OECD, posebej velik delež, več kot 80 % lokalne zadolžitve je financirano iz centralne ravni na Irskem in v Veliki Britaniji (Tabela 2) (Ahrend,Hulbert in Vammale 2014, 36). Tabela 2 kaže strukturo posojil lokalnih oblasti v letu 2012, glede na posojilodajalce, pri katerih najemajo posojila. Pri specialnih komunalnih bankah so zadolžene lokalne skupnosti Danske (celoten dolg) in Nemčije, pri državi pa poleg celotne zadolžitve lokalnih skupnosti Velike Britanije in v večjem deležu Irske (85 %), tudi lokalne skupnosti Slovaške ter v zanemarljivem deležu Nemčije in Češke.

41

Tabela 2: Struktura posojil lokalnih oblasti glede na posojilodajalce

Vir: OECD 2012

Struktura posojilodajalcev dolžniškega financiranja lokalnih skupnosti vpliva predvsem na srednjeročno in dolgoročno dostopnost posojil lokalnim oblastem. Lokalne skupnosti, ki se pretežno dolžniško financirajo pri komercialnih bankah, so precej izpostavljene tveganju morebitnih pretresov bančnega sistema, kot npr. likvidnostni krizi medbančnih trgov, kreditnim krčem ali pa spremembam bančne regulative, kot npr. Basel III (Ahrend, Hulbert in Vammale 2014, 36). Zato je za lokalne oblasti zagotovo stabilnejše dolžniško financiranje z najemom posojil pri državi, komunalnih bankah ali z izdajo obveznic. Kljub temu pa ostaja zaradi različnih razlogov večina lokalnih skupnosti zadolžena pri komercialnih bankah, kar kaže tudi Tabela 2. Ovire na kreditnem trgu lokalnih skupnosti pa niso le na strani ponudbe, temveč tudi na strani povpraševanja oz. v pripravljenosti lokalnih skupnosti na zadolževanje je ugotovila delovna skupina za fiskalno decentralizacijo NALAS na podlagi izvedene raziskave v državah jugovzhodne Evrope. Stran povpraševanja je namreč še vedno omejena na večje občine z načeloma dobrim finančnim položajem in tudi strokovnim znanjem. Dodatna ovira za zadolževanje je lahko nacionalna zakonodaja. Do nedavnega je bilo v nekaterih državah zadolževanje lokalnim oblastem prepovedano, in sicer v Moldaviji do leta 2003, v Srbiji in Črni gori do leta 2005, v Albaniji in v Makedoniji do leta 2008 in na Kosovem do leta 2009. Na strani ponudbe pa so bila sredstva za kreditiranje lokalnih skupnosti teoretično na voljo, vendar ob odsotnosti komunalnih bank, praviloma s (pre)kratko ročnostjo posojil. Na razvoj lokalnih kreditnih trgov sta slabo vplivala tudi zaostren finančni položaj lokalnih skupnosti in redke izkušnje bank pri ocenjevanju kreditne sposobnosti občin (Nalas 2011, 15). Proces fiskalne decentralizacije je z zakonodajnimi reformami v jugovzhodni Evropi omogočil, da se lokalne oblasti za financiranje svojih naložb lahko poslužujejo različnih, vendar pa še vedno maloštevilnih instrumentov zadolževanja. Zato je za nadaljnji razvoj dolžniških trgov v tej regiji, pomembno oblikovanje in izvajanje ustrezne zakonodaje, ki ureja zadolževanje občin ter podpora lokalnega finančnega managementa. Jasna pravila, stabilni prihodki in določitev odhodkov ter objektivno dodeljena sredstva občinam bi morala biti načela, ki urejajo zakonodajo na področju zadolževanja lokalnih skupnosti. Razvit in konkurenčen trg instrumentov občinskega zadolževanja pomeni tudi nižje stroške najema kapitala za lokalne skupnosti. Hkrati razpoložljivost instrumentov dolžniškega trga omogoča občinam izbirati in izvajati investicijske projekte (ibid., 14-15). Razvoj domačega kreditnega trga lokalnih skupnosti je torej pogojen z obstojem stabilnega sistema javnih financ, ki je skladen z načeli MELLS-a ter lokalnim oblastem dodeljuje znatne pristojnosti odločanja, avtonomnost, odgovornost in ustrezna oz. pristojnostim sorazmerna

Država Centralna raven Komercialne banke Komunalne banke

Estonija 0,0% 100,0% 0,0%

Irska 85,4% 14,6% 0,0%

Slovenija 0,0% 100,0% 0,0%

Češka 0,4% 99,6% 0,0%

Danska 0,0% 0,0% 100,0%

Slovaška 37,4% 62,6% 0,0%

Francija 0,0% 100,0% 0,0%

Nemčija 0,7% 41,7% 57,6%

Španija 0,0% 100,0% 0,0%

Velika Britanija 100,0% 0,0% 0,0%

42

finančna sredstva. Hkrati fiskalno zdravje lokalnih skupnosti določa tudi njihovo kreditno sposobnost oz. boniteto. Slabša boniteta pomeni višje kreditno tveganje (slabo sposobnost odplačila dolgov), to pa je povezano z višjimi obrestnimi merami. Po drugi strani pa stabilni, predvidljivi in zagotovljeni viri prihodkov lokalnih skupnosti pomenijo dobro boniteto, ki se odraža v nižjih stroških kredita, kot tudi v večji ponudbi potencialnih posojilodajalcev.

Odločitev za zadolžitev lokalnih oblasti je v različnih državah lahko sprejeta na različnih upravnih ravneh, kot so:

izvršilna oblast lokalne skupnosti (župan),

izvoljeni organ na lokalni ravni (občinski svet),

regionalne oblasti ali

nacionalni organ. Dovoljenje se lahko dodeli tudi v obliki dosežene odločitve z referendumom. Praviloma bi morala biti odločitev za zadolžitev odgovornost izvoljenih organov lokalne skupnosti. Županova možnost odločanja za zadolževanje mora biti omejena le na relativno majhne zneske in kratke ročnosti, ki ne predstavljajo večjega tveganja za finančno stabilnost lokalne skupnosti. Dobre prakse kažejo, da je najboljši način avtorizacije zadolževanja odobritev občinskega sveta. V nasprotnem primeru je verjetnost nepriznavanja dolga ali zavrnitve nujnega povečanja davčnih obveznosti za namene odplačila dolga, precej večja. Hkrati pa javna razprava znotraj občinskega sveta ohranja proces zadolževanja odprt in transparenten (ibid.,25). Pomemben pa je tudi nadzor nad zadolževanjem lokalnih oblasti, saj lahko ob njegovi odsotnosti slaba disciplina ali nepremišljena dejanja decentraliziranih lokalnih oblasti povzročijo finančne težave in negativne makroekonomske učinke, ki centralni ravni otežujejo doseganje stabilizacijskih ciljev (Ter-Minassian 1997, 7). V Argentini in Braziliji so finančne težave lokalnih oblasti povzročile hude obremenitve državnih proračunov in prispevale k nastanku finančne krize. Po študiji Singh in Plehnakova (2005, 10-11,31), je bilo v letih med 1982 in 2000 potrebno posredovanje iz državnih proračunov v 19 od 44 analiziranih držav. V analizo so bile vključene države v razvoju in industrijske države, podatki pa so temeljili na statističnih podatkih Mednarodnega denarnega sklada (več o tem Singh in Plehkanov, 2005). Ena glavnih ugotovitev študije je, da morajo centralne oblasti pred reševanjem lokalnih oblasti ob nezmožnostih odplačila njihovih dolgov, dobro pretehtati med kratkoročnimi koristmi posredovanj in dolgoročnimi negativnimi posledicami, saj posredovanja močno spodjedajo učinkovitost sistema omejevanja lokalnega zadolževanja, ne glede na to, kakšen nadzorni sistem ima država (ibid., 24). Sicer pa državam članicam EU v zadnjem obdobju zadolženost lokalnih oblasti ni povzročala resnih problemov na centralni ravni. Povprečje zadolženosti lokalnih skupnosti v EU je bilo npr. v letu 2010 le 5,8 % BDP. Največ je bila zadolžena Norveška (12,6 % BDP), medtem, ko je bil dolg slovenske lokalne samouprave bistveno manjši (1,7 % BDP). Pri primerjavah pa je treba upoštevati različnost organiziranosti lokalnih samouprav v EU, predvsem glede števila njihovih nivojev, njihovih pristojnosti ter sistema financiranja (Zimšek 2013, 64-65). Kljub praviloma neproblematičnemu lokalnemu zadolževanju, pa se je od nastopa gospodarske in finančne krize, tako na lokalnem kot centralnem nivoju okrepil pomen finančne stabilnosti in visokih standardov kakovosti v celotnem sistemu javnih financ, torej tudi pri zadolževanju, upravljanju z dolgom ter finančnem poročanju. Literatura (Ter-Minassian 1997, 7-14) navaja različne nadzorne mehanizme, ki jih lahko uporabljajo centralne oblasti za omejevanje zadolževanja lokalnih oblasti:

Tržna disciplina:

43

ta mehanizem je značilen za razvite trge in je redek (npr. v Kanadi velja za raven provinc); administrativnih omejitev zadolževanja lokalnih oblasti ni, finančne institucije pa ponujajo posojila po lastni presoji in internih pravilih;

Neposredni nadzor: najem posojil preko administrativnih postopkov odobri vlada; s tem obvladuje slabo disciplino in upravno usposobljenost lokalnih oblasti, hkrati pa tak nadzor pomeni oviro avtonomije lokalne samouprave;

Pristop na osnovi pravil: omejitve zadolženosti lokalnih oblasti so določene s pravili v ustavi ali zakonu, večinoma kot limit neodplačanega dolga ali kot limit letnih dolžniških obveznosti in / ali je opredeljen dovoljen namen zadolžitve, itd.;

Pristop na osnovi sodelovanja (kooperativni pristop): centralne in lokalne oblasti skupaj določijo meje zadolženosti; ta pristop je značilen le za močno decentralizirane države.

V nadzoru centralne nad lokalnimi oblastmi, sta najpogosteje uporabljena mehanizma na osnovi pravil in neposrednega nadzora, včasih dopolnjenega s sankcijami za primer kršitev. S stališča nadzora so pravila in sankcije nujni, vendar ne tudi zadostni pogoji za solidno proračunsko upravljanje in upravljanje z dolgom. Preprečujejo sicer presežno zadolževanje lokalnih oblasti in s tem ščitijo centralne oblasti pred fiskalnimi neravnotežji, ki bi jih le-to lahko povzročilo, ne usmerjajo pa lokalnih oblasti k doseganju maksimalne koristi dolžniškega financiranja brez ogrožanja finančne stabilnosti in morebitnega tveganja povzročitve insolventnosti lokalne skupnosti (Dafflon 2010, 3). Na Sliki 5 so prikazani nadzorni mehanizmi, ki jih uporabljajo nekatere evropske države ter Velika Britanija, ZDA, Kanada in Avstralija: Slika 5: Nadzorni mehanizmi v nekaterih državah Evrope in Veliki Britaniji

Vir: Nalas, 2011 po Ter-Minassian in Craig, 1997

Splošno uveljavljeno pravilo zadolževanja, ki velja v večini evropskih držav za lokalno raven, je zlato fiskalno pravilo, torej, da se lokalne skupnosti lahko dolgoročno zadolžijo le za financiranje investicijskih naložb. Praviloma države v okviru pristopa na osnovi pravil in neposrednega pristopa z zakonodajo omejujejo tudi največji možni obseg dolga oz. limit zadolževanja, ki ga lahko doseže posamezna lokalna skupnost. Države uporabljajo dva načina omejevanja lokalne zadolžitve:

Industrijske države *

Država Tržna

disciplina

Kooperativni

pristop

Pristop na

osnovi pravil

Neposredni

nadzor

Avstrija X

Belgija X

Danska X

Finska X

Francija X

Nemčija X

Grčija X

Irska X

Italija X

Japonska X

Nizozemska X

Norveška X

Portugalska X

Španija X

Švedska X

Švica X

Velika Britanija X

Države v razvoju *

Država Tržna

disciplina

Kooperativni

pristop

Pristop na

osnovi pravil

Neposredni

nadzor

Albanija X

Bolgarija X

Hrvaška X X

Makedonija X X

Moldavija X

Črna gora X X

Republika Srbska X

Romunija X X

Slovenija X

Srbija X

Turčija X

44

omejitev neodplačanega dolga (stanje oz. višina dolga),

omejitev največje letne dolžniške obveznosti (letni stroški plačila obresti in glavnic posojil ter morebitni drugi stroški, kot npr. stroški odobritev, vodenja kreditov ipd.).

V nekaterih državah se uporablja le eno merilo omejitev zadolževanja. Obstajajo pa tudi države, kjer sta uveljavljeni obe merili (kot na primer Albanija, Makedonija, Srbija, skupen nacionalni lokalni dolg v Romuniji). V zadnjih letih se je povečalo število držav, ki uporabljajo omejitev letne dolžniške obveznosti, saj le-ta zagotavlja bolj natančno oceno dolžniških bremen in s tem kreditne sposobnosti lokalnih skupnosti. Na Sliki 6 so prikazani sistemi limitiranja dolgov v posameznih državah jugovzhodne Evrope (Nalas 2011, 33 - 34): Slika 6: Zakonski okvir glede dolgoročnih omejitev zadolževanja

Vir: Raziskava NALAS, 2011

Izdaja dovoljenja centralne oblasti za najem posojil lokalnim skupnostim, bi morala temeljiti na jasnih in objektivnih pravilih. Večinoma vlade postavljajo in preverjajo sledeča merila (ibid., 26):

dolžniška meja, ki jo opredeljuje nacionalna zakonodaja,

druge pravne omejitve na področju najemanja posojil (npr. valuta posojila, namen in oblika posojila),

skladnost dolžniške politike na lokalni ravni z nacionalno politiko javnega dolga. Slika 7 kaže, da morajo v večini držav jugovzhodne Evrope lokalne oblasti za najem posojila pridobiti odobritev državne oblasti. Le v redkih državah to ni potrebno (v Bolgariji, Moldaviji in Turčiji).

Država Neporavnani dolgovi in dolžniške obveznosti

Albanija Največja stopnja na končnem pregledu za najem dolgoročnega dolga ne sme

presegati razmerja 1,3:1 vseh tekočih prihodkov (lastna sredstva, skupni davki

in brezpogojni prenosi).

Dolžniške obveznosti ne smejo presegati 20% povprečja celotnih dejanskih

prihodkov lokalne samouprave iz tekočih prihodkov, skupnih in lokalnih davkov

ter pristojbin iz prejšnjih treh proračunskih let.

Bolgarija Letne dolžniške obveznosti ne smejo presegati 25% lastnih virov prihodkov in

izravnalnih subvencij iz prejšnjega revizijskega poročila, ter nominalne vrednosti

izdanih občinskih garancij ne smejo presegati 5% enakega zneska.

Zakon o občinskem dolgu ne vsebuje nobene določbe o skupnem neporavnanem

dolgu, vendar je vključen v državni dolg, ki ne sme presegati 60% BDP .

Hrvaška Letni limit zadolževanja je 20% dejanskih prihodkov iz preteklega leta. Obsega

znesek povprečnih letnih anuitet za posojila, jamstva izdana v preteklih letih in

kratkoročne neporavnane obveznosti. Dodatna omejitev, uvedena leta 2003 je, da

skupni dolg lokalne skupnosti ne sme preseči 3% celotnih tekočih prihodkov vseh

lokalnih skupnosti na Hrvaškem.

Makedonija Skupna neporavnana vsota dolgoročnega posojila, vključno z vsemi jamstvi, ne

sme presegati skupnega zneska prihodkov v proračunu občine v preteklem letu.

Skupni znesek letnih dolžniških obveznosti v enem proračunskem letu lahko

znaša do 30% tekočih prihodkov občine v preteklem proračunskem letu.

Moldavija Kratkoročno zadolževanje lahko dosega do 5% vseh prihodkov. Dolgoročna

posojila za naložbe v osnovna sredstva pa do 20% skupnih letnih prihodkov.

Črna gora Dolžniške obveznosti ne smejo presegati 10% dejanskih tekočih prihodkov

iz preteklega leta.

Republika Srbska Lokalne skupnosti se lahko zadolžijo za največ 18% rednih dohodkov lokalne

– BiH skupnosti v preteklem letu. Skupni dolg lokalne skupnosti in izdanih poroštev ne

sme presegati 30% rednih dohodkov v prejšnjem proračunskem letu.

Romunija Letne dolžniške obveznosti ne smejo presegati 30% lastnih prihodkov (občinski

davki in pristojbine ter skupna dohodnina). Limit zadolževanja se izračuna z

aritmetičnim povprečjem lastnih prihodkov zadnjih treh proračunskih let.

Slovenija Prag dolžniških obveznosti je do 8% lastnih prihodkov preteklega leta.

Srbija Neporavnani dolg ne sme preseči 50% tekočih prihodkov iz prejšnjega leta.

Dolžniške obveznosti lahko dosegajo do 15% tekočih prihodkov iz preteklega leta.

Turčija Domače zadolževanje je omejeno na znesek v višini 10% realiziranih prihodkov

preteklega leta z ozirom na zvišanje nominalne vrednosti. Celotne neporavnane

obveznosti (vključno z dolgom v tujini) ne sme presegati revalvacijski znesek

zadnjega letnega proračuna (1,5-krat za mestne občine; revalvacijski znesek se

določi glede na davčni zakonik) .

45

Slika 7 : Odobritev državne oblasti za najem posojila

Vir: Raziskava NALAS, 2011

Tudi v Sloveniji morajo lokalne oblasti pred zadolžitvijo pridobiti posebno predhodno soglasje ministrstva za finance. Takšen sistem nadzora zadolževanja lokalnih oblasti je sicer smiseln z vidika državnega nadzora nad občinami, saj se tako prepreči nepremišljeno zadolževanje vsakokratne lokalne oblasti, vendar pa je tudi očitno, da ni razvojno naravnan, saj občinam z manjšimi prihodki ne omogoča zadolževanja za izvedbo zahtevnejših in dražjih investicij, ki pa so pomembne za razvoj lokalne skupnosti (npr. izgradnje komunalne infrastrukture) (Brezovnik in Oplotnik 2003 ,14). Po finančni in gospodarski krizi je večina poslovnih bank začela prilagajati svoj kreditni portfelj v naložbe z manjšim tržnim tveganjem in v sektorje z višjo odpornostjo na padec gospodarske rasti. V tem smislu je za finančne ustanove kreditiranje javnega sektorja in lokalnih skupnosti vedno bolj privlačno. Vendar pa so tudi pri financiranju lokalnih skupnosti prisotna tveganja. Glavna med njimi so morebitna nestabilnost virov financiranja lokalne ravni kot posledica sprememb v nacionalni zakonodaji, spremenljivi davčni prihodki, slabo upravljanje na lokalni ravni in proračunsko načrtovanje ter pomanjkanje transparentnosti. Ta tveganja se med recesijo še povečajo. Lahko se zgodi, da centralna raven spremeni predpise financiranja v škodo lokalne ravni in s tem destabilizira finančno okolje lokalnih skupnosti, kar vpliva na poslabšanje pogojev njihovega dolžniškega financiranja. Raziskava Nalas-a navaja, da je do tega prišlo v Romuniji in Moldaviji. V Romuniji je vlada odpravila 40% delež lokalne oblasti od davka na nepremičnine in tako se vsi prihodki stekajo v državni proračun. V Moldaviji se je vlada odločila, da lokalnim oblastem odvzame reinvestiran

Država Odobritev državne oblasti za najem posojila

Albanija DA

Najem posojila s strani občine mora odobriti ministrstvo za finance. Obstajata dva

postopka za pridobitev dovoljenja za posojilo glede na trg (domači ali mednarodni), kjer

občina najame posojilo. Ministrstvo za finance (MF) preveri skladnost procesov z zakonom

in ponovno oceni tveganje za zadolževanje. Bolgarija NE

Odobritev s strani države ni potrebna, vendar mora (glede na Zakon o zadolževanju občin)

ministrstvo za finance oblikovati centralni register občinskega dolga, kjer so razvidna vsa

najeta posojila s strani lokalnih oblasti. MF prejme poročilo iz registra vsak mesec.

Register je razdeljen na tri dele: posojila, obveznice in jamstva (posojilodajalec, glavnica,

obrestna mera, dajatve in zapadlost).

Hrvaška DA

V skladu z Zakonom o proračunu lahko lokalne oblasti najamejo dolg v skladu z odločitvijo

predstavniškega telesa enote lokalne uprave s predhodnim soglasjem vlade.

Kosovo DA

Po odobritvi prošnje za posojilo s strani občinskega sveta, je potrebna odobritev ministra

za finance; če minister v roku 60 dni ne odgovori na prošnjo, se šteje kot odobrena.

Makedonija DA

Občine lahko najemajo posojila doma ali v tujini le s predhodnim soglasjem vlade, na

podlagi mnenja ministrstva za finance (MF). Vsaka pobuda za najem posojila mora biti,

skladno z Zakonom o javnem dolgu, pred začetkom pogajanj za sklenitev sporazuma o

posojilu, predhodno dogovorjena in sprejeta s soglasjem vlade in pozitivnim mnenjem MF.

Moldavija NE

Odobritev s strani vlade ni potrebna. V skladu z Zakonom o javnem dolgu lokalne oblasti

poročajo le Ministrstvu za finance o višini dolga in izdanih poroštvih.

Črna gora DA

V skladu z Zakonom o financiranju lokalne samouprave potrebujejo občine potrditev s

strani osrednje ravni države za odobritev najema posojila.

Republika Srbska DA

– BiH Državni zbor Republike Srbske izda občinam dovoljenje za zadolževanje, ki temelji na

predlogu centralne oblasti. Ministrstvo za finance je odgovorno za izvajanje posameznih

dejavnosti v primeru, da se predlog za zadolževanje odobri.

Romunija DA

Na osnovi potrditve Komisije za pridobivanje odobritev za najem posojil na lokalni

ravni (komisija Ministrstva za finance)

Slovenija DA

Občina mora pridobiti dovoljenje za najem posojila pri Ministrstvu za finance, odločitev

za najem posojila pa mora biti vsebovana v letnem proračunu.

Srbija DA

MF izda mnenje o prošnji lokalne oblasti za zadolževanje - nov predlog Zakona o javnem

dolgu vsebuje določilo, da oddelek za javni dolg MF izda soglasje za zadolževanje na

lokalni ravni države in ne le mnenja. To soglasje naj bi upoštevalo več različnih meril.

Turčija NE

Občine ne potrebujejo odobritve s strani vlade. Za izdajo dolžniških vrednostnih papirjev

je potrebno le, da lokalne oblasti ostanejo znotraj omejitev zadolževanja. Kar zadeva

zunanje zadolževanje (v tujini), pa je potrebno pridobiti dovoljenje Ministrstva za finance.

46

dohodek iz plačila davka na dobiček, ki je bil pomemben vir prihodkov tamkajšnjih lokalnih oblasti (Nalas 2011, 70). V Sloveniji pa smo od leta 2012 priča zmanjševanju nekaterih lastnih prihodkov občin in sredstev države iz virov, ki jih opredeljuje ZFO-1. To sta odstopljena dohodnina in dodatna sredstva za investicije, ki občinam pripadajo skladno z zakonom. Vsakoletni Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije (ZIPRS) na podlagi predpisane metodologije izračunavanja ter dogovora z reprezentativnimi združenji slovenskih občin določi povprečnino, ki pripada občinam. Od leta 2012 naprej, je v vsakoletnem ZIPRS, povprečnina določena nižje in konstantno pada, kljub nedoseženemu dogovoru z združenji občin ter nezmanjšanemu obsegu nalog, ki jih morajo občine s tem virom financirati. Zaradi delnega izpada vira morajo te naloge financirati z drugimi viri. To povzroča nestabilnost v sistemu financiranja občin oz. občinskih virov (sredstev države in davčnih prihodkov, klasificiranih sicer kot lastnih, čeprav odstopljenih iz državnega proračuna), kar že vpliva na kreditno sposobnost občin in bo zagotovo vplivalo tudi na pogoje, stroške in zmožnost pridobivanja novih ter odplačevanje že pridobljenih zunanjih dolžniških virov financiranja lokalne samouprave. Slovenske občine so pri pridobivanju virov omejene na kreditne trge na domačem trgu in v domači valuti, saj jim zadolževanja v tujini, v tujih valutah ter vstopa na kapitalske trge in izdaje komunalnih obveznic v praksi zakonodaja ne omogoča. Nestabilnosti v občinskem financiranju, kot npr. večje zmanjšanje prihodkov ali povečanje odhodkov lokalnih skupnosti lahko privedejo do finančnih težav in posledično do nezmožnosti odplačevanja dolžniških obveznosti lokalne skupnosti. Padec prihodkov je lahko posledica sprememb zakonodaje ali gospodarske recesije, ki pa lahko na drugi strani vpliva tudi na povečanje odhodkov. Prav tako pride do težav, če povečani stroški zaradi povečanih nalog in odgovornosti niso pokriti z ustrezno povečanimi prihodki. Odhodki lahko npr. nepredvideno močno narastejo zaradi elementarnih nesreč. V času rasti obrestnih mer ali večje volatilnosti valutnih tečajev (če je dolg v tuji valuti) prav tako lahko pride do povečanja dolžniških obveznosti. Lokalne skupnosti so torej ob zadolževanju izpostavljene različnim tveganjem, ki bi jih morale biti sposobne obvladovati. Če se zadolžujejo npr. v tuji valuti ali pa z variabilnimi obrestnimi merami, bi se npr. morale posluževati primernih inštrumentov ščitenj pred valutnimi in obrestnimi tveganji. Za slab finančni položaj in težave pri odplačilih dolgov je poleg nepredvidljivih sprememb in nestabilnosti sistema, lahko odgovorna tudi slaba upravljavska sposobnost lokalne oblasti. Če pride do težav pri odplačilih dolgov, se mora lokalna skupnost truditi svoje dolgove prestrukturirati. Prestrukturiranje posojil običajno vključuje naslednje elemente:

refinanciranje posojila,

vzpostavitev ali podaljšanje odloga plačila zapadlih obveznosti (moratorija na glavnico, lahko pa tudi na obresti),

preoblikovanje amortizacijskega načrta odplačevanja dolžniških obveznosti tako, da se plačila ujemajo s predvidenimi finančnimi prilivi lokalne skupnosti,

preoblikovanje amortizacijskega načrta odplačevanja dolžniških obveznosti tako, da se podaljšajo roki zapadlosti in zmanjša letna obremenitev ali

odpis dela dolga. Ob uspešnem prestrukturiranju dolga doseže lokalna skupnost spet stanje, ko je sposobna poravnavati svoje dolžniške obveznosti.

47

3.4 Analiza zadolženosti občin

V nadaljevanju na podlagi postavljenih ciljev in teoretičnih spoznanj ter z namenom preverjanja v uvodnem delu postavljenih hipotez (H1, H2), analiziramo zadolženost slovenskih občin po različnih kriterijih v obdobju štirih let, od leta 2011 do vključno leta 2014. V analizi smo kot osnovo, kjer je bilo to mogoče, vzeli štiriletno obdobje zaradi izključitve morebitnih odstopanj kot posledice enkratnih ali specifičnih dogodkov v posameznem letu. Pri preverjanju H1, ki pravi, da so zakonske omejitve zadolževanja v Sloveniji ovira za zagotavljanje skladnega razvoja občin smo si pomagali z analizo odgovorov občinam poslane ankete ter analizo pridobljenih podatkov o zadolženosti občin in njihove investicijske dejavnosti, ki se odraža v razvoju. Za preverjanje H2, ki pravi, da je zadolženost občin v primerjavi z državo neproblematična z vidika celotne zadolženosti pa v nadaljevanju analiziramo zadolženost obeh ravni oblasti ter primerjamo njihove različne kazalnike. V letu 2014 je bilo v Republiki Sloveniji 212 občin. Na dan 31.12.2014 je bilo 195 oziroma 92 % vseh občin zadolženih, in sicer skupaj za 899.249.915 €. Iz Tabele 3 razberemo, da je od tega znašal dolg občin 731.892.320 €, pravne osebe občin pa so bile dodatno zadolžene še za 167.357.595 €. V povprečju so bile občine na dan 31. 12. 2014 skupaj s pravnimi osebami občin na prebivalca zadolžene za 436 € oz. za 2,41 % BDP. V letu 2014 le 17 oz. 8 % občin (in njihovih pravnih oseb) ni bilo zadolženih. Tabela 3: Skupna zadolženost občin v € v letih od 2011 do 2014 na prebivalca in v % BDP

Leto Dolg občin Dolg pravnih

oseb Skupni dolg na

dan 31.12. Skupni dolg na

prebivalca* Skupni dolg na

BDP

2011 624.303.023 180.764.083 805.067.106 392 2,23 %

2012 652.623.768 184.042.410 836.666.178 406 2,37 %

2013 669.669.165 170.797.411 840.466.576 408 2,38 %

2014 731.892.320 167.357.595 899.249.915 436 2,41 %

Vir: MF, SURS, lastni izračuni * št. prebivalcev na dan 1.1.2015: 2.062.874 (SURS)

Povprečna zadolženost lokalne ravni v vseh štirih letih (od l. 2011 do l. 2014) na prebivalca je bila 412 €. Skupni znesek zadolžitve lokalne ravni se je od leta 2011 do leta 2014 povečal za 12 %. V strukturi pa se je zadolženost pravnih oseb lokalnih skupnosti zmanjšala za 7 %, medtem, ko se je zadolženost občin povečala za 17 %. V strukturi skupne zadolženosti lokalne ravni v letu 2014 predstavlja zadolženost občin 81 %, njihovih pravnih oseb pa 19 %. Po kriteriju zadolžitve na prebivalca je med 212 občinami 67 občin ali 32 % vseh občin bolj zadolženih skupaj (dolg občin in pravnih oseb) na prebivalca od povprečja, 1 občina, to je Novo Mesto je zadolžena enako kot je slovensko povprečje, 144 občin ali 68 % vseh občin pa je zadolženih manj od povprečja ali pa sploh ni zadolženih. Najbolj je zadolžena Občina Gornji Petrovci z 1.753 € na prebivalca, najmanj med zadolženimi občinami pa občine Kranjska Gora, Ljubno in Luče z 1 € na prebivalca4. Tabela 3 kaže, da je zadolženost celotne lokalne ravni tako na prebivalca kot tudi v odstotku BDP od leta 2011 do 2014 konstantno naraščala, vendar glede na BDP skupaj v štirih letih le za

4 Priloga 1: Skupna zadolženost občin in dolg na prebivalca na dan 31.12.2014.

48

0,18 odstotne točke. Zadolženost celotne lokalne ravni v odstotku BDP je v letu 2011 znašala 2,23 % BDP, v letu 2012 2,37 % BDP, v letu 2013 2,38 % BDP in v letu 2014 2,41 % BDP. V obravnavanem obdobju se je v letu 2014 glede na predhodno leto zadolženost v znesku povečala največ; za 58,8 mio € oz. za 7 %. To je posledica precej povečane investicijske dejavnosti občin zaradi zaključevanja finančne perspektive.

Strukturo dolga in delež dolga na prebivalca v najbolj zadolženih občinah v letu 2014 prikazujemo v naslednji tabeli: Tabela 4: Najbolj zadolžene občine v € na prebivalca na dan 31.12.2014 (nad 1000 € / preb.)

Občina Skupni dolg na dan 31.12.2014

Dolg občine

Dolg pravnih oseb

Št. preb. na dan 1.1.2014

Dolg na preb. 2014

GORNJI PETROVCI 3.828.263 3.045.261 783.002 2.184 1.753

KOSTEL 865.654 865.654 0 666 1.300

LITIJA 19.220.273 8.027.618 11.192.655 15.237 1.261

KOMENDA 7.340.572 7.340.572 0 5.858 1.253

KOPER 56.027.282 37.567.840 18.459.442 52.528 1.067

SOLČAVA 553.867 553.867 0 553 1.002

Vir: SURS, Ministrstvo za finance

Po kazalniku zadolžitve na prebivalca je bila leta 2014 med vsemi občinami najbolj zadolžena na prebivalca Občina Gornji Petrovci s 1.753 €, ki ima zaradi najemanja neugodnih posojil že od leta 2009 blokiran račun in velike težave pri izvrševanju svojih pristojnosti in poravnavanju obveznosti. Dolg se ji ne zmanjšuje, zaradi odseljevanja prebivalcev se ji je v letu 2014 celo ponovno povečal. Sledile so ji občine Kostel (1.300 € / prebivalca), Litija (1.261 € / prebivalca), Komenda (1.253 € / prebivalca), Koper (1.067 € / prebivalca) in Solčava (1.002 € / prebivalca). Med navedenimi sta razen Gornjih Petrovcev najbolj problematični zadolžitvi občin Litija in Komenda, ki sta obe z nedovoljenimi in prikritimi zadolžitvami močno presegle dovoljen obseg zadolžitve (MF 2015d, 4). Vendar pa so to posamezni primeri slabe prakse, ki ne pomenijo sistemskega problema zadolževanja lokalnih skupnosti. Ostalih 189 občin je bilo zadolženih pod 1.000 € na prebivalca. Od 31.12.2000 do 31.12.2014 se je skupna zadolženost občin na prebivalca povečala s 47,3 € na prebivalca na 436 € na prebivalca. V praksi se sicer pogosto spremlja in primerja zadolženost posameznih občin na prebivalca, vendar pa tega kazalnika ni priporočljivo uporabljati samostojno, saj ne poda informacij o ekonomski moči in finančni sposobnosti servisiranja dolžniških obveznosti posamezne lokalne skupnosti. V zadolževanje občin se po predpisih v Republiki Sloveniji vštevajo tudi izdana poroštva posrednim proračunskim uporabnikom občinskega proračuna in javnim podjetjem, katerih ustanoviteljica je občina. V letu 2014 ni imelo izdanih poroštev 187 občin oz. 88 % vseh slovenskih občin. Med 25 občinami, ki so imele izdana poroštva, je bilo največje izdano v Občini Štore v višini 1,2 mio €, sledijo pa ji Celje z 1 mio €, Ravne na Koroškem z 0,7 mio €, Novo Mesto 0,6 mio € in Jesenice z 0,5 mio €, kar sledi iz Tabele 5. Ostale občine imajo izdana poroštva pod pol milijona evrov. Število občin z izdanimi poroštvi k zadolžitvi pravnih oseb na ravni lokalne skupnosti med leti 2012 in 2014 pada; leta 2012 je 28 občin izdalo poroštva, leta 2013 26 občin in leta 2014 25 občin. Vse občine skupaj so v letu 2012 izdale za 10.025.451 € poroštev k zadolžitvi pravnih oseb na ravni lokalne skupnosti, v letu 2013 za 6.018.988 €, v letu 2014 pa za 5.807.031 € poroštev k

49

zadolžitvi pravnih oseb na ravni lokalne skupnosti. V znesku leta 2014 ni upoštevano poroštvo (zavezujočih patronatskih izjav) Občine Litija v višini 9,9 mio €, ki niso bile vnesene v aplikacijo eDolg-občine, s katero Ministrstvo za finance spremlja zadolženost občin. Izdana občinska poroštva v celotnem znesku zadolžitve lokalnih skupnosti predstavljajo le majhen delež; leta 2014 predstavljajo 0,6 % celotne zadolžitve. Tudi delež občin, ki se odločajo za izdajo poroštev svojim proračunskim uporabnikom ali javnim podjetjem, je majhen; v letu 2014 je imelo izdana poroštva le 12 % občin. Kljub temu pa lahko za občinsko finančno stabilnost predstavljajo izdana poroštva nevarnost, kot je primer Občine Litija, ki je izdala poroštva brez pridobljenega soglasja k zadolžitvi Ministrstva za finance in z njimi presegla svoj največji dovoljen obseg zadolževanja. Vendar pa je problematično nespoštovanje zakonodaje in preseganje limitov, ne pa samo izdajanje poroštev. Tabela 5: Izdana poroštva občin v letih od 2011 do 20145

Vir: Ministrstvo za finance

* brez poroštev (zavezujočih patronatskih izjav) Občine Litija v višini 9,9 milijonov EUR, ki niso bile poročane MF

Slovenski sistem omejitve letnih dolžniških obveznosti lokalnih skupnosti na 8 % lastnih prihodkov preteklega leta, pomeni, da je višina dovoljene zadolženosti lokalne skupnosti odvisna od obdobja njene zadolžitve; daljše obdobje zadolžitve pomeni višji možni znesek dolga. Po oceni Računskega sodišča (2009, 30) znaša stanje največjega dovoljenega dolga pri posojilih z ročnostjo 10 let približno 60 % proračuna, pri posojilih za 20 let 92 % proračuna in za 30 let 107% proračuna občine. Z namenom preverjanja obeh postavljenih hipotez, pozornost namenjamo še razmerju med zadolženostjo občin ter njihovimi investicijskimi odhodki in transferi. Zanimalo nas je, kaj v praksi slovenskih občin pomeni zlato fiskalno pravilo in koliko investicij lokalne ravni je dolžniško

5 Tabela prikazuje podatke za 3 leta, ker podatkov za leto 2011 Ministrstvo za finance ni objavilo.

2012 2013* 2014*

1 AJDOVŠČINA 184.773 146.111 76.046

2 BREŽICE 210.065 165.027 117.945

3 CELJE 2.043.957 1.086.052 1.007.270

4 ILIRSKA BISTRICA 142.216 97.633 82.539

5 JESENICE 878.446 701.533 524.621

6 KOBARID 12.583 8.383 4.183

7 KOMEN 929

8 KOZJE 2.978

9 KRANJ 5.112

10 KRANJSKA GORA 72.083 37.483 2.883

11 KRŠKO 84.810 60.209 33.853

12 LAŠKO 125.010 103.590 82.170

13 LITIJA 59.610 57.087 53.617

14 LJUBLJANA 3.481.762 273.990 78.251

15 MISLINJA 123.242 114.951 104.188

16 MUTA 23.798 15.198 5.838

17 NAZARJE 1.223

18 NOVA GORICA 297.630 273.553 249.917

19 NOVO MESTO 147.876 449.033 631.656

20 RADOVLJICA 13.222 8.167 3.500

21 RAVNE NA KOROŠKEM 341.667 781.437 715.591

22 SEVNICA 51.023 30.613 105.482

23 SLOVENJ GRADEC 126.738 112.970 98.790

24 ŠALOVCI 224.806 106.169 58.170

25 ŠTORE 877.913 726.380 1.198.955

26 TOLMIN 124.000 78.000

27 TREBNJE 196.875 129.375 61.87528 TRŽIČ 7.172

29 VELENJE 266.000 388.000 420.000

30 VIPAVA 22.861 21.115 11.692

10.025.451 6.018.988 5.807.032

št. občin v posameznem letu 28 26 25

VSE OBČINE SKUPAJ

Izdana poroštva (v €) v letuObčinaZap. št.

50

financiranih. Investicijski izdatki predstavljajo nakup osnovnih sredstev (zgradb, prostorov, zemljišč, opreme, napeljav, nematerialnega premoženja, interventnih zalog ipd.) ter izdatke za novogradnje, rekonstrukcije in adaptacije. Zajemajo pa tudi plačila za izdelavo z investicijami povezane dokumentacije. Investicijski odhodki so plačila za investicije občin in pomenijo povečevanje njihovega stvarnega premoženja medtem ko predstavljajo investicijski transferi nepovratna finančna sredstva investitorjem - javnim zavodom in agencijam, javnim podjetjem, društvom itd. ter povečujejo realno premoženje prejemnikov teh sredstev (MF 2015a, 125). Tabela 6 kaže, kolikšno je letno in povprečno (v obdobju obravnavanih štirih let) financiranje investicij lokalnih skupnosti z dolžniškimi viri. Kot dolžniški vir financiranja smo vzeli neto zadolžitev v letu, ker tudi odplačilo že prej najetih posojil pomeni financiranje investicij preteklega obdobja. To sicer velja le za lokalno raven, za državo pa ne. V naši analizi lokalne ravni bi v primeru, da bi kot dolžniški vir financiranja vzeli novo zadolževanje v posameznem letu, morali povečati tudi investicijske odhodke za odplačilo dolgov v istem letu. V razmerju med zadolžitvijo in investicijami smo zaradi primerljivosti upoštevali samo dolg občin (ne pa tudi pravnih oseb na lokalni ravni), ker so tudi med investicijami upoštevani le občinski investicijski izdatki. Tabela 6: Letna pokritost občinskih investicij z zadolžitvijo (v €)

Leto Skupna neto

zadolžitev v letu Investicije občin

v letu Občinska letna zadolžitev na investicijske odhodke *

Pokritost investicij iz drugih virov

2011 61.104.036,87 771.744.542,08 7,92% 92,08%

2012 32.647.429,88 739.475.809,87 4,41% 95,59%

2013 17.943.835,32 717.680.745,18 2,50% 97,50%

2014 59.742.805,08 986.412.931,01 6,06% 93,94%

Povprečje 4 let 171.438.107,15 3.215.314.028,14 5,33% 94,67%

Vir: MF, SURS, lastni izračuni *prikazuje pokritost letnih občinskih investicijskih izdatkov z novo zadolžitvijo.

Iz Tabele 6 sledi, da celotna neto zadolžitev občin predstavlja vir financiranja investicij. Najbolj izstopa leto 2013, ko so občine investirale celo 40-kratnik svoje neto zadolžitve. Drugače povedano, neto zadolžitev v letu 2013 predstavlja le 2,50% vrednosti izvedenih investicij. Na dan 31.12.2014 je celotno stanje dolga občin (brez njihovih pravnih oseb) znašalo 732 mio € (Tabela 3), skupne občinske investicije v letu 2014 pa so znašale 986 mio € (Tabela 6). Celotna zadolženost vseh občin je glede na agregatne investicijske odhodke in transfere občin v obdobju od leta 2011 do vključno leta 2014 znašala med 74 % in 93 %, kar pomeni, da je bilo stanje celotnega občinskega dolga v vseh letih manjše od letnega investiranja občin. Že samo zlato pravilo, integrirano v ZFO-1 zagotavlja, da razmerje med zadolžitvijo in investiranjem ne more biti večje od 1, saj smejo lokalne skupnosti z zadolžitvijo financirati le svojo investicijsko dejavnost. Tabela 6 kaže, da so bile investicije v slovenskih občinah med leti 2011 in 2014 v povprečju letno dolžniško financirane med 2,5-odstotno in 7,9-odstotno. V povprečju obravnavanih štirih let pa so bile investicije dolžniško financirane 5,3-odstotno. To pomeni, da so morale občine v obravnavanem obdobju letno zagotoviti med 92 % in 97,5 % drugih virov za financiranje investicij; v povprečju obravnavanih štirih let je bila pokritost investicij lokalne ravni z nedolžniškimi viri financiranja kar 94,7-odstotna. Ker sme biti zadolževanje na lokalni ravni le vir financiranja investicij, investicije pa so generator razvoja, je smiselno preveriti še kolikšen delež celotnih odhodkov porabijo slovenske lokalne skupnosti za investicije, kar prikazujemo v Tabeli 7:

51

Tabela 7: Delež investicijskih odhodkov in transferov lokalnih skupnosti

Investicijski

odhodki in transferi Celotni odhodki

Delež investicij v celotnih odhodkih

Delež ostalih odh. v celotnih odhodkih Leto

2011 771.744.542,08 2.157.082.541,72 35,78% 64,22%

2012 739.475.809,87 2.149.040.159,38 34,41% 65,59%

2013 717.680.745,18 2.110.981.406,43 34,00% 66,00%

2014 986.412.931,01 2.366.904.063,26 41,68% 58,32%

Povprečje 4 let 3.215.314.028,14 8.784.008.170,79 36,60% 63,40%

Vir: MF, lastni izračuni

Tabela 7 kaže, da je v povprečju v obravnavanih štirih letih predstavljal delež investicijskih odhodkov in transferov v slovenskih občinah 37 % celotnih odhodkov in transferov. Po pričakovanjih je ta delež leta 2014 največji, kar 42 %. V njem se poleg rednega investiranja odraža tudi pospešeno izvajanje občinskih investicij, sofinanciranih z evropskimi nepovratnimi sredstvi ob iztekanju finančne perspektive 2007 – 2013. Slika 8 bolj nazorno prikazuje povprečno strukturo občinskih odhodkov v obravnavanem obdobju: Slika 8: Povprečna struktura odhodkov občin v obdobju 2011- 2014

Vir: Ministrstvo za finance, lastni izračuni

Z občinskimi investicijami, morebitnim (ne)doseganjem želenega razvoja občin in (ne)zadostnimi viri za njegovo financiranje se bomo s pomočjo analize ankete, razposlane občinam, ukvarjali v poglavju preverjanja hipotez. Z namenom preverjanja H1, ki pravi, da so zakonske omejitve za zadolževanje slovenskih občin ovira pri zagotavljanju skladnega razvoja, bomo poleg analize dolžniškega financiranja občinskih investicij, ki vplivajo na razvoj občin, analizirali še pridobljene odgovore in mnenja 16 občin, ki smo jih prosili, da odgovorijo na postavljena vprašanja v poslani jim anketi6. Z anketo smo želeli preveriti ali imajo občine postavljene strateške razvojne cilje in iz njih izpeljane operativne programe, ki jim sledijo s svojimi Načrti razvojnih programov v 4-letnem obdobju in jih ne spreminjajo letno v okviru svojih sprejetih proračunov. Nadalje smo iskali odgovore na vprašanja, če so izvajane občinske investicije skladne z želenim razvojem ter če finančni viri skupaj z zadolževanjem omogočajo doseganje skladnega razvoja. Predvidevamo namreč, da ob obstoječih omejitvah zadolževanja, občine niso več sposobne zagotavljati skladnega razvoja. V nadaljevanju namenjamo pozornost analizi zadolženosti države.

6 Priloga 3: Anketa o zadolženosti in investijah v občinah.

52

3.5 Analiza zadolženosti države

Dolg državnega proračuna je sestavljen iz kreditov in vrednostnih papirjev, ki jih je najela oziroma izdala Republika Slovenija kot pravna oseba, ki jo sestavljajo državni organi zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti ter drugi državni organi, ki imajo po ustavi ali zakonu samostojen položaj (neposredni proračunski uporabniki), z namenom izvrševanja državnega proračuna. Primarni instrumenti financiranja državnega proračuna so izdaje dolgoročnih in kratkoročnih državnih obveznic, poleg tega pa država najema posojila. Če financiranja državnega proračuna zaradi razmer na finančnih trgih ni mogoče izvesti s temi instrumenti, se država lahko zadolži z alternativnimi dolgoročnimi instrumenti financiranja in/ali s povečanim obsegom kratkoročnega zadolževanja. Država predlagani izbor in strukturo instrumentov zadolževanja opredeli vsako leto v programu financiranja. V Poročilu o upravljanju z javnim dolgom Republike Slovenije za leto 2014 Ministrstvo za finance (2015c, 10) opredeljuje »osnovna načela in temeljne strateške cilje zadolževanja in upravljanja z dolgom državnega proračuna, ki so: 1. zagotovitev pravočasnega financiranja izvrševanja državnega proračuna v potrebnem

obsegu,

2. minimiziranje stroška financiranja v dolgoročnem obdobju ob vzdržnem tveganju

refinanciranja,

3. izvedba transakcij z uporabo tržnih metod,

4. minimiziranje izpostavljenosti tržnim tveganjem,

5. širitev investicijskega zaledja (institucionalno in geografsko),

6. zagotovitev stalnega, zanesljivega dostopa do virov financiranja,

7. čim boljše pozicioniranje vrednostnih papirjev RS med državami članicami evro območja,

8. razvoj sekundarnega trga državnih vrednostnih papirjev s ciljem učinkovitega in preglednega

oblikovanja tržne cene državnih vrednostnih papirjev,

9. oblikovanje krivulje donosnosti slovenskih državnih vrednostnih papirjev«.

Osnovno načelo zadolževanja in upravljanja z dolgom državnega proračuna je uskladitev cilja dolgoročno čim nižjega stroška zadolževanja s strukturo ročnosti, ki zagotavlja primerno raven tveganja refinanciranja dolga ter valutno in obrestno strukturo državnega dolga, ki zagotavlja čim manjšo izpostavljenost tečajnim, obrestnim in drugim tveganjem. Na zadolževanje in upravljanje z dolgom državnega proračuna vplivajo pogoji finančnega trga, kreditno tveganje države pa tudi kakovost makroekonomskih politik države in institucionalne zmožnosti izvrševanja reform. Predpogoj za učinkovito upravljanje z dolgom je jasen makroekonomski okvir, v katerem sta izvršilna in zakonodajna veja oblasti zavezani zagotoviti pogoje za vzdržno raven gospodarske rasti in dolga (ibid., 10). Vzdržnost javnih financ opredeljuje fiskalni del Maastrichtskih kriterijev, ki za države članice EU določa, da javni dolg ne sme presegati 60 % BDP in hkrati javno-finančni primanjkljaj ne sme presegati 3 % BDP. Zaradi finančne in gospodarske krize so se makroekonomski kazalci večine evropskih držav v zadnjih letih poslabšali in države so se začele za financiranje svoje porabe bolj zadolževati, kar se je zgodilo tudi v Sloveniji. Na Sliki 9 je prikazano stanje dolga državnega proračuna med leti 1995 in 2014, izračunano po nacionalni metodologiji. Iz slike razberemo, da je bil od leta 2002 naprej trend zniževanja deleža

53

dolga državnega proračuna po kriteriju % od BDP prekinjen v letu 2008, ko je znašal 18,9 % BDP, kar je tudi najmanjši delež vse od leta 1996. Od leta 2009 naprej, se je dolg državnega proračuna zaradi negativnih stopenj rasti BDP in visokih proračunskih primanjkljajev začel povečevati in je konec leta 2014 po nacionalni metodologiji znašal 26 mrd € oz. 69,8 % BDP. To je bila torej posledica nominalnega povečevanja dolga državnega proračuna in hkratnega znižanja bruto domačega proizvoda v obdobju gospodarske krize. Največji nominalni porast dolga se je zgodil v letu 2013 in sicer za 5,16 milijard € (Slika 9), ko se je država dodatno zadolžila za financiranje ukrepov krepitve stabilnosti bank. Od prelomne točke, torej od leta 2008, do konca leta 2014, se je dolg povečal za več kot 3,6-krat, oziroma za 18,8 mrd € in na dan 31.12.2014 znašal 26 mrd € oz. 69,8 % BDP. Ta dolg pa je dolg državnega proračuna in ne vključuje dolga ostalih enot centralne ravni države in drugih enot sektorja države. Celoten dolg centralne ravni pa je po isti (nacionalni) metodologiji na dan 31.12.2014, znašal 33 mrd € oz. celo 89,8 % BDP (vir podatkov: MF, SURS). Slika 9: Gibanje dolga državnega proračuna RS* (brez ostalih enot centralne ravni države)

in deleža dolga v % BDP v obdobju od leta 1995 do leta 2014

Vir: Ministrstvo za finance *po nacionalni metodologiji

Na nastanek in gibanje dolga državnega proračuna Republike Slovenije je v obdobju od osamosvojitve Slovenije vplivalo več faktorjev, in sicer:

prevzemi dela dolga bivše Socialistične federativne republike Jugoslavije v procesu sukcesije po njenem razpadu ter prevzemi dolga pravnih subjektov,

program sanacije bančnega in realnega sektorja v zgodnjih devetdesetih letih in sanacija bank v letih 2013 in 2014,

financiranje posebnih razvojnih programov,

financiranje primanjkljaja državnega proračuna,

dodatno zadolževanje za predfinanciranje tj. povečano zadolževanje v tekočem letu za odplačilo dolga iz naslova glavnic prihodnjih dveh proračunskih let in

od leta 2010 naprej tudi finančna pomoč namenjena državam članicam EU (neposredna finančna pomoč Grčiji in pomoč preko evropskih mehanizmov za stabilnost).

54

Na povečanje dolga sta v manjši meri vplivala tudi indeksacija glavnic (TOM) in vrednostne spremembe (posledica gibanja tečajev), ki izhajata iz različnih lastnosti instrumentov zadolževanja v portfelju (Ministrstvo za finance 2015c, 7). Instrumenti zadolževanja državnega proračuna so bili v letu 2014 namenjeni tudi financiranju ukrepov krepitve stabilnosti bank. Skladno z zakonom7 in Programom financiranja so bili za ta namen vrednostni papirji izdani z izročitvijo banki kot stvarni vložek v osnovni kapital banke, torej kot kapitalska naložba države. Program je vključeval še predlog transakcij upravljanja z državnim dolgom na podlagi 82. člena ZJF. Program financiranja proračuna RS za leto 2014 je določal (ibid., 14-16), da se država na podlagi 81. člena ZJF, Sprememb proračuna RS za leto 2014, obsega zadolžitve za leto 2014, določenega v ZIPRS14158, v letu 2014 lahko zadolži za financiranje izvrševanja proračuna in

predfinanciranja odplačil glavnic dolga proračuna v letih 2015 in 2016 največ do 10,2 mio €: I. Potrebe po financiranju izvrševanja državnega proračuna za leto 2014 v €: Primanjkljaj bilance prihodkov in odhodkov 1.215.089.970,41 Primanjkljaj računa finančnih terjatev in naložb 1.242.074.832,03 Odplačila glavnic dolga državnega proračuna v letu 2014 3.491.571.816,44 Sprememba (zmanjšanje) stanja sredstev na računu 0,12 Skupaj I. 5.948.736.619,00 II. Predfinanciranje leta 2013 Skupno predfinanciranje, izvršeno v letu 2013 2.371.723.874,00 Zmanjšanje skupnega predfinanciranja, izvršenega v 2013,

zaradi pridobitve kapitalskih naložb iz 4. odstavka 81.b člena ZJF 869.064.979,00 Skupaj II. 1.502.658.895,00 III. Zadolžitev za financiranje izvrševanja državnega proračuna za

leto 2014 (I.-II.) 4.446.077.724,00 IV. Odplačila glavnic dolga državnega proračuna v prihodnjih dveh letih Odplačila glavnic dolga državnega proračuna v letu 2.309.909.608,53 Odplačila glavnic dolga državnega proračuna v letu 2016 3.431.399.563,31 Skupaj IV: 5.741.309.171,84 V. Maksimalni dovoljeni obseg zadolževanja v

letu 2014 (III.+IV.) 10.187.386.895,84

Država se je zadolžila z izdajo dolgoročnih obveznic v EUR in USD in kratkoročno z izdajo 3, 6, 12 in 18-mesečnih zakladnih menic ter z najemom posojil, v skupni višini 7.495.214.360,98 €. To je zadostovalo za financiranje potreb proračuna leta 2014 in za predfinanciranje dela potreb za izvrševanje proračuna leta 2015. Tako prikazan dolg državnega proračuna pa ne vključuje dolga ostalih enot centralne ravni države in drugih enot sektorja države. Med podatke o dolgu niso vključeni dolgovi institucij, ki se sicer financirajo iz javnofinančnih virov in opravljajo določene javne funkcije, organizirane pa so kot samostojne, od države premoženjsko-pravno ločene, pravne osebe. Z namenom preverjanja H2 v nadaljevanju analiziramo zadolženost centralne ravni na prebivalca in v primerjavi z BDP v obdobju od leta 2011 do leta 2014. Centralna raven poleg državnega proračuna vključuje še pravne osebe na ravni države oz. druge enote sektorja država, skladno z 87. členom ZJF (po nacionalni metodologiji). Povprečna zadolženost centralne ravni v vseh štirih letih (od 2011 do 2014) na prebivalca je bila 13.102 € (na podlagi Tabele 8). Skupna zadolženost

7 Zakon o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank (Uradni list RS, št. 105/12, 63/13 – ZS-K, 23/14 –

ZDIJZ-C in 104/15).

8 Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2014 in 2015 (Uradni list RS, št. 101/13, 9/14 – ZRTVS-

1A, 25/14 – ZSDH-1, 38/14, 84/14, 95/14 – ZUJF-C, 95/14, 14/15, 46/15 in 55/15).

55

centralne ravni se je od leta 2011 do leta 2014 povečala za 54 %, v strukturi pa se je zadolženost drugih enot sektorja država povečala za 14 %, medtem, ko se je zadolženost dolga državnega proračuna povečala za 72 %. Tabela 8: Skupna zadolženost centralne ravni v € v obdobju od leta 2011 do leta 2014 na

prebivalca in v % BDP

Dolg državnega

proračuna Dolg drugih enot sektorja država

Skupni dolg na dan 31.12.

Skupni dolg na prebivalca

Skupni dolg na BDP Leto

2011 15.156.757.000 6.540.145.166 21.696.902.166 10.556 59,98 %

2012 16.836.118.484 6.600.718.605 23.436.837.089 11.384 66,36 %

2013 21.995.515.699 7.389.288.739 29.384.804.438 14.257 83,30 %

2014 26.015.110.000 7.427.394.754 33.442.504.754 16.212 89,79 %

Vir: MF, SURS, lastni izračuni

Iz Tabele 8 sledi, da je zadolženost celotne centralne ravni tako na prebivalca kot tudi v odstotku BDP od leta 2011 do 2014 močno naraščala, v štirih letih skupaj glede na BDP celo za 29,8 odstotnih točk. Zadolženost celotne centralne ravni je v letu 2011 znašala 60 % BDP, v letu 2012 66 % BDP, v letu 2013 se je izrazito povečala na 83 % BDP in v letu 2014 dosegla skoraj 90 % BDP. Prav tako je naraščal dolg celotnega sektorja države na prebivalca; od 10.556 € na prebivalca v letu 2011 do 16.212 € v letu 2014.

Zaradi povečanega zadolževanja od leta 2009 naprej, so se posledično vsako leto povečali tudi izdatki za obresti iz naslova dolgov državnega proračuna, ki so v letu 2014 znašali 1.082,6 mio € oziroma 2,9 % BDP (Tabela 9). Ta znesek ne pomeni plačila obresti za dolg centralne ravni, temveč le za dolg državnega proračuna brez pravnih oseb na ravni države. Tabela 9: Obresti za odplačilo dolgov državnega proračuna v obdobju od leta 2011 do leta

2014 v % BDP in na prebivalca

BDP (v €) Št. prebivalcev Obresti v državnem

proračunu (v €) Obresti na BDP

Obresti na prebivalca (v €) Leto

2011 36.171.843.480 2.055.496 510.629.127 1,41 % 248

2012 35.318.611.442 2.058.821 632.515.632 1,79 % 307

2013 35.274.912.705 2.061.085 827.394.967 2,35 % 401

2014 37.246.427.126 2.062.874 1.082.742.676 2,91 % 525

Vir: MF, SURS, lastni izračuni

Če ta podatek primerjamo z dolgom celotne lokalne ravni, torej z dolgom občinskih proračunov in njihovih pravnih oseb (po 88. členu ZJF), ki je v letu 2014 znašal 899 mio € oz. 2,41 % BDP9, ugotovimo, da je državni proračun v enem samem letu plačal več obresti (1.089 mio €), kot je znašalo stanje celotne zadolženosti lokalne ravni. Enako velja za druge kazalce; celotna lokalna zadolženost je v letu 2014 znašala 2,41 % BDP, samo obresti državnega proračuna (brez pravnih oseb) pa 2,93 % BDP. Celotna lokalna zadolženost v istem letu na prebivalca je znašala 436 €, medtem, ko so samo obresti za dolg državnega proračuna na prebivalca znašale 525 €. Zaradi nadaljnje primerjave centralne in lokalne ravni in s tem preverjanja H2, namenjamo pozornost tudi investiranju centralne ravni, čeprav zadolžitev države ni nujno vir financiranja

9 Tabela 3 na strani 47

56

investicij. Vsekakor pa so tudi državne investicije izjemno pomembne, saj se odražajo v razvoju in povečanju državnega premoženja ter ugodno vplivajo na makroekonomske kazalce države. V Tabeli 10 prikazujemo, kolikšno je letno in povprečno (v obdobju obravnavanih štirih let) financiranje investicij državnega proračuna z dolžniškimi viri. Zaradi preverjanja H2 in primerljivosti podatkov z lokalno ravnijo, smo tudi za državo kot dolžniški vir financiranja vzeli neto zadolžitev v letu. Pa čeprav za državo ne velja, da odplačilo dolga pomeni le financiranje investicij preteklega obdobja. Razlog je v tem, da sme država z dolžniškimi viri financirati tudi svoje tekoče izdatke, kar pa je za občine s predpisi prepovedano. Tabela 10: Letna pokritost državnih investicij z zadolžitvijo (v €)

Leto Skupna neto

zadolžitev v letu Investicije

države v letu Državna letna zadolžitev

na investicijske odhodke * Pokritost investicij

iz drugih virov

2011 2.925.510.974 822.691.758 356% 0%

2012 1.678.208.759 741.095.124 226% 0%

2013 5.137.225.176 876.686.718 586% 0%

2014 4.005.272.144 1.164.328.264 344% 0%

Povprečje 4 let 13.746.217.053,00 3.215.314.028,14 428% 0%

Vir: MF, SURS, lastni izračuni *prikazuje pokritost letnih državnih investicijskih odhodkov in transferov z neto zadolžitvijo.

Iz Tabele 10 sledi, da je neto zadolžitev državnega proračuna v povprečju od leta 2011 do vključno leta 2014 skoraj za 4,3-krat presegala izvedene državne investicije v istem obdobju; najmanj v letu 2012, ko se je državni proračun RS brez pravnih oseb na ravni države zadolžil za 2,3-krat toliko, kolikor je financiral investicij, največ pa v letu 2013, ko je neto zadolžitev presegla investiranje skoraj za 6-krat. To pomeni, da je država z dolžniškimi viri poleg investicij (le v manjši meri), financirala večinoma svoje tekoče aktivnosti. V državnem proračunu, v nasprotju z občinskimi, v obravnavanih letih ni bilo nobene potrebe po financiranju investicij s katerimikoli drugimi, nedolžniškimi viri. Medtem so občinske potrebe, v istem obdobju štirih let, v povprečju zahtevale 95 % financiranje investicij iz nedolžniških virov, torej iz lastnih virov in sredstev države oz. transfernih prihodkov. Predhodno smo prikazali strukturo odhodkov lokalne ravni, zato v Tabeli 11 prikazujemo še strukturo državnih odhodkov in transferov v letih od 2011 do 2014. Tabela 11: Delež investicijskih odhodkov in transferov v celotnih odhodkih RS (v €)

Investicijski odhodki

in transferi Celotni odhodki

Delež investicij v celotnih odhodkih

Delež ostalih odh. v celotnih odhodkih Leto

2011 822.691.758 9.362.820.683 8,79% 91,21%

2012 741.095.124 8.993.487.746 8,24% 91,76%

2013 876.686.718 9.314.512.628 9,41% 90,59%

2014 1.164.328.264 9.654.920.966 12,06% 87,94%

Povprečje 4 let 3.604.801.864 37.325.742.023 9,66% 90,34%

Vir: MF, lastni izračuni

Tabela 11 kaže, da je v povprečju obravnavanih štirih let predstavljal delež investicijskih odhodkov in transferov slovenskega državnega proračuna le 9,7 % v celotnih odhodkih države. Po pričakovanjih je ta delež leta 2014 enako kot pri občinah največji in predstavlja 12 % v celotnih državnih odhodkih. V njem se poleg rednega investiranja odraža državni delež sofinanciranja občinskih investicij ob zaključevanju finančne perspektive 2007 – 2013, ki so v večji meri sofinancirane z evropskimi nepovratnimi sredstvi, v manjšem obsegu pa še s pripadajočim

57

deležem iz državnega proračuna. Najmanjši delež v obravnavanih letih pa je bil dosežen leta 2012, ko so celotne investicije države predstavljale le 8,2 % v celotnih državnih odhodkih. Slika 10 bolj nazorno prikazuje povprečno strukturo odhodkov slovenskega državnega proračuna v obravnavanem obdobju: Slika 10: Povprečna struktura odhodkov države v obdobju 2011 – 2014

Vir: Ministrstvo za finance, lastni izračuni

V nadaljevanju nas zanima kakšna je zadolženost Republike Slovenije v primerjavi z državami celotnega območja Evropske unije.

3.5.1 Mednarodna primerjava stanja dolga in primanjkljaja držav članic EU

Slovenija je članica Evropske unije in s tem del širšega makroekonomskega območja. Zato je smiselno nameniti pozornost tudi primerjavi Slovenije in ostalih evropskih držav. Vzdržnost javnih financ in s tem raven javnega dolga in zadolžitve za države članice EU opredeljuje fiskalni del Maastrichtskih kriterijev, ki določa, da javni dolg ne sme presegati 60 % BDP, razen če se to razmerje zadostno zmanjšuje in z zadovoljivo hitrostjo dosega referenčno vrednost. Hkrati javno-finančni primanjkljaj ne sme presegati 3 % BDP, razen, če je to razmerje znatno in neprestano upadalo ter doseglo raven blizu referenčne vrednosti ali pa je prekoračitev referenčne vrednosti samo izjemna in začasna ter razmerje ostaja blizu referenčne vrednosti. Čeprav predstavljajo fiskalna pravila pot k stabilnosti makroekonomije, pa več avtorjev opozarja na njihove pasti in omejitve. Maastrichtski kriteriji ter Pakt za stabilnost in rast namreč odpirajo možnosti oblastem, da v času gospodarske konjunkture obdavčujejo manj in trošijo več ter počnejo ravno obratno v času recesije. Pravila sicer dovoljujejo povečanje fiskalnega neravnovesja v recesiji, vendar pa so preohlapna in večinoma premalo zavezujoča, da bi oblasti skrbele, da se ciklično dosežena fiskalna nihanja rezultirajo v ekonomski aktivnosti naslednjega obdobja. Oblasti, ki jim je dovoljen primanjkljaj med 1 % do 3 % v času konjunkture, ne bodo sposobne vzdrževati primanjkljaja pod 3 %, ko bodo padle v recesijo. Zato morajo države, ki v svojo regulativo uvajajo fiskalna pravila za celotno obdobje gospodarskega cikla, implementirati taka pravila, katerih rezultat bo doseganje javnofinančnega presežka v času gospodarske rasti (Schick 2003, 33). Podobno meni Ter–Minassian (2006, 119), ki pravi, da morajo biti pravila proračunske uravnoteženosti dopolnjena z mehanizmi, ki bodo v času rasti spodbujali varčevanje. Tudi iz ekonomskega vidika so učinkovitejši ukrepi varčevanja v času rasti, kot zniževanje stroškov v recesiji. Praviloma pa so za večino oblasti politični pritiski na zmanjševanje varčevanja ob gospodarski rasti preveliki, da bi se jim uspešno zoperstavile.

58

Z začetkom finančne in gospodarske krize se je izpolnjevanje kriterijev, ki so opredeljeni v Maastrichtskem sporazumu iz leta 1991, v večini evropskih držav precej poslabšalo. Na Sliki 11 prikazujemo konsolidiran dolg sektorja država Slovenije v odstotku BDP, izračunan po metodologiji ESA 2010, kar omogoča mednarodno primerjavo in tudi primerjavo z Maastrichtskim kriterijem, ki omejuje zadolžitev sektorja država do 60 % BDP. Slika 11: Gibanje dolga sektorja država RS in deleža dolga v % BDP v obdobju od leta 2000

do leta 2015

Vir: MF (po metodologiji ESA 2010)

Na sliki vidimo, da je Republika Slovenija izpolnjevala Maastrichtski kriterij dolga sektorja država v % BDP do leta 2012, v letu 2013 pa ga je presegla in od takrat se od njega le še oddaljuje; v letu 2015 znaša napovedan10 dolg sektorja država 84 % BDP. Podatke o primanjkljaju in dolgu za vseh 28 držav članic EU spremlja in objavlja Eurostat po metodologiji ESA 2010. Po objavljenih podatkih (Eurostat 2015, 1) v oktobru 2015, se je skupni primanjkljaj sektorja država v državah članicah evro območja (EA-19) v letu 2014 znižal in v povprečju znašal -2,6 % BDP, kar je manj kot v letu 2013 (-3,0 % BDP). Tudi skupni primanjkljaj sektorja država v vseh 28 državah članicah EU se je v letu 2014 znižal na -3,0 % BDP, v primerjavi z letom 2013, ko je znašal -3,3 % BDP. Podatki Eurostat-a o stanju konsolidiranega dolga sektorja država pa kažejo, da je dolg članic evro območja (EA-19) od leta 2013, ko je znašal 91,1 % do konca leta 2014 narastel na 92,1 % BDP. Skupni konsolidirani dolg sektorja država v vseh 28 državah članicah EU pa je konec leta 2014 znašal 86,8 % BDP (v letu 2013 85,5 % BDP). Na Sliki 12 prikazujemo stanje dolga vseh 28 članic EU konec leta 2014 v primerjavi z Maastrichtskih kriterijem, ki določa, naj stanje dolga sektorja država ne presega 60 % BDP. Slika prikazuje, da 16 držav ni izpolnjevalo kriterija po stanju zadolženosti in je imelo dolg višji od 60 % BDP, med njimi tudi Slovenija. Stanje slovenskega konsolidiranega dolga sektorja država je bilo konec leta 2014 80,8 % BDP (konec leta 2013 pa 70,8 % BDP). Vendar pa je Slovenija še vedno izkazovala nižji delež konsolidiranega dolga države v BDP, tako v primerjavi s povprečjem članic

10 V času pisanja magistrskega dela podatki za leto 2015 še niso znani.

59

evro območja (92,1 % BDP), kot tudi v primerjavi s povprečjem vseh držav članic EU (86,8 % BDP). Ob koncu leta 2014 so najnižji delež dolga v BDP imele Estonija (10,4 % BDP), Luksemburg (23,0 % BDP) in Bolgarija (27,0 % BDP). Kar 16 držav članic EU je ob koncu leta 2014 izkazovalo stanje dolga višje od 60 % BDP, najvišjega pa: Grčija (178,6 % BDP), Italija (132,3 % BDP), Portugalska (130,2 % BDP), Ciper (108,2 % BDP), Irska (107,5 % BDP) in Belgija (106,7 % BDP). Slika 12: Dolg držav članic EU 28 v letu 2014 glede na z Maastrichtski kriterij

Vir: Eurostat, oktober 2015 (metodologija ESA 2010)

S Sliko 13 pa prikazujemo stanje primanjkljaja oziroma presežka vseh 28 članic EU v primerjavi z Maastrichtskih kriterijem, ki določa, da naj primanjkljaj sektorja država ne presega 3 % BDP. Na sliki se vidi, da je kar 13 držav članic v letu 2014 izkazovalo primanjkljaje višje od 3 % BDP, in sicer: Ciper (-8,9 % BDP), Portugalska (-7,2 % BDP), Španija (-5,9 % BDP), Bolgarija (-5,8 % BDP), Velika Britanija (-5,7 % BDP), Hrvaška (-5,6 % BDP), Slovenija (-5,0 % BDP), Irska in Francija (-3,9 % BDP), Grčija (-3,6 % BDP), Finska in Poljska (-3,3 % BDP) in Belgija (-3,1 % BDP). Najnižji primanjkljaj je imela Litva (-0,7 % BDP), sledijo pa ji Romunija (-1,4 % BDP), Latvija (-1,5 % BDP), Švedska (-1,7 % BDP) in Češka (-1,9 % BDP). Presežke pa so izkazovale štiri države. Največji presežek je imela Danska (+1,5 % BDP), sledijo ji Luksemburg (+1,4 % BDP), Estonija (+0,7 % BDP) in Nemčija (+0,3 % BDP).

60

Slika 13: Primanjkljaj držav članic EU 28 v letu 2014 glede na Maastrichtski kriterij

Vir: Eurostat, oktober 2015 (metodologija ESA 2010)

Za bolj nazorno primerjavo, na Sliki 14 prikazujemo za vse države članice EU še umestitev posamezne države glede na izpolnjevanje obeh fiskalnih Maastrichtskih kriterijev hkrati (javni dolg ne sme presegati 60 % BDP, javno-finančni primanjkljaj oz. deficit ne sme presegati 3 % BDP). Slika 14: Razvrstitev držav članic EU glede na izpolnjevane Maastrichtskih kriterijev

Vir: Eurostat, oktober 2015 (metodologija ESA 2010)

61

Na Sliki 14 so v desnem spodnjem kvadrantu prikazane države, ki so v letu 2014 izpolnjevale oba kriterija, kar pomeni, da so imele manjši deficit od 3 % BDP in hkrati njihovo stanje dolga ni dosegalo 60 % BDP. Teh držav je bilo le 9 oz. 32 % članic Evropske unije (Estonija, Luksemburg, Danska, Litva, Latvija, Romunija, Švedska, Češka in Slovaška). Samo kriterij stanja dolga so izpolnjevale 3 države, to so Finska, Poljska in Bolgarija, medtem, ko je samo kriterij deficita izpolnjevalo 6 držav (Malta, Nizozemska, Nemčija, Madžarka, Avstrija in Italija). Slovenija se uvršča med države, ki niso izpolnjevale nobenega od kriterijev in so prikazane v zgornjem levem kvadrantu. V tej skupini je 10 držav oz. 36 % vseh članic, poleg Slovenije še Hrvaška, Francija, Velika Britanija, Španija, Irska, Belgija, Portugalska, Ciper in Grčija. Svet Evrope je v letu 2013 Sloveniji priporočil, naj najpozneje do leta 2015 odpravi presežni primanjkljaj. V letu 2014 je Evropska komisija ugotovila, da rezultati ukrepov v letih 2013 in 2014, zaostajajo za priporočenimi cilji zmanjšanja primanjkljaja. Zato je Evropska komisija Slovenijo opozorila, da obstaja tveganje neodprave čezmernega primanjkljaja do leta 2015 (European Commision 2014, 3), in ji izdala priporočilo, da se mora truditi za dosledno izpolnitev priporočila Sveta Evrope iz leta 2013. V ta namen bi morala Slovenija sprejeti potrebne ukrepe za zagotovitev, da bo strukturni napor, ki ga priporoča Svet Evrope, dosežen. Z namenom preverjanja postavljenih hipotez in primerljivosti podatkov centralne in lokalne ravni v Sloveniji, bomo v nadaljevanju primerjali državni in lokalni dolg, izračunan po nacionalni metodologiji, kot ga prikazuje in objavlja podatke Ministrstvo za finance Republike Slovenije. Podatki, izračunani po eni ali drugi metodologiji, se med seboj razlikujejo. Po metodologiji ESA 2010, ki omogoča mednarodno primerljivost, znaša slovenski dolg sektorja država v letu 2014 80,8 % BDP, medtem ko po nacionalni metodologiji znaša 89,8 % BDP.

62

4 PREVERJANJE POSTAVLJENIH HIPOTEZ V magistrskem delu smo si zastavili naslednji hipotezi:

Hipoteza 1 (H1): Zakonske omejitve za zadolževanje slovenskih občin so ovira pri zagotavljanju skladnega razvoja.

Hipoteza 2 (H2): Zadolženost slovenskih občin je v primerjavi z zadolževanjem centralne ravni uprave (države) neproblematična z vidika celotne zadolženosti.

Občine izvajajo z zakonom predpisane naloge iz svoje ali prenesene državne pristojnosti, hkrati pa skrbijo za skladen razvoj lokalne skupnosti. Skladen razvoj pomeni, da občine v zakonskih okvirih ter skladno z osnovnimi načeli lokalne samouprave in teorijo fiskalnega decentralizma zagotavljajo primeren, želen in enakomeren razvoj lokalnih skupnosti. S H1 predvidevamo, da v obstoječem sistemu financiranja in obstoječih omejitvah zadolževanja, občine niso več sposobne zagotavljati skladnega razvoja. Z namenom preverjanja H1, smo s pomočjo izvedene ankete ugotavljali če so izvedene občinske investicije skladne z njihovim želenim razvojem in če finančni viri skupaj z zadolževanjem, kot enim od virov financiranja investicij, omogočajo doseganje skladnega razvoja. Razvoj opredeljujejo investicijska vlaganja. Zato je smiselno nekaj pozornosti, kot pomožnemu kazalniku preverjanja H1, nameniti tudi strukturi investicij javnega sektorja oz. primerjati deleže investiranja države in občin v skupnem investiranju. Sposobnost investiranja lokalne ravni je odvisna od trenutnih razpoložljivih virov lokalnih oblasti, dolgoročno pa razvoj njihove investicijske fiskalne kapacitete opredeljuje institucionalna ureditev države. To predstavljajo ogrodje fiskalnih razmerij med posameznimi ravnmi oblasti, značilnosti sistema financiranja lokalnih ravni oblasti, stroški izvajanja njihovih nalog, njihova prožnost v odzivanju na krizne situacije ter strukturna sposobnost zadolževanja. Pomembno je, da sistem financiranja lokalnim oblastem zagotavlja zadostne resurse za izvajanje zahtevanih javnih storitev (tudi razvoja), ne da bi s tem lokalne skupnosti ogrožale svojo finančno stabilnost. Raziskava, ki jo je izvedla OECD, je pokazala, da so globalna finančna kriza in tendence po konsolidaciji javnih financ zožile fiskalno kapaciteto lokalnih oblasti za javne investicije skozi pritiske na nižanje prihodkov lokalnim ravnem (kar se od leta 2012 naprej dogaja tudi v Sloveniji), s povečanimi stroški lokalnih oblasti in z omejenimi možnostmi zadolževanja na finančnih trgih. To je zaskrbljujoče, saj sta blaginja državljanov in razvoj gospodarstva v prvi vrsti odvisna od zadostne ponudbe javnih storitev in njihove razvitosti ter posledično investiranja lokalnih oblasti (Ahrend, Hulbert, Vammalle 2014, 8). Ključni investitorji javnega sektorja, nosilci razvoja ter ponudniki javne infrastrukture, pa so prav lokalne oblasti (Dexia 2012, 1) in tudi Slovenija na tem področju ni izjema. Zato je nujno, da lokalne oblasti razpolagajo z dovolj resursi za investiranje na lokalni ravni (Ahrend, Hulbert, Vammalle 2014, 8). V državah OECD so v letu 2011 predstavljale lokalne investicije skoraj dve tretjini investicij celotnega javnega sektorja. V fiskalno močno decentraliziranih državah, kot so Belgija, Kanada in Združene države Amerike je bil delež lokalnih v vseh javnih investicijah celo čez 80 %. V zgodovinsko centraliziranih državah (Turčija, Luxemburg, Grčija in Estonija) pa je ta delež dosegel 40 % (ibid., 8).

63

Slovenija se po tem kriteriju uvršča med fiskalno centralizirane države, kar kaže Tabela 12, kjer prikazujemo delež slovenskih občinskih investicij v skupnih investicijskih odhodkih države in občin. Tabela 12 : Delež občinskih investicij v skupnih investicijah države in občin od leta 2011

do leta 2014

Leto Investicije države Investicije občin Skupaj Delež občinskih investicij

2011 822.691.758 771.744.542 1.594.436.300 48 %

2012 741.095.124 739.475.810 1.480.570.934 50 %

2013 876.686.718 717.680.745 1.594.367.463 45 %

2014 1.164.328.264 986.412.931 2.150.741.195 46 %

Povprečje 4 let 3.604.801.864,00 3.215.314.028,14 6.820.115.892,14 47 %

Vir: MF, lastni izračuni

Iz Tabele 12 sledi, da so slovenske občine v letih od 2011 do 2014 (kljub precej manjšim proračunom kot ga ima država), financirale investicije približno enake vrednosti, kot jih je izvedla država. Delež občinskih investicij v skupnem investiranju centralne in lokalne ravni v Sloveniji je v povprečju obravnavanih štirih let 47 %. V letu 2011 je ta delež v Sloveniji znašal 48 %, kar je nekaj več kot povprečje v fiskalno centraliziranih državah OECD (40 %). Da bi ugotovili, kako slovenske občine uresničujejo svoj želeni razvoj, smo analizirali odgovore občin, ki smo jih prosili, da se opredelijo do postavljenih vprašanj v poslani jim anketi11. Z anketo smo želeli preveriti ali imajo občine postavljene strateške razvojne cilje in iz njih izpeljane operativne programe, ki jim sledijo s svojimi Načrti razvojnih programov v 4-letnem obdobju in jih letno, s sprejetimi proračuni, ne spreminjajo bistveno. Nadalje smo iskali odgovore na vprašanja, če so izvajane občinske investicije skladne z želenim razvojem ter če finančni viri skupaj z zadolževanjem omogočajo doseganje le-tega. Predvidevamo namreč, da ob obstoječih omejitvah zadolževanja, občine niso več sposobne zagotavljati skladnega razvoja. Z anketo smo zbrali podatke in analizirali opredeljene investicijske potrebe v občinskih proračunih ter dejansko izvedene investicije (realizirani investicijski odhodki in transferi). Nato smo ugotavljali vzroke za njihovo morebitno razhajanje. Na podlagi pridobljenih izpolnjenih anket, smo izračunali:

kazalnik pokritosti želenih investicij (načrtovanih v občinskih proračunih) z dejansko izvedenimi (realiziranimi) investicijami v letu 2014 in

stopnjo izkoriščenosti zadolženosti vzorčnih občin v letu 2014 (dejanska zadolženost glede na maksimalen dovoljen obseg zadolžitve).

Ob kazalniku stopnje pokritost želenih investicij z dejanskimi, smo s pomočjo ankete ugotavljali razloge morebitnih odstopanj med njimi, nato pa ob primerjavi s stopnjo izkoriščenosti zadolžitve ter z analizo odgovorov ugotavljali ali predstavlja zakonska omejitev zadolževanja za občine oviro pri doseganju skladnega razvoja. Izpolnjeno anketo je vrnilo 16 občin, kar predstavlja vzorec 7,6 % vseh slovenskih občin. V tem vzorcu sta 2 mestni občini, glede razvitosti občin pa so zajete predstavnice vseh skupin; tako tiste, ki so bolj razvite (6 občin oz. 37,5 % vzorca), kot tudi manj (3 občin oz. 18,8 % vzorca) in

11 Priloga 3: Anketa o zadolženosti in investijah v občinah.

64

srednje razvite občine (7 občin oz. 44 % vzorca). Prav tako so si zelo različne glede kazalnika stopnje oz. izkoriščenosti zadolženosti (od nezadolženih do maksimalno zadolženih občin) kot tudi deleža investicijskih izdatkov v proračunu ter kazalnika pokritosti želenih investicij z dejanskimi. Z analizo izpolnjenih anket smo ugotovili, da ima 69 % sodelujočih občin (11 občin) sprejeto strategijo razvoja, vendar pa je med njimi le v dveh občinah dovolj natančno definirana z operativnimi cilji, da ji lahko stabilno sledi Načrt razvojnih programov (NRP) in se v štiriletnem obdobju ne spreminja bistveno. V slabi polovici (45 %), oz. v petih občinah, ki imajo sprejeto strategijo razvoja, se celo posamezni projekti v Načrtu razvojnih programov bistveno spreminjajo vsako leto. To nakazuje, da čeprav ima večina občin sprejete strategije, so te preohlapne in občinam ne dajo dovolj dobre podlage za stabilno dolgoročno načrtovanje svojih investicij in s tem razvoja. V večini vzorčnih občin (11 občin oz. 69 % vzorca) se letno spreminja vrednost posameznih načrtovanih projektov v 4-letnem obdobju glede na načrtovano vrednost v NRP za 20 % do 40 %. Vrednost letnega zneska, namenjenega celotnim investicijam, se prav tako v večini, v 10-ih občinah, letno spreminja med 20-40 %, medtem ko se v 5-ih občinah celo 40-60 %. Kljub temu, da je le v dveh od anketiranih občin strategija operativno dovolj definirana, pa so načrtovane investicije in razvojni projekti po mnenju dobre polovice občin (56 % vzorca oz. 9 anketiranih občin) skladne z njihovim želenim razvojem. Vendar pa so v treh občinah (19 % vzorca) vsakoletni finančni viri zadoščali za doseganje le 30 % razvojnih ciljev v zadnjem štiriletnem obdobju, v šestih občinah (37,5 % vzorca) so zadoščali za doseganje 30 % do 60 % ciljev in največ, v sedmih občinah (44 % vzorca) so zadoščali za doseganje 60 % do 90 % razvojnih ciljev v zadnjem štiriletnem obdobju. To pomeni, da čeprav so v dobri polovici občin (56 %) njihovi investicijski projekti skladni z želenim razvojem, le tega ne dosegajo v nobeni občini. Za razlog nedoseganja načrtovanih investicij navaja kar 11 občin oz. 69 % vzorca pomanjkanje finančnih sredstev, poleg tega pa večina občin (12 oz 75 % vzorca) navaja še druge razloge, največkrat spreminjanje političnih prioritet in neobjavo pričakovanih razpisov za sofinanciranje projektov, nato pa še dolgotrajne postopke pridobivanja gradbenih dovoljenj, probleme pri pridobivanju služnosti ter pojav neugodnih vremenskih razmer pri gradbenih projektih. V Tabeli 13 prikazujemo strukturo anketiranih občin, ki smo jih glede na kazalnik doseganja oz. pokritosti želenih investicij z realiziranimi v letu 2014, razdelili v štiri skupine, tako da je delež realiziranih investicij:

nad 0,95 želenih investicij,

nad 0,8 do 0,95 želenih investicij,

nad 0,6 do 0,8 želenih investicij,

nad 0,4 do 0,6 želenih investicij. Tabela 13: Kazalnik 1 - Pokritost želenih investicij z realiziranimi v sodelujočih občinah v

letu 2014

Pokritost želenih investicij z realiziranimi nad 0,95 0,8 -0,95 0,6 -0,8 0,4 -0,6 Skupaj

Št. občin 3 4 5 4 16

Odstotek v vzorcu 18,8% 25,0% 31,3% 25,0% 100,0% Vir: Izpolnjene ankete občin, lastni izračuni

V zadnjo skupino so uvrščene občine, ki so v letu 2014 dosegle najmanjši delež svojih želenih investicij, le 40 % do 60 %. Za njih lahko rečemo, da so daleč od skladnega razvoja. To so 4 občine oz. 25 % vzorca. Največ občin se uvršča v skupino, ki izpolnjuje svoje načrte 60 do 80-

65

odstotno. Teh občin je 5 oz. 31 % anketiranih. Naslednja skupina 4-ih občin oz. četrtina anketiranih je realizirala nad 80 % do 95 % svojih načrtovanih investicij. Le za 3 občine oz. 19 % anketiranih lahko trdimo, da so bile v letu 2014 njihove izvedene investicije skladne z želenimi, saj je bilo njihovo doseganje več kot 95-odstotno. V nadaljevanju nas zanima stopnja zadolženosti anketiranih občin. Stopnjo zadolženosti definiramo kot izkoriščenost limita zadolževanja posamezne občine glede na njeno zakonsko omejitev. Zadolževanje slovenskih občin predpisi limitirajo tako, da dolžniške obveznosti ne smejo preseči 8 % lastnih prihodkov občine, doseženih v letu pred zadolževanjem. V Tabeli 14 prikazujemo strukturo sodelujočih občin, ki smo jih glede na kazalnik stopnje zadolženosti v letu 2014 razdelili v štiri skupine, tako da dolžniške obveznosti predstavljajo:

nad 7 % lastnih prihodkov preteklega leta,

nad 6 % do 7 % lastnih prihodkov preteklega leta,

nad 4 % do 6 % lastnih prihodkov preteklega leta,

do 4 % lastnih prihodkov preteklega leta. Tabela 14: Kazalnik 2 - Stopnja zadolženosti sodelujočih občin v letu 2014

Stopnja zadolženosti nad 7% do 8 % nad 6% do 7% nad 4% do 6% do 4% Skupaj

Št. občin 3 1 6 6 16

Odstotek v vzorcu 18,8% 6,3% 37,5% 37,5% 100,0% Vir: Izpolnjene ankete občin, lastni izračuni

V Tabeli 14 so v prvo skupino uvrščene občine, ki so najbolj zadolžene in so že blizu največjega dovoljenega obsega zadolževanja. Njihove dolžniške obveznosti so v letu 2014 predstavljale med 7 % in 8 % lastnih prihodkov preteklega leta. V tej skupini so 3 občine oz. 19 % vzorca. Za te občine lahko trdimo, da se za izvajanje večjih investicijskih projektov ne morejo več zadolžiti, pa čeprav bi si to za uresničevanje svojega razvoja želele, oz. se lahko zadolžijo le še v minimalnem obsegu. Zanimivo je, da se te občine, glede razvitosti uvrščajo v vse skupine – tako med bolj, srednje kot tudi manj razvite občine. V drugo skupino so uvrščene občine, ki so še vedno precej zadolžene, njihova stopnja zadolženosti je med 6 % in 7 %. Taka je samo 1 občina, kar predstavlja 6 % vzorca. Kar 75 % oz. 12 anketiranih občin pa ima stopnjo izkoriščenosti dovoljenega zadolževanja pod tremi četrtinami (dolžniške obveznosti predstavljajo pod 6 % lastnih prihodkov preteklega leta), polovico od njih (6 občin oz. 37,5 % vzorca) pa ima celo manj kot polovično izkoriščen limit zadolževanja. Te občine se uvrščajo v tretjo in četrto skupino in se lahko za financiranje svoje investicijske dejavnosti še zadolžujejo. Velika večina (81 %) sodelujočih občin se ne uvršča v prvo skupino in pri obstoječih omejitvah še ni zadolžena na svojem limitu oz. v največjem dovoljenem obsegu zadolžitve. Slika 15 prikazuje anketirane občine, razvrščene glede na oba kazalnika – stopnjo zadolženosti kot tudi pokritost želenih z realiziranimi investicijami. Slika nazorno kaže, da najbolj zadolžene občine, ki so že blizu svojega limita, s svojim dolžniškim (in drugim) financiranjem v letu 2014 niso bolj uspešno izvajale investicij kot manj ali celo nezadolžene občine. Najbolj zadolžene občine se razvrščajo v obe skrajni skupini uspešnosti izvajanja investicij oz. pokritosti želenih investicij z realiziranimi, v skupino z najmanjšim deležem (s pokritostjo od 0,4 do 0,6), kot tudi v skupino z več kot 95-odstotno pokritostjo želenih z realiziranimi investicijami. Podobno je z najmanj zadolženimi občinami; zelo različno so uspešne pri realizaciji investicij. Uvrščajo se v vse skupine, razen v najuspešnejšo z več kot 95-odstotno pokritostjo želenih investicij.

66

Prav tako so občine z manjšo pokritostjo želenih investicij z dejansko izvedenimi, zelo različno zadolžene; od najbolj zadolžene na svojem limitu (7,98 %) do povsem nezadolžene občine. Podobno je na drugi skrajnosti uspešnosti investiranja; med sodelujočimi občinami z najvišjim deležem pokritosti želenih investicij z realiziranimi, je občina, ki je zadolžena v polovičnem dovoljenem obsegu (4,03 %) kot tudi občina, ki je že blizu svojega limita zadolževanja (7,53 %). Iz tega sledi, da ni močne povezave med stopnjo zadolženosti občine in njeno uspešnostjo izvajanja investicijskih in razvojnih projektov. Slika15: Razvrstitev anketiranih občin po stopnji zadolženosti in pokritosti želenih

investicij z realiziranimi v letu 2014

Vir: Izpolnjene ankete občin, lastni izračuni

V nadaljevanju smo, z namenom opredelitve do H1, z anketo želeli ugotoviti, če so se občine pripravljene ob morebitni sprostitvi omejitev dodatno zadolževati. Kajti to je eden od pogojev, da bi lahko trdili, da so obstoječe omejitve zadolževanja ovira za doseganje skladnega razvoja lokalnih skupnosti. Druga 2 pogoja, ki bi morala biti izpolnjena, pa sta, da večina občin v obstoječem sistemu ne dosega skladnega razvoja (kar opredeljuje 1. kazalnik) ter, da so že zadolžene blizu svojega limita in se zato ne smejo več zadolžiti (kar opredeljuje 2. kazalnik). Presenetljivo je, da so prav vse sodelujoče občine (100 % vzorca), ne glede na stopnji zadolženosti in pokritosti želenih investicij ter ne glede na njihove druge značilnosti, mnenja, da njihovi finančni viri niso zadostni za zagotavljanje skladnega razvoja12. Ob tem pa 8 občin oz.

polovica sodelujočih meni, da je prav obstoječi sistem z omejitvami zadolževanja lokalne samouprave tisti, ki ne omogoča uresničevanja skladnega razvoja. Polovica anketiranih občin pa je drugačnega mnenja. Zanimivo je, da bi, ob sprostitvi omejitev zadolževanja lokalne ravni, le 6 občin oz. 37,5 % vzorca (Tabela 15) izvedlo večji obseg investicij ter se za to dodatno zadolžilo, 10 občin (62,5 % vzorca) pa ne. Celo med občinami, ki menijo, da omejitve zadolževanja ne

12 Podobne rezultate je pokazala raziskava »Upravljavska sposobnost slovenskih občin«, izvedena v letu 2012 na

vzorcu okrog 100 občin. V Sloveniji več kot polovica občin (56 %) meni, da nima na voljo dovolj finančnih virov; primanjkuje jim jih predvsem za investicije, vzdrževanje obstoječe infrastrukture in tudi za zagotavljanje predpisanih izvirnih nalog (Haček, Kukovič 2012, 35).

67

omogočajo skladnega razvoja, bi se bolj zadolžilo za financiranje le-tega samo 5 občin oz. 63 % med njimi, 3 občine (37,5 %) pa ne. Med občinami, ki so ob morebitni sprostitvi omejitev izrazile pripravljenost za dodatno zadolževanje za financiranje svojih investicijskih razvojnih projektov (Tabela 15), so tako predstavnice bolj zadolženih, kot tudi manj oz. sploh še nič zadolžene občine. Prav tako pripadajo vsem skupinam glede razvitosti občin. Precej so različne tudi po deležu realiziranih investicijskih izdatkov v letu 2014 in sicer le-ta predstavlja od 0,34 do 0,57 v proračunu (v celotnih odhodkih) posamezne občine; pri dveh občinah je ta delež nad slovenskim povprečjem, pri štirih pa pod njim, saj iz Tabele 7 izhaja, da je bil v letu 2014 ta delež v povprečju vseh slovenskih občin 0,42. Zelo se tudi razlikujejo glede na kazalnik pokritosti želenih investicij z dejanskimi v letu 2014. Pri dveh občinah je le-ta precej nizek (46 % in 57 %), pri ostalih je višji (med 73 % in 98 %), pri eni pa celo presega načrte (103 %), kar pomeni, da bi z dodatnim zadolževanjem financirala svoje investicijske projekte celo občina, ki že uspeva več kot uresničiti svoje letne investicijske cilje. Med 3 občinami (19 % vzorca), ki se po stopnji zadolženosti uvrščajo med najbolj zadolžene (stopnja zadolženosti med 7 % in 8 %) in so blizu dovoljene kvote zadolžitve, pa bi se dodatno zadolžili le 2 občini (12,5 % vzorca vseh občin). Tabela 15: Občine, ki bi se dodatno zadolžile (podatki za leto 2014)

Vir: Izpolnjene ankete občin, lastni izračuni *Kazalnik 1 (K1): stopnja zadolženosti v letu 2014 **Kazalnik 2 (K2): pokritost želenih investicij z dejanskimi v letu 2014 (realizacija investicij v primerjavi z načrtovanimi investicijami v proračunu)

Zbrani podatki v Tabeli 15 kažejo, da niso vse občine, ki bi ob sprostitvi omejitev dodatno dolžniško financirale svoj razvoj, že močno zadolžene, temveč so si med seboj močno različne in ne predstavljajo neke značilne občine. Tu se postavlja vprašanje, zakaj bi se občine, ki imajo v obstoječem sistemu še dovolj možnosti za zadolževanje (ena je še sploh nezadolžena), dodatno zadolžile za financiranje svojega razvoja šele ob morebitni sprostitvi omejitev zadolževanja. Čeprav vse sodelujoče občine (100 %) menijo, da njihovi finančni viri niso zadostni za zagotavljanje skladnega razvoja, pa jih le polovica med njimi meni, da je prav obstoječi sistem omejitev zadolževanja lokalne samouprave tisti, ki ne omogoča uresničevanja skladnega razvoja. Vendar pa bi se le 38 % anketiranih občin za financiranje dodatnega razvoja ob sprostitvah tudi dodatno zadolžilo. Med temi pa večina občin (67 %) v obstoječem sistemu še nima izkoriščene kvote zadolževanja in se lahko že danes dodatno zadolži. Tako lahko trdimo, da zakonske omejitve za zadolževanje slovenskih občin predstavljajo oviro pri zagotavljanju skladnega razvoja le pri 12,5 % sodelujočih občin oz. le pri dveh, ki menita, da ne dosegata skladnega razvoja, hkrati pa sta že zadolženi blizu svojega največjega dovoljenega obsega ter sta se pripravljeni za financiranje skladnega razvoja ob morebitni sprostitvi omejitev tudi dodatno zadolžiti.

Občina 1 8,0% bolj 0,57 57%

Občina 2 7,5% srednje 0,34 94%

Občina 3 5,6% bolj 0,37 73%

Občina 4 5,5% srednje 0,37 103%

Občina 5 4,0% srednje 0,56 98%

Občina 6 0,0% bolj 0,37 46%

Stopnja

zadolženosti (K1*)

Razvitost

občine

Delež realiziranih

investicij v proračunu

Pokritost želenih investicij

z dejanskimi (K2**)

68

Na podlagi analize podatkov, lastnih izračunov in odgovorov na anketo, ki jo je izpolnilo 16, med seboj zelo različnih občin, H1, ki pravi, da so zakonske omejitve za zadolževanje slovenskih občin ovira pri zagotavljanju skladnega razvoja ne moremo potrditi. Druga hipoteza (H2) predvideva, da je zadolženost slovenskih občin v primerjavi z zadolževanjem centralne ravni uprave (države) neproblematična z vidika celotne zadolženosti. Za preverjanje H2, v nadaljevanju združujemo teoretična spoznanja in ugotovitve, do katerih smo prišli na podlagi izvedenih analiz zadolženosti lokalne in centralne ravni v prejšnjih poglavjih. H2 bomo preverili na osnovi sledečih kazalnikov:

kazalnik 1: zadolženost centralne oz. lokalne ravni v % BDP,

kazalnik 2: zadolženost centralne oz. lokalne ravni na prebivalca,

kazalnik 3: zadolžitev centralne oz. lokalne ravni na investicijske odhodke.

Najprej smo zbrali podatke o celotnem javnem dolgu Republike Slovenije in zneskih dolga lokalnih skupnosti in države ter posameznih skupin pravnih oseb javnega sektorja, kot jih določata 87. In 88. člen ZJF (po nacionalni metodologiji). V okviru analize smo izračunali deleže posameznih skupin javnega sektorja in deleža celotne lokalne in celotne centralne ravni v javnem dolgu, kar prikazujemo v Tabeli 16. Tabela 16: Deleži dolga posameznih skupin javnega sektorja v javnem dolgu Republike

Slovenije13 v € v obdobju od leta 2011 do 2014

Vir: Ministrstvo za finance, lastni izračuni * Pravne osebe oz 87. člena ZJF **Pravne osebe oz 88. člena ZJF

Iz Tabele 16 je razvidno, da se deleži dolga posameznih skupin javnega sektorja, sploh pa deleža centralne ravni (skupaj s pravnimi osebami) ter lokalne ravni (skupaj s pravnimi osebami), v javnem dolgu v obdobju od leta 2011 do leta 2014 niso bistveno spreminjali. Skupni delež lokalne ravni skupaj z njenimi pravnimi osebami v javnem dolgu v obdobju od leta 2011 do leta 2014, je vseskozi nizek in celo pada od 3,6 % celotnega dolga v letu 2011 do 2,6 % v letu 2014.

13 Podatki in izračuni Ministrstva za finance temeljijo na nacionalni metodologiji.

na dan na dan na dan na dan

31.12.2011 31.12.2012 31.12.2013 31.12.2014

Zadolžitev države 15.156.757.000 16.836.118.484 21.995.515.699 26.015.110.000

Delež države 67,4% 69,4% 72,8% 75,8%

Delež pravnih oseb države 29,1% 27,2% 24,4% 21,6%

Skupaj državna raven 21.696.902.166 23.436.837.089 29.384.804.438 33.442.504.754

SKUPNI DELEŽ DRŽAVNE RAVNI 96,4% 96,6% 97,2% 97,4%

Zadolžitev občin 624.303.024 652.623.768 669.669.165 731.892.320

Delež občin 2,8% 2,7% 2,2% 2,1%

Delež pravnih oseb občin 0,8% 0,8% 0,6% 0,5%

Skupaj lokalna raven 805.067.107 836.666.178 840.466.576 899.249.915

SKUPNI DELEŽ LOKALNE RAVNI 3,6% 3,4% 2,8% 2,6%

Skupaj delež 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

6.600.718.605 7.389.288.739 7.427.394.754

Preostali javni sektor na ravni občin* * 180.764.083 184.042.410 170.797.411 167.357.595

Preostali javni sektor na ravni države * 6.540.145.166

Celotna zadolžitev javnega sektorja 22.501.969.273 24.273.503.267 30.225.271.014 34.341.754.669

69

Tabela kaže, da skoraj celotni dolg javnega sektorja predstavlja dolg države in njenih pravnih oseb, v obravnavanem obdobju kar od 96 % do 97 %, kar pomeni, da so le majhen delež skupne zadolžitve povzročile občine vključno s svojimi pravnimi osebami. Že na osnovi teh indikatorjev, deležev zadolžitve posameznih skupin javnega sektorja v celotnem javnem dolgu, pričakujemo, da bomo H2 v nadaljevanju z izbranimi kazalniki lahko potrdili. Na slikah v nadaljevanju, ki temeljijo na podatkih iz Tabele 16, za nazornejši prikaz in v pomoč pri opredelitvi do H2, grafično prikazujemo deleže centralne in lokalne zadolženosti v obdobju od leta 2011 do leta 2014. Slika16: Gibanje deležev centralne in lokalne ravni v javnem dolgu

Vir: Ministrstvo za finance, lastni izračuni

Slika 16 kaže visoke deleže zadolženosti državnega proračuna v celotnem javnem dolgu, kot tudi močen trend naraščanja zadolženosti te skupine (od 67,4 % v letu 2011 do 75,8 % v letu 2014). Pri pravnih osebah države je sicer trend padajoč (od 29,1 % leta 2011 do 21,6% leta 2014), še vedno pa je delež, tudi te podskupine centralne države, v vseh letih velik. Zadolženost lokalne ravni v celotni zadolženosti javnega sektorja v izbranem obdobju je v primerjavi s centralno ravnijo bistveno manjša in bolj konstantna (v letu 2014 občinska zadolženost predstavlja 2,1 % celotnega javnega dolga, njihovih pravnih oseb pa 0,5 %). Trend deležev v celotni zadolžitvi pa je celo rahlo padajoč tako za občine kot za njihove pravne osebe. Delež občin pada od 2,8% javnega dolga v letu 2011, do 2,1 % v letu 2014, pa čeprav se v vsem tem obdobju zadolženost občin povečuje od 624 mio € v letu 2011 do 732 mio € v letu 2014, oz. skupaj s pravnimi osebami na ravni občin od 805 mio € (l. 2011) do 899 mio € (l. 2014) (podatki iz Tabele 3, str. 47). Relativno zmanjševanje zadolženosti občinske ravni v celotnem javnem dolgu (trend padanja deleža) je logično, saj se je centralna raven v tem obdobju zadolžila v bistveno večjih zneskih kot lokalna raven (od stanja dolga centralne ravni v višini 21,7 mrd € v letu 2011 do 33,4 mrd € v letu 2014).

70

Slika 17 ponazarja strukturo celotnega dolga javnega sektorja po obravnavanih skupinah (država, pravne osebe države, občine in pravne osebe občin) v posameznem letu v obravnavanem obdobju (2011 - 2014). Slika 17: Deleži posameznih skupin javnega sektorja v javnem dolgu Republike Slovenije

v obdobju od leta 2011 do leta 2014

Vir: Ministrstvo za finance, lastni izračuni

Kako majhen delež (le 2,6 %) celotnega dolga javnega sektorja na dan 31.12.2014 predstavlja zadolžitev lokalne ravni, torej vseh občin skupaj z njihovimi pravnimi osebami po 88. členu ZJF, nazorno kaže naslednja slika. Slika 18: Delež zadolženosti centralne ravni in lokalne ravni v javnem dolgu Republike

Slovenije na dan 31.12.2014

Vir: Ministrstvo za finance, lastni izračuni

V nadaljevanju bomo na podlagi izbranih kazalnikov preverjali H2. S prvim kazalnikom v Tabeli 17 primerjamo letno zadolženost centralne in lokalne ravni v odstotku od BDP v izbranem obdobju štirih let.

71

Tabela 17: Zadolženost centralne in lokalne ravni na BDP

Vir: MF (nacionalna metodologija), SURS, lastni izračuni

Zadolženost centralne ravni glede na BDP je med leti 2011 in 2014 precej narastla. V letu 2011 je znašala 60 % BDP, v letu 2014 pa že 90 % BDP, kar pomeni, da se je po tem kazalniku v štirih letih povečala za 30 odstotnih točk oz. za 50 %. Tudi zadolženost lokalne ravni v tem obdobju narašča, vendar bistveno manj; v štirih letih je po prvem kazalniku narastla za 0,18 odstotne točke oz. le za 8 % (iz 2,23 % BDP na 2,41 % BDP). Slika 19 kaže tudi bistveno močnejši trend naraščanja zadolženosti centralne države v % BDP v izbranem obdobju v primerjavi z lokalno ravnijo, kot tudi vrednost tega kazalnika v posameznem letu za obe ravni oblasti. Sliki 19 in 21 prikazujeta močen porast zadolženosti centralne ravni po obeh kazalnikih v letih 2013 in 2014. Kot že navedeno v poglavju Analiza zadolženosti države, je ta porast med drugim posledica v letu 2013 spremenjenega ZJF z dodanim novim 81.b členom ZJF (ZJF-G), ki je dovolil državi pridobitev kapitalskih naložb v bankah in hranilnicah, kot sestavni del ukrepov za krepitev stabilnosti bank in stabilnosti finančnega sistema. Na podlagi te določbe, se je država poleg zadolžitve za druge namene, dodatno močno zadolžila še za financiranje svojih kapitalskih naložb. Slika 19: Gibanje zadolženosti centralne in lokalne ravni od leta 2011 do 2014 v % BDP

Vir: MF, SURS, lastni izračuni

V vsakem od obravnavanih let je vrednost prvega kazalnika centralne ravni bistveno večja kot vrednost kazalnika lokalne ravni (npr. v letu 2014 89,9 % BDP v primerjavi z 2,41 % BDP). Slika 20 nazorno prikazuje, kako velik je ta razkorak med obemi nivoji oblasti v letu 2014:

Leto BDP v € Dolg v € Dolg / BDP Dolg v € Dolg / BDP

2011 36.171.843.480 21.696.902.166 59,98% 805.067.107 2,23%

2012 35.318.611.442 23.436.837.089 66,36% 836.666.178 2,37%

2013 35.274.912.705 29.384.804.438 83,30% 840.466.576 2,38%

2014 37.246.427.126 33.442.504.754 89,79% 899.249.915 2,41%

Centralna raven

(skupaj s pravnimi osebami)

Lokalna raven

(skupaj s pravnimi osebami)

2,23% 2,37% 2,38% 2,41%

59,98% 66,36%

83,30% 89,79%

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

80,00%

90,00%

100,00%

2011 2012 2013 2014

% BDP

dolg državne ravni

dolg lokalne ravni

72

Slika 20: Zadolženost centralne in lokalne ravni v letu 2014 v % BDP

Vir: MF, SURS, lastni izračuni

Na podlagi medsebojne primerjave in prikaza vrednosti kazalnika zadolženosti centralne oz. lokalne ravni države v % BDP v vsakem izmed obravnavanih let (Tabela 17), lahko v okviru prvega kazalnika H2 potrdimo. Analizo nadaljujemo z drugim izbranim kazalnikom, z zadolženostjo centralne in lokalne ravni glede na število prebivalcev v vsakem letu izbranega štiriletnega obdobja, kar kaže Tabela 18. Tabela 18: Dolg centralne in lokalne ravni na prebivalca od leta 2011 do 2014

vir: MF (nacionalna metodologija), SURS, lastni izračuni Tudi po kriteriju zadolženosti na prebivalca je dolg centralne ravni med leti 2011 in 2014 precej narastel. V letu 2011 je znašal 10.556 € na prebivalca, v letu 2014 pa že 16.212 € na prebivalca, kar pomeni, da se je po tem kazalniku v štirih letih dolg na prebivalca povečal za 5.656 € oziroma za 54 %. Podobno kot pri prvem kazalniku, je zadolženost lokalne ravni tudi po tem kriteriju v obravnavanem obdobju narastla od 392 € na prebivalca v letu 2011 do 436 € na prebivalca v letu 2014 oz. skupaj v štirih letih za 44 € na prebivalca, kar predstavlja 11-odstotno povečanje. To je sicer nekaj več kot po kazalniku zadolženosti na BDP (8 % povečanje v štirih letih), vendar pa je tudi po drugem kazalniku povečanje zadolženosti lokalne ravni bistveno manjše kot je povečanje zadolženosti centralni ravni v obravnavanem obdobju.

Leto Št. prebivalcev Dolg v € Dolg v € /preb. Dolg v € Dolg v € /preb.

2011 2.055.496 21.696.902.166 10.556 805.067.107 392

2012 2.058.821 23.436.837.089 11.384 836.666.178 406

2013 2.061.085 29.384.804.438 14.257 840.466.576 408

2014 2.062.874 33.442.504.754 16.212 899.249.915 436

Centralna raven

(skupaj s pravnimi osebami)

Lokalna raven

(skupaj s pravnimi osebami)

73

Slika 21 kaže gibanje in ponovno bistveno močnejši trend naraščanja zadolženosti centralne države tudi po kazalniku zadolženosti na prebivalca v izbranem obdobju v primerjavi z lokalno ravnijo, kot tudi vrednost tega kazalnika v posameznem letu za obe ravni oblasti. Slika 21: Gibanje zadolženosti centralne in lokalne ravni od leta 2011 do 2014 v € na

prebivalca

Vir: MF, SURS, lastni izračuni

V vsakem od obravnavanih let je vrednost drugega kazalnika centralne ravni bistveno večja kot vrednost kazalnika lokalne ravni (npr. v letu 2014 16.212 € na prebivalca v primerjavi z 436 € na prebivalca). Slika 22 nazorno prikazuje, kako velik je ta razkorak po med obemi nivoji oblasti v letu 2014: Slika 22: Zadolženost centralne in lokalne ravni v letu 2014 v € na prebivalca

Vir: MF, SURS, lastni izračuni

Na podlagi medsebojne primerjave in prikaza vrednosti kazalnika zadolženosti centralne in lokalne ravni države v evrih na prebivalca v vsakem izmed obravnavanih let, lahko tudi v okviru drugega kazalnika H2 potrdimo.

392 406 408 436

10.556 11.384

14.257

16.212

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

18.000

2011 2012 2013 2014

v €

dolg države

dolg občin

74

Analizo nadaljujemo še s tretjim kazalnikom, z zadolžitvijo centralne in lokalne ravni na svoje investicijske odhodke v vsakem letu izbranega obdobja (2011 -2014), kar prikazuje Tabela 19. Ob ostalih kazalnikih, je nenazadnje pomembno tudi, kaj se z zadolžitvijo financira in kakšni so njeni učinki oz. kako zadolžitev posamezne ravni oblasti povratno vpliva na makroekonomijo države. Zato nas zanima pokritost financiranja razvoja (investicij) posamezne ravni z dolžniškimi viri. Tabela 19 : Zadolžitev centralne in lokalne ravni na investicijske odhodke v letih 2011-2014

Vir: MF (nacionalna metodologija), SURS, lastni izračuni *prikazuje pokritost letnih občinskih oz. državnih investicijskih odhodkov in transferov z novo zadolžitvijo.

Tabela 19 kaže, kolikšno je letno in povprečno (v obdobju obravnavanih štirih let) financiranje občinskih in državnih investicij z dolžniškimi viri. V razmerju med zadolžitvijo in investicijami je zaradi primerljivosti upoštevan samo dolg proračunov občin in državnega proračuna (ne pa tudi pravnih oseb na občinski oz. državni ravni), ker so tudi med investicijami upoštevani le občinski oz. državni investicijski odhodki in transferi. Kot že navedeno v poglavjih Analize zadolženosti občin in države smo kot dolžniški vir financiranja vzeli neto zadolžitev v letu, saj tudi odplačilo že prej najetih posojil pomeni financiranje investicij preteklega obdobja. To sicer velja le za občine, za državo pa ne. Vendar smo zaradi primerljivosti tudi za državo uporabili istovrstne podatke. Celotna neto zadolžitev občin se dejansko porabi za občinsko investiranje. Najbolj izstopa leto 2013, ko so občine investirale celo 40-kratnik svoje neto zadolžitve. Občinske investicije so bile v letu 2011 dolžniško financirane v 8-odstotnem deležu, v letu 2012 v 4,4-odstotnem, v letu 2013 v 2,5-odstotnem in v letu 2014 v 6-odstotnem deležu. V povprečju štirih let so občine financirale le 5 % svojih investicij z zadolževanjem, financiranje 95 % odstotkov vrednosti investicij pa so morale zagotoviti iz drugih virov. Konkretno so se občine leta 2014 največ zadolževale za investicije, predvidene v občinskih proračunih. Za sredstva sofinanciranja investicij iz proračuna EU se je namensko zadolžilo 13 občin, ena občina pa je najela posojilo za upravljanje z dolgom oz. za nadomestitev neugodnega z ugodnejšim posojilom (MF 2015d, 7). Državna neto zadolžitev je v povprečju od leta 2011 do vključno leta 2014 skoraj za 4,3-krat presegala izvedene investicije v istem obdobju; najmanj v letu 2012, ko se je državni proračun RS brez pravnih oseb na ravni države zadolžil za 2,3-krat toliko, kolikor je financiral investicij, največ pa v letu 2013, ko je neto zadolžitev presegla investiranje za 5,9-krat. To pomeni, da je država z dolžniškimi viri poleg investicij (v manjši meri) financirala pretežno svoje druge aktivnosti. V državnem proračunu, v nasprotju z občinskimi, v obravnavanih letih ni bilo nobene potrebe po financiranju investicij s katerimikoli nedolžniškimi viri. Medtem so občinske potrebe v istem obdobju štirih let v povprečju zahtevale 95 % financiranje investicij iz drugih, nedolžniških virov, torej iz lastnih virov ali sredstev države, večinoma pridobljenih nepovratnih sredstev oz. transfernih prihodkov. Končno, tudi s stališča tretjega kazalnika, zadolžitve na investicijske odhodke, ki znaša v obravnavanem obdobju 5 % povprečne zadolžitve na investicijske odhodke lokalne ravni v primerjavi s 428 % na centralni ravni, lahko torej H2 potrdimo. Hipotezo 2 smo tako na podlagi vseh treh kazalnikov potrdili.

LetoObčinska letna zadolžitev

na investicijske odhodke *

Pokritost občinskih

investicij iz drugih virov

Državna letna zadolžitev na

investicijske odhodke *

Pokritost državih

investicij iz drugih virov

2011 7,9% 92,1% 355,6% 0,0%

2012 4,4% 95,6% 226,4% 0,0%

2013 2,5% 97,5% 586,0% 0,0%

2014 6,1% 93,9% 344,0% 0,0%

Povprečje 4 let 5,3% 94,7% 427,5% 0,0%

75

5 SKLEP

Osnovni sistemski okvir financiranja občin v Sloveniji opredeljujejo Ustava Republike Slovenije, Zakon o lokalni samoupravi (ZLS), Zakon o javnih financah (ZJF) in Zakon o financiranju občin (ZFO-1). Področja financiranja in pristojnosti lokalne samouprave, predvsem pa zadolženosti lokalne samouprave, sprožajo različna mnenja, razprave in študije. Da se sistem razvija in še ni dosegel optimuma, potrjuje tudi dejstvo, da so bili zakoni in predpisi s področja financiranja lokalnih skupnosti in njihovega zadolževanja od uvedbe sodobne lokalne samouprave po osamosvojitvi Slovenije večkrat spremenjeni. Spremembe predpisov na področju zadolževanja so šle v smeri liberalizacije višine zadolževanja, po drugi strani pa v strožjo določenost oblik in postopkov zadolževanja. Ministrstvo za finance v letu 2016 ponovno pripravlja obsežne spremembe zakonodaje na področju javnih financ in, med drugim, v predlogu sprememb zaostruje pogoje zadolževanja v samih postopkih kot tudi v višini z drugačno določitvijo osnove za izračun največjega dovoljenega obsega zadolžitve (npr. izključitve realiziranih kapitalskih prihodkov iz kategorije lastnih prihodkov preteklega leta). Lokalne oblasti skladno z zakonom izvajajo naloge lokalnih javnih zadev in skrbijo za razvoj svoje lokalne skupnosti, za kar morajo imeti zadostne finančne vire. Razvoj lokalnih skupnosti se uresničuje z njihovo investicijsko dejavnostjo. Eden od virov financiranja razvoja oz. investicij lokalnih skupnosti je tudi zadolževanje, ki je regulirano z veljavno zakonodajo. Določitev oz. omejitev višine zadolževanja lokalne samouprave vpliva na njen razvojni potencial. Slovenska zakonska ureditev ne omejuje višine skupnega dolga, temveč letne obveznosti odplačil dolgov, ki ne smejo presegati 8 % realiziranih lastnih prihodkov leta pred zadolževanjem. Sistem omejitve letnih dolžniških obveznosti pomeni, da je stanje dovoljene zadolžitve posamezne občine odvisno od obdobja njene zadolžitve. Krajša ročnost posojila določa tudi manjši znesek možne zadolžitve. Po oceni Računskega sodišča (2009, 30) znaša stanje največjega dovoljenega dolga pri posojilih z ročnostjo 10 let približno 60 % proračuna, pri posojilih za 20 let 92 % in za 30 let 107 % proračuna občine. Tak sistem omejitev lahko povzroča težave predvsem manjšim občinam, ki zaradi manjšega proračuna bistveno težje financirajo obsežnejše razvojne projekte. Če so zakonske omejitve za zadolževanje slovenskih občin ovira pri zagotavljanju skladnega razvoja, smo v magistrskem delu želeli preveriti s prvo hipotezo. Predvidevali smo, da padanje občinskih prihodkov iz državnega proračuna od leta 2012 naprej, ki so vir financiranja izvirnih nalog (odstopljena dohodnina), ob nezmanjšanih pristojnostih lokalne samouprave povzroča občinam vrzel, ki jo morajo pokriti iz drugih virov financiranja. Hkrati občinam od leta 2014 padajo tudi dodatna sredstva za investicije iz državnega proračuna, do katerih so upravičene na podlagi Zakona o financiranju občin (ZFO-1). Oboje se odrazi v zmanjšani razpoložljivosti finančnih virov za financiranje investicijske dejavnosti. Zato občine pogosto razvojne projekte in nujne investicije financirajo z zadolževanjem ali z alternativnimi oblikami financiranja, kot npr. javno-zasebno partnerstvo, kar pa se je v praksi mnogokrat izkazalo za dražjo varianto in v tem primeru predstavlja tudi negospodarno porabo javnih sredstev. Občine, kot del javne uprave, imajo z višjo boniteto kot večina gradbenih in drugih izvajalcev javnih naročil (gospodarskih družb), možnost na trgu pridobiti cenejša posojila, saj predstavljajo posojilodajalcem manj tvegano naložbo. Ko občina nima dovolj lastnih virov, je s stališča javnih financ praviloma najbolj racionalno in varno financiranje projektov z zadolževanjem. Sistemsko padanje občinskih prihodkov povečuje potrebo po zadolževanju občin z namenom financiranja razvojnih projektov in s tem zagotavljanja skladnega razvoja.

76

Pri preverjanju prve hipoteze smo si pomagali s pridobljenimi odgovori 16-ih občin na poslano jim anketo. Sodelujoče občine so si precej različne po razvitosti, številu prebivalcev in velikosti. Med njimi sta tudi 2 mestni občini. Na podlagi analize podatkov, lastnih izračunov in izpolnjenih anket, smo za leto 2014 s pomočjo 2 kazalnikov ugotavljali, ali občine dosegajo skladen razvoj in ali so njihove izvedene investicije skladne z želenimi (K1) ter izračunali stopnjo zadolženost (K2) sodelujočih občin, ki opredeljuje, če se smejo občine v obstoječem sistemu še zadolžiti. Raziskava je pokazala, da ima velika večina (81 %) sodelujočih občin stopnjo zadolženosti pod 7% (limit je 8 %), kar pomeni, da se lahko pri obstoječih zakonskih omejitvah za financiranje razvoja še zadolžijo. Po drugi strani so bile le pri 19 % anketiranih občin njihove izvedene investicije skladne z želenimi, saj je bilo njihovo doseganje več kot 95-odstotno. Za razlog nedoseganja skladnega razvoja pa so prav vse sodelujoče občine, ne glede na stopnjo zadolženosti občine in njihove druge značilnosti, navedle tudi nezadostne finančne vire. Ob tem pa le še polovica sodelujočih občin meni, da je prav obstoječi sistem z omejitvami zadolževanja lokalne samouprave tisti, ki onemogoča uresničevanje skladnega razvoja. Presenetljivo je, da bi se kljub temu, le manjšina (31 % sodelujočih občin) ob sprostitvi zakonskih omejitev bolj zadolžila za financiranje skladnega razvoja; med njimi so predstavnice tako bolj zadolženih kot tudi manj oz. sploh še nič zadolžene občine. Zato se postavlja vprašanje, zakaj bi se občine, ki imajo v obstoječem sistemu še dovolj možnosti za zadolževanje, dodatno zadolžile za financiranje svojega razvoja šele ob morebitni sprostitvi omejitev zadolževanja. Med 3 občinami (19 % vzorca), ki se po stopnji zadolženosti uvrščajo med najbolj zadolžene (stopnja zadolženosti med 7 % in 8 %) in so blizu dovoljene kvote zadolžitve, pa bi se dodatno zadolžili le 2 občini (12,5 % vzorca). Tako lahko trdimo, da zakonske omejitve za zadolževanje slovenskih občin predstavljajo oviro pri zagotavljanju skladnega razvoja le pri 12,5 % sodelujočih občin oz. dveh občinah, ki so že zadolžene blizu svoje kvote, ob morebitni sprostitvi omejitev pa so se pripravljene za financiranje skladnega razvoja tudi dodatno zadolžiti. Na podlagi analize podatkov, lastnih izračunov in odgovorov na anketo smo torej ugotovili, da večina občin izponjuje le en kriterij, ki je nujen, a ne zadosten pogoj za potrditev hipoteze in to je, da večina občin v obstoječem sistemu ne dosega skladnega razvoja. Hkrati pa se je le manjšina pripravljena ob morebitni sprostitvi omejitev dodatno zadolžiti, prav tako pa večina še ni zadolžena blizu svojega limita in se lahko že v obstoječem sistemu dodatno zadolži. Zato prve hipoteze nismo mogli potrditi. Analiza ankete je sicer pokazala, da prav vse občine menijo, da zaradi pomanjkanja finančnih virov ne dosegajo skladnega razvoja. Zagotovo pa obstoječa omejitev zadolževanja (kot enega izmed virov financiranja investicij), za nedoseganje skladnega razvoja ni edini razlog. Na podlagi izvedene ankete lahko trdimo, da je ena od ovir za doseganje skladnega razvoja tudi nepripravljenost lokalnih oblasti na (dodatno) zadolževanje, kar se sklada z zaključki študije delovne skupine za fiskalno decentralizacijo Nalas (2011), ki ugotavlja, da ovire na kreditnih trgih lokalnih skupnosti v jugovzhodni Evropi niso le na strani ponudbe, temveč tudi na strani povpraševanja lokalnih skupnosti. Kljub temu pa ostaja odprto vprašanje, če bi bili dovoljeni obsegi zadolžitve večji, ali bi se občine lažje odločale za ta vir financiranja in s tem za doseganje večjega in skladnejšega razvoja na svojem področju. Pri izvedeni raziskavi sicer predstavlja omejitev majhnost vzorca (7,6 % slovenskih občin), vseeno pa ocenjujemo, da smo pridobili realen oris stanja na tem področju, ugotovitve in podatki pa lahko služijo za nadaljnje, širše in poglobljene raziskave te problematike. Druga hipoteza magistrskega dela pravi, da je zadolženost slovenskih občin v primerjavi z zadolževanjem centralne ravni uprave (države) neproblematična z vidika celotne zadolženosti. To hipotezo smo potrdili na osnovi vseh treh izbranih kazalnikov; zadolženosti centralne oz. lokalne

77

ravni v % BDP (K1), zadolženosti centralne oz. lokalne ravni na prebivalca (K2) in zadolžitve centralne oz. lokalne ravni na investicijske odhodke (K3). Prav vsi kazalniki potrjujejo, da je zadolženost lokalne v primerjavi s centralno ravnijo neproblematična z vidika celotne zadolženosti. Delež lokalne ravni skupaj z njenimi pravnimi osebami v javnem dolgu v obravnavanem obdobju od leta 2011 do 2014, je vseskozi nizek in celo pada. V strukturi celotnega dolga javnega sektorja predstavlja v obdobju od leta 2011 do 2014 dolg države in njenih pravnih oseb od 96 % do 97 %, kar pomeni, da so le majhen delež skupne zadolžitve povzročile občine, vključno s svojimi pravnimi osebami. Njihov delež pada od 3,6 % celotnega dolga v letu 2011 do 2,6 % v letu 2014. Vrednost vseh 3 kazalnikov centralne ravni je, v vsakem od obravnavanih let, bistveno večja kot vrednost kazalnikov lokalne ravni. Glede na BDP je v letu 2014 zadolženost centralne ravni znašala 89,9 % BDP (merjeno po nacionalni metodologiji), lokalne ravni pa le 2,41% BDP. Zadolženost na prebivalca je v letu 2014 za centralno raven znašala 16.212 € na prebivalca, kar je bistveno več, kot zadolženost lokalne ravni, ki je znašala 436 € na prebivalca. Tudi kazalnik zadolženosti na investicijske odhodke kaže podobno. Za centralno raven znaša v obravnavanem obdobju 428 % povprečne zadolžitve na investicijske odhodke v primerjavi s 5 % na lokalni ravni. To pomeni, da je državna neto zadolžitev v povprečju od leta 2011 do vključno leta 2014, vsako leto skoraj za 4,3-krat presegala izvedene investicije v istem obdobju; najmanj v letu 2012, ko se je državni proračun RS brez pravnih oseb na ravni države zadolžil za 2,3-krat toliko, kolikor je financiral investicij, največ pa v letu 2013, ko je neto zadolžitev presegla investiranje za 5,9-krat. Država je torej z dolžniškimi viri poleg investicij (le v manjši meri) financirala pretežno svoje druge aktivnosti. V državnem proračunu, v nasprotju z občinskimi, v obravnavanih letih ni bilo nobene potrebe po financiranju investicij s katerimikoli nedolžniškimi viri. Navedeni podatki kažejo, da se celotno zadolževanje lokalnih skupnosti odrazi v njihovem razvoju. Slovenske občine so v letu 2013 investirale celo 40-kratnik svoje neto zadolžitve. Drugače povedano, na nivoju celotne lokalne ravni predstavlja neto zadolžitev v letu 2013 le 2,5% vrednosti izvedenih lokalnih investicij. V povprečju pa so občine v obravnavanem 4-letnem obdobju investirale v svoj razvoj 19-kratnik svoje neto zadolžitve oz. so le 5 % razvoja financirale z dolžniškimi viri. Kar pomeni, da so morale 95 % svojega razvoja financirati z lastnimi viri ali sredstvi države (po klasifikaciji ZLS). Konec leta 2014 je celotno stanje dolga občin (brez njihovih pravnih oseb) znašalo 732 mio €, skupne občinske investicije v letu 2014 pa so znašale 986 mio €. V enem letu so občine porabile več sredstev za svojo investicijsko dejavnost, kot znaša njihov celoten dolg, kar velja za celotno obravnavano obdobje. Celotna zadolženost vseh občin je glede na njihove agregatne investicijske odhodke in transfere v tem obdobju znašala med 74% in 93%, kar pomeni, da je bilo stanje celotnega občinskega dolga v vseh letih manjše od letnega investiranja občin. Ob bistveni razliki v namenu zadolževanja, ko občine ob upoštevanju zlatega fiskalnega pravila dolžniško financirajo le investicije in s tem generirajo gospodarski razvoj, država pa dolžniško financira primanjkljaj prihodkov v svojih bilancah, je celotna lokalna raven konec leta 2014 zadolžena (po nacionalni metodologiji) za 899 mio €, kar predstavlja 2,6 % celotnega javnega dolga, medtem ko je centralna raven za 33,4 mrd €, kar predstavlja 97,4 % celotnega javnega dolga. V tretjem kazalniku se odraža dejstvo, da sme biti zadolževanje v Sloveniji na lokalni ravni le vir financiranja investicij in s tem razvoja lokalnih skupnosti, kar določa zlato fiskalno pravilo, vključeno v 10. člen ZFO-1. Vključenost zlatega pravila v zakonodajo je tudi skladno z mednarodno prakso zadolževanja subnacionalnih ravni oblasti. Splošno pravilo je, da naj bodo dolgoročne investicije financirane z dolgoročnimi viri. S sistemom financiranja lokalne ravni pa mora biti zagotovljeno financiranje tekoče porabe (temeljnih nalog) lokalne samouprave s tekočimi prihodki. S tem je poskrbljeno, da lokalne oblasti ne »prevalijo« stroška svoje,

78

mnogokrat pod političnimi pritiski preobsežne tekoče potrošnje, na naslednje generacije občanov preko odplačila dolgov, medtem ko njene koristi uživa le obstoječa generacija. Pomemben element dveh temeljnih načel MELLS, in sicer zadostnih oz. sorazmernih virov financiranja in finančne avtonomije lokalnih skupnosti, je zagotovljen dostop lokalnih oblasti do dolžniškega financiranja svoje investicijske dejavnosti. Občinam morajo biti dostopne raznolike oblike zadolževanja, da lahko za svoje investicijske potrebe izberejo najustreznejši dolžniški inštrument. Pogoj za to pa je razvit lokalni finančni trg. Na tem področju so slovenske občine v slabšem položaju kot občine v večini evropskih držav. Ob ponudbi posojil poslovnih bank prekratkih ročnosti (največ do 10 - 15 let) in ob odsotnosti komunalnih bank, slovenskim občinam ni omogočeno financiranje razvojnih projektov z izdajo (komunalnih) obveznic, pa čeprav je to za infrastrukturne projekte najprimernejša oblika. Najprimernejši dolžniški inštrumenti imajo ustrezno ročnost življenjski dobi investicije, katere vir financiranja predstavljajo. Zato bi bilo smiselno, da zakonodajalec razmisli o možnosti financiranja razvojnih projektov lokalne ravni z izdajo ustreznih dolgoročnih obveznic, kar se je tudi v razvitem svetu izkazalo za najprimernejšo obliko. Zaradi nerazvitosti tako primarnega kot sekundarnega slovenskega finančnega trga, pa bi zakonodajalec moral proučiti tudi možnosti spodbud določenim institucijam kot npr. razvojnemu skladu, ki bi bil stimuliran odkupiti določeno kvoto izdanih lokalnih (komunalnih) obveznic. Omejevanje zadolževanja lokalne samouprave s strani države je razumljivo, saj je funkcija države, da skrbi za makroekonomsko stabilnost. Dejstvo pa je, da so ključni investitorji celotnega javnega sektorja, nosilci razvoja ter ponudniki javne infrastrukture ter storitev, prav lokalne oblasti (Dexia 2012, 1) in tudi Slovenija na tem področju ni izjema. Slovenske občine so v letih od 2011 do 2014, kljub precej manjšim proračunom kot ga ima država, financirale investicije približno enake vrednosti, kot jih je izvedla država. Zato je izjemno pomembno, da lokalne oblasti v okviru zakonskih omejitev razpolagajo z ustreznimi resursi za nujno investiranje lokalne ravni, kar pa je odvisno od razvitosti lokalnih finančnih trgov in s tem razpoložljivosti različnih oblik zadolževanja ter od zakonodajnega okvira, ki ureja zadolževanje lokalne samouprave. Zadolževanje namreč omogoča financiranje več in obsežnejših razvojnih projektov, ki lahko bistveno izboljšajo kakovost življenja prebivalcev ter ugodno vplivajo na zaposlenost in gospodarsko rast države.

79

6 LITERATURA IN VIRI

6.1 Literatura

1. Ahrend, Rudiger, Hulbert, Claudia in Vammalle, Camila. 2014. A Sub-national Perspective on Financing Investment for Growth II - Creating Fiscal Space for Public Investment: The Role of Institutions. V: Development Working Papers 2014/02. Paris: OECD Publishing.

2. Allen, Richard in Tommasi, Daniel. 2001. Managing Public Expenditure - A Reference

Book for Trasition Countries. Paris: OECD, SIGMA.

3. Bradaschia, Neli. 2012. Finančni viri lokalnih oblasti v Republiki Sloveniji. Magistrsko delo. Maribor: Pravna fakulteta Univerze v Mariboru.

4. Brezovnik, Boštjan. 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila (Lex localis). Maribor. Letnik 6, št.1. 87 - 103.

5. Brezovnik, Boštjan. 2015. Pristojnosti in naloge slovenskih občin. Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila.

6. Brezovnik, Boštjan, Finžgar, Mateja in Oplotnik, Žan Jan. 2014. Financiranje slovenskih

občin. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila (Lex localis). Maribor.

7. Brezovnik, Boštjan in Oplotnik, Žan. 2003a. Mednarodna primerjava sistemov financiranja občin. Lex localis-revija za lokalno samoupravo. Maribor. Letnik 1, št.3. 1-38.

8. Buščaj, Petra. 2011. Financiranje občin in primerjava z evropskimi državami. Magistrsko

delo. Ljubljana: Fakulteta za upravo.

9. Dafflon, Bernard. 2010. Local debt: from budget responsibility to fiscal discipline. V: IEB 6th Symposium on Fiscal Federalism - Barcelona. Fribourg: University of Fribourg.

10. Davey, Kenneth. 2005. A Handbook on Finance at Local and Regional Level. Bruxelles. Council of Europe.

11. Finžgar, Mateja in Oplotnik, Žan Jan. 2013. Fiskalna Decentralizacija v državah EU-27. V: Naše gospodarstvo, Številka 5-6. Maribor: EPF. 13 - 22.

12. Grafenauer, B. in Brezovnik, B. 2011. Vzpostavitev in dograjevanje novega sistema

lokalne samouprave. V: Razvoj slovenske javne uprave 1991 – 2011. urednik G. Virant & P. Kovač. Ljubljana: Uradni list RS. 79 - 96.

13. Haček, Miro in Kukovič, Simona. 2012. Analiza raziskav upravljavske sposobnosti slovenskih občin.V: Upravljavska sposobnost slovenskih občin: primeri dobrih praks. urednik M. Haček. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede & Zagreb: Friedrich Ebert Stiftung. 89 -112.

80

14. Hulbert, Claudia in Vammalle,Camila. 2014. A Sub-national Perspective on Financing Investment for Growth I - Measuring Fiscal Space for Public Investment. V: OECD Regional Development Working Papers 2014/02. Paris: OECD Publishing.

15. Likar, Suzana. 2008. Financiranje občin s poudarkom na investicijskih projektih.

Magistrsko delo. Maribor: EPF.

16. McLure, Charles Jr. 2007. The Tax Assignement Problem: Conceptual and Administrative Considerations in Achieving Subnational Fiscal Autonomy. Stanford California: Stanford University.

17. McLure, Charles Jr. 1995. Comment on »The Dangers of Decentralization« by Prud'homme. V: Research Observer. urednik M. Syrquin. Washington: The World Bank. 221 - 226.

18. Milunovič, Vilma. 2013. Ekonomsko-finančni vidiki razvoja lokalne samouprave. Ljubljana: Mednarodni inštitut za bližnjevzhodne in balkanske študije.

19. Milunovič, Vilma. 2012. Sistemi financiranja subnacionalnih ravni oblasti. V: Lokalna

demokracija IV: Aktualni problemi slovenske lokalne samouprave. urednik I. Bačlija. Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila (Lex localis). 105 – 130.

20. Neypati, Bilin, Bulut-Cevik Zeynep B. in Akin, Zafer. 2016. Does Fiscal Decentralization

Promote Fiscal Discipline?. V: Emerging Markets Finance & Trade. Abingdon. Taylor & Francis Group. Vol. 52. 690 - 705.

21. Oates, E.Wallace. 1999. An Essay on Fiscal Federalism. V: Journal of Economic Literature. Vol.37, No. 3. 1120 - 1149.

22. Olson, Mancur. 1969. The principle of fiscal equivalence: The division of responsibillities among different levels of government. V: The American Economic Review Vol. 59, No. 2. 479 - 487.

23. Oplotnik, Žan Jan in Brezovnik, Boštjan. 2014a. Stroški financiranja občinskih nalog in metodologija za izračun povprečnine. Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila.

24. Oplotnik, Žan Jan in Brezovnik, Boštjan. 2014b. Načelo sorazmernosti virov financiranja z nalogami slovenskih. Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila (Lex localis).

25. Oplotnik, Žan. 2003. Fiskalna decentralizacija in model financiranja lokalnih skupnosti v Sloveniji. V: Lex localis - revija za lokalno samoupravo. Letnik 1, št. 1. Maribor. 1 - 19.

26. Oplotnik, Žan in Križanič, France. 2002. Model financiranja občin in bodočih pokrajin v RS , Oris in analiza stanja ter predlog sprememb Zakona o financiranju občin. Ljubljana: Ekonomski inštitut pravne fakultete.

27. Prud'homme, Remy. 1995. The Dangers of Decentralization. V: Research Observer .

Uednik M. Syrquin. Washington: The World Bank. 201-220.

81

28. Schick, Allen. 2003. The Role of Fiscal Rules in Budgeting. V: Journal on Budgeting.

Volume 63 No. 3. Paris: OECD. 7 - 34.

29. Shah, Anwar. 1998. Balance, Accountability and Responsiveness. V: Policy Research Working Paper - 2021. Washington: The World Bank. 1 - 41.

30. Singh, Raju in Plekhanov, Alexander. 2005. How should local government borrowing be regulated? Some cross-country empirical evidence. V: IMF Working Paper. WP/05/54. 1-33.

31. Strnad Kos, Margerita. 2003. Problematika financiranja občin v Sloveniji. Magistrsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta.

32. Šmidovnik, Janez. 1995. Lokalna samouprava. Ljubljana: Cankarjeva založba.

33. Tanzi,Vito. 2001. Pitfalls on the Road to Fiscal Decentralization. V: Carnegie Endowment

Working Papers. No.19. Washington DC. 1 - 16.

34. Ter -Minassian, Teresa. 1997. Decentralization and Macroeconomic Management. IMF Working Paper. WP/97/155. 1 - 16.

35. Ter -Minassian, Teresa. 2006. Fiscal Rules for Subnational Governments: Can They Promote Fiscal Discipline?. V: Journal on Budgeting. Volume 6, No. 3. Paris: OECD. 111-122.

36. Tiebout, Charles. 1956. A Pure Theory of Local Expenditures. V: The Journal of Political Economy. Vol.64, No. 5. Chicago: The University of Cicago Press. 416 - 424.

37. Trpin, Gorazd in Drobnič, Robert. 2013. Pomen in razumevanje razvoja regij z vidika

kadrov. II. Doktorska znanstvenoraziskovalna mednarodna konferenca (Zbornik prispevkov). Urednik P. Gulič . Nova Gorica: Evropska pravna fakulteta.

38. Vlaj, Stane. 2005. Lokalna samouprava v Sloveniji: centralizem ali decentralizacija. V: Lokalna demokracija II., Uresničevanje lokalne samouprave v Sloveniji. Urednik M.Brezovšek in M. Haček. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

39. Vlaj, Stane. 2006. Aktualna vprašanja evropske lokalne samouprave. V: Lex localis- revija za lokalno samoupravo. IV-1. Maribor. 37 - 56.

40. Vlaj, Stane. 2012. Procesi in izzivi regionalizacije Slovenije. V: Lokalna demokracija IV., Aktualni problemi slovenske lokalne samouprave. urednik: I. Bačlija. Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila. 39 – 63.

41. Zimšek, Aljoša. 2013. Problematika zadolževanja občin v Republiki Sloveniji. Diplomsko delo. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

42. Žagar, Katarina. 2006. Lokalna samouprava: organizacija in funkcija. Ljubljana: Ministrstvo za notranje zadeve RS, Urad za organizacijo in razvoj uprave.

82

43. Železnik, Milan. 2002. Problematika financiranja občin v Sloveniji. Ljubljana: Ministrstvo za notranje zadeve.

6.2 Viri

1. Council of Europe. 2016. Chart of signatures and ratifications of Treaty 122 -European

Charter of Local Self-Government- Status as of 12/03/2016.

2. NALAS - Delovna skupina za fiskalno decentralizacijo in ACOR - Združenje romunskih občin. Smernice in nedavne spremembe na področju zadolževanja občin v državah jugovzhodne Evrope. 2011. Maribor: Skupnost občin Slovenije.

3. Dexia Credit Local. 2011. Subnational public finance in the European Union. La Defense.

4. Dexia Credit Local. 2012. Subnational public finance in the European Union. Urednik Boulanger, Andre. La Defense.

5. European Commission. 2014. Commission Recommendation of 5.3.2014 regarding measures to be taken by Slovenia in order to ensure a timely correction of its excessive deficit. Brussels.

6. Eurostat. 2015. Newsrelease Euroindicators. Eurostat Press Office. Brussels. Urednik Allen, T. 21.oktober 2015.

7. Ministrstvo za javno upravo, Služba za lokalno samoupravo. 2016. Strategija razvoja

lokalne samuoprave v Sloveniji do leta 2020 – Gradivo za javno razpravo. 24. januar 2016.

8. Ministrstvo za finance. 2012a. Poročilo o prihodkih in odhodkih, računu finančnih terjatev

in naložb ter računu financiranja občin za leto 2011.

9. Ministrstvo za finance. 2012b.Poročilo o zadolženosti občin in pravnih oseb javnega sektorja na ravni občin v letu 2011 in zadolženosti na dan 31.12.2011 in Tabela Skupna zadolženost občin in dolg na prebivalca na dan 31.12.2011.

10. Ministrstvo za finance. 2012c. Zaključni račun proračuna Republike Slovenije za leto 2011.

11. Ministrstvo za finance. 2013a. Izračun primerne porabe občin, dohodnine in finančne izravnave za leto 2014 z dne 09.10.2013.

12. Ministrstvo za finance. 2013b. Poročilo o prihodkih in odhodkih, računu finančnih terjatev in naložb ter računu financiranja občin za leto 2012.

13. Ministrstvo za finance. 2013c. Poročilo o zadolženosti občin in pravnih oseb javnega

sektorja na ravni občin v letu 2012 in zadolženosti na dan 31.12.2012 in Tabela Skupna zadolženost občin in dolg na prebivalca na dan 31.12.2012.

83

14. Ministrstvo za finance. 2013d. Zaključni račun proračuna Republike Slovenije za leto 2012.

15. Ministrstvo za finance. 2014a. Poročilo o prihodkih in odhodkih, računu finančnih terjatev

in naložb ter računu financiranja za leto 2013. 16. Ministrstvo za finance. 2014b. Poročilo o zadolženosti občin in pravnih oseb javnega

sektorja na ravni občin v letu 2013 in zadolženosti na dan 31.12.2013 in Tabela Skupna zadolženost občin in dolg na prebivalca na dan 31.12.2013.

17. Ministrstvo za finance. 2014c. Zaključni račun proračuna Republike Slovenije za leto 2013.

18. Ministrstvo za finance. 2015a. Bilten javnih financ. Letnik XVII, št. 12. 2015.

19. Ministrstvo za finance. 2015b. Izračun primerne porabe občin, dohodnine in finančne

izravnave za leto 2015 z dne 05.2.2015.

20. Ministrstvo za finance. 2015c. Poročilo o upravljanju z javnim dolgom Republike Slovenije 2014.

21. Ministrstvo za finance. 2015d. Poročilo o zadolženosti občin in pravnih oseb javnega sektorja na ravni občin v letu 2014 in zadolženosti na dan 31.12.2014 in Tabela Skupna zadolženost občin in dolg na prebivalca na dan 31.12.2014.

22. Ministrstvo za finance. 2015e. Zaključni račun proračuna Republike Slovenije za leto

2014.

23. Ministrstvo za finance, Statistični urad Republike Slovenije. 2015. Poročilo o primanjkljaju in dolgu države. Oktober 2015.

24. Ministrstvo za finance. 2016. Bilten javnih financ. Letnik XVIII, št. 1. 2016. 25. OECD Publishing. Regional Outlook 2014: Regions and Cities: Where Policies and

People Meet.

26. Računsko sodišče Republike Slovenije. 2009. Revizijsko poročilo Zadolževanje občin. Ljubljana.

27. Računsko sodišče Republike Slovenije. 2012. Revizijsko poročilo Ureditev področja občin. Ljubljana.

28. Računsko sodišče Republike Slovenije. 2013. Revizijsko poročilo Zadolževanje, načrtovanje in poročanje o javnem dolgu. Ljubljana

29. Statistični urad Republike Slovenije. 2014. Statopis statistični pregled Slovenije 2014.

30. Statistični urad Republike Slovenije. 2015. Prikazi: Število in sestava prebivalstva.

31. Statistični urad Republike Slovenije. 2015. Prikazi: BDP in nacionalni računi.

84

32. Uradni list RS. 1994. Zakonu o referendumu za ustanovitev občin 5/1994.

33. Uradni list RS. 1994. Zakon o ustanovitvi občin in o določitvi njihovih območij 60/1994,

69/1994, 67/1998, 72/1998, 75/1998, 52/02, 27/06, 61/06, 108/06, 09/11.

34. Uradni list RS. 1996. Zakonu o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij 44/1996.

35. Uradni list RS. 1996. Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave (MELLS) 57/1996.

36. Uradni list RS. 2005. Zakon o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja 93/05, ZJZP 127/06, ZSRR-2 20/11.

37. Uradni list RS. 2006. Uredba o standardni klasifikaciji institucionalnih sektorjev 13/06, 107/13.

38. Uradni list RS. 2006. Zakon o financiranju občin 123/06, 101/07, 57/08, 36/11 in 40/12-ZUJF.

39. Uradni list RS. 2007. Zakon o lokalni samoupravi 94/07 - uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 40/12 – ZUJF.

40. Uradni list RS. 2009. Uredba o metodologiji za izračun povprečnine za financiranje občinskih nalog 51/09.

41. Uradni list RS. 2010. Zakon o interventnih ukrepih 94/10.

42. Uradni list RS. 2011. Zakon o javnih financah 11/11 – uradno prečiščeno besedilo in 110/11 - ZDIU12.

43. Uradni list RS. 2012. Zakon za uravnoteženje javnih financ 40/12.

44. Uradni list RS. 2012. Zakonu o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2013 in 2014 (ZIPRS1314) 104/12.

45. Uradni list RS. 2013. Pravilnik o pošiljanju podatkov o stanju in spremembah zadolžitve pravnih oseb javnega sektorja in občin 3/13.

46. Uradni list RS. 2013. Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leto 2014 in 2015 (ZIPRS1415) 101/13, 9/14 – ZRTVS-1A, 25/14 – ZSDH-1.

47. Uradni list RS. 2014. Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leto 2014 in 2015 ZIPRS1415-A 38/14, ZIPRS1415-B 84/14, ZIPRS1415-C 95/14, ZIPRS1415-D 15/15, 46/15 in 55/15.

48. Uradni list RS. 2015. Zakon o ukrepih za uravnoteženje javnih financ občin (ZUUJFO)

14/15.

85

49. Uradni list RS. 2015. Pravilnik o postopkih za izdajo soglasja k zadolževanju občin 55/15.

50. Uradni list RS. 2015. Zakon o fiskalnem pravilu 55/15.

51. Uradni list RS. 2015. Zakon o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 96/15.

1

PRILOGE

Priloga 1: Skupna zadolženost občin in dolg na prebivalca na dan 31.12.2014

zap. št. občina skupni dolg občine na

dan 31.12.2014 (v €) št. prebivalcev na dan 1.1.2014

dolg v € na prebivalca 2014

43 GORNJI PETROVCI 3.828.263 2.184 1.753

70 KOSTEL 865.654 666 1.300

81 LITIJA 19.220.273 15.237 1.261

67 KOMENDA 7.340.572 5.858 1.253

68 KOPER (M) 56.027.282 52.528 1.067

156 SOLČAVA 553.867 553 1.002

32 DOL PRI LJUBLJANI 5.018.153 5.737 875

166 ŠALOVCI 1.370.771 1.571 873

200 VRANSKO 2.234.342 2.614 855

79 LENART 6.140.118 7.788 788

56 IZOLA 11.914.934 15.848 752

82 LJUBLJANA (M) 201.936.055 271.753 743

4 BENEDIKT 1.785.106 2.480 720

161 SVETA TROJICA V SLOVENSKIH GORICAH 1.529.300 2.143 714

129 PREDDVOR 2.454.147 3.456 710

120 PIRAN 11.860.810 17.512 677

41 GORNJA RADGONA 5.927.799 8.775 676

75 KRŠKO 18.011.784 26.668 675

29 DOBRNA 1.450.739 2.185 664

208 ŽETALE 893.118 1.378 648

108 MOZIRJE 2.678.039 4.172 642

25 DESTRNIK 1.624.586 2.658 611

136 RADLJE OB DRAVI 3.824.172 6.308 606

162 SVETI ANDRAŽ V SLOVENSKIH GORICAH 724.564 1.210 599

170 ŠENTJERNEJ 4.288.708 7.155 599

12 BRDA 3.437.268 5.772 596

44 GRAD 1.378.125 2.321 594

131 PTUJ (M) 13.825.679 23.257 594

179 ŠMARTNO PRI LITIJI 3.202.663 5.395 594

191 VELENJE (M) 19.690.949 33.229 593

140 REČICA OB SAVINJI 1.432.841 2.431 589

16 CELJE (M) 29.021.123 49.526 586

18 CERKNICA 6.635.942 11.321 586

132 PUCONCI 3.687.353 6.306 585

174 ŠKOFJA LOKA 13.339.524 22.960 581

110 MUTA 2.031.272 3.539 574

205 ZREČE 3.732.194 6.503 574

103 MIRNA PEČ 1.692.025 2.971 570

31 DOBROVNIK 747.349 1.335 560

204 ZAVRČ 833.212 1.495 557

121 PIVKA 3.406.431 6.187 551

46 HAJDINA 2.092.501 3.840 545

153 SLOVENSKA BISTRICA 13.899.436 25.556 544

66 KOMEN 1.980.020 3.649 543

125 POLJČANE 2.337.500 4.351 537

172 ŠENTRUPERT 1.306.560 2.445 534

148 SELNICA OB DRAVI 2.471.111 4.649 532

127 POSTOJNA 8.291.336 15.772 526

23 ČRNA NA KOROŠKEM 1.753.562 3.342 525

94 MARIBOR (M) 56.025.675 107.792 520

134 RADEČE 2.328.176 4.513 516

26 DIVAČA 1.964.513 3.947 498

206 ŽALEC 10.702.333 21.608 495

122 PODČETRTEK 1.716.350 3.514 488

180 ŠOŠTANJ 4.244.815 8.713 487

35 DORNAVA 1.328.670 2.732 486

71 KOZJE 1.620.336 3.340 485

151 SEŽANA 5.995.579 12.539 478

84 LJUTOMER 5.646.023 11.917 474

105 MOKRONOG-TREBELNO 1.439.462 3.134 459

9 BOROVNICA 1.900.837 4.152 458

93 MAKOLE 952.971 2.093 455

111 NAKLO 2.400.444 5.336 450

2

186 TREBNJE 5.390.184 12.018 449

194 VERŽEJ 592.497 1.321 449

20 CERKVENJAK 915.037 2.047 447

45 GROSUPLJE 8.755.370 19.578 447

114 NOVO MESTO (M) 15.907.125 36.378 437

VSE OBČINE 899.249.915 2.058.543 437

130 PREVALJE 2.954.801 6.810 434

197 VITANJE 988.163 2.311 428

53 IG 2.913.788 6.873 424

192 VELIKA POLANA 614.906 1.464 420

116 OPLOTNICA 1.706.387 4.119 414

33 DOLENJSKE TOPLICE 1.448.841 3.507 413

181 ŠTORE 1.734.824 4.229 410

147 RUŠE 3.032.497 7.440 408

17 CERKLJE NA GORENJSKEM 3.000.000 7.379 407

72 KRANJ (M) 22.586.979 55.469 407

65 KOČEVJE 6.604.787 16.425 402

37 DUPLEK 2.767.615 6.986 396

142 RIBNICA 3.685.416 9.390 392

157 SREDIŠČE OB DRAVI 860.143 2.195 392

146 ROGATEC 1.246.594 3.206 389

109 MURSKA SOBOTA (M) 7.472.889 19.478 384

123 PODLEHNIK 732.826 1.906 384

167 ŠEMPETER-VRTOJBA 2.434.995 6.340 384

143 RIBNICA NA POHORJU 465.884 1.239 376

47 HOČE-SLIVNICA 4.071.429 11.348 359

89 LOVRENC NA POHORJU 1.145.266 3.208 357

138 RAVNE NA KOROŠKEM 4.183.215 11.731 357

195 VIDEM 2.020.108 5.673 356

100 MIKLAVŽ NA DRAVSKEM POLJU 2.316.323 6.592 351

113 NOVA GORICA (M) 10.782.509 31.638 341

155 SODRAŽICA 764.784 2.263 338

177 ŠMARJEŠKE TOPLICE 1.098.094 3.261 337

171 ŠENTJUR 6.510.989 19.622 332

182 TABOR 564.747 1.699 332

57 JESENICE 7.031.355 21.386 329

126 POLZELA 1.965.613 6.038 326

119 PESNICA 2.408.347 7.581 318

152 SLOVENJ GRADEC (M) 5.493.749 17.279 318

15 CANKOVA 630.329 1.987 317

169 ŠENTILJ 2.721.238 8.572 317

199 VOJNIK 2.770.082 8.819 314

189 TRŽIČ 4.649.053 15.283 304

96 MEDVODE 4.786.904 15.788 303

52 IDRIJA 3.586.411 11.913 301

62 KIDRIČEVO 2.003.886 6.705 299

34 DOMŽALE 10.319.518 34.854 296

13 BREZOVICA 3.431.124 11.638 295

10 BOVEC 960.352 3.274 293

78 LAŠKO 3.914.568 13.645 287

128 PREBOLD 1.438.397 5.023 286

139 RAZKRIŽJE 376.737 1.327 284

207 ŽELEZNIKI 1.966.681 6.934 284

141 RENČE-VOGRSKO 1.229.360 4.374 281

160 SVETA ANA 650.000 2.314 281

42 GORNJI GRAD 702.931 2.573 273

164 SVETI JURIJ V SLOVENSKIH GORICAH 579.829 2.134 272

163 SVETI JURIJ OB ŠČAVNICI 783.022 3.007 260

115 ODRANCI 438.653 1.691 259

150 SEVNICA 4.531.580 17.489 259

202 VUZENICA 710.262 2.763 257

185 TRBOVLJE 4.357.812 17.031 256

187 TRNOVSKA VAS 350.000 1.365 256

14 BREŽICE 6.266.576 24.540 255

176 ŠMARJE PRI JELŠAH 2.588.526 10.446 248

102 MIRNA 655.112 2.653 247

106 MORAVČE 1.274.753 5.180 246

118 OSILNICA 102.321 416 246

178 ŠMARTNO OB PAKI 812.603 3.325 244

135 RADENCI 1.277.017 5.296 241

19 CERKNO 1.175.987 4.916 239

24 ČRNOMELJ 3.542.762 14.805 239

3

92 MAJŠPERK 940.597 4.074 231

6 BLED 1.900.000 8.329 228

193 VELIKE LAŠČE 978.390 4.299 228

77 KUZMA 375.939 1.671 225

11 BRASLOVČE 1.233.839 5.587 221

203 ZAGORJE OB SAVI 3.793.283 17.159 221

30 DOBROVA-POLHOV GRADEC 1.678.397 7.626 220

1 AJDOVŠČINA 4.214.423 19.214 219

101 MIREN-KOSTANJEVICA 1.069.942 4.929 217

98 METLIKA 1.820.325 8.575 212

99 MEŽICA 787.535 3.719 212

69 KOSTANJEVICA NA KRKI 508.210 2.500 203

51 HRPELJE-KOZINA 845.732 4.218 201

8 BOHINJ 1.059.414 5.332 199

3 BELTINCI 1.694.207 8.597 197

60 KAMNIK 5.765.878 29.197 197

154 SLOVENSKE KONJICE 2.842.903 14.552 195

54 ILIRSKA BISTRICA 2.667.146 13.857 192

144 ROGAŠKA SLATINA 2.114.894 11.324 187

38 GORENJA VAS-POLJANE 1.396.348 7.520 186

76 KUNGOTA 924.222 5.005 185

2 APAČE 669.987 3.706 181

112 NAZARJE 475.397 2.645 180

36 DRAVOGRAD 1.501.953 8.962 168

137 RADOVLJICA 3.138.994 18.970 165

59 JURŠINCI 381.646 2.409 158

88 LOŠKI POTOK 300.000 1.927 156

149 SEMIČ 600.000 3.925 153

196 VIPAVA 846.509 5.666 149

85 LOGATEC 1.950.000 13.555 144

175 ŠKOFLJICA 1.402.361 9.858 142

165 SVETI TOMAŽ 299.160 2.174 138

117 ORMOŽ 1.742.887 12.933 135

48 HODOŠ 42.587 323 132

80 LENDAVA 1.429.435 10.885 131

183 TIŠINA 529.691 4.247 125

201 VRHNIKA 1.976.774 16.389 121

21 CIRKULANE 278.689 2.377 117

74 KRIŽEVCI 359.396 3.541 101

5 BISTRICA OB SOTLI 150.916 1.502 100

50 HRASTNIK 883.826 9.755 91

104 MISLINJA 358.729 4.769 75

63 KOBARID 279.606 4.381 64

198 VODICE 295.260 4.802 61

209 ŽIRI 288.681 4.991 58

97 MENGEŠ 357.895 7.321 49

107 MORAVSKE TOPLICE 246.626 6.100 40

184 TOLMIN 388.000 11.591 33

145 ROGAŠOVCI 110.000 3.412 32

173 ŠKOCJAN 101.161 3.323 30

210 ŽIROVNICA 123.544 4.517 27

211 ŽUŽEMBERK 117.123 4.710 25

87 LOŠKA DOLINA 93.636 3.850 24

49 HORJUL 58.461 2.821 21

61 KANAL 94.329 5.771 16

27 DOBJE 8.100 1.038 8

64 KOBILJE 1.506 616 2

73 KRANJSKA GORA 2.883 5.462 1

83 LJUBNO 1.914 2.736 1

90 LUČE 1.157 1.572 1

7 BLOKE 0 1.624 0

22 ČRENŠOVCI 0 4.178 0

28 DOBREPOLJE 0 3.823 0

39 GORIŠNICA 0 4.021 0

40 GORJE 0 2.970 0

55 IVANČNA GORICA 0 15.970 0

58 JEZERSKO 0 683 0

86 LOG-DRAGOMER 694 3.672 0

91 LUKOVICA 0 5.662 0

95 MARKOVCI 0 4.088 0

124 PODVELKA 0 2.528 0

133 RAČE-FRAM 0 7.231 0

4

158 STARŠE 0 4.212 0

159 STRAŽA 0 3.906 0

168 ŠENČUR 0 8.488 0

188 TRZIN 0 3.799 0

190 TURNIŠČE 0 3.446 0

Vir: Ministrstvo za finance

Priloga 2: BDP in št. prebivalcev v Republiki Sloveniji v letih od 2011 do 2014

leto BDP št. prebivalcev 2011 36.171.843.480 2.055.496 2012 35.318.611.442 2.058.821 2013 35.274.912.705 2.061.085 2014 37.246.427.126 2.062.874 Vir: SURS, MF

5

Priloga 3: Anketa o zadolženosti in investijah v občinah:

ANKETA: OBČINE marec, 2016

1. Ali ima občina sprejeto strategijo razvoja?

Da

Ne

2. Če ste odgovorili z da:

ali je strategija dovolj dobro definirana z operativnimi razvojnimi cilji in prioritetami, da jim sledi načrt razvojnih programov (NRP) in se v 4-letnem obdobju ne spreminja bistveno?

Da

Ne

3. Ali so razvojne prioritete oz. investicijski cilji v načrtu razvojnih programov dovolj

dobro načrtovani, da se projekti bistveno ne spreminjajo vsako leto?

Da

Ne

4. Za koliko se v povprečju vsako leto (za leto, za katerega se sprejema proračun)

spreminjajo letni cilji (konkretni projekti) glede na 4 letni NRP iz prejšnjega leta?

manj kot 20%

od 20% do 40%

od 40% do 60%

od 60% do 80%

več kot 80%

5. Za koliko se v povprečju vsako leto (za leto, za katerega se sprejema proračun)

spreminja letni znesek, namenjen za investicije, glede na načrtovan iz 4 letnega NRP

prejšnjega leta?

manj kot 20%

od 20% do 40%

od 40% do 60%

od 60% do 80%

več kot 80%

6

6. Ali so po vašem mnenju načrtovane investicije in razvojni projekti občine v NRP

skladne z želenim razvojem?

Da

Ne

7. V kakšni meri vsakoletni finančni viri zadoščajo za doseganje postavljenih razvojnih

ciljev v zadnjem 4-letnem obdobju?

4 letna realizacija do 30%

od 30% do 60%

od 60% - 90%

nad 90%

8. a) Kolikšen znesek odhodkov predstavljajo investicije (skupine kontov 42+43) v

sprejetem in v zaključnem računu po posameznih letih (2011-2014)?

b) Kolikšen delež vseh odhodkov predstavljajo investicije (skupine kontov 42+43) v sprejetem in v zaključnem računu po posameznih letih (2011-2014)?

Prosim izpolnite tabelo:

2011 2012 2013 2014

Sprejeti proračun (SP)

Zaključni račun (ZR)

delež (I/odhodki) v SP

delež (I/odhodki) v ZR

9. V primeru, da občina delno (oz. ne) dosega s proračuni planiranih investicij in delno

(oz. ne) realizira načrovanih projektov, prosim navedite razlog:

Spreminjanje političnih prioritet in ciljev

Pomanjkanje finančnih sredstev

Drugo___________________________________________________________

________________________________________________________________

________________________________________________________________

________________________________________________________________

________________________________________________________________

10. Med kako razvite občine spada vaša občina?

Bolj

Srednje

Manj

7

11. Ali po vašem mnenju finančni viri občine zadoščajo izvajanje predpisanih nalog in za

doseganje skladnega razvoja občine?

Da

Ne

12. Je imela občina v obdobju 2011-2014 proračunski presežek ali primankljaj (prihodki –

odhodki)?

Prosim izpolnite tabelo:

2011 2012 2013 2014

proračunski presežek

proračunski primankljaj

13. a) Je bila občina v letih od 2011 do 2014 za financiranje investicij zadolžena (pozitivno

stanje dolga)?

Da

Ne

b) Kakšna je bila stopnja zadolženosti glede na največji dovoljen obseg zadolževanja (letne dolžniške obveznosti /lastni prihodki preteklega leta; po 10.b členu ZFO-1A)? Prosim izpolnite tabelo:

14. Menite, da obstoječa omejitev zadolževanja lokalne samouprave omogoča lokalnim

skupnostim skladen razvoj?

Da

Ne

15. Bi vaša občina izvedla večji obseg investiranja in bi se za financiranje investicij

zadolžila več, če bi bile omejitve manjše?

Da

Ne

Hvala za sodelovanje!

2011 2012 2013 2014

Stanje dolga v znesku

Stopnja zadolženosti