Banca Mondială Regiunea Europa și Asia Centrală

Beneficiar: Secretariatul General al Guvernului Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - I Analiza Funcțională a Sectorului Învățământului Preuniversitar Cod SMIS: 19881 Cofinanțat din Fondul Social European, prin Programul Operațional Dezvoltarea Capacității Administrative în perioada 5 iulie 2010 – 4 iulie 2011

CUPRINS

SUMAR EXECUTIV .................................................................................................................................................. 1

I. METODOLOGIA ŞI SCOPUL ANALIZEI DIN SECTORUL EDUCAŢIEI .......................................... 19

2.1. IMPORTANŢA ANALIZEI DIN SECTORUL ÎNVĂŢĂMÂNTULUI ......................................................................... 25

2.2 PERICOLE PENTRU PERFORMANŢA VIITOARE .............................................................................................. 26

2.3. FINANŢAREA ŞI ANGAJAREA PERSONALULUI ÎN SECTOR: ALOCĂRI BUGETARE ŞI DE PERSONAL LA NIVELUL

ÎNTREGULUI SECTOR, TENDINŢE ÎN TIMP, COMPARAŢII CU ŢĂRILE DIN UE .................................................. 27

III. STRUCTURA SECTORULUI ...................................................................................................................... 30

3.1. CONFIGURAŢIE, ROLURI ŞI RELAŢII ............................................................................................................. 30

3.2. EFICIENŢA ŞI STABILITATEA STRUCTURII SECTORULUI ............................................................................... 33

IV. POLITIZAREA SECTORULUI .................................................................................................................. 35

V. STRUCTURA ORGANIZATORICĂ A MINISTERULUI ŞI NATURA ACTIVITĂŢII SALE ........... 36

5.1. ASPECTE ŞI PROBLEME STRUCTURALE ........................................................................................................ 36

5.2. NATURA ACTIVITĂŢII ÎN MINISTER ............................................................................................................. 39

VI. MANAGEMENT STRATEGIC ŞI MANAGEMENTUL PERFORMANŢEI ÎN SECTOR .................. 43

6.1. MANAGEMENTUL STRATEGIC ..................................................................................................................... 43

6.2. MANAGEMENTUL PERFORMANŢEI .............................................................................................................. 47

VII. SISTEME ŞI PRACTICI DE MANAGEMENT UTILIZATE ÎN SECTOR ............................................ 48

VIII. MANAGEMENTUL CUNOŞTINŢELOR ŞI INFORMAŢIILOR ........................................................... 55

8.1. DISPONIBILITATEA INFORMAŢIILOR GENERALE ŞI ANALIZA EDUCAŢIEI ÎN ROMÂNIA ................................ 55

8.2. DISPONIBILITATEA, MANAGEMENTUL ŞI UTILIZAREA INFORMAŢIILOR ÎN CADRUL MINISTERULUI ............. 56

IX. GESTIONAREA MANUALELOR ............................................................................................................... 59

X. BUGETAREA ŞI MANAGEMENTUL FINANCIAR ................................................................................ 60

10.1 CREDIBILITATEA PROPUNERILOR BUGETARE ŞI ORIENTAREA ACESTORA PE POLITICI ................................. 60

10.2. CONSISTENŢA ŞI CREDIBILITATEA PROGRAMULUI DE INVESTIŢII PUBLICE .................................................. 65

XI. MANAGEMENTUL RESURSELOR UMANE ........................................................................................... 65

11.1. COMBINAŢIA DE CALIFICĂRI ŞI NIVELURILE DE COMPETENŢĂ DIN SECTOR ................................................ 69

11.2. DISTRIBUIREA PERSONALULUI ÎN SISTEM/SECTOR ...................................................................................... 71

CONCLUZIE .............................................................................................................................................................. 74

ANEXA 1 .................................................................................................................................................................... 79

ANEXA 2 .................................................................................................................................................................... 96

Acronime

BEEPS Studiul mediului de afaceri şi performanţei întreprinderilor realizat de BERD şi Banca Mondială

DGFP Direcţia Generală a Finanţelor Publice

ET Educaţia timpurie

BERD Banca Europeană pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare

PIB Produsul Intern Brut

MECTS Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului

MFP Ministerul Finanţelor Publice

BDNE Baza de Date Naţională a Educaţiei

ONG Organizaţie nonguvernamentală

OCDE Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică

PIRLS Studiul privind Progresul Internaţional realizat în domeniul Lecturii

PISA Program pentru Evaluarea Internaţională a Elevilor

UPP Unitate de Politici Publice

ROF Reguli de funcţionare

RON Leul românesc

TIMSS Tendinţe Internaţionale în Studiul Matematicii şi Ştiinţelor

BM Banca Mondială

1

Rezumat executiv

Performanţele sectorului: o scurtă perspectivă

Capacitatea României de a fi competitivă pe piaţa mondială de bunuri şi servicii va

depinde de capacitatea ei de a se transforma într-o economie bazată pe cunoaştere. Aceasta

depinde de existenţa unei forţe de muncă înalt-calificate, ceea ce depinde, la rândul său, de

relevanţa şi calitatea educaţiei primite de copiii din România. Pentru a fi relevant, conţinutul

educaţiei oferite astăzi în şcoli trebuie să fie mai bine aliniat cerinţelor unei economii bazate pe

cunoaştere. Pentru a obţine rezultate mai bune la învăţătură, este necesar să se îmbunătăţească

calitatea actului didactic. Provocarea este de a aduce nivelul rezultatelor copiilor din România la

materii principale – cum ar fi matematica, ştiinţele şi înţelegerea materialelor citite în limba

maternă – la nivelurile existente actualmente în majoritatea ţărilor europene. Copiii români în

vârstă de 15 ani sunt cu un an în urma copiilor de aceeaşi vârstă din Europa la ştiinţe, cu doi ani

în urmă la matematică şi cu trei ani în urmă la înţelegerea materialelor citite.

Investirea substanţială de fonduri în sectorul educaţie nu a produs rezultatele dorite din

cauza faptului că nu au fost îmbunătăţite, în acelaşi timp, utilizarea şi eficienţa acestora.

Ministerul Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului (MECTS) a făcut eforturi semnificative

pentru a îmbunătăţi educaţia atât în ceea ce priveşte relevanţa cât şi calitatea. El şi-a sporit

considerabil investiţiile în sistemul educaţional în ultimii ani. Între 2000 şi 2009 Ministerul a

crescut la mai mult decât dublu cheltuielile pe elev în învăţământul preuniversitar, de la 1.416 lei

(măsurate la preţurile anului 2009) la 3.868 lei1. Totuşi, creşterea cheltuielilor nu a dus la

îmbunătăţirea rezultatelor la învăţătură. Acest lucru se datorează în parte faptului că, în educaţie,

materializarea resurselor mai mari investite în niveluri mai ridicate ale rezultatelor sistemelor

educaţionale necesită un timp îndelungat, dar mai ales din cauza faptului că alocarea mai multor

resurse într-un sistem educaţional ca atare, fără a schimba din temelii modul în care acesta

funcţionează şi fără a îmbunătăţi utilizarea şi eficienţa acestor resurse, nu poate duce la o

schimbare majoră. Din acest motiv, resursele suplimentare care au fost asigurate sistemului

preuniversitar din România nu au produs încă îmbunătăţirile dorite.

În ultimii patru ani, Ministerul a elaborat mai multe versiuni ale unei noi Legi a Educaţiei

cuprinzând strategii foarte ambiţioase care vizează schimbarea fundamentală a modului în

care funcţionează sistemul de învăţământ, dar aceste propuneri nu au fost încă transpuse

în legi de către Parlament. Una nu a fost introdusă în Parlament, una a fost adoptată de Primul

Ministru în faţa Parlamentului dar a fost anulată ulterior de Curtea Constituţională, iar una a fost

introdusă în Parlament în aprilie 2010, a trecut de Camera Deputaţilor şi este dezbătută

actualmente în Senat. Totuşi este important să menţionăm că implementarea ambiţioasei strategii

1 Calculele noastre bazate pe datele referitoare la cheltuieli obţinute de la Eurostat (2000-2006) şi de la Ministerul

Finanţelor Publice (2007-2008) şi la numărul de elevi înscrişi, oferite de METS.

2

a Ministerului depinde nu numai de modificarea legii educaţiei şi de factorii care se află sub

controlul acestuia, ci şi de factori care nu pot fi controlaţi de el – în special reglementările

administraţiei publice şi Ministerului de Finanţe privind structurarea şi personalul Ministerelor

şi, respectiv, gestionarea resurselor financiare.

Principale provocări şi recomandări

1. Structura sectorul învăţământului preuniversitar este robustă; eficienţa sa poate fi

îmbunătăţită printr-o conducere mai puternică a sectorului şi prin colaborarea şi coordonarea

între agenţii

Toate funcţiile cheie care trebuie să existe într-un sector al învăţământului există şi în sectorul

învăţământului preuniversitar din România, fie în cadrul Ministerului, fie în agenţiile exterioare,

subordonate acstuia. Există patru asemenea agenţii, iar acestea se angajează în cinci domenii

funcţionale care necesită niveluri înalte de expertiză specializată. Cele patru agenţii sunt

Institutul de Ştiinţe ale Educaţiei (ISE), Centrul Naţional de Evaluare si Examinare (NCAE),

Agenţia Română de Asigurare a Calităţii în Învăţământul Preuniversitar (ARACIP) şi Centrul

Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic. Cele cinci domenii funcţionale

sunt cercetarea educaţională, elaborarea curriculum-ului, testarea şi evaluarea, asigurarea calităţii

şi educaţia profesională şi tehnică. Elaborarea curriculum-ului se regăseşte în cadrul ISE.

Această structură a sectorului evită proliferarea excesivă a agenţiilor, permiţând, în acelaşi timp,

o diferenţiere şi o specializare suficientă. Singura problemă în această privinţă este legată de

alocarea elaborării curriculum-ului în cadrul ISE. Aceasta este o măsură suboptimală care poate

limita capacitatea ambelor.

În prezent nu există dublări sau suprapuneri între cele patru agenţii, dar proximitatea lor

funcţională, precum şi un oarecare nivel de competiţie, creează totuşi posibilitatea suprapunerii şi

necesită o coordonare puternică. Rezultatele acestor agenţii se pot completa unele pe altele şi pot

oferi o imagine mai completă şi mai coerentă a situaţiei educaţiei naţionale decât cea de care

beneficiază actualmente Ministerul, dar acest lucru nu se întâmplă încă. Toate cele patru agenţii

folosesc specialişti pentru care un mediu colegial care să permită gândirea liberă, inovaţia şi

creativitatea, minimizând, în acelaşi timp, birocraţia, este foarte important şi toate, în virtutea

faptului că se află în afara Ministerului, sunt mai în măsură să ofere un asemenea mediu.

Recomandări:

Structura actuală a sectorului, care diferenţiază funcţiile foarte specializate şi le alocă

unor agenţii specializate, trebuie păstrată. Având în vedere rolul său extrem de

important în reforma educaţiei, precum şi volumul foarte mare de activităţi preconizate

a fi efectuate în legătură cu acesta, funcţia de elaborare a programei analitice trebuie

alocată unei agenţii independente, mai degrabă decât Institutului Ştiinţelor Educaţiei.

3

Trebuie aplicate mecanisme pentru asigurarea coordonării strânse dintre toate

agenţiile subordonate din sector precum şi a integrării rezultatelor acestora.

2. Structura actuală a Ministerului nu este conformă cu bunele practici şi nu favorizează

promovarea exercitării responsabilităţii; de asemenea, nu va mai fi adecvată după ce

descentralizarea va fi pe deplin implementată.

Multe compartimente organizatorice din Minister constau în funcţii şi sarcini disparate care nu

pot fi gestionate în mod eficient de acelaşi manager şi nu sunt de natură să ducă la o muncă de

echipă. Funcţii unitare şi funcţii care sunt strâns legate între ele şi ar trebui să se afle în aceeaşi

unitate organizatorică sunt în prezent dispersate în diverse departamente. Există lacune

funcţionale, cu funcţii-cheie cărora le lipsesc departamentele în care să-şi afle locul

organizaţional firesc, suprapuneri funcţionale, unde mai multe servicii sunt mandatate să

îndeplinească aceeaşi funcţiune, sau sarcini foarte asemănătoare. Structura este concepută în

mare parte pentru a sprijini execuţia funcţiilor mai curând decât execuţia programelor sau

operaţiunilor educaţionale, cu toate că structura de lucru în sistemul de învăţământ preuniversitar

distinge între învăţământul preşcolar, primar şi secundar, tratându-le ca niveluri ori programe

distincte. Este de aceea dificil de identificat cine din structura instituţională răspunde în mod

concret de fiecare nivel, program sau operaţiune. În sfârşit, atunci când descentralizarea va fi pe

deplin implementată, va trebui să reflecte noua diviziune a muncii între nivelul naţional,

regional, local şi al şcolii. Regulile funcţionale ale instituţiilor publice, care prevăd un număr

obligatoriu de personal pentru înfiinţarea unităţilor organizaţionale - birouri, direcţii şi direcţii

generale - contribuie în mod semnificativ la structura în mare măsură nefuncţională a

Ministerului iar decizia de a schimba aceste reglementări nu depinde de Minister.

Recomandare:

Ministerul trebuie să creeze o nouă structură organizaţională în concordanţă cu

principiile-cheie ale structurării organizaţiilor, cu structura operaţiilor şi cu rolul său

modificat în cadrul sectorului. Structura trebuie să faciliteze exercitarea tragerii la

răspundere în sector. Cu toate că unele schimbări minore pot fi implementate imediat, un

exerciţiu comprehensiv de restructurare nu va putea fi întreprins decât după ce

Guvernul va analiza şi va revizui reglementările funcţiei publice din instituţiile de stat,

care se aplică structurilor din ministere.

3. Ministerul trebuie să se concentreze mai bine în activitatea sa asupra rolului de conducere pe

care îl are în cadrul sectorului. Personalul de conducere al Ministerului se ocupă mai mult

timp de chestiuni operaţionale, decât de aspecte strategice.

Funcţiile cheie ce ţin de pregătirea personalului didactic, elaborareacurriculum-ului, elaborarea

manualelor şi materialelor didactice, infrastructura fizică, asigurarea calităţii, evaluarea învăţării

4

şi examinarea şi testarea cunoştinţelor sunt toate în afara Ministerului. Din toate funcţiile cheie,

specific legate de procesul de învăţământ, doar funcţionarea şcolilor, inspecţiile şi perfecţionarea

personalului didactic rămân în cadrul Ministerului. Răspunderea pentru funcţionarea şcolilor este

deja în mare măsură descentralizată la nivelul şcolilor şi inspectoratelor şcolare şi va fi complet

transferată către autorităţile locale şi şcoli în contextul descentralizării. Ceea ce-i rămâne

Ministerului de făcut încă de pe acum, şi cu siguranţă pe viitor, este mai ales să conducă: să

stabilească obiective de ansamblu, să traseze direcţiile strategice, să mobilizeze resurse şi să

monitorizeze performanţele. De asemenea, să integreze şi să supervizeze sistemul în ansamblul

său şi să răspundă în faţa Primului Ministru, a Parlamentului şi a publicului în general.

Ministerul trebuie să se concentreze mult mai mult asupra acestor atribuţii. În prezent, procesul

decizional din Minister este extrem de centralizat la vârf, cu o delegare foarte limitată a

autorităţii către nivelurile inferioare. Chiar şi personalul său de conducere la nivel foarte înalt îşi

dedică cea mai mare parte a timpului chestiunilor operaţionale şi următoarelor patru tipuri de

activităţi: (a) să răspundă la numeroase solicitări de informaţii, atât din interior cât şi din afara

sistemului, (b) să răspundă la numeroase solicitări de decizii operaţionale, venite din exterior şi

de la toate nivelurile, (c) gestionarea proiectelor, şi (d) îndeplinirea unor sarcini administrative

generale. Această situaţie este caracteristică pentru întreaga administraţie publică şi este adânc

înrădăcinată în tradiţie şi cultură. Schimbarea ei va dura mult timp, dar ritmul schimbării poate fi

accelerat foarte mult dacă sunt depuse eforturi sistematice în direcţia schimbării şi dacă

Ministerul se concentrează asupra câtorva domenii cheie ale schimbării în mod sistematic.

Recomandări:

Ministerul trebuie să acţioneze pentru a reduce încărcătura volumului de muncă pur operaţională

prestată de personalul său de conducere superioară şi de vârf astfel încât acesta să-şi poată dedica

mai mult timp muncii strategice. În mod concret, se recomandă Ministerului:

Să analizeze nivelul actual al delegării autorităţii, motivele naturii difuze a acesteia, şi

condiţiile necesare pentru a face astfel încât cultura organizaţională din Minister să

devină mai propice delegării. Obiectivul va fi de a identifica posibilităţile de a extinde

delegarea către nivelurile inferioare şi acţiunile necesare pentru a le materializa.

Să analizeze fluxul şi tipurile de solicitări (a) de informaţii şi (b) de decizii care ajung la,

şi circulă în cadrul, Ministerului. Obiectivul va fi de a găsi modalităţi prin care să se

redirecţioneze unele din aceste fluxuri şi să se autorizeze niveluri inferioare din

Minister să răspundă acestor solicitări. Studiul trebuie să fie realizat în corelare cu

studiul privind delegarea, precum şi cu demersurile privind structura organizatorică a

Ministerului, în caz că se va examina ideea creării unui serviciu care să răspundă de

toate solicitările externe de informaţii.

Implementarea tuturor proiectelor finanţate din Fonduri Structurale, care este în

prezent dispersată în multe din serviciile Ministerului care nu sunt destinate

5

implementării acestor proiecte, trebuie să se concentreze doar în acele servicii special

concepute pentru implementarea proiectelor (a căror capacitate trebuie să fie mult

îmbunătăţită).

4. Descentralizarea trebuie sa avanseze rapid, conform capacităţii şcolilor, inspectoratelor şi

autorităţilor locale de a-şi asuma responsabilităţile transferate, şi trebuie consolidată.

Guvernul Român a decis să descentralizeze managementul şi furnizarea serviciilor publice încă

de acum câţiva ani, iar Ministerul Educaţiei a elaborat o Strategie de Descentralizare a

Învăţământului Preuniversitar încă din 2005. În 2006, Parlamentul a adoptat o lege generală

consfinţind această măsură, totuşi progresele în sectorul educaţiei (ca şi în toate celelalte

sectoare) a fost lent. Ministerul a făcut câţiva paşi în direcţia descentralizării, dar principala sa

abordare a fost să pună implementarea descentralizării în acelaşi pachet cu toate celelalte

elemente ale planificatei reforme a educaţiei, printre altele pentru că transferul responsabilităţilor

trebuie corelat cu capacitatea existenta sa şi pentru că anumite domenii cheie ale capacităţii

depind de alte elemente ale reformei. Totuşi, Parlamentul nu a reuşit să ajungă la un consens

privind detaliile reformei. Ca urmare, acţiunile vizând descentralizarea încă sunt în aşteptare.

Un rol cheie al Ministerului în următorii câţiva ani va fi de a implementa tranziţia către deplina

descentralizare. Totuşi, în parte deoarece aşteaptă să treacă o lege a învăţământului, Ministerul

nu are încă o strategie de implementare şi un plan operaţional pentru descentralizare. În acest

context, este important de observat că succesul unei asemenea tranziţii va depinde în mare

măsură de capacitatea Ministerului de a-şi mobiliza inspectoratele în acest scop. Inspectoratele

au puterea de a determina succesul şi ritmul tranziţiei. Ele dispun de 1.504 persoane distribuite în

cele 42 judeţe, care, cu stimulentele şi pregătirea adecvată, pot aduce o contribuţie semnificativă

devenind agenţii schimbării pentru Minister, convingând cadrele didactice, directorii de şcoli şi

autorităţile locale asupra utilităţii şi importanţei descentralizării, şi ajutând şcolile să facă faţă

noilor responsabilităţi. Ministerul a iniţiat deja această activitate de mobilizare. El a schimbat

structura organizatorică a inspectoratelor şi a introdus descentralizarea ca domeniu cheie.

Recomandări:

Fără a înceta să facă presiuni pentru o nouă lege a învăţământului, Ministerul nu

trebuie să aştepte adoptarea acesteia, ci trebuie să continue eforturile de

descentralizare. Este nevoie de (a) un manager la cel mai înalt nivel care să elaboreze o

strategie de implementare a descentralizării, să monitorizeze şi să supravegheze

tranziţia către descentralizare, în numele Ministerului, şi (b) un senior manager care să

elaboreze şi să implementeze un plan de acţiune bazat pe strategie.

Implementarea strategiei de descentralizare trebuie să includă (a) o analiză a rolului

actual al inspectoratelor şi elaborarea unui nou cadru conceptual pentru acestea, care

să integreze rolul lor de agenţi ai schimbării şi de persoane resursă pentru şcoli, (b)

6

instruirea inspectorilor în scopul transformării lor în agenţi eficienţi ai schimbării şi în

persoane de sprijin, (c) elaborarea unor directive şi materiale pentru desfăşurarea

noilor funcţii primite. Datorită complexităţii descentralizării, monitorizarea atentă şi

avertizarea timpurie capătă o mare importanţă. Vor trebui create instrumente de

monitorizare, şi se recomandă de asemenea conceperea şi realizarea unei cercetări

active privind progresele tranziţiei. Această cercetare poate fi efectuată de Institutul de

Stiinţe ale Educaţiei.

5. Capacitatea Ministerului de a absorbi fonduri pentru proiecte este foarte limitată

Sistemul de lucru în cadrul proiectelor a schimbat în mod semnificativ natura abordării muncii

din Minister. Ministerul derulează în prezent 58 de proiecte finanţate din Fonduri Structurale

gestionate de diferitele sale direcţii şi agenţii subordonate, şi nu de unităţi specializate în

implementarea proiectelor. Alte aproximativ 100 de proiecte sunt în curs de contractare. Deşi

mărimea proiectelor variază – majoritatea proiectelor sunt sub 5 milioane de euro – fiecare

proiect consumă extrem de multe resurse de muncă, datorită numărului mare de elemente care

trebuie achiziţionate şi plătite, precum şi numeroaselor reglementări privind achiziţiile şi plăţile.

Toţi cei care gestionează şi implementează proiecte trebuie să fie personal angajat al

Ministerului, şi cu toate că există un mic compartiment care are sarcina de a-i ajuta, ei alocă

proiectelor între 15% şi 60% din timpul de lucru, lăsând pe plan secund funcţiile lor de bază.

Problema nu este doar faptul că ei nu mai pot acorda suficientă atenţie sarcinilor de bază, ci mai

ales incapacitatea Ministerului de a absorbi fondurile externe suplimentare pentru proiecte. Un

indicator al acestei incapacităţi este rata de execuţie a proiectelor în derulare. Deşi s-a scurs deja

peste jumătate din durata de implementare a zece proiecte de câte 3 ani fiecare, a căror

implementare a demarat în septembrie-octombrie 2008, Ministerul nu a reuşit până în prezent să

facă plăţi decât între 0% şi 12,8% din fondurile disponibile în cadrul acestor proiecte. Sunt

semne că următorul val de proiecte, care a demarat în septembrie-octombrie 2009, va suferi de

asemenea întârzieri substanţiale în execuţie, cu excepţia cazului în care capacitatea Ministerului

se va îmbunătăţi. Gravitatea situaţiei a fost adusă în atenţia Ministerului în timpul efectuării

analizei funcţionale, iar recomandările de mai jos au fost făcute verbal şi în Raportul Iniţial. Este

lăudabil faptul ca Ministerul a luat deja măsuri semnificative pentru rezolvarea acestei probleme.

Recomandare:

Ministerul trebuie să întreprindă paşi imediaţi pentru a-şi îmbunătăţi capacitatea de a

absorbi mai multe fonduri pentru proiecte şi a împiedica apariţia unei situaţii

nesustenabile atunci când va demara implementarea unui al treilea val de proiecte a

căror finanţare din fonduri structurale este deja aprobată. În mod concret, Ministerul

trebuie să redefinească rolul compartimentului său specializat în furnizarea de asistenţă

pentru proiecte, astfel încât să se transforme într-o unitate de implementare complet

formată, să-şi îmbunătăţească capacitatea şi să preia implementarea tuturor proiectelor

7

pe Fonduri Structurale de la celelalte unităţi funcţionale unde sunt dispersate. Pentru a

îmbunătăţi capacitatea acestei unităţi, Ministerul trebuie să mărească semnificativ

numărul de personal angajat în acestă unitate, pe baza unei analize bine fundamentate

tehnic a volumului de muncă. Presupunând că autoritatea administraţiei publice va

continua regimul de îngheţare a numărului de angajaţi din instituţiile de stat,

Ministerul trebuie să analizeze două opţiuni şi să aleagă cel puţin una: (a) să

redistribuie în respectiva unitate personal din interior (din alte servicii care nu sunt

atât de aglomerate, ori care sunt implicate în activităţi de o importanţă mai puţin

vitală), sau (b) să negocieze o modificare a regulilor privind proiectele finanţate din

Fonduri Structurale Europene care obligă Ministerul să numească doar personal

angajat propriu în posturile de manager de proiect, specialist în achiziţii, expert

financiar şi expert juridic. Ministerului trebuie să i se permită să recruteze personal

contractual extern şi să-l plătească din fondurile proiectului.

Ministerul a redefinit deja rolul compartimentului specializat în implementare. În prezent, el

transferă în cadrul acestuia 40 de membri ai personalului altor unităţi pentru a se ocupa de

activităţile de zi cu zi şi de gestionarea proiectelor finanţate din fonduri structurale. Se

preconizează eliminarea implementării proiectelor din toate compartimentele care nu sunt

dedicate implementării şi transferarea lor în compartimentul specializat în implementare. Pe baza

acestui transfer, se recomandă, de asemenea, următoarele:

Trebuie creat un mecanism de monitorizare pentru monitorizarea atentă a evoluţiei tuturor

celor 58 de proiecte finanţate din fonduri structurale care sunt actualmente în curs de

implementare în noua unitate de implementare redefinită şi extinsă. Indicatori standard de

implementare trebuie monitorizaţi lunar în vederea luării de măsuri corective, dacă este

necesar, imediat ce apar întârzieri în implementare.

Volumul de muncă ce va trebui depus de cele 40 de persoane care au fost transferate în

unitatea specializată în implementare va fi legat de achiziţii, plăţi şi

administrarea/managementul general al proiectelor. Achiziţiile şi plăţile sunt sarcini care

necesită un nivel înalt de specializare iar aceste persoane nu au, probabil, calificările

specializate necesare pentru executarea lor. Este necesar să fie asigurate cursuri intensive

iniţiale în aceste domenii, iar apoi, cu timpul, instruire suplimentară care să completeze

aceste cursuri.

Trebuie să înţelegem faptul că, deşi punerea în aplicare a proiectelor a fost transferată unităţii

dedicate implementării acestora, există probleme de fond – cum ar fi obiectivele, conţinutul

şi domeniul – care rămân în sarcina unităţilor respective din Minister de care aparţin

proiectele din punct de vedere funcţional.

8

6. Cultura managerială şi practicile manageriale din Minister trebuie să fie mai bine aliniate

bunelor practici

Informaţiile privind cultura managerială şi practicile manageriale din sector au fost obţinute prin

interviuri aprofundate şi printr-un Chestionar privind Cultura Managerială şi Practicile

Manageriale. Chestionarul a cuprins 44 întrebări, toate bazate pe teoria generală a

managementului şi vizând acele comportamente manageriale, din 16 arii, considerate a fi “bune

practici”. Principalele constatări cuprind următoarele:

În sectorul educaţiei există o cultură puternică a birocraţiei, care se manifestă printr-o

delegare foarte limitată şi proceduri de lucru lungi şi complexe. Această situaţie

caracterizează administraţia publică în general, inclusiv Ministerul Educaţiei, dar este prezent

într-o mai mică măsură în agenţiile subordonate ale Ministerului.

Coordonarea de ansamblu a sectorului, care constituie rolul de conducere al Ministerului,

trebuie să fie consolidată. Coordonarea din interiorul Ministerului este mai puternică, iar cea

din cadrul diferitelor agenţii mult mai puternică.

Nici organizaţiile din sector, nici persoanele angajate în aceste organizaţii, nu sunt

recompensate corespunzător pentru performanţele bune, nici sancţionate serios pentru

performanţele slabe. Performanţele bune nu sunt suficient de bine recunoscute, iar

performanţele slabe nu sunt suficient de deschis confruntate. Recompensele financiare nu

sunt posibile în actualul context, dar nu sunt practicate ca atare nici alte forme de recompense

cum ar fi promovarea, încredinţarea unor responsabilităţi mai înalte sau extinderea

atribuţiilor.

Există o apreciere crescândă a nevoii de transparenţă, şi de fapt chiar există în cadrul

Ministerului un nivel mai ridicat de transparenţă. Conducerea şi managerii din Minister încep

să împărtăşească mai multe informaţii privind contextul unor decizii importante şi prezintă

informări mai clare privind ceea ce se petrece în Minister sau în sector. Sunt indicii că acest

lucru se va îmbunătăţi cu timpul. Nivelul de transparenţă este mai ridicat în cadrul

instituţiilor subordonate Ministerului.

Nivelul de transparenţă faţă de mediul exterior este de asemenea în creştere, deşi nu la fel de

rapid. Ministerul are în acest sens rezultate mai bune decât în trecut, dar trebuie să dea

răspunsuri încă şi mai clare şi mai complete solicitărilor de informaţii. Cele trei sindicate ale

profesorilor sunt principalele părţi interesate într-un nivel de transparenţă mai ridicat.

Ministerul are o performanţă slabă în ce priveşte furnizarea proactivă de informaţii şi

explicaţii către factorii interesaţi şi mass-media.

Recomandări:

Este necesară o schimbare fundamentală a culturii şi mai ales a practicilor

manageriale. Având în vedere că este nevoie de ani de zile pentru schimbarea culturii şi

practicilor, orice acţiune întreprinsă pentru schimbarea lor trebuie să fie continuă.

9

Pentru început, Ministerul şi agenţiile subordonate lui trebuie să lanseze un program

obligatoriu, la locul de muncă, de instruire în management general pentru toate

persoanele care deţin posturi de conducere.

Ministerul trebuie să colaboreze cu autoritatea administraţiei publice care răspunde de

conceperea şi administrarea examenelor de promovare, pentru a introduce în aceste

examinări cunoştinţe, abilităţi şi atitudini cheie din programul său de pregătire, astfel

încât promovarea oamenilor în posturi de conducere, sau de la un nivel de conducere la

altul superior, să fie mai strâns legată de cunoştinţele, abilităţile şi aptitudinile de care

au nevoie ca manageri.

7. Condiţiile cheie pentru exercitarea responsabilităţii lipsesc în sistemul educaţional, în

Minister şi în agenţiile subordonate

În prezent, contractele de performanţă nu pot fi utilizate, iar lanţul responsabilităţilor nu poate fi

aplicat de-a lungul lanţului de comandă în sectorul educaţiei şi în cadrul organizaţiilor sale,

deoarece încă nu sunt create condiţiile de bază pentru acestea. În lanţul de comandă, nici şcolile,

nici inspectoratele şcolare şi nici chiar Ministerul nu dispun de suficientă libertate de acţiune şi

de decizie pentru a-şi organiza, concepe şi realiza activităţile aşa cum consideră de cuviinţă, ceea

ce constituie o condiţie cheie. În structura funcţională a Ministerului nu există compartimente şi

nici personal de conducere însărcinat cu învăţământul preşcolar, primar sau secundar, care să

poată fi tras la răspundere direct, ori indirect presupunând că principala răspundere trebuie să o

aibă directorii de şcoli şi abia apoi inspectoratele şcolare, pentru rezultatele la învăţătură ale

copiilor români în aceste programe. Mai jos de-a lungul liniei de comandă din Minister sunt şi

alte obstacole: Termenii de referinţă ai diverselor compartimente (Regulamentele de organizare

şi funcţionare, sau ROF) ca şi fişele de post, redactate de şefii respectivelor compartimente şi de

personalul care ocupă respectivele posturi, fără nici o consiliere ori supervizare de specialitate, şi

care au statut juridic, adesea nu specifică responsabilităţi în mod corerespunzător, sau nu le

specifică de loc, şi nu fac referire la nici o formă de tragere la răspundere. Stabilirea de obiective

este privită atât de personalul de conducere cât şi de cel de execuţie drept nepractică, iar

evaluarea performanţelor este considerată ca un exerciţiu pe hârtie nesemnificativ, întărind astfel

imposibilitatea de a trage pe cineva la răspundere. În sfârşit, o ultimă condiţie pentru exercitarea

responsabilităţii este recompensarea bunelor performanţe şi sancţionarea performanţelor slabe,

dar în prezent posibilităţile de realizare a ambelor forme de responsabilizare sunt foarte limitate

atât în sectorul public în general, cât şi în cadrul acestuia, în Minister, în inspectorate şi în şcoli

în special.

Recomandări:

O îmbunătăţire a gradului de libertate de care dispun Ministerul şi agenţiile sale în

organizarea activităţilor proprii şi în gestionarea resurselor umane şi financiare nu

poate surveni decât în contextul unei îmbunătăţiri generale pentru toate Ministerele şi

10

agenţiile din sectorul public. Totuşi, o posibilă excepţie ar putea fi o creştere a gradului

de libertate acordat şcolilor pentru a-şi gestiona propriile activităţi, odată ce Ministerul

va avansa în direcţia descentralizării aşa cum se recomandă mai jos.

La nivelul Ministerului structura organizatorică trebuie să fie mult mai apropiată de

structura de lucru din sistemul şcolar, respectiv de cea a programelor de învăţământ

care produc absolvenţi la diferite niveluri şi pe diferite filiere. Structura trebuie să

permită stabilirea unui responsabil pentru fiecare program educaţional.

Există o recomandare în altă secţiune a acestui raport privind re-gândirea şi re-scrierea

completă a ROF ale tuturor compartimentelor şi a tuturor fişelor de post din Minister

şi din agenţiile subordonate. Se recomandă ca toate responsabilităţile şi formele de

tragere la răspundere privind compartimentele şi angajaţii să fie clar specificate în

aceste documente normative.

Se recomandă de asemenea ca Ministerul să întocmească un studiu prin care să se

analizeze actualele practici privind fixarea obiectivelor şi evaluarea performanţelor în

vederea identificării şi apoi îmbunătăţirii condiţiilor ce trebuie să fie create pentru a

permite o realizare eficace a celor două activităţi.

8. Strategia principală a Ministerului este prea ambiţioasă în raport cu capacitatea sa

În ciuda faptului că Ministerul a alocat doar foarte puţin timp elaborării de politici şi strategii, la

nivel înalt, aşa cum s-a arătat mai sus, el dispune totuşi de o strategie principală cu viziune,

misiune şi 11 orientări strategice. De asemenea el are un mare număr de strategii de mai mică

cuprindere în cadrul fiecărei orientări. Strategia de bază a fost elaborată de o Comisie

Prezidenţială în 2008. Strategia este foarte bine aliniată cu mediul socio-economic românesc şi se

bucură de un larg consens naţional. Ea slujeşte drept strategie naţională a României pentru

educaţie iar existenţa ei este unul din cele mai puternice aspecte în sistemul de învăţământ. Multe

din elementele mai concrete ale strategiei de bază au fost elaborate de actualul Minister şi sunt

reflectate într-un proiect de Lege a Învăţământului înaintat Parlamentului pentru a fi adoptat în

prima parte a anului 2010. Totuşi, largul consens menţionat nu se aplică tuturor adăugirilor

făcute de Minister atunci când a fost redactată noua lege. Există un puternic dezacord privind

modul de implementare a elementelor strategiei care poate duce la eşecul legii propuse. Aşadar,

deşi fezabilitatea politică a legii este sub semnul întrebării, fezabilitatea politică a strategiei de

bază nu este pusă la îndoială..

În plus, este important de observat că, deşi Strategia de bază este fezabilă din punct de vedere

tehnic, fezabilitatea ei financiară nu este clară, întrucât Ministerul nu a prioritizat cele 11

orientări strategice şi nici numeroasele sub-strategii din cadrul fiecărei orientări. Nu au fost

calculate resursele umane şi financiare care vor fi necesare pentru implementare. Toate

strategiile sunt strategii pe termen mediu sau lung, iar unele necesită acţiuni de anvergură din

partea Ministerului şi agenţiilor subordonate. Prioritizarea acestora are nevoie de un cadru

financiar pe termen lung, care nu există încă. O premisă a strategiei de bază este că multe din

11

iniţiativele strategice vor fi implementate simultan. Totuşi, sectorul nu are nici resursele umane,

nici capacitatea de supraveghere, administrativă şi managerială să facă acest lucru.

Recomandare:

Ministerul trebuie să finalizeze munca legată de elaborarea Strategiei sale de bază. El

trebuie să calculeze costurile şi să încerce să prioritizeze orientările strategice şi

strategiile şi să-şi evalueze sistematic capacitatea de a le implementa, iar apoi să

elaboreze planuri operaţionale prin care să le pună în aplicare. Capacitatea Ministerului

de a îndeplini aceste sarcini este limitată, dar poate fi dezvoltată. Soluţia optimă ar fi de

a obţine asistenţă tehnică şi a concepe conţinutul acesteia în aşa fel încât să se asigure un

transfer de cunoştinţe către un număr de angajaţi ai Ministerului – în primul rând în

ceea ce priveşte elaborarea planurilor operaţionale, calcularea costurilor şi evaluarea

diferitelor aspecte de fezabilitate.

9. În România există foarte puţină cercetare aplicativă asupra aspectelor de bază non-

pedagogice ale învăţământului

Există foarte puţină cercetare aplicativă asupra aspectelor de bază non-pedagogice ale

învăţământului în România. Nu există institute de cercetări dedicate educaţiei în afară de

Institutul de Ştiinţe ale Educaţiei, subordonat MECTS. În universităţi accentul se pune pe

formarea cadrelor didactice pe psihologia educaţiei şi disciplinele didactice. Cea mai mare parte

a activităţilor sunt menite să creeze modulele didactice necesare pentru o un curriculum destinat

unor persoane care s-au specializat în discipline non-educaţionale şi doresc să fie certificate ca

profesori. Nu se predau materii legate de domenii cum ar fi: educaţie comparată şi internaţională,

istoria educaţiei, antropologia şi sociologia educaţiei, politici publice în educaţie, economia

educaţiei, statistica educaţiei, finanţarea educaţiei. De asemenea, nu există decât un număr redus

de publicaţii şi doar puţină cercetare în aceste domenii sau deloc. În prezent, în universităţile din

România, nu sunt pregătiţi cercetători şi specialişti în educaţie pentru a ocupa posturi în

învăţământul superior în aceste domenii. Institutul de Ştiinţe ale Educaţiei, care are un personal

de 55 specialişti desfăşoară o activitate de cercetare limitată, care este în special cercetare

orientată către aspectele pedagogice, iar lipsa de fonduri îl îndepărtează până şi de ea către

domenii periferice cum ar fi elaborarea materialelor, instruirea şi consilierea, în care poate obţine

finanţare externă.

Recomandări:

Ministerul trebuie să consolideze facultăţile cu profil educaţional din universităţile

româneşti, astfel încât să poată forma o generaţie de profesori universitari, cercetători

şi practicieni de înalt nivel în domeniile indicate mai sus. Soluţia pentru a întări aceste

facultăţi va fi crearea unor programe de burse pentru studii universitare în România şi

12

în străinătate precum şi programe competitive de granturi de cercetare pe bază

contractuală pentru cercetători, practicieni şi doctoranzi. Toate aceste programe

trebuie să pună condiţii prin care să ceară beneficiarilor să-şi desfăşoare studiile

specifice şi să-şi aleagă temele de cercetare pe aspecte de interes pentru sistemul

educaţional românesc. Ministerul trebuie să elaboreze o agendă de cercetare şi politici

care să-l ajute în orientarea acordării burselor şi gramturilor pentru cercetare. De

asemenea, Institutul de Ştiinţe ale Educaţiei trebuie să elaboreze un plan pe termen

mediu şi lung pentru a-şi dezvolta capacitatea de a efectua cercetare în domenii

nepedagogice ale educaţiei – în special în economia educaţiei, finanţarea educaţiei şi

(având în vedere că indicatorii de referinţă internaţionali şi europeni sunt utilizaţi şi

luaţi din ce în ce mai mult în considerare) educaţia comparativă.

10. Sistemul de furnizare a manualelor este fragmentat, lipsit de viziune, strategie şi

supraveghere.

Funcţia furnizării manualelor şi materialelor didactice pentru şcoli este foarte fragmentată şi nu

pare să existe nici o agenţie, unitate organizatorică sau persoană care să aibă misiunea de a

analiza politica de ansamblu şi a se asigura că manualele potrivite ajung la şcolile potrivite, la

timpul potrivit şi la cel mai mic cost. Această funcţie este dispersată între patru agenţii, dintre

care niciuna nu supraveghează în totalitate furnizarea manualelor. Catalogul manualelor aprobate

cuprinde 1.448 de titluri, cu opţiuni multiple pentru manualele fiecărei materii. Şcolile sunt libere

să aleagă orice manual de pe lista aprobată, ceea ce creează posibilitatea alegerii unui mare

număr de titluri diferite la fiecare materie/clasă. Acest lucru este de natură să ducă aproape

automat la un număr mai mic de cărţi pentru fiecare titlu cumpărat de şcoli, şi implicit la tiraje

mai mici în tipografii şi la costuri mai ridicate. De asemenea, manualele electronice şi sursele de

informaţii bazate pe internet devin treptat aplicabile în şcoli şi în multe alte ţări se face trecerea

de la suportul didactic tipărit la cel digital şi pe internet. Acest lucru necesită o analiză profundă

a viitorului rol al manualelor în şcoli şi acasă. În absenţa unui compartiment organizaţional care

să găzduiască în mod unitar această funcţiune, Ministerul încă nu se gândeşte să se pregătească

pentru această schimbare.

Recomandări:

Să se realizeze un studiu asupra furnizării manualelor şi materialelor didactice în

sistemul preuniversitar care să vizeze (a) aspectele organizaţionale ale acestui proces,

politicile care îl afectează, eficienţa şi costurile, şi (b) domeniul, perioada şi logistica

necesare trecerii de la manuale la cărţile şi bibliotecile electronice. Pe baza acestui

studiu, să se stabilească dacă este necesar să se creeze o direcţie unitară în organigrama

Ministerului pentru această funcţiune.

13

[Mai multe informaţii privind furnizarea de manuale pentru şcoli, care ar putea duce la o

modificare a acestei recomandări, vor fi obţinute în cadrul celui de al doilea Raport al analizei

funcţionale]

11. Cererea de informaţii şi analize este redusă; gestionarea informaţiilor privite ca resursă

este subevaluată, subfinanţată şi dispune de personal insuficient.

Majoritatea oamenilor din Minister privesc şi tratează informaţiile în cel mai bun caz ca pe un

bun operaţional, tehnic şi administrativ, nu ca un instrument strategic pentru politici, strategii şi

comunicare. Există un mic grup de oameni numit “Serviciu IT” în cadrul Direcţiei pentru

Patrimoniu, Modernizare şi Investiţii din Minister, dar nu există nici un compartiment

organizaţional care să adăpostească managementul informaţiilor în Minister. Cererea de

informaţii şi analize este redusă. Factorii de decizie şi conducerea la nivel înalt nu solicită prea

multe informaţii ori analize, decât dacă primesc solicitări de informaţii de la Parlament, ONG-uri

sau presă. Oferta de informaţii şi analize este şi ea la fel de redusă - nu pentru că nu ar exista

informaţii, ci pentru că oferta nu face decât să reflecte nivelul cererii. Există multe informaţii,

inclusiv Baza Naţională de Date pentru Educaţie (BNDE) creată în 2005-2006 cu fonduri de la

Banca Mondială, dar aceasta nu a mai primit resurse pentru actualizare sau întreţinere din

decembrie 2007 şi beneficiază de service gratuit din partea unei agenţii din sectorul privat.

Adesea cei care au nevoie de informaţii nu se bazează pe informaţiile BDNE şi se adresează

Institutului Naţional de Statistică (INS). Deşi datele de bază neprelucrate care deservesc ambele

sisteme sunt colectate de la şcoli de inspectoratele şcolare împreună cu birourile judeţene ale INS

în cadrul aceleiaşi activităţi anuale, datele prelucrate care provin de la ele diferă deseori. Cererea

de informaţii şi analize în agenţiile subordonate este mult mai mare, iar acestea îşi creează şi

folosesc baze de date proprii. O serie de direcţii din Minister îşi creează de asemenea mici baze

de date în propriile lor domenii şi pentru uzul propriu.

Importanţa deţinerii de informaţii şi analize în sectorul educaţional în scopul discursului public a

crescut până la un nivel critic. În România se dezvoltă o piaţă de prelucrare a informaţiilor, în

care o varietate de ziare, reviste şi canale TV concurează pe piaţă pentru furnizarea de informaţii

către public privind performanţele guvernului, inclusiv ale sistemului de învăţământ. De la aceste

agenţii vine un volum crescând de solicitări de informaţii. Este de aşteptat ca acesta să crească

încă şi mai mult pe măsură ce descentralizarea va avansa. Mass-media vor supraveghea şcolile,

dar vor trage Ministerul la răspundere pentru ceea ce observă în şcoli şi se vor adresa acestuia

pentru mai multe informaţii şi explicaţii.

Recomandări:

Ministerul trebuie să înfiinţeze o direcţie generală pentru managementul informaţiilor.

Direcţiei trebuie să i se încredinţeze sarcina de a produce o schimbare de paradigmă în

gândirea personalului de conducere şi de execuţie privind informaţiile, de a mări

14

cererea şi oferta de informaţii şi analize şi de a facilita utilizarea acestora în crearea de

politici şi strategii precum şi în activitatea zilnică. Se recomandă ca Ministerul să aloce

acestei direcţii resursele umane şi financiare necesare chiar dacă aceasta presupune

transferarea de oameni şi resurse financiare de la alte compartimente organizaţionale

care au funcţii mai puţin strategice.

Ministerul trebuie să efectueze o analiză comprehensivă a nevoilor de informaţii, în

scopul de a avea o imagine completă a tuturor informaţiilor care sunt colectate, a

informaţiilor care sunt disponibile dar nu sunt colectate, a utilizărilor potenţiale şi

utilizatorilor potenţiali ai informaţiilor.

De asemenea este nevoie să se examineze toate băncile de date „private” create de

diverse direcţii din Minister, ca şi de agenţiile subordonate, pentru a se asigura că nu

există dublări şi poate pentru a le integra în BDNE. Prelucrarea datelor trebuie

coordonată în totalitate cu Institutul Naţional de Statistică, iar acesta trebuie să se

asigure că informaţiile oferite privind atât statisticile principale, cât şi numărul de şcoli,

de profesori, de clase şi de elevi sunt identice.

12. Instabilitatea politică şi politizarea încetinesc ritmul reformei şi diminuează capacitatea de

a funcţiona eficient

Dezbaterea privind politica şi strategia educaţională este foarte politizată în România. România

are un sistem multipartit în care este foarte greu să se ajungă la un consens în privinţa acestor

chestiuni. Mecanismele pentru gestionarea diversităţii politice sunt slabe şi este nevoie de multă

abilitate şi experienţă în construirea coaliţiilor. Din acest motiv, schimbările de guvern sunt

frecvente şi creează multă instabilitate nu doar în sistemul politic. În sectorul educaţiei,

combinaţia dintre instabilitatea politică a guvernului şi incapacitatea coalizării pentru adoptarea

unei legi menite să implementeze o strategie educaţională naţională constituie, în acest moment,

cea mai mare ameninţare la adresa evoluţiei în viitorul apropiat, din cauza dependenţei

Ministerului de adoptarea unei noi legi a educaţiei în Parlament.

Politizarea caracterizează, de asemenea, managementul real de zi cu zi din sectorul public. În

toate ministerele, inclusiv Ministerul Educaţiei, Tineretului şi Sportului, la nivel înalt sunt numiţi

oameni politici care iau numeroase decizii administrative şi executive în ministerele lor. În

Ministerul Educaţiei cu vastul său sistem naţional de şcoli, numirea inspectorilor şcolari, în

special a inspectorilor generali de la inspectoratele judeţene se face deseori pe interese şi

considerente politice. Acest lucru împiedică Ministerul să numească cele mai bune persoane

disponibile pentru aceste poziţii cheie din sistem.

Recomandări:

Ministerul trebuie să continue să încerce să determine adoptarea unei legi

cuprinzătoare a educaţiei, dar să treacă, în acelaşi timp, la reformarea tuturor

15

domeniilor în care schimbarea, aşa cum este definită în strategia sa de bază, nu necesită

o lege naţională. Dacă este necesar, Ministerul poate adopta o abordare treptată a

reformei, mai degrabă decât să încerce să realizeze imediat o reformă la scară largă.

Postul de inspector general este caracterizat prin profesionalism la cel mai înalt nivel,

şi trebuie depolitizat complet.

13. Numărul şcolilor şi profesorilor este prea mare şi trebuie raţionalizat

Având în vedere că numărul elevilor din sistemul preuniversitar este cu două milioane mai mic

decât numărul maxim din 1985, există un număr prea mare de profesori şi de şcoli care limitează

foarte mult capacitatea sistemului, printre altele, prin distribuirea prea largă a unor resurse

financiare reduse. Cu un an în urmă existau 3.315 de şcoli cu mai puţin de 15 elevi. În

încercarea de a raţionaliza reţeaua şcolară, Ministerul a închis 991 de şcoli şi preconizează că va

putea că închidă şi/sau să comaseze alte 2.000 de şcoli în 2011-2012 dacă sunt disponibile

fonduri pentru cumpărarea de autobuze pentru transportul copiilor de la şcolile închise la cele

existente din apropiere, şi pentru repararea şi îmbunătăţirea acestora. Dacă România ar reveni la

raportul elev/profesor din 1992/93, acest lucru i-ar putea permite să funcţioneze cu un sistem de

învăţământ cu aproximativ 20 la sută mai puţini profesori. Economiile s-ar ridica la aproximativ

0,3 la sută din PIB, sau 7 la sută din bugetul educaţiei. Aceste economii ar putea fi folosite

pentru mărirea salariilor profesorilor rămaşi, oferirea de materiale didactice mai bune şi mai

multe, şi renovarea clădirilor care au nevoie de reparaţii. Este lăudabil faptul că Ministerul a

reuşit să reducă deja numărul de posturi didactice cu 18.000 în 2009 şi cu încă 15.000 anul

acesta. Totuşi, această ajustare trebuie continuată, având în vedere schimbările demografice

predominante (previziunile demografice ale Naţiunilor Unite indică faptul că populaţia copiilor

de vârstă şcolară ar putea scădea cu încă 17 la sută în următorii 20 de ani). Atât raţionalizarea

reţelei şcolare cât şi finanţarea pe student aplicată din ianuarie 2010 sunt în măsură să ducă la

alte reduceri ale numărului de posturi didactice. Numărul de posturi didactice depinde şi de alte

elemente, cum ar fi programa şcolară, sau mărimea clasei.

Recomandări:

Trebuie folosită oportunitatea creată prin închiderea celor 991 de şcoli şi prin voinţa

politică puternică de a reduce numărul prea mare de şcoli. Ministerul trebuie să caute

oportunităţi de mobilizare a fondurilor şi resurselor financiare care vor face posibilă

finalizarea raţionalizării reţelei şcolare.

Să continue implementarea finanţării pe elev în sensul deja avut în vedere în actualul

proiect de lege a învăţământului.

Să se extindă formula de finanţare pe student, care acoperă actualmente doar salariile

profesorilor, astfel încât să includă, de asemenea, şi costurile nesalariale recurente, şi să

se permită directorilor de şcoli să realoce bugetul în mod flexibil între liniile bugetare.

16

Să se vireze întregul buget pentru cheltuieli de capital de la stat către şcoli prin

intermediul administraţiilor locale (şi nu prin transferul lui direct către şcoli sau

inspectoratele judeţene) iar alocările să fie condiţionate de progresele în comasarea

şcolilor.

Să se elimine normele privind numărul maxim de elevi dintr-o clasă şi să fie lăsaţi

directorii de şcoli să determine echilibrul dintre aspectele pedagogice şi cele financiare.

Să se creeze o listă a „şcolilor protejate”: şcoli a căror închidere ar bloca accesul la

educaţie al unor elevi pentru care nu există nici o altă şcoală în apropiere.

Să se folosească evaluările externe de după clasele a a IV-a şi a VIII-a pentru a crea un

program riguros de monitorizare a rezultatelor la învăţătură, urmărindu-se ca

numărul mai mare de elevi dintr-o clasă să nu ducă la rezultate mai slabe.

14. Managementul relaţiilor cu factorii interesaţi în educaţie este fragmentată şi inadecvată;

serviciile şi sprijinul potenţial pe care aceştia îl pot furniza nu este bine şi pe deplin folosit

Ministerul are trei compartimente organizaţionale care răspund de relaţia cu părţile interesate,

totuşi relaţiile sale cu părţile interesate şi cu ONG-urile nu sunt suficient de deschise şi de

puternice. Există astăzi în Minister mai multă transparenţă externă decât exista în trecut, dar

nivelul de transparenţă diferă în funcţie de cine este ministru şi cât de sensibilă politic este

problema. Accesul la informaţii încă este mai uşor pentru cei care au contacte personale în

Minister sau în agenţiile sale, şi nici Ministerul nici agenţiile încă nu folosesc transparenţa destul

de proactiv ca un instrument pentru a obţine mai multă încredere şi sprijin public şi din partea

factorilor interesaţi.

Sindicatele profesorilor sunt factori interesaţi importanţi în sistemul educaţional. Ministerul

trebuie să-şi regândească relaţiile cu sindicatele şi să elaboreze o strategie privind modul în care

le poate transforma într-o forţă care să sprijine, mai degrabă decât să împiedice reforma. Acest

lucru necesită ca Ministerul că mărească nivelul de transparenţă în comunicarea şi discuţiile cu

acestea.

Recomandări:

În contextul reorganizării sale, Ministerul trebuie să elimine pe cât posibil actuala

fragmentare structurală în această zonă funcţională, să reunească toate relaţiile cu toţi

factorii interesaţi sub un singur acoperiş, sau două, şi să numească manageri

profesionişti pentru această funcţie care apoi să elaboreze o viziune, o misiune şi o

strategie pentru ea. Managerii trebuie să urmeze cursuri de pregătire pentru a-şi

îmbunătăţi performanţa

Să efectueze un studiu privind rolul în schimbare al sindicatelor în România care va

propune, de asemenea, o strategie pe termen lung a modului în care le poate mobiliza

ca forţă de sprijin pentru reformă.

17

15. Aptitudinile, competenţele şi distribuirea cadrelor didactice şi nedidactice necesită

îmbunătăţiri

Cadrele didactice din sistemul pre-universitar din România trebuie să fie mai competente în

domeniile pedagogice, să aibă cunoştinţe mai bune în tehnologiile informaţiei şi o mai bună

calificare în predarea materiilor cum ar fi ştiinţele şi antreprenoriatul. Ministerul are norme de

distribuire a profesorilor, dar normele nu au ţinut pasul cu volumul de muncă în scădere. Se

bănuieşte că distribuţia profesorilor pe regiuni, judeţe şi şcolile din sistem nu mai este bine

corelată cu cerinţele operaţionale.

În ceea ce priveşte personalul nedidactic din Minister şi agenţiile sale, în ultimii ani nu a fost

efectuată nicio analiză privind necesarul de calificări şi nu a fost elaborată nicio strategie de

dezvoltare profesională a personalului. Cele mai grave deficite de calificare sunt în două

domenii: managementul general şi managementul şi implementarea proiectelor. Există un deficit

de manageri de proiect, experţi în achiziţii şi contabili iar cei existenţi nu deţin nivelurile

necesare de competenţă. Numărul cel mai mare de personal non-didactic din sistem se găseşte în

cele 42 inspectorate ale Ministerului. Nu este clar dacă numărul de angajaţi din aceste

inspectorate este legat de volumele de muncă actuale. Acest lucru va fi revizuit în elaborarea

celui de al doilea Raport al Analizei Funcţionale.

Recomandări:

În ceea ce priveşte cadrele didactice, Ministerul a introdus deja o nouă cerinţă de

certificare în proiectul legii educaţiei. Ele trebuie să obţină masteratul didactic. În ceea

ce priveşte personalul nedidactic din Minister, precum şi din agenţiile subordonate, este

necesar să se efectueze o analiză aprofundată a nevoilor de calificare, să se determine

deficitele de calificare şi să se elaboreze proiecte de instruire pentru acoperirea

acestora. Este important ca sarcina de dezvoltare profesională a personalului să fie

transferată parţial de la organizaţie la fiecare membru al personalului. Ministerul şi

agenţiile pot oferi personalului stimulente în vederea autoinstruirii la locul de muncă şi,

cel puţin parţial, în timpul programului de lucru.

Ministerul trebuie să lanseze un program care să alinieze mai bine numărul de personal

din cadrul său şi al sectorului în general, cu volumele de muncă. Acolo unde este

posibil, Ministerul trebuie să elaboreze norme privind numărul de personal necesar, pe

baza unei analize a volumului de muncă.

Ministerul trebuie să redistribuie personal din domeniile unde este un excedent în

domeniile deficitare, pe baza priorităţilor.

Guvernul central trebuie să faciliteze ministerelor sectoriale externalizarea şi

încheierea de aranjamente contractuale, ca un mod de a depăşi problema blocării sau

îngheţării angajării de personal şi a lipsei de personal în domenii critice.

18

Trecerea la un plan de acţiune

Cele 15 aspecte discutate mai sus nu sunt toate la fel de importante în ceea ce priveşte impactul

de ansamblu. Totuşi, orice prioritizare a acestor chestiuni este în mod firesc subiectivă şi necesită

un input substanţial din partea Ministerului însuşi. Pentru a facilita acest proces am făcut un prim

pas, aşezând recomandările în trei grupe pe baza percepţiei noastre privind priorităţile, aşa cum

sunt prezentate în tabelul de mai jos.

Prioritatea 1 Prioritatea 2 Prioritatea 3

1. Structura organizaţională a

Ministerului

2. Politizarea

3. Capacitatea de a absorbi fondurile

pentru proiecte

4. Numărul excesiv de cadre didactice

5. Strategia de bază a Ministerului

6.Concentrarea muncii

Ministerului

7. Abordarea reformei de către

Minister

8. Cultura şi practicile

manageriale

9. Combinaţia abilităţilor &

competenţelor

10. Funcţia gestionării resurselor

informaţionale

11. Proximitatea funcţională a

agenţiilor din sector

12. Tragerea la răspundere

13. Gestionarea relaţiilor cu factorii

interesaţi.

14. Gestionarea bunurilor didactice

– manuale

15. Cercetarea ştiinţifică privind

educaţia

A fost de asemenea conceput un plan de acţiune. Planul de acţiune constă în şase componente

bazate pe liniile de activitate clasice. Activităţile din planul de acţiune nu sunt organizate pe baza

prioritizării domeniilor cu probleme reflectate mai sus, întrucât multe din activităţile comune

acestor zone-problemă sunt interdependente. Există 39 activităţi în cele 15 zone-problemă [vezi

Anexa 1] şi în multe cazuri activităţile dintr-o zonă-problemă nu pot demara decât după ce s-au

încheiat activităţile din alt domeniu. Prin urmare, singurul criteriu practic de prioritizare este

secvenţializarea, iar prioritatea cea mai înaltă revine acelor activităţi cu care trebuie să înceapă

planul de acţiune aşa încât, odată ce acestea sunt încheiate să poată demara altele.

19

I. Metodologia şi scopul analizei din sectorul educaţiei

1. „Sectorul” este definit aici drept un sistem care are limite precum şi un „mediu exterior”,

din care primeşte informaţii şi căruia îi trimite informaţii. Informaţiile pe care le primeşte pot fi

clasificate fie drept diferite forme de sprijin (financiar, politic şi social), fie sub forma diferitelor

forme de „cerinţe” (emiterea de ordine pentru sistem, indicarea prin metode diferite, şi la niveluri

diferite de autoritate, a acţiunilor care trebuie efectuate). Aceste date primite au o mare influenţă

asupra modului în care funcţionează sistemul. În interiorul sistemului se află toate agenţiile care

joacă un rol special şi semnificativ în cadrul acestuia. Imediat în afara limitelor sistemului sunt

agenţiile care oferă sprijin acestuia şi îi adresează cereri.

2. Pe baza acestei abordări, se va considera în această analiză că sectorul învăţământului

preuniversitar constă din următoarele componente:

Partea relevantă a Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului (MECTS)

Inspectoratele teritoriale

Şcolile

Institutul de Ştiinţe ale Educaţiei şi Consiliul Naţional pentru Curriculum şi Evaluare

Centrul Naţional de Evaluare si Examinare

Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic

Agenţia Română pentru Asigurarea Calităţii Învăţământului Pre-Universitar

3. Toate acestea vor fi abordate în această analiză. În plus, analiza se va referi si la

instituţiile cheie din mediul apropiat sectorului învăţământului preuniversitar, şi anume:

Sindicatele profesorilor

Asociaţiile părinţilor

Parlament

Ministerul de Finanţe

Autoritatea Serviciilor Publice

Institutul Naţional de Statistică

ONG-urile din sectorul învăţământului

Presa; şi

Autorităţile locale

4. Analiza este împărţită în două faze. În prima fază, pentru care este scris acest raport, analiza

se va concentra la nivel naţional - Ministerul şi alte agenţii din interiorul şi din afara

sistemului de la acest nivel. În faza a doua analiza va aborda inspectoratele judeţene,

administraţiile locale şi şcolile.

20

II. Performanţa sectorului: Perspectivă şi provocări

5. Deşi România se află într-o recesiune profundă care atrage, vrând-nevrând atenţia

factorilor de decizie la soluţii pe termen scurt, soluţionarea deficitului de competenţe necesită o

perspectivă pe termen lung şi România nu îşi poate permite să ignore acest lucru. După toate

probabilităţile, după criza economică mondială resursele financiare vor fi mai limitate şi mai

scumpe, iar creşterea exportului va fi restricţionată de dezvoltarea mai lentă a principalilor

parteneri comerciali ai României. Restabilirea şi susţinerea creşterii în acest context necesită

reforme pentru a stimula competitivitatea şi creşterea productivităţii muncii. Totuşi, pentru

creşterea productivităţii muncii este nevoie de forţă de muncă calificată care să poată inova şi

adopta noi tehnologii de îmbunătăţire a productivităţii. România are o problemă în această

privinţă. Chiar înainte de declanşarea crizei (în 2008), firmele din România au raportat că

găsirea de muncitori calificaţi era una din primele trei cerinţe obligatorii (după regimul fiscal şi

corupţie) pentru desfăşurarea activităţilor (Studiul mediului de afaceri şi performanţei

întreprinderilor realizat de BERD şi Banca Mondială (BEEPS) 2010). De asemenea, aşa cum se

va discuta mai jos, sentimentul firmelor în ceea ce priveşte incompatibilitatea calificărilor

disponibile este susţinut de dovezi generate de evaluarea competenţelor elevilor.

6. Principala provocare a sectorului învăţământului românesc este legată de deficienţele

calităţii educaţiei. Tinerii români – în cea mai mare parte – urmează o şcoală şi termină o şcoală,

dar evaluarea datelor naţionale şi internaţionale sugerează că mulţi dintre aceştia pot termina o

şcoală fără a dobândi calificările necesare pentru a reuşi în viaţă şi pe piaţa muncii. După cum se

poate observa din tabelul de mai jos, o mare parte din elevii români la vârsta de 15 ani – 41,3%

în 2000 şi 53,5% în 2006 – au obţinut rezultate de nivelul 1 la testarea competenţelor de citire

din cadrul Programului OCDE pentru evaluare Internaţională a Elevilor (PISA). Acest nivel

indică "deficienţe grave în capacitatea elevilor de a utiliza abilitatea de a citi ca un instrument

pentru dobândirea de cunoştinţe şi competenţe în alte domenii.” 2

Copiii care au participat la

aceste teste în anii 2000 şi 2006 sunt astăzi pe piaţa forţei de muncă. Ei vor rămâne acolo pentru

următorii 40 de ani.

2 Sursa: Baza de date OCDE privind PISA, 2000 şi 2006. Date similare sunt valabile în ceea ce priveşte rezultatele

obţinute în ştiinţe şi matematică, şi sunt confirmate de studii asemănătoare: MSS 2003 pentru elevii de clasa a VIII-

a, PIRLS 2001 şi 2006 pentru elevii de clasa a IV-a, precum şi TIMSS 2007 pentru elevii de clasa a IV-a şi a VIII-a

(TIMSS & PIRLS International Study Center, Boston College, 2008).

21

Tabelul 1: Procentul elevilor cu competenţe de citire de nivelul 1 şi mai scăzute pe Scara PISA a

competenţelor de bază la citire/lectură, (2000 şi 2006)

7. Rezultatele copiilor din România la alte materii cheie, cum ar fi ştiinţele şi matematica

sunt la fel de slabe. Aşa cum se poate observa în Figura 1 de mai jos, la vârsta de 15 ani ei sunt

în medie cu un an în urma copiilor de aceeaşi vârstă cu ei din majoritatea ţărilor OCDE, inclusiv

din cele învecinate cu România, la ştiinţe şi cu 2 - 3 ani în urma acestora la matematică.

Ţară

UE

Finlanda

Irlanda

Estonia

Olanda

Suedia

Danemarca

Polonia

Slovenia

Marea Britanie

Belgia

Germania

Ungaria

Letonia

Austria

Franţa

Luxemburg

Republica Cehă

Portugalia

Spania

Lituania

Italia

Grecia

Slovacia

Bulgaria

România

Cipru

Malta

Croaţia

FRI Macedonia

Turcia

Islanda

Liechtenstein

Norvegia

Sursa: Baza de date OCDE privind PISA din 2000 şi 2006

22

Figura 1: Perspectiva internaţională privind rezultatele la teste (PISA)

8. Nu numai că nivelul actual de calitate este o problemă, dar calitatea a scăzut în ultimii

ani, în ciuda creşterii costurilor pentru fiecare elev. De exemplu, în PISA, România a continuat

să rămână în urmă între 2001 şi 2006, în special la citire, unde rezultatele sale au scăzut

semnificativ (consultaţi figura de mai jos). În TIMSS, s-a observat o mică îmbunătăţire între

1999 şi 2003, care a fost însă urmată de o scădere foarte mare în 2007. Şi, aşa cum indică figura

3 de mai jos, aceste scăderi au avut loc deşi cheltuielile cu elevii au crescut substanţial.

Ştiinţă Matematică Lectură

cu 1 an în urma celorlalţi

cu 2-3 ani în urma celorlalţi

cu 3-4 ani în urma celorlalţi

medie OECD

Sursă: OCDE PISA 2006

23

Figura 2: Rezultatele României la testele PISA pentru matematică şi citire în 2001 şi 2006 (media OCDE este

500)

Figura 3: Creşterea cheltuielilor, dar fără a se obţine îmbunătăţiri ale rezultatelor

9. În plus, diferenţa în materie de studiu între elevii din mediul urban şi cei din mediul rural

este mare şi s-a adâncit în ultimii ani. Studenţii din zonele rurale obţin rezultate mult mai scăzute

decât colegii lor din mediul urban, iar această diferenţă a crescut. De exemplu, rezultatele la

evaluarea internaţională PIRLS a lecturii la elevii de clasa a IV-a arată că rezultatele au fost cu 5

380

390

400

410

420

430

440

Reading Mathematics

2001

2006

450

455

460

465

470

475

480

0

50

100

150

200

250

300

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

e

20

07

e

20

08

e

(TIM

SS s

core

)

(in

dex

, 19

99

=10

0)

Romania: Real expenditure per student and TIMSS math scores

TIMSS (Math) Expenditure per student (real, index 1999=100)

Citire Matematică

România: Cheltuielile reale pe elev şi rezultatele TIMSS la matematică

TIMSS (matematică) – Cheltuieli pe elev (reale, indice 1999=100)

Rez

ult

at la

TIM

SS

24

şi respectiv 11 la sută mai mari în zonele urbane în 2001 şi 2006, în comparaţie cu zonele rurale.

Concluziile PISA în 2006 au fost asemănătoare, elevii din oraşele mari obţinând rezultate cu

10% mai bune la matematică, 13% mai bune la ştiinţe şi 22% mai bune la citire.3 Rezultatele la

evaluările naţionale ale elevilor după clasa a IV-a şi la examenele naţionale după clasa a VIII-a

confirmă aceste concluzii.4

10. Există două motive principale pentru creşterea costurilor în paralel cu stagnarea sau

scăderea calităţii: în primul rând, incapacitatea sectorului preuniversitar de a ajusta dotarea cu

personal şi numărul de şcoli la cohortele de elevi în scădere (generate de ratele mai mici ale

natalităţii după 1989)5; în al doilea rând, dificultatea de a face faţă presiunilor exercitate pentru

creşterea salariilor profesorilor fără o creştere corespunzătoare a performanţei. Începând cu 1985

(când s-a atins nivelul maxim), numărul copiilor de vârstă şcolară (7-18 ani) a scăzut cu 2

milioane, o scădere cu peste 40 la sută. Din păcate, numărul profesorilor, elevilor şi şcolilor este

disponibil doar începând cu 1992/93 (adică după câţiva ani de la începerea declinului). De

atunci, numărul elevilor a scăzut cu peste 900.000. În schimb, numărul profesorilor a scăzut cu

doar 13 la sută (o scădere cu 30.000 de profesori) din 1992/93.

Figura 4: Scăderea numărului elevilor nu a fost corelată cu o ajustare a numărului profesorilor

3 Raportul anual al MECTS 2008, pp. 62-64.

4 Ibid. pp. 96-102.

5 Numărul născuţilor vii a scăzut dramatic în anii de după prăbuşirea regimului Ceauşescu (de la aproximativ

375.000 pe an, în medie, la sfârşitul anilor 1980, la 315.000 în 1990 şi 275.000 în 1991). Această cohortă mult mai

mică de elevi născuţi în 1991 afectează treptat sistemul preuniversitar, iar acum a început să afecteze sistemul

universitar. Cohorta elevilor născuţi în 1991 termină liceul în sau în jurul anului 2009. Sursa: Eurostat

70

75

80

85

90

95

100

105

110

115

19

92

/93

=10

0

Enrollments

Teaching staff

Înscrieri

Personal didactic

25

2.1. Importanţa analizei din sectorul învăţământului

11. Nicio ţară nu îşi poate permite să aibă un sistem de învăţământ neperformant. Ţările nu

devin bogate şi abia apoi decid să investească în forţa de muncă. Ele se îmbogăţesc investind în

capital fizic şi uman. Progresul României către un venit mai mare va trebui să urmeze aceeaşi

cale. Ţara va avea nevoie de o productivitate a muncii mai mare şi de mai mulţi muncitori

calificaţi. Poporul român şi guvernul României cunosc foarte bine acest lucru – de la copii,

părinţi şi comunităţi, la Minister, guvern, angajatori şi societate în general. Situaţia actuală a

învăţământului preuniversitar este inacceptabilă pentru ei. Există un consens în această privinţă,

aşa cum o dovedeşte semnarea Pactului Naţional pentru Educaţie (martie 2008) de toate partidele

politice şi de reprezentanţii a 22 de sindicate şi organizaţii studenţeşti, asociaţii ale părinţilor şi

ONG-uri. Principalele preocupări exprimate în raportul din 2007 al Comisiei Prezidenţiale pentru

analiza şi elaborarea politicilor din domeniul Educaţiei şi Cercetării pentru Economia

Cunoaşterii au fost:

Proporţia elevilor care termină învăţământul secundar, precum şi numărul celor care sunt

admişi şi termină învăţământul superior nu sunt suficient de mari pentru o economie a

cunoaşterii

Conţinutul educaţiei primite de aceşti elevi nu este suficient de relevant pentru necesităţile

economiei şi societăţii actuale a României

Nivelul rezultatelor şcolare la materiile cheie, cum ar fi matematica, ştiinţele şi înţelegerea

lecturii în limba maternă este prea scăzut. El este mai mic decât nivelurile actuale din

majoritatea ţărilor europene. Deşi guvernul a făcut unele progrese, ritmul acestor progrese

este îngrijorător.

12. Preocuparea nu este pur educaţională – ea este, de asemenea, financiară. Guvernul

încearcă din răsputeri să îmbunătăţească educaţia pe toate cele trei fronturi, în special în

domeniul rezultatelor şcolare. El a sporit considerabil investiţiile în sistemul de învăţământ, dar

aceste creşteri nu au reuşit până acum să aducă îmbunătăţirile dorite.

13. Strategia naţională a guvernului privind educaţia necesită o reformă fundamentală în

domeniul educaţiei din România. Dacă este implementată, strategia va ajuta guvernul să schimbe

aproape toate aspectele importante din orice sistem educaţional:

Distribuţia puterii în sistem, printr-o descentralizare autentică şi extinsă ;

Planul de învăţământ, printr-o revizuire a conţinutului şi o concentrare sporită asupra

competenţelor, în vederea îmbunătăţirii relevanţei, dar şi a calităţii educaţiei la toate

nivelurile;

Pregătirea şi certificarea profesorilor, precum şi modul de desfăşurare a cursurilor de

perfecţionare dedicate acestora (adăugarea învăţământului la distanţă), care are rolul de a

îmbunătăţi calitatea instruirii la clasă; şi

26

Elaborarea şi dirijarea asigurării calităţii, testării şi evaluării, care vizează îmbunătăţirea

calităţii şi oportunităţii feedback-ului pentru succesul instruirii.

14. Deşi toate aceste aspecte sunt importante, esenţială este descentralizarea. Pentru ca

descentralizarea să aibă succes, este necesară împuternicirea sistemului de învăţământ ca întreg:

împuternicirea şcolilor pentru a-şi putea asuma răspunderea şi autoritatea care le revin,

împuternicirea Ministerului pentru a-şi putea îndeplini rolul foarte diferit creat prin

descentralizare, şi împuternicirea agenţiilor sale cheie pentru ca ele să-şi poată îndeplini rolurile,

care presupun atât un volum de muncă mai mare cât şi o importanţă mai mare ca urmare a noii

strategii principale. Importanţa acestei analize este accentuată de importanţa mai mare a acestei

descentralizări. Împuternicirea are un preţ: ea necesită o relaţie de responsabilitate mai complexă

între părţile implicate. În schimbul unei autorităţi mai mari, părţile implicate împuternicite

trebuie să accepte niveluri de responsabilitate mai mari. Niveluri de responsabilitate mai mari

înseamnă în primul rând să răspunzi pentru rezultatele obţinute, şi nu doar pentru măsurile luate.

În sectorul învăţământului principalele rezultate sunt rezultatele la învăţătură ale elevilor.

Această analiză funcţională acordă o atenţie deosebită îmbunătăţirii responsabilităţii în domeniul

învăţământului.

2.2 Pericole pentru performanţa viitoare

15. Politizarea educaţiei – Cel mai mare pericol pentru viitoarea performanţă a sistemului de

învăţământ este combinaţia de instabilitate politică în guvern cu politizarea excesivă a

sistemului. România are un sistem multipartit cu două partide mari şi câteva partide mai mici.

Este practic imposibil să menţii un guvern majoritar. Schimbările de guvern sunt frecvente şi

fiecare schimbare aduce un nou ministru la Ministerul Educaţiei. În ultimii patru ani, Ministerul

a avut şase miniştri. Însoţită de un nivel ridicat de politizare, această instabilitate poate duce la

stagnarea progresului în sectorul de învăţământ.

16. Cultura birocratică – Pericolul pentru performanţa sistemului de învăţământ în viitoar

este că această cultură va încetini implementarea reformei care se află în centrul strategiei

naţionale pentru acest sector. Toate agenţiile din sectorul de învăţământ constituie birocraţii

ierarhice. Ele au structuri foarte bine definite, autorităţi delegate cu claritate şi proceduri foarte

detaliate, sau „metodologii” care pun un accent puternic pe control. Procedurile sunt înscrise în

documente legale şi, prin urmare, sunt foarte inflexibile. În aceste agenţii, autoritatea derivă mai

mult din poziţia unei persoane în cadrul ierarhiei decât din competenţa persoanei respective. Aşa

cum a declarat directorul unei agenţii „riscul pentru reformă este dat de nivelul de reglementare

şi de metodologii … Reforma va eşua dacă nu ne scurtăm metodologiile şi nu le rescriem, poate,

pe unele dintre ele. Va fi foarte complicat să implementăm reforma în modul nostru foarte

birocratic. Gândirea noastră educaţională a luat-o înaintea mediului nostru prea birocratic.”

17. Imposibilitatea de a mobiliza sprijin pentru reformă la nivelul Inspectoratului – Pericolul

este că, în cazul în care Ministerul nu îi convinge pe inspectori că ei reprezintă un instrument

strategic şi foarte important de descentralizare, şi nu îi motivează să-şi îndeplinească

27

corespunzător rolul strategic care le revine, descentralizarea se va confrunta cu obstacole

serioase la nivelul autorităţilor locale şi al şcolilor. Pentru reuşita descentralizării, este necesar

ca toate părţile implicate, de la profesori la directorii de şcoală, autorităţile locale şi inspectori, să

fie convinse că această descentralizare le este benefică. Va fi, de asemenea, necesar ca ele să fie

ajutate să înveţe noi metode de lucru. Ministerul nu poate convinge şi nu poate acorda sprijin

direct profesorilor, directorilor şi autorităţilor locale; el va trebui să facă acest lucru prin

intermediul inspectorilor. Inspectorii vor ajuta autorităţile locale (care nu au nevoie să fie

convinse) şi îi va convinge şi ajuta pe directori, care la rândul lor îi vor convinge şi îi vor sprijini

pe profesori. Dacă inspectorii nu vor putea fi mobilizaţi, acest lucru va avea un impact foarte

mare asupra mobilizării tuturor celorlalţi.

2.3. Finanţarea şi angajarea personalului în sector: Alocări bugetare şi de personal

la nivelul întregului sector, tendinţe în timp, comparaţii cu ţările din UE

18. Aşa cum s-a menţionat mai devreme, o provocare majoră în sectorul învăţământului din

perspectiva bugetară este de a face faţă presiunilor exercitate pentru mărirea salariilor fără

creşteri corespunzătoare a valorii pe care profesorii o aduc în sectorul învăţământului. Aceasta

este o dificultate în multe ţări din toată lumea deoarece profesorii sunt, de obicei, bine organizaţi,

ajutaţi de faptul că au adesea un singur angajator (Ministerul), o singură sursă de finanţare

(veniturile fiscale) şi reprezintă un grup de interese relativ omogen.

10%

7%

6%

19%

1%4%12%

3%

11%

27%

Government expenditure, 2007

General public services

Defense

Public order and safety

Economic affairs

Environment protection

Housing and community amenities

Health

Recreation, culture and religion

Education

Social Protection

Cheltuieli bugetare, 2007

Servicii publice generale

Apărare

Ordine şi siguranţă publică

Afaceri economice

Protecţia mediului

Construcţii şi amenajări teritoriale

Sănătate

Recreare, cultură şi religie

Educaţie

Protecţie socială

28

19. După cum s-a arătat mai sus, sectorul nu a reuşit să reducă numărul total de cadre

didactice odată cu reducerea numărului de elevi ; deşi în 2009 s-au luat măsuri pentru reducerea

a 18.000 de posturi (şi se preconizează reducerea suplimentară a 15.000 de posturi în 2010),

numărul supradimensionat de personal este agravat de creşterile remuneraţiei pentru fiecare

membru al personalului în perioada 2000 - 2008. Deşi datele sunt destul de vechi, în comparaţie

cu alte ţări din Europa Centrală şi de Est, raportul dintre salariile din educaţie şi salariile din

întreaga economie românească se prezintă la un nivel relativ bun ţinând cont de datele pentru

anii 2006 (Figura 5 de mai jos); situaţia ar putea fi diferită pentru ultimii ani, dar nu dispunem de

date comparabile.

339,688, 23%

15%

25%

21%

16%

Government employees

Pre-university education

Health

Central government (incl. policy, military)

Local government

Others

Angajaţi guvernamentali

Învăţământ preuniversitar

Sănătate

Administraţia centrală (inclusiv

politică, militară)

Administraţia locală

Altele

29

Figura 5: Raportul salarii din sectorul învăţământului/salarii la nivelul întregii economii în comparaţie cu

alte ţări6

Sursa: Calculele Băncii Mondiale referitoare la personal conform bazei de date a Comitetului Interstatal de Statistică

CIS, Eurostat şi OECD At a Glance 2008

20. Având în vedere numărul mare de angajaţi din sector, cererea lor de locuri de muncă mai

bine plătite – precum şi politizarea menţionată anterior – sectorul rămâne vulnerabil la creşterile

salariale haotice şi nesustenabile din punct de vedere financiar dacă Ministerul nu va crea

mecanisme de corelare a salariului profesorilor cu performanţa acestora. Un bun exemplu al

acestei vulnerabilităţi este ilustrat de decizia parlamentară din 2008 de a mări salariile

profesorilor cu 50 la sută. Într-o clipă, votul (şi legea) respective au făcut ca bugetul pentru

educaţie să fie nesustenabil din punct de vedere financiar.

6 Pentru a crea coerenţă între cifrele acestor ţări, datele privind România şi alte ţări din UE sunt preluate de la

Eurostat şi se referă la „costurile lunare cu mâna de lucru” (care ar trebui să ar trebui să fie foarte strâns legate de

câştigurile salariale brute lunare) în „sectorul învăţământului” şi cele „medii pe economie”. Utilizarea aceleiaşi surse

de date îşi are preţul ei: cifra Eurostat sugerează că salariile în educaţie sunt cu 22,1 la sută mai mari decât salariile

la nivelul întregii economii (în 2006), deşi datele Institutului de Statistică sugerează că această discrepanţă este de

numai 16,7. În ambele cazuri, totuşi, mesajul principal este acelaşi: angajaţii din învăţământ câştigă mult mai mult

decât un angajat mediu din România.

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

1.8

2.0Sl

ova

kia

Esto

nia

Hu

nga

ry

Cze

ch R

ep

ub

lic

Po

lan

d

Slo

ven

ia

Ro

man

ia

Aze

rbai

jan

Kyr

gyzs

tan

Mo

ldo

va

Arm

en

ia

Tajik

ista

n

Kaz

akh

stan

Ru

ssia

Ukr

ain

e

Be

laru

s

No

rway

Gre

ece

Fin

lan

d

Ire

lan

d

Engl

and

Spai

n

Swit

zerl

and

Po

rtu

gal

Me

xico

EU11 Low-CIS Mid-CIS W. Europe L. America

Rat

io o

f e

du

cati

on

to

eco

no

my-

wid

e s

alar

ies

2006

1996

Rap

ort

ul d

intr

e sa

lari

ile d

in e

du

caţi

e şi

cel

e d

e la

niv

elu

l în

treg

ii ec

on

omii

Slo

vaci

a

Esto

nia

U

nga

ria

Rep

ub

lica

Ceh

ă

Po

lon

ia

Slo

ven

ia

Ro

mân

ia

Aze

rbai

jan

Kir

ghis

tan

Mo

ldo

va

Am

eric

a

Tad

juki

stan

Kaz

ahst

an

Ru

sia

Ucr

ain

a

Bel

aru

s

No

rveg

ia

Gre

cia

Fin

lan

da

Irla

nd

a

An

glia

Sp

ania

El

veţi

a

Po

rtug

alia

Me

xic

CIS scăzut CIS mediu Europa de Vest America L UE 11

30

III. Structura sectorului

3.1. Configuraţie, roluri şi relaţii

21. În ceea ce priveşte sectorul învăţământului preuniversitar, termenul „structură” se referă

la modul în care sectorul este construit – configuraţia agenţiilor intercorelate, rolurile şi funcţiile

îndeplinite de fiecare şi relaţiile dintre acestea. Aşa cum s-a indicat mai devreme, sectorul este

alcătuit din partea relevantă a MECTS, cele 42 de Inspectorate, şcolile, patru agenţii individuale

care se ocupă cu cercetarea şi dezvoltarea planului de învăţământ, examenele şi evaluările,

asigurarea calităţii şi educaţia şi instruirea profesionale. Aşa cum reflectă diagrama de mai jos,

numeroase agenţii importante se află în imediata vecinătate a sectorului. Acestea sunt asociaţiile

şi sindicatele profesorilor, agenţiile administraţiei centrale, Parlamentul, universităţile, ONG-

urile şi asociaţiile părinţilor.

MOE Schools

PublicService

Authority

MOF

MassMedia

Universities

QAAgency

Research &Curriculum

Agency

Publishers

LocalAuthorities

National CenterFor Assessment& Examinations

VETAgency

TrainingProviders

The Structure of the Education Sector

The Pre-University Education Sector

Immediate external environment

Trade Unions

Min. Labor

Parliament

Structura sectorului învăţământului

Mediul extern imediat

Sectorul învăţământului preuniversitar Sindicate

Autoritatea

serviciilor publice ARACIP

Şcoli

Autorităţile

locale

Parlament

Universităţi

MECTS

Centrul Naţional

de Evaluare şi

Examinare Min.

Muncii

MFP

Agenţia

VET Editori

Furnizori de

instruire

ISE

31

22. Configuraţia– Ministerul şi agenţiile din sector sunt aranjate într-o combinaţie de relaţii

ierarhice şi relaţii de reţea. MECTS este principala agenţie din acest sector şi există o relaţie

ierarhică între el, cele 42 de inspectorate şi şcoli, precum şi între el şi cele patru agenţii

individuale, care îi sunt subordonate din punct de vedere legal. Relaţiile dintre Minister şi

sindicatele profesorilor, ONG-uri şi asociaţiile părinţilor sunt relaţii de reţea. Aceasta este, de

asemenea, şi relaţia dintre cele patru agenţii cheie mai sus menţionate. Rolurile jucate de fiecare

dintre aceste părţi implicate sunt destul de clare şi în general nu există suprapuneri. Totuşi, există

posibilitatea unei suprapuneri între Centrul Naţional de Evaluare şi Examinare, Agenţia Română

pentru Asigurarea Calităţii Învăţământului Preuniversitar şi Institutul de Ştiinţe ale Educaţiei.

Aceste trei instituţii se ocupă de aceeaşi problemă: calitatea educaţiei în România. Fiecare o

abordează din altă perspectivă, dar domeniile pe care se axează acestea sunt adesea apropiate şi

complementare, în timp ce relaţiile dintre ele sunt competitive. Pe de o parte, această situaţie

creează posibilitatea suprapunerii activităţilor; pe de altă parte, ea îmbunătăţeşte performanţa şi

creează multe oportunităţi de completare reciprocă a activităţii şi de obţinere a unor beneficii mai

mari astfel decât pe cont propriu. Deşi actualmente nu există suprapuneri, există, de asemenea,

puţine cazuri de colaborare complementară. Această situaţie necesită o conducere, o

monitorizare şi o coordonare strânse.

23. Funcţia de dezvoltare a curriculum-ului este îndeplinită de Institutul de Ştiinţe ale

Educaţiei. Deşi exis o legătură între cercetarea pedagogică şi dezvoltarea curriculum-ului,

legătura nu este un motiv destul de puternic pentru a aloca cele două funcţii unei agenţii, iar

beneficiile acestei alocări sunt neclare. Calificările necesare pentru elaborarea planului de

învăţământ diferă foarte mult de cele necesare în cercetarea pedagogică. Alocarea celor două

funcţii sub egida unei singure organizaţii nu ar da posibilitatea de a reduce personalul sau de a

spori versatilitatea în cadrul institutului. Elaborarea planului de învăţământ este unul dintre cele

mai cuprinzătoare şi mai importante elemente ale planului de reformă a învăţământului elaborat

de Minister. Acesta va fi unul dintre cele mai aglomerate elemente de reformă. Alocarea acestuia

în interiorul Institutului va creşte foarte mult volumul de muncă al conducerii superioare a

Institutului într-un moment în care Institutul va trebui să-şi modifice semnificativ orientarea şi să

sporească volumul cercetărilor (aşa cum se va indica mai jos în acest raport). S-ar adăuga un

nivel inutil de management între directorul general pentru elaborarea curriculum-ului şi Minister.

În multe ţări, elaborarea curriculum-ului se regăseşte într-o agenţie specializată separată, iar

echipa consideră că şi în cazul de faţă această funcţie va avea de câştigat printr-un aranjament

asemănător.

24. Coordonarea, integrarea şi relaţiile – Unul din rolurile principale ale Ministerului este să

coordoneze toate agenţiile din sector. Totuşi, îndeplinirea acestui rol pare a fi una din slăbiciunile

Ministerului. Agenţiile subordonate funcţionează, în mare măsură, independent una faţă de

cealaltă. Ele se reunesc foarte rar – numai ad-hoc atunci când există probleme care trebuie

comunicate. Cu excepţia unor astfel de reuniuni, comunicarea dintre ele este foarte limitată.

Ministerul se întâlneşte separat cu fiecare dintre agenţii, fără a le cere să se informeze una pe

32

cealaltă şi să informeze Ministerul cu privire la activităţile desfăşurate, sau să dezbată

problemele comune. Actualmente, el nu utilizează niciun mecanism de coordonare sistematică

permanentă în cadrul sectorului şi nu îndeplineşte proactiv rolul de coordonator al sectorului.

25. Integrarea este un rol de conducere cheie pe care Ministerul nu îl îndeplineşte

actualmente în mod eficient, şi care îi diminuează capacitatea de a supraveghea sectorul şi de a-i

influenţa performanţa. Integrarea diferă de coordonare: coordonarea se axează pe diviziunea

muncii – specificând care sunt agenţiile care trebuie să obţină anumite rezultate, pe baza căror

specificaţii, când şi cum; integrarea se axează pe alăturarea şi corelarea tuturor rezultatelor

obţinute de diferitele agenţii, astfel încât acestea să se consolideze şi să se completeze reciproc,

oferind o imagine mai amplă şi mai clară. Există trei agenţii specializate care merg în mod activ

şi cu regularitate la şcoli pentru a evalua calitatea învăţământului preuniversitar naţional:

Inspectoratul Ministerului, Agenţia Română de Asigurare a Calităţii în Învăţământul

Preuniversitar şi Centrul Naţional pentru Evaluare şi Examinare. Fiecare dintre acestea se axează

pe aspecte diferite ale educaţiei furnizate: Inspectoratul se axează mai ales pe profesori şi pe

procesul de instruire; Agenţia de Asigurare a Calităţii se axează cu precădere pe şcoli ca

instituţii, iar Centrul Naţional pentru Evaluare şi Examinare se concentrează mai ales pe

rezultatele la învăţătură. Ministerul nu foloseşte constatările fiecăreia pentru a clarifica şi explica

constatările celorlalte. De exemplu, nu foloseşte constatările evaluărilor făcute de Agenţia de

Asigurare a Calităţii pentru a explica rezultatele la învăţătură evaluate de Centrul Naţional pentru

Evaluare şi Examinare.

26. Relaţia dintre MECTS şi sindicatele profesorilor sunt actualmente contradictorii, din

cauza neînţelegerilor profunde privind o serie de puncte din proiectul de lege a educaţiei elaborat

de Minister care este dezbătut în parlament. Sindicatele îşi vor pierde o mare parte din putere

dacă legea trece, în special dacă se procedează la descentralizare, deoarece vor fi nevoite să

poarte negocieri cu comunităţile şi şcolile, şi nu cu guvernul. Potrivit rapoartelor mass-media şi

discuţiilor cu Direcţia Generală Juridic şi Contencios, sindicatele nu sunt de acord cu Ministerul

în ceea ce priveşte metoda de consolidare a şcolilor şi de rezolvare a problemei numărului prea

mare de profesori, şi de punere în aplicare a noii obligaţii propuse ca toţi profesorii să obţină o

diplomă de master didactic. Ei au obiecţii mari în ceea ce priveşte modificările sistemului de

ocupare a posturilor.

27. Relaţiile dintre MECTS şi Federaţia Naţională a Asociaţiilor de Părinţi din Învăţământul

Preuniversitar pot fi caracterizate drept un parteneriat, în care unul dintre parteneri doreşte să

ofere sprijin activ, iar celălalt nu este suficient de interesat şi nu profită din plin de sprijinul

oferit. Există, în fapt, un acord oficial de parteneriat între federaţie şi Minister, dar practic nu

există un corespondent la Minister care să servească drept punct de contact, sau un canal de

comunicare. În consecinţă, potrivit federaţiei, dialogul dintre cei doi parteneri este foarte limitat.

Federaţia are un număr mare de asociaţii de părinţi afiliate în toate regiunile şi în majoritatea

judeţelor ţării. Ea are un număr impresionant de 2,5 milioane de părinţi membri, care, dacă este

33

înmulţit cu doi oferă accesul la 5,0 milioane de oameni. Federaţia nu susţine niciun partid politic.

Ea sprijină multe dintre poziţiile Ministerului, cu toate acestea, Ministerul nu a mobilizat-o să

participe la dezbaterea actuală privind noua lege a educaţiei.

28. Relaţiile dintre Minister şi ONG-uri este tot una de parteneriat – puţin mai puternic decât

parteneriatul cu Federaţia Naţională a Asociaţiilor de Părinţi, însă nici acesta suficient de

puternic, potrivit anumitor ONG-uri. Aceste ONG-uri consideră că Ministerul doreşte să întreţină

o anumită relaţie cu ele pentru a-şi construi o imagine publică (una dintre direcţiile din Minister

este, într-adevăr, o Direcţie Generală pentru Comunicare, RP şi Imagine). Totuşi, ele consideră

că Ministerul nu are nicio viziune, strategie şi niciun plan privind modul în care le pot mobiliza

eficient. Deşi sunt parteneri, spun acestea, Ministerul nu este suficient de transparent cu ele.

Faptul că obţin informaţii de la Minister se datorează mai degrabă relaţiilor personale pe care le

au cu o serie de angajaţi decât relaţiilor oficiale cu Ministerul în ansamblu.

3.2. Eficienţa şi stabilitatea structurii sectorului

29. Toate funcţiile cheie care trebuie să existe într-un sector al învăţământului există şi în

sectorul învăţământului preuniversitar din România. Structura acestui sector este destul de

eficientă în sprijinirea îndeplinirii acestor funcţii de către toate agenţiile acestuia. El îndeplineşte

trei condiţii cheie de eficienţă structurală: (a) evită proliferarea inutilă a agenţiilor, dar permite o

diferenţiere funcţională suficientă, (b) evită dublarea şi suprapunerea şi (c) plasează fiecare

funcţie diferenţiată în cea mai adecvată agenţie din sector. „Adecvată” în acest context înseamnă

o agenţie în care funcţia va beneficia, printre altele, de mediul cel mai propice pentru obţinerea

performanţei.

30. În primul rând, proliferarea este moderată şi necesară. Actualmente există cinci agenţii în

afara MECTS, dintre care patru au fost înfiinţate pentru a permite diferenţierea funcţională

necesară în domenii care s-au dezvoltat considerabil în ultimele decenii şi/sau care necesită

niveluri înalte de competenţe specializate: elaborarea planului de învăţământ, testare şi măsurare,

asigurarea calităţii, cercetarea educaţională şi educaţia profesională şi tehnică. În al doilea rând,

în prezent nu există dublări sau suprapuneri în îndeplinirea acestor funcţii între diferitele agenţii

sau între fiecare dintre acestea şi Minister. În al treilea rând, toate funcţiile în cauză necesită

personal calificat cu un înalt nivel de competenţă. Aceştia sunt angajaţi cu experienţă pentru care

este foarte important un mediu colegial care să permită gândirea liberă, inovaţia şi creativitatea,

reducând în acelaşi timp birocraţia,. Înfiinţarea de agenţii separate pentru aceste funcţii a oferit,

într-adevăr, personalului acestora un mediu mult mai adecvat pentru activitatea pe care o

desfăşoară decât mediul din Minister. În toate cele patru agenţii, nivelurile de colegialitate,

competenţă şi subtilitate sunt, într-adevăr, destul de ridicate, iar echipa a observat, de asemenea,

un nivel neaşteptat de creativitate şi inovaţie în cel puţin două dintre cele cinci agenţii. Aceste

structuri organizatorice sunt mai simple decât structura Ministerului, cu mai puţine niveluri de

management şi în general fără angajaţi numiţi pe criterii politice între conducerea superioară şi

34

directorii generali. Din acest motiv, conducerea superioară este mult mai accesibilă decât

conducerea superioară de la Minister, iar procesul decizional din cadrul acestora nu este la fel de

complex. O analiză a interviurilor realizate cu aceste agenţii, precum şi a răspunsurilor acestora

la Chestionarul privind Practicile Manageriale, evidenţiază o cultură managerială mai puţin

birocratică.

31. Stabilitatea structurii sectorului nu este asigurată, în special din cauza nivelului ridicat de

politizare a sectorului. Se cunoaşte faptul că preocupările politice sunt responsabile pentru

schimbările structurale frecvente din sectoarele educaţiei (şi din alte sectoare) din multe ţări.

Învăţământul superior, ştiinţa, problemele tineretului şi sportul sunt componentele tipice pe care

se axează guvernele pentru a adapta interese politice, mai degrabă decât să răspundă la

preocupările educaţionale şi organizatorice, dar şi componentele de la nivelurile inferioare pot fi

folosite pentru cauze politice sau pentru alte cauze needucaţionale şi neorganizatorice. Revenind

la funcţiile discutate în această secţiune, este important să remarcăm că o încercare de a readuce

majoritatea funcţiilor înapoi în Minister va reduce, cel mai probabil, eficienţa lor, în loc s-o

îmbunătăţească.

Recomandări:

Structura actuală a sectorului, diferenţierea funcţiilor foarte specializate şi alocarea lor unor

agenţii specializate trebuie păstrate. Având în vedere rolul extrem de important al funcţiei de

elaborare a curriculum-ului în reforma educaţiei, precum şi volumul foarte mare de activităţi

preconizate care îi revin, această funcţie trebuie alocată unei agenţii separate mai degrabă

decât Institutului de Ştiinţe ale Educaţiei.

Ministerul trebuie să convoace şi să prezideze o serie de două reuniuni cu toate agenţiile

subordonate pentru a analiza (a) activitatea actuală şi (b) planurile pentru viitoarele activităţi.

La prima reuniune trebuie identificate toate domeniile care pot fi complementare dar nu sunt,

precum şi toate necesităţile/oportunităţile de integrare. Trebuie înfiinţată o echipă de lucru

care să examineze detaliile din aceste domenii şi să elaboreze un plan de coordonare şi

integrare ce va fi prezentat la cea de-a doua reuniune. Acesta va pune bazele viitoarei

cooperări şi colaborări.

În plus, trebuie puse în practică două mecanisme care să asigure coordonarea viitoare strânsă

dintre toate agenţiile subordonate: primul este întâlnirea periodică dintre ministru şi şefii

tuturor agenţiilor subordonate, inclusiv şeful Consiliului pentru Curriculum din cadrul

Institutului de Ştiinţe ale Educaţiei, în vederea revizuirii planurilor, progresului obţinut în

aplicarea lor şi al rezultatelor. Reuniunile trebuie să aibă loc cel puţin din patru în patru luni.

Cel de-al doilea este o şedinţă de lucru mai frecventă a celor patru agenţii pentru aceleaşi

probleme, poate o dată sau de două ori pe lună, prezidată prin rotaţie.

Ministerul trebuie să-şi îmbunătăţească relaţia cu ONG-urile şi cu alte agenţii interesate.

După cum se va arăta şi se va recomanda mai departe în acest raport, Ministerul trebuie să

elimine fragmentarea structurală curentă în relaţiile cu diferite grupuri/tipuri de părţi

35

interesate şi să reunească relaţiile cu toate părţile interesate sub acelaşi acoperiş. Apoi el

trebuie să elaboreze o viziune şi o misiune pentru aceste relaţii, precum şi un set de strategii

pentru aplicarea lor.

IV. Politizarea sectorului

32. Politizarea se referă la două fenomene. Primul este folosirea dezbaterii educaţionale

pentru ducerea la îndeplinire a unei agende politice partizane, iar cel de-al doilea este

introducerea unor considerente politice în decizii care ar trebui să se bazeze mai ales, şi numai în

anumite cazuri, pe considerente educaţionale şi/sau tehnice, administrative şi manageriale.

33. România are un sistem multipartit cu două partide mari şi câteva partide mai mici.

Menţinerea unui guvern majoritar în cadrul acestuia este practic imposibilă. Schimbările de

guvern sunt frecvente şi fiecare schimbare aduce un nou ministru la Ministerul Educaţiei. În

ultimii patru ani, Ministerul a avut şase miniştri. Prezenţa foarte puternică a politizării în

dezbaterile pe marginea politicilor educaţionale între partidele politice în parlament a dus la

incapacitatea de a adopta o lege a educaţiei cuprinzătoare în ultimii patru ani în ciuda

încercărilor repetate făcute de trei miniştri. Aşa cum se va vedea mai jos în cuprinsul acestui

raport, ţara are un Pact pentru Educaţie la nivel înalt care a primit sprijinul tuturor partidelor

politice, sindicatelor profesorilor, precum şi al altor grupuri de interese din domeniul educaţiei;

ea are, de asemenea, o strategie principală care a fost elaborată de o Comisie Prezidenţială care

include reprezentanţi importanţi ai tuturor părţilor interesate din sector. Cu toate acestea, toate

încercările de a adopta o nouă lege a educaţiei au eşuat până în prezent. Deşi o mare parte a

dezbaterilor din parlament, şi din ţară, se referă în general la probleme care pot fi considerate

strategii şi tactici secundare, există o lipsă de voinţă politică sau o incapacitate de a se ajunge la

un consens în privinţa acestora. Mecanismele de abordare a diversităţii politice sunt slabe şi

este nevoie de multă competenţă şi experienţă în construirea unei coaliţii.

34. Introducerea unor considerente politice în decizii care ar trebui să se bazeze pe

considerente educaţionale, tehnice, administrative şi manageriale este prevalentă în special în

numirea şi promovarea managerilor şi angajaţilor Ministerului şi agenţiilor subordonate ale

acestuia. În Ministerul Educaţiei cu sistemul său de şcoli la nivelul întregii ţări, numirea

inspectorilor şcolari, în special a inspectorilor generali, la inspectoratele judeţene, este supusă

unei interferenţe politice intense, iar câteodată este complet politică. Acest lucru reduce

capacitatea Ministerului de a numi cei mai buni oameni disponibili pentru aceste posturi şi, de

asemenea, din cauza nivelului ridicat de schimbare politică, are drept consecinţă un nivel ridicat

de rotire a personalului.

36

Recomandări:

Deşi trebuie să depună în continuare eforturi pentru adoptarea unei legi cuprinzătoare a

educaţiei, Ministerul trebuie să procedeze la reformarea tuturor domeniilor în care

schimbările, aşa cum sunt definite în strategia principală a acestuia, nu necesită o lege

naţională. Dacă este necesar, Ministerul poate adopta o abordare incrementală a reformei, în

loc să încerce să realizeze de la început o reformă la scară largă.

Postul de inspector general este un post profesional la nivel înalt pe care Ministerul ar trebui

să îl depolitizeze complet.

V. Structura organizatorică a Ministerului şi natura activităţii sale

5.1. Aspecte şi probleme structurale

35. Structura Ministerului nu respectă cele mai bune practici derivate din principiile de bază

ale structurării organizatorice şi nu se va potrivi cu rolul în schimbare al Ministerului după

punerea completă în aplicare a descentralizării. Problemele cheie sunt următoarele:

Atât unităţile organizatorice de la nivelul Direcţiei Generale cât şi cele de la nivelul

direcţiilor îndeplinesc funcţii şi sarcini fără legătură unele cu altele care, din cauza faptului că

necesită seturi de calificări, cunoştinţe şi înţelegere total diferite, nu pot fi gestionate eficient

de un singur manager de unitate şi constituie un impediment pentru lucrul în echipă. De

exemplu, există o Direcţie Generală Strategii, Educaţie şi Convergenţă cu Agenda de la

Lisabona şi cu Piaţa Muncii; de asemenea, există o Direcţie Generală Învăţământ în Limba

Minorităţilor, Relaţia cu Parlamentul şi Sindicatele. Ceea ce se întâmplă de obicei în

asemenea unităţi organizatorice este acordarea unei atenţii disproporţionate diferitelor funcţii

şi sarcini. Cele care se află în „zona de confort” a managerilor sunt tratate cu atenţie, iar

celelalte sunt neglijate.

Funcţiile care sunt strâns corelate şi pot fi combinate eficient într-o unitate organizatorică

sunt împărţite între mai multe unităţi. De exemplu, funcţia relaţiilor externe cu părţile

interesate se poate regăsi în trei direcţii generale diferite, care se ocupă fiecare cu alte grupuri

de părţi interesate. De obicei în asemenea cazuri nimeni nu răspunde de funcţie per ansamblu

şi nimeni nu elaborează o abordare unificată, o viziune şi o strategie pentru aceasta.

De asemenea, funcţiile unitare unice (care diferă de funcţiile care, prin conţinutul lor, sunt

apropiate una de cealaltă) sunt împărţite în mod inutil. Funcţia de elaborare de strategii

pentru Minister şi sector se regăseşte în două unităţi– Direcţie Generală Strategii, Educaţie şi

Convergenţă cu Agenda de la Lisabona şi cu Piaţa Muncii şi Unitatea de Politici Publice

37

(UPP). UPP nu s-a dezvoltat în mod organic în cadrul Ministerului ca rezultat al recunoaşterii

unei nevoi de activitate de elaborare a politicilor. Ea a fost impusă de administraţia centrală.

Educaţia timpurie (ET) este o temă centrală, de primă prioritate a strategiei ministeriale. Spre

deosebire de alte domenii care sunt de acum bine stabilite, încercate şi testate în Minister, ET

este nouă pentru toate scopurile practice. Punerea în aplicare a acestei părţi a strategiei va

necesita conducere şi resurse. O persoană din cadrul Ministerului va trebui să elaboreze o

viziune şi o misiune completă, strategii şi planuri, să coordoneze diversele părţi implicate şi

să monitorizeze progresul. Pentru moment, nu există o unitate dedicată ET în cadrul

Ministerului. Funcţia nu este diferenţiată şi există un singur specialist în învăţământul primar

care activează în acest domeniu. Setul de calificări foarte specializate necesare pentru ET

justifică diferenţierea organizatorică în acest moment, şi domeniul de aplicare al acţiunilor

care urmează să fie întreprinse este suficient de mare pentru crearea unei unităţi

organizatorice de ET de sine stătătoare.

Există un grup de 5 persoane care se ocupă de IT în cadrul Direcţiei Generale Economie şi

Finanţe. Grupul nu apare sub nicio formă în organigrama Ministerului. Se pare că el aparţine

de Direcţia Patrimoniu, Modernizare şi Investiţii. Acesta păstrează un server mare cu Baza de

Date Naţională a Educaţiei (BDNE) şi alte câteva baze de date operaţionale. El funcţionează

ca unitate IT, nu ca organizaţie însărcinată cu funcţia mai vastă de management al

informaţiilor. Nu există o organizaţie însărcinată cu această funcţie.

Există o Unitate de Politici Publice (UPP) în cadrul Ministerului. Conform informaţiilor

oferite, UPP ar trebui să fie o unitate strategică aflată nemijlocit în subordinea Ministerului,

astfel încât să aibă suficientă putere pentru a îndeplini rolul de grup consultativ intern şi să

ajute ministrul să modernizeze Ministerul, dar în practică, UPP pare marginalizată şi

incapabilă să îndeplinească această funcţie. Ea se află în subordinea Secretarului General şi

nici măcar nu apare în organigramă.

În afară de patru unităţi care sunt dedicate managementului proiectelor, aproape fiecare

direcţie în parte din Minister gestionează, de asemenea, proiecte. În cadrul anumitor direcţii,

implicarea în managementul proiectelor este atât de profundă, încât managerii şi personalul

nu se pot concentra în mod corespunzător asupra activităţii lor principale. Aşa cum a afirmat

un director „ne transformăm într-o organizaţie de gestionare a proiectelor, deoarece totul este

un proiect; ca director, petrec din ce în ce mai mult timp aici şi din ce în ce mai puţin acolo.

Per ansamblu, îmi petrec doar 60% din timp în domeniu mandatului meu; 40% din timpul

meu este dedicat proiectelor.”

Ministerul are termeni de referinţă pentru fiecare unitate organizatorică denumite

Regulament de Funcţionare (ROF) şi fişe ale postului pentru fiecare post. Toate unităţile şi-

38

au scris propriile ROF, şi toţi titularii posturilor şi-au scris propriile fişe de post fără ajutorul

vreunui expert în analiza posturilor, proiectarea lucrului şi structurarea organizatorică. ROF

nu au fost revizuite de niciun specialist relevant din Minister. Ele au fost trimise direct

Direcţiei Generale Juridic şi Contencios a Ministerului să fie considerate drept documente

legale. Fişele de post au fost revizuite de managerii unităţilor, iar apoi au fost trimise

Direcţiei respective. Ambele instrumente trebuie să ofere conducerii şi personalului nu numai

nişte liste cu domenii de responsabilitate, ci şi un cadru conceptual pentru a înţelege mai bine

motivaţia şi scopurile rolurilor lor. În urma analizării unui model de ROF şi a fişelor de post,

precum şi a comentariilor făcute în multe discuţii purtate cu managerii şi personalul

unităţilor, este clar că ROF şi fişele de post sunt foarte neadecvate. Pe de o parte, ele sunt

percepute de personal ca fiind o neplăcere birocratică; pe de altă parte, ele sunt folosite de

personal ca „măsură de protecţie” pentru a-şi limita responsabilităţile şi răspunderea.

Structura actuală a Ministerului nu reflectă două evoluţii importante: trecerea la bugetarea pe

bază de programe şi progresele înregistrate în descentralizare. Guvernul a trecut deja la

bugetarea pe bază de programe la începutul anului. Totuşi, programele bugetare nu

corespund diviziunii muncii din Minister aşa cum reiese din structura acestuia. Din cauza

structurii actuale este dificil, sau chiar imposibil, ca managerii să fie traşi la răspundere

pentru un program din buget. Descentralizarea a fost pe ordinea de zi a guvernului încă din

2005. Ea avansează încet, dar sigur. Guvernul a trecut deja la finanţarea şcolilor în funcţie de

numărul de elevi. Când descentralizarea va fi complet implementată, va exista o schimbare în

rolurile câtorva direcţii generale şi direcţii. De exemplu, rolul Direcţiei Generale

Management, Resurese Umane şi Reţea Şcolară se va modifica şi se poate chiar diminua, iar

rolul Direcţiei Inspecţie Şcolară se va schimba şi ar putea creşte. [Situaţia descentralizării,

inclusiv influenţa acesteia asupra naturii activităţii şi structurii organizatorice a Ministerului

de la sediul central vor fi examinate detaliat în timpul celei de-a doua runde a analizei

funcţionale.] Aceşti doi factori sporesc foarte mult urgenţa necesităţii de a reproiecta

structura Ministerului.

36. Reglementările privind funcţiile publice referitoare la numărul de angajaţi necesar pentru

înfiinţarea unei unităţi organizatorice în cadrul Ministerelor sau al altor agenţii reprezintă cauzele

primelor trei probleme cheie raportate mai sus. Aceste reglementări nu oferă Ministerului

libertate suficientă pentru a se organiza şi pentru a funcţiona în modul cel mai eficient. Conform

acestor reglementări, toate ministerele pot înfiinţa o direcţie generală şi pot numi un director

general numai dacă au 25 de persoane plus directorul general; 15 persoane sunt necesare pentru o

direcţie, iar 5 persoane pentru un serviciu. Aceste cifre nu au absolut nicio legătură cu cerinţele

operaţionale şi cu volumul de muncă. Acestea au împiedicat Ministerul să se organizeze cum ar

fi dorit şi l-au obligat să creeze direcţii generale care nu au niciun rost şi o structură

organizatorică care este foarte ineficientă.

39

5.2. Natura activităţii în Minister

37. Aşa cum s-a arătat anterior, toate funcţiile cheie care trebuie să existe într-un sector al

învăţământului există în sectorul învăţământului preuniversitar din România. Totuşi, este

important faptul că multe din aceste funcţii se regăsesc în agenţii specializate din afara

Ministerului, nu în cadrul acestuia. Elaborarea curriculum-ului , elaborarea manualelor şcolare şi

materialelor didactice, asigurarea facilităţilor fizice, asigurarea calităţii, evaluarea cunoştinţelor

şi testarea şi examinarea se află toate în afara Ministerului. Odată cu descentralizarea, după

adoptarea noii legi a educaţiei, Ministerul va finaliza, de asemenea, transferarea managementului

şcolar către instituţiile de învăţământ, de exemplu angajarea cadrelor didactice se va face de către

şcoli cu o oarecare implicare a autorităţilor locale. De asemenea, instruirea profesorilor înainte

de numirea în funcţie – cu cerinţa suplimentară de a obţine o diplomă de master didactic – este

responsabilitatea universităţilor. Dintre toate funcţiile cheie specifice educaţiei, numai inspecţia

şi perfecţionarea profesorilor va rămâne în cadrul Ministerului.

38. Pe de o parte, acesta poate părea un volum de lucru prea mic pentru un Minister, dar în

realitate nu este. Cel mai important rol al Ministerului este să stabilească obiectivele generale, să

ofere îndrumare strategică, să mobilizeze resurse şi să monitorizeze performanţa – să

supravegheze întregul sistem. De asemenea, el este răspunzător pentru sistem faţă de primul

ministru, faţă de Ministerul Finanţelor Publice, Parlament şi publicul larg. Totuşi, Ministerul nu

se concentrează suficient asupra acestei activităţi. Conform datelor colectate la interviuri şi

confirmate de fiecare director general şi de fiecare director, se pune accentul mai mult pe

managementul proiectelor, oferirea de informaţii şi decizii la cerere şi pe activitatea

administrativă în general. Mult mai puţină atenţie şi mult mai puţine resurse sunt acordate rolului

de supraveghere, gândire şi elaborare de strategii.

39. Există două unităţi în Minister care raportează implicarea în activitatea legată de politici

şi de strategii. Una este Direcţie Generală Strategii, Educaţie şi Convergenţă cu Agenda de la

Lisabona şi cu Piaţa Muncii [în prezent, o direcţie generală fără un director general]. În această

direcţie generală, 17 din cei 26 de angajaţi lucrează într-o direcţie pentru relaţii cu părţile

interesate. Nouă (9) se ocupă de toate celelalte domenii. Activitatea privitoare la strategii din

această unitate pare să fie legată de pregătirea contribuţiilor la strategiile care sunt dezvoltate de

alte agenţii cum ar fi MFP. Cealaltă unitate este Unitatea de Politici Publice (UPP), care a fost

înfiinţată în 2007 ca urmare a unei decizii a guvernului de a înfiinţa asemenea unităţi în toate

ministerele în scopul coordonării planificării strategice, consolidării capacităţii administrative,

modernizării administraţiei publice şi punerii în practică a sistemelor de monitorizare în vederea

evaluării implementării politicilor publice. UPP are 11 angajaţi şi pare a fi implicată mai ales în

monitorizare. Ea se implică foarte mult în pregătirea Raportului Anual al Ministerului. Unitatea

este subordonată prin lege Ministerului, dar a fost delegată biroului Secretarului General. Aşa

cum s-a indicat mai devreme, ea nu apare în organigramă. Aceste aspecte indică statutul care îi

este acordat – şi funcţia acestuia – în cadrul Ministerului. Nicio altă unitate din Minister nu pare

40

angajată în analiza politicilor, în dialogul referitor la politici şi în elaborarea strategiilor.

Directorii generali care s-ar putea implica, teoretic, în aceste activităţi, au raportat că 90% din

timpul lor este ocupat cu oferirea de informaţii şi decizii la cerere, managementul proiectelor şi

problemele operative generale cotidiene. Faptul că strategiile nu primesc atenţia cuvenită reflectă

într-o oarecare măsură progresul lent al descentralizării. Atât timp cât sistemul este centralizat,

Ministerul va rămâne, în mare parte, o agenţie operativă şi va trebui să aloce o mare parte din

timp problemelor sale operaţionale. Totuşi, acest lucru nu trebuie să se facă în detrimentul

problemelor strategice, deoarece, indiferent de gradul de descentralizare din sistem, Ministerul

este principala agenţie responsabilă cu strategia.

Managementul proiectelor în cadrul Ministerului

40. Managementul proiectelor, în special, necesită atenţie. Ministerul şi agenţiile subordonate

acestuia au actualmente 58 de proiecte finanţate din fonduri structurale în curs de implementare

care sunt gestionate de diferitele sale direcţii şi agenţii; sunt în proces de contractare alte 101 de

proiecte. Există două unităţi specializate în implementarea proiectelor care gestionează alte

proiecte, şi o a treia unitate specializată care are rolul de a ajuta toate direcţiile şi agenţiile să-şi

gestioneze proiectele finanţate din fonduri structurale. Suma totală de bani disponibilă care poate

fi utilizată în proiectele care sunt implementate acum este de 872.045.000 RON. Valoarea medie

a unui proiect este de 16 milioane RON (aproximativ 3,5 milioane de Euro). Deşi are o valoare

financiară relativ mică, fiecare proiect necesită un volum foarte mare de muncă. Acest volum

este determinat de două cauze: (a) numeroasele reguli de achiziţie şi rambursare impuse de

reglementările privind proiectele finanţate din fonduri structurale, şi (b) numeroasele articole

care trebuie achiziţionate şi achitate, precum şi problemele care trebuie rezolvate în cadrul

fiecărui proiect.

41. Conform regulilor proiectelor finanţate din fonduri structurale, fiecare proiect trebuie să

aibă cel puţin: un manager de proiect, un consilier juridic, o persoană responsabilă cu problemele

financiare, un contabil autorizat şi un achizitor public, iar toate aceste persoane trebuie să fie

angajaţi ai Ministerului. Unitatea însărcinată să sprijine toate direcţiile are doar opt posturi dintre

care două sunt vacante. Ea nu lucrează pentru direcţii. Doar oferă sprijin cu sfaturi în rezolvarea

diferitelor probleme şi aprobări în cadrul MECTS etc. Managerii de proiecte sunt, de obicei,

persoanele din diferitele direcţii care au elaborat propunerile. Toţi consilierii juridici se află în

Direcţia Generală Juridic şi Contencios. Toţi ceilalţi sunt angajaţi obişnuiţi care lucrează în

diferite alte direcţii. Deşi nu există dovezi solide, aproape toate persoanele intervievate au

confirmat că implementarea şi gestionarea proiectelor ocupă mult timp, sau tot timpul celor care

sunt implicaţi oficial în proiecte. Există variaţii în activităţile de punere în aplicare, dar se spune

că managerii de proiect îşi ocupă intre 15% şi 60% din timp cu proiectele. Cei mai ocupaţi

membri ai echipelor de proiecte sunt, se pare, cei care se ocupă de finanţe, contabilitate şi

achiziţii. Conform declaraţiilor şefului unităţii specializate în a ajuta toate celelalte direcţii să-şi

gestioneze proiectele finanţate cu fonduri structurale (confirmate şi de câţiva manageri de la

41

nivel înalt), „îşi îndeplinesc sarcinile de serviciu cotidiene după ce lucrează la proiecte şi pleacă

la miezul nopţii … lucrează adesea între 12 şi 16 ore pe zi.” Managerii de proiect le ţin adesea

locul şi se spune că lucrează la fel de mult.

42. Există consecinţe serioase ale acestei situaţii. Una este că lucrul la proiecte a modificat

semnificativ natura activităţii Ministerului - conţinutul şi fondul activităţii desfăşurate.

Personalul implicat în punerea în aplicare şi gestionarea proiectelor, care îşi desfăşura deja

activitatea principală cu normă întreagă înainte de introducerea proiectelor, trebuie să desfăşoare

acum ambele activităţi. Ei pot lucra peste program, dar chiar cu ore suplimentare nu-şi pot

îndeplini toate activităţile principale în mod eficient, sau chiar deloc. Chiar dacă toate proiectele

sunt în domeniile funcţionale în care lucrează, cea mai mare parte a activităţilor desfăşurate în

cursul implementării lor este legată de achiziţii, plăţi şi probleme tehnice/administrative – nu de

fondul funcţiilor pe care le deţin. În unele cazuri proiectele nu ţin în niciun caz de domeniile

funcţionale ale managerilor de proiect; de exemplu, cele 8 proiecte aflate actualmente în curs de

implementare pentru conectarea tuturor şcolilor la internet sunt gestionate de directorul Direcţiei

Relaţia cu Asociaţiile Profesionale, Părinţi, Asociaţii ale Elevilor şi Studenţilor, Patronate. Este

foarte greu de crezut că acest director mai are timp să se gândească la principalul obiect de

activitate al unităţii sale.

43. O altă consecinţă este aceea că Ministerul a atins limitele capacităţii de a absorbi fonduri

pentru finanţarea proiectelor. Analizând plăţile făcute în zece proiecte trianulae finanţate din

fonduri structurale care au demarat pe 1 noiembrie 2008, se poate observa că nici în acest

domeniu nu mai există capacitate reală de absorbţie de fonduri pentru finanţarea proiectelor.

Pentru toate aceste proiecte, 20 de luni, mai precis peste jumătate din timp, s-a scurs deja, dar

rata tragerilor de fonduri pentru nouă dintre acestea este cuprinsă între 0 şi 12,8%. La unul dintre

proiecte tragerile de fonduri au atins 26,2%. Din unsprezece proiecte demarate între luna

septembrie şi luna decembrie a anului 2009, pentru patru nu au fost trase fonduri până acum, iar

restul au primit în jur de 1%. Ritmul lent de implementare indică în mod clar că plafonul

capacităţii a fost atins. În acest ritm de implementare, probabil că niciunul dintre proiecte nu va

trage fondurile în întregime în trei ani.

44. În raportul iniţial pentru această analiză funcţională, care a fost elaborat în aprilie 2010,

echipa a menţionat că „noul val de proiecte care planificat până la sfârşitul lunii iulie a anului

2010 va crea o situaţie imposibilă dacă Ministerul nu ia măsuri urgente să-şi mărească

capacitatea de absorbţie.” De atunci Ministerul a luat într-adevăr măsuri menite să rezolve

problema capacităţii de absorbţie. El a redefinit rolul unităţii specializate în implementare şi îi

transferă 40 de angajaţi de la alte unităţi care trebuie să se ocupe de activităţile de zi cu zi şi de

gestionarea proiectelor finanţate din fonduri structurale. Implementarea proiectelor ar trebui

transferată de la toate unităţile care nu sunt dedicate implementării la unitatea specializată

consolidată. Rolul acestei unităţi se schimbă de la simpla furnizare de consultanţă pentru toate

direcţiile care gestionează proiectele de fonduri structurale la implementarea efectivă a acestor

42

proiecte. Cea mai mare parte a activităţii care va fi efectuată de cele 40 de persoane care au fost

transferate la această unitate va fi cea de achiziţii, plăţi şi administraţie/management general al

proiectelor. Totuşi, mărirea capacităţii de absorbţie trebuie abordată într-un context mai larg.

Ministerul trebuie să-şi îndrepte atenţia mai mult asupra rolului strategic pe care îl are în calitate

de agenţie principală în acest sector. Asta înseamnă nu numai să găsească o soluţie în problema

managementului de proiect dar şi pentru reducerea volumului solicitărilor de informaţii şi

decizii, cât şi a volumului de muncă pur administrativă şi adesea de nivel inferior care ajunge la

conducerea superioară. Aşa cum se va arăta mai departe în raport, o mare parte a activităţilor

administrative şi de nivel inferior se datorează unui grad foarte scăzut de delegare a autorităţii în

cadrul Ministerului.

Recomandări:

Ministerul trebuie să elaboreze o nouă structură organizatorică care să corespundă mai mult

principiilor structurării organizatorice şi care să ţină cont de schimbarea rolului său în cadrul

sectorului după implementarea completă a descentralizării. În conceperea noii structuri,

trebuie acordată o atenţie deosebită nu numai modului în care ea se potriveşte structurării

programelor în cadrul sistemului (de exemplu preşcolar, primar, secundar etc.) şi bugetării

programelor, ci şi modului în care răspunde altor nevoi organizatorice cheie. Trei dintre

acestea privesc lipsa unui cadru organizatoric adecvat pentru elaborarea politicilor şi

strategiilor, managementul informaţiilor şi IT, precum şi gestionarea relaţiilor cu părţile

interesate din mediul exterior sistemului.

Guvernul trebuie să revizuiască toate regulamentele privind administraţia de stat şi publică

în ceea ce priveşte structura ministerelor (şi altor agenţii), să elimine reglementările cu

privire la numărul de angajaţi necesari pentru înfiinţarea unor unităţi organizatorice şi orice

alte reguli care limitează libertatea Ministerelor de a se organiza mai eficient.

Numărul mare de inspectori şi personal auxiliar pe care îl are Ministerul în 42 de inspectorate

judeţene este unul din activele strategice cheie de care el dispune. Ministerul trebuie să-şi

utilizeze forţa de muncă ca pe un instrument cu care să asigure implementarea cu succes a

strategiei de descentralizare. Şefului acestei forţe de 1.504 de inspectori, care se află la sediul

Ministerului, trebuie să i se încredinţeze sarcina şi responsabilitatea implementării strategiei

de descentralizare a Ministerului. Resurse financiare semnificative trebuie alocate

inspectoratului pentru a-i instrui pe inspectori în rolul de agenţi ai schimbării şi persoane

resursă în şcoli.

Măsurile luate de Minister pentru a-şi îmbunătăţi capacitatea de absorbţie trebuie consolidate.

Ministerul trebuie să ia măsuri pentru modificarea reglementărilor care îl împiedică să

angajeze alt personal dacât cel al Ministerului ca manageri de proiect sau pentru alte funcţii

în cadrul proiectelor.

Achiziţiile şi plăţile sunt posturi care necesită un nivel înalt de specializare. Persoanele care

au fost transferate într-o unitate mai mare de implementare a proiectelor nu par să aibă

calificările specializate necesare pentru executarea acestor sarcini. Pentru acestea trebuie

43

asigurate cursuri intensive iniţiale în aceste domenii, iar apoi, cu timpul, instruire

suplimentară care să completeze aceste cursuri.

Trebuie înţeles faptul că, deşi punerea în aplicare a proiectelor a fost transferată unităţii

dedicate implementării acestora, există probleme de fond – cum ar fi obiectivele, conţinutul

şi domeniul – care rămân în sarcina unităţilor din Minister de care aparţin proiectele din

punct de vedere funcţional.

Ministerul poate efectua studii tehnice pentru a analiza şi contribui la degrevarea de sarcini

organizatorice de nivel inferiar care sunt îndeplinite actualmente de conducerea superioară.

Un studiu trebuie să analizeze nivelul actual de delegare a autorităţii în Minister în scopul de

a identifica posibilităţile de extindere a delegării la nivelurile inferioare. Trebuie identificate

condiţiile necesare pentru a crea în cadrul Ministerului o cultură organizatorică menită să

promoveze delegarea şi trebuie luate măsuri pentru realizarea lor. Cel de-al doilea studiu

poate avea ca scop analizarea circuitului de cereri de informaţii care sunt adresate

Ministerului şi sunt transferate în interiorul lui; coroborat cu studiul referitor la delegare,

trebuie găsite metode de redirecţionare a unei părţi a acestui circuit şi de autorizare a

nivelurilor inferioare să răspundă la cereri.

VI. Management strategic şi managementul performanţei în sector

6.1. Managementul strategic

Claritatea, realismul şi utilitatea strategiei principale

45. Ministerul este principala agenţie din sector. Cel mai important rol de conducere este

acela de a asigura direcţia acţiunilor – în acest caz direcţia acţiunilor pentru întregul sector.

Instrumentul cheie de direcţionare utilizat de lideri este o strategie principală care include o

viziune globală, un set de strategii la nivel înalt, (denumite în cuprinsul acestui document

„obiective strategice”) şi o misiune mai specifică. Este încurajator să vedem că Ministerul are

într-adevăr o strategie de bază. Strategia de bază este foarte bine adaptată la mediul extern socio-

economic: el are o viziune şi o misiune bine concepute şi clare, iar cele unsprezece obiective

strategice ale sale se concentrează asupra domeniilor adecvate. În prezent există un consens

general în ţară privind viziunea, misiunea şi obiectivele strategice ale acestuia. Echipa consideră

că Strategia Principală este fezabilă atât din punct de vedere politic cât şi din punct de vedere

tehnic.

46. Strategia de bază a evoluat în ultimii trei ani în cadrul unui proces care a debutat cu

înfiinţarea Comisiei Prezidenţiale în ianuarie 2007 pentru efectuarea unei analize a situaţiei,

definirea viziunii şi identificarea principalelor obstacole care trebuie depăşite în cursul punerii în

aplicare a acestei viziuni. Raportul comisiei a fost dat publicităţii în luna iulie a anului respectiv

şi a fost urmat de semnarea Pactului Naţional pentru Educaţie pe 5 mai 2008 de toate partidele

44

politice precum şi de 22 de organizaţii, printre care două dintre cele trei sindicate ale profesorilor

(unul dintre aceştia şi-a retras semnătura ulterior), organizaţii studenţeşti, asociaţii ale părinţilor

şi ONG-uri. După elaborarea acestui raport, Comisia a elaborat strategia principală pentru

sectorul învăţământului în 2008. Obiectivele strategice cheie din cadrul strategiei principale sunt

menţionate în căsuţa de mai jos.

47. Sub conducerea actualului ministru al educaţiei, care a fost numit în funcţie în decembrie

2009, Ministerul a elaborat proiectul noii legi a educaţiei pe baza strategiei principale. Proiectul

de lege este mult mai detaliat decât strategia principală. Ministerul a revizuit cele 11 obiective

strategice, dezvoltând multe alte strategii specifice pentru fiecare dintre acestea. Proiectul de lege

este dezbătut actualmente în Parlament. Proiectul a fost trecut prin Camera Deputaţilor şi este

acum la nivelul Comisiei Senatului. Dezbaterea se concentrează asupra unui număr relativ mic

de probleme care nu se află la nivelul obiectivelor strategice generale. Multe sunt legate de

învăţământul universitar şi nu se regăsesc în domeniul învăţământului preuniversitar. Nu sunt

probleme tehnice; din punct de vedere tehnic, ele pot fi implementate, dar cu toate acestea sunt

foarte relevante pentru diferite grupuri de interese, inclusiv pentru sindicatele profesorilor,

universităţile de stat, universităţile private, editorii de manuale şcolare. Se pare că este greu să se

ajungă la un consens. acest lucru ar putea afecta dorinţa de reformă, indiferent cine ar fi în

guvern sau în opoziţie în momentul respectiv. În domeniul învăţământului preuniversitar

asemenea probleme includ, de exemplu, componenţa consiliilor şcolare, ocuparea posturilor de

cadru didactic şi includerea unei clase pregătitoare în şcolile primare, precum şi a clasei a IX-a la

gimnaziu. În consecinţă, fezabilitatea politică a strategiei foarte detaliate, aşa cum este reflectată

Obiectivele strategice cheie din cadrul strategiei principale a Ministerului

pentru sector

1. Restructurarea sistemului de învăţământ

2. Asigurarea unei infrastructuri, a echipamentului şi hardware-ului

necesare pentru clasa pregătitoare şi clasa a IX-a

3. Reformarea curriculum-ului

4. Stabilirea Educaţiei Timpurii ca prioritate în educaţie

5. Reformarea funcţiei de evaluare: conţinut, proces, metodologie şi

certificare

6. Urgentarea descentralizării

7. Instituirea educaţiei permanente ca procedură de rutină în toate

instituţiile şi creşterea procentului de participare a adulţilor la 20%

8. Ajutarea cadrelor didactice să se alăture elitei profesionale naţionale

9. Concentrarea educaţiei pe nevoile utilizatorului

10. Alocarea a cel puţin 6% din PIB pentru educaţie

11. Intensificarea sprijinului oferit de mediul exterior: obţinerea de fonduri

de la UE şi de la alte agenţii externe

45

aceasta în proiectul propus al legii învăţământului, este în discuţie. Concluzia este că totuşi, chiar

dacă noua lege propusă nu este aprobată în acest moment, viziunea, misiunea şi majoritatea sau

chiar toate strategiile generale la nivel înalt vor supravieţui. Este foarte probabil ca, din cauza

nivelului ridicat de politizare din sectorul învăţământului, aprobarea unei noi Legi a Educaţiei în

Parlament va dura mai mult timp. Totuşi, aşa cum s-a indicat mai devreme, elemente ale

strategiei ar putea fi implementate pe baza legilor existente şi nu ar trebui să aştepte noua

legislaţie.

48. Cu toate acestea, există o diferenţă între fezabilitatea politică sau tehnică şi capacitatea

reală de a implementa o strategie fezabilă din punct de vedere politic şi tehnic. Din punct de

vedere al capacităţii – şi în special disponibilitatea resurselor financiare şi umane necesare

implementării strategiei principale – fezabilitatea este pusă sub semnul întrebării. Strategia

principală a fost elaborată de Comisia Prezidenţială, iar Ministerul a preluat-o şi a transpus-o

imediat în proiectul noii legi, fără a stabili mai întâi toate alternativele strategice prioritare şi fără

a evalua capacitatea tuturor agenţiilor din sector de a o pune în aplicare. Alternativele strategice

neprioritizate reprezintă o iniţiativă uriaşă. Punerea în aplicare a acestora va necesita o

capacitate substanţială care nu există actualmente. Două exemple ale magnitudinii acestei

iniţiative se regăsesc mai jos:

a. Reforma curriculara – Trecerea la un curriculum bazat pe competenţe la toate materiile şi la

toate clasele din sectorul învăţământului preuniversitar implică o reproiectare şi o re-elaborare a

tuturor planurilor-cadru şi programelor. (Revizuirile anterioare efectuate în cadrul unui proiect al

BM au fost considerate prima runda a unei posibile schimbări fundamentale a conţinutului şi

metodologiei. Acestea au fost efectuate, de asemenea, înainte de a apărea e-learning. Există 7 arii

curriculare şi 25 de materii/discipline diferite în cadrul acestora – unele dintre acestea sunt

predate în două sau trei clase diferite. Activitatea implicată este meticuloasă şi foarte laborioasă.

Pentru această activitate va trebui să fie angajaţi numeroşi specialişti externi care trebuie

supravegheaţi de un număr mai mic, dar considerabil, de specialişti interni. După aceea, va fi

necesar să se rescrie manualele şcolare şi să se reproducă alte materiale didactice. Rescrierea

manualelor şcolare înseamnă o evaluare a multora dintre acestea înainte de a fi aprobate pentru

listă. Toţi profesorii vor trebui instruiţi (consultaţi secţiunea următoare privind instruirea). În

plus, va fi necesar să se elaboreze teste noi, sau să se modifice cele existente, este indicat în

strategie: noile teste pentru terminarea clasei pregătitoare şi a caselor a II-a şi a IX-a, şi cele

actuale pentru terminarea clasei a IV-a şi a VI-a. În plus, strategia necesită transpunerea tuturor

conţinuturilor care trebuie învăţate în şcoală, a tuturor instrumentelor de lucru, şi a tuturor

ghidurilor pentru testele scrise în format electronic care să fie oricând accesibil (în funcţie de

necesităţi) pentru toţi elevii sau profesorii, pe un sistem de Management al învăţământului

online. Acesta presupune ca toate şcolile să fie complet echipate cu computere conectate la

Internet şi programe informatice educaţionale şi ca reţeaua să fie administrată şi întreţinută

corespunzător. Aşadar, reforma curriculumului este o iniţiativă foarte amplă în care sunt

46

implicate mai multe sectoare, inclusiv secţia de Curriculum a Institutului de Ştiinţe ale

Educaţiei, autorii din sectorul privat, editorii din sectorul privat, agenţiile de instruire şi Centrul

Naţional de Evaluare si Examinare. Nu s-a încercat încă evaluarea resurselor, timpului necesar

pentru realizarea acestei iniţiative (şi a tuturor celorlalte iniţiative) precum şi costurilor acestora.

Nu se ştie sigur dacă aceşti participanţi au sau nu resursele umane necesare pentru îndrumarea,

conducerea, supravegherea şi monitorizarea volumului de lucru implicat (presupunând că o mare

parte a lucrului va fi externalizată) şi fonduri pentru a plăti acest volum de lucru. Având în

vedere că Ministerul şi toate celelalte agenţii din sector aşteaptă să vadă dacă va fi sau nu

aprobată noua Lege a Educaţiei, nu au fost luate încă măsuri de realizare, şi nu există nicio

legătură între strategie şi planurile operaţionale anuale actuale.

b. Instruirea – Implementarea cu succes a multor componente cheie ale strategiei depinde de

instruire şi va putea fi realizată numai dacă persoanele implicate sunt instruite. Iată un exemplu

parţial şi incomplet:

Restructurarea nivelului învăţământului – integrarea Educaţiei Timpurii în învăţământul

obligatoriu, precum şi adăugarea clasei a IX-a la ciclul de învăţământ secundar inferior – se

va putea realiza numai dacă profesorii implicaţi în aceste două niveluri de învăţământ sunt

instruiţi corespunzător. Aproximativ 10.000 de profesori ar putea fi implicaţi la sfârşitul

fiecărui ciclu.

Trecerea spre un curriculum bazat pe competenţe va putea fi realizată numai dacă toţi

profesorii angajaţi în prezent vor beneficia de instruire amplă pentru a putea preda acest

curriculum. Directorii şcolilor trebuie, de asemenea, instruiţi. Centrul pentru Curriculum de

la Institutul de Ştiinţe ale Educaţiei planifică introducerea noului curriculum la două clase pe

an. Dacă acest plan este pus în aplicare, finalizarea schimbării va dura şase ani. Există

aproape 200.000 de profesori în şcolile primare, gimnaziale şi secundare. Toţi aceştia trebuie

instruiţi. Asta înseamnă în medie 33.000 de profesori în fiecare an doar în acest domeniu.

Introducerea flexibilităţii curriculare care permite profesorilor să-şi planifice predarea

individuală şi să aloce 25% din timpul de predare subiectelor alese de ei (în scopul educaţiei

remediale, consolidării cunoştinţelor sau stimulării elevilor capabili să obţină rezultate

deosebite) va putea fi realizată numai dacă toţi profesorii dobândesc competenţe pedagogice

suplimentare, precum şi cunoştinţe suplimentare privind disciplinele de studiu.

Descentralizarea multor funcţii cheie de management, administraţie şi de sprijin

tehnic/profesional la nivelul local şi cel al şcolilor va putea fi realizată numai dacă personalul

managerial, administrativ şi tehnic este instruit să îndeplinească şi să gestioneze bine aceste

funcţii.

Toate aceste iniţiative trebuie să aibă loc, deşi nevoia de a îmbunătăţi calitatea generală a

instruirii rămâne una puternică. Foarte mulţi profesori angajaţi în prezent vor trebui să fie

instruiţi suplimentar. Strategia principală anticipează trecerea la o instruire combinată şi

47

presupune că o mare parte a instruirii viitoare va fi oferită pe o platformă on-line pentru

Managementul Instruirii, ceea ce necesită, de asemenea, instruire suplimentară.

49. Având în vedere că multe dintre aceste iniţiative vor fi puse în aplicare simultan

(deoarece nu sunt prioritizate sau eşalonate), ne îndoim că sectorul învăţământului are

capacitatea de a produce în mod eficient şi eficace programe de instruire masivă în intervalul de

timp asumat pentru strategia principală. Vor fi implicaţi cel puţin patru actori principali din

sector: Centrul Naţional de Formare a Personalului din Învăţământul Preuniversitar din cadrul

Ministerului, furnizori din sectorul privat, Casele judeţene ale Corpului Didactic şi autorităţile

locale. Chiar dacă toate acestea ar putea fi mobilizate pentru a oferi instruirea necesară, este

improbabil ca profesorii înşişi să aibă timp să participe la toate aceste cursuri de instruire şi să

înveţe, în acelaşi timp, pentru masteratul didactic, care este o altă cerinţă.

Recomandări:

Ministerul trebuie să finalizeze lucrările implicate în proiectarea strategiei sale principale: (a)

Să prioritizeze obiectivele strategice şi strategiile din cadrul fiecăruia dintre aceste obiective;

(b) să stabilească resursele şi timpul necesar, precum şi costul posibil al fiecărei strategii; (c)

să evalueze capacitatea specifică de implementare a fiecărei agenţii relevante implicate în

ceea ce priveşte fiecare strategie şi, dacă este necesar, să mărească această capacitate; (d) să

ia decizii privind o combinaţie de măsuri care să includă mărirea capacităţii, dacă este

posibil, prelungind perioada de implementare a strategiei şi să reducă anvergura unora dintre

acţiuni; iar apoi (e) Să elaboreze planuri operaţionale organizatorice pentru implementarea

tuturor activităţilor rămase în strategie.

Primele trei etape sunt iterative, iar priorităţile finale şi secvenţializarea implementării vor fi

stabilite numai după cea de-a treia etapă.

Fiecare dintre agenţiile subordonate va trebui să parcurgă aceste cinci etape pentru a-şi

dezvolta propria strategie după ce Ministerul finalizează strategia globală a sectorului.

Ministerul va avea nevoie de asistenţă tehnică pentru a îndeplini cele cinci sarcini enumerate

în prima recomandare. Conceperea acestei asistenţe tehnice trebuie să vizeze în special

transferul de cunoştinţe şi dezvoltarea capacităţii interne de a elabora strategii, atât în cadrul

Ministerului cât şi în fiecare dintre agenţiile subordonate.

6.2. Managementul performanţei

50. Managementul performanţei constă în două componente cheie: monitorizarea şi luarea de

măsuri corective. Raportul anual al Ministerului privind starea Sistemului naţional de învăţământ

este instrumentul cheie de monitorizare. Raportul este impresionant! El demonstrează că se

colectează date şi arată că există capacitatea necesară analizării acestor date. Raportul calculează

32 de indicatori cheie (inspirându-se din cele mai bune practici internaţionale), analizează

48

tendinţele, face comparaţii internaţionale, şi face comentarii foarte pertinente privind domeniile

în care se află dificultăţile cheie cu care se confruntă România. De exemplu, în raportul din 2009,

Ministerul analizează atent o serie de indicatori pentru a concluziona că principala problemă a

României este deteriorarea calităţii, mai degrabă decât ratele de înscriere şi de abandon.

51. Problema este că analiza nu pare să ofere informaţii pentru luarea deciziilor şi să ducă la

măsuri corective. Aşa cum indică în mod clar raportul anual din 2009, calitatea, măsurată pe baza

rezultatelor la învăţătură, este slabă şi se deteriorează. Această deteriorare, care are loc cel puţin

din 2001, a fost înregistrată şi monitorizată corespunzător, dar nu a fost urmată de luarea unor

măsuri corective. Raportul din 2009 indică de asemenea, în mod clar, că prăpastia dintre

învăţământul urban şi cel rural se adânceşte dramatic, dar nu menţionează nimic despre vreo

schimbare a politicii, strategiei sau vreo măsură de eliminare a acesteia.

Recomandări:

Ministerul nu trebuie să aştepte ca o nouă lege cuprinzătoare a educaţiei să fie adoptată. În

timp ce continuă încercările de a convinge Parlamentul să adopte o astfel de lege, Ministerul

ar trebui să procedeze la punerea în aplicare a elementelor strategiei principale care pot fi

implementate pe baza legilor existente, cum ar fi unele din elementele de descentralizare.

VII. Sisteme şi practici de management utilizate în sector

Cultură şi practici manageriale generale

52. Informaţiile privind cultura şi practicile manageriale din sector au fost obţinute prin

interviuri în profunzime, precum şi cu ajutorul Chestionarului referitor la cultura şi practicile

manageriale. Chestionarul a fost administrat în cadrul Ministerului şi în patru dintre agenţiile sale

principale: Institutul de Ştiinţe ale Educaţiei, Centrul Naţional de Evaluare şi Examinare, Centrul

Naţional pentru Dezvoltarea Învăţământului Profesional şi Tehnic şi Agenţia Română de

Asigurare a Calităţii în Învăţământul Preuniversitar. El a inclus 44 de întrebări care s-au bazat

integral pe teoria managementului general şi s-au concentrat asupra comportamentelor

managerilor care sunt considerate „cele mai bune practici”. Întrebările s-au axat pe următoarele

16 domenii ale celor mai bune practici:

Organizarea şi diviziunea muncii

Lucrul în echipă

Definirea rezultatelor şi stabilirea obiectivelor

Planificarea generală şi operaţională

Urmărirea şi monitorizarea acţiunilor

49

Măsurarea rezultatelor şi evaluarea urmărilor

Luarea de măsuri corective

Evaluarea performanţei

Recompensarea rezultatelor bune şi confruntarea celor proaste

Formarea personalului

Coordonarea internă şi externă a acţiunilor

Delegarea responsabilităţii şi autorităţii

Practicarea responsabilităţii

Practicarea transparenţei

Utilizarea datelor şi informaţiilor

Gestionarea timpului

53. Distribuţia răspunsurilor oferite de respondenţi, în general, reflectă percepţia comună că

Ministerul şi agenţiile sale sunt gestionate în mod satisfăcător în multe, deşi nu toate, din cele 16

zone. Această percepţie nu este confirmată, însă, de datele colectate în cadrul interviurilor în

profunzime care au fost efectuate după chestionar şi de materialele documentare puse la

dispoziţia echipei. Datele obţinute pe baza interviurilor şi documentele dezvăluie o imagine

foarte diferită, în special la Minister. Discrepanţa sugerează că unele practici manageriale nu au

fost pe deplin înţelese, sau apreciate – o problemă discutată în detaliu în capitolul privind

gestionarea resurselor umane. Ea poate reflecta, de asemenea, o reacţie la metoda de notare, care

nu a permis respondenţilor să selecteze un punctaj mediu şi dorinţa acestora de a nu fi „prea

critici” în ciuda asigurării anonimatului. Echipa consideră că datele colectate în cadrul

interviurilor în profunzime şi găsite în materialul documentar oferă o evaluare mai realistă a

calităţii managementului general din sector .

54. Totuşi, chiar şi cei mai optimişti respondenţi au raportat că performanţa managerilor din

unele domenii trebuie îmbunătăţită semnificativ. Aceste domenii includ, de exemplu, organizarea

muncii (nu este bine echilibrată şi logică), recunoaşterea rezultatelor bune şi feedback-ul

constructiv (care lipseşte), formarea personalului (lipsa de preocupare şi de acţiune), şi

gestionarea reuniunilor. Este interesant faptul că răspunsurile la întrebări reflectă, de asemenea,

un decalaj între percepţia managerilor şi cea a personalului. În multe domenii punctajele acordate

de către manageri cu privire la diferitele practici (şi implicit, cu privire la modul în care le

gestionează) au fost mai bune decât punctajele acordate de personalul acestora. Din cei 16

manageri care au completat chestionarul la Minister, 15 au considerat că "managerii stabilesc

obiective clare, detaliate şi le explică” bine sau foarte bine. Numai unul nu a fost de acord. În

rândul angajaţilor, şase din 15 nu au fost de acord. Coordonarea între agenţii, delegarea

autorităţii şi discutarea politicilor cu personalul a primit din partea managerilor punctaje mult

mai mari decât din partea angajaţilor. Pe baza interviurilor în profunzime şi, de asemenea, pe

baza chestionarului, echipa a concluzionat că există loc de mai bine în ceea ce priveşte

competenţele manageriale şi atitudinile managerilor din Minister şi din agenţiile acestuia. Câteva

concluzii cheie sunt prezentate mai jos.

50

Cultura birocratică

55. În general, în sectorul public din România, inclusiv în sectorul învăţământului, există o

cultură birocratică foarte puternică.7 Prea multe decizii care ar trebui luate la nivel de agenţie sau

de inspectorat sunt luate în vârful ierarhiei la Minister. Există o preocupare pentru „metodologii”

sau proceduri. Trebuie parcurse proceduri lungi, cu multe etape, şi trebuie îndeplinite multe

condiţii (cum ar fi transmiterea unui volum mare de informaţii) pentru a ajunge în vârf şi pentru

a obţine deciziile. Dacă există responsabilitate, ea se referă la respectarea procedurilor. Una din

cauzele acestei situaţii ar putea fi standardizarea şi controlul excesive care au prevalat înainte de

1989 când era obligatorie respectarea directivelor partidului şi nimeni nu dorea iniţiativă. Acest

lucru a dus la un comportament adânc înrădăcinat de respingere a riscurilor.

56. Agenţiile din afara Ministerului sunt supuse acestei birocraţii în relaţiile lor cu

Ministerul, dar au mai puţină birocraţie la nivel intern. Acest lucru are două cauze: mărimea mai

mică a acestora şi structurile lor organizatorice mai simple. Este mult mai uşor pentru personal şi

pentru managerii de la nivelul inferior să acceseze conducerea şi directorii de la nivelul superior

pentru a obţine deciziile necesare, atât timp cât aceste decizii intră în responsabilitatea agenţiilor

respective. Agenţii cum ar fi cele care se ocupă de curriculum, examene şi asigurarea calităţii

produc rezultate foarte concrete iar în cadrul acestora preocuparea pentru proceduri este adesea

înlocuită cu preocuparea pentru rezultate. Ele pot fi trase la răspundere mult mai bine pentru

rezultate.

57. Există o delegare foarte limitată a autorităţii de luare a deciziilor în cadrul Ministerului.

Şefii şi managerii de la nivelul superior au tendinţa de a atrage majoritatea deciziilor la nivelul

lor, în timp ce personalul, managerii de la nivelurile inferioare şi chiar senior managerii tind să

transfere acestora majoritatea deciziilor. Ambele tendinţe pot fi explicate prin comportamentul

de evitare a riscului – un comportament care poate fi observat şi în formularea ROF şi a fişelor

de post. Managerii de la nivelul superior nu au încredere în managerii de la nivelurile inferioare

şi în personalul lor, şi nici nu depun eforturi să-şi formeze personalul ca să poată avea încredere

în el. Pe de altă parte, managerii de la nivelurile inferioare evită să-şi asume răspunderea, ca să

nu fie penalizaţi pentru greşeli. Rezultatul este că şefii şi managerii de la nivelul superior se

implică în deciziile operative de zi cu zi, în timp de senior managerii şi managerii de la niveluri

inferioare acestora care ar fi putut lua aceste decizii în cel mai bun caz recomandă acţiuni

superiorilor lor iar apoi aşteaptă aprobarea şi supraveghează implementarea acestor decizii.

7 Consultaţi Cultura managerială în Europa de Est: România într-o perioadă de tranziţie

Dalton, Kevin George şi Kennedy, Elizabeth (2006) Management culture in Eastern Europe: Romania in

a period of transition (Cultura managerială în Europa de Est: România într-o perioadă de tranziţie).

International Journal of Knowledge, Culture and Change Management, 6 (7). pp. 119-128.

51

Această situaţie are două consecinţe. Prima este că există întârzieri mari în acţiuni; cea de-a

doua, şi poate cea mai importantă, este că managerii de la nivelul superior, care ar trebui să-şi

dedice majoritatea timpului problemelor strategice, se concentrează în cea mai mare parte a

timpului asupra problemelor operative. Aşa cum s-a indicat mai sus în cuprinsul acestui raport,

şefii au puţin timp să gândească, să elaboreze strategii, să conducă.

Coordonarea

58. Coordonarea exercitată de Minister în cadrul sectorului ca parte a rolului său de

conducere este slabă, aşa cum s-a arătat mai devreme. Coordonarea externă exercitată de fiecare

agenţie cu alte agenţii din sector variază în funcţie de relaţiile interpersonale dintre şefi mai mult

decât de necesităţi, dar, în general, este neadecvată. Coordonarea internă din cadrul Ministerului

şi al agenţiilor subordonate individuale este, în general, mai bună decât coordonarea externă

dintre acestea; totuşi, ea este mai bună în agenţii decât în Minister.

Recompensarea rezultatelor bune şi penalizarea celor proaste

59. Agenţiile subordonate din sectorul învăţământului au avut, în general, rezultate bune în

comparaţie cu Ministerul, în condiţiile unei capacităţi foarte limitate, dar nu au fost răsplătite în

niciun fel pentru performanţa lor: bugetele şi personalul acestora au fost reduse, în timp ce

bugetul şi personalul Ministerului au crescut, de fapt până în acest an, în ciuda faptului că

performanţa sa nu poate fi considerată excelentă (consultaţi detaliile din capitolul privind

resursele umane). La nivel individual situaţia nu este foarte diferită. Per ansamblu, managerii

reacţionează mai repede prin confruntarea performanţelor slabe, decât prin recompensarea

performanţelor bune. Nu sunt folosiţi bani pentru a recompensa performanţele bune, nu numai

din cauza crizei financiare, ci şi din cauza faptului că reglementările administraţiei de stat şi

Ministerului de Finanţe nu prevăd recompensă în bani. Obţinerea gradelor depinde de trecerea

timpului şi de promovarea la anumite examene mai mult decât de performanţă (sau chiar nu

depinde deloc de performanţă). Numirile în funcţii la nivel superior, transferurile dintr-un post în

altul nu sunt nici ele folosite ca instrumente de recompensare a performanţelor.

Transparenţa

60. Transparenţa internă nu este folosită de conducerea la nivelul superior din Minister

pentru a îmbunătăţi încrederea în Minister sau pentru a îmbunătăţi înţelegerea personalului

privind activităţile desfăşurate în cadrul acestuia sau în sector. Personalul nu primeşte, de obicei,

informaţii de fond când sunt luate decizii importante care nu se leagă direct de acestea, iar

informările privind activităţile desfăşurate în organizaţie sau în sector sunt rare. Elaborarea

politicilor nu este participativă. Discuţiile cu privire la politici sunt limitate la cele mai înalte

niveluri din cadrul Ministerului – adesea, la ministru şi la consilierii apropiaţi ai acestuia.

52

Deseori, după deciderea politicilor şi strategiilor, motivele adoptării acestora nu sunt clarificate

suficient.

Transparenţa şi influenţa din ce în ce mai mare a mass-media asupra sectorului

învăţământului

61. Actualmente există mai multă transparenţă externă în sectorul învăţământului decât a

existat în trecut, dar nivelul de transparenţă diferă atât de la o perioadă la alta (în funcţie de cine

este ministru) şi de la un subiect la altul (în funcţie de cât de sensibil este din punct de vedere

politic). Accesul la informaţii continuă să fie mai uşor pentru cei care au relaţii personale în

Minister sau în agenţie, nici Ministerul, nici agenţiile neutilizând încă suficient transparenţa ca

instrument în mod proactiv pentru a câştiga încrederea şi sprijinul publicului larg şi părţilor

interesate. Ele răspund mai clar şi mai complet la cererile de informaţii şi explicaţii iniţiate de

agenţiile şi persoanele din mediu, dar nu oferă informaţii şi explicaţii proactiv.

62. Prezenţa unui mediu extrem de politizat, în care influenţa mass-media asupra opiniei

publice a crescut în mod impresionant de la căderea regimului comunist poate limita capacitatea

Ministerului şi a agenţiilor acestuia de a-şi pune în aplicare strategiile. Mass-media s-a dezvoltat

foarte mult în România: numărul cotidianelor a crescut de la 36 în 1989 la 80 în 2005, numărul

revistelor a crescut în acelaşi timp de la 459 la 2044, numărul posturilor de radio private a

crescut de la 4 în 1993 la 443 în 2006, numărul orelor de difuzare TV a crescut de la 1.795 în

1989 la 35.040 în 2005, iar numărul jurnaliştilor a crescut de la 2.060 în 1989 la 20.000 în 2000.

Acest fenomen a fost însoţit de o schimbare majoră a rolului mass-media de la promotor al

statului şi ideologiei acestuia la apărător al societăţii civile care veghează şi raportează fiecare

posibil pas greşit, real sau închipuit. Astăzi există în România reporteri specializaţi în educaţie şi

ziare şi reviste cu secţiuni întregi dedicate educaţiei. Unele au editoriale frecvente despre

educaţie. Riscul de a nu fi transparent şi nevoia de a evita manipularea informaţiilor incomplete

şi imprecise de către presă sunt mult mai mari. Un bun exemplu al modului în care mass-media

influenţează Ministerul şi îl obligă să ia măsuri care sunt însă reactive este ceea ce s-a petrecut în

2006 la examenele de bacalaureat: mass-media au descoperit că testele fuseseră obţinute ilegal

de şcoli şi elevi şi au publicat informaţia. Conform celor relatate de directorul general al

Centrului de Evaluare şi Examinare, „Când presa a scris despre divulgarea testelor am decis să

elaborăm în fiecare an mai multe variante de teste asemănătoare – chiar peste zece - şi să

alegem unul dintre ele în dimineaţa examenului.”

Management şi responsabilitate bazate pe rezultate

63. Managementul din Minister şi din întregul sistem nu este bazat pe rezultate, nu sunt

folosite contracte de performanţă şi responsabilitatea nu este, în general, practicată. Deşi ierarhia

decizională din Minister şi din întregul sistem sunt clare, nu s-au putut aplica ierarhii pe linia

responsabilităţii în paralel cu aceasta. Condiţiile cheie necesare pentru aplicarea eficientă a

53

responsabilităţii nu au fost încă îndeplinite. Una dintre condiţii este că organizaţiile şi managerii

care trebuie să fie responsabili ar trebui să primească suficientă libertate de acţiune şi de decizie

pentru a concepe şi desfăşura activităţi în modul cel mai eficient. Pentru ca Ministerul să poată fi

ţinut răspunzător de către guvern, parlament sau primul ministru, acesta trebuie să poată, de

exemplu, să-şi proiecteze structura organizatorică şi să-şi gestioneze resursele financiare şi

umane în modul pe care îl consideră cel mai eficient. Dar, aşa cum am văzut mai devreme în

discuţia despre structura organizatorică a Ministerului, acest lucru nu este posibil actualmente

din cauza regulilor impuse de autorităţile administraţiei centrale.

64. Alte două condiţii sunt (a) că trebuie să existe o organizaţie sau un manager însărcinat

care să poată fi făcut răspunzător, şi (b) că rezultatul pentru care acesta este responsabil şi

răspunzător trebuie să fie foarte specific şi măsurabil. Cel mai important rezultat în educaţie este

la învăţătură. Rezultatele la învăţătură sunt specifice şi măsurabile, dar sunt produsul muncii din

multe domenii, de la numeroase niveluri şi din multe agenţii şi unităţi. Niciuna dintre acestea nu

poate fi facută responsabilă în mod individual pentru nivelul de instruire obţinut. Cea mai bună

alternativă de îndeplinire a acestor două condiţii este numirea unor manageri pentru programe,

definirea rolurilor lor în calitate de coordonatori şi integratori ai tuturor participărilor la

programe şi responsabilizarea lor cel puţin pentru acest rol.

65. În sistemele de învăţământ este uşor să defineşti programe deoarece munca este

organizată în şcoli în primul rând pe niveluri – pre-primar, primar, secundar şi superior – şi în al

doilea rând pe domenii de concentrare – general/academic, profesional/tehnic etc. Totuşi,

structura organizatorică a Ministerului face distincţia doar între învăţământul preuniversitar şi

învăţământul universitar. În cadrul învăţământului preuniversitar, organizarea nu se bazează pe

programele de lucru ci pe funcţii care nu sunt direct legate de aceste programe, cum ar fi

recunoaşterea gradelor şi diplomelor, managementul şi resursele umane din reţeaua şcolară,

precum şi elaborarea politicilor şi relaţiilor dintre părţile interesate. Există o singură Direcţie

Generală de Formare Continuă, dar toate programele de la învăţământul preşcolar la

învăţământul secundar sunt alăturate în mod nediferenţiat. Nu există direcţii sau directori

responsabili pentru ele. Singura persoană care poate fi facută responsabilă de ministru este

Directorul General, iar Directorul General nu are în subordine un manager de program pe care

să-l poată face răspunzător.

66. În sfârşit, din punct de vedere ierarhic, sub nivelul directorilor generali, al directorilor şi

şefilor de serviciu, vom găsi personalul fără funcţii de conducere. Totuşi, nici acesta nu poate fi

tras la răspundere pentru performanţa sa, deoarece practicile actuale de stabilire a obiectivelor şi

de evaluare a performanţelor nu sunt eficiente. Atât managerii cât şi personalul le consideră nişte

exerciţii pe hârtie nepractice şi nesemnificative. Una din cauze este că mediul sectorului este

foarte dinamic şi schimbător, şi trimite un flux intens şi constant de întrebări, cereri şi petiţii în

Minister. În consecinţă, o mare parte a lucrului la Minister este determinată în mod ad-hoc, iar

problemele neplanificate au o prioritate mai mare decât activitatea planificată. Câţiva manageri

54

au afirmat în interviuri că din cauza asta este dificil să stabilească în mod realist obiective chiar

şi pe termen scurt şi să introducă contracte de performanţă.

Recomandări:

Este nevoie de o schimbare fundamentală la Minister, în special în cultura şi practicile

manageriale, dar nu numai. Manageri din sectorul învăţământului trebuie să gândească şi să

acţioneze într-un mod diferit faţă de modul în care au gândit şi au acţionat foarte mulţi ani.

Cultura şi practicile nu se schimbă peste noapte printr-un edict dat de conducere. Schimbarea

lor durează ani de zile, dar programul de acţiune care ar duce la schimbare trebuie să fie

multifaţetat şi să fie iniţiat acum.

Un element al unui asemenea program este instruirea managementului. Pentru început, ar fi

bine să se asigure un program de instruire continuă la locul de muncă pentru toate persoanele

cu funcţii de conducere. Cea mai eficientă metodă ar fi conceperea unui program sub forma

unei serii de module specifice, de scurtă durată (1 sau 2 zile) practice, fiecare axat pe una sau

mai multe practici aferente. Chestionarul referitor la practicile manageriale, cu cele 16

domenii de bune practici, poate constitui un punct de plecare pentru conceperea modulelor.

Programul se poate desfăşura într-o perioadă de doi ani, de exemplu, iar fiecare dintre

module poate fi parcurs de mai multe ori în cursul acestei perioade, astfel încât toţi managerii

să aibă posibilitatea să participe la el. Programul trebuie să fie obligatoriu.

Autoritatea administraţiei publice care se ocupă de conceperea examenelor de promovare

trebuie să aplice cunoştinţele, competenţele şi atitudinile cheie din aceste module de instruire

în examene, astfel încât promovarea oamenilor în funcţii de conducere, sau de la un nivel de

conducere la altul, să fie mai strâns legată de cunoştinţele, competenţele şi atitudinile de care

au nevoie managerii.

Toate ROF ale unităţilor şi toate fişele de post pentru funcţiile de conducere trebuie să

reflecte conceptul de răspundere precum şi comportamentele de bune practici legate de

responsabilitate. Fiecare fişă a postului trebuie să includă un profil de calificări combinate şi

nivelul de competenţă necesar pentru îndeplinirea eficientă a acesteia. Aşa cum s-a indicat

mai devreme în acest raport, ROF eficiente conţin cadre conceptuale clare, inclusiv motivele

funcţiilor îndeplinite şi activităţile care trebuie efectuate. Anumite ROF speciale trebuie să

reflecte comportamentele specifice de bune practici. Cadrele conceptuale pentru ROF ale

unităţilor organizatorice care se ocupă cu relaţiile cu părţile interesate, de exemplu, trebuie să

reflecte conceptul referitor la transparenţă, să clarifice diferenţa dintre transparenţa reactivă şi

proactivă şi rolurile acestor unităţi în fiecare dintre ele.

Pentru a mări responsabilitatea, structura organizatorică a Ministerului trebuie să fie mult mai

apropiată de structura de lucru din sistemul şcolar. Ea trebuie să fie reconcepută astfel încât

să reflecte această structură de lucru, mai precis să reflecte programe de educaţie care să

producă absolvenţi la niveluri diferite şi cu orientări diferite. Va trebui să combine în mod

eficient unităţile bazate pe programe cu unităţile necesare bazate pe funcţii care se

intersectează cu programele.

55

Odată cu trecerea la bugetarea pe bază de programe, Ministerul trebuie să se asigure, de

asemenea, că programele sale bugetare corespund organizării muncii şi structurii sale

organizatorice.

VIII. Managementul cunoştinţelor şi informaţiilor

67. Utilizarea informaţiilor în Minister şi în sectorul învăţământului este, în general, prea

limitată. Informaţiile nu sunt considerate o resursă cheie în managementul strategic şi

operaţional, care sprijină formularea politicilor, planificarea, prioritizarea şi monitorizarea. Ele

nu sunt utilizate pentru a contribui la identificarea şcolilor, judeţelor şi regiunilor cu performanţe

slabe, pentru a măsura satisfacţia clientului şi pentru a încuraja părţile interesate locale să se

implice. Pentru a fi folosite în mod eficient în toate aceste domenii, ele trebuie să fie bine

gestionate – iar acest lucru nu se petrece încă. Este util să se facă o distincţie între informaţiile şi

analiza generale, care sunt produsul muncii de cercetare desfăşurate de obicei în universităţi,

institute de cercetare şi grupuri de analiză, pe de o parte, şi informaţiile şi analiza mai specifice,

care sunt produsul colectării de date şi analiza desfăşurată în cadrul Ministerului şi agenţiilor

sale.

8.1. Disponibilitatea informaţiilor generale şi analiza educaţiei în România

68. Foarte puţine studii de bază sunt dedicate aspectelor nepedagogice ale învăţământului din

România – desfăşurate fie de cercetători români, fie de cercetători din alte ţări. Nu există institute

de cercetare dedicate învăţământului în afară de Institutul de Ştiinţe ale Educaţiei care este

subordonat MECTS. La universităţi, se pune accentul pe instruirea pedagogică, pe psihologia

educaţională şi pe didactică. Există 50 de universităţi de stat şi 40 private în România. Zece (10)

universităţi de stat au departamente educaţionale, iar 28 au departamente de instruire pedagogică.

Există alte câteva departamente de instruire pedagogică în universităţile private. Cea mai mare

parte a activităţii constă în asigurarea modulelor didactice necesare pentru curriculumul

persoanelor specializate într-o anumită disciplină needucaţională şi care doresc să li se permită să

predea/să fie acceptaţi de MECTS ca profesori. Nu sunt predate materii din domenii cum ar fi

educaţia comparativă şi internaţională, istoria educaţiei, antropologia şi sociologia educaţiei,

politica publică în educaţie, economia educaţiei, statistica educaţiei şi finanţele educaţiei.

69. În trecut, universităţile erau angajate numai în predare, iar institutele academice erau

angajate în cercetare. Această tradiţie care a fost comună în Europa de Est se află într-o

schimbare rapidă, dar universităţile se află încă în tranziţie, concentrându-se mai mult asupra

predării decât asupra cercetării. Există foarte puţine publicaţii, iar cercetarea aproape că lipseşte

cu desăvârşire din domeniile nepedagogice/psihologice mai sus menţionate. Potrivit

prorectorului Universităţii din Bucureşti, niciun cadru didactic şi niciun cercetător nu este instruit

56

actualmente pentru a ocupa o funcţie în aceste domenii din învăţământul superior practicat în

universităţile din România. Institutul de Ştiinţe ale Educaţiei obişnuia să facă cercetare de bază

în anii 1990, când avea aproape 200 de angajaţi, dar de atunci personalul său a fost redus cu

aproape jumătate. Actualmente, Institutul are 105 de posturi, dintre care doar 79sunt ocupate, şi

numai 55 sunt profesionişti. Cercetarea desfăşurată de Institut este aplicată. O parte din ea este

efectuată la cererea Ministerului, iar o parte este iniţiată de institut, dar ca reacţie la obiectivele

strategice ale Ministerului. Institutul beneficiază de libertate academică şi îşi poate publica

cercetarea, dar nu dispune de buget pentru publicare. Studiile apar pe website-ul său. Lipsa de

fonduri îl îndepărtează de cercetare spre în domenii periferice cum ar fi elaborarea de materiale,

instruire şi consiliere, în care poate obţine finanţare externă, dar în care concurează, de

asemenea, cu alte agenţii publice şi private. Institutul a fost implicat, de exemplu, în introducerea

îndrumării şi consilierii – sau a serviciilor psihopedagogice – în şcoli. Actualmente, cercetătorii

de profesie îşi dedică 20% din timp unor activităţi care nu ţin de cercetare.

Recomandări:

Facultăţile educaţionale din universităţile româneşti trebuie consolidate în scopul pregătirii unei

generaţii de profesori universitari, cercetători şi practicieni la nivel înalt în domeniile economia

educaţiei, finanţele educaţiei, sociologia şi politica educaţiei, educaţia comparativă şi

internaţională, testarea şi măsurarea şi a elaborarea şi dezvoltarea curriculumului.

Ministerul poate crea, în colaborare cu universităţile, un program de burse de studiu pentru

studiile de licenţă în România şi în străinătate, pentru a contribui la formarea acestei generaţii de

profesori universitari, cercetători şi practicanţi.

De asemenea, Ministerul poate crea un fond de cercetare pentru profesori universitari şi

doctoranzi în vederea desfăşurării anumitor studii specifice, în strânsă colaborare cu aceştia,

precum şi pentru urmărirea anumitor proiecte pilot, importante în învăţământul românesc, pe

baza politicii şi agendelor de cercetare stabilite de el. Pe această agendă pot fi incluse subiecte

cum ar fi cauzele rezultatelor slabe la învăţătură în şcoli şi motivele pentru care performanţa nu

se îmbunătăţeşte în ciuda investiţiilor mai mari în educaţie. Pe baza acestor studii şi pe baza

experienţei altor ţări europene, Ministerul poate desfăşura o serie de proiecte pilot pentru a testa

efectul metodelor şi practicilor de instruire de la care se aşteaptă rezultate promiţătoare.

8.2. Disponibilitatea, managementul şi utilizarea informaţiilor în cadrul

Ministerului

70. Cererea de informaţii şi analize din sectorul învăţământului, în special din MECTS, este

slabă şi nu reflectă posibilul număr de utilizatori, de utilizări şi de aplicaţii. Numărul de subiecte

în legătură cu care pot fi colectate, analizate şi raportate informaţii, de exemplu, este foarte mare.

El include elevii, profesorii, personalul didactic auxiliar, şcolile, clasele, materiile de studiu,

57

manualele şcolare, examenele şi testele, bugetul şi cheltuielile etc. etc. Numărul posibililor

utilizatori este de asemenea mare, incluzând factori de decizie de la nivel înalt din Parlament şi

Minister, manageri, planificatori operaţionali şi planificatori de proiect, inspectori de la

inspectoratele judeţene, autorităţile locale, directori de şcoală, părinţi, ONG-uri şi presa. Dar

chiar şi cererea de informaţii venită din partea personalului operaţional din Minister care ar putea

folosi o mare parte a informaţiilor în activitatea sa de zi cu zi este limitată la doar o mică parte

din posibilii utilizatori. O dovadă care reflectă cererea slabă este că diferitele baze de date

privind educaţia din Minister nu au fost încă unificate. Asta înseamnă că nimeni nu le foloseşte

pentru activităţi analitice. De exemplu, ID-ul şcolilor din baza de date privind rezultatele la teste

diferă de ID-ul şcolilor din Baza de Date Naţională a Educaţiei. Nu s-a încercat până acum

unificarea datelor financiare de la Trezorerie cu datele privind educaţia. Evident, furnizarea de

informaţii şi analiză este slabă şi limitată nu pentru că nu există informaţii disponibile, ci pentru

că, pur şi simplu, ea corespunde nivelului cererii din sistem.

71. Există o singură excepţie în ceea ce priveşte cererea slabă de informaţii: aceasta este piaţa

nouă şi dinamică de prelucrare a informaţiilor care a apărut în România şi se dezvoltă rapid. O

varietate de agenţii – în special ziare, reviste şi canale TV – concurează acum pe piaţă în

furnizarea de informaţii pentru public privind performanţa guvernului, inclusiv sistemul de

învăţământ. Astfel, importanţa de a avea informaţii şi analiză în sector în scopul discursului

public a crescut foarte mult.

72. Ministerul vede şi tratează informaţiile cel mult ca pe un capital operaţional, tehnic şi

administrativ, nu ca pe un instrument strategic de politică, strategie şi comunicare, în ciuda

faptului că volumul de informaţii disponibile, sau care ar putea fi disponibile, multitudinea

utilizatorilor actuali şi posibili, utilizările, subiectele şi aplicaţiile, precum şi apariţia unei pieţe

de prelucrare a informaţiilor, fac din informaţii un activ strategic foarte important. Acest lucru

reiese clar nu numai din interviurile desfăşurate cu grupul IT, precum şi cu mulţi senior manageri

şi manageri la nivel înalt. El reiese şi din faptul că Ministerul nu dispune actualmente de un

cadru global viabil pentru a analiza sistematic utilizatorii şi utilizările şi nu are o organizaţie care

să se ocupe de managementul informaţiilor. De fapt, nimeni nu se ocupă cu crearea unui

asemenea cadru, sau cu creşterea cererii interne de informaţii şi analiză, pentru a se potrivi şi

pentru a se coordona cu oferta şi pentru a construi, în general, capacitatea Ministerului de a

utiliza în mod eficient informaţiile şi analiza.

73. Resursele umane şi financiare alocate de Minister funcţiei de gestionare a informaţiilor

sunt total neadecvate. Aşa cum s-a indicat mai devreme există un grup IT de şase persoane care

se ocupă de un număr de baze de date fundamentale în Direcţia Patrimoniu, Modernizare şi

Investiţii. Acestea includ Baza de Date Naţională a Educaţiei (BDNE), precum şi date referitoare

la reţeaua şcolară, la examenele de bacalaureat, la examenele de titularizare pentru profesori şi la

admiterea elevilor la liceu. Unul dintre aceşti angajaţi este şef, dar nu manager.

58

75. BDNE este considerată principala sursă de informaţii privind sistemul de învăţământ în

Minister. Ea a început să funcţioneze în 2005/6 dar încă nu funcţionează corespunzător. Datele

sunt demne de încredere, deoarece acelaşi instrument de colectare a datelor este folosit şi de

Institutul Naţional de Statistică şi de Minister, iar acestea efectuează împreună un singur

exerciţiu anual de colectare a datelor. Institutul Naţional de Statistică are un Departament de

Statistici privind Educaţia şi Sănătatea cu 7 angajaţi. De asemenea, are o direcţie de statistică în

fiecare judeţ. El colectează datele anual de la fiecare şcoală împreună cu inspectoratul

Ministerului. Un singur chestionar este transmis anual şcolilor. Chestionarul este colectat de

inspectori şi transmis Direcţiei Judeţene de Statistică unde datele sunt introduse în sistem şi

agregate. De acolo datele sunt transmise digital la Institutul Naţional de Statistică precum şi la

Minister. Dar datele disponibile de la nivel judeţean nu sunt încărcate întotdeauna la timp la

Minister, iar grupul IT care se ocupă de baza de date – care este un instrument excelent – nu a

primit nicio resursă pentru actualizări sau întreţinere din decembrie 2007. Aceasta este deservită

şi întreţinută gratuit, ca o favoare făcută Ministerului, de o agenţie din sectorul privat din afara

Ministerului. Din acest motiv, baza de date nu este utilizată la întreaga capacitate pentru

efectuarea unui număr mare de analize posibile şi pentru elaborarea de rapoarte operaţionale şi

strategice.

76. Deşi aceasta este situaţia grupului IT, diverse direcţii din Minister, precum şi agenţii din

afara Ministerului îşi dezvoltă propriile lor baze de date, iar bazele de date nu sunt compatibile.

Institutul de Ştiinţe ale Educaţiei, care este un mare consumator de date privind educaţia, nu

utilizează BDNE a Ministerului. El foloseşte date generale privind sistemul de învăţământ numai

de la Institutul Naţional de Statistică şi date financiare privind sistemul numai de la Ministerul de

Finanţe. Potrivit declaraţiilor unui manager din Minister, „datele Ministerului nu sunt demne de

încredere în ochii utilizatorilor; datele de la Institutul Naţional de Statistică nu pot fi contestate

de Parlament”.

77. Ministerul, precum şi fiecare dintre agenţiile acestuia are website-uri pe care sunt puse la

dispoziţia publicului informaţii considerabile. De exemplu, pe site-ul Ministerului există multe

documente şi rapoarte privind structura, legislaţia şi reglementările aplicabile educaţiei,

metodologiilor, programelor şi proiectelor. Site-ul include, de asemenea, rezultatele la examene

şi alte informaţii utile pentru elevi, părinţi şi profesori. ARACIP publică, printre altele, informaţii

despre reţelele de unităţi şcolare publice şi private autorizate şi acreditate şi un registru al

experţilor în evaluare şi acreditare. Institutul de Ştiinţe ale Educaţiei îşi publică rapoartele, iar

Centrul Naţional de Evaluare şi Examinare publică documente supuse dezbaterii publice,

programe şcolare pentru examene, rezultatele examenelor şi testelor şi rapoarte, alte statistici şi

analize, participări şi rezultate la testări internaţionale etc.

59

Recomandare:

Ministerul trebuie să înfiinţeze o direcţie generală pentru managementul informaţiilor şi să

numească în fruntea acestuia un director la nivel înalt. Rolul acestei direcţii generale trebuie să

fie, mai întâi de toate, transformarea modului în care Ministerul priveşte informaţiile, de la un

capital operaţional ce cuprinde computere, reţele şi baze de date, la un capital strategic pentru

politică, strategie şi performanţă – iar ulterior pentru managementul cunoştinţelor.

În plus, trebuie găsită o metodă de a acorda acestei funcţii atenţia cuvenită, precum şi resursele

umane şi financiare de care are nevoie. Dacă îngheţarea posturilor şi constrângerile bugetare

drastice continuă, Ministerul trebuie să transfere oameni şi resurse financiare de la alte unităţi

organizatorice care îndeplinesc funcţii strategice mai puţin importante.

Ministerul trebuie să efectueze o analiză amplă a informaţiilor, a nevoilor de analiză şi

raportare din sistemul de învăţământ preuniversitar şi, pe baza acesteia, să-şi îmbunătăţească şi

să-şi actualizeze BDNE, raţionalizând proliferarea băncilor de date „private”. Ministerul

trebuie să se asigure că acestei baze de date îi este dedicat un buget operaţional adecvat.

IX. Gestionarea manualelor

78. Nu există un management unitar pentru funcţia de furnizare şi gestionare a manualelor

şcolare. Nu există nicio agenţie, unitate organizatorică, sau persoană care să aibă misiunea de a

se asigura că manualele şcolare potrivite sunt furnizate şcolilor potrivite, la momentul oportun şi

la cel mai mic cost. Bănuim că acest cost de asigurare a manualelor este mai mare decât ar putea

fi.

79. Funcţia generală este împărţită în felul următor: programul de învăţământ pe baza căruia

sunt scrise manualele şi indicaţiile pentru autori sunt emise de centrul pentru curriculum din

cadrul Institutului de Ştiinţe ale Educaţiei; autorii sunt contractaţi de editori pentru a scrie

manualele şcolare; evaluarea şi selectarea manualelor şcolare sunt efectuate de Centrul Naţional

de Evaluare şi Examinare. Preţul manualelor şcolare selectate este negociat de Minister cu

editorii. Şcolile decid ce manuale trebuie cumpărate, iar aceste decizii sunt agregate la

inspectorate. Inspectoratele comandă manualele de la editori, iar editorii livrează manualele la

inspectorate. Ministerul trimite banii la inspectorate, care plătesc apoi editorii.

80. Fragmentarea, din cauza căreia nimeni nu consideră că este responsabilitatea sa să

gestioneze această funcţie în ansamblu, ar putea fi cauza unei politici costisitoare de asigurare a

manualelor şcolare – o problemă care trebuie examinată mai detaliat. Politica prevede că toate

manualele şcolare care sunt evaluate şi care primesc un punctaj mediu de minim 7 puncte şi se

încadrează în cea mai mică ofertă de preţ plus 30% pot fi pe lista aprobată. La unele materii,

60

există actualmente 20 de manuale alternative, unele scrise de aceiaşi autori sau publicate de

aceleaşi edituri. În prezent, catalogul manualelor şcolare aprobate include 1448 de titluri.

Multitudinea de opţiuni de manuale şcolare pentru orice materie şi orice clasă şi libertatea de a

alege orice manual de pe lista aprobată creează posibilitatea alegerii unui mare număr de titluri

diferite la fiecare materie/clasă, ducând automat la un număr mai mic de manuale cu acelaşi titlu

care sunt cumpărate de şcoli. Cu cât numărul de titluri este mai mare, cu atât numărul de

manuale din fiecare este mai mic şi cu atât sunt mai mici tirajele la edituri. Tirajele mai mici

înseamnă de obicei costuri mai mari. Problema costurilor ar putea fi supusă unei analize mai

ample. Manualele electronice devin din ce în ce mai obişnuite şi anumite ţări încep să treacă în

mod experimental de la asigurarea unor manuale şcolare tipărite la manuale şi biblioteci şcolare

electronice. Ele speră că această măsură va reduce costul asigurării acestora fără a limita numărul

de titluri. România ar putea să facă acelaşi lucru în viitor deoarece toate şcolile sunt în curs de a

fi conectate la internet.

Recomandări:

Ministerul trebuie să efectueze un studiu al furnizării manualelor şcolare şi materialelor didactice

în sistemul preuniversitar. Studiul ar trebui să vizeze (a) aspectele organizatorice ale furnizării,

politicile care o influenţează, eficienţele şi costurile şi (b) posibilitatea, timpul şi logistica

necesare trecerii la manualele şi bibliotecile electronice. Ministerul trebuie să înfiinţeze o unitate

organizatorică pentru gestionarea manualelor şcolare. Pe baza acestui studiu, el va decide dacă

va fi necesară crearea unei unităţi integrale pentru gestionarea funcţiei de asigurare a manualelor

şcolare în structura organizatorică, sau crearea unui post dedicat cu normă întreagă la nivel înalt

pentru această funcţie. Sarcinile cheie ale unei astfel de unităţi sau ale unui astfel de post vor fi

să creeze un cadru conceptual, o viziune şi o misiune pentru asigurarea acestora, conceperea mai

detaliată a bibliotecilor electronice şi a învăţământului la distanţă, conceperea de proiecte pilot şi

experimente, propunerea şi coordonarea şi gestionarea de politici.

X. Bugetarea şi managementul financiar

10.1 Credibilitatea propunerilor bugetare şi orientarea acestora pe politici

81. Există câteva indicii că credibilitatea propunerilor bugetare ar putea fi îmbunătăţită în

sectorul învăţământului. O parte importantă a unui buget credibil este realismul său: sunt cererile

bugetare realiste în materie de resurse financiare disponibile şi în materie de capacitate a

sectorului de a le executa? La ambele capitole, se pare că există loc de mai bine. În primul rând,

credibilitatea bugetului nu este avantajată de cererea bugetară aspiraţională a unei cote fixe din

PIB – 6 la sută – pentru sector, care nu este accesibilă în conjunctura actuală, dar care, de

61

asemenea, arată clar că sectorul învăţământului caută resurse, oricare ar fi rezultatele obţinute şi

oricare ar fi numărul de elevi pe care trebuie să îi şcolarizeze. Având în vedere ineficienţele mari

(legate de reţeaua supradimensionată), acest buget aspiraţional generează o creştere substanţială

a resurselor – fără un angajament de a rezolva ineficienţele – şi subminează credibilitatea

cererilor bugetare ale sectorului. În al doilea rând, credibilitatea bugetului nu este avantajată nici

de faptul că bugetele alocate sectorului au fost executate numai la o rată medie de 85 la sută în

perioada 2006-2009. Deşi o rată de 85 la sută de execuţie (pentru întregul sector al

învăţământului) este mai bună decât multe alte domenii funcţionale (consultaţi graficul de mai

jos), se pune totuşi problema dacă sectorul poate sau nu, să cheltuiască eficient banii care îi sunt

alocaţi.

Figura 6: Procent mediu al bugetului final care a fost executat (2006-2009)8

Nu este surprinzător că execuţia bugetară scăzută din educaţie în ultimii ani a gravitat mai ales în

jurul problemelor de executare a bugetului (tot mai mare) al cheltuielilor de capital. Pe măsură

ce cheltuielile de capital au crescut în perioada 2006-2008, execuţia bugetară a scăzut (consultaţi

tabelul 1 de mai jos).

8 Graficul menţionează „cheltuielile” sub formă de procent din „bugetele finale” pe domenii funcţionale din

clasificarea bugetară. Astfel, „educaţia”acoperă cheltuielile din educaţie, indiferent care este unitatea administrativă

(de exemplu administraţia centrală în comparaţie cu cea locală ) care a realizat cheltuielile.

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

% o

f fi

nal

bu

dge

t w

hic

h g

ot

exe

cute

d%

din

bu

getu

l fin

al c

are

a f

ost

exe

cuta

t

Econ

omie

gen

eral

ă, a

face

ri ş

i mun

că

Alt

e se

rvic

ii p

ub

lice

gen

eral

e

Pro

tecţ

ia m

ediu

lui

Alt

e ac

ţiu

ni e

con

om

ice

Co

mu

nic

aţii

Locu

inţe

, ser

vici

i şi d

ezvo

ltar

e pu

blic

ă

Agr

icu

ltu

ră, s

ilvic

ult

ură

,

pis

cicu

ltu

ră

Tran

spo

rt

Săn

ătat

e

Au

tori

tăţi

pu

blic

e şi

ext

ern

e

Tran

sfer

uri

gen

eral

e în

tre

dif

erit

e …

Cu

ltu

ră, r

ecre

are

şi r

elig

ie

Edu

caţi

e

Tran

zacţ

ii le

gate

de

…p

ub

lice

Cerc

etar

e de

baz

ă şi

cerc

etar

e şi

dezv

olta

re

Co

mb

ust

ibili

şi e

ner

gie

Ap

ărar

e

Ord

ine

publ

ică

şi s

igur

anţă

naţ

iona

lă

Cerc

etar

e şi

dez

volt

are

econ

omic

ă

Indu

stria

min

ieră

şi in

d. p

rodu

căto

are

Sigu

ran

ţă s

oci

ală

şi a

juto

r so

cial

62

Tabelul 1: Execuţia bugetară în educaţie, conform clasificării economice

2006 2007 2008 2009

Costuri cu personalul 95,4% 88,2% 93,8% 90,2%

Alte costuri recurente în

afară de cele cu personalul

92,5% 84,5% 78,7% 77,2%

Costuri de capital 80,9% 66,8% 72,7% 74,2%

Total 91,6% 81,5% 83,7% 83,4%

Sursa: Calculele Băncii Mondiale pe baza datelor obţinute de la MFP

82. Pot fi aduse îmbunătăţiri şi în ceea ce priveşte formularea unor propuneri bugetare

orientate mai mult asupra politicilor. Deşi există indicii că acest lucru începe să se schimbe,

propunerile bugetare sunt încă orientate asupra intrărilor şi se bazează pe costurile istorice.

Discuţiile purtate cu persoanele implicate în dezbaterile bugetului la MFP şi la MECTS

sugerează că nu există, teoretic, nicio discuţie între aceste două ministere privind compararea

cheltuielilor cu rezultatele (de exemplu privind costurile unitare, succesul sau eşecul anumitor

programe etc). şi că, de asemenea, nu există nicio discuţie privind compararea alternativelor

implicate în cheltuirea resurselor. În conjunctura actuală, o opţiune bugetară importantă care nu

pare să facă parte din dezbaterile bugetare este dacă trebuie să se accepte în continuare clase de

dimensiuni relativ mici (la un cost mai ridicat) sau să se încerce o mărire a claselor (ceea ce ar

putea necesita investiţii temporare, de exemplu pentru a cumpăra autobuze şcolare, pentru a

renova şcoli, sau pentru a contribui la reinstruirea profesorilor) şi folosirea resurselor

economisite astfel în alte moduri în scopul îmbunătăţirii calităţii învăţământului.

83. Un exemplu recent al acestei situaţii este crearea noilor standarde de cost per elev pentru

finanţarea tuturor şcolilor. Deşi standardele stabilesc, pentru prima dată, o legătură între rezultate

şi cheltuieli şi este foarte probabil să schimbe profund stimulentele din sistem, nu a existat o

colaborare suficientă cu specialiştii în educaţie din Minister pentru formularea acestora. Nu au

fost luate în considerare alternative în selectarea unor standarde în favoarea altora, , iar

standardele nu au fost bine înţelese în afara direcţiei bugetare.

84. Un alt exemplu privind faptul că bugetul nu este orientat către politici este faptul că

discuţiile pe marginea bugetului – atât cele interne cât şi cele cu MFP – nu sunt purtate pe baza

informaţiilor privind performanţa şi rezultatele. Bugetarea pe baza informaţiilor privind

performanţa poate îmbrăca multe forme, de la stricta corelare a resurselor cu performanţa până la

asigurarea folosirii în deliberări a informaţiilor referitoare la performanţă. Până acum,

informaţiile privind performanţa nu par a fi jucat un rol foarte mare (sau chiar niciunul) în

dezbateri. Ministerul a folosit experimental în ultimii cinci ani bugete bazate pe programe, în

care au fost incluşi indicatori de performanţă; dar experimentul a fost în mare parte tangenţial la

dezbaterile reale ale bugetului,care par să rămână marginale.

85. Pentru a face bugetul mai credibil şi orientat mai mult către politici, este nevoie de o

schimbare de mentalitate. O problemă importantă este că finanţarea educaţiei nu pare a fi

considerată un instrument de politică. Cu alte cuvinte, conducerea din Minister şi persoanele care

elaborează bugetul nu folosesc „puterea banilor” pe care o au: faptul că banii pot influenţa

comportamentul, că stimulentele pot fi incluse în mecanismele de finanţare şi că Ministerul îşi

63

poate folosi bugetul drept instrument de atragere în sistem a altor actori, care să facă lucruri pe

care altfel nu le-ar face. Actualmente, elaborarea bugetului este considerată o activitate de

contabilitate care are rolul de a stabili sumele de bani necesare pentru a plăti articole pe care

legea educaţiei prevede că trebuie plătite. Un exemplu în această privinţă poate fi observat în

felul cum s-a abordat majorarea semnificativă a bugetului pentru cheltuielile de capital în 2006-

2008. Alocarea acestor majorări ar fi fost un bun prilej de a condiţiona actorii locali să

accelereze optimizarea şcolilor în schimbul cheltuielilor pentru investiţii. În loc să se întâmple

astfel, banii au fost oferiţi pe baza nevoilor unui sistem neoptimizat. Bugetul alocat pentru

cheltuielile de investiţii mari făcute în anii respectivi ar fi putut avea un impact mult mai mare

dacă ar fi fost oferit cu condiţia ca administraţiile locale să dea dovadă de progres în optimizarea

reţelei şcolare.

86. Un motiv pentru care nu este recunoscută puterea finanţării în educaţie este acela că

există o distanţă prea mare şi nesănătoasă între contabilii şi economiştii, pe de o parte, şi

specialiştii în educaţie din Minister, pe de altă parte. Din perspectiva specialiştilor în educaţie,

există o percepţie, în cadrul Ministerului, că deciziile importante privind educaţia sunt

încredinţate contabililor şi economiştilor din direcţia bugetară, care nu au nivelul necesar de

experienţă în educaţie şi nu implică suficient specialiştii în educaţie din Minister. Iar din punctul

de vedere al economiştilor şi contabililor, există frustrarea că deciziile sunt luate fără a se ţine

cont de (sau fără să se încerce măcar să se estimeze) implicaţiile fiscale ale acestora.

87. Toate celelalte probleme observate de echipă sunt comune tuturor sectoarelor şi tuturor

ministerelor şi si sunt discutate în analiza finanţelor publice. Paragrafele cu marcatori de mai jos

au rolul de a confirma existenţa acestora în sectorul de învăţământ preuniversitar, dar descrierile

detaliate precum şi recomandările privind modul în care trebuie rezolvate aceste probleme se

găsesc în raportul respectiv.

Procesul de deblocare de fonduri al Direcţiei Generale Buget Finanţe (DGBF) către

„autorităţile beneficiare care efectuează cheltuielile” prin „deschiderea lunară de credite

bugetare” este deseori întârziat, afectând negativ gestionarea cheltuielilor în Minister.

Întârzierile sunt generate de numeroasele verificări care durează mult şi uneori de

disponibilitatea limitată a fondurilor generale la Trezorerie. Ministerul s-a confruntat cu

cazuri în care au fost generate restanţe ca urmare a deblocării cu întârziere sau fără a lua în

considerare suficient graficele de plăţi legate de angajamentele existente.

Nu există un sistem eficient de notificare a Ministerului şi agenţiilor subordonate acestuia că

s-au deblocat fonduri. Agenţiile sunt nevoite să se bazeze pe verificări telefonice frecvente

neoficiale la angajaţii de la departamentul financiar din Minister, care la rândul lor, sunt

nevoiţi să telefoneze frecvent la Trezorerie.

Transmiterea ordinelor de plată la Trezorerie este manuală. Legea finanţelor publice

(500/2002) impune autorităţilor beneficiare să aducă ordine de plată tipărite (ordonanţare) la

sucursalele Trezoreriei. Procesul este greoi şi consumă mult timp, implicând redactarea unui

număr semnificativ de documente şi multe semnături. Procesul ar putea fi automatizat şi s-ar

putea desfăşura pe computer, dar problemele legate de acordarea autorizaţiei legale pentru

semnătura electronică împiedică automatizarea.

Fiecare autoritate beneficiară principală şi toate instituţiile publice cu un buget de peste

100.000 € trebuie să aibă o unitate de audit intern. Ministerul are o astfel de unitate, dar

64

numărul de auditori este prea mic şi multe posturi de auditor intern nu sunt ocupate. Unitatea

este implicată în prea multe misiuni de audit intern ad-hoc care îi afectează eficienţa.

Conducerea de la Minister manifestă prea puţin interes pentru unitate. Nu se ştie sigur cât de

eficiente şi de eficace sunt monitorizarea şi controlul cheltuielilor de către această unitate.

Recomandări:

Dezvoltarea unei strategii pe termen mediu pentru rezolvarea ineficienţelor din sector prin

închiderea unor şcoli şi reducerea numărului de personal în vederea îmbunătăţirii

credibilităţii cererilor bugetare – şi încorporarea acestei strategii în viitoarele dezbateri ale

bugetului.

Solicitarea aprobării la nivel Ministerial pentru păstrarea de către sectorul învăţământului a

tuturor economiilor generate prin rezolvarea ineficienţelor. Cu alte cuvinte, dacă numărul

angajaţilor este redus cu 20 la sută, sectorul învăţământului să poată păstra economiile

rezultate. În plus, trebuie să se ajungă la un acord privind faptul că rezolvarea ineficienţelor

consumă resurse suplimentare pe termen scurt, (de exemplu pentru cumpărarea autobuzelor

suplimentare, recondiţionarea şcolilor şi reinstruirea profesorilor).

Crearea unui buget orientat mai mult către politici, prin reproiectarea bugetelor pentru

programe în jurul a patru programe de bază, fiecare cu rezultate măsurabile clare şi fiecare cu

rezultate a căror materializare poate fi preconizată să aibă loc într-un orizont de timp

rezonabil. Câteva dintre programele în jurul cărora se poate realiza, în mod normal, această

organizare sunt:

Un program preşcolar (al cărui rezultat să fie pregătirea pentru şcoală)

Un program de învăţământ primar (ale cărui rezultate pot fi testul PIRLS şi testul

naţional pentru absolvenţii clasei a IV-a)

Un program pentru învăţământul secundar inferior (ale cărui rezultate să fie

TIMSS/PISA şi testul naţional pentru absolvenţii de clasa a VIII-a)

Un program pentru învăţământul secundar superior (ale cărui rezultate să fie un test

PISA aplicat elevilor cu vârste de 17-18 ani şi examenul naţional de absolvire).

Ajungerea la un consens cu MPF privind faptul că:

titularii programelor vor avea mai multă flexibilitate în cheltuirea resurselor alocate

pentru aceste programe (mai precis responsabilitatea trebuie să treacă de la un regim

de control la un regim care să se concentreze asupra rezultatelor la învăţătură).

alocarea bugetului va fi pe termen mediu (de exemplu titularul unui program pentru

învăţământul primar va avea un orizont de planificare de patru ani şi va răspunde de

îmbunătăţirea rezultatelor la învăţătură în acest orizont).

Transformarea bugetului de investiţii în „programe” (sau „proiecte”) pentru alocarea cărora

să fie impuse condiţii, ca un prim pas către folosirea resurselor educaţionale mai mult ca

instrument de politică.

65

(Adresată direcţiei bugetare a MFP): Instruirea personalului de la direcţia bugetară a MFP să

solicite justificări pentru bugetul educaţiei. Propunerea de buget trebuie verificată prin

analizarea programelor sale majore.

10.2. Consistenţa şi credibilitatea programului de investiţii publice

88. Până în 2006, sectorul învăţământului nu a avut un program de investiţii în toată puterea

cuvântului. În 2004 şi 2005, cheltuielile de capital au crescut la aproape 4 la sută din bugetul

sectorului învăţământului, iar discuţiile cu personalul din Minister sugerează că aceasta a fost

situaţia în cea mai mare parte a anilor 1990: resursele au fost cheltuite pe salarii, în primul rând,

apoi pe bunuri şi servicii, precum şi reparaţii minore, iar ce a rămas a fost folosit pentru

îmbunătăţiri capitale. În consecinţă, şcolile s-au deteriorat treptat, şi foarte puţine resurse au fost

disponibile pentru mărirea capacităţii acolo unde a fost necesar (de exemplu în şcolile urbane

foarte solicitate în care numărul de înscrieri din ce în ce mai mare a dus câteodată la două sau

chiar trei schimburi). În 2006, această situaţie a început să se schimbe, deoarece au început să fie

disponibile mai multe resurse: bugetul de investiţii s-a triplat între 2005 şi 2006. Până în 2006,

bugetul de investiţii a crescut la 15 la sută din bugetul sectorului învăţământului şi a continuată

să crească până la 17 la sută în 2007 şi 2008.

XI. Managementul resurselor umane

Personalul didactic

89. Numărul angajaţilor din sistemul de învăţământ preuniversitar nu corespunde nevoilor

sale operaţionale, sau strategiei sale principale. El este dezbătut intens în Minister, guvern şi de

public în general. Cea mai controversată problemă se referă la numărul profesorilor.

90. În sistemul de învăţământ există un număr prea mare de profesori. Reducerea numărului

angajaţilor din sistem este esenţială pentru disponibilizarea resurselor necesare îmbunătăţirii

calităţii educaţiei. Numărul actual al elevilor din şcolile româneşti este cu aproape un milion mai

mic decât acum două decenii. Şi chiar dacă ratele natalităţii au început să se îmbunătăţească,

şcolile şi sălile de clasă din România vor continua să nu fie folosite la întreaga capacitate pentru

încă zece sau douăzeci de ani. În 1992/93, erau 16 elevi pentru fiecare profesor angajat. În

2008/09, rata scăzuse la sub 14. Deşi diferenţa de doi elevi (pe profesor) poate părea mică, ea se

traduce într-un cost suplimentar substanţial pe elev – un cost suplimentar care nu pare să se fi

tradus în rezultate mai bune la învăţătură. Reţineţi: dacă România ar reveni la raportul

elev/profesor din 1992/93, acest lucru ar putea duce la un sistem de învăţământ cu aproximativ

20 la sută mai puţini profesori (cu economii de aproximativ 0,3 la sută din PIB, sau şapte la sută

din bugetul educaţiei). Aceste economii ar putea fi folosite pentru mărirea salariilor profesorilor

66

rămaşi, oferirea de materiale didactice mai bune şi mai multe şi renovarea clădirilor care au

nevoie de reparaţii.

91. Reducerea numărului de personal din sistemul de învăţământ este dificilă pentru că

presupune concedierea unor angajaţi şi închiderea unor şcoli, dar experienţa Bulgariei sugerează

că poate fi realizată cu instrumentele de politică adecvate şi cu voinţă politică. În ceea ce priveşte

instrumentul de politică, Bulgaria a aplicat finanţarea per elev (aşa cum a făcut-o şi România de

curând) începând cu 1 ianuarie 2007. Acest lucru a implicat faptul că cea mai mare parte a

finanţării educaţiei în cele 264 de municipalitati ale Bulgariei vine acum sub forma unui grant

mare alocat în funcţie de numărul de elevi din municipalitatea respectivă. Municipalităţile pot

decide singure câte şcoli vor să păstreze. Cum era de aşteptat, multe comune au decis repede că

s-ar putea lipsi de una, două sau trei şcoli şi că pot mări numărul de elevi dintr-o clasă şi au

început să transmită ministerului educaţiei cereri de închidere a şcolilor. În plus, Bulgaria a

început să-şi folosească bugetul de investiţii într-un mod mult mai strategic: în loc să facă aceste

investiţii pur şi simplu pe baza unei evaluări de jos în sus a „nevoilor”, ea a decis să le facă cu

condiţia realizării unor progrese în comasarea şcolilor. Municipalităţile care au dorit să-şi

recondiţiomneze şcolile sau să cumpere autobuze şcolare au fost nevoite să închidă sau să unifice

şcoli. În sfârşit, ministrul educaţiei şi ministrul de finanţe au declarat când au venit la putere în

2005 că îmbunătăţirea eficienţei în sistemul de învăţământ va fi o prioritate.

92. Rezultatele sunt redate în figurile de mai jos. După mulţi ani de încercări nereuşite de a

închide şcoli (întrerupte de câteva creşteri de scurtă durată în 1997 şi 2000), Bulgaria a

înregistrat o creştere abruptă a închiderii şcolilor după punerea în aplicare a noilor reguli. În plus,

chiar şi în şcolile mari, mărimea medie a claselor începuse să scadă treptat. Totuşi, primind

stimulente mai bune şi o libertate mai mare de acţiune, directorii acestor şcoli au schimbat

această tendinţă: mărimea medie a claselor în şcolile mari a crescut (deşi marginal) pentru prima

oară în 2008/09.

67

Estimarea numărului de şcoli publice închise în Bulgaria în 1991/02-2008/099

Sursa: Calculele Băncii Mondiale bazate pe website-ul Institutului Naţional de Statistică Bulgar

şi a estimărilor pentru 2008/2009. Mărimea medie a clasei şi raportul elev/profesor, 2000-2008

în Bulgaria

9 În linii mari, estimăm numărul de „şcoli închise” ca diferenţă a numărului de instituţii de învăţământ general dintre

doi ani (mai precis „schimbarea netă” a numărului de şcoli). În consecinţă, în principiu, ar putea exista mai multe

şcoli închise într-un anumit an dacă alte şcoli ar fi deschise în anul respectiv.

2000

2200

2400

2600

2800

3000

3200

3400

3600

3800

0

50

100

150

200

250

300

350

19

91

/92

19

92

/93

19

93

/94

19

94

/95

19

95

/96

19

96

/97

19

97

/98

19

98

/99

19

99

/00

20

00

/01

20

01

/02

20

02

/03

20

03

/04

20

04

/05

20

05

/06

20

06

/07

20

07

/08

20

08

/09

e

Nu

mb

er o

f sc

ho

ols

Nu

mb

er o

f sc

ho

ol

clo

sure

s

Number of closures Number of schools

11.8

12.0

12.2

12.4

12.6

12.8

13.0

13.2

13.4

13.6

21.0

21.2

21.4

21.6

21.8

22.0

22.2

22.4

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Stud

ent-

teac

her

rati

o

Cla

ss s

ize

Class size Student-teacher ratio

Număr de închideri Număr de şcoli

Mărimea claselor Raportul elev/profesor

68

Recomandări:

Continuarea implementării finanţării per elev aşa cum este prevăzută actualmente în proiectul

legii educaţiei.

Continuarea eforturilor de optimizare a şcolilor prin alocarea de resurse pentru autobuze şi

reabilitarea şcolilor care primesc elevi de la unităţile închise.

Crearea unei formule pentru toată partea de finanţare a şcolilor care nu este dedicată investiţiilor,

şi autorizarea directorilor de şcoli să cheltuiască această sumă în mod flexibil.

Canalizarea întregului buget de investiţii de la stat către şcoală prin administraţiile locale (în

locul transferării acestuia direct la şcoli sau la inspectorii regionali aşa cum se întâmplă acum) şi

condiţionarea alocaţiilor de obţinerea unor progrese în comasarea şcolilor. Cu alte cuvinte, dacă

administraţiile locale doresc resurse de la stat pentru autobuze sau recondiţionarea şcolilor, ele

vor primi fondurile respective în schimbul închiderii sau comasării şcolilor.

Eliminarea limitei superioare a normelor privind mărimea claselor şi autorizarea directorilor de

şcoli să se ocupe de compromisurile dintre problemele pedagogice şi cele financiare.

Instituirea unei liste de „şcoli protejate”: şcoli a căror închidere ar afecta accesul la educaţie

(deoarece nu există nicio altă şcoală în apropiere). În Bulgaria, aceste şcoli au fost definite ca

şcoli a căror închidere ar obliga copiii să se deplaseze la o distanţă de peste 25km pe un drum

drept (şi pe o distanţă mai mică pe un drum de munte).

Folosirea evaluărilor exterioare ale elevilor de clasa a IV-a şi de clasa a VIII-a pentru a aplica un

program riguros de monitorizare a rezultatelor la învăţătură în vederea prevenirii rezultatelor mai

slabe la învăţătură din cauza numărului mai mare de elevi dintr-o clasă.

Personalul nedidactic

93. Numărul personalului nedidactic din întregul sistem (inclusiv din Minister, inspectorate şi

şcoli) a crescut considerabil în ultimii ani şi nu poate fi justificat pe deplin. Datele disponibile

pentru anii 2005/6 - 2008/9 arată că, deşi numărul de elevi înscrişi în învăţământul

preuniversitar în această perioadă a scăzut cu 2.0%, iar numărul şcolilor a scăzut cu 2,3%,

numărul personalului nedidactic a crescut cu 33,8%. Este adevărat că în aceşti ani multe şcoli au

fost dotate cu săli de computere şi personalul pentru aceste săli s-a adăugat la personalul acestora

şi că unele şcoli mari au adăugat personal de contabilitate, dar aceşti doi factori nu explică pe

deplin creşterea cu 17.939 a angajaţilor din sistem. Actualmente, Ministerul nu dispune de date

suficiente pentru a împărţi acest număr pe categorii de locuri de muncă şi pentru a spune dacă

această creştere este, sau nu, justificată.

94. Chiar şi în Minister, numărul personalului nedidactic pare să fie prea mare. Există 489 de

posturi şi 360 de angajaţi aici [aceste cifre nu includ personal din cele 42 de inspectorate

judeţene]. Treizeci şi cinci (35) de funcţii sunt funcţii de conducere. Raportul dintre funcţiile

69

angajaţilor şi funcţiile de conducere este de mareŞ 37/1. Cauza ar putea fi legată de regulile

administraţiei publice. Aşa cum s-a indicat mai devreme în acest raport, regulile administraţiei

publice impun 25+1 angajaţi pentru înfiinţarea unei direcţii generale, 15+1 angajaţi pentru

înfiinţarea unei direcţii şi 5+1 angajaţi pentru înfiinţarea unui serviciu. Aceste reguli obligă

Ministerele şi alte agenţii să mărească numărul de angajaţi când doresc să înfiinţeze o funcţie de

conducere pentru un director general, director sau şef de serviciu. Această situaţie este agravată

uneori, când decizia de a înfiinţa o funcţie de conducere este determinată de nevoia de a mări

nivelul de salarizare pentru anumite persoane, mai degrabă decât de o nevoie organizatorică.

95. Dar cifrele totale sunt doar o parte a problemei. Anumite direcţii şi servicii din Minister,

şi toate agenţiile externe au de fapt un deficit de personal în raport cu volumul lor de muncă

actual. În Minister, toate direcţiile care gestionează proiecte sunt suprasolicitate şi nu au angajaţi

suficienţi pentru a face faţă acestui volum de muncă. Aşa cum s-a indicat anterior, o mare parte

din angajaţii lor lucrează mult peste program. În unele agenţii externe numărul de posturi a fost

redus cu aproape jumătate în ultimii ani şi în majoritatea lor numărul real de angajaţi este mult

mai mic decât numărul de posturi aprobate. Doi factori suplimentari complică această situaţie: în

primul rând tăierile de personal nu sunt însoţite de reduceri ale ROF. Agenţiile trebuie să

continue să-şi facă treaba în modul prevăzut de ROF. În consecinţă, există o discrepanţă majoră

între oameni şi volumul de muncă şi în general între bani şi mandat în fiecare dintre acestea. În al

doilea rând, din cauza lipsei de bani, aceste agenţii sunt tentate să creeze filiale, sau să se

diversifice, în domenii de activitate care nu se leagă de obiectul lor principal, dar în care pot

obţine bani. În felul acesta, ele îşi măresc volumul de muncă, schimbând, în acelaşi timp, şi

natura muncii lor.

De asemenea, probabil că numărul de angajaţi din anumite unităţi din Minister - şi în special din

agenţiile din afara Ministerului – nu vor fi suficiente pentru a satisface cerinţele viitoare în

materie de volum de muncă. Aşa cum s-a arătat mai devreme în acest raport, fezabilitatea

strategiei principale a Ministerului nu a fost încă evaluată. Totuşi, pe baza unei examinări a

principalelor componente ale strategiei şi a unei analize sumare a resurselor care vor fi necesare

pentru punerea în aplicare a acestor componente, echipa a concluzionat că strategia va adăuga

un volum de muncă foarte mare la cel actual, deja încărcat, din domeniul dezvoltării curriculum-

ului, al examenelor şi evaluării. Redistribuirea personalului din Minister poate contribui la o mai

bună adaptare, dar nu va rezolva problema în mod adecvat. În cele două agenţii externe care se

ocupă de curriculum şi examene şi evaluare nu există nicio posibilitate de redistribuire a

personalului.

11.1. Combinaţia de calificări şi nivelurile de competenţă din sector

În rândul personalului didactic

96. Există un consens în sistemul de învăţământ că profesorii români din sistemul

preuniversitar au nevoie de calificări didactice la un nivel mult mai înalt decât cel de care dispun

70

şi că lipsa de calificări didactice este una din cauzele care explică rezultatele proaste ale copiilor

din România la testele internaţionale, în comparaţie cu copiii din alte ţări din Europa. Acest

consens este, de asemenea, motivul introducerii unei noi cerinţe de calificare pentru profesori în

strategia principală a Ministerului – cerinţa de a obţine masteratul didactic. Printre altele,

profesorii români trebuie să introducă utilizarea conţinutului digital în educaţie, să

îmbunătăţească predarea limbilor străine şi să adreseze problema dezavantajelor socio-

economice precum şi pe cea a diversităţii; ei au nevoie de calificări mai bune pentru a face ştiinţa

mai atrăgătoare şi antreprenoriatul mai interesant pentru copii şi pentru a îmbunătăţi creativitatea

şi inovaţia.

În rândul personalului nedidactic

97. Situaţia nu este clară în ceea ce priveşte combinaţia de calificări şi niveluri de competenţă

din Minister şi agenţiile externe ale acestuia. Ministerul şi agenţiile nu au strategii de instruire şi

formare. Nu au fost efectuate analize privind nevoile de calificare în cadrul acestora în ultimii

ani. Toţi managerii au studii universitare; majoritatea au masteratul şi unii au obţinut doctoratul.

Dar majoritatea, sau chiar toţi, provin din mediul didactic şi puţini, sau niciunul, nu are educaţie,

instruire sau experienţă în administraţie, management general, implementarea proiectelor, relaţii

cu clienţii etc. Acest ingredient – cunoştinţele, calificările şi experienţa – lipsesc din această

combinaţie. Competenţa poate fi dobândită prin experienţa de muncă, şi este posibil ca unii

dintre aceşti manageri să fi acumulat un nivel de competenţă managerială rezonabil; dar

răspunsurile managerilor la Chestionarul referitor la practicile manageriale indică deficienţe

semnificative în acest domeniu. Printre ceilalţi angajaţi, majoritatea oamenilor au studii

universitare şi cel puţin o treime au un masterat. Cele mai grave lacune în materie de calificări

există în două domenii: managementul general şi managementul şi implementarea proiectelor.

Cel de-al doilea a fost discutat mai devreme în acest raport. Pur şi simplu, nu există suficienţi

manageri de proiect, specialişti în achiziţii şi contabili în această combinaţie, iar cei existenţi nu

deţin nivelurile de competenţă necesare. Primul este discutat mai jos.

98. Rolurile managerilor din Minister, precum şi întreaga cultură managerială trebuie

redefinite. A existat o schimbare generală în culturile manageriale din toată Europa de Est, în

sensul trecerii de la modelele autoritariste din trecut la modelele de resurse umane mai moderne

din prezent. Acest model care pune accentul pe descentralizare, participare, lucru în echipă,

flexibilitate şi management al performanţei, este considerat actualmente, în majoritatea ţărilor,

„cea mai bună practică”. În Minister, peste 2/3 din manageri şi angajaţi au cel puţin 40 de ani.

Asta înseamnă că ei au fost educaţi înainte de căderea comunismului într-un mediu şcolar foarte

rigid, lipsit de libertate de gândire. Ei lucrează în Minister de multă vreme într-o cultură foarte

centralizată, ierarhizată şi legalistă, în care formalismul birocratic şi conformitatea au

predominat. Rolurile, funcţiile şi posturile au fost consfinţite în documente legale, iar persoanele

care le-au ocupat nu au putut, sau nu au dorit, să ia nicio măsură prin care şi-ar fi putut depăşi

responsabilităţile interpretate restrictiv. Actualmente, este nevoie de cunoştinţe noi, un nivel înalt

71

de gândire, conceptualizare şi analiză. Atitudinile legate de responsabilitate, iniţiativă şi

asumarea riscurilor trebuie schimbate şi ele. Pentru asta este nevoie de oameni noi, dar

schimbarea trebuie realizată şi la personalul actual prin formarea intensă a personalului, precum

şi prin modificări importante ale regulilor, procedurilor şi practicilor din jurul managerilor.

99. Pe baza Chestionarului referitor la cultura şi practicile manageriale şi a informaţiilor

colectate la interviuri, managerii din Minister vorbesc despre formarea personalului, dar nu fac

legătura între formarea personalului şi evaluarea performanţei şi de fapt nu au posibilitatea de a

participa, sau de a-şi trimite personalul, la instruire.

100. Situaţia din agenţiile externe este oarecum asemănătoare, deşi nu la fel de pronunţată. În

aceste agenţii există un deficit general de personal în toate domeniile profesionale şi lipsa

anumitor calificări specifice în unele dintre acestea, cum ar fi lipsa statisticienilor, specialiştilor

în curriculum şi experţi în redactarea testelor. În Institutul de Ştiinţe ale Educaţiei, doar 26 din 56

de profesionişti au gradul de doctor; unii sunt în curs de a obţine acest grad. Având în vedere că

este un institut de cercetare, în care nivelurile de competenţă necesare sunt dobândite, în general,

la nivelul de doctor, acest lucru sugerează că există loc de mai bine.

101. Pe baza Chestionarului referitor la practicile manageriale, precum şi a interviurilor, se

poate deduce că în aceste agenţii culturile manageriale se schimbă mai repede decât în Minister.

Putem observa la ele un nivel mai ridicat de energie şi creativitate. Totuşi, chiar şi în aceste

agenţii, este nevoie de oameni cu competenţe analitice ridicate în toate domeniile. Aşa cum a

rezumat unul dintre directori, „pentru mine, lipsa competenţelor se referă la capacitatea de

conceptualizare…, Am nevoie de oameni care pot fi mai analitici şi pot elabora politici - oameni

care să poată răspunde la iniţiative europene, să pregătească propuneri, să participe la reuniuni de

lucru europene/internaţionale şi să ne reprezinte bine... Acum avem doar doi oameni care pot

îndeplini aceste sarcini. Am nevoie de mai mulţi.”

11.2. Distribuirea personalului în sistem/sector

102. Există, în Minister, norme pentru distribuirea profesorilor şi a unor categorii de personal

nedidactic, cum ar fi inspectorii. Totuşi, unele norme nu au ţinut pasul cu volumul de muncă în

scădere generat de tendinţele demografice şi de scăderea populaţiei şcolare. Din acest motiv,

bănuim că distribuţia profesorilor şi a altor angajaţi între regiuni, judeţe şi şcoli din sistem nu

mai este legată de volumul de muncă şi cerinţele operaţionale şi este posibil să nu fie deloc

echitabil. Deşi acest lucru trebuie analizat mai detaliat, (iar echipa va face acest lucru în

următoarea rundă a acestei analize) un exemplu ilustrativ în ceea ce priveşte personalul didactic

auxiliar este oferit mai jos.

103. Cea mai largă categorie a personalului nedidactic din afara şcolilor este cea a

inspectorilor şcolari şi a personalului lor de sprijin. Există peste 1.500 de inspectori în ţară,

distribuiţi în 41 de inspectorate judeţene şi în inspectoratul din Bucureşti. Analizarea numărului

72

de posturi de inspector din fiecare dintre cele 42 de inspectorate în anul şcolar 2007/8 în raport

cu numărul de profesori din instituţiile preuniversitare din anul respectiv – care reprezintă

volumul de muncă – relevă că nu există nicio corelaţie între cele două. Raportul

profesori/angajaţi ai inspectoratelor variază de la 50,8 la 127,2. Judeţele care au aproximativ

acelaşi număr de profesori au un număr de angajaţi foarte diferit în inspectorate, iar judeţele care

au acelaşi număr de angajaţi în inspectorate au un număr de profesori foarte diferit. De exemplu,

judeţele Alba (cu 2.650 de profesori), Gorj (2.678 de profesori) şi Satu Mare (2.628 de profesori)

au avut 39, 35,5 şi respectiv 32,5 de angajaţi în inspectorate. Judeţele Arges (4.421 de profesori),

Suceava (4.495 de profesori) şi Cluj (4.316 de profesori) au avut 40, 45 şi respectiv 53 de

angajaţi în inspectorate.

104. Aceste cifre arată că este posibil ca distribuirea angajaţilor inspectoratelor de către

Minister să nu se bazeze pe cerinţe operaţionale şi să nu fie echitabil. Existenţa minorităţilor,

care ar putea creşte volumul de muncă, nu poate explica diferenţele. În primul set de exemple,

comparând Satu Mare cu Alba şi Gorj, constatăm că Satu Mare este singurul judeţ cu o populaţie

minoritară mare, care are, totuşi, cel mai mic număr de angajaţi la inspectorat. Un alt exemplu

indică două judeţe care au minorităţi şi aproximativ acelaşi număr de profesori amândouă, dar

care reflectă, totuşi, diferenţe semnificative în ceea ce priveşte angajaţii inspectoratelor: Bihor cu

4.573 de profesori a avut 42 de angajaţi la inspectorat în timp ce Cluj, cu 4.316, a avut 52,5.

Ministerul sugerează că nu toţi cei 1.500 de angajaţi din inspectorate sunt inspectori sau angajaţi

administrativi, dar nu a oferit, deocamdată, informaţii detaliate pentru a confirma aceste

declaraţii şi pentru a contribui la clarificarea situaţiei. Această situaţie va fi analizată mai

amănunţit în cea de-a doua rundă de analiză.

105. Putem remarca aici că Ministerul monitorizează cu regularitate mai mulţi indicatori de

Resurse Umane şi cifrele sunt menţionate în raportul său anual, împreună cu anumiţi indicatori

de referinţă europeni. Totuşi, cu excepţia unui indicator general, toţi ceilalţi indicatori de Resurse

Umane se referă la profesori. Ministerul nu monitorizează şi nu raportează încă indicatori

referitori la personalul nedidactic şi la multe alte aspecte legate atât de profesori cât şi de

personalul nedidactic, cum ar fi recrutarea, promovarea şi transferul, vârsta şi studiile,

distribuirea şi instruirea. Indicatorii monitorizaţi includ următoarele:

Numărul total de angajaţi din sectorul învăţământului ca procent din persoanele active din

rândul populaţiei

Numărul total de cadre didactice

Proporţia de cadre didactice calificate

Proporţia de cadre didactice cu normă întreagă

Proporţia de profesoare

Numărul de elevii per profesor

73

Recomandări:

Ministerul trebuie să iniţieze un program prin care să realizeze o mai bună corelare a

numărului de angajaţi din cadrul său şi din sector în general, cu volumele de lucru

operaţionale. Punctul de plecare este o analiză a volumului de lucru al activităţilor actuale –

din fiecare domeniu funcţional – în mod metodologic şi sistematic. Trebuie evaluat volumul

de muncă suplimentar necesar pentru punerea în aplicare a strategiei principale a

Ministerului. Ori de câte ori este posibil, Ministerul trebuie să elaboreze directive privind

numărul de angajaţi necesar pentru efectuarea unei unităţi de măsură a lucrului executat.

Apoi, acesta trebuie să stabilească numărul de angajaţi necesar înmulţind această unitate de

măsură din volumul de muncă cu numărul normativ de personal necesar pentru a efectua

unitatea.

Cunoaşterea numărului de angajaţi necesar nu va alinia încă acest număr la cerinţele

operaţionale obişnuite şi la cerinţele suplimentare ale strategiei principale. Pasul următor

trebuie să fie compararea numărului de angajaţi necesar cu cel disponibil şi stabilirea

deficitului şi surplusului de personal. Etapa următoare trebuie să fie redistribuirea

personalului din domeniile în care există surplus în cele deficitare, prin externalizarea

activităţii şi, dacă este necesar, prelungirea termenelor limită până la care diferitele

componente ale strategiei principale trebuie să fie implementate şi reducându-le pe unele

dintre acestea.

Ministerul şi fiecare dintre agenţiile subordonate trebuie să efectueze o analiză detaliată a

nevoilor de calificare, comparând calificările disponibile cu calificările necesare din fiecare

categorie de posturi şi stabilind deficitele de calificare. Aceste analize trebuie urmate de

programe de instruire menite să elimine deficitele. Din punct de vedere al unei culturi

organizatorice, trebuie schimbată mentalitatea potrivit căreia numai organizaţia este

responsabilă pentru formarea personalului, iar angajaţii individuali nu au nicio

responsabilitate pentru propria lor formare. O mare parte a formării poate fi efectuată la locul

de muncă la iniţiativa angajaţilor, prin lectură şi studiu individual. Trebuie încurajată şi

sprijinită utilizarea mijloacelor electronice pentru autoinstruire.

74

CONCLUZIE

106. Analiza sectorului învăţământului preuniversitar a generat o listă de 15 zone importante

în care există probleme şi 39 de recomandări de acţiuni care trebuie pregătite. Iată cele 15

probleme:

1. Deşi structura sectorul învăţământului preuniversitar este robustă, eficienţa sa poate fi

îmbunătăţită printr-o conducere mai puternică a sectorului şi prin colaborarea şi

coordonarea între agenţii.

2. Structura organizatorică a Ministerului trebuie să se conformeze mai bine bunelor practici

ale structurării organizatorice şi să se adapteze mai bine nevoii de exercitare a

responsabilităţii; structura organizatorică actuală a Ministerului nu se va potrivi cu

schimbarea rolului Ministerului după terminarea descentralizării.

3. Ministerul trebuie să-şi concentreze mai bine activitatea cu privire la rolul de conducător în

sector. Senior managerii şi managerii de la nivelul superior trebuie să dedice mult mai puţin

timp problemelor operative şi mult mai mult timp problemelor strategice.

4. Descentralizarea trebuie efectuată rapid, pe măsura capacităţii şcolilor, inspectoratelor şi

autorităţilor locale de a-şi asuma responsabilităţile transmise, şi trebuie consolidată.

5. Capacitatea Ministerului de a absorbi fonduri pentru finanţarea proiectelor este foarte

limitată

6. Cultura şi practicile manageriale din Minister trebuie adaptate mai bine la bunele practici.

7. Condiţiile cheie pentru exercitarea responsabilităţii trebuie aplicate în sistemul de

învăţământ, Minister şi agenţiile acestuia.

8. Strategia principală a Ministerului este prea ambiţioasă în raport cu capacitatea lui.

9. Foarte puţină cercetare aplicativă este efectuată în România cu privire la aspectele

nepedagogice.

10. Funcţia de asigurare a manualelor şcolare este fragmentată, lipsită de viziune, strategie şi

perspectivă globală.

11. Cererea de informaţii şi analiză este slabă; managementul informaţiilor ca resursă este

subevaluat, nu dispune de personal suficient şi este subfinanţat

12. Instabilitatea politică şi politizarea încetinesc ritmul reformei şi limitează capacitatea de a

opera eficient.

13. Numărul şcolilor şi profesorilor este prea mare şi trebuie raţionalizat

14. Gestionarea relaţiilor cu părţile interesate este fragmentată şi neadecvată; posibilele servicii

şi sprijinul pe care ele îl pot acorda nu sunt utilizate pe deplin şi corespunzător.

15. Calificările, competenţele şi distribuirea personalului didactic şi nedidactic trebuie

îmbunătăţite.

107. Cele 39 de recomandări de acţiuni au fost elaborate în cadrul raportului şi sunt enumerate

în Anexa 1. Echipa a adăugat la fiecare acţiune recomandată indicatori ai rezultatelor şi

75

impactului, aşa cum se poate vedea în această anexă, şi a împărţit, de asemenea, domeniile cu

probleme şi recomandările în şase componente bazate pe linii clasice de activităţi, după cum

urmează:

Organizare

Management şi conducere strategică

Management General

Managementul resurselor financiare

Managementul resurselor umane; şi

Managementul şi folosirea informaţiilor.

108. Apoi, echipa a încercat să răspundă la următoarele întrebări: (a) ordinea în care trebuie

efectuate activităţile şi (b) responsabilitatea pentru acţiuni. Pentru a răspunde la prima întrebare

echipa a încercat să prioritizeze activităţile. Ea a luat în considerare şase (6) criterii de

prioritizare:

Măsura în care Ministerul poate lua măsuri pentru a rezolva problema independent de

autorităţile administraţiei centrale

Posibilul impact, sau beneficiu obţinut prin rezolvarea problemei

Posibilul cost suportat pentru rezolvarea problemei

Rentabilitatea sau raportul cost/beneficii

Perioada necesară pentru a crea un impact

Care ar fi costul în cazul în care problema nu ar fi rezolvată

109. După mai multe încercări de prioritizare, folosind diferite combinaţii ale acestor criterii,

echipa a concluzionat că toate încercările de a stabili o ordine precisă a tuturor celor 15 zone cu

probleme va fi foarte subiectivă. Echipa a eliminat politizarea de pe listă, deoarece Ministerul nu

poate face prea multe în această privinţă. Guvernul va trebui să rezolve această problemă la nivel

central. De asemenea, echipa a pus structura organizatorică a Ministerului în fruntea listei,

deoarece aceasta a fost aşezată pe primul loc în aproape toate încercările de prioritizare, dar nu a

încercat să forţeze o ordine a priorităţilor în ceea ce priveşte celelalte 13 probleme. În schimb,

le-a clasificat în trei grupe - Prioritatea 1, Prioritatea 2 şi Prioritatea 3, adăugând problema

structurii organizatorice în grupa cu Prioritatea 1, după cum urmează:

Prioritatea 1 Prioritatea 2 Prioritatea 3

1.Structura organizatorică a

Ministerului

2.Politizarea

3. Capacitatea de a absorbi

fonduri pentru proiecte

5. Strategia principală a

Ministerului

6. Concentrarea asupra

activităţilor Ministerului

7. Abordarea reformei de

11. Proximitatea funcţională a

agenţiilor

12. Responsabilitatea

13. Gestionarea relaţiilor cu

părţile interesate

76

110. O matrice care indică domeniile cu probleme pe linii de activităţi şi grupe de priorităţi

este prezentată în Anexa 2. În încercarea de a stabili ordinea implementării tuturor activităţilor,

echipa şi-a dat repede seama că ar fi imposibil să-şi bazeze ordinea pe grupele de priorităţi, mai

precis, Grupa 1 prima, Grupa 2 a doua etc., deoarece aceste activităţi din domeniile cu probleme

grupate sunt interdependente. În multe cazuri activităţile dintr-un domeniu cu probleme care se

găseşte într-una din grupe pot începe numai după efectuarea activităţilor din alt domeniu care se

găsesc în altă grupă. Cu alte cuvinte, dacă prioritizarea se face în scopul planificării acţiunilor

mai degrabă decât pentru scopuri analitice, atunci singurul criteriu practic este secvenţializarea

acestora, iar activităţile cu care trebuie să înceapă planul de acţiune au cea mai mare prioritate,

astfel încât, după finalizarea acestora, să poată fi începute altele. De exemplu, activităţile care au

rolul de a rezolva problema concentrării activităţii Ministerului (care se găsesc sub

Managementul şi conducerea strategică şi Prioritatea 2) nu pot începe înainte de finalizarea altor

activităţi legate de capacitatea de absorbţie (care se găseşte sub Managementul resurselor

financiare şi Prioritatea 1).

111. De asemenea, activităţile care au rolul de a rezolva problema capacităţii de absorbţie a

Ministerului nu pot începe înainte de finalizarea altor activităţi legate de restructurare (care se

găsesc sub linia de activităţi de Organizare şi Grupa 1).

112. Câteva considerente cheie de ordonare pe care trebuie să se bazeze planul sunt prezentate

mai jos şi trebuie folosite când este elaborat un plan operaţional, care este mult mai detaliat decât

acest plan general:

Este posibil şi necesar să se înceapă anumite activităţi (în diferite domenii cu probleme) în

paralel, în timp ce altele trebuie efectuate pe rând. Activităţile legate de structurarea

organizatorică, cercetarea ştiinţifică în domeniul educaţiei şi crearea celor trei mecanisme de

coordonare între agenţii pot începe în paralel, dar în fiecare dintre aceste domenii este

necesar să se respecte o anumită ordine.

Prima activitate trebuie să fie relaxarea reglementărilor din administraţia centrală referitoare

la raportul personal/manageri. Restructurarea nu poate fi planificată înainte de efectuarea

4. Numărul prea mare de

profesori

către Minister

8. Cultura şi practicile

manageriale

9. Combinaţia de calificări şi

competenţe

10. Funcţia de gestionare a

resurselor informatice

14. Gestionarea activelor

didactice - manuale

15. Cercetarea ştiinţifică în

domeniul educaţiei

77

acestei activităţi. Ministrul va trebui să-şi asume răspunderea pentru iniţierea acţiunilor în

această privinţă.

Rezolvarea problemei capacităţii de absorbţie poate începe numai după finalizarea

restructurării, deoarece trebuie luată decizia de transferare a tuturor proiectelor finanţate cu

fonduri structurale de la diferite unităţi într-o unitate de implementare lărgită cu

responsabilităţi mai mari. În paralel cu exerciţiul de restructurare, este necesară determinarea

administraţiei centrale şi a Comisiei Europene să schimbe cerinţa ca toţi funcţionarii

implicaţi în implementarea proiectelor să fie angajaţi permanenţi ai Ministerului şi să permită

externalizarea.

Activităţile în alte trei domenii pot începe numai după schimbarea structurii organizatorice

deoarece depind de înfiinţarea altor unităţi organizatorice. Acestea includ activităţi din

domeniul gestionării relaţiilor cu părţile interesate, gestionării resurselor informatice şi

furnizării manualelor şcolare.

Multe activităţi necesită finanţare şi punctele lor de plecare sunt pregătirea propunerilor de

proiecte de Asisteţă Tehnică şi depunerea acestora pentru finanţare de la Fondurile

Structurale. Deşi o parte a lucrului la aceste propuneri poate începe chiar acum, în paralel cu

alte activităţi, lucrările nu pot fi finalizate înainte de înfiinţarea unei noi unităţi de

implementare, mai precis înainte de finalizarea reorganizării.

113. Echipa s-a confruntat cu o situaţie asemănătoare în încercarea de a aloca responsabilităţi

în planul de acţiune. Iniţial, ea a încercat să atribuie responsabilităţi bazate pe linii de activităţi.

Totuşi, nu a putut face asta, deoarece nu toate domeniile cu probleme specifice din cadrul

fiecărei linii de activităţi pot fi abordate de o singură unitate organizatorică din Minister. Din

acest motiv, echipa propune o alocare a responsabilităţii nu pe bază de business lines, ci pe baza

domeniilor problematice. Propunerea de alocare a responsabilităţilor este redată în tabelul de mai

jos (şi etrebuie supusă dezbaterilor cu reprezentanţii Ministerului):

Business line Domeniu problematic Unitate/persoană responsabilă

Organizare Structura organizatorică a

Ministerului

Unitate de Politici Publice (UPP)

Organizarea verticală a sectorului

– Descentralizarea

Direcţia Inspecţie Şcolară din cadrul DG

Educaţie şi Invăţare pe tot parcursul vieţii

Structura Sectorului: Proximitatea

funcţională a agenţiilor

Minister

Management şi

conducere

strategică

Strategia principală a Ministerului UPP

Activităţile asupra cărora trebuie

să se concentreze Ministerul

UPP

Abordarea reformei de către

Minister

Minister

Management

general

Cultura şi practicile manageriale Direcţia Resurse Umane (DRU) sau Unitatea de

Politici Publice

78

Business line Domeniu problematic Unitate/persoană responsabilă

Responsabilitate Rezolvată de UPP în structura organizatorică şi

de DRU în ROF şi fişele de post

Relaţii cu părţile interesate Rezolvată iniţial de UPP în contextul structurii

organizatorice; apoi de noua unitate

responsabilă

Probleme de politici şi de cost

privind furnizarea manualelor

şcolare

Rezolvată iniţial de UPP în contextul structurii

organizatorice; apoi de noua unitate

responsabilă

Managementul

resurselor

financiare

Capacitatea de a absorbi fonduri

pentru proiecte

Rezolvată iniţial de UPP în contextul structurii

organizatorice; apoi de Unitatea pentru proiecte

finanţate din fonduri structurale

Managementul

resurselor umane

Personal: numărul prea mare de

şcoli şi profesori

Direcţia Inspecţie Şcolară din cadrul DG

Educaţie şi LLL

Combinaţia de calificări şi

competenţe

Direcţia Resurse Umane

Managementul şi

folosirea

informaţiilor

Funcţie de gestionare a resurselor

informatice

Rezolvată iniţial de UPP în contextul structurii

organizatorice; apoi de noua unitate

responsabilă

Cercetare ştiinţifică în domeniul

educaţiei

Direcţia Generală Învăţământ Superior

79

ANEXA 1

Lista recomandărilor pe business line, domenii problematice şi indicatori de monitorizare

Domeniu

problematic

Recomandări Indicatori

Rezultat Impact

1. Organizare

1.1 Structura

organizatorică a

Ministerului este

ineficientă şi

disfuncţională

1.1.1 Guvernul trebuie să

relaxeze conducerea

rigidă privind formula

de personal şi să elimine

reglementările

administraţiei de

stat/publice privind

restructurarea

Ministerelor/agenţiilor, şi

numărul de angajaţi

necesari pentru

înfiinţarea unităţilor

organizatorice şi să le

înlocuiască cu

reglementări care să le

permită să le

supravegheze în mod

rezonabil fără a le limita

libertatea de a se

organiza eficient.

1.1.2 Ministerul trebuie

să creeze o nouă

structură organizatorică

prin care să elimine

neconformităţile

funcţionale,

discrepanţele şi

suprapunerile, care să se

adapteze mai bine

bugetării programelor şi

să ia în considerare

schimbarea rolului

Ministerului în sector

după terminarea

a) Reglementările

administraţiei de stat şi

publice privind

structurarea unităţilor

organizatorice din

ministere sunt revizuite,

(b) o nouă structură

organizatorică este

înfiinţată şi operaţională,

(c) sunt disponibile ROF

îmbunătăţite ale unităţilor

şi (d) sunt disponibile

noile fişe de post

(a) toate unităţile

dedică 100% din

timpul lor rolurilor

pe care le au

conform

descrierilor din

ROF şi tot

personalul îşi

dedică 100% din

timp sarcinilor lor

conform

descrierilor din

fişele postului, (b)

nu este raportată

nicio discrepanţă

funcţională şi nicio

suprapunere

funcţională şi (c)

sunt mult

îmbunătăţite

claritatea şi scopul

postului.

80

Domeniu

problematic

Recomandări Indicatori

Rezultat Impact

descentralizării. Trebuie

analizate mai multe

variante de structură în

mod participativ cu

managerii şi personalul.

Trebuie elaborată cel

puţin o variantă pentru

rezolvarea situaţiei în

cazul în care guvernul nu

modifică reglementările

administraţiei de stat şi

publice mai sus

menţionate

1.1.3 Ministerul trebuie

să regândească şi să

rescrie ROF ale tuturor

unităţilor şi să

reanalizeze şi să rescrie

toate fişele de post.

1.2 Structura

sectorului la

nivelul naţional

este robustă, dar

există posibilitatea

suprapunerilor

între agenţiile

subordonate, este

necesară o nai

bună coordonare a

activităţilor şi

integrarea

rezultatelor

acestora

1.2.1 Înfiinţarea a trei

mecanisme pentru

asigurarea coordonării

strânse între toate

agenţiile subordonate şi

integrarea eficientă

„post-producţie” a

rezultatelor, în felul

următor: (a) un Comitet

inter-agenţii la nivel

înalt de ministru şi şefi

ai tuturor agenţiilor

subordonate, inclusiv

şeful Centrului pentru

curriculum pentru

(a) Cele două comitete

sunt înfiinţate şi

funcţionează

(b) Cele două rapoarte

sunt aprobate şi în curs de

implementare

(c) Agenţiile raportează

că coordonarea este

eficientă.

(a) Nu apare nicio

suprapunere a

lucrului între

agenţii

(b) rezultatele lor

sunt

complementare şi

construite unul pe

baza celuilalt

81

Domeniu

problematic

Recomandări Indicatori

Rezultat Impact

revizuirea planurilor,

progresului în

implementarea acestora

şi a rezultatelor. Întâlnire

trimestrială. (b) un

Comitet mixt de

management inter-

agenţii între şefii celor

patru agenţii care să se

reunească de două ori pe

lună pentru aceleaşi

probleme. Va fi prezidată

prin rotaţie. (c) O echipă

operativă inter –agenţii

care să ajute Comitetul

mixt de management în

activitatea desfăşurată.

1.2.2 Echipa operativă

inter-agenţii trebuie să

revizuiască (a) toate

lucrările în curs şi (b)

toate lucrările planificate

de agenţiile externe şi să

identifice domeniile de

lucru care trebuie

sincronizate şi rezultatele

care trebuie integrate. Ea

va transmite un raport

Comitetului de

Management care, la

rândul lui, trebuie să

elaboreze un plan de

coordonare şi un plan de

integrare pentru anul

următor. Ambele planuri

vor fi transmise

Comitetului Inter –

82

Domeniu

problematic

Recomandări Indicatori

Rezultat Impact

Agenţii la nivel înalt

pentru discutare şi

aprobare. Procesul

trebuie repetat anual.

1.3

Descentralizarea

nu are loc suficient

de repede şi

etapele treptate nu

sunt consolidate;

Ministerul nu este

organizat adecvat

în vederea

aplicării strategiei

sale de

descentralizare

Se vor face recomandări

pentru rezolvarea acestei

probleme in cadrul celui

de la doilea Raport. O

recomandare poate fi

făcută acum:

1.3.1 Transformarea

inspectoratului într-un

instrument cheie al

Ministerului pentru

implementarea strategiei

sale de descentralizare şi

numirea şefului acestuia

în funcţia de manager

operaţional pentru

trecerea la un sistem

descentralizat. Oferirea

de stimulente pentru

mobilizarea

inspectorilor, inclusiv

alocarea de resurse

financiare semnificative

pentru instruirea lor,

astfel încât să-şi poată

îndeplini rolurile de

agenţi ai schimbării şi

persoane resursă pentru

şcoli.

(a) Este numit

managerul/responsabilul

însărcinat cu

descentralizarea

(b) Resursele financiare

dedicate implementării

sunt în buget

(c) Sunt aplicate alte

stimulente

(a) Inspectoratul

devine un

instrument eficient

de implementare a

descentralizării

2. Management şi conducere strategică

2.1 Instabilitatea

politică şi

politizarea

încetinesc ritmul

reformei şi

Această problemă este

comună pentru toate

sectoarele.

83

Domeniu

problematic

Recomandări Indicatori

Rezultat Impact

limitează

capacitatea de a

opera eficient

2.2 Strategia

principală a

Ministerului este

prea ambiţioasă în

raport cu

capacitatea lui. În

general există o

capacitate limitată

de proiectare,

dezvoltare şi

evaluare a

strategiilor în

Minister şi

agenţiile

subordonate

2.2.1 Ministerul şi

fiecare agenţie

subordonată trebuie să

efectueze activităţile

implicate în proiectarea

strategiei principale.

Proiectarea şi

implementarea unui

exerciţiu de Asistenţă

Tehnică pentru a efectua

următoarele:

- Prioritizarea

obiectivelor strategice şi

strategiilor

- Stabilirea resurselor şi

timpului necesar, şi a

posibilului cost al

fiecărei strategii

- Evaluarea capacităţii de

implementare specifice a

fiecărei agenţii implicate

în ceea ce priveşte

fiecare strategie

- Decizie asupra

combinaţiei de măsuri

care va include (a)

dezvoltarea capacităţii,

(b) extinderea duratei de

implementare planificate

şi (c) reducerea

anvergurii anumitor

acţiuni

- Dezvoltarea de planuri

operative complete

pentru implementarea

(a) este disponibilă o nouă

versiune a strategiei cu

obiective prioritizate şi

bazată pe analiza

costurilor şi fezabilităţii.

(b) Planurile operative

pentru implementarea

fiecărui obiectiv major şi

a fiecărei activităţi sunt

disponibile.

(a) Progresele

reale nu sunt

împiedicate de

resursele şi

capacitatea prea

sărace

(b) Credibilitatea

Ministerului este

consolidată de

capacitatea lui de

a-şi atinge ţintele

(c) Capacitatea

Ministerului de a

elabora strategii se

îmbunătăţeşte,

ducând la strategii

viitoare mai bune

84

Domeniu

problematic

Recomandări Indicatori

Rezultat Impact

fiecărei activităţi care

rămâne în strategie.

Proiectarea asistenţei

tehnice trebuie să vizeze

transferul de cunoştinţe

şi dezvoltarea capacităţii

interne de a elabora

strategii.

2.3 În activităţile

sale, Ministerul nu

se concentrează

asupra rolului de

conducător al

sectorului. Senior

managerii şi

managerii la nivel

înalt dedică prea

mult timp

problemelor

operative şi prea

puţin timp

problemelor

strategice.

2.3.1 Revizuirea

nivelului actual de

delegare a autorităţii în

Minister în scopul de a

extinde delegarea la

nivelurile inferioare.

Efectuarea unui studiu

tehnic pentru a stabili şi

clasifica tipurile de cereri

de decizie. Identificarea

tipurilor de decizii care

ar putea fi delegate,

precum şi a condiţiilor

necesare pentru a asigura

succesul delegării.

2.3.2 Selectarea tipului

de decizii care pot fi

delegate şi delegarea

acestora, îndeplinind

condiţiile necesare

pentru asigurarea

succesului delegării.

2.3.3 Efectuarea unui

studiu al acţiunilor în

vederea urmăririi

delegării şi întocmirea

unui raport la un an de la

implementare. Pe baza

(a) cel puţin trei tipuri de

decizii sunt delegate şi

sunt luate de managerii de

la nivelurile inferioare

(b) Este efectuat un studiu

al acţiunilor şi raportul

este disponibil

(a) Managerii de la

nivelul superior

raportează că au

mai mult timp

pentru activităţile

legate de politici

şi strategii

(b) personalul

raportează un

proces decizional

mai rapid

85

Domeniu

problematic

Recomandări Indicatori

Rezultat Impact

acestui raport trebuie să

se ia măsuri corective şi,

dacă este cazul, să fie

selectate următoarele

decizii care trebuie

delegate.

2.3.4 Continuarea

procesului timp de trei

ani şi întocmirea unui

raport final.

2.4 Implementarea

reformei este

încetinită de modul

în care Ministerul

abordează reforma,

şi anume reuneşte

toate elementele şi

aşteaptă să

implementeze

odată cu

aprobarea unei noi

legi ample a

educaţiei.

2.4.1 Nu aşteptaţi

aprobarea unei noi legi

ample a educaţiei. Deşi

trebuie să faceţi în

continuare eforturi

pentru convinge

parlamentul să adopte

această lege, procedaţi la

implementarea

elementelor din strategia

principală care pot fi

puse în aplicare pe baza

legilor existente.

Având în vedere că legea

este dezbătută

actualmente în

Parlament, stabiliţi un

termen limită după care,

dacă acesta este atins

înainte ca legea să fie

adoptată, să înceapă

implementarea pe baza

legilor actuale.

(a) Unele elemente ale

reformei sunt

implementate. Acestea

vor fi detaliate după

finalizarea celui de la

doilea Raport al Analizei

Funcţionale.

(a) Rapiditate mai

mare în dialogul

purtat pentru a se

ajunge la un

consens.

(b) Implementare

mai rapidă.

Indicatori

suplimentari ai

rezultatelor vor fi

elaboraţi după ce

sunt decise aceste

elemente.

3. Management general

3.1 Cultura şi

practicile

manageriale din

Minister, şi într-o

3.1.1 Direcţia Resurse

Umane a Ministerului

trebuie să elaboreze un

proiect şi să obţină

(a) sunt disponibile un

studiu al practicilor

manageriale şi o analiză a

nevoilor de cunoştinţe şi

(a) Practici

manageriale

îmbunătăţite şi mai

eficiente reflectate

86

Domeniu

problematic

Recomandări Indicatori

Rezultat Impact

mai mică măsură

din agenţiile

subordonate,

inhibă progresul

activităţilor.

Managerii trebuie

să dobândească noi

cunoştinţe,

calificări şi

atitudini şi să

folosească practici

mai bune.

finanţare de la Fondul

Structural pentru:

(a) Efectuarea unui

studiu al practicilor

manageriale şi analizarea

nevoilor de cunoştinţe şi

calificări pentru

manageri în vederea

identificării nevoilor

comune pentru toţi

managerii şi a nevoilor

legate de funcţii

specifice.

(b) Proiectarea,

elaborarea şi

transmiterea unui

program de instruire pe

trei ani care să combine

instruirea la locul de

muncă, în afara acestuia

şi autoinstruirea.

(c) Revizuirea

conţinutului examenelor

de promovare.

Impunerea promovării la

aceste examene ca o

condiţie pentru

promovarea într-un post

de conducere sau de la

un post de conducere la

altul.

(d) Repetarea

Chestionarului referitor

la practicile manageriale

trei ani la rând.

calificări

(b) Sunt mobilizate

resurse de la Fondurile

Structurale

(c) este conceput şi

organizat un program de

instruire bazat pe acest

studiu.

în punctajul mai

bun la

Chestionarul

referitor la

practicile

manageriale

3.2 Sunt necesare

condiţii mai bune

pentru exercitarea

3.2.1 La regândirea

structurii Ministerului

[Recomandarea 1.1.2]

(a) Noua structură

organizatorică respectă

recomandările (b)

(a) Managerii

responsabili sunt

identificaţi mai

87

Domeniu

problematic

Recomandări Indicatori

Rezultat Impact

responsabilităţii, în

scopul de a

responsabiliza

agenţiile,

managerii şi

personalul pentru

rezultatele obţinute

introduceţi în aceasta

unităţi sau funcţii care să

fie dedicate şi însărcinate

cu următoarele: educaţia

timpurie, învăţământul

primar, învăţământul

secundar şi învăţământul

tehnic preuniversitar.

3.2.2 Odată cu trecerea la

bugetarea pe bază de

programe, stabiliţi regula

ca fiecare „program”

introdus în bugetul

Ministerului să

corespundă în mod clar

şi exclusiv unei anumite

unităţi din [viitoarea]

matrice a structurii

organizatorice, astfel

încât să existe un singur

beneficiar al bugetului

pentru program. Aplicaţi

regula.

3.2.3 La re-

conceptualizarea şi re-

elaborarea ROF ale

unităţilor şi la

reproiectarea fişelor de

post pentru funcţiile de

conducere

[Recomandarea 1.1.3 ],

asiguraţi-vă că ROF şi

fişele de post reflectă

conceptul de

responsabilitate precum

şi comportamentele de

bune practici legate de

responsabilitate.

Programele din bugetul

Ministerului corespund

unităţilor organizatorice

(c) ROF + fişele de post

revizuite/noi fac referiri

corespunzătoare la

responsabilitate.

uşor.

Responsabilitatea

este îmbunătăţită.

88

Domeniu

problematic

Recomandări Indicatori

Rezultat Impact

3.3 Gestionarea

relaţiilor cu părţile

interesate este

fragmentată şi

neadecvată;

posibilele servicii

şi sprijinul pe care

acestea le pot oferi

nu sunt utilizate pe

deplin şi în mod

corespunzător

3.3.1 Renunţaţi la

fragmentarea structurală

actuală, alocând relaţiile

într-o direcţie generală

cu trei direcţii, fiecare

specializată într-un grup

coerent de părţi

interesate.

3.3.2 Instruirea

directorului general şi a

celor trei directori în

gestionarea relaţiilor cu

publicul şi părţile

interesate, cu ajutorul

unui curs de scurtă

durată la o instituţie

recunoscută şi/sau un

curs online (care să

includă o certificare în

ambele cazuri), şi/sau

lecturarea independentă a

materialelor prescrise.

3.3.3 După instruire,

desfăşuraţi o rundă de

întâlniri introductive cu

fiecare parte interesată,

folosind dacă este

necesar un facilitator

profesionist, pentru a

pune bazele unei relaţii

îndelungate. Elaboraţi,

împreună cu părţile

interesate respective, o

viziune comună şi

planuri anuale

(a) O direcţie generală

pentru relaţiile cu

publicul şi cu părţile

interesate, sub care sunt

grupate toate relaţiile cu

părţile interesate, există în

structura Ministerului şi

este operaţională, (b)

există documente

referitoare la viziune şi

planuri anuale

(a) Relaţiile sunt

mai eficiente (b)

transparenţa creşte

(c) Utilizarea într-

o mai mare măsură

şi mai eficientă a

serviciilor şi

sprijinului oferit de

grupurile de părţi

interesate.

3.4 Funcţia de

furnizare a

manualelor şcolare

3.4.1 Efectuarea unui

studiu în două părţi

privind furnizarea

(a) Studiul, viziunea şi

strategia sunt finalizate

şifoarte probabil,

(a) Furnizarea

manualelor şcolare

va fi mai eficientă

89

Domeniu

problematic

Recomandări Indicatori

Rezultat Impact

este fragmentată.

Nu există nicio

viziune, strategie,

sau perspectivă

globală. Ar putea

exista oportunităţi

de a reduce

semnificativ costul

actual al acestor

manuale.

manualelor şcolare şi a

materialelor didactice din

sistemul preuniversitar şi

elaborarea unei strategii

pe 10 ani pentru aceasta,

care să vizeze (a) scopuri

şi obiective pe termen

lung privind furnizarea

manualelor, (b) politicile

care afectează furnizarea

manualelor, (c)

capacitatea, necesitatea,

şi fezabilitatea trecerii la

manualele şi bibliotecile

electronice şi la aspectele

organizatorice ale

acesteia.

3.4.2 Analizaţi

posibilitatea înfiinţării

unei unităţi

organizatorice unificate

pentru această funcţie în

cadrul structurii. Dacă

este posibil, înfiinţaţi

unitatea în timp ce vă

ocupaţi de restructurarea

Ministerului.

(b) Este înfiinţată o

direcţie pentru furnizarea

manualelor şcolare şi

materialelor didactice.

şi mai puţin

costisitoare

(b) Ministerul va fi

pregătit pentru

viitoarea evoluţie

digitală în

furnizarea

manualelor şcolare

4. Managementul resurselor financiare

4.1 Capacitatea

Ministerului de a

absorbi fonduri

pentru proiecte

este foarte limitată

4.1.1 Transferaţi

implementarea

proiectelor de la

direcţiile care nu sunt

dedicate proiectelor la

unitatea care ajută

actualmente direcţiile din

Minister să-şi gestioneze

proiectele. Schimbaţi

rolul acestei unităţi de la

(a) o unitate de

implementare a

proiectelor autonomă,

permanentă este

înfiinţată şi operaţională

(b) toate proiectele în curs

de implementare se află în

această unitate, şi (c)

unitatea dispune de

personalul adecvat atât în

(a) proiectele

neperformante

sunt redresate;

întârzierile sunt

minimizate; noile

proiecte

contractate sunt

implementate la

timp

(c) datorită

90

Domeniu

problematic

Recomandări Indicatori

Rezultat Impact

oferirea de consiliere la

implementarea

proiectelor.

4.1.2 Convingeţi

emitenţii reglementărilor

care interzic angajarea de

personal nepermanent ca

manageri de proiect şi

alţi funcţionari implicaţi

în proiecte, să modifice

aceste reglementări;

angajaţi cu contract

numărul de oameni care

este necesar pentru

gestionarea şi

implementarea

proiectelor, pe baza unei

analize corespunzătoare

a volumului de lucru

ceea ce priveşte numărul

cât şi în ceea ce priveşte

calificările

capacităţii

îmbunătăţite sunt

obţinute fonduri

suplimentare

pentru noile

proiecte

5. Managementul resurselor umane

91

Domeniu

problematic

Recomandări Indicatori

Rezultat Impact

5.2 Combinaţia de

calificări deţinute

de personalul

Ministerului şi al

agenţiilor

exterioare este

deficient.

Competenţele

cheie lipsesc;

nivelurile de

competenţă ale

personalului

„calificat” trebuie

îmbunătăţite.

5.2.1 Efectuarea unei

analize a nevoilor de

calificare pentru

personalul din Minister şi

agenţiile subordonate,

comparând calificările

disponibile cu

calificările necesare din

fiecare categorie de

posturi şi stabilind

deficitele de calificare.

5.2.2 Elaborarea unor

programe de instruire a

personalului cu durata de

3 ani pe baza analizei şi

mobilizarea de fonduri

pentru aceste programe

din Fondul Structural.

5.2.3 Folosind sistemele

de evaluare anuală a

obiectivelor şi

performanţei, transferaţi

parţial răspunderea

pentru formarea

personalului de la

Minister sau agenţie

chiar la personalul lor,

cerând fiecărui membru

în parte să răspundă de

propria sa formare, şi

permiţându+i ca în

timpul serviciului să

poată participa la

instruire sau să se

instruiască singur.

(a) Analiza nevoilor de

calificare a fost realizată

şi au fost stabilite

deficienţele (b) Au fost

mobilizate fonduri pentru

programul de instruire şi

programul a fost efectuat

şi (c) obiectivele anuale

includ obiective de

formare obligatorie a

personalului (d)

Evaluările de performanţă

analizează îndeplinirea

acestor obiective şi sunt

folosite pentru luarea

deciziilor de promovare.

Indicatori ai

consecinţelor: (a)

personalul este mai

eficient şi mai

eficace

(b) membrii

personalului îşi

schimbă în mod

pozitiv atitudinea

privind

autoinstruirea

6. Managementul resurselor informatice

92

Domeniu

problematic

Recomandări Indicatori

Rezultat Impact

6.1 Cererea de

informaţii şi

analize este slabă;

managementul

informaţiilor ca

resursă este

subevaluat, nu

dispune de

personal suficient

şi subfinanţat

6.1.1 În contextul

reorganizării, înfiinţaţi o

direcţie generală, sau o

direcţie, pentru

gestionarea informaţiilor

şi numiţi în fruntea ei un

manager la nivel înalt.

6.1.2 Pe baza analizei

volumului de muncă,

transferaţi la noua

direcţie generală poziţii

de la alte unităţi

organizatorice care

îndeplinesc funcţii mai

puţin strategice.

6.1.3 Organizaţi o serie

de trei vizite la ministere

ale educaţiei recunoscute

pentru utilizarea

eficientă, strategică a

informaţiilor. Printre

participanţi trebuie să se

afle ministrul, directorul

noii unităţi precum şi

câţiva directori cheie de

la Minister.

6.1.4 Efectuarea unei

revizuiri cuprinzătoare

a nevoilor de

informaţii, analize şi

rapoarte din sistemul

de învăţământ

preuniversitar, iar pe

baza acesteia,

elaborarea unui proiect

şi obţinerea de fonduri

de la Fondurile

Structurale sau din alte

(a) O direcţie autonomă

pentru gestionarea

informaţiilor este

înfiinţată şi dotată cu

personal

(b) Sunt alocate bugete

realiste pentru

activităţile şi

întreţinerea obişnuite

(c) Sunt efectuate vizite

de studiu

(d) Fonduri obţinute de

la Fondurile

Structurale pentru un

proiect de

actualizare/îmbunătăţire

a BDNE.

(a) Cererea de

informaţii şi

analize de la

conducerea

superioară creşte

apreciabil, (b)

oferta de

informaţii şi

analize satisface

cererea

(c) Deciziile

privind politicile şi

strategia se

bazează pe

informaţii şi

analize mai multe

şi de o mai bună

calitate

93

Domeniu

problematic

Recomandări Indicatori

Rezultat Impact

surse pentru a

îmbunătăţi şi actualiza

BDNE, raţionalizând,

în acelaşi timp,

proliferarea băncilor

de date „private”

6.1.5 Ca o condiţie

pentru obţinerea

finanţării de la punctul

6.1.4 de mai sus,

precum şi a viitoarelor

finanţări, consimţiţi să

asiguraţi fonduri

operaţionale adecvate,

din alocările bugetare

ale Ministerului,

pentru întreţinerea pe

termen lung a BDNE,

dacă este necesar prin

transferarea de fonduri

de la operaţiuni

strategice mai puţin

importante .

6.2 Foarte puţină

cercetare

aplicativă este

efectuată în

România cu privire

la aspectele

nepedagogice.

6.2.1 Ministerul ar trebui

să organizeze o

conferinţă naţională

(implicând toate părţile

interesate din sistemul de

învăţământ, precum şi

universităţile) pentru a

dezbate şi stabili politica

educaţională şi agendele

de cercetare pentru

următorii 10 ani în

domenii nepedagogice

cum ar fi economia

educaţiei, finanţarea

educaţiei, sociologia şi

(a) sunt disponibile

politici şi agende de

cercetare cu durata de 10

ani

(b) sunt disponibile

planuri operaţionale

pentru înfiinţarea unor

catedre de Studii de

politici educaţionale în

până la trei universităţi şi

sunt iniţiate primele

măsuri

(c) o primă generaţie de

studenţi care beneficiază

de burse studiază la

(a) sunt disponibile

cunoştinţe bazate

pe ştiinţă relevante

pentru nevoile

României de

elaborare de

politici şi strategii;

sunt disponibili

experţi care îşi pot

aduce contribuţia

la elaborarea de

politici şi strategii.

(b) Calitatea

deciziilor

strategice se

94

Domeniu

problematic

Recomandări Indicatori

Rezultat Impact

politica educaţiei,

educaţia comparativă şi

internaţională.

6.2.2 O serie de

universităţi româneşti

trebuie să înfiinţeze

catedre de Studii de

politici educaţionale în

facultăţile lor de

pedagogie şi trebuie să

instruiască şi să angajeze

o generaţie de profesori

universitari şi cercetători

de seamă în acest

domeniu. Ministerul

trebuie să sprijine

universităţile să

mobilizeze fonduri

pentru această activitate

din surse europene şi alte

surse adecvate.

6.2.3 Ministerul poate

crea, în colaborare cu

universităţile, un

program de burse de

studiu pentru studiile de

licenţă în România şi în

străinătate, pentru a

contribui la formarea

unei generaţii de

profesori universitari,

cercetători şi practicieni

cu înaltă calificare în

domeniul educaţiei

precum şi în domeniile

mai sus menţionate.

11.4 De asemenea,

Ministerul trebuie să

universităţile din

România şi de peste

hotare (d) o primă serie

de burse este acordată şi

cel puţin trei doctoranzi şi

trei profesori universitari

au început activitatea de

cercetare.

îmbunătăţeşte

95

Domeniu

problematic

Recomandări Indicatori

Rezultat Impact

creeze un fond de

cercetare pentru

profesori universitari şi

doctoranzi din domeniul

educaţiei în vederea

desfăşurării anumitor

studii specifice, precum

şi pentru urmărirea

anumitor proiecte pilot

importante din

învăţământul românesc,

pe baza politicii şi

agendelor de cercetare

mai sus menţionate.

96

ANEXA 2

Domenii problematice pe business line şi niveluri de prioritate

Business line

Organizare Management şi conducere

strategice

Management general Managementul

resurselor

financiare

Managementul

resurselor umane

Managementul şi folosirea

informaţiilor

Nivelul 1

de

prioritate

Structura organizatorică

a Ministerului : o mai

bună reflectare a „celor

mai bune practici” şi

îndeplinirea cerinţelelor

unui sistem descentralizat.

Instabilitatea politică şi

politizarea: (a) reducerea

ponderii considerentelor

politice în luarea deciziilor

profesionale/administrative;

(b) îmbunătăţirea continuităţii

politicilor şi consolidarea

acţiunii bazate pe politici (c)

aplicarea unei abordări treptate

a schimbării, în locul unei

schimbări radicale la scară largă

Capacitatea de a

absorbi fonduri

pentru proiecte:

îmbunătăţirea

capacităţii de a

gestiona şi

implementa

proiectele actuale

şi de a absorbi

fonduri pentru

proiecte viitoare

Angajarea de

personal: (a) adaptarea

numărului de cadre

didactice la numărul de

elevi; (b) optimizarea

distribuirii profesorilor.

Nivelul 2

de

prioritate

Strategia principală a

Ministerului: foarte

ambiţioasă în comparaţie cu

capacitatea actuală;

îmbunătăţirea semnificativă a

capacităţii de implementare.

Activităţile asupra cărora

trebuie să se concentreze

Ministerul: îmbunătăţirea

echilibrului dintre

managementul operaţional şi

managementul strategic, dintre

gestiune şi conducere

Cultura şi practicile manageriale

din Minister/sector: (a) schimbarea

acesteia pentru a se adapta mai bine la

„bunele practici”; (b) sprijinirea

managerilor în vederea îmbunătăţirii

semnificative a competenţelor lor

manageriale.

Combinaţia de

calificări şi

competenţe în

domeniile funcţionale

(fără funcţii de

conducere.):

personalul fără funcţii

de conducere trebuie

ajutat să-şi

îmbunătăţească

semnificativ calificările

profesionale, tehnice şi

administrative

Disponibilitatea, folosirea şi

gestionarea informaţiilor: (a)

îmbunătăţirea semnificativă a cererii

de informaţii şi analize de către

manageril şi a furnizării acestora; (b)

înfiinţarea unei unităţi organizatorice

adecvate pentru gestionarea resurselor

informatice din sector/Minister.

Nivelul 3

de

prioritate

Structura sectorului: (a)

îmbunătăţirea coordonării

intrasectoriale a acţiunii;

(b) îmbunătăţirea

semnificativă a integrării

rezultatelor obţinute de

agenţiile cheie .

Responsabilitatea: proiectarea

structurii organizatorice a Ministerului

şi inspectoratului, şi ajustarea

sistemului de lucru şi a practicilor

manageriale în vederea creşterii

responsabilităţii.

Gestionarea relaţiilor cu părţile

interesate:

Îmbunătăţirea organizării şi gestionării

acestei funcţii pentru a permite

părţilor interesate să sprijine mai mult

şi să contribuie mai bine la activitatea

sectorului.

Cercetarea ştiinţifică în domeniul

educaţiei: (a) îmbunătăţirea

semnificativă a cercetării aspectelor

nepedagogice ale educaţiei (de

exemplu economia educaţiei şi studii

de politici educaţionale); (b) formarea

unei noi generaţii de profesori

universitari şi studenţi în aceste

domenii; (c) înfiinţarea de catedre de

Studii de politici educaţionale în

universităţi.

97

Gestionarea activelor instituţionale:

probleme de politică şi costuri

privind furnizarea manualelor şcolare

Titlul proiectului: Analiza funcțională a administrației publice centrale din România - I Proiect cofinanțat din Fondul Social European Data publicării: 15 octombrie 2010 Conţinutul acestui material nu reprezintă în mod obligatoriu poziţia oficială a Uniunii Europene sau a Guvernului României. Această traducere nu este considerată traducere oficială a Băncii Mondiale. Banca Mondială nu va fi făcută răspunzătoare pentru conținutul sau orice eroare a acestei traduceri.