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análisis político No. 3 ENE/ABR 1988 INSTITUTO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI) UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

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INSTITUTO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI) UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

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TABLA DE CONTENIDO ESTUDIOS La profesionalización militar en Colombia. III: los regímenes militares : 1953-1958 EDUARDO PIZARRO LEONGÓMEZ La reforma municipal: descentralización o centralismo? CARLOS MORENO OSPINA La profesionalización de los estudios políticos en Colombia FRANCISCO LEAL BUITRAGO DEMOCRACIA Violencia y democracia en Colombia WILLIAM RAMÍREZ TOBÓN COYUNTURA La guerra como sustitución de la política LUIS ALBERTO RESTREPO MORENO La elecció n popular de alcaldes: un desafío para la democracia PILAR GAITÁN PAVÍA Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribe GERHARD SANDNER Perspectivas jurídicas del diferendo colombo-venezolano HERNANDO VALENCIA VILLA El diferendo colombo-venezolano y la política binacional MARTHA LUCIA ARDILA ARDILA ¿Es creíble una amenaza venezolana? ARMANDO BORRERO MANSILLA DEBATE Crisis del régimen político y reforma constitucional JAIME CASTRO

BIBLIOGRAFÍA TEMÁTICA Estudios políticos en Colombia: 1970-1987 FRANCISCO LEAL BUITRAGO RESEÑAS Solución pacífica de conflictos internacionales: La paz es una tregua, de Diego Uribe Vargas ALFREDO VÁZQUEZ CARRIZOSA

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Cartas de Batalla: una crítica al constitucionalismo colombiano, de Hernando Valencia Villa ALFREDO VÁZQUEZ CARRIZOSA Poderes y regiones: Problemas de la nación colombiana (1810 - 1850), de María Teresa Uribe, Jesús María Álvarez ORLANDO FALS BORDA

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LA PROFESIONALIZACIÓN MILITAR EN COLOMBIA (III): LOS

REGIMENES MILITARES (1953-1958)

Eduardo Pizarro Leongómez* I. EL GOBIERNO DE GUSTAVO ROJAS PINILLA

No más derramamiento de sangre, no más depredaciones a nombre de ningún partido político. No más crímenes entre los hijos de una misma Colombia inmortal. Paz, Justicia, Libertad para todos sin discriminación, y con preferencia para las clases menos favorecidas por la fortuna. La patria no vivirá tranquila mientras sus hijos se hallen pobres y desnudos...

Con estas palabras simples, pero sentidas nacionalmente, Rojas tomó posesión del gobierno. ¿Cuál era la posición de los actores políticos en el momento del golpe? Puede afirmarse que, con excepción del laureanismo, todos los secto res sufrían un régimen de silenciamiento, de censura y de represión abierta o velada. Los Partidos Comunista y Liberal eran, obviamente, los más perseguidos y, al mismo tiempo, quienes tenían menos opciones de participar en el juego político. La única voz liberal era la de los diarios capitalinos, pues como colectividad estaba prácticamente en receso; los tres miembros más influyentes de la Dirección Nacional Liberal se encontraban en el exilio: Carlos Lle ras en México, Eduardo Santos en Francia y Alfonso López en Inglaterra. Sólo dos sectores minoritarios se expresaban en el Partido: los partidarios de una respuesta radical al autoritarismo gubernamental y los partidarios del colaboracionismo. El

ospinismo y el alzatismo, que sufrían en forma creciente de un aislamiento político, colocaron en el nuevo gobierno militar sus posibilidades de volver a acceder a los cargos de dirección del Estado. En el sector laureanista, aun cuando tenían el control del gobierno, comenzaban a aflorar fisuras ante el caos que invadía al país, lo cual se expresaba en forma inesperada con el apoyo brindado por muchos de sus dirigentes al nuevo gobierno (1). Es, sin duda, el ospinismo el que saluda con mayor entusiasmo el golpe. Eliseo Arango clama con alborozo que "hoy no tenemos sino dos jefes: el presidente de la República, teniente general Gustavo Rojas Pinilla y el doctor Mariano Ospina Pérez..." (2). Esta afirmación no dejará de tener una enorme incidencia en el futuro, ya que los conservadores reivindicarán este mandato como un hecho provisional mientras se reconstruyen las condiciones para reasumir el poder. Por su parte, el alzatismo colo caba como titular de su diario, un jubiloso "oh, gloria inmarcesible" (3). El liberalismo, al menos a nivel de su dirección y a diferencia de múltiples interpretaciones que le prestan un apoyo entusiasta y decidido al golpe, lo asume con alivio (al menos en tres ocasiones había buscado el golpe militar en los años anteriores, en diciembre de 1949, y en marzo y en julio de 1950), pero ante todo con enorme expectativa. Desde México, Carlos Lleras Restrepo expresa al otro día del golpe que "no hemos tomado ninguna decisión ni en favor ni en contra", lo cual sintetiza bien los sentimientos que predominan en los dirección de esta colectividad. El pasado

1 Camilo Vázquez, El Frente Nacional, su origen y su desarrollo, Cali, Pro Patria, p. 107, s.f. 2 El Espectador, 15 de junio de 1953. 3 Diario de Colombia, 14 de junio de 1953.

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extremadamente sectario de Rojas Pinilla llamaba al menos a la discreción. No obs-tante, en los sectores de base del Partido, las adhesiones se produjeron de inmediato, ya que el tono conciliatorio utilizado por el nuevo go bierno, su política de pacificación y de búsque da de la normalidad institucional respondía a sus anhelos más profundos. Lo mismo ocurrió con los residuos del gaitanismo que adhirieron en forma entusiasta al nuevo régimen y permanecieron como una de sus bases de apoyo hasta el último día. En cuanto hace a las Fuerzas Militares, era casi unánime la convicción de la incapacidad de los Partidos políticos para sortear la situación critica que vivía el país, lo cual estará en el origen del "mesianismo militar" que predominará en los años por venir. Había, además, muchos factores de malestar institucional que al integrarse al malestar de los Partidos, convergerán en el golpe del 13 de junio: ante todo, el sentimiento existente de una desproporción entre los esfuerzos que se exigían a las Fuerzas Militares en la lucha contra la violencia y los recursos que se le asignaban, además de la inexis tencia de una efectiva voluntad política para contener la conservatización forzada en múltiples regiones, que chocaba con la perspectiva no solo de oficiales liberales, sino incluso conservadores opuestos a esa política. Inevitablemente, una institución que se había convertido progresivamente en el pilar del Estado, terminaría queriendo "arrogarse todos los privilegios del poder y no solo sus costos de sostenimiento" ( 4). Además, se había desatado en los últimos meses una competencia de lealtades entre oficia les laureanistas y ospinistas, estos

4 Mario Arrubla, “ Síntesis de historia política contemporánea", en Varios Autores, Colombia hoy, Bogotá, Siglo XXI Editores, 1978, p. 195.

últimos ligados a Rojas, quien estaba promo viendo abiertamente su clan para consolidarse internamente. De hecho, en el momento del golpe, la institución actuó como un bloque homogéneo con muy contadas excepciones. De una parte, si bien el Batallón Guardia Presidencial reconoció a Laureano Gómez en el momento que retomó el Ejecutivo de manos del presidente encargado, Roberto Urdaneta, poco después se pasó del lado de los golpistas. De otra parte, entre los oficiales que se opusieron al golpe sobresalieron el general Régulo Gaitán, laureanista convencido, quien asumió momentáneamente el cargo de Comandante General de las Fuerzas Armadas, en reemplazo de Rojas el día mismo de los sucesos, y el general Mariano Ospina Rodríguez, quien por convicción personal se oponía a una ruptura del orden constitucional (5). De hecho, pues, Rojas pudo contar con un casi total respaldo institucional, gracias a que "logró combinar las demandas militares con su propia ambición política" (6), y ambas con el malestar que cubría al país. La Iglesia, igualmente, dio su adhesión al nuevo presidente. El influyente cardenal Crisanto Luque, en respuesta a una carta enviada por el presidente depuesto solicitándole su apoyo, afirma "que el sentir general es que la situación jurídica del actual gobierno fue regularizada por la Asamblea Nacional Constituyente" (7). Una actitud similar fue asumida por los gremios, fatigados y preocupados por el creciente aumento de los impuestos para

5 Willy Mury, L'armée colombienne, étude d'une transition, 1930-1974, París, Tesis de Doctorado, Universidad de París V, 1975, p. 203 (notas 5 y 9). 6 Christopher Abel, Política, Iglesia y partidos en Colombia, Bogotá, FAES-Universidad Nacional de Colombia, 1988, p.255. 7 Revista Javeriana, Bogotá, septiembre de 1953, p. 67.

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pagar una guerra que no mostraba resultados. En síntesis, el país entero, con muy contadas excepciones (el laureanismo y el Partido Comunista), saludó el golpe o al menos se colocó en una actitud de expectativa positiva. En este sentido, son válidas las críticas formuladas por diversos auto res a la noción de "cuartelazo" utilizada por Samuel Finer para referirse a Rojas. El "golpe de opinión", según las palabras de Darío Echandía, evidencia que no se trató de un golpe militar desarrollado con un gran margen de autonomía de los actores civiles. Es, en esencia, un golpe cívico-militar promovido y respaldado, y al menos en sus dos primeros años tutelado y vigilado de cerca por sectores políticos y emp resariales, "en el cual el consenso existente fue el factor decisivo, más allá de cualquier trabajo clandestino de preparación" (8). La emergencia de las Fuerzas Militares como actor político está determinada por la creciente dependencia de los gobiernos conservadores respecto de las acciones del ejército, en el plano del orden público interno. Es decir, el ejército comienza a ser un agente de decisiones políticas, que en un contexto de crisis catastrófica adquieren dimensiones estratégicas, lo cual eleva su protagonismo. De un rol secundario y limitado, el ejército pasa en pocos años a un papel de primer plano que hace de esta institución -ante la quiebra de los Partidos- la única capaz de rescatar al país de su derrumbe inminente. La solución a la crisis que vivía el país se apartó del mecanismo tradicionalmente utilizado por las élites dirigentes, los gobiernos de coalición bipartidista, para asumir por primera vez en nuestra historia la modalidad del "arbitraje militar", tan

8 Carlos Urán, Rojas y la manipulación del poder, Bogotá, Carlos Valencia Editores, 1983, p. 68, nota 6.

común en otros países del continente. Era evidente la imposibilidad de encontrar la vía para un acuerdo bipartidista de inmediato, ante el resquebrajamiento de las relaciones inter e intea-partidistas, debiendo este pacto esperar un poco más de cuatro años para materializarse. Un tercer jugador tuvo que mediar entre ambos Partidos, para restablecer la institucionalidad evaporada. La unanimidad en torno a Rojas, así sea con titubeos en ciertos sectores, pone en evidencia la crisis de legitimidad que afectaba a la adminis tración conservadora, además de expresar tanto la ausencia de recursos de poder suficiente del régimen laureanista para imponer su proyecto autoritario, como de la oposición política para derrocarlo por sí misma (9). Una situación diferente se vivía en las Fuerzas Militares gracias a la enorme concentración de funciones en su Comando General, lo cual facilitó tanto el acceso al poder de Rojas como su consolidación. Bajo el mando del Comando General se hallaban subordinadas el resto de las fuerzas (Marina, Aviación e incluso la Policía), la Inspección General de las Fuerzas Mili-tares (encargada de la justicia penal militar), la oficina de personal y el Estado Mayor. O sea, que tiene bajo su cargo no solo funciones militares sino administrativas. Esta concentración que tuvo como origen la necesidad de centralizar el proceso de decisiones militares en la lucha contra las guerrillas liberales, se convirtió en un recurso de poder formidable para Rojas en el momento del golpe (10). Frente al fraccio-

9 Christopher Abel, op. cit., p. 331. 10 Javier Torres, "Military government, political crisis, and exceptional state: the Armed Forces of Colombia and the National Front, 1954-1974", a dissertation submitted to the Faculty of the Graduate

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namiento de los Partidos, las Fuerzas Armadas presentaban una centralización burocrática total. La luna de miel no durará, sin embargo, mucho tiempo. A los dos años se hará evidente el divorcio entre los objetivos que se propusieron las clases dirigentes al impulsar el "arbitraje militar" (superar las rencillas interpartidistas y la violencia política, restaurar a mediano plazo el régimen constitucional, impedir la aprobación de la reforma constitucional laureanista), y los objetivos que fueron naciendo de las ambiciones de prolongar el poder por parte del nuevo gobierno. De esta manera, en el gobierno de Rojas se pueden distinguir dos etapas, tomando en consideración las relaciones entre las fuerzas civiles y la institución armada: la primera, que se puede caracterizar como un "gobierno militar bajo tutoría civil", y la segunda, a partir de la reelección de Rojas en 1954, como un gobierno militar con ciertos rasgos nacional-populistas. El Frente Civil, de una parte, y la Tercera Fuerza (el binomio pueblo-Fuerzas Armadas) de otro, expresan el reagrupamiento de fuerzas que condujo al derrocamiento de Ro jas. Sin embargo, en las dos etapas mencionadas se combinaron con distinto énfasis tanto "la retórica y la práctica del populismo militar -nuevo en Colombia- y un autoritarismo militar, ya latente en el frustrado golpe de 1944" (11). Prácticas latentes inicialmente, y que se harán visibles y predominantes a fines de 1954. Es evidente que el intento de implementar su propio proyecto político marcó el ocaso de Rojas, en la medida en que rompía la idea de la transitoriedad de su mandato que tenían en mente las élites y,

School of State University of New York for the degree of Doctor of Philosophy. 11 Christopher Abel, op. cit., p. 332.

sobre todo, porque Rojas buscó desplazarlos del control del Estado, en beneficio de nuevos sectores emergentes. La élite empresarial y política va a reaccionar como una "fiera herida", como había ocurrido cien años antes con el gobierno del general José María Melo y los artesanos de Bogotá, que daría origen al primer gobierno frentenacionalista: la Unión Sacra y la presidencia de Manuel María Mallarino. Dado que la especificidad burocrática de las instituciones militares (el monopolio de la represión), cambia en estos años gracias al nuevo protagonismo que asumen al servir de mediadoras en el conflicto que desgarra al país, es ne-cesario observar la evolución de la profesionalización militar desde la perspectiva de sus rela ciones y conflictos con el conjunto de actores que actúan en el sistema político. Es decir, en este capítulo nuestro objetivo es describir el funcionamiento de las Fuerzas Militares en tanto que fuerzas políticas y observa r cómo incidió el gobierno militar en su comportamiento futuro. La consolidación del régimen El 7 de mayo de 1953, el régimen conservador, por intermedio de Luis Ignacio Andrade, ministro de Gobierno, había presentado el proyecto de reforma constitucional que serviría de base para la construcción del "nuevo orden" ideado por Laureano Gómez. La discusión tomó de inmediato un giro polémico, que pola-rizó al país y que habrá de constituir una de las manzanas de la discordia entre los Partidos, que aceleran la salida militar. Paradójicamente, quien habrá de usufructuar la constituyente no será su progenitor, Laureano Gómez, que parte para el exilio, sino Rojas Pinilla, quien no tardará en convertirla en una "constituyente de bolsillo". La Asamblea Nacional Constituyente (ANAC) va a desbordar sus funciones para constituirse

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en un factor de legitimación del nuevo gobierno. En las sesiones de instalación de la constituyente se tomaron tres decisiones fundamentales. En primer término, se designó a los miembros que entrarían a ocupar los cargos de dirección de la Asamblea: presidente, Mariano Ospina Pérez y vicepresidentes, Rafael Azuero Manchola y Abelardo Forero Benavides, uno de los pocos liberales que habían apoyado el proyecto constituyente laureanista. La composición de la mesa directiva de la ANAC pone en evidencia el deseo del gobierno y en general de los sectores dirigentes de congelar los conflictos interpartidistas, para lograr un consenso en torno al nuevo gobierno y contener la violencia. La segunda decisión de importancia fue la de entrar a estudiar el proyecto de reforma consti-tucional elaborado por el gobierno depuesto. Por último, se brindó todo el apoyo al general Rojas. El 18 de junio de 1953 la ANAC expide el Acto Legislativo No. 1, que declara vacante la Presidencia de la República y ante este vacío de poder designa a Rojas en propiedad para terminar el período presidencial, lo cual fue considerado como el mecanismo más ágil para legiti-mar al nuevo gobierno (12). La Constituyente dejó de funcionar tras sus primeras decisiones que sirvieron para apuntalar al nuevo régimen durante el resto del año, y solo sería convocada nuevamente, tras un duro forcejeo con el Partido Conservador, hasta mediados del año siguiente. Ahora bien, la conformación inicial del gobierno muestra para algunos analistas

12 Carlos Restrepo Piedrahita, 25 años de evolución político - constitucional, 1950-1975, Bogotá, Publicaciones Universidad Externado de Colombia, 1976, p. 24.

el deseo de Rojas de impulsar una simple "restauración en la continuidad". Es decir, que expresa una cierta conciencia en la cúpula militar del carácter provisional y excepcional de su tránsito por el gobierno (13). Esto se evidenciaría en la com-posició n del nuevo gabinete que solo incluye tres militares y mantiene en sus cargos ministeriales a cinco de los ministros de la adminis tración depuesta (14). Esta sensación es reforzada con la designación del último ministro de Gobierno de Laureano Gómez, Rafael Azuero Manchola, como primer vicepresidente de la ANAC. Aun cuando ya existen, como veremos más adelante, signos de un proyecto autono mista en el plano del discurso gubernamental, es evidente que en esta primera etapa del go -bierno rojista se logra una relativa unidad política gracias al arbitraje militar. Los rasgos bonapartistas del gobierno en esta etapa son funcionales para la estabilidad del sistema político, en la medida en que sirve de mediador entre las fracciones dominantes en conflicto, y entre éstas y los sectores populares, en especial las guerrillas campesinas, cuya politización ha desbordado el encuadramiento bipartidista. Un hecho, sin embargo, va a socavar ese consenso: el mantenimiento de la hegemonía conservadora en los cargos centrales de la administración. Si

13 Willy Mury, op. cit., p. 165. 14 Los ministros militares fueron los siguientes: en el Ministerio de Guerra, el brigadier general Gustavo Berrío Muñoz; en el de Comunicaciones, el teniente coronel Manuel Agudelo y en el de Agricultura, el brigadier general Arturo Charry. Fueron ratificados como ministros Antonio Escobar Camargo, Pedro Nel Rueda, Antonio Alvarez Restrepo, Lucio Pabón Núñez y Manuel Mosquera, aun cuando estos dos últimos cambiaron de cartera. Los únicos ministerios que el gobierno militar va a mantener con miembros activos de las Fuerzas Militares, son los de Comunicación, Guerra y Obras Públicas, que se constituyeron en los pilares del gobierno militar.

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bien los liberales obtuvieron mayores garantías políticas, continuaron excluidos del gobierno, salvo con una minoritaria representación en la Constituyente y en la Corte Suprema de Jus ticia paritaria nombrada por Rojas, en el que fue catalogado como su primer acto tendiente a controlar las instituciones para prolongar su mandato (15). El papel asignado por las élites políticas al nuevo gobierno es, en lo fundamental, alcanzado en los primeros meses de su mandato: en primer término, la pacificación del país mediante la desmovilización de la inmensa mayoría de los grupos alzados en armas; en segundo lugar, impedir la aprobación por parte de la Asamblea Nacional Constituyente del proyecto corporativista presentado por la Comisión de Estudios Constitucionales; en tercer término, rescatar un clima de seguridad colectiva y de restauración de ciertas libertades mínimas, por ejemplo, el levantamiento de la censura de prensa o la reforma de la temida Jefatura de Seguridad, que se transforma en el Servicio de Inteligencia Colombiano -SIC- (16). Por otra parte, la criticada Policía Nacional (incluyendo las divisiones de aduanas, minas, inmigración y puertos) responsable de atropellos sin número en los últimos años,

15 Rojas, quien había tenido un duro enfrentamiento con la Corte a raíz de sus duras críticas a la inmoralidad que, según el general, corroía a la justicia, aceptó la dimisión indignada de los magistrados; de inmediato, mediante el decreto 3110 del 27 de noviembre de 1953, nombró una nueva Corte compuesta de 8 liberales y 8 conservadores, que será bastante obsecuente en el futuro. Véase, Carlos Urán, op. cit., p. 77. 16 Tanto el director de la Jefatura de Seguridad, Enrique Vargas Orejuela, como sus subalternos, son destituidos. El director del nuevo Servicio de Inteligencia, coronel Luis Enrique Ordóñez, declara que "no podemos imponer la autoridad a base de atropellos. El tormento y la tortura pertenecen al pasado". El Espectador, 18 de diciembre de 1953.

es trasladada el 10 de julio de 1953 del Ministerio de Gobierno al Ministerio de Guerra, quedando cobijada por las normas del Código Penal Militar. Para su saneamiento es nombrado director un alto oficial, el brigadier general Deogracias Fonseca. El nuevo papel que van a cumplir las Fuerzas Militares al asumir la dirección del Estado (roles políticos y roles propiamente militares), los conduce a buscar una nueva relación con la población y las guerrillas. "Su misión era buscar el consenso que los civiles no habían atinado captar; por ello su gobierno se inauguró con un nuevo método político, en el tratamiento del problema guerrillero: la amnistía de junio de 1953 fue la prueba" (17). Los éxitos fueron inicialmente rotundos, gracias al nuevo clima que creó el cambio de gobierno. La violencia se redujo en pocos meses a algunos conflictos localizados en el sur del Tolima. En los días inmedia-tamente posteriores al golpe, el gobierno concedió indulto a numerosos presos políticos, sus pendió las operaciones militares en muchas regiones; ofreció amnistiar a los guerrilleros que se acogieran a la política de pacificación y, finalmente, se comprometió a proteger a quienes quisieran regresar a sus lugares de origen. Aun cuando la respuesta de los distintos grupos alzados en armas fue muy diversa (desde rendiciones incondicionales hasta desmovilización sin entrega), de hecho el gobierno militar logró desmontar el amenazante movimiento armado, con un mínimo de concesiones reales que serán la fuente de su posterior reactivación ante las frustraciones que deja este pacto prác-ticamente unilateral.

17 Carlos Miguel Ortiz, Estado y subversión en Colombia, Bogotá, Fondo Editorial CEREC y CIDER, 1985, p. 271.

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Uno de los factores que favorecieron enormemente la popularidad del gobierno de Rojas en sus dos primeros años, fue la coyuntura económica excepciona l que vivió el país gracias a los altos precios del café, lo cual favoreció un rápido crecimiento económico fundado en la sustitución de importaciones, que habría de prolongarse hasta 1957 a un ritmo del 8% para el sector industrial. Industrias existentes vivieron una importante etapa de ampliación (tales como la química y la de electrodomésticos), y otras ramas despegaron, tales como la metalmecánica, gracias a las Acerías de Paz de Río (18). Esta abundancia de recursos con los que contó el nuevo gobierno le permitieron impulsar una gigantesca política de obras públicas, gracias al dinamismo del almirante Rubén Piedrahita, Ministro de Obras Públicas. Igua lmente, le permitieron al gobierno brindar a las Fuerzas Militares una inyección económi-ca que no habían conocido en el pasado, lo cual cimentará una relativa -aunque frágil a la postre- "solidaridad de cuerpo", cuyas expresiones no tardarán en aflorar a medida que el régimen comienza a depender, casi que exclusivamente, de la institución misma. En efecto, el crecimiento del presupuesto militar que había sufrido un salto significativo desde la administración de Ospina, en intima relación con el papel creciente de la institución militar en el manejo del orden público, tendrá un nuevo auge bajo Rojas. En el año de 1953 las Fuerzas Militares reciben el 27.1% del gasto público y al año siguiente, en el cual el gobierno anuncia el más alto presupuesto alcanzado por el país, pasa el gasto militar a un 28.2% (sumando los gastos de defensa y de seguridad), a los

18 Daniel Pécaut, Política y sindicalismo en Colombia, Bogotá, Ediciones Culturales, 1982, p. 251.

cuales debe añadirse una multitud de obras desarrolladas por el Ministerio de Obras Públicas con destinación a la institución militar ("construcciones militares") (19). Las críticas se hicieron sentir dadas las perspicacias que producía en la opinión pública un gasto militar abultado en un medio continental plagado de regímenes militares. El destino de estos recur sos era el mejoramiento de las sedes militares, aumentos de sueldos y compra de armamentos en el mercado mundial. Al año siguiente se aumentaron las brigadas del ejército de 5 a 7, ampliándose el área de influencia de la Brigada de Institutos Militares de Bogotá, al tiempo que la Policía Nacional fue organizada en zonas de influencia que coincidían con los límites departamentales. A fines del año de 1955 se amplió el tiempo del servicio militar de 18 a 24 meses, y el ejército llegó a contar al año siguiente con 32.000 hombres, es decir, la cifra más alta desde la creación de la Escuela Militar en 1907 (20). La rápida reactivación de la violencia en una buena parte del territorio nacio nal no es extraña a estas decisiones. Así, pues, bajo la administración de Rojas Pinilla los miembros de las Fuerzas Militares alcanzaron una participación en los ingresos nacionales que no habían obtenido en la primera mitad de este siglo. El Hospital Militar, el Club Militar, el mejoramiento sustancial de sueldos y equipos, la adecuación de las edificaciones militares constituían viejas reivindicaciones de la institución. Los riesgos de configurar una "casta" militar alimentada mediante los recursos del Estado, tan común en el Tercer Mundo, era una posibilidad. A medida que creció

19 Willy Mury, op. cit., p. 167. 20 Datos tomados de Russell Ramsey, Guerrilleros y soldados, Bogotá, Ediciones Tercer Mundo, 1981, p. 236.

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su ais lamiento, Rojas impulsó esta opción, que se frustró, sin embargo, ya que no logró hacer de las Fuerzas Armadas un factor de poder autónomo, ni concitar en torno a ellas un vasto movimiento popular. Lo cual no impide que algunos de los sectores militares beneficiados con la administración resistieran hasta el último momento al abandono del poder, y continuaran expresando su añoranza muchos años después (21). Aun cuando las buenas relaciones entre Rojas y las élites tradicionales no tardaron mucho tiempo en deteriorarse, lo cierto es que en los dos primeros años había en estos sectores un reconocimiento a la labor que desarrollaba la institución militar, o al menos un sentimiento de que era un mal necesario y provisional. Lo cual se expresaría en la reelección de Rojas para un nuevo período presidencial. Tras el largo receso que prácticamente se prolongó desde las primeras semanas del golpe hasta el 27 de julio de 1954, la Constituyente reabrió sus sesiones luego de graves fricciones entre el gobierno renuente y el Partido Conservador, ávido de definir el nuevo rumbo del país tras el cumplimiento del período presidencial de Rojas. La designación del nuevo

21 Para diversos autores, la ausencia de un protagonismo político autónomo de las clases medias en Colombia, su dependencia de las estructuras políticas y económicas de las élites tradicionales, se expresaron, igualmente, durante el gobierno militar: "Las Fuerzas Armadas demostraron no haber desarrollado un `espíritu de cuerpo' capaz de emanciparse de las estructuras oligárquicas de las clases medias. Los generales que rodeaban a Rojas fueron fácilmente captados por los dirigentes de los dos partidos y solamente algunos oficiales de rango inferior mostraron posteriormente algún deseo de reconstruir la perdida hegemonía militar" (Fernando Guillén, El poder político en Colombia, Bogotá, Editorial Punta de Lanza, 1979, p. 549).

mandatario arriesgaba convertirse en un factor de conflicto grave puesto que, aun cuando existía un consenso respecto a lo inapropiado de convocar elecciones ante el clima de sectarismo no superado, tanto Ospina como Valencia aspiraban a ser designados para la Presidencia de la República (22). Sin embargo, ganó la idea defendida por Eduardo Santos, de que era preferible reelegir a Rojas Pinilla para el nuevo período presidencial, teniendo en cuenta los riesgos que conllevaría eventualmente una restauración del régimen civil a destiempo. Esta decisión se tomó el 3 de agosto. Con el nuevo receso del mes de septiembre de 1954, la ANAC no volvería a reunirse hasta dos años más tarde, pasando la dirección total de los asuntos nacionales al Ejecutivo, quien go -bernaría sin contrapesos y a punto de decretos suyos durante todo este largo período. En estos meses se vivió un recrudecimiento de la violencia en varios departamentos del centro del país, que condujo a innovaciones en las Fuerzas Militares que van a marcar profunda-mente a la institución en el futuro. En efecto, tanto este hecho como el fracaso vivido por las Fuerzas Militares en su guerra irregular en los años anteriores, llevó al convencimiento de los altos mandos acerca de la necesidad de un vuelco en la concepción de la guerra y en la preparación de la tropa. Se trataba de condicionar al ejército para la nueva modalidad de conflicto armado que se generalizaría en el mundo después de la segunda guerra mundial: la guerra de guerrillas. En 1954 se enviaron a los Estados Unidos los primeros oficiales con objeto de

22 . "Entrevista con Lucio Pabón Núñez", en Revista de Historia, No. 8, Vol. I, Bogotá, 1981, p. 17.

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recibir preparación como "rangers", en la prestigiosa "Ranger School" localizada en Fort Benning, Georgia (23). Estos primeros instructores, en asocio del mayor Ralph Pocket y del teniente John Galvin (24), crearon la Escuela de Lanceros como dependencia de la Escuela de Infantería de Usaquén. "La escuela entrenaba suboficiales y oficiales jóvenes como comandantes de pequeñas unidades para operaciones convencionales. En breve lapso, la escuela había mejorado considerablemente la calidad de mando de pequeñas unidades, factor vital para los ejércitos involucrados en una lucha de tipo irregular" (25). Esta escuela, la primera de su género en América Latina, señala simbólicamente el destino futuro del ejército colombiano: un ejército que estará involucrado en una guerra interior de contrainsurgencia en las décadas si-guientes, determinando su organización, su mentalidad, sus valores y pautas de comportamiento. Entre tanto, Colombia continuó recibiendo ayuda militar de los Estados Unidos a través del Programa de Asistencia Militar firmado en 1951. Aviones de combate Lockheed T-33A, Mentor T-34A, Jet Sabre F-86 (el interceptor aéreo más moderno en ese momento, al lado del MIG-17 ruso), aviones de carga C-54 (26), que llevaron a una modernización acelerada de la Fuerza Aérea, similar a la que estaba viviendo el ejército con su preparación para la guerra

23 Capitán Ramiro Zambrano, "Siluetas para una historia", en Suplemento de la Revista del Ejército, No. 29, Bogotá, P.95. 24 El entonces teniente John Galvin, sería designado más tarde comandante del Comando Sur de los Estados Unidos, con sede en el canal de Panamá, y hoy ocupa uno de los cargos más decisivos en el aparato militar de Occidente: comandante general de la OTAN. 25 Russell Ramsey, op. cit., p. 246. 26 Idem., p. 250

irregular. Además, Colombia, como el resto de países del continente, aceleró el envío de oficia les para recibir adiestramiento en los Estados Unidos o en la Zona del Canal de Panamá. En el presupuesto de ayuda militar y técnica de los Estados Unidos en estos años se destinó una importante suma para becarios latinoamericanos, y se dictaron solo en 1953, 595 cursos básicos (27). Hasta 1959, el programa se orientó fundamentalmente hacia la enseñanza del empleo del material que provenía de los Estados Unidos de acuerdo con la Ley de Defensa Mutua. Adiestramiento y material dirigidos a la preparación de las Fuerzas Armadas latinoamericanas para repeler una eventual agresión externa. Esta preparación para la guerra con-vencional difería de la que recibían algunos oficiales en la recién creada Escuela de Lanceros para la guerra irregular, la cual se impondrá en los años sesentas, con la inmersión total del ejército en el modelo de contrainsurgencia. El proyecto de autonomía En su exhaustivo ensayo sobre la evolución de las instituciones políticas en la década de los años cincuentas, Álvaro Echeverri -contrariamente a las versiones más difundidas-, sostiene la tesis de que el proyecto autonomista de Rojas se puede rastrear a nivel del discurso y en ciertas medidas limitadas, prácticamente desde el inicio de su mandato. Declaraciones temprana de Rojas, como aquella hecha pocos días después del golpe, el 19 de junio, en respuesta a una manifestación de respaldo estudiantil y en 27 Entre 1950 y 1963 se adiestró un total de 2.516 oficiales colombianos dentro del programa de Asistencia Militar (PAM) de los Estados Unidos, de un total de 24.421 oficia les de América Latina. Cf. Rosa Gómez y Juan Valdés, La intervención militar yanki en Colombia, Bogotá, Ediciones Frente Social, 1972, p. 80.

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la cual sostuvo que "nuestro movimiento no será capitalizado por ningún grupo partidista", así lo muestran. Asomos tímidos de autonomía se vislumbran, igualmente, pocos días más tarde, en una alocución radial, cuando el ministro de Gobierno califica al régimen como "nacional y con objetivos nacionales" (28). Rojas habla, incluso en sus primeras intervenciones, de la necesidad de estimular la conformación de "nuevas clases dirigentes", ante el desplome al cual condujeron al país los Partidos. La visión iluminada de las Fuerzas Militares como la más nacional y patriótica de las instituciones, busca servir como "ideología cohesionadora" de su nuevo papel de líder ante el país. Rojas, como un típico exponente de una corriente militar conservadora busca "despolitizar" al Estado (y a la vida política), con objeto de obtener un consenso interno en torno a los valores corporativos tales como el orden, la disciplina y la unidad nacional sin fisuras. En Rojas, estas connotaciones conservadoras (Dios y Patria) estarán por encima de sus débiles referencias populares y antioligárquicas, lo cual se reflejará en su contradictorio e inconsistente discurso, así como en sus múltiples y confusas bases sociales de sustentación. Esto explica, igualmente, por qué el conflicto con las clases dirigentes no se da en el plano propiamente económico (Rojas no representa a ningún sector en particular), sino en lo fundamental en el plano político. En el año de 1954 es ya corriente el término "gobierno de las Fuerzas Armadas", tanto en los discursos como en los comunicados oficiales. El ahondamiento de la distancia que sepa ra

28 Alvaro Echeverry, Elites y proceso político en Colombia, 1950-1978, Bogotá, FUAC, 1987, p. 125.

al gobierno de los partidos tradicionales, buscará ser llenado por Rojas mediante un apoyo más sólido de las propias Fuerzas Militares, de un sector vagamente denominado como "socialista" (que recoge en lo fundamental al antiguo gaitanismo ) y a los miembros de los Partidos tradicionales que comenzaban a deslindarse. Lentamente se comienza a crear el escenario de la ruptura, en la medida en que las élites políticas presienten que se acerca el momento de su reemplazo por nuevos sectores. El proceso de distanciamiento de Rojas y la creación concomitante de aparatos destinados a impulsar sus propios canales de apoyo popular, así como orientados a consolidar una opinión pública favorable a su mandato, se fue tejiendo lentamente como una compleja telaraña que buscaba invadir todas las esferas de la vida social e institucional. Sin duda las élites bipar-tidistas no midieron el potencial de autonomía que poseían ya en ciernes las Fuerzas Militares desde el propio 13 de junio, y creyeron que podrían mantener su control e instrumentalización indefinidamente. Pero la dinámica misma del procesó ante la crisis política, el fraccionamiento de los Partidos y la ausencia de un liderazgo civil coherente, le daban al ejército una gran iniciativa en el terreno político. Un rasgo de los sistemas políticos bajo dominio militar es el de que "las fuerzas armadas se politizan, tanto como la política se militariza" (29), intento al cual no escapa este gobierno, que buscó efectivamente militarizar la sociedad política. Desafío nada fácil en un país de tradición de gobiernos civiles, lo cual se tradujo en la incapacidad de las Fuerzas Armadas para estructurar un proyecto

29 Darkwart Rustow, A world of nations, problem of political modernization, Washington, The Brooking Institution, 1967,p,193.

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nacional con amplias bases de apoyo socia l, lo que permitirá a los Partidos recuperar la iniciativa histórica. Rojas solo logró rodearse de un clan cerrado y no alcanzó a gestar un movimiento de masas, a pesar de los múltiples medios utilizados paré este efecto. En el plano de los medios de comunicación, el gobierno militar desarrolló una gran ofensiva tendiente a buscar una opinión favorable a su mandato. El 1 de junio de 1954 el ministro- de Guerra, brigadier general Gustavo Berrío, envió a los altos mandos de las Fuerzas Militares y de Policía la Circular No. 01538 con objeto de crear un periódico oficial. Dice la misiva en algunos de sus apartes: En Colombia, todo órgano periodístico funciona según una doctrina política y sus informaciones se orientan a lograr los fines de aquella, aun apartándose en ocasiones a la realidad de los hechos que sean interpretados con sujeción a sus doctrinas. Siendo propósito del gobierno desarrollar en el pueblo colombiano un espíritu patriótico independiente y na-cional colocado por encima de los credos políticos y con el pensamiento en el bienestar común de los colombianos, para beneficio de la patria, su fe en Dios (...), es necesario que estos ideales tengan su propio órgano de información que dé a conocer en forma exacta la acción de los dirigentes del gobierno (30). Para implementar esta medida, se constituyó en Bogotá una comisión presidida por el brigadier general Rafael Calderón Reyes, compuesta por oficiales en servicio y en retiro. Se creó una sociedad anónima, con un capital inicial de un millón de pesos distribuidos en 30 El Espectador, 2 de agosto de 1954.

50.000 acciones, que serían adquiridas por oficiales de las Fuerzas Militares en forma obligatoria. Para tranquilizar a los sectores civiles que habían recibido con natural alarma esta noticia, se anunció que "con esto no se trata de crear (un) órgano de lucha contra los Partidos en funcionamiento, sino de orientación popular y de unión sincera de Fuerzas Armadas y pueblo en torno a nuestro eximio Presidente para (la) reconstrucción moral, política y económica del país" (31). Si bien este proyecto no funcionó, el gobierno se apoyó en el diario La Paz, bajo la dirección de Manuel Mosquera Garcés, que sería remplazado dos años más tarde, en agosto de 1956, por el Diario Oficial, al ser convertido en el vocero del gobierno, con un alto tiraje, circulación diaria y a precios más módicos que el resto de los periódicos (solo dos centavos frente a quince que costaba el resto). Igualmente, el gobierno utilizó ampliamente la televisión, que nace bajo su administración, como medio de comunicación oficial, así como el ra-dioperiódico Actualidad Nacional y la Empresa Nacional de Publicaciones, creada para tal efecto a fines de 1954. Esta empresa, bajo la dirección de un oficial, tenía el monopolio en la importación de papel, lo cual la convertía en un instrumento adicional de presión sobre los medios escritos. Y para bloquear las crecientes evidencias de corrupción que venían denunciando los distintos medios, el gobierno expidió el 24 de septiembre de 1954 el decreto 2835 sobre la "injuria y la calumnia", que causó hondo malestar en el país, y fue calificado por El Espectador como "una amenaza cierta contra la libertad de expresión" (32).

31 Ídem 32 El Espectador, 27 de noviembre de 1954.

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A esta búsqueda de medios para canalizar y conformar una opinión pública favorable al gobierno, se añadieron otros ingredientes tendientes a plasmar unas bases de apoyo al gobierno: en el plano sindical, la creación de la Central Nacional de Trabajadores (CNT); en el plano social, la fundación del Secretariado de Acción Social y de Protección de los niños (SENDAS), y en el plano político, el impulso de una nueva agrupación política, el Movimiento de Acción Nacional (MAN). La CNT recibe su personería jurídica el 16 de diciembre de 1954. La vaga plataforma de la nueva central fue elaborada al parecer por el propio Ministro del Trabajo, Aurelio Caicedo Ayerbe (33) y es resumida por el Diario de Colombia, así: 1. Respeto al sentimiento católico de Colombia; 2. Central católica que ve complacida la ayuda moral y espiritual que pueda prestarle la Iglesia por intermedio de sus jerarcas; 3. Ser anticomunista; 4. Mantenerse inmune contra las doctrinas y prácticas que causan mal a la patria; 5. Hacer un sindicalismo gremial independiente de los partidos políticos; 6. Propender por la libertad de sindicalización; 7. Ser nacionalista ( 34). A pesar de esta declaración de fe en la Iglesia y en los principios cristianos y nacionalistas, la jerarquía eclesiástica reaccionó en forma virulenta contra la nueva central obrera, que entra a disputarle su monopolio virtual sobre el

33 Miguel Urrutia, Historia del sindicalismo colombiano, Bogotá, Editorial La Carreta, 1976, p. 236. 34 El Diario de Colombia, 3 de mayo de 1954.

sindicalismo a través de la UTC. En un panfleto afirman los obispos de Antioquia, portavoces de la Iglesia en su conjunto, lo siguiente: "La CNT no es una organización sindical para cató licos, es de dudosa índole nacional y sus tendencias manifiestamente anticatólicas, peronistas o `justicialistas' y comunistas" (35). Aun cuando no existe una plena comprobación de que la nueva central haya sido inspirada directamente por el gobierno peronista, es evidente que Bogotá mantuvo una estrecha vinculación con Buenos Aires en estos años y en todo caso, la nueva central se afilió a la Asociación de Trabajadores de América Latina, de clara inspiración justicialista (36). En forma simultánea con la CNT, el gobierno buscó conformar una organización de carácter político, el Movimiento de Acción Nacional, que se presenta como una respuesta a la cre-ciente unidad de los Partidos tradicionales. "El MAN es el verdadero frente democrático, contra todo otro frente de las oligarquías resentidas", la auténtica "unión del pueblo conserva dor, liberal y socialista" (37), según sus inspi-radores. Esta fue la gota que colmó la paciencia de las élites políticas, dado que el intento de Rojas de buscar consolidar sus propios núcleos de apoyo popular al margen de los Partidos tradicionales, quebraba en forma definitiva el tutelaje que éstos ejercían sobre el gobierno, despla-zándolos no en forma provisional sino definitiva del control del Estado. La

35 La República, 10 de enero de 1954. 36 Carlos Urán, op. cit., p. 82. 37 Medófilo Medina, La protesta urbana en Colombia en el siglo' veinte, Bogotá, Ediciones Aurora, 1984, p. 93.

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dirección del MAN es ampliamente representativa de las va rias fracciones políticas que acompañan al go bierno rojista: Luis Emiro Valencia, Hernando Rodríguez, José Jaramillo Giraldo y Carlos Vesga Duarte, es decir, un socialista, un sindicalista gaitanista, un liberal y un conservador. Simultáneamente aparece en las calles de Bogotá un cartel en apoyo al gobierno militar firmado por un grupo que se autodenomina Alianza Nacional Popular con más de tres mil firmas (38). El proyecto del MAN tuvo, a pesar del apoyo oficial, una vida fugaz, debido a que frente a la oposición intransigente de los dos Partidos, la Iglesia-, los gremios y los principales medios escritos, el gobierno retrocedió y decidió disolver esta iniciativa. Esta indecisión, que se re-petirá dos años más tarde cuando se funda la "Tercera Fuerza" (el segundo proyecto de un partido-apoyo al régimen), evidencia cómo el gobierno militar fue incapaz de elaborar un proyecto propio, muestra su impotencia para gestar mecanismos de integración política via-bles y, ante todo, la solidez del bipartidismo, a pesar de las dificultades que lo aquejan, para bloquear toda iniciativa que buscara desplazarlo en forma definitiva del control del Estado. Estos intentos de suscitar bases de apoyo sindical y político, se acompañaron de otras medidas tendientes a ampliar el respaldo de nuevos sectores al gobierno, tales como la mujer, la clase media y los sectores urbanos más deprimidos. La creación de SENDAS el 24 de mayo de 1954 es, sin duda, el más significativo. Pero todo un paquete de medidas similares se orienta en el mismo sentido: en octubre de 1953 se crea la policía femenina para la protección de la niñez y se hace público un vasto plan de 38 El Espectador, 13 de enero de 1955.

construcción de vivienda para sectores medios de la población, mediante un subsidio familiar para tal efecto; en mayo de 1954 se funda el servicio cívico social femenino y en agosto del' mismo año se concede el voto a la mujer mediante una reforma constitucional adoptada por la ANAC; y finalmente, en abril de 1955 se crea el Instituto Nacional de Abaste-cimiento (INA), para facilitar el acceso de alimentos subsidiados a sectores deprimidos de la población. El conjunto de estas medidas mostraba la derivación creciente hacia un populismo redistributivo, como todos los del con-tinente en éste período, hacia el cual se orientaba el gobierno militar. SENDAS, organismo directamente dependiente de la presidencia y al cuidado de la hija de Rojas, era especialmente adecuado para alcanzar ese objetivo, ya que buscaba asimilar la imagen de María Eugenia con la popular Evita Perón. El balance de este conjunto de iniciativas va a estar, sin embargo, muy por debajo de las expectativas del gobierno y en todo caso fueron insuficientes para consolidar la añorada base de sustentación popular. Un indicio claro en el fracaso manifiesto de Rojas para conformar esta base de apoyo se reflejó más tarde, el 10 de mayo de 1957: según sus propias palabras, en ésta fecha solo obtuvo un respaldo de los trabajadores de 15 a 16 fábricas en Bogotá y entre diez a quince mil obreros en Medellín. Es indudable que Rojas constituyó un proyecto de populismo milita r abortado (39). Un factor clave que incidió en este fracaso fue la reactivación de la violencia, que terminaría por colocar en entredicho la justificación misma del gobierno de Rojas: si su acceso irregular al poder tenía como justificación central la erradicación de la violencia, la agudización de los 39 Cf., Javier Torres, op. cit., p. 197.

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enfrentamientos ponía al desnudo más que cualquier otro hecho la incapacidad gubernamental. Aun cuando el área de la denominada "segunda ola de Violencia" fue más reducida que en la anterior (Tolima, Huila, Caldas, Valle, Cauca y un sector del Carare), en este período la violencia tuvo un carácter "más bárbaro e intenso" ( 40). Además, esta nueva etapa va a tener una connotación que no tuvo la anterior, que se hallaba fundamentalmente locali zada en las zonas rurales: es su extensión a las principales ciudades, en particular a la propia capital. En la medida en que la oposición al gobierno se amplió a sectores cada vez más vastos, que el aislamiento y la pérdida de consenso comenzaron a tomar cuerpo, un perfil día a día más autoritario y represivo se fue estableciendo en el régimen militar. Los estud iantes que se constituyeron en la principal fuerza de choque fueron las principales víctimas, pero no las únicas (41). La violencia urbana, a diferencia de la rural tenía la virtualidad de producir mayor impacto en la opinión pública. Por ello, al fracaso de la pacificación rural se añadía este ambiente de inseguridad urbana, que ampliaba el margen de resistencia al gobierno. El reinicio de la censura de prensa y el cierre del dia rio El Tiempo expresaban esta tensión creciente. Igualmente, la legalización del Partido Comunista por parte de la ANAC, así como la llamada "guerra de Villarrica" dirigida contra regiones de influencia de este Partido. Para algunos autores, con esa legalización buscaba Rojas "tranquilizar a las clases 40 Germán Guzmán, Orlando Fals y Eduardo Umaña, La Violencia en Colombia, T. I, Bogotá, Punta de Lanza, 1977, p.104. 41 Sobre este clima de inseguridad urbana (tales como los acontecimientos de la Plaza de Toros u otros), cf., Medófilo Medina, op. cit., pp. 98-102.

dominantes frente a los objetivos reformistas, no radicales, de su gobierno" (42). Creemos, sin embargo, que esa decisión reflejaba, ante todo, un componente permanente de la ideología de Rojas como se reflejó en todas sus inicia tivas, en las cuales, el anticomunismo era una constante. En todo caso, esta decisión así como la declaración de la región del Sumapaz y el oriente del Tolima como zona militar, muestran que la tardía asimilación del anticomunismo propio de la "guerra fría", comienza ya a penetrar a los cuarteles (43). Clima de guerra fría que se abre paso con fuerza en todo el continente, como se reflejó en la resolución contra el comunismo aprobada en la Décima Conferencia Interamericana de Caracas (1954), inspirada por el secretario de Estado norteamericano, John Foster Dulles, y que se reflejaría en la declaración de legalización del Partido Comunista a los pocos meses. La Tercera Fuerza El último intento por consolidar un movimiento político de apoyo al régimen sería la denominada "Tercera Fuerza". Este proyecto fue lanzado con ocasión del tercer aniversario del acceso al poder de Rojas, mediante dos juramentos públicos, el uno en la plaza de Bolívar y el otro en el estadio del Campín. El primero, el martes 12 de junio de 1956, sería el

42 Esta es la opinión, por ejemplo, de Álvaro Echeverri, op. cit., p. 124. 43 El 4 de abril de 1954 la región de Sumapaz, en donde se habían diluido las guerrillas comunistas en la modalidad de autodefensa campesina tras el 13 de junio, es declarada zona militar. Varios miles de soldados, apoyados por la aviación militar, bajo el comando operativo de la Brigada de Institutos Militares, iniciaron un plan de aniquilamiento global -en una de las páginas más oscuras de nuestra his toria militar-, que condujo a una reactivación de la guerrilla comunista. Esta ola de violencia en la región solo terminará en 1958 bajo Lleras Camargo.

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juramento de las Fuerzas Militares y el segundo, el miércoles 13, de los sectores civiles. Tanto los discursos de Rojas Pinilla, como la intervención del ministro de Guerra el 13 de junio en la noche, durante la inauguración del Club Militar, se orientaban a subrayar la importancia de una "tercera fuerza" que permitiese despolitizar al país, bajar los niveles de pugnacidad entre los Partidos y gestar un movimiento suprapartidista que colocase los intereses del país más allá de los mezquinos intereses grupistas. Es decir, según el pensamiento de Rojas, alcanzar una "regeneración apolítica" del país, gracias a la mayor incidencia de la oficialidad en la conducción del Estado. La comunión del pueblo con las Fuerzas Militares, como pilar de la nueva institucionalidad, debía consagrarse sin intermediarios partidistas que dividían al país y que habían conducido a la hecatombe anterior al 13 de junio. "... el 7 de agosto de 1819 nos independizó del coloniaje y el 13 de junio de 1953 nos libertó de la corrup ción política... la que no es ni puede ser un tercer partido porque ella unifica lo que los partidos dividen", sostenía Rojas en su interven-ción en la Plaza de Bolívar (44). A su vez, el general Gabriel París en el homenaje a Rojas afirmaba: "Las Fuerzas Armadas, al asumir la responsabilidad histórica de salvar a Colombia de la anarquía y de la disolución, han tomado la invariable determinación ante Dios y ante la Patria, de no permitir que el país regrese a las prácticas y vicios liquidados el 13 de junio de 1953" (45). Los partidos quedaban notificados de que las Fuerzas Militares no consideraban terminada su

44 Semana, No. 501, 25 de junio de 1956, p. 14. 45 Idem.

función terapéutica. Esto se evidenciaría un poco más tarde, cuando el ministro de Guerra anunciara la decisión inquebran-table de las Fuerzas Militares de continuar en el poder hasta el año de 1962. De las escaramuzas entre el gobierno y los Partidos, se estaba en trance de pasar a la batalla campal. Recordemos que el proyecto de la Tercera Fuerza nació como una respuesta del gobierno y de sus asesores a la constitución por parte de las élites políticas del llamado Frente Civil, propuesto desde noviembre de 1955 por Lleras Camargo como alternativa al continuismo militar. Así, el binomio pueblo-Fuerzas Armadas es percibido como un polo unitario frente a las pretensiones de "las oligarquías resentidas". Una diferencia central se vislumbra entre el ensayo inicial de un partido militar, el MAN, y la experiencia postrera de la Tercera Fuerza: el carácter más hondamente militarista del segundo, que expresa el estrechamiento de las bases de apoyo al gobierno y que lo obligan cada vez más a apoyarse casi exclusivamente en la sola institución castrense. La idea de convertir a los estados mayores de las distintas brigadas, a su vez, en los estamentos dirigentes de la Tercera Fuerza a nivel regional simboliza esta característica. En efecto, cuando en junio de 1956 el brigadier general Rafael Cal-derón Reyes es designado como jefe del Estado Mayor de la Tercera Fuerza, éste anuncia la creación simultánea de organismos similares en todo el país, bajo la conducción de miembros de las Fuerzas Militares. El discurso de Rojas termina en el Club Militar con estas sig-nificativas palabras: Es evidente, señores oficiales, que la suerte de la Patria continúa en nuestras manos y que sin vacilación sabremos garantizar para el futuro la convivencia nacional y el

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normal funcionamiento de su vida institucional libre ya de los abusos democráticos que en el pasado la llenaron de vergüenza, pero tened presente, que no podremos cumplir los sagrados jura-mentos y solemnes promesas que hemos hecho ante Dios, si olvidamos un solo instante que en la unión firme y sincera de las cuatro armas está nuestra fuerza, y que de esta fuerza depende la tranquilidad y el bienestar del pueblo, la defensa y el porvenir de las Fuerzas Armadas, y la seguridad y salvación de Colombia (46). Pero las diferencias entre el MAN y la Tercera Fuerza no deben ocultar dos rasgos similares: uno, el carácter nebuloso de la ideología de uno y otro proyecto político se pierde en la retórica, mostrando la dificultad que siempre tuvo el proyecto rojista para articular una alternativa política sólida. La Tercera Fuerza se funda en una mezcla confusa de nacionalismo, cristianismo y anticomunismo, cuya divisa era "Dios y Patria"; y dos, la inconsistencia de ambas iniciativas, que ante la resistencia de los estamentos civiles y políticos son rápidamente abandonadas. La Tercera Fuerza tampoco resistió este embate y poco después murió sin pena ni gloria. Los inspiradores de la Tercera Fuerza provenían de sectores tan disímiles, que era prácticamente imposible darle una coherencia al movimiento. Mientras que el na cionalismo de derecha simbolizado en el Diario de Colombia que seguía las orientaciones de Gilberto Alzate Avendaño, veía con euforia el nacimiento de un movimiento "cristiano nacionalista" llamado a "enrutar a la nacionalidad hacia el retorno a Dios, hacia los ideales de Cristo y a la consolidación de un nacionalismo vital que vuelva a hacer de 46 Idem.

Colombia la cabeza de América", había sectores que sostenían posturas diferentes. Socialistas como Antonio García y Luis Emiro Valencia, liberales como José Jaramillo Giraldo, sindicalistas como Hernando Rodríguez. Virgilio Conde o Héctor Aguilar. Una colcha de retazos. "Esta alianza de nacionalismos no ofreció base sólida de donde pudiera surgir la coherencia política que el proyecto de la Tercera Fuerza demandaba para constituirse en alternativa válida al bipartidismo" (47). En agosto Rojas desistió definitivamente de sus proyectos de crear una fuerza propia, ante el evidente vacío de apoyo político que tenía su gobierno. Además, introducir de lleno al Ejército en la competencia política con el Frente Civil era extremadamente riesgoso debido a que una eventual dislocación de la lealtad militar hacia el gobierno, quebraba el único pilar que le iba quedando al régimen. El intento de militarización de la sociedad civil mediante una multifuncionalidad de roles para la oficialidad (simultáneamente gobernadores, comandantes de brigada y jefes de la Tercera Fuerza), era disolvente. Aun cuando los ensayos de constituir "partidos militares" (48) abundan en el Tercer Mundo, su consolidación choca con barreras, a las cua les no fue extraña la experiencia de Rojas. De una parte, la rigidez institucional de las Fuerzas Armadas fundada en la jerarquización y la verticalidad de las decisiones, así como su socialización autoritaria y el carácter marginal de su credo doctrinario, la hacen poco adecuada para transformarse en una estructura partidis ta más abierta al debate, a la confrontación de intereses y a la

47 Medófilo Medina, op. cit., p. 95. 48 Cf., Alain Rouquie (dir.), Les Partis militaires au Brésil, Paris, FNSP, 1980, pp. 9-24.

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conformación de facciones en disputa. De otra parte, y en consecuencia, introducir de lleno al Ejército en la competencia política lo amenaza de disolución interna, debido al choque que debe enfrentar esta modalidad de organización burocrática con funciones específicas (la guerra), en un escenario para el cual no está preparada. Por ello, las Fuerzas Armadas en el poder buscan, más bien, estimular Partidos políticos subordinados en aras de alcanzar una base de apoyo popular, cuya viabilidad está condicionada a la debilidad de la sociedad civil y, por tanto, a la ausencia de sistemas de partidos (49). En Colombia la realidad era otra. Los dos intentos de Rojas chocaron con un sistema bipartidista en crisis, pero que conservaba la adhesión mayoritaria de la población. Su rápida reconstitución lo atestigua. Es importante subrayar, además, que el momento en que nace la Tercera Fuerza es el menos adecuado, pues en estos meses se vislumbra por primera vez una posibilidad seria para no dejar la reelección de Rojas como la única alternativa existente en el país. En efecto, en pocos meses la situación sufre un vuelco total. Mientras que en los inicios del año 1956 existe conciencia en el país de la imposibilidad absoluta de retornar a corto plazo a un sistema electoral abierto (que solo serviría para revivir la violencia política latente), lo cual favorecía a Rojas, de improviso en el mes de marzo surge una fórmula que revuelve todas las cartas. La fórmula salvadora, que en realidad

49 Este es el caso sobre todo de las naciones recién descolonizadas tanto en África como en Asia, en las cuales los movimientos de liberación, transformados en ejércitos en el poder, se constituyen en los edificadores del Estado Nacio-nal. Cf., Álain Rouquie (dir), La politique de mars. Les processus politiques dans les partís militaires contemporains, París, Le Sycomore, 1981.

sólo es un viejo recurso múltiples veces utilizado en el pasado para sortear situaciones de crisis, es el de un gobierno de coalición bipartidista. En una carta de Alfonso López Pumarejo enviada el 2 de marzo de 1956 a la Comisión de Acción Política reunida en Medellín, que hace las veces de convención liberal, se ofrece una alternativa a la continuidad de Rojas en el poder: un acuerdo entre los dos Partidos tradicionales que se acompaña de una proposición novedosa, la designación de un candidato conservador con el apoyo del Partido Liberal. Esta segunda propuesta era indispensable en ese momento, dado que los conservadores consideraban que el gobierno militar había asumido el poder en su detrimento. Esta carta, que caería como una bomba en la reunión liberal mencionada, habría de allanar, sin embargo, el camino para la reconciliación bipartidista. La ausencia de alternativas al continuismo rojista se había superado. La "Declaración de Medellín" selló su suerte. La Comisión de Acción Política no solo acogió la sugestión de López, sino que le reco-mendó al director único del liberalismo, Alberto Lleras, adelantar esa política de entendimiento con la otra colectividad, lo cual condujo a Lleras a España, donde se firmaría la "Declaración de Benidorm". Las alianzas políticas habían sufrido un vuelco total: la del 53, que reunía a liberales y ospinistas en torno a Rojas, basculaba a favor de un nuevo acuerdo entre liberales y laureanistas, en contra de Rojas y del ospinismo que continuaba siendo su soporte principal en el terreno político, dadas las aspiraciones de Ospina de ser, esta vez, designado a la Presidencia mediante la Constituyente. Con los acuerdos de Benidorm entró en lenta agonía el gobierno militar, dado el carácter arrollador de la nueva alternativa política, que obtendría un inmedia to consenso nacional. Sin embargo, la

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confrontación no era fácil para los sectores civiles dado que el modelo de poder ejecutivo impuesto por Rojas, le concede una enorme capacidad de control político, tanto a nivel nacional como a nivel regional. Los gobernadores y alcaldes militares tenían una gran capacidad de decisión, debido al hecho de que tanto las asambleas como los concejos municipales habían sido convertidos en entes administrativos, de-signados por el Ejecutivo y la ANAC. Esta progresiva militarización del Estado bien podía ser utilizada para enfrentar la oposición. La grave crisis que se desata el 29 de octubre de 1956 en el Canal de Suez, lleva al país a su segundo compromiso internacional al lado de las Naciones Unidas tras la experiencia coreana. La expropiación del Canal, que se hallaba bajo la coadministración franco-inglesa, por parte del gobierno de Egipto al mando del coronel Nasser llevó a una inmediata reacción de estos países, quienes mediante una acción conjunta de paracaidistas se lanzaron sobre PortSaid y Port-Fuad, al tiempo que tropas israelíes ocupaban la península del Sinaí. Estos hechos condujeron a una alerta mundial, con amenazas soviéticas de utilizar contra Francia e Inglaterra su arsenal nuclear si se negaban a abandonar a Egipto. Si Francia e Inglaterra rehicieron rápidamente sus equipajes, Israel por el contrario condicionó su retiro a la crea-ción de una fuerza internacional de policía que garantizara la neutralidad del territorio que separaba este país de Egipto: el Sinaí. Ante la gravedad de la situación, el secretario general de las Naciones Unidas, Daj Hamarkjhold, con-vocó a los Estados miembros de la Organización logrando que 11 países de 4 continentes acudieran a su llamado con el compromiso de enviar tropas. Colombia aceptó de inmediato la resolución de la

Asamblea General de las Naciones Unidas (en cuyo trámite la delegación del país había jugado un papel destacado), que colocaba a esta fuerza internacional de mediación y arbitraje, poniendo de inmediato a su disposición el Batallón de Infantería No. 2 "Colombia". El primer contingente partió para el Sinaí el 11 de noviembre de 1956 (50). Aun cuando el impacto en la política interna del país de este nuevo compromiso internacional fue bulo, a diferencia de la participación en Corea, sirvió para reforzar los vínculos de la oficialidad colombiana con los Estados Unidos. A lo cual se añade una dimensión inesperada e hipotética de esta participación: la connotación "nasserista" que tendrá el mesianismo militar de los años sesentas, bajo la inspiración del general Alberto Ruiz Novoa y la generación de Corea, varios de cuyos miembros estuvieron igualmente en el Sinaí. Ahora bien, ¿cuál es la actitud de la institución militar ante el evidente aislamiento que vive el gobierno y, ante todo, frente a las graves acusaciones de corrupción que enfrenta? La unanimidad de 1953 que consideraba indispensable la acción militar como factor de "salvación nacional", ya no es evidente: en muchos sectores se cuestiona la conveniencia y la oportunidad de institucionalizar el régimen militar. De ahí la reunión el 15 de agosto de 1956 en el Teatro Patria, en la cual Rojas se vio obligado a moderar sus ambiciones comprome tiéndose frente a la oficialidad a entregar el poder el 7 de agosto de 1958, a disolver la Tercera Fuerza y a convocar de inmediato la ANAC, con objeto de buscar una salida a la crisis política (51). Rojas no tardaría en olvidar este primer llamado de atención de la

50 Intermedio, 11 de noviembre de 1954. 51 Willy Mury, op. cit., p. 177

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oficialidad, que evidenciaba fracturas en la unidad de su única base real de sustentación. En esta ausencia de contacto con la realidad de la diná mica política que vivía el país, es indudable la incidencia de un equipo de asesores íntimos que lo aíslan y lo conducen a buscar prolongar su control del Estado a pesar de que cuentan cada vez con menos recursos políticos. ¿Por qué los sectores renuentes de las Fuerzas Militares no aprovecharon esta reunión, para solicitar la renuncia de Rojas? Para W. Mury, quien formula esta pertinente pregunta, se combinaron toda una serie de factores: la necesidad de mantener la legitimidad del gobierno militar hasta el 7 de agosto de 1958 de acuerdo con las decisiones de la ANAC, es decir, de no producir una nueva ruptura institucional; el deseo de salvar a toda costa la sacrosanta unidad de las Fuerzas Armadas; la presión de los sectores conservadores que rodean al general para evitar una reorganización del Partido Li-beral, garantizar el continuismo conservador en el poder y, ante todo, evitar un retorno al régimen civil en momentos en que el Partido Conservador estaba más hondamente dividido que nunca; finalmente, afirma Mury, el "culto a la personalidad" que vivía esta administración, no dejaba ver uno o unos oficiales con prestigio para remplazar a Rojas (52). En los meses siguientes hubo nuevas reuniones con los altos mandos, en las cuales nuevamente se expresaron dudas con respecto a la conveniencia de la reelección. Reelección y caída de Rojas En este contexto de creciente' aislamiento de Rojas, vuelve a sesionar la Asamblea Nacional Constituyente tras un receso que se había prolongado durante dos años. El 52 Idem., p. 179.

1 de octubre de 1956, Rojas inauguró sus sesiones y en una breve intervención solicitó a la Constituyente una ampliación de su número en 25 miembros (quienes serían designados por el Ejecutivo), así como la aprobación, para cubrirlas con el manto de la legalidad, de la totalidad de los decretos dictados por el gobierno durante los dos años de receso de la Asamblea. La idea de ampliar el número de miembros de la corporación no hizo más que aumentar la oposición al régimen por parte del recién constituido Frente Civil, ante el temor justificado de que esa ampliación condujese a un nuevo período presidencial de Rojas, en contravía con los pactos bipartidistas que habían lanzado desde 1956, en el llamado Pacto de Marzo, la consigna de la "elección popular del Presidente de la República". Pese a la oposición del Frente Civil, el 3 de no viembre de 1956, por 50 votos a favor y 43 en contra, la Asamblea autorizó al Presidente para ampliar el número de miembros de la Constituyente, que se elevó a 127. Quien se había levantado hacía solamente dos años para anunciar la reelección de Rojas a la Presidencia, Mariano Ospina Pérez, principal soporte del gobierno en su primera etapa, declararía en esta ocasión que esa medida colocaba "en sus manos (de-Rojas) toda la Asamblea. Estamos encarando un continuo proceso de acumulación de autoridad en una so la persona", tras lo cual renunció a la presidencia de la ANAC. En los dos meses siguientes, se fue consolidando la idea de lanzar un candidato conservador como alternativa a Rojas. El 31 de enero, como respuesta a la "decisión irrevocable" anunciada por el comandante de las Fuerzas Armadas de imponer una vez más la reelección del Presidente-general, el Frente Civil anunció la candidatura de Guillermo León Valencia. La estrategia se había puesto en marcha.

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La clase política contaba, además, con el pleno apoyo de los sectores gremiales agrupados en la Asociación Nacional de Industriales (ANDI) y la Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO ), así como en el sector financiero, quienes habían visto cómo se deterioraba la situación económica en los últimos años (agotamiento de las divisas, inflación galopante, inversiones suntuarias e improductivas, fuga de capitales, caída de las tasas de inversión, corrupción estatal, etc. ), lo cual los lleva a colocarse abiertamente en la oposición. Más que un movimiento popular, será el paro cívico patronal impulsado por estos sectores, lo que sellará el destino de la dictadura. Entre tanto, la ANAC había dejado de sesionar, hasta el día en que Rojas -como había venido ocurriendo desde el 13 de junio de 1953-, volvió a necesitar de sus favores. El 20 de marzo de 1957 es convocada una vez más, ahora bajo la presidencia del testaferro mayor del régimen militar, Lucio Pabón Núñez. Su único acto legislativo digno de mención y como respuesta a la creciente oposición que se vivía en su interior, contenía la disolución de la propia ANAC, autorizando a su vez al gobierno para convocar una nueva. Todas las piezas es-taban siendo dispuestas en el tablero, como correspondía para garantizar la reelección. Una semana más tarde, el 28 de marzo, Rojas decretaría la creación de la nueva ANAC, la "prostituyente" como sería denominada por la prensa de oposición. Esta debía componerse, de acuerdo con las normas expedidas por la disuelta Asamblea, de 90 miembros, 30 designados por el propio Ejecutivo y 60 por un Consejo Nacional de Delegatarios Electorales, lo cual aumentó la actitud opositora tanto del Frente Civil, como de la Iglesia que condenó, por la boca del cardenal Luque, la reelección de Rojas.

A pesar de las voces cada vez más estridentes de la oposición y del estrechamiento de las bases de apoyo de la dictadura, la nueva Constituyente se reunió con el objeto específico de ratificar a Rojas para el período presidencial de 1958 a 1962. En aras de la "conveniencia administrativa", eufemismo utilizado por el gobierno para evitarse trámites engorrosos en un momento de desenlaces, los 60 miembros no elegidos por el presidente fueron sencillamente designados por un Comité Ejecutivo de tres personas: Lucio Pabón Núñez, Julio Roberto Salazar Ferro y Anacreonte González, quienes ocuparían para mayor escándalo los cargos de presidente, primer vicepresidente y segundo vicepresidente en la postrera Constituyente. La Constituyente títere había allanado así el camino para reelegir a Rojas. ' Varios hechos, sin embargo, estaban sucediendo fuera del recinto de la ANAL, que iban en contraria de la continuidad de Rojas en el poder. De una parte, a pesar de la idea de total monolitismo que quería mostrar el estamento militar, éste mostraba ya ciertas fisuras. En sus Memorias, Camilo Vázquez Carrizosa cuenta cómo, desde el 16 de marzo, Álvaro Gómez Hurtado había informado sobre la existencia de una corriente militar contraria al continuismo rojista y "que serían a favor de Benidorm" (53). Lleras Camargo se mostró francamente desconcertado con esta información, que planteaba una eventual salida a la situación, diferente a la que estaban proyectando los principales dirigentes políticos del país. "¿Será posible que Álvaro esté pensando en jugar al golpe de Estado?", se preguntaba con alarma Lle-ras, lo cual iba en detrimento de la estrategia de la candidatura conservadora 53 Camilo Vázquez, op. cit., p. 242.

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como alternativa a las decisiones de la Constituyente. En estas semanas de tensión civil-militar no se pudo, sin embargo, llegar a un acuerdo unificado entre los Partidos, lo cual cierra la posibilidad inmediata de una restauración del gobierno civil. Sin duda, el fraccionamiento del Frente Civil debido al carácter irreconciliable entre Laureano y el dúo Ospina-Valencia, "el oro y la escoria" (54), le resta fuerza a esa perspectiva, creando, por el contrario, las condiciones para un nuevo gobierno de transición y arbitraje, que se habrá de materializar en la Junta Militar. El general Rafael Navas Pardo niega, en una entrevista reciente, que existiera en ese entonces una fracción que conspirara al lado del Frente Civil para derrocar a Rojas: "No hubo ni anarquía ni división entre nosotros. Se lo digo yo, que era el Comandante del Ejército. Estábamos unidos para respaldarlo" (55). La verdad es, sin embargo, otra. El director del SIC, general Luis Enrique Ordóñez, sí se hallaba en contacto con algunos dirigentes civiles y con un sector de la oficialidad buscando una alternativa a la reelección, que permitiese a las Fuerzas Militares una "salida honrosa" y que garantizase a su vez la reconstrucción del régimen civil. Este era el sector al cual

54 Estas palabras fueron pronunciadas por Laureano Gómez a su retorno a Colombia, en un agresivo discurso pronunciado en Cali y dirigido contra los "trecejunistas", en especial, haciendo referencia a Ospina y Valencia. 55 Credencial, No. 6, mayo de 1987, p. 21. Por el contrario, autores bien informados como Russell Ramsey, sostienen que desde el año de 1956 comenzaron a producirse algunas fisuras en la institución: "En centenares de cuarteles y pequeños campamentos o puestos de avanzada a lo largo y ancho de la nación, los oficiales comenzaron a comentar entre sí lo que algunos políticos admitían. El supuesto gobierno neutral creaba disensiones. Se corrompía y agrietaba su principal órgano de neutralidad: el ejército" (op. cit., p.252).

hacia refe rencia Álvaro Gómez y que tanta alarma causaba en ciertos círculos, tanto políticos como militares. Incluso Navas Pardo, quien acompañó a Rojas hasta el último minuto, dudaba de la viabilidad y conveniencia de su reelección, como también era el caso de otros personajes próximos al general. De acuerdo con su testimonio, el futuro miembro de la Junta le planteó a Rojas: "Mi General, no se haga reelegir de la Constituyente, y menos aún con año y medio de anticipación. A este país lo único que le gusta es elegir Presidentes. Lo demás no importa. En cambio, si usted hace que la Constituyente autorice su reelección, se puede presentar después como candidato. Y seguro va a ganar con todos los alcaldes militares y todos los gobernadores militares, eso no tiene remedio" (56). Es decir, la idea de celebrar elecciones de carácter plebiscitario, controladas y manipuladas desde el poder para darle una legitimidad popular al nuevo mandato del general-presidente. Rojas intentó, entonces, una última maniobra para salvar a su gobierno de un derrocamiento deshonroso. Envió al general Navas Pardo a una reunión con la plana mayor conservadora para garantizarles la convocatoria de eleccio -nes, una vez hubiese culminado su mandato. Ante la negativa rotunda de este sector_ político, los acontecimientos se precipitaron: mientras Rojas lograba su ratificación gracias a una Constituyente de bolsillo que no gozaba de nin guna credibilidad en el país, el Frente Civil en-dureció su postura con el paro cívico y la parálisis industrial, bancaria y de transporte. El in tento de posesión de Rojas para su nuevo período presidencial transcurría en medio de una dinámica política que había ya desbordado cualquier posibilidad de que esa 56 Credencial, No. 6, mayo de 1987, p. 21.

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reelección se materializara, salvo que Rojas hubiese decidido imponer el orden a "sangre y fuego". Es decir, apoyándose en sus compañeros de armas como único soporte y fundando su poder en la sola utilización de la violencia desnuda. En un gesto de realismo, prefirió nombrar, entre sus más próximos colaboradores, una Junta Militar de Gobierno, y salir del país. Cuarenta y ocho horas después de su reelección se encontraba en el exilio. Con el derrocamiento de la dictadura, los dirigentes políticos habían logrado, en una maniobra bien concebida, borrar la imagen de su responsabilidad en la violencia, para convertir se en los nuevos héroes de la civilidad y la convivencia democrática. El plebiscito constituirá el cenit en la recomposición de su legitimidad política. Dos rasgos de la caída de Rojas deben considerarse para el análisis de su impacto futuro: de una parte, tal como había ocurrido cuatro años atrás con su acceso al poder, su retiro del poder tuvo como actores decisivos a las élites civiles, más que a la propia institución castrense, que asumió un papel ante todo instrumental. Lo cual refuerza la idea de la débil capacidad de generar una "politización autónoma" por parte de las Fuerzas Militares, en un país de una ex-cepcional estabilidad bipartidista y de gobiernos civiles, así como de una tradicional cultura marcadamente antimilitarista. Incluso, cuando acceden al poder fracasan en su intento de gestar un movimiento propio y autónomo. De otra parte, en el derrocamiento del régimen militar no participan más que como actores pasivos los sectores populares, lo cual hace del movimiento del 10 de mayo un triunfo de la élite empresa rial y política, que impondrá sus intereses en la próxima restauración del régimen civil.

II LA JUNTA MILITAR DE GOBIERNO Gobierno militar provisional Rojas pensaba que el régimen militar podría continuar sin trabas, una vez se hubiese retirado de la Presidencia y que a mediano plazo, manejando en forma adecuada sus fichas, podría ser incluso restituido en la silla presidencial. Sin respeto estricto a la antigüedad, nombra la Junta. Si tres oficiales ocupaban los car-gos de mayor jerarquía militar, los mayores generales Gabriel París (quien ocupaba el cargo de ministro de Guerra), Deogracias Fonseca (director de la Policía) y el contralmirante Rubén Piedrahita (ministro de Obras Públicas), los otros dos tenían por encima otros ofi-ciales de mayor antigüedad: los brigadieres generales Rafael Navas Pardo (comandante del Ejército) y Luis Enrique Ordóñez (director del SIC). Los mayores generales Alfredo Duarte Blum y Pedro A. Muñoz, quienes a pesar de su antigüedad no fueron incluidos en la Junta, serían integrados al primer gabinete del nuevo gobierno militar. La Junta Militar, desde el instante mismo en que se posesiona, impulsa un "compromiso de transición" (57) con los 57 Francisco Leal, Estado y política en Colombia, Bogotá, Siglo XXI Editores y CEREC, 1984, p. 205. La ausencia de apego de los miembros de la Junta con respecto a sus compromisos con el general depuesto, serán en el futuro una fuente de tensiones, como lo señala este mismo autor: "Con la salida del general Rojas del país, la Junta Militar de Gobierno se sometió a la burguesía y estableció un nuevo compromiso de transición. La falta de lealtad (... ) permitió que en muchos círculos militares se criticara la actuación de la Junta (...). Eran los militares más politizados dentro del esquema partidario, con predominio de los adscriptivamente conservadores". La Junta fue más lejos de lo que se pensó originalmente: Rojas fue despojado de su título de Jefe Supremo (cargo que se abolió de un trazo), y separado del servicio activo sin los honores que le correspondían según su cargo.

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dirigentes de los Partidos tradicionales para restituirles el manejo del Estado. Conscientes del aislamiento y despres-tigio en que había caído la institución militar en los dos últimos años, buscaron a toda costa reconstruir su imagen. Por ello, ser los arquitectos en la reconstrucción del régimen civil se convirtió en una obsesión, mucho más cuanto que el margen de maniobra del que disponían era bien limitado. "En tanto el gobierno de Rojas Pinilla nació a la vida en un intento de detener la guerra y despolitizar la nación, la Junta tuvo que hacer lo mismo respecto a la contienda pero bajo el compromiso de repolitizarla", subraya con perspicacia Russell Ramsey (58). En sus palabras iniciales, al tiempo que buscaban mantener la ficción de que Rojas había dimitido voluntariamente (es decir, que las Fuerzas Armadas no habían sido derrotadas), los quíntuples ofrecían sus esfuerzos para abrirle paso a la reconstrucción democrática: La Junta Militar, leal a las declaraciones del presidente Rojas Pinilla, cuya admirable actitud alaba, exalta y reconoce como una prueba de patriotismo y desinterés excepcionales, promete sobre su palabra de honor convocar a elecciones populares el próximo año, de tal manera que el futuro presidente de la República será elegido por voto popular y en forma establecida por la Constitución y las leyes (59).

58 Russell Ramsey, op. cit., p. 263. 59 John Martz, Colombia. Un estudio de política contemporá nea, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, 1969, p. 315. No se debe olvidar que los dirigentes del Frente Civil no dieron la orden de levantar el paro cívico mientras que la Junta no se comprometió a fondo con ciertas exigencias políticas que los colocaban bajo la tutoría y dirección de los Partidos.

La función histórica de la Junta era, sin duda, enorme: le correspondía hacer frente a los nuevos brotes de violencia que afectaban al país, debido al nacimiento del bandolerismo social. Reconstruir económicamente al país, que requiere de profundos ajustes ya que se halla, en palabras del nuevo ministro de Hacienda, al borde de la bancarrota (presupuesto caótico, inflación galopante, sin crédito externo). Crear las condiciones para el tránsito hacia las nuevas instituciones civiles y democráticas y, fi-nalmente, colocar en su sitio al rojismo que reviste en esta etapa un cariz abiertamente conspiratorio (60). La Junta designó un gabinete bipartidista compuesto por cinco ministros liberales, cinco conservadores y tres militares en servicio activo (61). Esta decisión se tomó conjuntamente con los líderes del Frente Civil, Lleras y Valencia, quienes visitaron a la Junta el mismo 10 de mayo en las horas de la mañana. A su vez, la Junta distribuyó entre sus cinco miembros las principales funciones del gobierno, en una suerte de gobierno colegial con especializaciones particulares, salvo en las decisiones generales en las cuales se 60 Entre 1957 y 1961, los atentados y complots inspirados en corrientes que se reivindicaban como rojistas, fueron permanentes, constituyéndose en un factor desestabilizador en este período de transición. En los días siguientes a la caída de Rojas, se presentaron desórdenes graves en Bogotá, debido a diversos actos protagonizados por sectores adictos al general que coreaban su nombre y golpeaban brutalmente a quienes se oponían. En esos mismos días se colocó una bomba en la sede del diario El Independiente. Diversas denuncias señalaban la presencia de la Policía Militar en estos actos, dirigida por el futuro golpista, coronel Herrando Forero. 61 Estos últimos eran los generales Alfredo Duarte Blum en la cartera de Justicia, Pedro Muñoz en el Ministerio de Comu nicaciones y Alfonso Saíz Montoya en el de Guerra.

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decidía y se votaba por mayoría simple. Los quíntuples tenían conciencia de las dificultades por las cuales pasaba la institución y del manejo delicado que exigía la difícil situación que vivía el país. Por ello, la paridad liberal-conservadora fue reforzada igualmente a nivel departamental y municipal, conservándose gobernadores militares únicamente en aque llos departamentos en los cuales subsistían problemas delicados de orden público. De otra parte, la Junta Militar, en su búsqueda, de rescatar el clima de convivencia, dictó en sus primeros días de gobierno una serie de medidas que demandaban con ahínco los Partidos y que habrían de destruir de un tajo algunas de las bases de la institucionalidad rojista: se clausuró el órgano oficial del gobierno depuesto, el Diario Oficial, se abolió el Directorio Nacional de Información y Propaganda y se suspendió la censura de prensa. En este nuevo clima de libertad desinformación reinició su tiraje el diario laureanista, El Siglo. A pesar de las múltiples garantías que ofrecían los miembros de la Junta de su inflexible vo luntad para restituir el poder a los partidos, en muchos círculos políticos existía una gran desconfianza hacia unos oficiales que habían estado estrechamente vinculados con Rojas y que podían eventualmente desarrollar un nuevo liderazgo y un deseo de perpetuarse en el poden. Fue, sin duda, Guillermo León Valencia en una alocución dirigida al país por el radioperió dico "Orientación", quien mejor sintetizó estos temores y desconfianzas, en un discurso que fue calificado, sin embargo, de poco apro-piado y fuera de tono. Valencia aplaudía el tránsito que vivían las Fuerzas Armadas de "ejército de los ganaderos", que habían, hecho de los negocios una "actividad castrense", hacia un ejército

adscrito a sus funciones cons titucionales. Llamaba a darles un compás de confianza, pero vigilante: "no es una amenaza que le formulamos a las Fuerzas Armadas, porque sabemos que todavía tienen en sus manos la capacidad física de matar a sus conciudadanos, pero ni aun este temor nos arredra, porque nuestra adhesión no provendrá jamás del miedo (...) sino del partidismo con que hayamos de celebrar sus aciertos..." (62). Como evidencia de esta voluntad de la Junta de continuar desmontando las instituciones rojistas, Valencia exigió en el mismo discurso el desmantelamiento de la Asamblea Nacional Cons tituyente y de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, que se había hecho eco complaciente de todas las medidas dictadas por el gobierno anterior. Como "suprema cortesana" era denominada la Corte en los corrillos bogotanos. Este discurso causó profundo malestar en las Fuerzas Militares. Veinticuatro horas más tarde, el mayor general Gabriel París, presidente de la Junta, leyó por la cadena nacional de Radio y Televisión el siguiente mensaje en respuesta a las afrentas de Valencia: La Junta Militar de Gobierno ha escuchado con dolo rosa sorpresa las frases que uno de los más destacados jefes políticos pronunció en la alocución radiodifundida el día de ayer a todos los colombianos y ha venido tomando nota de cómo algunos escritores, haciendo uso ilimitado de la libertad de prensa, no solo dan a conocer sus ideas políticas y orientaciones doctrinarias, sino que dan rienda suelta a sentimientos de rencor, incompatibles con el propósito de paci-ficación que busca el actual gobierno. La Junta Militar, tanto en sus declaraciones para la prensa como en la conversación sostenida el 10 de mayo con los jefes de 62 El Independiente, 16 de mayo de 1957, p. 6.

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los partidos políticos, expresó su patriótico deseo y firme decisión de hacer cuanto esté a su alcance para llevar al país a la normalidad (...) La recriminación violenta, injusta e inútil a las berzas Armadas que escuchamos ayer, no es el medio para la consecución de este anhelado objetivo (63). El discurso de Valencia, que sintetizaba bien un clima de hostilidad hacia las Fuerzas Militares presente en múltiples sectores, causaría con el tiempo y con su incesante repicar en los medios de comunicación, un sentimiento de rebeldía en las filas castrenses que se halla en la base del complot militar del 2 de mayo de 1958.-A los pocos días, sin embargo, Alberto Lleras se dirigió al país en un tono conciliador que buscaba despejar este tenso episodio. Y al poco tiempo se cambió el nombre del Frente Civil, dadas sus connotaciones de enfrentamiento con el estamento militar, por el de Frente Nacional, que era más comprehensivo e incluía a la institución castrense en el futuro proyecto político. El acuerdo político bipartidista Los acuerdos de Benidorm, aunque hablaban de un próximo gobierno de coalición entre liberales y conservadores, o de una sucesión de gobiernos de este tipo, no entraban a definir con precisión los mecanismos concretos para alcanzar esos objetivos. A este vacío se añadía el grave conflicto que desgarraba al Partido Conservador y cuya virulencia en estos meses claves de transición política habría de poner en grave riesgo el nacimiento del Frente Nacional. El acuerdo alcanzado entre Alberto Lleras y Laureano Gómez para una presidencia conservadora que iniciara la nueva experiencia política, se halla entrabado 63 ídem., 18 de mayo de 1957, p. 7.

debido a la total falta de consenso en el nombre de Guillermo León Va lencia (64). Laureano es intransigente: no acepta bajo ningún motivo un "trecejunista", es decir, alguien que hubiese en cualquier momento colaborado con la dictadura de Rojas. Por ello esa candidatura era percibida como un desacato a uno de los padres de Benidorm, creciendo lentamente en los medios políticos la idea que "sin Laureano, no hay unión nacio-nal". El poder del envejecido caudillo había sido subestimado. La crisis era inminente y con objeto de salvar el Frente Civil y la política de restauración constitucional, Alberto Lleras se ve obligado a regresar a España para dirimir estos conflictos. En esta nueva reunión, se logran clarificar los mecanismos de la transición política gracias a la llamada "Declaración de Sitges" y al Proyecto de Consulta Plebiscitaria. Con base en los Acuerdos de Sitges (firmados el 18 de julio de 1957), la Junta disuelve la Asamblea Nacional Constituyente el 26 de julio siguiente, y convoca a elecciones presidenciales para el domingo 4 de mayo del año siguiente. "A partir de ese momento, la élite dicta su voluntad a la junta de militares, la cual se encarga de su formulación en decretos ejecutivos al amparo del estado de sitio. Se trataba, por tanto, de apurar los acontecimientos, sometiéndolos a un trámite rápido y con las menores discusiones posibles" (65). Evitar un nuevo proyecto autónomo de las Fuerzas Militares, parecía ser la consigna. Para alcanzar ese objetivo, Alberto Lleras y Guillermo León Valencia proponen el 15 64 Como se sabe, al final fue necesario cambiar las reglas del juego para salvar al Frente Nacional, iniciando éste con un liberal, y prolongando la alternación de 12 a 16 años para que la rotación terminara con un conservador. 65 Alvaro Echeverri, op. cit., p. 176.

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de mayo la conformación de una "Comisión Paritaria de Reajuste Institucional", que precise los mecanismos de la transición. Esta total "obsecuencia de los militares se ha logrado a cambio de la concesión de dejar a salvo el prestigio de la institución armada, extendiendo a los miembros de ésta el manto de "perdón y olvido" (66). Es así como la Comisión Investigadora de los Delitos de la Dictadura, integrada por los juristas Aníbal Cardozo Gaitán y Arturo Tapias Pilonieta, habiendo so-licitado el levantamiento del "fuero militar" para algunos de sus miembros, recibe una negativa rotunda del ministro de Justicia, general Duarte Blum, bajo el alegato de su inconstitucionalidad. El alto oficial es respaldado en el Consejo de Ministros, ocasionando la renuncia inmediata de los investigadores. La Junta expide, entonces, un decreto por el que disponía que los delitos cometidos por los militares en aquel período serían de la exclusiva competencia de la justicia castrense. El 1 de diciembre de 1957 se llevó a cabo el plebiscito, con una participación acrecentada gracias a la conquista de la mujer de sus derechos electorales. Frente a un potencial electoral calculado en 6.080.342 personas, la votación total, que alcanzó la cifra de 4.397.090 sufragios, es decir, un 72.31 por ciento, constituiría el porcentaje de movilización electoral más alto en este siglo.

66 Idem., p. 178

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CUADRO No. 1

Votación %

A favor En contra En blanco Anulados Anulados

4.169.294 206.864 20.738 194

94.82 4.70 0.47 0.01 0.01

Total 4.397.090 100.00

Fuente: Carlos Restrepo, op. cit., p. 55.

El éxito del plebiscito tuvo la virtualidad negativa de despertar una nueva era de denuncia y develamiento de constantes complots, en los cuales se hallan comprometidos tanto civiles como militares en servicio activo o en retiro. Etapa similar en este aspecto a la de los años 1941-1944, se prolongará hasta bien entrada la administración de Alberto Lleras, mientras el rojismo hizo tránsito de organización conspirativa a organización partidista. Poco antes de la realización del plebiscito ya se había puesto al descubierto un complot inspirado por seguidores del dictador depuesto, que había culminado con el arresto de los implicados. Como consecuencia de este golpe frustrado, es destituido de su cargo el ministro de Justicia, general Duarte Blum, por sospechas de complicidad. Y un mes más tarde, se descubre un nuevo complot organizado en esta ocasión por un grupo de civiles y militares, encabezados por el célebre abogado y conspirador profesio nal Prada Cáceres, para derrocar a la Junta, rumorándose que este hecho contaba con el apoyo del general Luis E. Ordóñez, sindicación que éste desmiente indignado. Los conflictos que vivirá el país en este período de transición son expresión de las corrientes que dividen a las Fuerzas Militares: de una parte, los oficiales que

todavía permanecen fieles a Rojas Pinilla, de otra parte los partidarios firmes del Frente Civil y, finalmente, "la de muchos miembros de la institución, que res-pondiendo al instinto del "espíritu de cuerpo", sentían lesionado el honor de la misma, ante las campañas desatadas en su contra y se mostraban temerosos con respecto a la continuidad de sus privilegios (personales e instituciona les)" (67). Esta diversidad de posiciones lleva a los jefes políticos a un complejo juego de prestaciones y contraprestaciones, buscando apoyarse en el sector civilista de la institución, para neutralizar a las otras dos corrientes y, ante todo, aislar al sector propiamente rojista. Corriente que permanecerá activa durante un lustro al menos. La Junta vivía en este clima de inestabilidad con un handicap adicional: su ausencia de títulos legítimos para ejercer la función gubernamental. Por ello, de igual manera como la ANAC había legitimado en el pasado inmedia to al gobierno de Rojas, bajo la ficción política, qué no jurídica, del "abandono de cargo" propiciada por Laureano Gómez, el plebiscito entró a legitimar a la Junta en el ejercicio del poder ejecutivo hasta el 7 de agosto de 1958. El artículo 10 del texto plebiscitario afirmaba lo siguiente: "El presidente de la República 67 Idem., p. 167.

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tomará posesión de su cargo el 7 de agosto de 1958, y hasta esa fecha continuará ejerciendo la Presidencia de la República la Junta de Gobierno...". Así, pues, en este juego de prestaciones recíprocas que se instaura entre la élite civil y la cúpula militar, en febrero de 1958 la Corte Electoral presidida por Alberto Lleras le expide credenciales presidenciales a los miembros de la Junta, en virtud de la legalidad "acordada a la Junta en virtud del plebiscito". Entre tanto, la candidatura de Valencia terminó enredándose y comenzaron a barajarse múltiples fórmulas para iniciar

el Frente Nacional. Finalmente, tras graves tensiones que llegaron a poner en entredicho el proceso de transición política, se logra un acuerdo de emergencia denominado el Pacto de San Carlos, mediante el cual se pospusieron las elecciones parlamentarias (inicialmente previstas para antes del plebiscito) hasta el mes de marzo de 1958 y en consonancia con los resultados, la junta de parlamentarios conservadores electos designaría el candidato único de su partido.

CUADRO No. 2

Partido Facción Subtotal % Total Total %

Liberal Ninguna N/A 2.105.171 58

Ospinistas 340.106 22

Conservador Laureanistas 915.886 59 1.543.742

1.543.742 42

287.760 19

Otros 1.683

3.650.606 100

Fuente: Rusell Ramsey, op. Cit., p. 271 Russell op. cit., p. Ramsey,

Estas elecciones pondrían en evidencia no solo que el Partido Liberal constituía la mayoría en el país, sino que en el Partido Conservador el sector laureanista fácilmente había logrado sólidas mayorías que le permitirían a Laureano Gómez y a su fracción política determinar la candidatura inicial del Frente Nacional. Los laureanistas habían alcanzado un total control de la Junta de Parlamentarios ya que poseían 24 de las 40 curules conservadoras en el Sena do y 40 de las 74 curules en la Cámara asignadas a su Partido. Valencia, como candidato del sector ospinista, vio borradas todas sus

esperanzas, lo cual produjo una fuerte desazón en la Junta, ya que esto hacía imposible un consenso mayoritario en torno a un candidato para iniciar el Frente Nacional. El general Ordóñez, a nombre de la Junta, anunció que de todas maneras entregarían el poder a un designado elegido por el Congreso el 7 de agosto. Laureano toma entonces una decisión, largamente madurada e impulsa el nombre de un liberal para iniciar el Frente Nacional: Alberto Lleras Camargo. Sin embargo, no todas las dificultades habían desaparecido con este acuerdo. Los reductos del rojismo y de quienes en la institución militar no veían con buenos ojos el abandono del poder, intentaron

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frustrar las elecciones con el golpe del 2 de mayo de 1958. El 2 de mayo de 1958 En esta fecha, dos días antes de las elecciones que proclaman a Alberto Lleras como primer Presidente del Frente Nacional, se produjo el intento golpista comandado por el teniente coronel Hernando Forero Gómez, comandante del Batallón No. 1 dula Policía Militar de Bogo tá (68). Toda una serie de hechos habían antecedido este golpe abortado: en abril se había producido una asonada en San Gil y existía el rumor de que en varios departamentos (Santander, Boyacá y Nariño) existían sectores organizados en son de revuelta. El 1 de mayo habían estallado petardos en algunos teatros de Bogotá, además de 16 bombas en Tunja. De otra parte, se ha bían propagado algunos rumores en las Fuerzas Militares que estaban causando un fuerte malestar: una supuesta desnacionalización de la policía nacional, la persecución inminente de los oficiales de extracción conservadora y, su retiro de la institución si ascendía Lleras al poder, a lo cual se sumaba el clima de hostilidad hacia las Fuerzas Armadas en ciertos sectores de la prensa y los medios políticos, y el insistente rumor durante toda la semana del inminente retorno de Rojas al país. El golpe se había previsto en varias etapas, según su dirigente visible, Hernando Forero, quien afirma además que se trataba de un típico cuartelazo de

68 Este batallón que tenía como funciones principales, además de mantener la disciplina en las unidades del ejército, ma nejar los motines urbanos con un empleo reducido de medidas represivas, fue creado por Rojas como consecuencia del manejo impropio dado por el ejército a las marchas estudiantiles en 1954, que produjo un gran número de bajas. Russell Ramsey, op. cit., p: 272.

origen estrechamente castrense: "primero se daba el golpe; se establecía una junta provisional, y como en Derecho las cosas se deshacen como se hacen, entonces nosotros pensábamos traer al general Rojas que era el presidente legítimo. Porque en realidad, lo que produjo contra él el frente llamado civil, con unos militares que se le aliaron y que posteriormente fueron llamados traidores, fue darle un golpe de Estado. Rojas Pinilla, hasta el momento del diez de mayo era el presidente legítimo en virtud de la Constituyente. Entonces, el sentimiento era que regresara, asumiera y convocara a unas elecciones libres" (69). En la práctica, el complot fue rápidamente develado a pesar de que contemplaba, según sus organizadores, alterar el orden público en todo el territorio nacional: fuga de las divisiones de policía de Norte de Santander, Santan-der, Nariño y Boyacá; la detención de los mandos militares en Bogotá; la captura de todos los miembros de la Junta Militar y de Alberto Lle ras; bloqueo de las carreteras que unen a Bogotá con el resto del país. De todo ello solo se llevó a cabo el alzamiento del batallón de la Policía Militar de Bogotá (aproximadamente 500 hombres) y la captura de cuatro miembros de la Junta, dado que el almirante Piedrahita logró eludir la detención y Alberto Lleras fue liberado casualmente de manos de sus captores poco después de ser arrestado (70). La situación fue rápidamente controlada, generándose un estado de temor paralizante entre los inspiradores del golpe, quienes abandonaron al coronel Forero a su 69 "El 2 de mayo de 1958" (Entrevista con el coronel Hernando Forero Gómez), en Revista de Historia, No. 4, Bogotá, 1977,p.7. 70 El vehículo en el cual era conducido Lleras fue detenido por miembros del ejército no comprometidos en el golpe, por exceso de velocidad, y el candidato liberado.

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suerte. Este terminó solicitando asilo en la Embajada de El Salvador y los miembros de la Junta anunciaron de inmediato que, a pesar de esta perturbación, las elecciones se celebrarían, como estaba programado, el domingo siguiente. No obstante, para diversos analistas este intento golpista encerraba toda una serie de implicaciones preocupantes: de una parte, constituía una nueva intromisión en política de la institución militar y un brote más de politización partidista en sectores de las Fuerzas Armadas. De otra parte, evidenciaba la existencia de grupos en la institución militar qué añoraban el pasado y se negaban a aceptar las medidas que abrían el retorno de las élites civiles. El golpe no contó, sin embargo, con el apoyo del grueso de las Fuerzas Armadas y de Policía que permanecieron leales al gobierno. El deseo de desembarazarse del poder, tras la traumática experiencia vivida en los años anteriores, pesaba más que cualquier otra motivación. A pesar de estas graves implicaciones, en el momento del juzgamiento de los responsables se llegó a una "impunidad pactada" por razones de Estado (para evitar ahondar el enfrentamiento civil militar en un momento clave de la transición política). Esta decisión impidió cortar de raíz este alto nivel de politización que afectaba la unidad de la institución castrense, como se evidenciaría en los años posteriores. El proceso judicial para los reales o supuestos protagonistas materiales e intelectuales de la rebelión debía desarrollarse en tres instancias: ante la justicia penal militar debía presentarse un total de 65 oficiales y suboficiales, así como dos civiles (71): el teniente coronel

71 Uno de éstos era el abogado José María Prada Cáceres, varias veces detenido en abortados complots anteriores. El más grave había ocurrido el 16 de enero de 1958, cuando en un atentado a

Hernando Forero Gómez, el capitán Armando Becerra, el teniente Alberto Cendales y otros sindicados sin fuero especial salvo el castrense, quienes serían absueltos ante la consideración de que no eran los cabecillas del golpe; por "obediencia debida", diríamos hoy en día (72). Ante la Corte Suprema de Justicia debió comparecer el entonces Comandante General de las Fuerzas Armadas, general Gómez Arenas, quien sería eximido de toda culpabilidad. Y ante la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes, dada su condición de jefes de Estado, debieron haber comparecido los generales Rafael Navas Pardo y Luis Enrique Ordóñez, pero la Comisión ni siquiera dio trámite a los documentos que contenían los cargos entregados por el Tribunal Superior Militar. Según Hernando Forero en diversas entrevistas, además de los dos miembros de la Junta Militar y del comandante de las Fuerzas Militares ya mencionados, se hallaba igualmente comprometido en el golpe el entonces comandante de la Policía Nacional coronel Quintín Gustavo Gómez. Este debía ocupar, de acuerdo con Forero, un puesto en la nueva Junta Militar mientras Rojas regresaba. Estos cargos no se comprobaron jamás, ni hubo interés de hacerlo. De hecho, es bien probable que algunos de los cabecillas

bomba, frustrado en el barrio Samper Mendoza de Bogotá, contra Carlos Lleras Restrepo, murieron varias personas. Según El Espectador (enero 15 de 1959, p. 3), en una radiopatrulla comandada por el capitán Armando Becerra, se había cubierto la retirada de los terroristas del Samper Mendoza. Estos detalles evidencian la exis tencia de un círculo conspirativo relativamente estructurado. 72 En realidad, en el consejo verbal de guerra que se adelantó tras la investigación conducida por el teniente coronel Edmundo Rubiano Groot, se condenó en primera instancia a los principales implicados. Será en una instancia superior donde alcanzarán la absolución un poco más tarde.

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intelectuales provinieran de antiguos colaboradores de Rojas, en especial civiles de filiación conservadora que conservaban una añoranza del antiguo régimen (73). El "síndrome Rojas" A pesar de este perturbador pronunciamiento militar, las elecciones se celebraron el día previsto, 4 de mayo de 1958, triunfando ampliamente. Alberto Lleras sobre Jorge Leyva, quien simbolizaba la frustración de amplios sectores conservadores, producida por la candidatura liberal para iniciar el Frente Nacional. Un hecho era, sin embargo, perturbador: en escasos cinco meses los votos contrarios a los acuerdos frentenacionalistas se habían triplicado, lo cual no constituía un buen augurio. El "gran susto" que vivirán las clases dirigentes en 1970, tenía ya serios antecedentes en estos días iniciales de euforia democrática. La primera intervención de impacto nacional del candidato triunfante fue su famoso discurso en el Teatro Patria el 9 de mayo de 1958 ante el

73 Germán Guzmán, Eduardo Umaña y Orlando Fals, op. cit., p. 379. Aun cuando la responsabilidad de ningún mando militar se comprobó, no es de extrañar que en un ambiente conspirativo y de resentimiento ante el tono antimilitarista existente en amplios círculos políticos y periodísticos, algu-nos oficiales hubiesen caído en las garras de esta "maniobra romántica", como la calificó su principal ejecutor.

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CUADRO No. 3

Candidato Votación %

Alberto Lleras 2.482.948 79.87

Jorge Leyva 614.861 19.78

Otros 290 0.01

Nulos y en blanco 10.468 0.34 .

Total 3.108.567 100.00

Fuente: DANE boletín Mensual de Estadística, Nº 221, 1999, p. 100.

conjunto de la oficialidad presente en Bogotá, cuyos términos debían servir de base para definir las futuras relaciones entre el poder civil y las Fuerzas Militares a lo largo del Frente Nacional. En su enérgica intervención reafirmó con fuerza los principios centrales del pensamiento liberal con respecto a las modalidades de la actividad militar: su total subordinación al poder civil y su carácter no deliberante. En clara alusión no solo al intento golpista de la semana anterior, sino a los regímenes militares que se habían sucedido en los últimos años, afirmó: Si las Fuerzas Armadas entran a la política y a la dirección del gobierno, entran inevitablemente en la disputa sobre si el gobierno es bueno o malo. Inme-diatamente se forma un partido, el suyo y otro, el adversario del gobierno. Dividen a la Nación, en vez de unificarla. Es que aun con las mejores intenciones, no se puede gobernar a gusto de todos. Eso es contrario a la naturaleza de las cosas. Y el desprestigio que cae sobre todo el gobierno, no puede caer sobre una institución armada, sin destruirla. Si los jefes deliberan en plaza pública, dan opiniones sobre materias ajenas a la milicia, sufren equivocaciones, se enredan en los inevitables líos de gobernar, los oficiales subalternos se sentirán obligados a discutir su conducta,

que ya escapa a la disciplina del oficio, y hasta los soldados entrarán en la controversia. Ejércitos, Armadas, Fuerzas Aéreas, Fuerzas Policiales, sometidas a ese tratamiento, se anarquizan y se desbaratan (74). A este enérgico llamamiento a la subordinación de las Fuerzas Militares, se añadía el malestar dejado por la administración Rojas. Esa experiencia, al mismo tiempo que consolidó el despegue de la institución militar como factor de poder en la sociedad colombiana, jugó simultánea y paradójicamente un papel obstaculizador para el desarrollo de una autonomía militar más allá de ciertos límites. El "síndrome Ro jas" pesará en el futuro sólidamente en la conciencia militar, actuando como una suerte de "bloqueo psicoló gico" para una eventual intervención golpista. La degradación del régimen rojista en sus últimos años, en contravía con sus objetivos iniciales (corrupción generalizada, reinicio de la violencia rural, cierre de los diarios de oposición, ruptura con las élites tra-dicionales y la Iglesia), así como su humillante caída, dejaron muy maltrecha la imagen de la institución militar y una mala conciencia interna. Aun cuando, "es muy difícil medir hasta dónde el peso

74 El Tiempo, 19 de enero de 1984, p. 14-A.

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psicológico de ese factor inhibitorio es más o menos intenso y generalizado, resulta de todas maneras manifestativo de una desconfianza de los militares colombianos en su propia capacidad política de dirección de la sociedad, reforzada además por la conciencia de su inexperiencia administrativa" (75). En adelante, las Fuerzas Militares buscarán conservar las prerrogativas alcanzadas en estos años (en particular, su autonomía en el manejo del orden público interno) pero, salvo movimientos marginales, no habrá un diseño estructurado de un eventual gobierno militar. En todo caso, la estrategia de las clases dirigentes tendiente a recomponer la maltrecha imagen de la institución militar, al diferenciar la institución "sana" del "usurpador" malvado, quien poco después será juzgado y humillado en el Senado, les garantizará la gratitud del grueso del Ejército. Apoyo que se mostrará indispensable en una nueva época de turbulencia que nace a consecuencia de la revolución cubana y la emergencia del movimiento guerrillero ( 76). El 7 de agosto de 1958 se posesionó el primer presidente del Frente Nacional, dando por terminado el único ciclo de

75 Álvaro Echeverri, El poder y los militares, Bogotá, Editorial Sudamérica, 1978, p. 104. 76 Willy Muri, op. cit., p. 201. Alexander Wilde tiene la mis ma opinión, fundándose en la "tesis de la desvinculación" formulada por Gonzalo Canal en su obra Del 13 de junio al 10 de mayo en las Fuerzas Armadas (Bogotá, Editorial Antares, 1957). Dice Wilde que "en pago, a los oficiales se les aseguró que todos los fracasos o excesos del ejército en el pasado, serían considerados responsabilidad personal de Rojas, en vez de considerar a la institución militar responsable. El ejército y el Frente Nacional necesitaban uno del otro" (Conversación de caballeros. La quiebra de la demo cracia en Colombia, Bogotá, Ediciones Tercer Mundo, 1982, p. 111).

gobiernos militares en este siglo. Un detalle impacto, sin embargo, a los observadores: el día de la posesión no había en la Plaza de Bolívar, vigilando la zona, miembros del Ejército, sino de la Marina de Guerra que habían sido trasladados masivamente de Cartagena, los días previos al acto de transmisión de mando. La desconfianza en el ejército todavía tardaría algún tiempo para ser superada (77). Sin embargo, la participación de las Fuerzas Militares en el proceso decisional del Estado, sería ya irreversible, en particular en el área del orden público interno. Como_ subraya Pierre Gilhodés, "el regreso al régimen civil no se produjo sin equívocos. En primer lugar, los militares no regresaron a los cuarteles. Desde el inicio de la violencia, el ejército se halla desplegado en el país, que recorre y vigila. Esta situación justificada por el orden público, continuará durante el Frente Nacional. En segundo lugar, el ejército juega un papel evidente a nivel de la vida política nacional; se halla presente en todos los gabinetes (...), en cierto número de organismos del Estado" (78). A pesar de esta irrupción de militarismo como factor de poder, Colombia no evolucionará ni hacia un régimen civil-militar, ni hacia una "democracia tutelada". Pero, la ausencia de las Fuerzas Militares como actor político en la primera mitad de este siglo, se había transformado. Con el Frente Nacional los Partidos regresaron al control del Estado, y el sistema tradicional de ejercicio del poder político se logró mantener. En este 77 Mario Latorre, "El Frente Nacional: una restauración conservadora", en El Espectador, 7 de mayo de 1978. 78 Pierre Gilhodés, La question agraire en Colombie, París, Cahiers de la Fondation Nationale des Sciences Politique, Armand Colin, 1974, p. 265.

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sentido, según los términos de Gonzalo Sánchez, los regímenes militares no constituyeron una "anomalía histórica" (79), sino un mecanismo de recomposición de la legitimidad bipartidista, tras la mayor crisis vivida por las instituciones en este siglo. La histo riografía oficial tiende a ver en el gobierno de Rojas una anomalía en la vida política nacional, en su sereno discurrir democrático y civilista, olvidando que la desestabilización política no comenzó el 13 de junio, sino que culminó en esa fecha. Precisamente, el papel de Rojas consistió en evitar el colapso definitivo de las instituciones políticas, aun cuando su propia administración dio origen a nuevos factores de desestabilización. Esta crisis condujo al nuevo arbitraje militar, la Junta Militar, que cumplió el papel de garantizar la transición hacia el Frente Nacional.

79 Según la expresión de Di Tella, citado por Gonzalo Sánchez, "La Violencia y sus efectos en el sistema político colombiano", en Cuadernos Colombianos, No. 9, Medellín, 1976, p.28.

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LA REFORMA MUNICIPAL ¿DESCENTRALIZACIÓN O

CENTRALISMO? Carlos Moreno Ospina* INTRODUCCION A raíz de la expedición y reglamentación de las normas sobre descentralización política, administrativa y fiscal que vienen siendo conocidas como reforma municipal, se han suscitado, dentro de los distintos grupos sociales, expectativas, estudios y campañas de promoción sobre el significado e implicaciones de las medidas adoptadas. El hecho mismo de que en la actualidad se esté presentando debate amplio acerca de las características, el funcionamiento y las necesidades de aquel ente administrativo que durante tanto tiempo permaneció en el rincón más olvidado del interés nacional, el municipio, revela ya la trascendencia del proyecto gubernamental. Hasta dónde llega éste y qué persigue es lo que se discute. Las opiniones son divergentes. Las hay desde aquellas que consideran la reforma como un paso más, aunque importante, de la estrategia de las c lases dominantes para desmantelar to talmente el Estado-bienestar y avanzar, dentro de una concepción neoliberal, hacia la reducción del tamaño y la intervención del Estado (80). Pero también aparecen las que consideran que las transformaciones adoptadas constituyen un progreso jamás visto durante nuestra vida republicana y que pueden considerarse como la revolución municipal. La exaltación

80 Ver, por ejemplo, Darío Restrepo, "La reforma política del Estado. La descentralización, una salida institucional a la cri sis", Bogotá, Universidad Nacional, Facultad de Ciencias Económicas, 1986.

alcanza grados tales que en un pequeño libro, de reciente edición, se puede leer: No es exagerado afirmar que en 176 años de vida independiente no se había producido una acción que llega ra tan al fondo de la problemática social y política, ni que conjugara tantos elementos de compenetración con la realidad universal. Ni siquiera la Constitución del 86, podría resultar comparable en los efectos po-tenciales de la reforma que nos ocupa (81). Sin caer en ninguno de estos dos extremos, este artículo pretende presentar algunas consideraciones analíticas sobre los objetivos, las implicaciones y las limitaciones de la reforma municipal. Para ello, en la primera parte se desarrolla una discusión acerca de la validez del análisis gubernamental. Este considera al centralismo como exclusivo factor causal de la sombría situación que ya presentaba el país al iniciar la presente década y, obviamente, a la reforma descentralista un mecanismo apropiado para enfrentarla. La situación, sin embargo, es más compleja. La reforma, efectivamente, puede apoyar la ampliación de la democracia en Colombia, pero ella sola no lo hace. La segunda parte se concentra específicamente en el análisis de la reforma. Partiendo de un breve recuento del proceso de discusión y de estudios que confluyeron en la presentación y aprobación de la legislación descentralista, se pasa luego al estudio de los alcances y limitaciones que ella muestra en tres grandes aspectos de la vida municipal: la participación ciuda-dana, la modernización administrativa y la descentralización fiscal. Por último, se presentarán las conclusiones de dicho

81 Mario Calderón Rivera, Un nuevo municipio: un nuevo palo, Bogotá, Banco Central Hipotecario, 1987, p. 8.

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examen y se señalarán los aspectos más protuberantes mediante los cuales la reforma municipal, tal como está, se configura en factor de entrabamiento de la gestión de las administraciones locales. Ellos básicamente tienen que ver con el reforzamiento de los controles centralistas en un supuesto proceso de descentralización. II. MARCO DE REFERENCIA Durante la administración de Belisario Betancur, el gobierno nacional adopta un proyecto de modernización del Estado que, con criterio descentralista, pretende dotar de una más activa vida política administrativa y fiscal a todas las regiones y los municipios colombianos. A tal fin, se expiden normas que establecen la participación de los ciudadanos tanto en la elección directa de los alcaldes (Acto Legislativo No. 1 de 1986) como en la solución de los problemas propios de su respectiva localidad (Ley 11 de 1986). Además, para el nivel regio nal, se adoptan medidas sobre la administración departamental (Ley 03 de 1986) y sobre planificación regional (Ley 76 de 1985). Como complemento para perfeccionar la estrategia descentralista, se busca el fortalecimiento de los fiscos departamentales y municipales (Ley 14 de 1983) y, posteriormente, se incrementan las transferencias desde el gobierno central hacia el nivel municipal de la administración (Ley 12 de 1986). Este conjunto de leyes, así como sus decretos reglamentarios y los expedidos en virtud de facultades otorgadas al Ejecutivo, son presentadas por el gobierno como una reforma integral que incrementa la participación ciudadana, descentraliza la planificación y la designación de los alcaldes y acrecienta los recursos financieros locales y

regionales con el fin de respaldar el proceso como un todo. La justificación de la reforma descansó recurrentemente sobre la necesidad de mitigar o al menos detener el acentuado proceso de concentración de funciones y de responsabilidades para la prestación de servicios comunitarios en manos del nivel nacional de la administración pública. La secular tradición centralista en el país efectivamente condujo a que la nación adquiriera cada vez más funciones y absorbiera la prestación de casi todos los servicios reclamados por la población. A fin de responder a las necesidades -crecientes en magnitud y en diversidad-, el nivel central del Estado alcanza características gigantescas, con un elevado número de instituciones nacionales destinadas a garantizar las condiciones básicas de vida que exige la ciudadanía. Como lógica contrapartida, la centralización de los recursos públicos en las arcas del gobierno central alcanza un grado muy elevado. En efecto, como puede observarse en el Cuadro No. 1, la segunda mitad de este siglo ha presentado una persistente tendencia a la concentración de los ingresos tributarios en el nivel nacional de la administración. Aunque a partir de 1979 la tendencia se revierte, la participación de los departamentos y municipios, en conjunto, no alcanza a representar una quinta parte de los impuestos recaudados en todo el país en 1981, es decir, no es siquiera la mitad de la que tenían en 1950. El resultado de este proceso ha sido el ostracismo de los niveles regionales y locales de gobierno, reiteradamente despojados de recursos y de funciones por el gobierno nacional el cual, sin embargo, jamás ha logrado un cubrimiento siquiera aceptable en la prestación de los servicios básicos para todo el territorio nacional.

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En efecto, las entidades descentralizadas de orden nacional, dotadas de cuantiosos recursos estatales para afrontar la inversión y la prestación de servicios públicos en todos y cada uno de los municipios y las regiones del país, se convierten en verdaderos centros de poder, objeto de los apetitos de la llamada clase política que puja por su control administrativo para, a través de la utilización particular de los recursos

públicos concentrada en sus feudos regio -nales, incrementar su botín electoral y clientelista. En este proceso terminan siendo benefi ciados con la inversión pública los municipios y los departamentos con mayor poder político, incrementándose las desigualdades regionales y dejando prácticamente marginadas de la atención estatal a la gran mayoría de las localidades.

CUADRO No. 1 PARTICIPACIÓN EN EL TOTAL DE

INGRESOS TRIBUTARIOS (porcentajes) .. , (Porcentajes) Años 50 60 70

70 73 74 75 76 77

77 78 79 80 81

Niveles de Gobierno

Nacional 58.40 59.80 73.70 83.44 83.75 84.35 86.41 85.45 87.63 83.81 82.20 80.47

Departamentos 23.80 19.60 11.50 9.69 9.96 10.01 8.94 10.08 7.88 9.82 10.64 11.27

Municipios 17.80 20.60 12.00 6.87 6.29 5.64 4.65 4.47 4.49 6.37 7.16 8.26

Total 100.00 100.00 97.20 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00

Fuentes: Jaime Castro, Presentación al Có digo de Régimen Municipal, Editorial Oveja Negra, Bogotá, 1986. Cuadro No. 1. DANE, El Sector Público Colombiano 1970-1981, División de Edición del DANE, Bogotá, 1984.

La administración pública de los departamentos y municipios, despojada por la ilación de funciones y recursos, ve reducida su razón de existir a convertirse en sujeto pasivo de la contienda por las cuotas burocráticas, que los caciques regionales utilizan para el mantenimiento de su caudal electo ral, como otra forma adicio nal del clientelismo. La inconformidad ciudadana con la desatención de sus necesidades básicas, en el marco global de exclusión política configurado por el bipartidismo y el Frente Nacional, se va manifestando lenta pero progresivamente con expresiones tales como la aparición de movimientos "cívicos" locales y regionales, definidos

más por el rechazo a los dirigentes políticos tradicionales, que por propuestas alternativas de política estatal (82). Parte de la inconformidad también es canalizada por los grupos guerrilleros que aprovechan el descontento popular en grandes zonas del territorio nacional donde la presencia estatal es casi desconocida, y en las cuales logran un gran desarrollo en la década pasada. O

82 El diagnóstico oficial obvia mente no da ninguna responsabilidad en la crisis política, administrativa y fiscal de los municipios al bipartidismo ni al Frente Nacional, sino que la caracteriza como consecuencia exclusiva del centralismo. Así se evidencia en la Presentación de Jaime Castro al Código de Régimen Municipal, Bogotá, Oveja Negra, 1986.

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por el narcotráfico que, utilizando su gran potencial económico, ha podido presentar en algunas ciudades soluciones prácticas a necesidades inmediatas de la población en aspec tos de vivienda, empleo, instalaciones deportivas y otras, alcanzando simpatías suficientes para canalizarlas electoralmente con relativo éxito. Estas tres formas de expresión de la inconformidad no pasan aún de ser manifestaciones ais ladas, aunque ya dan indicios de una búsqueda de opciones diferentes por parte de una población que ha soportado ya largo tiempo la falta de participación y dé mecanismos para incidir en las decisiones políticas y administrativas que más directamente le afectan. Pero la forma aún más generalizada de desavenencia ciudadana con tal situación, continúa siendo la apatía ante los problemas políticos y administrativos de los niveles locales y regio nales de gobierno, la cual se ha expresado per-sistentemente en un abultado porcentaje de abstención electoral. Quizás el único aspecto en el cual la población colombiana empieza a superar la actitud apática es el que se relaciona con la desatención estatal a sus necesidades de servicios y obras públicas. Los paros cívicos -protestas todavía muy inorgánicas y coyunturales-, en su gran mayoría han presentado demandas en esos campos y, conocedores de la ineficiencia y el simple papel de intermediarios de los niveles de gobierno regional y local, enfrentan directamente al gobierno nacional para la satisfacción de sus peticiones. Por esta vía, el gobierno nacional no solo ha concentrado funciones y recursos. También ha centralizado la definición de la mayor parte de los conflictos sociales que se presentan en el país, incluso los más locales, teniendo que recurrir

reiteradamente al manejo del presupuesto nacional para destinar partidas hacia renglones no programados, agudizando las deficiencias, ya de por sí evidentes, en su responsabilidad de responder a las exi-gencias mínimas de la vida comunitaria. Este último argumento fue utilizado repetidamente para sustentar la modernización administrativa de los diferentes niveles de gobierno que pretendía lograr la reforma constitucional en la administración López Michelsen la cual, si bien abortó por vicios procedimentales y por falta de respaldo político en las cámaras, señaló el inicio de un gran debate sobre la eficiencia de la administración pública en todos sus niveles. Aunque la discusión quedó relegada a segundo plano en los pronunciamientos oficiales bajo la presidencia de Turbay Ayala, el gobierno contrató un estudio con el objeto de establecer, desde un punto de vista "técnico", un diagnóstico sobre la eficiencia administrativa y del gasto público en Colombia. El estudio (83), más conocido como Informe Bird-Wiesner, a partir de criterios económicos, concluye estableciendo que la centralización de funciones y respon-sabilidades en el gobierno central, ha conducido a la ineficiencia administrativa y a una absoluta falta de control y de efectividad del gasto público. En esa medida, el informe final de la misión reforzó, con una aureola imparcial y académica, las propuestas inicialmente planteadas por López para la Constituyente. Con estos antecedentes, Belisario Betancur asume la dirección del gobierno con un terreno allanado para el propósito

83 Misión de Finanzas Intergubernamentales, Finanzas Intergubernamentales en Colombia. Bogotá, Departamento Na cional de Planeación, 1981.

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de descentralización, en el cual confluyeron el consenso de los gremios -particularmente la ANDI que se había opuesto a la reforma de 1977-, la volun-tad política de los parlamentarios que buscaban, a través de la descentralización, una mayor injerencia en el manejo de los recursos estatales y el interés del Ejecutivo de definir canales de participación de la ciudadanía como uno de los medios para fortalecer su política de paz. Paradójicamente, Betancur le gana las elecciones a López para, en cuanto a política de descentralización se refiere, cristalizar parcialmente las ideas de éste, apoyándose en Jaime Castro, uno de los principales promotores de la Constituyente lopista. Paralelamente, Betancur también persigue la justificación técnica, con el estudio realizado por la Comisión de Gasto Público (84) el cual, siguiendo los lineamientos generales del Informe Bird-Wiesner pero con mayor énfasis en la racionalidad económica del gasto público (85), plantea recomendaciones que se verán plasmadas en las normas dictadas por la administración Barco, en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas por la legislación descentralista. Estos aspectos configuran los rasgos generales y los antecedentes inmediatos del proceso de descentralización política, administrativa y fiscal que, iniciado en la administración pasada, debe ser desarrollado por el actual gobierno. III. LA REFORMA

84 Comisión de Gasto Público. Informe final de la Comisión de Gasto Público 1986, Economía Colombiana, Separata No. 12. Bogotá, abril 1987. 85 Véase Jorge Iván González, "Énfasis diferentes para un mismo propósito", en Economía Colombiana, No. 190-191, Bo gotá, febrero-marzo de 1987.

Como se señaló antes, la descentralización po lítica, administrativa y fiscal es considerada por el gobierno como una reforma integral. Mediante la ampliación de la participación ciudadana en los asuntos locales, los cambios in-troducidos en la estructura administrativa para hacerla más funcional y eficiente, y el fortalecimiento de los recursos financieros disponibles para la satisfacción de las necesidades de sus habitantes, se busca reanimar el municipio como célula básica del ordenamiento político en el país. Pero el carácter integral de la reforma es realzado recurrente y progresivamente dado que, por tres vías diferentes y complementarias, se está atacando la raíz misma de los problemas que configuran el oscuro panorama de la situación nacional percibida por la visión oficial, esto es, el centralismo. El centralismo exagerado que, efectivamente, se ha afianzado en el país, es colocado en el banq uillo de los acusados y declarado culpable de fenómenos que provienen de causas muy diversas, aunque una de ellas sea la concentración de funciones y poder en manos del gobierno central. En efecto, realidades de la vida na cional como la ineficiencia administrativa de departamentos y municipios, los paros cívicos, el desorden presupuestal, la apatía política y la abstención, o como el clientelismo y la guerrilla, son abordados desde esta perspectiva simplista como resultados de un único factor causal, el centralismo. Obviamente, desde esta óptica la reforma en curso puede ser y es presentada como la panacea para todas las dificultades que atraviesa la nación y como el sendero que conducirá a los colombianos hacia la paz, el desarrollo y la democracia. La descentralización aparece entonces como una de las expresiones del interés y la

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voluntad del gobierno para enfrentar' la crisis política y social en que se encuentra sumergido el país, y para dar respuesta a las demandas ciudadanas. Pero a despecho de la propaganda que el gobierno ha desplegado alrededor de la reforma y de todo el potencial que le asigna, diversos estudios que se han adentrado en la búsqueda de una comprensión analítica de los fenómenos que configuran la crisis nacional, coinciden en señalar la complejidad de los factores explicativos de su aparición o afianzamiento, uno de, los cuales, no siempre el más importante, es sin duda el centralismo. De igual modo, existe consenso alrededor de la necesidad de disminuir las restricciones que impiden el ejercicio amplio y cabal de la democracia en Colombia como única forma de impedir la profundización de los componentes de la crisis y la agudización de la violencia en los conflictos sociales (86). Así el diagnóstico, el carácter integral de la reforma puede ser cuestionado. Aunque su sanción parlamentaria es presentada como la aprobación de un proyecto global, se trata más de una coincidencia de consensos: con iniciativas de vieja data como la elección popular de alcaldes; con la impostergable necesidad de modernizar algunas estructuras estatales a fin de corregir las ineficiencias administrativas y del gasto público en todos los niveles de gobierno; y con el intento de canalizar institucionalmente la protesta ciudadana expresada cada vez más por las vías de hecho. Por otra parte, la reforma no es un frontal ataque al centralismo como se le quiere hacer aparecer. Los cambios efectuados

86 Ver, por ejemplo, Comisión de Estudios sobre la Violencia, Colombia: Violencia y Democracia, Bogotá, Universidad Nacional, Bogotá, 1987.

en los niveles regionales y locales de gobierno no afectan sustancialmente el poder decisorio del gobierno central. La utilización de los recursos con los cuales se ven fortalecidos los municipios re-quiere la aprobación previa de niveles superio res de gobierno o de entidades como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o el Departamento Nacional de Planeación. La reforma de hecho busca la modernización del Estado en la gestión administrativa y fiscal y no la autonomía regional y municipal. En estas circunstan-cias, el poder decisorio de la ciudadanía en las modalidades de participación incluidas en la reforma (quizás con la excepción de la elección de alcaldes y el referéndum local) queda muy limitado. En resumen, la reforma puede ser fuertemente cuestionada en lo que se refiere a las virtudes que le otorga la presentación del, gobierno. Su diagnóstico, su carácter integral y su alcance descentralizador, o no son acertados o no alcanzan las magnitudes que se le atribuyen. Ello, sin embargo, no quiere decir que la propaganda oficial no haya sido efectiva. Al ciudadano raso se le han creado unas expectativas tales, que espera que con la aplicación cabal de la reforma se va a lograr una solución rápida y efectiva a los problemas que existan en su localidad, en la cual él va a ser un sujeto participante. El bipartidismo, por su parte, ha tenido que afrontar la cueva situación, que sin propiciar un cambio radical en los métodos institucionales de adelantar la actividad política, empieza a resquebrajar sus artríticas estructuras organizativas y a evidenciar, aún más, su indefinición programática y su identidad en el clientelismo y los apetitos de grupo. Así lo está demostrando ya la campaña para la primera elección popular de alcaldes. Los sectores académicos y los centros de inves tigación, por su parte, también han

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demostrado su interés sobre las repercusiones de la reforma y expresado opiniones que, las más de las veces, cuestionan la posibilidad de lograr los objetivos que se propone el gobierno me-diante la aplicación del proyecto descentralista y adoptan posiciones despectivas frente a cualquier adelanto que ella pueda representar en cuanto a la aparición de nuevas formas de afrontar las relaciones entre el Estado y la so-ciedad civil. Con el fin de no caer en maximalismos de este tipo, y habida cuenta de la incoherencia interna de la lógica diagnóstico- instrumentos-objetivos con que el gobierno presenta la reforma des-centralista, en los párrafos siguientes se abordará la interpretación analítica de los alcances y las limitaciones que ella contempla en tres aspectos de la vida nacional: la participación ciudadana, la modernización administrativa y el fortalecimiento de los fiscos regionales y locales. A. La participación ciudadana Las nuevas posibilidades de participación ciudadana que incluye la reforma se establecen en el Acto Legislativo No. 1 de 1986, que consagra la elección de alcaldes y la consulta popular, y en la Ley 11 del mismo año -también conocida como estatuto básico de la administración municipal-, que incluye la creación de las Juntas Administradoras locales, la participación de los usuarios en las juntas directivas de las empresas de servicios públicos y la vinculación de organizaciones cívicas, en calidad de contratistas, a las obras que programe la administración para el desarrollo x mejoramiento de los municipios. Es claro que la elección de alcaldes es el aspec to más importante de la reforma desde el punto de vista político. La escogencia del jefe de la administración municipal no solo representa un requisito

mínimo de un sistema democrático que permite a los ciudadanos la selección de sus gobernantes, sino que configura un mecanismo para transformar y revitalizar la actitud apática de los colombianos con respecto a la administración de sus localidades, y para cambiar en alguna medida el manejo político con el que el bipartidismo ha mantenido su predominio en casi todos los municipios del país. En efecto, la Constitución Nacional estatuía la designación de los alcaldes municipales y del Distrito Especial de Bogotá por parte de los niveles superiores dentro de la rama ejecutiva del poder público. Tal situación condujo a que la selección de los mandatarios locales estuvie ra supeditada a la relación de fuerzas que el bipartidismo presentara en un momento dado ante las gobernaciones, o ante la presidencia para el caso de Bogotá. En esa medida, los alcaldes solo tenían compromisos ante el grupo o los grupos que respaldaban su nombramiento y no con el municipio o con sus habitantes. El deber del Ejecutivo municipal de buscar unas mejores condiciones de vida de sus habitantes, quedaba al azar de una coincidencia entre los propósitos del funcionario y los intereses de sus jerarcas políticos. En estas condiciones, por lo demás aunadas a unas funciones y responsabilidades de la administración municipal reducidas al mínimo, la ciudadanía adoptó una actitud indiferente frente a la escogencia de su más inmediato gobernante. Los partidos, por su parte, concentraban su preocupación en la disputa ante las gobernaciones por alcanzar una mejor proporción del botín clientelista, dentro del cual estaba incluido el nombramiento de los alcaldes. A nivel local, por su parte, la política partidista estaba reducida al mantenimiento de la clientela a través

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del Concejo y a apoyar o entrabar desde allí la gestión del respectivo alcalde. Con la nueva situación, los partidos están enfrentados a cambios profundos en lo que había venido siendo su actividad política a nivel local. Con el fin de disputar la elección de alcaldes y mantener su tradicional dominación han tenido que empezar por escoger candidatos y plantear así sea esbozos de programas de gobierno que sean suficientemente atractivos para una ciu-dadanía que hasta hace muy poco los tenía absolutamente sin cuidado. Por otro lado, el aún naciente proceso pone más en evidencia la crisis de dirección y el acentuado faccionalismo que aqueja al bipartidismo colombiano, realidades que de alguna forma venían siendo escondidas tras los velos de la repartija burocrática en los centros del poder político. La población local, por su parte, empieza a observar y a participar en campañas políticas abiertas para el acceso al primer puesto público del municipio en las cuales escogerán un gobernante y un programa de gobierno que, por vez primera, es nombrado por su decisión directa y, en tal medida, adquiere compromisos con ella. De esta forma la elección de alcaldes se configura en un importante mecanismo para inducir cambios en los comportamientos políticos locales. Inicia un proceso de modernización política y administrativa que se convierte en un mecanismo que deben usar gobierno, partidos y ciudadanos, con miras a conseguir una ampliación de la democracia en Colombia (87). La consulta popular, otra de las formas de participación ciudadana incluida en la

87 Véase, en este mismo número, el articulo de Pilar Gaitán, "La elección popular de alcaldes: un desafío para la demo cracia".

reforma, es quizás la figura que más directamente se orienta a la ampliación y profundización de la democracia local. Mediante ella, los habitantes de un municipio podrán decidir sobre asuntos que les interesen. Sin embargo, hasta el momento esta práctica plebiscitaria no ha sido desarrollada por el Congreso en lo que se refiere a su convocatoria, alcances y mecanismos legales para la aplicación de sus decisiones. Las juntas administradoras locales se crean como dependencias encargadas de vigilar y controlar la prestación de servicios públicos, recomendar la aprobación de impuestos o contribuciones y proponer la inclusión de partidas en el presupuesto municipal, con el fin de su-fragar programas adoptados en el área de su jurisdicción, así como sugerir al Concejo y demás autoridades la expedición de determinadas medidas y velar por el cumplimiento de sus decisiones. Su área de cubrimiento será una comuna o corregimiento, según la división del territorio municipal que acuerde el Concejo, a iniciativa del alcalde. Aunque representan un paso importante en la búsqueda de una mejor administración y un cubrimiento territorial más homogéneo de la prestación de los servicios estatales, tanto la integración como las funciones de las juntas administradoras locales son determinadas por los concejos, con la única salvedad que la ley exige que al menos la tercera parte de sus miembros sean elegidos por votación directa de los ciudadanos. La participación ciudadana. en tales juntas, así como su capacidad decisoria, queda en manos de las determinaciones que los concejales adopten. En un contexto caracterizado por una acentuada resistencia de los ediles a la renovación de los voceros políticos y a la reducción de sus posibilidades de in-

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tervenc ión en los asuntos municipales, la creación misma de las juntas administradoras locales depende de la voluntad política de los concejos para la definición de límites de las comunas y corregimientos. Esta voluntad no se en-cuentra siquiera para la delimitación del casco urbano en la mayoría de municipios del país. El hecho mismo de que hasta el momento son muy contados los casos en que se ha avanzado hacia la aplicación de este aspecto de la reforma está demostrando sus dificultades (88). Por último, la intervención en las juntas directivas de las empresas de servicios públicos es tal vez la parte más restrictiva a la participación ciudadana. En efecto, su reglamentación por el Decreto 3446 de 1986 no solo confirma la designación de los representantes "cívicos" como potestad del alcald e, sino que además dispone que las juntas que agrupen los usuarios deben certificar una participación en el consumo total del servicio, con lo cual el abanico de candidatos para ser nombrados represen-tará solo una parte de los usuarios. En las grandes ciudades probablemente recaerá la nominación en los gremios de industriales y comerciantes y en los municipios pequeños en los estratos más altos de la población. En ese sentido, la participación será una participación calificada, lo cual constituye un retroceso frente al hecho de que esas plazas fueran ocupadas por concejales, que al fin y al

88 Es de resaltar la concepción democrática que ha inspirado la creación y conformación de las juntas administradoras locales en Cartagena y Bogotá, cuyos respectivos concejos acordaron la elección directa de todos los miembros. Véase, Juan Díaz, "Gobierno local y su problemática urbana en Bogotá", y Pedro Santana, "Cartagena: las primeras elecciones en el nuevo régimen municipal", eri Revista Foro, No. 4, Bogotá, noviembre de 1987.

cabo son elegidos con menos restricciones y por todos los usua rios. Por lo demás, el carácter altamente técnico de la prestación de los servicios públicos limita aún más la participación de los usuarios y, de darse en los términos reglamentados, aunque la fijación de tarifas sigue siendo potestad de la Junta Nacional de Tarifas, las juntas directivas presentan las propuestas de modificación e incrementos que reflejarán los intereses de sus miembros. Con la posible composición de estas juntas, la eventualidad de una disminución de tarifas para los estratos altos no queda lejos y se reflejará en dificultades financieras de las empresas y, por tanto, en la prestación misma de los servicios, en el incremento de tarifas a los estratos bajos o en la disminución de la cobertura (89). En conclusión, la participación ciudadana tan pregonada en la reforma descentralista, con excepción de la elección de alcaldes y la consulta popular, solo configura la extensión, a los nuevos entes administrativos, de una democracia restringida que está en la base de todas las formas y expresiones de insatisfacción ciudadana, y una búsqueda, aunque no la más afortunada, de la eficiencia administrativa y en la prestación de servicios públicos, mediante la recurrencia al control y la vigilancia ciudadana. B. La modernización administrativa Aparte de algunos aspectos que ya fueron reseñados por cuanto tienen que ver con la participación ciudadana - las juntas administradoras locales y la conformación de las juntas direct ivas de

89 Véase Jaime Ruiz y Fernando Tenjo, —La descentralización cuestionada: la reforma actual frente a la de 1968", en Eco nomía Colombiana, No. 160-161, Bogotá, febrero-marzo de 1987.

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las empresas de servicios públicos- la reforma dispone, en la Ley 03 de 1986, algunas normas nuevas sobre la administración departamental y, mediante la Ley 76 de 1985 y de los decretos expedidos en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas por la misma, la creación de las regiones de planificación y los Consejos Regionales de Planificación (CORPES), que funcionarán en cada una de ellas. Además de las funciones administrativas y la prestación de servicios que señalen la Constitución y las leyes, la reforma asigna a los departamentos funciones de participar en la elaboración y coordinar la ejecución de. los planes nacionales de desarrollo económico y social y de obras públicas; cumplir funciones y prestar servicios nacionales o coordina r su cumplimiento y prestación; promover y ejecutar actividades económicas para el desarrollo y bienestar de sus habitantes en cumplimiento de los planes nacionales y departamentales; pres tar asistencia administrativa, técnica y financiera a los municipios y ejercer sobre ellos la tutela que la ley señale, y colaborar con las autoridades competentes en las tareas de conservación y preservación del medio ambiente y los recursos naturales. Las nuevas funciones asignadas a los departamentos evidentemente tienden a consolidar en ellos una labor de coordinadores e intermediarios entre la planeación nacional y local, y a asignarles un papel de control sobre los planes y programas que adelanten los municipios. En ese sentido, la reforma se coloca dentro de la filosofía que guiaba la Constituyente de Ló pez (90), aunque no adopta las transformaciones radicales que

90 Véase Álvaro Tirado Mejía, Descentralización y Centralis mo en Colombia, Bogotá, Oveja Negra, 1983.

proponían sus gestores, con las cuales los departamentos quedarían como entidades administrativas simplificadas, que no reproducen en Secretarías, Institutos y Empresas la compleja superestructura de la Nación. Su organización tiene que ser sencilla. Estar hecha para el cumplimiento de funciones de concepción, de programación, de suministro de asistencia técnica, de tutela. En ningún caso, para la prestación directa de servicios al público ni para la ejecución de obras, tareas que estarían a cargo de la Nación y de los Municipios, según su naturaleza y entidad de cada una de ellas. Ello implica que su planta de personal, su nómina debe ser reducida. Eso sí, altamente competente y calificada. Será una especie de "estado mayor" administrativo (91). Los departamentos quedan, pues, parodiando el adagio, con el pecado y con el género. Al lado de un fortalecimiento de la planeación departamental dirigido a garantizar una mayor eficiencia y coordinación de la gestión estatal en los diferentes niveles de gobierno y a coor-dinar el cumplimiento de los planes nacionales en todo el territorio, subsistirá la tradicional estructura administrativa con sus vicios de ineficiencia, burocratización y clientelismo. Pero es un hecho que, a partir de la reforma, de ser consideradas de segundo orden en cuanto a importancia política, las entidades de planeación departamental, ahora con funciones de tutoría y vigilancia sobre la inversión pública y los planes de desarrollo municipales y como enlaces y delegatarias de la planeación central,

91 Jaime Castro, "Hacia la democracia local", citado en Álvaro Tirado M., Op. cit., p. 157.

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adquieren importancia tal que su jefatura empieza a ser objeto preferencial de la codicia de los caciques regionales. Por si fuera poco, el control centralista que a través de los organismos departamentales de planeación se realiza sobre las inversiones y obras públicas de las localidades, se ve fortalecido y cubre a los departamentos, mediante la creación de organismos intermedios, las CORPES. Son creadas también con funciones de coordinación y enlace, pero esta vez entre los departamentos, las intendencias y las comisarías que constituyen una región de planificación y el Departamento Nacional de Planeación, a fin de garantizar el cumplimiento de las directrices del plan nacional de desarrollo. La composición misma de los CORPES: el presidente de la República, el jefe y el subjefe del DNP, o sus delegados, y los gobernadores, in tendentes y comisarios de las entidades territoriales que conforman las respectivas regiones de planificación; así como la designación, por parte del presidente, del coordinador regional de planificación, de una terna presentada por los otros miembros, despeja cualquier duda acerca del carácter claramente centralista que la reforma impone de las decisiones sobre planes y programas de desarrollo y, por ende, para la destinación del gasto público. Así lo confirma la jefe de la División de Estudios Regionales del DNP:

Es importante aclarar que antes que pensar en la creación de nuevas unidades político-administrativas que complicarían aún más la organización actual, se está propiciando la posibilidad de organizar en forma funcional, práctica y más eficiente el espacio territo rial nacional para efectos de

la planeación económica y social (92).

A nivel municipal, la reforma adopta normas para la modernización administrativa referentes a las juntas administradoras locales y la conformación de juntas o consejos directivos de las empresas de servicios públicos, tal como se ha reseñado. También expide disposiciones con respecto a la Personería, recogiendo para ella el doble carácter de veedor ciudadano y agente del Ministerio Público, además de exigir que el candidato personero por lo menos haya terminado estudios de Derecho, y establece la posibilidad de conformación de las Contralorías Municipales que estaba negada desde la reforma de 1968. A pesar de ello, la reorganización administrativa de los municipios no es integral sino que, por el contrario, presenta grandes vacíos que en alto grado van a condicionar las posibilidades de aplicación efectiva de la reforma. Los problemas más protuberantes provendrán de la no inclusión dentro del proceso de los Concejos Municipales y de la falta de definición precisa de las funciones del municipio (93). En efecto, aunque el papel que la reforma atribuye a las juntas administradoras locales es, hasta cierto punto, un reconocimiento implícito de la inoperancia de los Concejos Municipales en Colombia, el régimen de éstos no es modificado en lo más mínimo. Las únicas atribuciones que en la actualidad los concejales cumplen a cabalidad son la 92 María Eugenia Avendaño, "Ley 76 de 1985. Regiones de planificación", en Economía Colombiana, No. 182, Bogotá, junio de 1986. 93 Véase Edgar González, "Descentralización y crisis administrativa municipal", en Economía Colombiana, No. 197198, Bogotá, septiembre -octubre de 1987.

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expedición del presupuesto de rentas y gastos y la creación de empleos y designación de funcionarios municipales, sin desmedro de que en esta última fun-ción primen los intereses grupistas y se elijan personas no idóneas o, lo que es común, se designen dos personas para el cargo, entrabando completamente la administración municipal. Esta inoperancia no es ajena, por lo demás, a dos situaciones más generales: la falta de concreción de las funciones del Concejo Municipal que no adopta un verdadero papel fiscalizador y de control, y el compartir func iones adminis trativas del poder municipal, lo que fragmenta el poder y la eficiencia de ejecución entre, el cabildo y el alcalde. En esa medida, cuando el conjunto de autoridades locales han sido trans formadas en su régimen administrativo, resulta totalmente incomprensible la estabilidad del Concejo. En lo que se refiere a la definición de funciones de los municipios, si bien la reforma aborda el problema, lo hace de una forma contradictoria. La Ley 11 de 1986, que define el estatuto básico de la administración local, adopta como criterio general que la competencia de los municipios estará constituida por las funciones que, como delegatarios de la nación, los departamentos o las entidades descentralizadas, les asigne la ley de acuerdo a la categoría en que se hallen clasificados. Pero la Ley 12 de 1986, que es básicamente un estatuto fiscal, omite totalmente el carácter delegatario y le asigna funciones a todos los municipios colombianos sin tener en cuenta ningún tipo de categorización. Así, mientras la Ley 11 descansa sobre el adecuado criterio de definir las funciones administrativas y fiscales de los municipios del país a partir de considerar sus diferencias en cuanto a posibilidades de recursos, historia y estructura

administrativa, la Ley 12 escoge el más pragmático recurso de expedir normas para todas las localidades, sin distinción alguna. Este último tratamiento ha conducido a que las normas dictadas sean inadecuadas para la mayoría de ellos, o imposibles de aplicar, incidiendo en la profundización de sus desigualdades y de su diferente grado de acceso a los servicios estatales, a pesar de que la Constitución Nacional dispone el tratamiento diferencial de los distintos municipios de acuerdo con una categorización que nunca se ha definido. En conclusión, las transformaciones administrativas introducidas por la reforma presentan dos categorías básicas: de un lado, una total coherencia en el fortalecimiento de los mecanismos del gobierno central para tomar decisiones, diseñar, vigilar y controlar la aplicación de los planes nacionales de desarrollo económico, social y de obras públicas en todas las regiones, los departamentos y los municipios del país. Tal fortalecimiento refleja la intención de modernizar y hacer más eficiente la intervención estatal, y en ninguna forma implica la concesión de autonomía a los niveles inferiores de gobierno sino todo lo contrario. Es un fortalecimiento del centralismo presentado bajo la apa riencia de una reforma descentralista. Mientras las relaciones entre los niveles jerárquicos del gobierno son coherentes y bien definidas, por el otro lado la estructura administrativa interna de municipios y departamentos, a pesar de las transformaciones introducidas, seguirá siendo caótica y contradictoria y seguirá presentando, a niveles más o menos eleva dos, problemas de eficiencia en su gestión.

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C. El fortalecimiento de las finanzas locales La normatividad relativa a este campo de la reforma básicamente se encuentra en la Ley 14 de 1983, por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales, y en la Ley 12 de 1986, que incrementa la cesión del impuesto al valor agregado (IVA), así como en los decretos expedidos en virtud de las facultades otorgadas al Ejecutivo por la última ley citada. Paradójicamente, la atención en cuanto a los aspectos financieros y fiscales de la reforma ha recaído sobre la Ley 12, aunque la Ley 14 tiene un más claro carácter descentralista. La falta de correspondencia entre el crecimiento de los ingresos tributarios de los niveles inferiores de gobierno y el incremento del ingreso nacional, planteaba la necesidad de revisar las bases tributarias y las tarifas de los impuestos locales. Solo así los gobiernos seccionales podrían al menos mantener su capacidad de respuesta a la demanda de servicios guberna mentales de una población creciente. La Ley 14 de 1983 se expide buscando dar flexibilidad a los impuestos municipales y departamentales, con el objetivo de superar el estancamiento de las recaudaciones en estos niveles de gobierno y mitigar, en alguna medida, su dependencia de las finanzas centrales del Estado. Se perseguía, entonces, una situación de balance fiscal regional y local, en la cual los ingresos propios de estos entes territoriales fue ran suficientes para sufragar sus gastos y, en esa medida, obtuvieran autonomía financiera y poder decisorio en la asignación de recursos. Aunque los resultados de la aplicación de la Ley 14 de 1983 fueron poco significativos en cuanto al incremento de los ingresos tributarios de las localidades y los efectos muy diferentes entre ellas

(94), sí contribuyeron a menguar la diferencia entre ingresos y gastos propios de los niveles inferiores de gobierno y, por consiguiente, a disminuir la dependencia de ingresos provenientes de la nación. Desde un punto de vista exclusivamente fiscal, ello significa un avance hacia la descentralización. Es de anotar, sin embargo, que el autofinanciamiento y la autonomía en el gasto que esta descentralización significaba, se daba en un marco general de concentración de funciones en manos del gobierno central y de responsabilida-des mínimas de los gobiernos locales y depar tamentales. En estas condiciones, las necesidades de recursos para estos niveles eran reducidas y el autofinanciamiento muy difícil de alcanzar. La Ley 12 de 1986, por su parte, no pretende en forma alguna el incremento de los ingresos propios de las localidades ni brindar autonomía de gasto. Busca, ante todo, trasladar a los municipios' funciones y responsabilidades de prestación de servicios que, por su mismo carácter y cobertura son eminentemente locales y que, por tanto, la nación no puede seguir asumiendo sin disminuir la eficiencia de su gestión y su presencia en todo el territorio nacional. Las localidades, sin embargo, no tendrán que recurrir a sus magros recursos propios para la atención de tales funciones sino que recibirán, mediante transferencias, grandes recursos del presupuesto nacional para tal propósito. La Ley 12 de 1986 aumenta la cesión que del Impuesto al Valor Agregado -IVA- hace la nación a todos los departamentos, intendencias, comisarías y municipios del

94 Véase Gabriel Aghon et. al., —Ley 14 de 1983: primeros resultados", en Revista, de Planeación y Desarrollo, Vol. XVII, No. 1, Bogotá, marzo de 1985.

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país, siendo estos últimos los más beneficiados. Determina la citada ley que dicho incremento se ampliará progresivamente hasta llegar al 50 por ciento de la recaudación que, por concepto de IVA, reciba la nación. La importancia de la medida es apreciable si se considera que en el lapso relativamente corto de siete años, se incrementa la cesión en veinte puntos porcentuales de la imposición a las ven-tas, tributo que ha presentado un crecimiento tan vertiginoso que lo ha colocado como uno de los renglones más importantes de los ingresos de la nación, como puede observarse en el Cuadro No. 2. Sin embargo, a un nivel más general de análisis, dicha importancia debe ser matizada. En efecto, proyecciones realizadas sobre la evolución de los recaudos que por concepto de IVA percibirá la nación, y de los agregados gubernamentales, dejan ver que las transferencias que se derivan de la aplicación de la Ley 12, solo representan un 6.26 por ciento del gasto del gobierno central y, por supuesto, mucho menos del total de gasto del sector público colombiano (95). A pesar de esta última anotación, dada la situación de estancamiento y falta de flexibilidad de los ingresos propios de las localidades, la cual no fue transformada radicalmente por la Ley 14, las transferencias que por concepto de ley comenzaron a recibir los municipios desde 1986 se convertirán muy rápidamente en el rubro fundamental de sus ingresos, determinándoles una absoluta dependencia financiera de la nación.

95 Véase Jorge Iván González y María Victoria Alonso, "Ley 12: un galimatías fiscal", en Economía Colombiana, No. 197-198, Bogotá, septiembre-octubre de 1987.

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CUADRO No. 2

INGRESOS DEL GOBIERNO NACIONAL RECONOCIMIENTOS 1980-1986 (1) (Millones de pesos corrientes)

1980 % 1981 % .

1982 % 1983 ~

% .

1984 % 1985 % 1986 %

Conceptos

I. Ingresos Corrientes 140515 176992 225596

243927

306652

- 464676 - ,

690435

A. Renta y 50045 24.85 68831 25.1 78822 24.60 79332 21.11 98151 19.85 129200 19.26 18623 19.43B. Ventas 32559 16.17 36107 13.5 59952 18.70 61918 16.47 97712 19.76 137284 20.47 18407 19.20C. Ad velorem ala gasolina y ACPM 10222 5.08 17546 6.59 20112 6.27 24772 6.58 30609 6.19 37718 5.62 46493 4.85 D. Timbre nacional 4438 2.21 5380 2.02 6277 1.96

, 6345 1.69 9521 1.93 18270 2.72 23927 2.49

E. Aduanas y Recargos 22725 11.29 28955 10.9 34736 10.83 38998 10.38 43499 8.80 55445 8.27 82448 8.80 F. CIF a importacio- nes(2) 1840 0.91 2519 0.95 2730 0.85 3192 0.85 2878 0.58 29089 4.34 52003 5.42 G. Ad valorem al café 13537 6.72 10201 3.84 9230 2.88 5701 1.52 8453 1.71 12644 1.88 29118 3.04 H. Otros 5149 2.56 9453 3.59 13678 4.27 23719 6.31 15829 3.20 45026 6.71 86138 8.99 Il. Ingresos de capital 60889 88,720 95029 13193 18778 - 206128 26822 A. Crédito interno 200 0.09 815 0.30 15310 4.78 56044 14.91 78280 16.83 J308ó8 19.51 13049 13.61B. Crédito externo 21189 10.52 31628 11.7 20517 6.40 4848 1.29 10690 21.62 73527 10.96 13023 13.59C. Recur. del balance 8343 4.14 8233 3.10 1766 0.55 16107 4.28 2597 0.53 1735 0.26 7501 0.78 D. Cuenta Especial de Cambios 31116 15.45 48044 18.0 57436 17.91 54933 14.61 - - - -

III. Total de ingresos 201384 100.00265712 100.00

320625

100.00 375859

100.00 494437

100.00 670804 100.00 958864

100.00

1. Excluye la parte no tributaria de la Cuenta Especial de Cambios. 2. Incluye el impuesto del 8 por ciento a las importaciones creado por la Ley 50 de 1984. - Fuente: Contraloría General de la República, Informe Financiero 1986. Pero la pérdida de autonomía no es exclusivamente en cuanto al financ iamiento de sus responsabilidades. Las decisiones de inversión y gasto público no son adoptadas por los gobier-nos locales. El tipo de transferencias otorgado por la Ley 12 tiene un claro carácter centralista. Son transferencias condicionadas por cuanto solo pueden ser destinadas hacia las finalidades expresamente definidas por la ley misma o autorizadas por el DNP, además de estar tuteladas y controladas por los organismos de planeación departamental. La Ley 12 incorpora elementos de descentralización de funciones y responsabilidades y mecanismos de control y vigilancia por parte del gobierno central sobre la prestación de servicios y la inversión pública. Pero por otro lado

implica una pérdida en la autonomía de gasto y una mayor dependencia por parte de las entidades locales con respecto a las finanzas nacionales. De nuevo, al igual que en las transformaciones administrativas, se trata de una búsqueda de modernización y eficiencia de las actividades estatales. Esto se refleja en la reorganización administrativa que se tradujo en la liquidación, traslado y disminución de funciones de las entidades del nivel nacional que estaban encarga das de las responsabilidades ahora asignadas a los municipios (96). Aunque dicha reorganiza- 96 Una exposición detallada de las transformaciones adminis trativas del nivel nacional, derivadas de la aplicación de la Ley 12, puede consultarse en Alfredo Manrique, "La des -centralización administrativa", en Ley 12:

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ción se concentró en instituciones de reconocida ineficiencia como el INSFOPAL y el Fondo Nacional Hospitalario, con el fin de reducir el desprestigio que en la prestación de servicios públicos ha venido acumulando el nivel central de la administración estatal, nuevos problemas le son puestos sobre el tapete. El traslado de tales responsabilidades a los municipios efectivamente representará una reducción del presupuesto de gastos del nivel nacional, pero las transferencias que el gobierno central debe girar a las administraciones locales para su cumplimiento, exceden con mucho esa disminución de los egresos. Dicha diferencia se reflejará en el incremento del déficit que ya tradicionalmente presenta el presupuesto nacional, el cual se verá incrementado para 1992 en cerca de 33 mil millones de pesos (97). A nivel local, la Ley 12 implica la obligación, por parte de los municipios, de asumir una gran cantidad de importantes servicios estatales que, precisamente por su escaso cubrimiento y atención, han sido motivo recurrente de insatisfacción ciudadana y de paros cívicos, tales como la construcción, ampliación y mantenimiento de acueductos y alcantarillados; la construcción y conservación de carreteras, caminos y puentes veredales; la construcción y la dotación de los colegios oficiales de primaria y secundaria; la construcción, mantenimiento y dotación de puestos de salud y hospitales locales, y la extensión

descentraliza ción administrativa y fiscal, Bogotá, FESCOL- PR000MUN, 1987. 97 Véase Contraloría General de la República. "Impacto de la Ley 12 sobre las finanzas públicas", en Informe Financiero, Bogotá, enero de 1987

de la electrificación en zonas rurales y urbanas, entre otros. La magnitud de tal responsabilidad no es, de manera alguna, despreciable. Las estimaciones preliminares que han aparecido del proyecto gubernamental para establecer los niveles de pobreza en el país (98), dejan ver que en 13 de 27 casos, las personas que habitan viviendas con necesidades básicas insatisfechas su-pera el 50 por ciento de la población de su respectiva región o departamento (ver Cuadro lo. 3, tercera columna). Aunque los indicadores utilizados no incluyen aspectos extrahabitacionales como vías de comunicación y salud, sí San una idea del ingente esfuerzo que es necesario adelantar para colmar las necesidades de servicios básicos, en particular de acueductos y alcantarillados.

98 Véase PNUD-UNICEF -DAME-Departamento Nacional de Planeación-Ministerio de Agricultura. "Magnitud de la pobreza en Colombia - Primer informe del proyecto de indicadores de pobreza", en Boletín de Estadística, Bogotá, junio de 1987.

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CUADRO No. 3

INDICADORES DE POBREZA, COLOMBIA 1985

PERSONAS EN VIVIENDAS CON NECESIDADES BÁSICAS SATISFECHAS E INSATISFECHAS

SEGÚN SECCIONES DEL PAÍS

Personas con necesidades básicas

Secciones y zonas

Total personas

Satisfechas fechas Insatisfechas

Personas en la miseria

Personas en viviendas servicios básicos

Total Nacional 26.570.060 56.79 43.21 21.35 20.86

Cabecera 18.597.610 68.47 31.53 12.24 8.84

Resto 7.972.450 29.54 70.46 42.62 48.90

Antioquia 3.654.080 62.58 37.42 17.65 14.89

Cabecera 2.563.780 73.76 26.24 9.78 5.85

Resto 1.090.300 36.30 63.70 36.18 36.15 Atlántico 1.398.860 59.72 40.28 18.69 24.04

24.04 Cabecera 1.325.500 61.25 38.75 17.35 23.27

Resto 73.360 31.95 68.05 42.84 37.95

Bogotá, D.E. 4.015.280 76.02 23.98 6.03 1.52

Cabecera 4.009.290 76.05 23.95 6.00 1.46

Resto 5.990 56.09 43.91 22.87 43.91 Bolívar 1.180.330 37.61 62.39 42.74 44.87

Cabecera 811.570 50.21 49.79 28.86 30.68

Resto 368.760 9.90 90.10 73.29 76.10

Boyacá 1.046.210 42.77 57.23 28.93 42.91

Cabecera 408.830 75.53 24.47 8.39 4.88

Resto 637.380 21.75 78.25 42.10 67.30

Caldas 763.590 66.83 33.17 11.55 6.82

Cabecera 509.860 75.05 24.95 6.94 2.12

Resto 254.730 50.41 49.59 20.75 16.19

Caquetá 193.400 43.32 56.68 30.19 27.69

Cabecera 120.350 56.88 43.12 19.09 11.62

Resto 73.050 20.99 79.01 48.46 54.15

Cauca 694.220 44.69 55.31 31.87 ' 30.84

Cabecera 281.510 66.34 33.66 15.41 7.67

Resto 412.710 29.93 70.07 43.09 46.65

Cesar 559.240 42.85 57.15 34.54 32.96

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Estudios La reforma municipal…

Cabecera 348.010 57.33 42.67 20.95 15.10

Resto 211.230 19.01 80.99 56.93 62.39

Córdoba 825.730 29.14 70.86 49.93 51.54

Cabecera 393.850 48.49 51.51 28.15 25.63

Resto 431.880 11.50 88.50 69.79 75.16

Cundinamarca 1.306.490 51.72 48.28 21.60 28.50 Cabecera _

615.870 69.46 30.54 10.20 5.77

Resto 690.620 35.90 64.10 31.76 48.76

Chocó 209.730 20.09 79.91 41.09 69.76

Cabecera 75.510 30.09 69.91 32.92 60.61

Resto 134.220 14.46 85.54 45.69 74.91

Huila 613.260 53.98 46.02 22.42 19.39

Cabecera 351.090 66.68 33.32 12.61 8.60

Resto 262.170 36.96 63.04 35.57 33.83

Guajira 207.900 49.62 50.38 25.05 33.29

Cabecera 152.540 52.44 47.56 21.49 31.65

Resto 55.360 41.85 58.15 34.86 37.81

Magdalena 728.490 41.70 58.30 38.50 37.24

Cabecera 389.010 58.92 41.08 21.55 19.67

Resto 339.480 21.97 78.03 57.91 57.37

Meta 385.350 55.58 44.42 21.21 17.66

Cabecera 267.540 65.96 34.04 11.48 3.93

Resto 117.810 31.98 68.02 43.31 48.83 Nariño _ Nariño

937.620 41.27 58.73 31.73 30.29

Cabecera 408.410 62.15 37.85 15.50 13.10

Resto 529.210 25.16 74.84 44.25 43.56

Norte de Santander 871.420 49.37 50.63 25.73 28.32

Cabecera 584.180 62.24 37.76 14.83 11.39

Resto 287.240 23.21 76.79 47.89 62.76

Quindío 372.810 70.52 29.48 10.16 2.14 Cabecera 303.540 72.25 27.75 9.00 1.63 Resto 69.270 62.97 37.03 15.20 4.36

Risaralda 596.880 66.76 33.24 12.85 6.21

Cabecera 434.160 72.39 27.61 9.30 3.27

Resto 162.720 51.72 48.28 22.35 14.06

Santander 1.371.430 57.88 42.12 20.27 23.35

Cabecera 870.820 75.16 24.84 8.69 5.01

Resto 500.610 27.83 72.17 40.43 55.25

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Sucre 490.220 30.42 69.58 51.79 51.36

Cabecera 280.770 46.28 53.72 34.01 29.70

Resto 209.450 9.16 90.84 75.62 84.40

Tolima 951.470 55.05 44.95 20.90 19.49

Cabecera 563.080 69.04 30.96 10.33 4.45

Resto 388.390 34.77 65.23 36.23 41.30

Valle 2.813.240 66.85 33.15 12.07 5.35

Cabecera 2.345.410 70.23 29.77 10.24 3.67

Resto 467.830 49.93 50.07 21.20 13.75

Orinoquía 182.020 31.38 68.62 37.51 49.17

Cabecera 85.530 '47.77 52.23 24.86 16.73

Resto 96.490 16.85 83.15 48.72 77.93

Amazonía 165.240 38.51 61.49 29.02 38.72

Cabecera 74.180 56.20 43.80 15.06 15.03

Resto 91.060 24.09 75.91 40.40 58.02

San Andrés y

Providencia 35.550 63.74 36.26 5.40 26.61

Fuente: PNUD-UNICEF-DANE-Departamento Nacional de Planeación-Ministerio de Agricultura, "Magnitud de la pobreza en Colombia - Primer informe del proyecto de indi cadores de pobreza", En Boletín de Estadística, Bogotá, junio de 1987. El Cuadro No. 4 presenta la proyección de los recursos que por concepto de Ley 12 recibirán la totalidad de los municipios de cada departamento, intendencia o comisaría. Se aprecia en él que realmente las rentas transferidas son cuantiosas. A pesar de la agregación, se percibe también el aspecto quizás más problemático de la fórmula diseñada para determinar la ce-sión del IVA que recibirá cada municipio: la exagerada importancia del factor poblacional. Una comparación de departamentos con casi igual número de municipios como Antioquia y Boyacá, o como Caldas, Cesar, Córdoba, Meta y Sucre, deja traslucir el peso de tal factor. Tanto la población como las transferencias recibidas por Antioquia son aproximadamente tres veces más grandes

que las de Boyacá, y las de Caldas un 33 por ciento superiores a las de Cesar. La naturaleza de los problemas que provienen del acentuado énfasis en el factor poblacional es sugerida ya con una comparación de los datos resaltados en los cuadros No. 3 y No. 4. En efecto, como ya se había anotado, las transfe-rencias recibidas por los municipios antioqueños triplican las de los de Boyacá, a pesar de que en éstos el 57.23 por ciento de las personas habitan viviendas con necesidades básicas in-satisfechas, frente a un 37.42 por ciento que en Antioquia padecen las mismas circunstancias. Más dramático aún comparar el caso de Caldas, uno de los pocos departamentos colombianos que presenta indicadores medianamente aceptables en cuanto a cubrimiento de necesidades básicas que, sin embargo,

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recibirá más transferencias que Cesar, donde el 57.15 por ciento de los habitantes no logran un nivel adecuado de ellas, o que Sucre donde casi el 70 por

ciento de la población se encuentra en estas condiciones y se considera que más de la mitad está en la miseria.

CUADRO No. 4

PROYECCION DE LAS TRANSFERENCIAS DE LEY 12

(Millones de pesos corrientes)

Departamentos Número de Municipios 1987 1988 1989

1990

1991 1992

Antioquia 124 9597.06 14211.36 17903.04 24201.35 32862.70 45029.83

Atlántico 23 3190.82 4631.88 5681.73 7430.90 9749.50 12873.07

Bolívar 32 2866.94 4352.71 5579.37 7595.37 10415.50 14387.93

Boyacá 121 2703.86 4292.81 5694.45 8138.84 11610.20 16655.51

Caldas 25 2117.41 3172.40 4040.12 5530.17 7599.20 10536.40

Caquetá - 15 616.74 969.06 1279.85 1821.85 2591.60 3710.26

Cauca 36 1980.30 3065.31 3988.68 5586.55 7830.50 11054.37

Cesar 24 1469.82 2252.12 2899.83 4013.75 5564.00 7769.97

Chocó 19 719.44 1130.03 1492.23 2123.87 3020.90 4324.62

Córdoba 26 2270.93 3523.69 4580.44 6405.53 8961.30 12622.01

Cundinamarca 114 3479.80 5469.64 7202.26 10215.51 14477.80 20647.41

Distrito Especial 1 8898.72 12457.68 14747.48 18427.14 23017.70 28744.13

Guajira 9 715.32 1134.48 1504.23 2149.06 3064.80 4395.74

Huila 37 1576.95 2399.87 3085.69 4266.94 5914.50 8264.51

Magdalena 21 1934.21 2932.27 3739.34 5119.77 7025.30 9713.31

Meta 24 983.56 1490.12 1899.95 2601.02 3569.00 4934.60

Nariño 56 2419.20 3734.85 4844.23 6760.04 9442.50 13284.23

Norte de Santander 39 2121.82 3209.33 4085.96 5584.26 7650.20 10560.94

Quindío 12 901.62 1348.72 1702.62 2304.86 3129.90 4283.85

Risaralda 14 1474.29 2169.04 2699.19 3593.20 4801.00 6464.36

Santander 86 3529.83 5294.79 6715.15 9141.82 12486.00. 17194.67

Sucre 24 1307.37 2008.71 2599.05 3618.11 5044.20 7085.25

Tolima 46 2579.47 3958.36 5112.58 7102.53 9882.10 13852.75

Valle 42 6538.00 9534.57 11762.18 15493.54 20481.80 27269.24

Intendencias

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Estudios La reforma municipal…

Arauca 4 157.84 248.97 329.36 469.56 668.70 958.02

Casanare 19 269.27 421.74 556.23 790.78 1123.90 1607.99

Putumayo 7 250.53 400.57 532.93 763.76 1091.60 1567.99

San Andrés y

Providencia 1 7.99 13.04 17.50 25.27 ,

36.30 52.35

Comisarías

Amazonas 2 52.38 82.65 109.36 155.92 222.10 138.17

Guainía 1 22.17 34.92 46.16 65.76 93.60 134.05

Guaviare 1 74.51 117.49 155.41 221.53 315.40 451.92 Vaupés 1 31.61 49.85 65.94 94.01 133.90 191.79

Total 1006 66879.20 100143.53 126663.24 171870.08 233959.50 321058.66

Fuente: Departamento Nacional de Planeación.

No es descabellado, entonces, adelantar la hipótesis que la descentralización fiscal prevista por la Ley 12, a pesar de sus poco claros objetivos redistributivos, redundará más en una profundización de las diferencias y desequilibrios regionales y locales, que en una distribución y prestación de servicios más homogénea en el territorio nacional. Es cierto que las transferencias adicionales que les otorga la reforma son considerables, pero son a todas luces insuficientes para una adecuada prestación de todos los servicios que los municipios deben asumir. Por lo demás, la posibilidad de realizar inversiones conjuntas por parte de agrupaciones de municipios, para el logro de economías, de escala, es negada a las localidades. La Ley 11 dé 1986, que considera las Asociaciones de Municipios para tal fin, deja su creación totalmente a disposición de las asambleas departamentales, a iniciativa del gobernador. Los municipios no tienen autonomía para crearlas y sí obligación de aceptarlas. Una vez más, aparecen las decisiones jerárquicas en la reforma descentralista. Los municipios, entonces, tendrán que acudir a la capacidad de endeudamiento,

acrecentada por las nuevas transferencias, y a la elevación de tasas y tarifas, para no declararse, a corto plazo, en bancarrota y en imposibilidad de prestación de unos servicios que no permiten postergación. Estos son los problemas financieros que ya tienen que enfrentar los municipios. Sin contar con las limitaciones administrativas y técnicas (aun considerando las reformas de la Ley 11), que los deja en condiciones de absoluta impotencia para el adelanto de sus nuevas funciones. No solo se requerirá de profesionales para el desempeño en el cargo de Personero Municipal, sino además para las tareas de planeación e ingeniería que exigen las nuevas funciones. La adecuación de la estructura administrativa y la incorporación a ella de personal calificado, incidirá de manera importante en la insuficiencia de recursos financieros y humanos para la pretendida eficiencia de la gestión pública. En resumen, lo que interesa resaltar aquí, es la coincidencia que la Ley 12 tiene con otras disposiciones de la reforma descentralista, en la búsqueda de la modernización y eficiencia, de concentración real en la toma de decisiones y el control y vigilancia para su cumplimiento, y en la coherencia y

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Estudios La reforma municipal…

refinamiento de las relaciones entre los distintos niveles de gobierno que con-ducirán a un nuevo fortalecimiento del centralismo, sin importar que en esa evolución la toma de decisiones y el armónico funcionamiento de la estructura administrativa de los municipios sean procesos cada vez más complicados y lejanos. Para no hablar de la autono mía. IV. CONCLUSIONES La trascendencia otorgada por la administración anterior a la reforma municipal le confirió a ésta una relevancia exagerada. No obstante, ello fiie solo el producto de un análisis simplista y mistificador que tachaba al acentuado centralismo como causante exclusivo de los problemas nacionales. La ineficiencia administrativa y la abstención electoral, tanto como la profundización del descontento y de los conflictos sociales y hasta la insurgencia armada eran reputados todos como efectos mediatos o inmediatos del centralismo. A partir de esta consideración, la reforma se convertía en el mecanismo idóneo para solucionar todas las dificultades sugeridas por el diagnóstico. Sin embargo, la situación nacional de entonces y su evolución posterior han sido una costosa e infortunada prueba de que la reforma municipal, aun contando con el hecho de que su aplicación todavía es incipiente, no es la panacea que los discursos y la propaganda oficial pre-sentaban como la salida a todos los problemas del país. Y obviamente no puede serlo. Escasamente podría enfrentar una de las fuentes de la crisis: el centralismo. La aparición, día a día en los últimos años, de nuevos factores que han profundizado la crisis - sin que nadie pueda considerar aún que ésta ha tocado fondo- muestra suficientemente que el extremado centralismo es apenas una de las manifestaciones del problema más general que aqueja a la sociedad

colombiana, la restricción a la demo-cracia. El análisis de la reforma municipal debe enfocarse, entonces, sobre lo que puedan ser sus efectivos pasos hacia la descentralización, y nada más. En este terreno, al igual que en las virtudes desorbitadas que le otorgaba el gobierno, también deja mucho que desear. Esto es evidente en los tres grandes aspectos de la vida municipal hacia los cuales va dirigida: la participación ciudadana, la modernización administrativa y la descentralización fiscal. Las normas adoptadas presentan un cuerpo coherente y refinado de medidas tendientes a controlar y tutelar la gestión fiscal y administrativa de las localidades, fortaleciendo evidentemente el centralismo. Y para dar una apariencia descentralista, se otorgan algunas posi-bilidades de participación, pero con el suficiente cuidado de no poner en peligro las decisio nes jerárquicas ni, por lo menos en el corto plazo, el poder político bipartidista. En efecto, la apelación a la ciudadanía será decisiva para la elección de los mandatarios locales y para la aún larvaria consulta popular. Pero los canales reales de participación ciudadana tendrán muy pocas o nulas facultades decisorias. Las juntas administradoras locales quedarán bajo potestad de los Concejos Muni-cipales -asiento predilecto de los gamona-les-, y escasamente podrán presentar ante los cabildos quejas o peticiones corteses sobre los problemas y necesidades de su jurisdicción. Por su lado, la participación de usuarios en las juntas directivas de las empresas de servicios públicos a la vez que implica una participación decisoria, es la expresión más descarada del carácter restrictivo de la democracia colombiana: hay extensión de la participación, pero para grupos más privilegiados aun que los actuales y futuros concejales.

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Las transformaciones administrativas acrecientan la vigilancia departamental, regional y nacional sobre la planeación municipal, mientras que no tienen en cuenta la importancia que reviste la reorganización y modernización de la estructura administrativa local para un verdadero proceso de descentralización. No es siquiera tenida en cuenta la posibilidad de reforma de los Concejos Municipales para que asuman un papel de fiscalización y control de la gestión municipal y no el que actualmente cumplen de coadministración y, muchas veces, según los intereses clientelistas, de enemigos abiertos o agazapados de la gestión pública local. Tampoco se considera dentro de la reforma la necesidad de establecer la categorización de los municipios según sus recursos y necesidades, a la que debe responder, obviamente, una organización administrativa más o menos compleja. En resumen, búsqueda de eficiencia en el control centralista e ineficiencia persis-tente de la administración local. Por último, la descentralización fiscal, que pretendía buscar una mejor prestación de servicios públicos a la ciudadanía y trasladar hacia las municipalidades -sin lograrlo- el déficit fiscal del Estado, se traducirá en una gran transferencia de recursos desde la nación hacia los municipios, la cual, sin embargo, será insuficiente para las funciones descargadas. La nación salvará su responsabilidad ante los ciudadanos, pero cuidará que sin su autorización expresa no se emprenda ninguna inversión. Paradójicamente, será precisamente con la gestión de los alcaldes electos -quizás la única medida realmente descentralista- cuando se pongan totalmente en evidencia las restricciones que la reforma municipal impone a la descentralización y a la autonomía de las localidades.

En efecto, serán estos funcionarios quienes, investidos del poder por el ahora tan mentado y tan burlado constituyente primario, se encontrarán desarmados por las disposiciones de una supuesta reforma descentralista. Impotentes para realizar una adecuada reorganización y modernización administrativa, porque las medidas no afectan el poder de los gamonales locales y regionales representados en los conce jos y las asambleas. Impotentes también para adoptar decisiones de inversión y obras públicas en beneficio de sus localidades, si éstas no son de la aquiescencia de la jerarquía en pla neación. Contarán, eso sí, con recursos financieros en montos jamás vistos en una localidad, pero que no podrán tocar si no cumplen el re quisito anterior. Y, además, con una población que, conocedora de la existencia de esos recur sos y atizada por las expectativas que se le han creado y por su nuevo carácter de electores, les exigirá todo lo anterior. Nada extraño, entonces, que durante su gestión entiendan mejor que nadie la célebre sentencia de Echandía: ¿Y el poder para qué?

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Estudios La profesionalización de los estudios políticos...

LA PROFESIONALIZACIÓN DE LOS ESTUDIOS POLÍTICOS EN

COLOMBIA Francisco Leal Buitrago* I. INTRODUCCION Para comprender mejor el desenvolvimiento de los estudios políticos en Colombia es necesario ubicar este proceso dentro del contexto de las características y tendencias generales de la sociedad. Existe cierta correspondencia entre el desarrollo histórico de una sociedad, particularmente con respecto al reconocimiento social de sus problemas y a la capacidad institucional para enfrentarlos, y el diseño de interpretacio -nes teóricas que buscan explicar la razón de ser de esos problemas. Sobre esta base es posible afirmar que, en Colombia, el atraso relativo del proceso de desarrollo capitalista, o de la llamada "modernización", influyó para que la profe sionalización de las ciencias sociales fuera un fenómeno reciente. Además, el tradicional enclaustramiento de la sociedad nacional, la noto ria atipicidad del país con respecto al área lati-noamericana y fenómenos como el de la Violencia contribuyeron a retardar el crecimiento de las ciencias sociales en nuestro territorio. No obstante, se puede afirmar que aquí las ciencias sociales y sus estudios políticos han ingresado profesionalmente en las escuelas interna-cionales de pensamiento, sin que ello implique la minimización de la influencia de la problemática específicamente nacional sobre la escogencia de los temas de estudio. Teniendo en cuenta las ideas expuestas, el presente trabajo busca hacer un breve balance de lo que ha sido el desarrollo reciente de los estudios políticos en Colombia. Los últimos diecio cho años conforman un contexto adecuado para tal

efecto, en razón de que la década de los años sesenta muestra el inicio de la profesiona lización efectiva de las ciencias sociales. Sin embargo, de acuerdo con lo expuesto en el párrafo anterior y con el fin de enmarcar explicativamente el objeto de estudio, es necesario elaborar previamente una discusión de carácter histórico sobre la universidad, su ubicación nacional y los inicios de las modernas ciencias sociales. A partir de allí, y con el apoyo en un inventario de las publicaciones sobre estudios políticos en Colombia, se analiza su evolución cronológica, las temáticas abocadas, la forma de publicación y la manera como se han hecho las investigaciones. III. LA UNIVERSIDAD EN EL CONTEXTO DE UNA TARDÍA M ODERNIZACIÓN SOCIAL Durante los doscientos años que van de la mitad del siglo XVIII hasta mediados del presente, la sociedad colombiana se caracterizó, grosso-modo, por su condición agraria con tendencia a la autosuficiencia en sus dos formas prin-cipales de organización productiva: la hacienda y la parcela campesina. En tales condiciones, el comercio tuvo un largo y raquítico desarrollo, y su relativa difusión en extensión aunque no en profundidad se debió más qué todo a los estímulos políticos' del afán expoliador de la metrópoli española y a los requerimientos externos de la consolidación del mercado mundial capitalista desde mediados del siglo XIX. Este desarrollo comercial estuvo circunscrito a las prácticas precapitalistas de la usura, el intercambio de reducidos excedentes, la especula ció n fomentada por un Estado siempre en défi-cit y un lánguido flujo internacional de exportación e importación. Después de sucesivos fracasos, solamente hasta la década de los años veintes en este siglo, la economía colombiana logró estabilizar

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un sistema productivo para la exportación con el monocultivo del café, sistema que se consolidó a partir de la segunda pos-guerra mundial. Este panorama de atraso se insertó sin predominio estable de ninguno de sus componentes, en la cual el principal factor de aglutinación con posterioridad al desmonte de las instituciones heredadas de la Colonia fue la ideología de pertenencia a un arraigado bipartidismo. Las guerras civiles de la segunda mitad del siglo XIX fueron, a la vez, expresión del atraso y fuente de desarrollo de esa ideología, casi como una manifestación solitaria de cohesión y formación de la nacionalidad. La, urbanización y sobre todo el mercado interno, producto de la expansión de las formas de producción capitalista, fueron factores que comenzaron a ser importantes solo a partir de la quin ta década del siglo XX. Los terratenientes, en su condición prevalente de clase dominante, experimentaron la primera competencia en la relativamente reciente década de los años treintas, cuando se planteó el proyecto político de la naciente burguesía mercantil que, sin embargo, no logró doblegar políticamente a los hacendados. La burguesía industrial surgió dentro de este panorama como una clase social débil y subsid iaria de comerciantes y terratenientes. En el campo de las clases subalternas, el campesinado fue, indudablemente, el actor social y político por excelencia, con cierta complementación obrera pero ya en décadas recientes *. * Es difícil precisar una bib liografía que no sea extensa sobre la compleja historia nacional. Sin embargo, como guía general se puede citar la serie del Instituto Colombiano de Cultura, COLCULTURA, de varios autores y tres tomos, Manual de Historia de Colombia, editada por primera ve z a. fines de la década pasada y comienzos de la actual.

Esta apretada síntesis de las características sobresalientes de una sociedad con retardo en el establecimiento de sus patrones de modernización, sirve de base para enmarcar el campo institucional de la universidad. La universidad colombiana contaba hasta 1940 con una matrícula que bordeaba la cifra de 3.000 estudiantes. Era una élite que satisfacía los requeri-mientos de prestigio de las exclusivas clases dominantes. "El título universitario constituía -hasta la expansión de la matrícula- el símbolo exterior que poseía un grupo social superior para legitimarlo en su derecho a la dirección social, creyéndose el grupo con mejor formación para acceder al poder" (Rama, 1970, p.243). Con el tardío advenimiento del capitalismo, como forma de producción con tendencia al predominio y como sistema de regulación del creciente mercado nacional, las necesidades de preparación a alto nivel de los recursos humanos y de legitimación social de las nuevas clases medias impulsaron la expansión del sistema universitario. Esta expansión se efectuó en dos direcciones complementarias. La primera fue un rápido aumento de la matrícula. En 1950 ésta sobrepasaba los 10.000 estudiantes, en el 60 se acercaba a los 24.000 alumnos y en 1970 había superado la cifra de 100.000. En 1983 la matrícula universitaria excedía los 300.000 estudiantes (Rama, 1970, Anexos, Cuadro No. 1; ICFES, 1984, Cuadro No. 2.7). La segunda dirección de ampliación del sistema universitario se orientó a la continuación del hasta ese entonces lento pero claro sistema de balanza entre la universidad oficial y la privada. Por razón de los tradicionales conflictos entre los dos partidos, políticos, el refugio de la formación universitaria elitista del partido de oposición había sido la fundación de

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nuevos establecimientos privados. Los gobiernos hegemónicos de partido se habían alternado así: el liberalismo entre 1863 y 1888, el conservatismo entre este último año y 1930, el liberalismo entre el año 30 y el 46, y de ahí en adelante el conservatismo hasta el golpe militar del 53, cuyo régimen duró hasta 1958 con la inauguración del Frente Nacional que dio inicio a los gobiernos bipartidistas. En 1940 existían 10 universidades en el país: 5 en Bogotá, 1 en Medellín, 1 en Cartagena, 1 en Popayán y 1 en Pasto; 5 eran privadas y 5 oficiales. De 1941 a 1950 se fundaron 7 universidades de las cuales 5 eran oficiales regionales. Entre 1951 y 1967 se fundaron 17 universida-des privadas y 7 oficiales, para alcanzar en este último año un total de 42 establecimientos de educación superior. De estos, 24 eran privados y 18 oficiales (Rama, 1970, Anexos, cuadro No. 4). Actualmente existen en Colombia más de 100 establecimientos universitarios, aproximadamente 60 por ciento de ellos de carácter privado (ICFES, 1984, p. 41 y cuadro No. 2.1). Esta proliferación de instituciones universitarias no permitió que la expansión de la matrícula fortaleciera los antiguos establecimientos. Hoy en día no existe ninguna universidad en Colombia que cuente con más de 30.000 estu-diantes, y la mayoría fluctúa alrededor de los 6.000 alumnos. El proceso de ensanche careció de cualquier tipo de plan y no obedeció a política educativa alguna. Se desarrolló a lo largo de las necesidades, pero no como respuesta a una planeación. Aunque la concentración de la matrícula continuó teniendo asiento en Bogotá, el crecimiento implicó la regionalización de la enseñanza universitaria y un gran incremento de la educación privada. Los factores partidis-tas jugaron gran papel, sobre todo con el afán de los políticos profesionales

demostrar una dudosa concepción de autonomía e importancia regionales. Aunque nacieron nuevas carreras, las disciplinas tradicionales continuaron por un buen tiempo con gran peso en la matrícula. En 1964, más del 50 por ciento de los universitarios estaban adscritos a derecho, ciencias de la salud e ingenierías (DANE, 1964). Como la expansión universitaria inicialmente obedeció a cambios en la organización produc tiva de la sociedad colombiana con la consolidación del capitalismo y, luego, a la necesidad de incorporación de las clases medias a la universidad, como parte de la legitimación de su estatus, este hecho provocó -reacciones en las clases dominantes anteriormente monopoliza-doras de la enseñanza superior, reacciones que sirvieron para alimentar la dinámica de proliferación institucional. En efecto, el sistema universitario fue sufriendo un proceso de estratificación a medida que se ensanchaba. Las insti-tuciones tendieron a diferenciarse según el origen social -de su población estudiantil y según las diversas calidades académicas. En general, por su prestigio social y académico, ciertas ins tituciones privadas y ciertas facultades tendie ron a absorber a la élite, provocando una des-valorización social de los títulos académicos de los demás centros. Este hecho condicionó el uso de canales de movilidad social asignando cargos, instituciones y hasta ubicación geográ-fica, según fuese el prestigio del título universitario obtenido. Esta situación se complementó, años más tarde, con las posibilidades de obtener títulos de postgrado en universidades del exterior y con la limitación de los cupos en las universidades privadas de prestigio y en las oficiales de mejor nivel académico. En general, la ventaja en la expansión de la universidad privada sobre la oficial

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después de 1965 se debió a dos factores principales: 1) A la diferenciación social de estatus por calidad se superpuso la primera respuesta política oficial improvisada a la nueva realidad social. Se respondió con represión a la necesidad de construir un espacio político para las nuevas clases medias. Ello estimuló la formación de manifestaciones ilegales que como la guerrilla fueron facilitadas en buena medida por el cerramiento del sistema político monopólico del Frente Nacional a nuevas necesidades de participación política dada la diversificación social. Sobrevino una crisis académica progresiva, princi-palmente en los establecimientos oficiales, con el deterioro de la calidad de la enseñanza. La educación privada y los estudios en el exterior, según las posibilidades sociales, entraron a suplir esta deficiencia académica. Igualmente, estimuló a que la educación privada pudiera constituirse en una fuente más de lucro. Ello fue posible por razón de la demanda creciente de los sectores sociales que pugnan por ubicarse en la franja de clases más accesible a la mo-vilidad social: las clases medias. El resultado natural dentro de este contexto fue la expansión de un sector de la educación privada, de muy baja calidad, correlativo al deterioro de la educación oficial universitaria que le proporcionó, así, su principal sustento (Leal, 1986, pp. 163-165). 2) La diversificación y el deterio ro del sistema universitario nacional influyó decisivamente en la creación de institutos y centros de investigación privados que, ante las dificultades de financiación para la investigación, se convirtieron en buena medida en centros de consultoría regidos por las leyes del mercado, limitado en extremo en el campo de las ciencias sociales.

III. EL CAMPO DE PROFESIONALIZACIÓN DE LAS CIENCIAS SOCIALES Durante largo tiempo, lo que pudiera reconocerse como ciencias sociales estuvo emparentado con la otrora tradicional cultura humanista de la élite colombiana y con el no menos tradicional arraigo de la carrera de derecho. El lla-mado humanismo estuvo circunscrito más al estudio de la lengua castellana y menos a la redacción de ensayos sobre los problemas socia les. Los abogados fueron el puntal de la actividad intelectual, en una sociedad donde esta profesión legitimaba una amplia gama de acti-vidades de la clase dominante. El legendario título de "doctor en derecho, ciencias políticas y sociales" encerraba, hasta hace poco tie mpo, la autoridad de opinión en materias que hoy en día se identifican como de filosofía, sociología, economía y ciencia política. El siglo XIX, particularmente su segunda mitad, fue muy rico en abogados ensayistas que se ocuparon de estos temas. Manuel Ancízar, Salvador Camacho Roldán, Aníbal Galindo, José María y Miguel Samper son ejemplos de nombres suficientemente conocidos por sus estudios sociales. La primera mitad del siglo XX fue bastante menos prolífica, y al derecho se unieron otras carreras tradicionales, particularmente la ingeniería con la fundación de la Escuela de Minas de Medellín. El abogado Luis Eduardo Nieto Arteta, el ingeniero Alejandro López y el médico Luis López de Mesa son conocidos por ensayos que no tienen que ver nada con su profesión formal. Este panorama permite comprender por qué razón de las escuelas de derecho surgió la tardía profesionalización de las ciencias sociales en Colombia. Hubo un esbozo de profesionalización a partir de 1935, proveniente del derecho y de la

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carrera de maestro o, como se llama hoy en día, de ciencias de la educación. La Contraloría General de la República, la Escuela Normal Superior y el Instituto Etnológico Nacional formaron un pequeño grupo de profesio nales dedicados a la economía, la historia y la antropología (Jaramillo, sin fecha, p. 260). Pero fue en la Universidad Nacional donde se le dio fuerza a la profesionalización de las ciencias sociales, comenzando con la carrera de economía. En el año 46 se creó un instituto de economía dependiente de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales. A principios de la década de los años cincuentas el instituto se independizó como Facultad. En esta década surgieron 42 carreras universitarias nuevas en el país, entre las cuales algunas especializaciones en educación, economía y sociología que fueron el puntal de las ciencias sociales (ICFES, 1975). La cátedra de sociología fue incluida a comienzos de la década en las carreras de derecho de varias universidades, pero solo a fines de la década, en 1959, la nueva disciplina alcanzó su autonomía. En este año se fundaron tres escuelas,- en la Universidad Nacional y en las pontificias Bolivariana de Medellín y Javeriana de Bogotá. A la vez, en el mismo año se crearon dos centros de investigación social, ambos vinculados a la Iglesia: el Centro de In-vestigación y Acción Social, CIAS, de la comunidad jesuita, semilla del actual Centro de Investigaciones y Acción Popular, CINEP, y el Centro de Investigaciones Sociales dependiente del 'Arzobispado (Hernández, 1983, pp. 62-65). Finalmente, dentro de estos ejemplos, está el caso del Programa de Postgrado en Estudios Políticos de la Universidad Javeriana. Como muchos otros, este programa nació en el seno de una Facultad de Derecho. Luego de su

fundación en 1972, fue trasladado a la facultad de Estudios Interdisciplinarios, una vez que ésta inició labores docentes en el año 75. Como se puede apreciar, a la disciplina de derecho se sumó la Iglesia Católica para dar vida a la profesionalización de las ciencias sociales. No en vano los problemas sociales comenzaban a ser objeto de preocupación en las entidades gubernamentales y en instituciones como la Iglesia. El problema de la Violencia en Colombia había resurgido, y el excepcional experimento del gobierno militar iniciado en 1953 había fracasado, dando pie en 1958 al nuevo régimen político del Frente Nacional. El origen tradicional de la profesionalizació n de las ciencias sociales presenta una excepción que vale la pena consignar por su importancia. Se trata de la fundación de la Universidad de los Andes en 1948 en Bogotá. Esta universidad fue la primera en el país con una visión "moderna": burguesa, técnica y no confesional. De ahí que sea la excepción en cuanto a la paternidad del derecho sobre las ciencias sociales. In-clusive, el derecho sólo apareció allí a finales de la década de los años sesenta. Contrariamente, desde el mismo año 48 los Andes recogió la escuela de economía que había sido creada en el mismo año de la Nacional, en 1946, en una de las instituciones de educación secundaria más prestigiosas de la élite colombiana: el Gimnasio Moderno. Sus primeros economistas profesionales egresaron a la par con los de la Nacional en 1949. Así mismo, en la Universidad de los Andes se iniciaron las cátedras de ciencia política desde el año 63, cuando en el resto de universidades no se había deslindado en manera alguna esta disciplina del derecho, del cual figuraba como uno de sus componentes. Tales cátedras fueron la semilla para que en 1968 se fundara el

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primero y único departamento de Ciencia Política con título de pregrado que existe en el país (Departamento de Ciencia Política, 1983, pp. 9-10). Los ejemplos anteriores sirven para apreciar la característica ya señalada de retardo y limitado desarrollo en la profesionalización de las ciencias sociales en Colombia. Se han mencionado especialmente las disciplinas de sociología y de ciencia política, ya que ellas han tomado a su cargo la mayor parte de los estudios políticos. Cabe agregar que en la década de los años se-senta aparecieron prácticamente todas las demás carreras de sociales en el país, tales como sociología, antropología, historia y trabajo social. Además, la sociología se expandió enormemente. En 1970 había ocho facultades, cinco en universidades de comunidades religiosas, cuatro en Bogotá y otras tantas en Medellín (Hernández, 1983, p. 107). En cambio, la ciencia política no contaba sino con el departamento de la Universidad de los Andes. En cuanto a los centros de investigación social se refiere, su existencia era esporádica. IV. LA PROFESIONALIZACIÓN DE LOS ESTUDIOS POLÍTICOS Con el fracaso del gobierno militar inducido por el bipartidismo y con la Violencia de nuevo en los campos, el naciente régimen del Frente Nacional enfrentó desde 1958 el reto de llevar a cabo un proyecto político pacificador y unificador, con el apoyo de la sociedad civil anclada ya en el capitalismo. Por esta razón, las institucio nes del Estado fueron percibidas como medios fundamentales para generar su proceso de cambio, con su reorganización y tecnificación. Se ensanchó el sector paraestatal de los institutos descentralizados, se estableció la planea-ción nacional, se legisló sobre reforma agraria y se creó la acción comunal para

cobijar políticamente lo que no alcanzaban a cubrir las instituciones estatales. De esta forma se comple-mentaron las necesidades nacionales con los requerimientos externos, como la planificación inspirada por el sistema crediticio internacional y la reforma agraria derivada de las expectativas de la Alianza para el Progreso. Dentro de este panorama, "la sociología se vio especialmente ligada a la política, tanto porque en un comienzo los sociólogos desarrollaron actividades de apoyo a varios programas del Frente Nacional, como porque a mediados de la década muchos de ellos se desplazaron a posiciones radicales de enfrentamiento con el régimen político imperante" (Hernández, 1983, p. 82). Eran los efectos de las primeras frustraciones del Frente Nacional, especialmente por el monopolio bipartidista en la participación política y el débil reformismo en una sociedad signada por una de las más altas concentraciones del ingreso y de la riqueza en América Latina (Leal, 1984, capítulo IV). El único éxito que se había apuntado el régimen frentenacio nalista era la pacificación del país durante la primera mitad de los años sesenta, en lo que fue la etapa final del período histórico de la Violencia (Sánchez y Meertens, 1983). No fue, entonces, por azar que en 1962 apareciera el primer tomo de La Violencia en Colombia, que fue el primer estudio político nacional fruto de la institucionalización de la sociología (Guzmán, Fals y Umaña). Este trabajo produjo gran polémica en el mundo político colombiano, pues en él se responsabiliza de los acontecimientos al bipartidismo. Esta fue una etapa en la que institucional e individualmente las ciencias sociales adquirieron el papel de interlocutoras académicas de los gobiernos. El ascenso y radicalización del

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movimiento estudiantil (Leal, 1986), y su fusión con el comienzo de la nueva violencia antisistema en el país, desataron un proceso en el que los sectores críticos en las ciencias sociales fueron anatemati-zados poco a poco y deslindados de su relación profesional con el Estado. La sociología como disciplina fue la que llevó la peor parte en el proceso. Comenzó a ser identificada con el so-cialismo, con el comunismo y, finalmente, con la subversión. El caso del padre Camilo Torres, cofundador de la escuela de sociología de la Universidad Nacional y quien ingresó a uno de los primeros grupos guerrilleros y fue muerto en el año 66, sirvió para activar la campaña de desprestigio contra los sociólogos y su disciplina. De los pocos estudios políticos que se produjeron en esa época estuvieron ausentes las escuelas de sociología de las universidades re-ligiosas, las cuales trataron de mantener una línea derivada de las doctrinas sociales de la Iglesia. Sin embargo, a comienzos de la década de los años setenta se gestó un movimiento crítico en la Universidad Javeriana, cuyo epicentro fue la facultad de sociología. Su efecto fue la suspensión del reclutamiento en la carrera, hasta que a mediados de la década ésta desapareció por extinción. Tal fue el comienzo de desmonte de esta disciplina en varias universidades de comunidades religiosas, aunque com-pensado en la creación de nuevas escuelas, algunas de ellas de dudosa calidad. El proceso descrito condujo a que gran parte de los trabajos de investigación llevaran el sello de lo político, si no en la temática por lo menos en las posiciones críticas que adoptaron. De esta forma, emergió lo que se llamó la "socio logía comprometida" (Hernández, 1983, pp. 97.-101), cuyos primeros exponentes fueron el propio padre Camilo Torres y

Orlando Fals Borda. Así mismo, la sociología comenzó a recibir la influencia de lo que posteriormente se denominó la "teoría de la dependencia", a partir del Programa Latinoamericano de Estudios para el Desarrollo, PLEDES, postgrado de la Universidad Nacional financiado por la Fundación Ford, que fue cancelado a fines de los años sesenta a raíz de la identificación que el movimiento estudiantil hizo de la Fundación con el imperialismo. Este hecho formó parte del fenómeno ya mencionado de deterioro y crisis del sistema universitario colombiano, particularmente en la universidad pública, lo que llevó al desmantelamiento de muchas escuelas en sus nacientes cuadros de investigadores. Por esa misma época se produjo el fracaso del último intento reformista del régimen frentenacionalista con la finalización del gobierno del presidente Lleras Restrepo (1966-1970), cuyo principal reducto técnico-reformista se ubicaba en el Departamento Nacional de Planeación. La salida de muchos de sus técnicos y la crisis universitaria motivaron la fundación de algunos centros privados de investigación. Con ello comenzó su dura carrera de supervivencia, el re fuerzo de algunos de los ya establecidos y una reubicación de los escasos recursos humanos en las ciencias sociales. La década de los años setenta marcó un corte en el desarrollo de las ciencias sociales y sus estudios políticos. La dispersión, pero, al mismo tiempo, la centralización de la investigación política universitaria en pocas instituciones fue de ahí en adelante la constante (Cataño, 1986). V. LA PRODUCCIÓN DE LOS ESTUDIOS POLÍTICOS La sociología y la ciencia política han sido las disciplinas más afines con los análisis políticos. No obstante, es claro que éstos no son exclusivos de tales

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disciplinas. A pesar de la tendencia universal de promover las especializaciones y superespecializaciones, afortunadamente subsisten varias posturas epistemológicas que propugnan por visiones globalizantes o de totalidad que exigen cierta interdisciplinariedad. Es más, en la última década se ha observado en el panorama latinoamericano una revalorización dé estas posturas. En el caso colombiano, la_ participación de las varias disciplinas so-ciales en los análisis políticos ha sido bastante significativa. El derecho, que como se mencionó fue la matriz histórica de las ciencias sociales, ha extendido su influencia hasta el presente. No solamente continuaron realizando investigaciones políticas algunos abogados, sino que varios de ellos hicieron un tránsito profe-

sional, generalmente por medio de estudios de postgrado en otras disciplinas. En consecuencia, la elaboración de estudios políticos se ha llevado a cabo no solamente desde la sociología y la ciencia política, sino también a partir de la historia, la economía y el derecho principalmente. En 1970, aproximadamente, se inicia en Colombia una especie de "despegue" cuantitativo en la producción y publicación de estudios políticos. Un rastreo hasta la fecha de tales pu-blicaciones permite hacer una evaluación de la realidad nacional en este campo, teniendo en cuenta cuestiones como las temáticas tratadas, el tipo de publicación y las escuelas teóricas predominantes.* El Cuadro No. 1 presenta el

CUADRO Nº 1 No. 1 ESTUDIOS POLÍTICOS EN COLOMBIA 1970-1987 COLOMBIA 1970-1987

NUMERO DE PUBLICACIONES Número de Número de

Año Publicaciones

Año publicaciones

1970 10 1979 34 1971 5 1980 34 1972 13 1981 32 1973 20 1982 36 1974 17 1983 46

1975 26 1984 51 1976 30 1985 50 1977 45 1986 72 1978 38 1987 64

Total de publicaciones 623

Fuente: "Estudios políticos en Colombia 1970-1987

(publicado en este número en la sección de Bibliografía Temática).

número de estudios políticos realizados en Colombia desde 1970 hasta 1987. El total de 623 publicaciones no es despreciable, sobretodo cuando se tienen

en cuenta los antecedentes ya señalados en el retraso en la profesionalización de las ciencias sociales. Igualmente hay que considerar que este desarrollo se produce sin que haya habido ninguna política

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institucional al respecto. Ni en la universidad, ni en las ins tituciones privadas, ni en el Estado hay mani-festación alguna que permita relacionarlas directamente con el proceso de producción de análisis políticos. Esta situación tiene su nexo con el desprecio que la clase dirigente ha observado por la ciencia política, desde que se dio el deslinde entre el derecho y el resto de ciencias sociales. El deterioro de la universidad, que ya se mencionó, coincidió con la crisis de legitimidad del régimen político bipartidista (Leal, 1984, Capítulo IV) inducida a partir del Frente Nacional, cuestiones que facilitaron esta actitud de la dirigencia política. La desva-lorización ideológica de los partidos políticos tradicionales y la vieja arrogancia de las clases dominantes y dirigentes del país influyeron en su olímpico desconocimiento del aporte analí tico de las ciencias sociales a la política. Solamente con el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) se produjo un proceso de repolitizacion de la sociedad, que incidió en la vinculación de cientistas políticos a la burocracia oficial y en el aumento de los estudios que sobre el tema en cuestión se han adelantado. La evolución cronológica de la producción de los estudios políticos es un reflejo de las ideas expuestas. Los dos primeros años .de la primera década sientan las bases de la profesio nalización de estos estudios en Colombia. De 1972 en adelante, con algunos altibajos, au-mentan significativamente. las publicaciones, año por año. En la segunda mitad de la década se sobrepasaron las 30 publicaciones anuales. Pero es a partir de 1983 cuando se presenta un número considerable y sostenido de estudios, culminando en el .86 con 72 publicaciones, y un poco menos en el 87. El panorama político nacional de los dieciocho años que contempla el recuento

estadístico de los estudios políticos, confirma su evolución a partir de la consolidac ión de su profesionalización. *Se descartan los trabajos no publicados. Por otra parte, dificultades en la recolección de la información, por razón de restricciones en las ediciones o en la circulación, han limitado la relación de trabajos que debería n estar en la lista general. A su vez, existen muchos —

estudios- publicados que se han descartado por su brevedad y superficialidad. En 1970 ya era un hecho la existencia de grupos guerrilleros separados del bipartidismo y que cuestionaban el sistema político. Definían éstos el comienzo dé una nueva etapa de violencia que desbordaba la antigua mediación bipartidista. En ese mismo año, el 19 de abril, se manifestó el primer indicador importante de pérdida de peso del sistema tradicional de par tidos, cuando, con oscuras argucias, se derrotó en las elecciones presidenciales al general Rojas Pinilla, candidato de la Alianza Nacional Popular, ANAPO. En 1974 el subproducto gue rrillero de este acontecimiento, el Movimiento 19 de Abril, M-19, hacía pública su organiza-ción, y se producía el triunfo del primer candidato presidencial elegido fuera del compromiso frentenacionalista, el liberal Alfonso López Michelsen (1974-1978). La frustración reformista de su mandato y la consolidación guerrillera dieron paso a la presidencia de Julio César Turbay Ayala (1978-1982), de gobierno repre-sivo, con su Estatuto de Seguridad que reforzaba la casi permanente vigencia del estado de sitio desde hacía más de 30 años. Esta fórmula represiva de solución a una crisis política que comenzaba a ser percibida por el establecimiento, condicionó el abrupto cambio que re-presentó la presidencia del conservador

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Belisario Betancur y su política de paz, entre 1982 y 1986. Durante este período, como se anotó anteriormente, se repolitizó el país, se estimuló el problema del narcotráfico con el proceso político, se volvió más complejo el problema gue-rrillero y se inició un proceso de descomposición social ante el fracaso de este segundo modelo de solución de la crisis de legitimidad del régimen bipartidista. En tales circunstancias, en 1986 surgió el actual gobierno del liberal Virgilio Barco, con un nuevo intento de solución de la crisis que trata de establecer un sis tema de oposición política institucional y un programa tecnocrático de erradicación de las condiciones que denomina de "pobreza absoluta". VI. LA TEMÁTICA DE LOS ESTUDIOS POLÍTICOS Como en toda área de pensamiento, la política es susceptible de dividir en tópicos diversos que obedecen a una observación empírica y no a lineamientos teóricos o filosóficos. Sobre la base de una apreciación a la presente relación de los estudios políticos en Colombia, se han identificado una serie de temas generales de análisis que tienen cierta recurrencia, y que obedecen a clasificacione s comunes en la ciencia política, excepto el tema de la Violencia que se ha desarrollado con importancia propia en el ambiente nacional y el tema de los estudios pe-riodístico-políticos de reciente preponderancia en el país. De esta manera, los 623 estudios se clasificaron en nueve temas, a saber: I historia política, II movimientos sociales, III partidos políticos, IV Estado y administración pública, V política internacional y comparada, VI teoría y metodología, VII Violencia, VIII periodísticos y IX otros (comprende tópicos como instituciones y economía tratados desde el punto de vista político).

Cada uno de estos temas se relacio naron año por año. El Cuadro No. 2 muestra la clasificación temática anotada. El orden de la presentación es descendente, es decir, del tema de mayor número de estudios al de menor frecuencia, con excepción del de otros que va al final y agrupa varios de los temas no clasificables en las ocho categorías anteriores. El tópico que presenta mayor número de estudios es el de historia política (I), con 132 trabajos en total durante los dieciocho años reseñados. Le siguen el de movimientos sociales (II) con 98 trabajos y el de partidos políticos (III) con 90. La primera y la tercera temática tienen arraigo de tradición en Colombia y han sido abocados por analistas de diferentes ciencias sociales. Es claro que la presencia del bipartidismo durante casi siglo y medio de historia colombiana, como caso único en el contexto latinoamericano, ha sido factor determinante de la relativa abundancia de estudios sobre estos dos temas. Hasta hice poco tiempo, el concepto de política en el país fue prácticamente equivalente a las actividades re lacionadas con los dos partidos tradicionales. A diferencia de las dos temáticas anteriores que se distribuyen a lo largo del período sin patrón definido, excepto una mayor frecuencia en la historia política en los dos últimos años, el tema lo muestra con 98 trabajos un lento au-mento progresivo, que llega a sobrepasar al número de estudios sobre partidos políticos. Este, fenómeno indica la importancia política que han adquirido en el país los movimientos sociales. Paros cívicos, movimientos regionales y varias expresiones políticas independientes de los partidos son un reflejo de la pérdida de fuerza que el bipartidismo ha sufrido en el contexto nacional.

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El tema siguiente da otro salto numérico. Estado y administración pública (IV) suma 67 estudios. El tema de la administración pública ha despertado cierto interés dentro de la problemática de la burocracia, cuestión que es común en los estudios políticos en América Latina.

Pero el tema del Estado no ha tenido la relevancia que merece su importancia. Quizás, en conjunto, estas dos temáticas se quedan un tanto cortas por su cantidad.

CUADRO No. 2

ESTUDIOS POLÍTICOS EN COLOMBIA 1970-1987, TEMAS PUBLICADOS

Temas I II III IV V vi VII VIII Ix Total Historia Movi- Partidos Estado y Interna- Teoría y Violencia Periodís. Otros*

Años Politice mientos Políticos Admón. cional y Metodolo- ticos Sociales Pública Comparada gía 1970 2 1 4 1 1

1 0 0 0 1 10

1971 1 2 0 0 0 0 0 1 1 5 1972 4 2 2 3 2 0 0 0 0 13 1973 4 2 2

2 3 1 5 2 1 0 20

1974 4 1 7 1 1 2 0 0 1 17 1975 3 7 4 1 2 4 1 1 3 26 1976 6 4 2 1 1 4 5 1 6 30 1977 10 7 14 3 1 5 0 0 5 45 1978 7 8 7 3 0 2 3 0 8 38 1979 9 2 5 7 0 1 3 0- 7 34 1980 7 4 11 1 2 3 3 2 1 34 1981 3 8 3 4 1 5 1 0 7 32 1982 6 6 8 4 3 3 0 5 1 36 1983 11 5 2 4 11 2 6 2 3 46 1984 8 8 3 6 9 4 2 5 6 51 1985 11 5 3 5 5 1 4 7 9 50 1986 22 12 5 8 6 2 2 6 9 72 1987 14 14 8 12 3 2 5 3 3 64

Totales 132 98 90 67 49 45 37 34 71 '71

623

* En el numeral IX se incluyen, entre otros, temas sobre instituciones y política (Iglesia, Militares) y temas económico-políticos. Fuente: "Estudios políticos en Colombia 1970-1987" (publicado en este número en la sección de Bibliografía Temática). En cuanto a la política internacional y comparada se refiere (V), muestra un relativo ascenso a partir del año 83, para alcanzar un total de 49 estudios en todo el período. Al respecto se puede afirmar que el mayor perfil (si se usa la terminología empleada en la especialidad) que adquirieron las relaciones internacionales

durante el cuatrienio del presidente Betancur influyó notoriamente en el ascenso de los estudios publicados sobre el tema. Este es un campo que se está abriendo paso en el contexto académico nacional, ante la desventaja que mostraba hasta hace poco frente a varios países de la región latinoamericana.

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Estudios La profesionalización de los estudios políticos...

El resto de temas de los estudios políticos tiene menor incidencia. La teoría y metodología (VI) solamente hacen su aparición en el año 73 con un relativo buen número de trabajos. Mantie nen un ritmo modesto con cierta dedicación en los últimos años, hasta llegar a 45 estudios en total, cuestión que es explicable dada la complejidad y tal vez la mayor especialidad de este tipo de estudios. A su vez, el tema de la violencia (VII) hace su irrupción en el año 73, luego de la publicación en 1962 y 1964 de los dos tomos sobre La Violencia en Colombia que se mencionaron en otro título, y de un par de trabajos sobre el tema en la misma década. El reconocimiento de la influencia que ha tenido el problema político de la violencia se aprecia en el núme ro de publicaciones (37). Estos tratan no solamente el tradicional período de su historia nacional (1946-1965), sino también la denominada nueva violencia del año 65 en adelante, cuando se radicalizan las guerrillas para cuestionar al sistema en su conjunto. La importancia del tema fue la que definió que se clasificara separadamente del de historia política al cual efectivamente pertenece. Finalmente, el tema de los estudios periodístico-políticos (VIII) aparece tardíamente en la década de los años oche nta, luego de cuatro esporádicos trabajos en los años anteriores. Esta es una modalidad que cabe destacar y que se debe principalmente al fenómeno de repolitización operado en el país últimamente. El "proceso de paz" vivido como política oficial del anterior gobierno es casi siempre el común denominador de las publicaciones periodísticas referidas a la problemática política. VII. LAS PUBLICACIONES DE LOS ESTUDIOS POLÍTICOS La forma de publicación de los estudios políticos tiene en sí misma su

importancia, ya que hace parte de la profesionalización de estos estudios. El trabajo editorial y la impresión de libros y revistas sobre política es un proceso que toma su tiempo, a medida que desapare-cen las empresas "fantasmas" y la labor es asumida por parte de aquellas que tienen tradición o de las nuevas que se consolidan. Este proceso se depuró enormemente durante la década pasada y se cimentó a lo largo de la actual. El Cuadro No. 3 toma la información de los cuadros anteriores para desagregarla por tipo de publicación, al tener en cuenta libros y artículos de revistas. Este método puede presentar un pequeño problema de duplicación, ya que ciertos libros pueden ser recopilación de artículos de revistas o compilación de trabajos cortos de varios autores, algunos de los cuales ya pueden haber sido publicados. Sin embargo, su depuración habría hecho más complicado el presente trabajo, sin que necesariamente se hubiese reflejado en variaciones significativas para la visión de conjunto que se desea mostrar. La información del cuadro indica una manifiesta diferencia en el número de libros y de artículos de revistas publicados, a favor de los primeros. Es sorprendente que mientras se han pu-blicado 378 libros, solamente lleguen a 245 los artículos de revistas editados. En la publicación de libros se observa una pauta de crecimiento progresivo, mientras que, con excepción de los primeros años del período considerado, los artículos presentan una equilibrada distribución y un aumento en los dos años finales. Si se miran las áreas temáticas de los estudios, la preponderancia en la publicación de libros se expresa ante todo en historia política (I), partidos políticos (II), violencia (VII) y

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Estudios La profesionalización de los estudios políticos...

CUADRO No. 3

ESTUDIOS POLÍTICOS EN COLOMBIA 1970-1987

TEMAS Y TIPO DE PUBLICACION POR LIBROS (L) Y REVISTAS (R)

Temas I II III IV V VI VII VIII IX Totales

Tipo L R L R L R L R L R L R L. R L R L R. L R

Años 1970 2 0 0

01 2 2 0 1 1 0 0 0 0 0

0 9 0 0 1

1, I 5 5

1971 1 0 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 5 0 1972 4 0 2 0. 2 0 1 2 2 0 0 0 0 0 0 0 1 2 1973 4

4 0 2 0 0 2 3 0 1 0 3 2 0 2 1 0 0 0 14 6

1974 1 3 0 1 4 3 1 0 0 1 0 2 0 0 0 0 0 1 6 11 1975 2 1 1 6 1 3 1 0 0 2 1 3 1 0 1 0 2 1 10 l6 1976 5 1 2 2 2 0 0 1 0 1 1 3 2 3 1 0 1 5 14 16 1977 7 3 4 3 7 7 2 1 0 1 2 3 0 0 0 0 5 0 27 18 1978 5 2 4 4 3 4 2 1 0 0 2 0 2 1 0 0 6 2 24 14 1979 8 1 1 1 3 2 4 3 0 0 1 0 3 0 0 0 3 4 23 11 1980 5 2 3 1 6 5 1 0. 1 1 3 0 1 2 2 0 1 0 23 11 1981 2 1 4 4 2 1 2 2 1 0 4 1 0 1 0 0 4 3 19 13 1982 3 3 8 3 7 1 1 3 2 1 3 0 0 0 3 2 1 0 23 13

1983 7 4 2 3 2 0 3 1 6 5 2 0 5 1 2 0 3 0 32 14 1984 6 2 5 3 3 0 3 3 5 4 2 2 2 0 5 0 3 3 34 17 1985 11 0 0 5 3 0 2 3. 4 1 1 0 4 0 7 0 2 7 34 16 1986 15 7 6 6 5 0 l 6 2 5 1 1 1 2 0 6 0 3 6 49 23 1987 8 6 2 12 4 4 5 7 1 2 0 2 1 4 3 0 1 2 25 39 Total 96 36 43 55 56 34 37 30 29 20 26 19 23 14 32 2 36 35 378 245 Notas: Los números romanos indican los mismos temas del Cuadro Nº 2

los mismos temas En las columnas de libros (L) se incluyeron, para cada año, únicamente aquellos trabajos editados por primera vez Fuente: “ Estudios políticos en Colombia 1970-1987” ( publicado en este numero en la sección de Bibliografía Temática)

—Estudios muy notoriamente en los trabajos periodísticos (VIII). O sea que si consideramos el tema de la violencia dentro de la historia política, son las dos áreas tradicionales de los estudios políticos (I y II) las que impulsan este fenómeno, junto con los estudios periodístico-políticos que son un caso especial muy propio del proceso de repolitización del país ocurrido con la administración Betancur. La aparición de este tema con publicaciones en forma de libros se orientó básicamente hacia el proceso de paz. El resto de la temática clasificada muestra un re lativo equilibrio,

aunque los libros sobrepasan en número a los artículos de revistas. Los comentarios que se han hecho sobre el fenómeno de las publicaciones dan pie para recordar que la reciente historia de las revistas de ciencias sociales en el país ha sido bastante traumática. Este hecho, que no es en manera alguna exclusivo de Colombia, sino que se extiende a toda el área latinoamericana, ha atiborrado de títulos de publicaciones periódicas la corta historia de las ciencias sociales, de los cuales son muy pocos los que han subsistido hasta el presente. Esta situación permite ayudar a explicar, en cierta medida, el mecanismo de defensa

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Estudios La profesionalización de los estudios políticos...

que ha presentado la publicación de libros. En efecto, los trabajos tienden a buscar el recurso de la edición en forma de libros, inclusive aquellos que por su corta longitud son más propios de salir a la luz pública como artículos de revistas. En varios casos, la solución ha sido la compilación de trabajos cortos sobre temas similares, con el fin de ser publicados como lib ro. Parece que esta solución no es ajena a la mayoría de países del subcontinente la tinoamericano. En otros casos, se ha buscado una salida con la publicación de libros pequeños, presentados a manera de folletos o panfle-tos. Sin embargo, el número de libros de buen tamaño representa la mayoría, lo cual confirma la clasificación efectuada en el Cuadro No. 3. El Cuadro No. 4 ilustra el problema de lo que ha sido la historia de las revistas

nacionales que publicaron o publican estudios políticos. En él se indica el año de iniciación y el año de terminación, si ésta se ha dado. De un total de trece revistas consignadas, solamente seis con-tinúan publicándose, algunas con irregularidades, y tres de éstas han aparecido en los dos últimos años. Esta situación confirma con creces lo aseverado en el párrafo precedente.

CUADRO No. 4

ESTUDIOS POLÍTICOS EN COLOMBIA 1970-1987 COLOMBIA

REVISTAS QUE INCLUYEN ANÁLISIS POLÍTICOS

AÑO DE INICIACIÓN Y DESAPARICIÓN

Año de Año de Revista iniciación Desaparición Documentos políticos 1958 1985 Revista de la Cámara de Comercio de Bogotá 1970 - Ideología y Sociedad 1971 1978 Estudios Marxistas 1972 1985 Cuadernos Colombianos 1974 1977 Teoría y Práctica 1974 1979 Hojas Universitarias 1975 - Enfoques Colombianos 1975 1978 Boletín de Coyuntura Socioeconómica (CIDSE) 1980 - Nueva Crítica 1982 1985 Ciencia Política 1985 - Revista FORO 1986 - Análisis Político 1987 -

Fuente: Archivos de las instituciones.

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VIII. LAS LÍNEAS TEÓRICAS DE LOS ESTUDIOS POLÍTICOS El Cuadro No. 5 presenta una lista de 12 instituciones que incluye el año de su fundación. Con excepción de cuatro de ellas, de las cuales una ya desapareció, el resto fue creado a partir de 1970. Entre las 12 de la lista, siete son instituciones universitarias, cuatro de carácter oficial. Las demás son organismos de tipo privado sin vinculación universitaria. Estas instituciones, que son las principales donde se han realizado estudios políticos, seguramente no alcan-zan a cubrir siquiera la mitad de los 623 trabajos publicados que han servido de base para el presente análisis. La mayor parte de ellos proviene de iniciativas individuales, generalmente de investigadores vinculados a universidades, a pequeñas instituciones de diversa índole, o a entidades públicas o

privadas que no tienen relación directa con los resultados publicados de las investigaciones. Tales resultados han sido publicados por empresas editoriales, la mayor parte independiente de las instituciones que han patrocinado las investigaciones o de aquellas donde están vinculados los analistas. En consecuencia, la institucionalización de los estudios políticos en Colombia no guarda gran relación con la institucionalización de las entidades donde se investiga esta temática. Aqué lla ha sido, en buena medida, producto de un proceso estructural de carácter nacional, salpicado heterogéneamente de relaciones con enti-dades de investigación, dentro de un caótico desarrollo de la universidad y de la educación superior, y bajo un complejo proceso de profesionalización de las ciencias sociales.

CUADRO No. 5

ESTUDIOS POLÍTICOS COLOMBIANOS 1970-1987 INSTITUCIONES QUE DESARROLLAN INVESTIGACION POLITICA Y AÑO DE FUNDACIÓN

Año de Institución fundación Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) 1958 Departamento de Sociología, Universidad Nacional 1959 Departamento de Sociología, Universidad Javeriana 1959(1) Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes 1968 Centro de Estudios e Investigación Social (CEIS) 1970 Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP) 1972 Instituto "SER" de Investigaciones 1975 Facultad de Estudios Interdisciplinarios, Universidad Javeriana 1975 Centro de Investigación y Documentación Socio-Económica (CIDSE),

Universidad del Valle 1979 Centro Jorge Eliécer Gaitán 1979 Foro por Colombia 1982 Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales,

Universidad Nacional 1986

1. Fue cerrado en 1975

Fuente: Archivos de las instituciones.

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Estudios La profesionalización de los estudios políticos...

Las características señaladas de institucionalización de los estudios políticos tuvieron su punto de partida hacia 1970. Hubo cierta centralización de los estudios en las pocas instituciones presentadas en el mismo Cuadro, pero, al mismo tiempo, también hubo dispersión del trabajo investigativo, al diseminarse profusamente los analistas por falta de estabilidad laboral y por carencia de políticas de apoyo a este tipo de actividades. Este fenómeno, sin duda alguna, contribuyó a ampliar la gama teó-rica de los estudios políticos, especialmente con el desarrollo de posiciones críticas hacia el establecimiento. Una discusión sobre las líneas teóricas de las investigaciones políticas publicadas constituiría el complemento ideal de lo que se ha presentado hasta ahora. No obstante, el asunto se torna bien complicado, particularmente por el relativo alto número de publicaciones identificadas y por el transcurrir de cerca de dos décadas del proceso de creación académica reseñado. Una discusión sustentada en una buena clasificación teórica de los estudios políticos tendría como supuesto la aclaración previa de varios problemas de diversa índole. Pero como el alcance de esta investigación no permite dilucidarlos dada su complejidad, la parte final de este trabajo se limita a plantearlos, en aras de facilitar su futura solución. En primer lugar, se observa en el país una ausencia de discusiones explícitas de tipo teórico. No hay una mínima sistematización al respecto en ninguna de las ciencias sociales. Las escasas contribuciones que existen se encuentran al margen de la investigación misma. Sin duda, este tipo de discusiones constituiría un punto de partida para ubicar el problema en un terreno conocido. En

otras palabras, se requiere un tratamiento sistemático explícito, o al menos implícito en las investigaciones, de las implicaciones que han tenido las teorías trabajadas en nuestro contexto. En la misma dirección problemática, tampoco existen en Colombia trabajos que señalen las herencias de las corrientes teóricas europeas o norteamericanas y la evolución que éstas han tenido. La asimi-lación de las teorías ha sido distinta en cada momento, no obstante la relativa corta historia de la perfeccionalización de los estudios políticos. Incluso, en varios casos, es notoria la influencia que han tenido autores extranjeros que han hecho investigaciones sobre Colombia. Varios de estos trabajos han sido traducidos y publicados en el país, los cuales están incluidos en el inventario que se ha hecho. Por su parte, no se conoce tampoco la influencia que pueden haber recibido las instituciones que han adelantado estudios políticos, de parte de fundaciones extranjeras financiadoras con posibilidades de imponer sus criterios en las temáticas y en las teorías. En segundo lugar, es necesario tener en cuenta la evolución que han sufrido las distintas áreas de investigación política. Todas las temáticas, como por ejemplo el Estado o la violencia, han evolucionado en su tratamiento, arrastrando consigo cambios muchas veces significativos en las teorías que sustentan las interpretacio -nes. A lo anterior se suma la incidencia que ha tenido la problemática política nacional sobre los estudios y su evolución. Muchas veces los cambios en las áreas de investigación han sido producto de alteraciones empíricas en el comportamiento político, condicionando también variaciones en la adopción de teorías explicativas. Por ejemplo, cambios en la situación política han echado por tierra principios o dogmas político-teóricos que se creían inamovibles en la

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Estudios La profesionalización de los estudios políticos...

década pasada. De manera semejante, ha-bría que tomar en cuenta la dicotomía que se establece entre una producción investigativa políticamente militante y una puramente académica. La influencia de la militancia de investigadores, en partidos como el liberal o el comunista, condiciona en grado sumo la escogencia de teorías de apoyo para el análisis. Esto sin contar con los cambios que se han producido en la misma militancia y las alteraciones que este hecho puede haber provocado en las líneas teóricas adoptadas. Finalmente, y en conexión con la idea anterior, la evolución misma que han tenido los autores es también materia de consideración. Generalmente existe una identificación de un autor con determinada línea teórica, cuestión que muchas veces no se presenta en forma sistemática. Hay cambios notorios en la posición de los investigadores, que pueden influir en la adopción de corrientes teóricas diferentes a través del, tiempo. Por otra parte, se presentan a la vez prejuicios o imágenes prefijadas sobre determinados autores, en el sentido de matricularlos en una u otra escuela teórica. Esta situa ción, sumada a la anterior, hace necesario indagar en el contenido de los estudios, con el fin de apreciar tanto la ubicación teórica objetiva de sus autores, como la misma evolución que éstos pueden haber sufrido. En esencia, los comentarios que se han expuesto buscan ilustrar la complejidad que encierra una discusión sobre las diferentes líneas teóricas de los estudios políticos, así se trate de establecer una simple clasificación que sirva de base para un análisis subsiguiente. IX. CONCLUSIONES De acuerdo con las características más sobresalientes que se han expuesto a lo largo de este trabajo es posible extractar algunas conclusiones al respecto. Ante

todo, les necesario recalcar que el desarrollo de la institución universitaria en Colombia constituyó el principal ele-mento condicionante para comprender la evolución de la profesionalización de los estudios políticos. La tardía modernización de la sociedad, en el plano de la consolidación capitalista, determinó que la universidad solamente rompiera con su tradición elitista a partir de la dé-cada de los años cuarentas. Sin embargo, esta ruptura se hizo espontánea y caóticamente, pues no hubo ninguna política que orientara el proceso. El resultado fue una universidad dispersa, con grandes altibajos en calidad y sin que existiera en su seno un componente explí-cito de investigación. La profesionalización de las ciencias sociales estuvo inscrita dentro del contexto universitario señalado. La carrera de derecho, como puntal de la tradición universitaria nacional, fue la matriz desde donde se inició dicha profesiona lización. Solo hasta la década de los años cincuentas, y más que todo en la siguiente, las ciencias sociales se diversificaron y adquirieron un perfil profesional. Es en este ambiente donde hacen su aparición los estudios políticos. Con el Frente Nacional se crea un principio de participación política de las ciencias sociales, que bien pronto se transforma en crítica, ante el inmovilismo reformista de esta coalición ins titucional. La consecuencia fue la confirmación de la crisis universitaria y la dispersión de los estudios políticos, excepto unos cuantos que se centraron en unas pocas entidades. Estos estudios no se limitaron a las carreras de sociología y ciencia política, sino que trascendieron en su elaboración a las demás disciplinas de las ciencias sociales. Se considera que a partir de la década de los años setentas se inicia en forma la profesionalización de los estudios

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Estudios La profesionalización de los estudios políticos...

políticos. Los dieciocho años que van de 1970 a 1987 producen 623 publicaciones. De un promedio de 24 estudios anuales en la primera década, se pasa a 48 en los años ochentas. El mayor aumento se pre-senta a partir del gobierno del presidente Betancur, seguramente debido al proceso de repolitización que se opera en el país. En cuanto a los temas que se debaten en los análisis, sobresalen los de historia y partidos políticos. Ellos confirman la tradición cultural y política del país. En tales temas cabe mencionar el de la violencia, como rubro particular de la historia, por razón de la conflictiva evolución que ha vivido la sociedad desde que irrumpió el proceso de modernización capitalista. El resto de la temática clasificada, como movimientos sociales, Estado y administración pública, política internacional y comparada, y teoría y metodología han tenido menor incidencia que los anteriores, aunque su presencia no es nada despreciable. Merecen especial mención los estudios periodístico-políticos, ya que constituyen una modalidad reciente derivada de la repolitización de la sociedad y de la influencia que tuvo el llamado proceso de paz del anterior gobierno. En cuanto hace referencia al tipo de publicación de los estudios políticos, es conveniente indicar la importancia de los libros frente a los artículos de revistas. Aquellos sobrepasan en más de un sesenta por ciento a estos últimos. La explicación se dirige a considerar la publicación en forma de libros como un mecanismo espontáneo de defensa frente a la inestabilidad de las revistas. Es posible apreciar este último fenómeno, si se mira el número de revistas de estudios políticos que han aparecido y desapa-recido a lo largo del período considerado. Entre 13 títulos, menos de la mitad siguen vigentes y tres han aparecido en los dos últimos años.

Finalmente, es necesario plantear la dificultad que se presenta para hacer un análisis sobre las líneas teóricas que orientan los estudios políticos. No solo es un problema de variedad de escuelas, sino también la falta de sistematización de discusiones sobre el tema en el país. Por otra parte, la evolución que han tenido las áreas de investigación política y su misma problemática empírica imposibilitan cualquier intento superficial de identificar las líneas teóricas predominantes que se han dado. Además, los mismos cambios teóricos operados en los autores completan la argumentación de que solamente a través de un trabajo de fondo es factible dilucidar con seriedad este problema. BIBLIOGRAFIA Cataño, Gonzalo, La sociología en Colombia, Plaza y Janes Editores, Bogotá, 1986. Colcultura, Manual de Historia de Colombia, Instituto Colombiano de Cultura, Bogotá, Tomo I, 1978; Tomo II, 1979; Tomo 111, 1981. DANE, Boletín Mensual de Estadística, Departamento Nacional de Estadística, Bogotá, números 225 y 226, 1970. Departamento de Ciencia Política, La Ciencia Política y la Universidad de los Andes, Editora Guadalupe Ltda., 1983. Guzmán Campos, Germán (Mons.), Orlando Fals Borda y Eduardo Umaña Luna, La Violencia en Colombia, Ediciones Tercer Mundo, Bogotá, Tomo I, 1962; Tomo II, 1964. Hernández Lara, Jorge, "Dos décadas de sociología en Colombia 1950-1970", Universidad Nacional de Colombia, Departamento de Sociología, Tesis de Grado, 1983. ICFES, Diagnóstico de la Educación Superior 1973-1983, Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Bogotá, 1984. ICFES, Estadísticas Universitarias, Egresados 1960-1973, Instituto

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Estudios La profesionalización de los estudios políticos...

Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Bogotá, 1975. Jaramillo Uribe, Jaime, "Notas para la Historia de la Sociología en Colombia", en Bateman, Alfredo y otros, Apuntes para la historia de la ciencia en Colombia. Colciencias, Bogotá, sin fecha. Leal Buitrago, Francisco, Estado y Política en Colombia, Siglo XXI Editores, S.A., Bogotá, 1984. Leal Buitrago, Francisco, —La participación política de la juventud universitaria como expresión de clase", en Juventud y Política en Colombia, FESCOL-SER, 1986. Rama, Germán, El sistema universitario en Colombia, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, 1970. Sánchez, Gonzalo y Donny Meertens, Bandoleros, gamonales y campesinos, El Ancora Editores, Bogotá, 1983.

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Democracia Violencia y democracia en Colombia

VIOLENCIA Y DEMOCRACIA EN COLOMBIA

William Ramírez Tobón* 1. Para empezar... El objetivo de estas cuartillas es el hacer una lectura sobre algunos aspectos de la violencia y la democracia en Colombia, a partir de consideraciones que escapan al manejo consensual del tema. Algo sin duda embarazoso ya que la violencia tiende a ser vista como es sentida, es decir, con la instintiva repulsa con que el ser humano rechaza lo que atenta contra su integridad individual y social; y la democracia a ser vista como es deseada, es decir, con la inconsciente inclinación utópica con que el ser huma no tiende a encarar su propio destino. Pero la violencia no es solo un problema ético sino también sociológico, vale decir, un fenómeno cualificable tanto desde la moralidad de sus medios y fines como desde la lógica de su presencia en las formaciones sociales. De igual modo, la democracia no es solo el campo de provechosas utopías para proyectar las fuerzas transformadoras del hombre sino también el espacio de análisis de un presente duro y decepcionante tal vez, pero rigurosamente cierto. La violencia que se analiza en estas páginas responde a formas organizadas y con una dimensión social y política explícitas. No se tiene en cuenta la violencia inorgánica, la delincuencia común, el vandalismo, las patologías individuales, puesto que estas formas no constituyen proyectos colectivos y estables para modificar la sociedad. La violencia social y política es, desde la perspectiva anterior, el medio a través del cual y en condiciones históricas particula-res se enfrentan sectores de la sociedad civil entre sí y éstos contra el Estado. Del seno de la sociedad civil nacen,

simultáneas, o sucesivas, violencias para la transformación y la sustitución social; del Estado, de las entrañas de su legitimidad histórica y de su dinámica actual, se origina una violencia para la conservación social. La democracia que acá se analiza permite concretar las condiciones históricas particulares que hacen posible la violencia en una sociedad llamada Colombia. La democracia como gene-ralización, como apotegma de civilizaciones o sistemas sociopolíticos para orientación de nuestra realidad es un embeleco ideológico. Es, redivivo, el mito de la analogía que lee el pasado y el futuro de una sociedad en la historia y el devenir de otras sociedades.

No obstante es preciso reconocer, en la especificidad de la democracia colombiana, bases comunes con otras sociedades. Esa sustentación básica com-partida le da su pertenencia al sistema capitalista cuyas relaciones de producción burguesas dominantes, no dejan de condicionar el tipo y los límites del espacio donde se fraguan las relaciones sociales y políticas. Correspondencia entre modo de producción capitalista y sis tema de gobierno capitalista que, aun cuando gruesa y tendencial, no debe desestimarse. El sistema de gobierno democrático basado en los principios de soberanía popular, elegibilidad de gobernantes y legislación fundamentada en la comunidad debe encajar, en líneas generales, con el sistema de propiedad que rige la economía y con los poderes de clase que allí se originan. La democracia capitalista contiene, por lo mismo, las contradicciones básicas, la dinámica fundamental y los desarrollos posibles que caracterizan al régimen burgués de producción. A partir del hecho cumplido del carácter capitalista de nuestra sociedad como

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Democracia Violencia y democracia en Colombia

rasgo común con otras sociedades hay que advertir, sin embargo, los rasgos específicos de la articulación del país al concierto mundial del capital. Desde ese momento debe verse a Colombia como un concreto social que, pese a los débitos con una historia general, empieza a presentar un acentuado perfil propio. La lógica de convergencia entre su ordenamiento socioeconó mico y su sistema de gobierno se particulariza, de modo que su democracia no es ya la demo cracia occidental y por añadidura cristiana sino una actual democracia concreta. Lo de violencia y democracia en Colombia es, en fin, la relación de dos fenómenos que se explican entre sí. La violencia colombiana no es ajena a la democracia colombiana, puesto que ésta ha estado inhabilitada históricamente para asimilar la novedad y la diferencia de otras fuerzas sociales y políticas. Es una democracia con un déficit de representación largamente acumulado, a causa de su también larga tradición en regímenes políticos excluyentes de sec-tores importantes de la comunidad. Y es una violencia que con todo lo cuestionable que pueda ser, se genera y reproduce en unas condiciones que, por desgracia, la sustentan. 2. De la paz propia y la violencia ajena De violencia y democracia se tiende a hacer un enfrentamiento de términos contrarios e irreconciliables. Así como la oposición salud, enfermedad, normal-anormal hace del cuerpo y la mente humanos una contradicción formalizante (la aparición de uno de los dos elementos niega, en el acto, la existencia del otro), así también en la sociedad la patología y la desviación de la violencia deben negar la existencia de una democracia situada en el otro y positivo extremo del antagonismo.

Más allá de la inercia propia de los lugares comunes y su gran capacidad para congelar la realidad, habría que reconocer en esa visión el trasfondo ideológico de una dinámica con intereses políticos particulares. La democracia, sobre la cual se supone construida nuestra nacionalidad desde sus mismos orígenes, niega la violencia como antítesis para descalificar, con ello, la emergencia de cualquier contrapoder que amenace el establecimiento y su cúpula institucional de gobierno. Ni qué decir, como lo comprueba un rápido vistazo a la historia del país, que el discurso anti-violencia no es ninguna garantía contra ella. Pero es que el papel de la ideología no es convertir la palabra en hechos sino más bien transfigurar los hechos en palabras. La democracia se idealiza ya no solo como futuro sino también como presente, y sus complejas y ásperas contradicciones son sustituidas por un maniqueísmo donde la paz es el Bien inherente a nuestra realidad y la violencia es el Mal ajeno, extraño a nuestro sistema social. Es una abstracción que recubre, bajo el ritualismo de sus esquemas de orden, los profundos movimientos que sacuden la estructura de la sociedad colombiana. Una Democracia escrita en mayúscula, una prestigiosa generalización que moldea la realidad según cánones ajenos a nuestra punzante y extraordinaria conformación sociopolítica. La democracia es, sin duda, una vieja inquietud en la historia del hombre y hoy puede decirse que ya no desaparecerá sino con las últimas huellas de nuestra especie sobre la tierra. De todo ese transcurso por los espacios y tiempos humanos, de todo ese trasegar por conceptos diversos, la democracia ha ido recibiendo el dudoso privilegio de erigirse en autosuficiente principio explicativo. Llegamos así a ese mo mento, del cual somos contemporáneos, en que la

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Democracia Violencia y democracia en Colombia

democracia se abstrae de sus condiciones concretas de sustentación y es apenas una forma vacía y trans-histórica que pretende codificar cuanto acontecer económico, social y político pueda darse. Por eso, desde la antigüedad clásica hasta la Revolución Francesa, desde la Comuna de París hasta la Revolución de Octubre, la democracia ha concluido en un modelo, en un paradigma sobre el cual tendrían que encarnar todas las experiencias nacionales para hacerse comprensibles e identificables y ocupar así un lugar de reconocimiento en la historia. O no digamos un modelo sino dos, dos grandes paradigmas. Porque hay una democracia que desde la antigüedad clásica hasta la Revolución Francesa se ha dado en llamar Occidental; y otra que, a pesar de haberse originado en la Comuna de ese mismo París donde antes refulgió la guillotina antiaristocrática y de haber sido pensada por dos apellidos tan alemanes como Engels y Marx, no parece tener méritos suficientes para llamarse Occidental y solo alcanza los suspicaces motes de bolchevique o roja. Tenemos allí, pues, en esos dos modos, dos tipos de democracia que acreditan para sí, como cla ves únicas de interpretación, todas las posibilidades significativas de génesis, de evolución y de sorpresa histórica en el campo del ordenamiento sociopolítico. Y niegan en consecuencia que la historia real, o mejor las historias concretas de los hombres, han hecho y hacen no una o dos democracias sino muchas democracias concretas y reales. Muchas vicisitudes sociales dentro de una temporalidad que no ha sido única sino diversa y fragmentada. Cada uno de esos dos modelos descalifica al otro desde sus propios discursos de los medios y fines, puestos al servicio de la organización social. El capitalista dice de sí mismo que son el individuo y sus libres expresiones económicas y culturales, la

base del mecanismo orientado a asegurar el equilibrio dinámico entre las diferentes opciones de los sujetos sociales; y le censura al "otro" ser un proyecto estatal totalitario en el cual algunos logros masivos en educación, salud y acceso al empleo, no compensan las dramáticas inhibiciones a la libertad y los derechos humanos. El socialista dice de sí mismo que son las clases sociales expoliadas por la acumulación capitalista las llamadas a crear un nuevo orden en la distribución de los poderes económicos, sociales, políticos; y le censura al "otro" ser un simple discurso ideológico sobre la libertad humana que encubre las objetivas desigualdades del sistema. Cada una de esas dos democracias se considera "real" en contraposición a la antagonista, vista como una simple ideologización de las pro fundas carencias que aquejan su estructura social. Se instaura de hecho un mundo antipodal, de fracturas irreconciliables, donde la his-toria aparece dotada de un fin que es el de su propia justificación como realización humana: la desaparición de uno de los tipos de democracia y el reino, que será el de la verdad, del sobreviviente. Por ello el presente no hace más que dar señales de esa irrenunciable teleolo gía; desde un lado -se dice que los sistemas socialistas marchan, a su pesar, a una progresiva capitalización y aburguesamiento de sus condiciones de vida; desde el otro, que los sistemas capitalistas albergan en sus entrañas fuerzas destinadas a destruirlos. El modelo a la postre triunfante, vencedor gracias a una supuesta selección social que no puede dejar de hacerle justicia al que exprese de mejor manera el progreso y la racionalidad humanos, encarnaría un sino histórico autenticador del proyecto social. De esa autoproclamación virtuosa se desprende que la violencia es algo extraño a la constitución "natural" de la democracia. Su presencia, considerada

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casi siempre como episódica, le ha sido importada desde el campo contrario; se habla entonces de fuerzas antinacionales apoyadas desde afuera por el imperialismo, en un caso, o de planes antipatrióticos inspirados y apoyados por el comunismo internacional, en el otro. Tal Democracia con mayúscula a partir de la cual identificamos el ordenamiento político colombiano no es más, por tanto, que uno de los polos desde donde se escribe la maniqueísta historia del destino humano. En ese texto único donde solo convergen dos grandes oposiciones argumentales, Colombia y muchos países como el nuestro constituyen apenas unas cuantas notas de pie de página, simples derivaciones explicativas de ese gran libro general que protagonizan dos superpotencias, dos estructuras socioeconómicas, dos tipos de demo-cracia, dos razones opuestas, dentro de un finalismo histórico que hará prevalecer una de ellas. Por desgracia y en virtud del reduccionismo que hace de lo particular una réplica a escala menor de lo general, la polarización Este-Oeste condiciona importantes reflejos en la conciencia social. La violencia, ese agente externo inherente a la contradicción dualista de los modelos, se vuelve en Colombia un deliberado y perverso proyecto de desorden diseñado más allá de nuestras fronteras. Lo social se subjetiviza y se reduce a una voluntad desestabilizadora que hace de quienes ejercen la vio lencia dentro del país, unos simples enemigos de la patria. Que no existe una lectura original, auténtica, propia, de la democracia colombiana es, en fin, uno de los planteamientos acá suscritos. Y no es que se quiera introducir el supuesto de una autóctona e irreductible realidad nacional, la creencia en un purismo originario oculto tras de una idiosincrasia por rescatar. Esto, como se sabe, no es más

que una falacia o en el mejor de los casos, el provinciano mecanismo de defensa ante el vértigo provocado por esa pro-funda mundialización de las sociedades nacio nales cada vez menos provistas de los visibles referentes a que estaban acostumbradas. Lo que se propone es, más bien, tener en cuenta que la democracia colombiana, esa siempre áspera y esquiva noción y realidad, constituye algo que si bien se deja leer con el vocabulario existente, exige la confección de una nueva gramática política, de una nueva sintaxis política. Por lo pronto, es preciso partir del hecho de que nuestro sistema es tributario de uno de los dos polos enunciados, el burgués liberal, el mismo que con un curioso orgullo genealógico es llamado por los dirigentes del país "la civilización occidental y cristiana a la cual pertene-cemos desde el principio mismo de la naciona lidad" (99). Esa fuente histórica es irrecusable y hay que analizarla en su aparición y recorrido a lo largo de toda la evolución nacional colombiana. Pero si, como se ha dicho, urge superar el ceñido maniqueísmo de los modelos tendríamos que, empezar por excluir tanto la exalta-ción valorativa de nuestra filiación actual, como su demérito a favor de un viraje que supuestamente nos llevaría al lado opuesto. El presente de la democracia colombiana no es ni el pasado ni el futuro de ninguna de las demo cracias mayores llámense éstas Estados Unidos o la Unión Soviética, Francia o China. Tampoco lo es de ninguna de las democracias me-nores llámense éstas Taiwan o Cuba, Costa Rica o Nicaragua. La situación actual de nuestro sistema político- social, la evolución que de él podemos esperar,

99 Cualquier discurso, de cualquier dirigente, en cualquier momento de emergencia o de efemérides del país.

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debe hacerse comprensible y por lo tanto manipulable una vez desmontemos la arquetipia que nos fija a ejemplos ex-tranacionales como lugares donde la esencia y las características primordiales de la democracia, hacen el camino para los demás. La violencia en Colombia, ese fenómeno que avanza y cubre la sociedad de manera cada vez más alarmante es, sin duda, una de las realidades más exigentes en cuanto a las ópticas de análisis se refiere. Un primer interrogante bastará para resaltar lo anterior: ¿Es la violencia en Colombia una aberración de su democracia o es lo propio de ésta, un elemento consustancial a su estructura y funcionamiento actuales? 3. Los bienes de Ultramar Sobre la violencia en Colombia ha habido diversas y encontradas posiciones. Desde la, perspectiva académica se encuentran ópticas unívocas que apuntan hacia el carácter sicológico, antropológico, sociológico o político del problema, y ópticas multivariables como es el caso del reciente informe de la Comisión de Estudios sobre la Violencia (100). Ya desde la perspectiva ideológica, las opiniones vinculadas al establecimiento han tendido a negar la violencia como fenómeno derivado de condiciones nativas para darle una filiación foránea; y en cuanto a las opiniones anti-establecimiento ellas comparten, en lo esencial, la misma deformación de las anteriores pese a sus enfáticos esquemas sobre las contradicciones internas entre explotadores y explotados. En esta última hay, sin embargo, dos tendencias: la que le confiere a la violencia colombiana carac terísticas propias de las sociedades

100 Gonzalo Sánchez et. al., Colombia: Violencia y Democracia, Universidad Nacional, Bogotá, 1987.

capitalistas centrales, y la que hermana esa misma violencia con la ocurrida en ciertos países dependientes, protagonistas de abiertos enfrentamientos con el imperialismo. En uno y otro caso la vio-lencia ha sido extraída de contextos históricos y lógicos externos y trasplantada a nuestra realidad. En el segundo caso podría decirse que las proezas del imperialismo a lo largo y ancho del planeta, han marcado de diferente manera el pensamiento nacionalista y contestatario colombiano. Durante el presente siglo, Estados Unidos ha personificado el imperio agresor y de él pue de decirse que, a diferencia de otros países del área latinoamericana, Colombia ha sido víctima, en condiciones que pudieran comprometer la sensibilidad de amplias capas de población, solo una vez. Fue el suceso de Panamá. No obstante la magnitud de la agresión que le amputó al país un miembro importante de su cuerpo geográfico, los efectos en cuanto al soporte de una conciencia nacional no fueron ni sólidos ni perdurables. Varias circunstancias se oponían á ello. Pese al esfuerzo centralizador del 86, éste no alcanzó a integrar en una unidad económica, cultural y de solidaridad política a la sociedad colombiana. Como si lo anterior fuera poco, la Guerra de los Mil Días fracturó al país en dos antagonismos que desviaron la atención y disminuyeron los reflejos defensivos de la colectividad frente a los embates externos. El zarpazo imperial dolió, sin duda, pero más allá de los reducidos grupos dirigentes de la economía, la opinión pública y la política, nada parecido a una conciencia na cional masiva alcanzó a gestarse. Peor aún, esos mismos grupos se encargaron, como pre-supuesto de sus negociaciones con Estados Unidos y la nueva República de Panamá, de morigerar los rencores.

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El recuerdo de Panamá y lo que esto significaba en términos de un concepto sobre el imperialismo quedó, como memoria elitista, en la conciencia de las minorías ilustradas. Años después Marco Fidel Suárez, el hijo del pueblo por ser de padre desconocido, culminó la terapia de perdón mediante su fervorosa invocación a un nuevo paternalismo continental: Res-pice Pollum. En la década del sesenta, el imperialismo norteamericano se volvió palabra de yugo y liberación futura en sectores de una clase media intelectual que encontró en la Revolución Cubana el espejo de sus propias ansiedades. Las ciento cincuenta millas que separaban a la isla caribeña de Estados Unidos -y lo que esto significaba en términos de una estrecha geopolítica llena de agresiones directas-;, se convirtieron en la misma distancia que separaba a Colombia del país del Norte. La violencia exportada a Cuba desde Washington bajo la inapelable forma de invasiones, "raids" aéreos, bombardeos costeros, terrorismo económico y personal contra dirigentes, se volvió la violencia del imperialismo contra el movimiento popular colombiano. La reducción estaba hecha. La realidad de la dependencia como un fenómeno de articulación asimétrica entre centro y periferia sometida a variadas cadencias históricas, económicas y geográficas derivó, por lo visto, en la personificación de una voluntad perversa opuesta desde el exterior a todo lo que significara desarrollo popular. Para la casi totalidad de la izquierda colombiana el imperio se convirtió en el exportador de la violencia, de su realidad y su concepto, toda vez que por acción directa o mediante la burguesía y los terratenientes "vendepatria", hacía de ella su principal instrumento de poder. La clase dirigente no producía su propia violencia puesto que era apenas un médium entre el pueblo

victimado y el gran garrote exterior; era el "zombie" del imperio. Las clases populares tampoco producían su propia violencia, eximidas como estaban de toda responsabilidad gracias al carácter estrictamente defensivo que se le confería a sus acciones. El imperialismo quedó así convertido en un absoluto que incluía dentro de sí toda la dinámica interna del país y, por lo mismo, casi todas sus posibilidades de interpretación. La otra tendencia antiestablecimiento, antes mencionada, es la que trata de aplicarle a nuestra violencia los esquemas de constitución y lucha de clases que predominaron en algunos momentos de desarrollo del capitalismo europeo: en Inglaterra, Francia y Alemania por ejemplo. Este es, sin duda, un camino de -análisis más libresco que real, más tributario de la reverencia al texto y a los paradigmas históricos que afirmado, como debe ser, en la observación sin prejuicios de nuestras propias condiciones de desarrollo sociopolítico. La primera función de la violencia -decía Walter Benjamín-, es la de crear derecho. Y enfatizaba después: "toda violencia es, como medio, poder que funda o conserva el derecho" (101). En cuanto a los países burgueses desarrollados, eventualmente tomados como modelo, puede decirse que en ellos la democracia ha sido producto de un proceso terminal de violencia donde ésta ha generado, por fin, un derecho. Este a su vez ha normatizado la vio lencia, la ha institucionalizado y legitimado de acuerdo a los fines de un Estado que representa el consenso de los actores sociales. Los acto res sociales, en la plenitud de un proceso revo lucionario que los integra dentro de un proyecto de

101 Walter, Benjamin, "para la crítica de la violencia", en Angelus Novus, la Gaya Ciencia, Barcelona, 1971, pp. 181-3.

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clase, delegan en el Estado el medio de la violencia ahora deslegitimado como instrumento privado y de inmediato legitimado como recurso oficial. La violencia -en los términos de una etapa histórica en la cual se realizan un proyecto social y una clase o conjunto de clases- ha terminado. Lo que sigue es la conformación y ampliación de una cultura de la democracia que busca integrar consensualmente a la comunidad alrededor de los fines y medios de la nueva organización sociopolítica. Es importante resaltar, del bosquejo antedicho, algunos puntos. En primer lugar, que en ese tipo de sociedades la violencia que colocó a la burguesía en el poder tuvo el sentido' de una violencia para la sustitución de una clase por otra, fue el instrumento de una visión clara y compartida para crear un orden social distinto al existente. Era una violencia para la sustitución social que estaba posibilitada históricamente, entre otras cosas, por la conformación diferenciada y ya madura de unas clases frente a otras, y por un nivel suficiente de complejización de la estructura social. En segundo lugar y derivado del anterior, debe tenerse en cuenta el hecho de que la generalización de las relacio nes burguesas al conjunto de la sociedad en virtud del creciente desarrollo capitalista, posibilitó el reconocimiento masivo del protagonismo político e ideológico de la burguesía. Esta pudo generar y trasmitir a toda la comunidad una representación de lo democrático eminentemente propia, generalizar lo particular y volverlo imagen social compartible y, en lo funda-mental, defensable. La cultura de la democracia, una evolución gradual y cada vez más amplia, se hizo posible. Pero lo fue, además, en virtud de una cultura del Estado ya preexistente, tan importante en algunos países europeos por el peso de la tradición monárquica como elemento

unificador y, por tanto, como soporte de una conciencia nacional. Esa cultura del Estado permitió la asimilación en los ciudadanos, y casi a nivel de reflejo, del principio que Hannah Arendt enuncia en términos de que el poder no necesita justificación porque es inhe rente a la existencia misma de las comunidades políticas pero sí requiere, en cambio, legitimidad (102). La legitimidad se la daba el Estado a sí mismo y le era conferida por los individuos en la medida en que el proyecto democrático se hacía representación social mayoritaria. Ya allí la violencia por fuera del Estado resultaba a las claras injustificable y solo podía legitimarse dentro de él. El caso colombiano no es identificable con los procesos seguidos por el capitalismo europeo en la constitución y enfrentamiento de las cla ses sociales. Respecto de la sustitución del orden social es claro que nuestra burguesía no se hizo a sí misma en lo económico y social, ni conquistó el poder político a través de antagonismos conducentes a la revolucionaria derrota de una clase rival. La burguesía colombiana fue en buena medida, y sin desestimar por ello los condicionantes internos, el subproducto de la particular inserción de nuestro país en la red del mercado mundial capitalista. La oligarquía criolla recibió de un proceso independentista su corporeidad geográfica, y de ese mismo comercio mundial por donde transitaban mer-cancías pero también ideas, los conceptos para darle sentido histórico a esa materialidad encerrada entre fronteras: Nación, Democracia, Estado. La violencia triunfante contra España creó derecho, pero encarnado no en una clase con la

102 Hannah, Arendt, Sobre la Violencia, Cuadernos de Joaquín Mortiz, México, 1970, p. 48.

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necesaria homogeneidad y conciencia de sí misma sino en una oligarquía fraccionada y divergente, pronto derivó en derechos. Dere chos regionales, de facciones políticas, de caudillos, de gremios y de un Estado que era el hospedaje transitorio de los adores sociales en pugna. La violencia como medio para un proyecto social sustitutivo que hizo de la burgue sía europea una clase revolucionaria era, en nuestra oligarquía, el instrumento para finalidades parciales contrapuestas, heterogénea-mente estructuradas y sin un polo de validación común. En armonía con los rasgos anteriores una cultura del Estado, una conciencia de la Nación y una cultura de la democracia eran, poco menos que imposible. La democracia no podía ser un conjunto de valores consensuales e interiorizados por la mayoría de la población sino, o el discurso ritualista de los usufructuarios temporales del poder público, o el pretexto argumental de quienes, desde fuera, trataban de conquistarlo. Cada fracción de la oligarquía hacía de la democracia su propio conjuro político y su oportunidad particular de subvertir el precario equilibrio institucional vigente. Y dentro de cada fracción, las masas campesinas veían en el caudillo todo lo que era posible saber sobre la Nación, el Estado y la Democracia colombianos. Cuando la oligarquía, después de un largo y traumático proceso de crecimiento, alcanzó la mayoría de edad burguesa, las secuelas de su mal formada constitución resultaron, pese a todo, inocultables. Si la burguesía europea se había hecho como clase contra la aristocracia y se sostenía como tal contra el proletariado, la burguesía colombiana había evolucionado sin antagonismos probatorios de sus condiciones de fortaleza e integridad. Era una clase formada sin competencias aquilatadoras, fuera del campo de batalla

social, complacida por lo mismo en un autocultivo propiciador de disensio nes y hostilidades intestinas. Las clases que acceden al poder tras el violento enfrentamiento con otras clases triunfan sobre la violencia, e impiden su efecto "boomerang" al legitimarla como medio exclusivo de un Estado controlado por ellas mismas. Las clases que como la bur-guesía colombiana no han pasado por la escue la de la revolución social, tienden a descuidar el desarrollo de su identidad y de su aceptación por consentimiento a nivel de la sociedad toda. Le dan así lugar a la aparición de finalidades parciales a contracorriente del fin que, como proyecto establecido, legitima la sociedad glo bal. Y le dan por lo mismo lugar a la hipertrofia de ciertos medios, en este caso la violencia, que por no ser asimilados por el fin general, en este caso la democracia, se vuelven legalidades de sus propios fines. Pero si el caso colombiano no es identificable con el modelo europeo de lucha de clases para la sustitución social, es porque el enteco y lento desarrollo de la burguesía nacional conlleva la magra y difícil conformación de las clases y sectores antiburgueses. Tenemos, en conclusión, que el desarrollo político ligado a estos últimos no ha sido lo suficientemente amplio y profundo como para generar un coherente proyecto de sustitución social, de cambio estructural de un ordenamiento socioeconómico por otro. Entonces, si esto es así, ¿cómo explicar la aparición y crecimiento constante de la violencia política y social en el país? 4. De la participación a la sustitución social Las democracias burguesas se mueven entre regímenes políticos Inclusivos y Exclusivos. Los primeros se caracterizan por la amplitud del campo de

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representación del Estado para acoger y resolver los distintos intereses que se mueven en la comunidad económica y social; los segundos apuntan a un carácter contrapuesto, ya que el campo de representación social del Estado es muy estrecho, ocupado apenas por uno o varios sectores de tendencias hegemonizantes. La democracia se mueve entre uno y otro polo -cuyos límites de máxima y mínima representatividad social son relativos-, sin que ello indique un sentido, una razón progresiva o regresiva de lo más a lo menos, o de lo menos a lo más. Existen continuidades, saltos hacia atrás o adelante, rupturas en un discurrir histó-rico donde no hay aún seguro contra la sorpresa. En Colombia, la sucesión de regímenes políticos Exclusivos le ha dado una conformación y una continuidad especial a su democracia. Dentro de ellos habría que rescatar apenas dos excepciones, la de los gobiernos de López Pumarejo y Belisario Betancur, que marcaron frustrados desplazamientos hacia una mayor representación del Estado respecto de intereses socioeconómicos marginales, el primero, políticos, el segundo. Pero fuera de estas dos rupturas de corto aliento y escasos resultados finales la democracia colombiana ha sido com-patible, mecánicamente coherente, con las relaciones de producción de nuestro atrófico sistema capitalista: excesiva concentración de la riqueza, irresolución de los problemas agrario y urbano, crecimiento del sector informal, de-pendencia económica de factores externos. Que a la economía le vaya bien y al país mal, según palabras recientes de un alto directivo gremial, no es, como podría parecer, una contradicción sino un consecuente de la más pura estirpe lógica; los vientos de bonanza para una acumulación de la riqueza y una

valorización del capital tan altamente concentrada en pocas manos deben sumir al resto, casi todo el país, en la frustración y el resentimiento. La concentración de las oportunidades econó micas y políticas propias de un régimen Exclusivo provoca violencia. Arriba, porque en este tipo de régimen predominan gobiernos débiles donde el estrecho campo de representación social del Estado les resta apoyo, es decir, poder; y la pérdida de poder, al decir de Hannah Arendt, se convierte en una permanente tentación de sustituirlo por la violencia (103). Abajo, porque la dinámica de marginalización creciente propia de este régimen provoca también, en los sectores excluidos, la tentación de hacer de la violencia un medio legítimo para sus fines de integración al desarrollo social. La violencia originada desde arriba, desde el Estado, es una violencia para la conservación social. De acuerdo al principio del orden, establecido mediante una Constitución fundamentada en la soberanía del pueblo, éste le confiere al Estado el ejercicio de una violencia legal en cuanto conservadora de las normas que le dieron cuerpo al sistema de gobierno. El referente constitucional, supremo valor jurídico de la gestión gubernamental, se erige así en el garante formal de que la acción represiva del Estado estará ajustada al marco de poder conferido por la comunidad. Pero esto, que como razón general de derecho político legitima la coerción estatal en la democracia burguesa tiende, en las duras pruebas de la realidad, a desvirtuarse. En el caso colombiano, por ejemplo, es visible que la razón jurídica de la violencia estatal le ha dado paso, casi siempre, a la razón política de la violencia estatal. El incon-tenible deslizamiento de un campo al otro

103 Idem., p. 51.

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muestra, a las claras, la incompetencia de la democracia colombiana para mantenerse en el perímetro de la formalidad burguesa y su proclividad a engendrar una realidad cada vez más conflictiva y menos controlable. La extrema parcialización política de las prácticas estatales, de su aparato, se convierte, por su carácter excluyente, en el opuesto de un mandato cons titucional cuya juridicidad dice integrar los par-ticularismos en un estatuto general. La violencia para la conservación social, autorizada por el constituyente primario, es desbordada por otra violencia que desde las entrañas del Estado pretende conservar, ya no un orden omnisocial sino, por el contrario, una estrecha concertación entre parcialidades socioeconómicas. Fenómenos tales como el justicialismo paramilitar, la debilidad del poder judicial, la corrupción administrativa, el intervencionismo creciente de las fuerzas armadas en la vida social al lomo de un amplio concepto de orden público, la inhibición gubernamental para concebir y ejecutar proyectos de amplia integración social son, entre otros, indicadores fehacientes de la responsabilidad que, por acción y omisión, le compete al Estado en el engendramiento de la violencia. La aparición de, algunos de esos fenómenos y el recrudecimiento de otros durante los tres últimos gobiernos confirma el carácter Exclusivo de un régimen político que, como el del Frente Nacional, le dio al campo de representación del Estado una mezquina capacidad receptiva de agentes y problemas sociales. La tentación de la violencia por efecto de la pérdida de poder que enunciaba Hannah Arendt es, pues, aplicable a nuestra realidad. Como régimen político Exclusivo el Frente Nacional creó unas instituciones para la lucha por el gobierno y el ejercicio de éste, que aislaron al

Estado del vasto teatro social y lo fueron confinando al secreto y privado ajetreo de la transescena. Reducido su accionar a las maquinaciones de las cúpulas dirigentes, el Estado perdió, paso a paso, su capacidad de representación social y, por tanto, su potencia leguladora de conflictos. La debilidad del Estado para arbitrar e integrar todo el campo social se volvió, de hecho, el poder de parcialidades sectoriales, gremiales y políticas para asimilar dentro de sus intereses el campo institucional del Estado. En la medida en que se privatizaba la lógica institucional pública y se reducía la sustentación social del Estado se le abría camino a una violencia que, desde arriba y a partir de la facultad jurídica de represión, desplegaba nuevas formas abiertas y encubiertas de coerción física. Ahora bien, la violencia generada desde abajo manifiesta dos modalidades según sus objetivos de participación en el esquema socioeconó mico vigente o de sustitución del mismo. Se tiene así una violencia para la participación social y una violencia para la sustitución social. La primera de ellas se da como expresión y búsqueda de integración, más no de destrucción, del sistema de distribución de los bienes económicos, políticos y culturales de la sociedad en su orden vigente. Es el recurso, el instrumento por medio del cual determinados grupos sociales justifican el acceso a un beneficio del cual se han sentido sistemáticamente excluidos. En Colombia y del fondo de la guerra partidista que asoló el país hasta finales de la década del cincuenta, surgieron las primeras manifestaciones de la violencia para la participación social. Algunos grupos del campesinado liberal enfrentados a la represión conservadora ampliaron progresivamente su perspectiva de lucha, de modo que, además del derecho a la

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vida, se batallaba por un derecho al trabajo en el marco de una reforma agraria que condicionara el poder terrateniente. El rechazo de los terratenientes locales a tales demandas y su capacidad de convocar al Estado en su ayuda, fue motivando el forzoso desplazamiento de importantes núcleos campesinos de las áreas tradicionales de cultivo hacia las fronteras económicas. Fue el principio de una colonización coactiva pero que dadas las particularidades de la población en movimiento, adquirió el sentido de una Colonización Armada. En este fenómeno se combinaban dos elementos. El elemento bélico era la continuación del pasado inmediato de lucha contra el gobierno conservador y los terratenientes locales pero también, y de modo importante, el escudo frente al relanzamiento de la represión oficial y privada contra un mo vimiento portador de demandas agrarias concretas y orgánicas. El elemento colonizador expresaba el rechazo de los campesinos a des-componerse en proletariado rural o urbano y su voluntad de rehacer, en otras tierras, su condición de pequeños y medianos propietarios. De pequeño-burgueses rurales. La especificidad de la Colonización Armada -base del desenvolvimiento futuro de importantes núcleos guerrilleros de las FARC y punto de partida de la organización campesina concebida por los animadores comunistas que orientaron el movimiento-, era la presencia de una reivindicación burguesa instrumentada por un dispositivo militar y una equívoca retórica antisistema. El verdadero trasfondo de este proyecto no era, por tanto, anticapitalista sino antimonopolista. No estaba orientado hacia la demolición del Estado capitalista y su sustitución por un Estado socialista, sino más bien hacia una evolución

burguesa que instrumentara cambios como el de una reforma agraria impulsora de la pequeña y mediana propiedad, y una transformación que ampliara el campo de participación política y el umbral de representación de clase de los poderes públicos. La gradual evolución de la violencia para la participación a la de sustitución social propia de las FARC ilustra, con máxima elocuencia, la mezquina capacidad integradora de la democracia colombiana. Todavía cuando se realizó la Quinta Conferencia Guerrillera podía hablarse de una violencia para la participación social en las FARC. Aún en esa fase, las demandas y los lineamientos táctico-estratégicos fundamentales de la Marquetalia de 1964 seguían gravitando sobre la estructura del movimiento. Hubo en el ínterin, por cierto, modificaciones de realce como el reagrupamiento de unidades en el llamado Bloque Sur, la constitución de las FARC propiamente dichas, y una serie de ajustes de orden organizativo a nivel de los mandos, de la distribución de los destacamentos y del apoyo logístico. No obstante las FARC conservaban, como auto representación, la imagen del Movimiento Guerrillero que en 1964, en Marquetalia, se comprometió con una reforma agraria que pese a cierta altisonancia retórica no dejaba de encuadrarse en la perspectiva del más lozano desarrollo burgués. Era una propuesta antilatifundista y en beneficio de la propiedad individual media y pequeña, respetuosa de los asentamientos capitalistas en el campo, hostil, en su nacionalismo, a las explo -taciones rurales norteamericanas y, como es obvio, muy ansiosa por los aspectos básicos de mercadeo, asistencia técnica, crédito y extensión cultural. Para las FARC, sin embargo, tal reforma era un identificador común más formal que real dada su carencia de una

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concepción estratégica respecto del poder que unificara las diversas fuerzas locales. El proyecto agrario, en la óptica de estos destacamentos todavía mayoritariamente campesinos, no era tanto una perspectiva de lucha nacional integradora de fuerzas rurales y urbanas a favor del cambio, cómo una justificación de sus estrechas luchas regiona les. Así se explica la fragmentación y aun el voluntarismo de los mandos que, desprovistos de un nítido norte político, elegían sus áreas de trabajo según consideraciones inmediatistas o individuales. Fue el caso de Ciro Trujillo en su desafortunada concentración del Quindío, de Januar io Valero en el Pato, de las operaciones de 'Cartagena'' y Joselo Lozada. Como lo reconoce hoy Jacobo Arenas, por ese entonces “no teníamos idea clara de lo que es propiamente un frente de guerrilla, o mejor, no hacíamos la distribución de la fuerza en áreas deter-minadas o por departamentos conforme a una concepción estratégica" (104). A partir de la Sexta Conferencia realizada a finales de los años setentas, empieza a emerger en las FARC una visión político-estratégica de sus acciones. Se plantea, por primera vez, la conformación de un Ejército Revolucionario, se organiza la actividad política en las áreas guerrilleras y se delinea un plan-nacional militar bajo la responsabilidad de los recién creados Estados Mayores de Frentes. Después, la Séptima Conferencia de mediados de 1982 corona la rápida transformación que se venía gestando. En el aspecto organizativo se formaliza la iniciativa del Ejército Revolucionario al darle al movimiento el nombre de Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -Ejército del Pueblo (FARC-EP). En el aspecto político se hace una evaluación

104 Jacobo Arenas, Cese el fuego, una historia política de las FARC, Edit. Oveja Negra, Bogotá, 1985, p. 89.

coyuntural de la sociedad y se lanzan dos argumentos de suma importancia: prime ro, que existen "asomos de una si-tuación revolucionaria en el país" para lo cual deben redefinirse la estrategia y la táctica de la organización y, segundo, que "nadie debe llamarse a engaño creyendo que aquí en Colombia puede producirse una apertura hacia la democracia burguesa" (105). El tajante enjuiciamiento al sistema, descalificado para dar de sí algo tan propio como es la democracia burguesa, marca, en las FARC, el paso de la violencia para la participación social a la violencia para la sustitución social. En la rápida sucesión de una forma a otra influyó, de manera prioritaria, el enrarecimiento de la atmósfera política durante el cuatrienio 1978-1982 del presidente Turbay Ayala. No es de ningún modo simple coincidencia que la confe-rencia guerrillera más relevante haya tenido lugar durante el mencionado gobierno. Turbay Ayala contribuyó, como el que más, a exasperar unas ya explosivas tensiones sociales gracias a su intransigente óptica técnico-represiva sobre la problemática nacional. Fue un mandato que acentuó, como si fuera poca la evidencia que el Frente Nacional mostrara ya sobre. los estrangulamientos del sistema, la esclerosis de la dinámica democrática. Dentro de semejante realidad la visión participativa en el orden social de un movimiento con tradición de lucha y cada vez más seguro de su proyección social debía, por fuerza, agotarse. No se trata de minimizar, empero, los factores evolutivos internos que influyeron dentro de la organización pa ra el paso de una forma de violencia a otra. No hay duda que en las FARC ha habido una serie de transformaciones endógenas 105 Idem., p.p. 95 y 107.

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explicativas de la capacidad del movimiento para asimilar virajes estratégicos. Pero esos factores -cambios en la composición social de los militantes hacia una mayor presencia urbana, visión más orgánica de la problemática social, ampliación de su cobertura política y militar a nivel nacional, entre los más importantes- no, podrían explicar, por sí mismos, su reciente metamorfosis. Nada permite asegurar que la sola evolución de las condiciones intrínsecas de las FARC debería llevar, por necesidad, al tránsito de una violencia para la participación social a otra violencia para la sustitución social. Al contrario, la guerrilla no dejó de mostrar por entonces el perfil de un movimiento en el cual aún era visible la primacía del instinto de conservación y de las cautelosas apuestas políticas propias de la pequeña burguesía rural. Ni siquiera la influencia del Partido Comunista en la organización puede argumentar la vigencia, en las FARC, de un destino que la forzara a abanderar la demolición del orden burgués. El Partido Comunista Colombiano es, más bien, el estabilizador reformista de las FARO. Resulta paranoico no reconocer en él al tercer partido tradicional del país, un partido que junto a las infaltables dosis de socioevolucionismo transformista originario de la Unión Soviética no ha dejado de acreditar su coherente espíritu de negación a cualquier proyecto sustitutivo social. El progresivo deterioro de las relaciones entre el Estado y las FARC se debe, pues, más a la falta de voluntad política de un. amplio sector de la clase dirigente para mantener una diná mica transaccional, que a la supuesta y consus tancial proclividad de la guerrilla para volverse la enemiga del sistema. Pero las fuerzas empeñadas en hacer de ciertas contradicciones so-ciales puntos de no retorno, buscan mostrar lo contrario: que son las FARC y

no la misma democracia colombiana la causante de esa específica violencia social y política. Con lo que se derivan, por lo menos, dos ganancias ideológicas para el sistema. La primera, hacer de dicha violencia el producto exportado por una transnacional (la Unión Soviética), mediante una concesionaria criolla (las FARC). La segunda, al forzar el paso de las presiones participativas hacia las sustitutivas, redimir a nuestra democracia actual de sus limitaciones, eximirla de la vía transaccional y señalar a los con-testatarios como actores empecinados en mantenerse más allá de las posibilidades integradoras del sistema. Solo un tipo de régimen político Exclusivo como el nuestro puede crear, de un contradic tor asimilable por el establecimiento, un antagonista irrecuperable. Es ahí, en esa sobredi-mensión del opositor, donde se revela la estrechez y la falta de oxigenación de la democracia colombiana. La dirigencia del país no logró nunca apreciar la vocación reformadora de las FARC y entender que sobre éstas podría tener más efecto desmovilizador un buen cañonazo de reforma agraria integral que una gran ofensiva montada por todas las brigadas militares del país. ¿Es esto, ya, un hecho irreversible? La futurología no es un camino apropiado en el análisis social; es el pasado y las perspectivas del presente las que autorizan a dudar, con todo, de la capacidad de la democracia colombiana para desactivar, en este punto, la violen-cia de las FARC. Otro caso de violencia para la participación social es la del narcotráfico. La del narcotráfico es una violencia que representa, en su mayoría, grupos sociales emergentes enfrentados a un establecimiento cuyas pautas de asimilación económica, política, social y cultural respecto

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de ellos ha sido hipócrita, vacilante y, en todo caso, contradictoria. Una buena gama de caracteres del régimen político Exclusivo, propio de nuestra democracia, se ha hecho visible a la luz de tal problema. Uno, bien importante, es el aislamiento de la dirigencia económica y política vinculada al Estado frente a fenómenos incubados en el plano profundo de la sociedad. Esa distancia entre el país político y el país nacional, recurrente figura verbal de las oposiciones liberales de turno, es sin duda una verdad de graves consecuencias. Alrededor de las iniciativas individuales y familiares de personas por lo general ubicadas entre la clase media típica y la baja para hacer del comercio de la droga una vía de ascenso social, se fue gestando la nueva realidad social del narcotráfico. Se trataba de la irrupción de noveles polos económicos y culturales que, a diferencia del comportamiento tradicional y por las características mismas del oficio, estaban dotados de una gran movilidad no solo en el ámbito geográfico nacional sino también dentro de los circuitos de la economía legal. El origen social de los actores y la versa-tilidad exigida por la ilegalidad y altas tasas de rentabilidad del negocio le confirieron a éste una enorme potencia de expansión y de vinculación, a muy diferentes niveles, con grupos sociales cada vez más amplios. Muy pronto las diferentes fases de la empresa, importación de pasta de coca y cultivo de la planta en el país, procesamiento, vigilancia, comercialización, inversión y consumo de las ganancias, búsqueda y sostenimiento de los nuevos status socia-les, fueron creando un tejido de compromisos y lealtades que llegó a comprometer un amplio sector de la sociedad. Hacia arriba y abajo de la escala social los llamados "dineros calientes" fueron objeto de buen recibo;

arriba, de modo furtivo y con los melindres morales y juríd icos necesarios para no dejarle olvidar al recién invitado su calidad de advenedizo; abajo, de modo abierto y con el sentimiento compensato-rio o crudamente revanchista de quienes esperaron en vano, por mucho tiempo, la conversión a pesos de las promesas de políticos y funcionarios oficiales. En la actualidad lo del narcotráfico no es lo que ciertos criterios de sanidad social consideran: un fenómeno espurio, el tumor extirpable del organismo social colombiano. Este simplista recurso a la mutilación, propio de los moralismos y la expedita óptica administrativa, deja a un lado el hecho de que junto a la poderosa y proteica presencia del narco-capital en la eco-nomía colombiana, existe una amplia narcocultura. Una cultura que, por un lado, valoriza el tráfico de drogas como vía adecuada de ascenso social, al traficante como empresario intrépido y a muchas de sus inversiones como oportunos y loables aportes a zonas y sectores sociales donde el Estado apenas se ha hecho presente; y que, por el otro, desva loriza muchas de las acciones oficiales en su contra al considerarlas fariseas, inútiles o antinaciona les. La violencia del narcotráfico, limitada en su principio a aspectos técnicos defensivos respecto de las acciones policiales de rutina, se fue convirtiendo gradualmente en - la violencia para la participación social de los Extraditables. El paso de una a otra marca uno de los más dramáticos itinerarios de errores políticos, falacias morales, cegueras históricas y costos sociales de la sociedad colombiana actual. Y señala, además, la esclerosis de los vasos comunicantes de una democracia incapaz de articular en su dinámica la irrupción de novedades sociales.

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Es en la problemática de la representación social del Estado y no en la de los valores morales y administrativos donde debe situarse el análisis del narcotráfico. El abierto enfrentamiento entre el Estado y los Extraditables es, pues, un problema político cuya solución atañe a la vo luntad de los gobiernos para ampliarle al Estado la capacidad integradora de fenómenos que, por su raigambre social, no pueden ser tratados como simples casos de policía. Los Extraditables son y encarnan una fuerza social y económica que pide reconocimiento y participación social y política. Contra esa fuerza muy poco puede la obcecación de ciertas cúpulas dirigentes enredadas en el peligroso ilusionismo de escamotear la realidad mediante ruidosos expedientes de repulsa moral y vacilantes trámites de contención judicial. Por fortuna, del ostracismo en que estaban confinadas, vuelven a asomarse las palabras diálogo y lega-lización. En el país, dos declaraciones recientes e importantes: la del obispo Darío Castrillón, presidente del CELAM, quien le dio la ca tegoría de problema político y por tanto negociable al narcotráfico; la del procurador encargado, Alfredo Gutiérrez Márquez, quien en pos del realismo político y económico, convino en la necesidad del diálogo con los Extraditables y la legalización del narcotráfico. Fuera del país y más notable aún, en los Estados Unidos, una conclusión importante: la del estudio del Instituto de Investigaciones del Pacífico para las Políticas Públicas que muestra el fracaso de la represión en los mercados del consumo y la producción; y concluye sobre este último que, "al contrario de lo que se cree, la guerra contra las drogas en los países del Tercer Mundo en vez de garantizar seguridad, garantiza inestabilidad" (106). ¿Será que también en 106 Semana, Bogotá, febrero 23-29 de 1988.

este caso la democracia colombiana mantendrá su perversa vocación para preservar los factores de la violencia? Ahora, una aclaración sobre otros grupos guerrilleros que a diferencia de las FARC no evolucionaron de una violencia para la participación social a una violencia para la sustitución social sino que, desde el principio, se proyectaron sobre esta última. Una violencia portadora de una razón para revolucionar las estructuras económicas, sociales y políticas. Y que, por el hecho de movilizar un proyecto sustitutivo global de la sociedad, implica una violencia de cla ses: la que lidera la empresa de conquista política y la que se defiende de tal objetivo. La concepción radical clasista que inspira a estos grupos lleva a un tajante alinderamiento de las contradicciones existentes entre clases y grupos sociales. Sus objetivos revolucionarios a largo plazo desembocan, en consecuencia, en una cruzada anticapitalista sobre cuyo desenlace debe fundarse el socialismo. No obstante, el tipo de socialismo varía según la organización: el EPL y el ELN; agrupaciones de una notable estabilidad doctrinaria, justifican los modelos maoísta ortodoxo y cubano, respectivamente; el M-19, cuya alergia al doctrinarismo explica los virajes de concepción táctico-estratégica según el comandante de turno en el mando supremo, oscila entre un vago socialismo nacional y el paradigma cubano. Pero es el militarismo, a pesar de esas diferencias y otras que comprometen más el estilo que el objetivo de sus acciones, el identificador común de tales grupos guerrilleros. En ellos lo militar prima sobre lo político, con lo cual la sociedad tiende a ser vista más como un campo de batallas progresivamente definitorias entre dos ejércitos, que como el espacio

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transaccio nal de fuerzas sociales opuestas pero no irreconciliables. Sobre la lucha armada y el viejo concepto maoísta de que el poder nace del fusil se construye una perspectiva lineal, simplista y mecánicamente acumulativa, de la inexorable marcha por la conquista del Estado. Como el orden burgués colombiano alberga dentro de sí mismo el destino de su fenecimiento, las reformas y la transformación del sistema son inútiles y dilatorios gestos a contracorriente de la razón histórica. Solo la lucha armada, verdadera partera de la historia, puede sacar a flote y acelerar el desarrollo de las contradicciones que portan el colapso del ordenamiento bur gués. Con tales presupuestos no es extraño el resultado de una izquierda voluntarista y perniclo samente romántica que convierte en futuro social objetivo, la subjetividad de sus sueños individuales. De ahí la paradoja entre el discurso invocador de las grandes mayorías nacionales y su insuperable marginamiento político. Las resonantes alteraciones del orden público por parte de estas organizaciones, su capacidad de captar algunas coordenadas coyunturales del malestar social, sus bases de apoyo, no contradicen su incompetencia para interpretar, a largo plazo, los deseos y posibilidades de cambio de las mayorías que dicen agenciar. Y es que a esta izquierda, como a una buena parte de la clase dirigente, la Colombia profunda y real se le escapa. La estrechez del campo de representación del Estado propio de nuestro régimen Exclusivo, se le vuelve el limite absoluto de una democracia finiquitada histórica-mente y sustituible, ya, por el socialismo. El catastrofismo de una dialéctica histórica donde el opuesto es el mal que siempre sucumbe, remplaza, abusivamente, el sentimiento de una población para la cual las cosas son menos apocalípticas. Que lo digan si no la

vigencia de los partidos tradicionales y la dinámica de nue vas fuerzas (paros cívicos, marchas campesinas, realinderamientos sindicales y políticos al estilo de la CUT y la UP) donde el proyecto reformador, y no sustitutivo, de la democracia colombiana mantiene vigencia. 5. Para concluir... En términos formales la violencia para la participación social sería indicativa no solo de las estrecheces del régimen político, sino también de la vigencia de la lucha reformista para presionar en el Estado el ejercicio de sus facultades integradoras. Y la violencia para la sustitución social sería indicativa de la maduración de una serie de condiciones revolucionarias (las así llamadas objetivas y subjetivas), que al dar por culminada la fase reformadora, le abrirían cauce a la etapa final para el establecimiento de un orden nuevo. En esa misma línea formal forzoso sería reconocer la existencia, en Colombia, de una situación revolucionaria dado el tipo de violencia que cobija ahora a todas las organizaciones guerrilleras. Colombia, sin embargo, sigue siendo bastante refractaria a las formalizaciones. Pese a la vio lencia que desde las guerrillas apuntan contra la integridad del Estado burgués, en el país no existe aún una lucha de clases en el sentido de una dinámica terminal que permita la instauración de un orden social no capitalista. Las clases, como se sabe, no se constituyen únicamente a través de lo económico sino también por medio de lo político, de la autorrepresentación que ellas logren hacerse como proyecto histórico de cambio, de sustitución. La explotación, por sí sola, no hace la clase social y ese hacerse como clase exige una compleja mediación de logros y

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penalidades políticas que van conformando su personalidad histórica y social. El antagonismo entre las clases es el resultado de un largo y complejo proceso de oposiciones y transacciones que comprometen el conjunto de las fuerzas sociales y revelan, en la misma marcha, sus vocaciones diferenciales respecto de uno u otro proyecto social. La lucha por el socialismo, aquí y ahora, no puede ha cerse, por tanto, sobre el desconocimiento de los graves faltantes en el desarrollo de las contradicciones, la organización y la conciencia política que aquejan a las fuerzas del cambio. Ese es un déficit histórico no suplantable por la voluntad, así sea heroica, de las élites autodesignadas para conducir al pueblo por la dura travesía del desierto. El hecho de que la violencia para la sustitución social sea hoy generalizable a toda la guerrilla colombiana no es, pues, demostrativo del ago tamiento de nuestra democracia burguesa. De todos modos la opción que desde sus orígenes hicieron algunos grupos guerrilleros por esa forma de violencia (ELN, EPL, M-19), o la adopción posterior que de ella hicieron otros (las FARC), señala dife rencias notables en cuanto a sus implicaciones sobre el contenido y los limites de la democracia colombiana. En los primeros hay una característica fundacional no ajena a su opción deliberada por ese tipo de violencia. Eran grupúsculos originarios de la pequeña burguesía urbana, tributarios de modelos socialistas internacionales, empeña dos en incrustarse en bases populares donde crearían focos de influencia ideológica y militar que debían irradiar, progresivamente, sobre el conjunto de la sociedad (107). Sus líderes históricos

107 A esta concepción no escapa el M-19, creador de focos en las barriadas populares, primero, y en el campo, después.

fueron individuos sorprendidos en su bue-na fe por los exclusivismos no anunciados del Frente Nacional, sensibilizados hasta lo más hondo por la revolución cubana y refractarios, en consecuencia, a cualquier rumbo que no señalara el derrumbamiento de las estructuras burguesas. Para unos actores que se veían como sujetos sociales providencialmente colocados en una coyuntura nacional e internacional irrevocablemente revolucionaria, la violencia para la sustitución social resultaba ser, en fin, el único camino. No es difícil reconocer que si bien esa violencia se ha apoyado, ayer y hoy, en reales vacíos económicos y sociopoliticos, carece, sin embargo, de fundamentos en cuanto al juicio histórico que a través de ella se le hace al sistema. Este, al contrario de lo que la crítica de esas armas se empecina en decirle, no está agotado. Muy al contrario, y en una tozudez opuesta, el establecimiento no deja de evidenciar que a su dinamica no le es extraña la violencia para la parti-cipación social. Las características fundacionales de las FARC respecto de la violencia para la sustitución social, son bien distintas a las de los grupos guerrilleros mencionados. Como ya se señaló, las FARC provienen de movimientos campesinos defensivos de la violencia gubernamental y terrateniente durante la época de la violencia bipartidista. Desactivada ésta por los pactos entre el grueso de las guerrillas liberales y el gobierno a mediados de los años cincuentas quedaron, no obstante, grupos campesinos recelosos de los acuerdos y dispuestos a mantener las armas. Fue una actitud diferente a la del conjunto, explicable en gran medida, por dos razones. Una, su mayor aislamiento res-pecto de las orientaciones e influencias de

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los comandos nacionales y departamentales del partido liberal, lo que las hizo menos asimilables a los acuerdos de la cima bipartidista. Otra, la germinación y gradual desarrollo de una perspectiva agrarista, fruto de una larga tradición de lucha antiterrateniente, que rebasaba los simples acuerdos sobre la mecánica de los partidos y proyectaba una demanda socio económica de cierto alcance. La acción bélica de estos grupos inicialmente defensiva de las agresiones gubernamental y terrateniente fue incorporando, sobre la marcha, reivindicaciones agrarias evolutivas de un nivel local y regional a uno nacional. En ellos, a diferencia de las otras organizaciones guerrilleras, la concepción sustitutiva del orden social le era ajena. Sin embargo, ésta terminó por imponerse. ¿Habría que concluir, entonces, que la actual visión sustitutiva de las FARC y la violencia que le sirve de instrumento expresa la maduración de condiciones revolucionarias en el país? Tal como se dijo para la violencia del ELN, EPL, M-19, la lucha armada de las FARC no representa; en sus términos actuales, las verdaderas condiciones de la sociedad capitalista colombiana respecto de su vigencia y limites históricos. El paso de una violencia para la par ticipación a otra para la sustitución social no es, en las FARC, una respuesta real a modifi-caciones que afecten las bases de supervivencia del orden social burgués y legitimen, por tanto, los llamados al asalto final. Es, más bien, una reacción inmediatista a cambios coyunturales en el régimen político pero confundidos éstos con cambios estructurales en el sistema burgués; una trasposición del plano de las insuficiencias de la democracia colombiana en un momento particular del régimen político frentenacionalista, al plano de las incapacidades de base del

orden capitalista en un momento de su desarrollo. El diagnóstico de la Séptima Conferencia que desahucia la democracia colombiana y descubre los primeros síntomas de la revolución, expresa, con brusca franqueza, lo anterior. Ahora bien, es esa una trasposición tan nociva para las FARC como benéfica para el establecimiento. Aquéllas pierden la única perspectiva de lucha real e históricamente posible en la actualidad para llevar a su culminación las po-tencialidades de la democracia burguesa. Este gana, en cambio, dos oportunidades. La de descalificar a toda la guerrilla del país al colocarla en el extremo de la intolerancia y el delirio político. Y la de redimirse a sí mismo al escamotear el blanco al que la violencia para la participación social apuntaba: las estrecheces y estrangulamientos de una democracia singularmente reacia a las concesiones de buen grado. Pero la democracia colombiana es difícilmente redimible de sus responsabilidades frente a la violencia. La violencia para la sustitución social no es, pese a sus ilusos presupuestos estratégi-cos, un producto importado sino un fruto de nuestra más prestante mecánica nacional. Es la elaboración política de unas fuerzas sociales empujadas a la vía armada para hacer visible una alternativa distinta a lo que la Constitución, las leyes y las buenas costumbres de la República permiten. Unas fuerzas sociales que, por la ausenc ia de canales institucionales apropiados, han debido recorrer el camino de las armas para acceder a la autorrepresentación política y a la conformación de proyectos de sociedad autónomos. La violencia colombiana no es, por tanto, una aberración de nuestra democracia sino más bien una forma consustancial de ésta. No es una aberración... es su dinámica, su forma de desarrollo y

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funcionamiento. En el régimen político Exclusivo propio de la democracia co-lombiana anida, como virtualidad siempre presente, el acto de la violencia social y política para franquearle a los excluidos el estrecho campo de representación del Estado. Por lo menos hasta ahora, la rigidez de la democracia colombiana se ha ocupado en sentar el hecho de que la violencia para la participación social es la premisa de la evolución de un régimen político Exclusivo a uno Inclusivo. Es innegable el afincamiento, en la mayoría de las fuerzas sociales contestatarias, de una cierta cultura de la violencia que valora ésta como el único instrumento de presión efectiva a un régimen político ensimismado en su mecánica exclusivista. Que esa violencia para la participación tienda a volverse lucha sustitutiva es el sobrecosto a pagar gracias a unas clases dirigentes incapaces de transigir en reformas que, antes de negar el régimen burgués, buscan mejorar la democracia y el sistema capitalista actuales. Y también, sin duda, el sobrecosto a pagar gracias a unos movimientos armados, que no han logrado, por diferentes razones, ajustar sus acciones a la verdadera naturaleza de la sociedad que pretenden dirigir. En todo caso valdría la pena reconocer que la expectativa de guerra civil, de enfrentamiento total y antagónico entre las clases, no es más que una ilusión alimentada por el mito catastrofista de cierta izquierda. O un recurso de terrorismo sicológico de la derecha para legitimar sus propuestas autoritarias. Esa imponente catástrofe del capitalismo deseada por algunos, temida por otros, no será posible mientras nuestra democracia burguesa sea coherente con una dinámica como la de la violencia para la participación en la cual fuerzas sociales importantes buscan, con las armas, ocupar espacios dentro del ordenamiento vigente.

La lucha por la democracia socialista no es, pues, para finalizar, un proyec to factible dentro de las condiciones actuales. La violencia para la participación social no está agotada porque nada demuestra que nuestra democracia no se mueva y transforme aun por ese tipo de demandas. Y porque, a pesar de ser una democracia en profunda crisis, su inestabilidad no es todavía terminal ya que su capacidad de autorregeneración sigue siendo amplia. Una democracia imperfecta, sin duda, pero todavía coherente con nuestros niveles de desarrollo económico, social, político y cultural.

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Coyuntura La guerra como sustitución de la política

LA GUERRA COMO SUSTITUCION DE LA POLITICA

Luis Alberto Restrepo* La estrechez del régimen bipartidista heredado del Frente Nacional y la consiguiente ausencia de alternativas de poder que le den cauce institucional a la protesta social, sigue siendo el desajuste político fundamental del país. Ha profundizado hasta la esquizofrenia el distanciamiento entre el "país político" y el "país nacional": de una parte, ha permitido el desbordamiento de la inconformidad social en paros cívicos y marchas campesinas, y de otra, ha conducido a la burocratización de los Partidos tradicionales, más preocupados por el control del aparato estatal que por las necesidades y demandas populares. Aunque el distanciamiento entre Estado y clases subordinadas no sea la causa de la lucha armada, tampoco le ha ofrecido alternativas. El enfrentamiento militar se agudiza pero, ala vez, da muestras de fracaso político. La guerra se convierte así en sustitución de la política. Por ello, ha degenerado en acciones terroristas de izquierda y de derecha, si es que en este terreno son válidas las connotaciones políticas. El "boleteo", el secuestro y el "ajusticiamiento" han sido practicados de tiempo atrás, en distinto grado, por toda la guerrilla colombiana. A estas formas de acción se ha venido a sumar, más recientemente, el terror económico del ELN. Por su parte, además de la violencia social habitualmente ejercida por amplios sectores de las clases dirigentes en contra de los trabajadores, la represión reviste ahora el carácter de "guerra sucia". Pero las principales víctimas de la persecución no son las mismas guerrillas, sino sobre todo las organizaciones populares legales y sus activistas, así como los dirigentes

democráticos, los periodistas, el pensamiento independiente y la cultura. Es decir, todas las fuerzas sociales y políticas que intentan trascender el cerrado esquema bipartidista legado por el Frente Nacional. De este modo, la carencia de alternativas políticas desemboca en un remolino ciego de vio lencias encontradas. Si a esto se añade la vio lencia de las mafias entre sí y contra la "clase política", y la que se ejerce en contra de los jefes del narcotráfico por fuerzas aún desconoci-das, podemos decir que el país se encuentra en el ojo del torbellino. Queremos analizar en este artículo los seis principales escenarios en los que se manifiesta hoy la crisis del régimen, así como los esfuerzos por resolverla. Anteponemos algunas consideraciones sobre las raíces históricas de la situación actual, que nos permiten tener en cuenta rasgos fundamentales de nuestra cultura política. Este gobierno busca la solución política a la crisis en dos escenarios principales: mediante el esquema gobierno-oposición y a través de la elección popular de Alcaldes. A ellos se añade ahora el acuerdo para el Reajuste institucional, de destino aún incierto. Por la vía armada se expresa también de dos formas el deterioro del régimen y los intentos desesperados por supe rarlo: a la ya desgastada confrontación entre organizaciones insurgentes y Fuerzas Arma das, ha venido a superponerse la campaña de intimidación y aniquilación sistemática de diversos sectores democráticos. Las retaliaciones del narcotráfico contra la clase política son un ingrediente adicional a la crisis y hasta cierto punto externo a ella, en la medida en que no representan una amenaza para el "establecimiento", pero sí sacan a la luz profundas ambigüedades y

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contradicciones internas de las clases dirigentes, definitivas en el actual proceso de acumulación. Para comprender mejor la hondura y orientación de la descomposición del régimen político colombiano, es indispensable recordar su origen. 1. LA HERENCIA DEL FRENTE NACIONAL La violencia (1948-1953) y el Frente Nacional (1958-1974) son el resultado de una larga tradición colombiana, dos de cuyas características vale la pena destacar, porque pesan aún decisivamente sobre nuestra cultura política. En primer lugar, hasta el, acuerdo bipartidista, los dirigentes liberales y conservadores fundaron su monopolio en una singular dialéctica pasional de acervos enfrentamientos y transitorias reconciliaciones nacionales. Desde el siglo 19, nutrían el sentimiento de pertenencia partidaria de las clases subordinadas, alimentando prejuicios y odios mutuos, y lanzando cíclicamente a la población a guerras civiles que con-cluían luego mediante acuerdos de reconciliación nacional pactados por los mismos dirigentes. Los Partidos eran a la vez el principio de la división y de la unidad nacional, de su aniquilamiento y salvación. Así lograba mantenerse un alineamiento partidario de amplias mayorías, más fundado en pasiones ancestrales que en la capacidad de los Partidos para representar y canalizar las aspiraciones económicas y socia les de las mayorías subordinadas. El carácter pasional y violento del debate político tenía, en segundo lugar, un núcleo religioso que le confería su peculiar virulencia. Ante una población en su mayoría rural, la diferencia fundamental entre los Partidos radicaba, por lo menos desde la época de la Rege-neración, en su distinta relación con el

clero. Los conservadores se reclamaban católicos, mientras los liberales eran considerados como anticlericales, y más tarde como masones o comunistas. Desde el púlpito y la escuela, la institución eclesiástica jugaba un papel determinante en la afiliación partidaria de los colom-bianos. La violenta pasión política adquirió así una hondura seudo-religiosa de confrontación sectaria entre el Bien y

el Mal. Esta cultura política llegó a su consumación en la Violencia (1948-1953) y en el Frente Nacional (1958-1974). Consumación en el doble sentido: la Violencia fue su más alta expresión e impuso la necesidad de su cancelación definitiva. El Frente Nacional la clausuró con el consabido rito de la reconciliación. Para el sector más tradicional de las clases dirigentes, el Frente Nacional "civilizó nuestras costumbres políticas". El pacto bipartidista puso fin, en efecto, a cien años de historia de Colombia: extinguió la dialéctica de guerra y paz entre los dos Partidos, y suprimió su tradicional fundamento clerical. La Iglesia católica perdió así su referente partidario y la política se hizo secular por decreto. Con ello, el acuerdo bipartidista quebró la punta pasional del enfrentamiento entre los colombianos. Nunca más -ni siquiera con el esquema gobiernooposición- será posible revivir su afiliación sectaria a los Partidos tradicionales. El pacto nacional civilizó las costumbres de los Partidos históricos, sobre todo, porque desde entonces sus dirigentes cierran filas ante la presión creciente de la protesta social y la insurgencia armada, o ante cualquier eventual alternativa política que amenace su monopolio burocrático. Justamente por este motivo, el acuerdo bipartidista no le dió salida institucional a los enfrentamientos que padece el país. Despojados de los

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pretextos seudo- religiosos de antaño, los defensores extremos del régimen y algunos de sus más radicales adversarios de hoy, son herederos de la misma actitud dogmática, 'intransigente y sectaria. Se consideran portadores de la única Salvación ante el Mal que abruma a la nación. Sería mejor decir, pues, que el Frente Nacional no civilizó nuestras costumbres sino que contribuyó a despla-zar el eje de la antigua barbarie. Con el pacto entre liberales y conservadores, la Iglesia perdió el lugar central que hab ía ocupado tradicionalmente 'en el orden político co-lombiano. Como catalizadora de las afiliaciones partidarias, había sido su puntal decisivo. Al perder su función, los conflictos sociales quedaron al desnudo, sin que las antiguas pasio nes religiosas pudieran desviar de ellos la atención. Hoy presenciamos la fermentación tormentosa de un nuevo orden político que deberá ofrecer una real mediación de todos los sectores sociales en conflicto. La desaparición del protagonismo de la Iglesia católica generó un faltante de legitimidad en los Partidos que perdura hasta hoy, y que ha ido siendo paulati-namente suplido por la coerción militar. El régimen actual descansa cada vez más sobre la fuerza. Ante los actuales esfuerzos de la jerarquía eclesiástica por reconstruir el liderazgo perdido, conviene hacer un breve recuento de la evolución política de la Iglesia católica desde el Frente Nacional. A partir de 1958, la Iglesia desplazó la frontera entre el Bien y el Mal: abandonó su filiación exclusiva al Partido con-servador y sus drásticas condenas a los libera les, para convertirse en defensora intransigente de las recién creadas "instituciones democráticas" bipartidistas, en contra de la "subversión marxista, totalitaria y atea". Dicho sea de paso, la Conferencia Episcopal colombiana mira

desde entonces a través de este prisma casi todas las formas de protesta y lucha social. Sin embargo, la nueva posición de la Iglesia no obtuvo el mismo eco de antaño y más bien contribuyó a generar divisiones internas en su seno. En efecto, el Frente Nacional, sumado al proceso de urbanización, a la expansión del sistema educativo y a los medios de comunica-ción, han secularizado en buena medida la actividad política en Colombia. A esto se añade el hecho de que la jerarquía eclesiástica ha tenido que asumir una posición particularmente incómoda e imprecisa desde el fin nominal del Frente Nacional (1974): a la vez que mantiene su respaldo a las instituciones democráticas, formula una crítica moral cada vez más aguda a las clases dirigentes y a los Partidos. Defiende, así, instituciones sin sujeto. Flota en el vacío político sin referentes determinados. Por todo ello, en lugar de ejercer una influencia decisoria en el acontecer nacional como en otros tiempos, la crisis de identidad partidaria se refleja en su interior. Ha permitido el surgimiento de una progresiva diferenciación política en el clero, lo que genera no pocas tensiones y conflictos. Parte importante de la Iglesia católica colombiana ha abandonado sus tradicionales perspectivas oligárquicas de comprensión de la realidad nacional y ha ido construyendo nuevas visiones a partir de las clases subalternas. Desde mediados del año pasado, sin embargo, los obispos colombianos -bajo la dirección del Cardenal López Trujillo- buscan recuperar de nuevo un lugar destacado en la vida política nacional. De ser parte intransigente en el conflic to entre el "establecimiento" y la "subver-sión", han pasado a ofrecerse como mediadores entre ambos campos, lo que los colocaría en el eje del acontecer político. Como contrapartida, el

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ofrecimiento de la jerarquía encierra una tácita presión en contra de las anunciadas modificaciones al Concordato, que recortarían los privilegios eclesiásticos. El gobierno se ha resistido hasta ahora a la propuesta episcopal mientras, paradójicamente, la jerarquía ha recibido el respaldo entusiasta del Partido Comu-nista y de la Unión Patriótica. Por la secularización ya anotada y por el desgaste reciente de su credibilidad, no parece posible, sin embargo, que los obispos puedan volver a conquistar una posición similar a la que tuvieron en el pasado. El punto de apoyo del régimen, ya secularizado, se ha desplazado hacia la fuerza, al menos mientras no surjan alternativas reales de poder para las grandes mayorías. 2. EL POST-FRENTE NACIONAL En 1974 terminó la alternación de liberales y conservadores en la Presidencia. Los siguientes gobernantes, López Michelsen (1974-1978) y Turbay Ayala (1978-1982), no enfrentaron a fondo la crisis en ciernes. López intentó una primera respuesta a través de la "pequeña Constituyente", pero -prescindiendo de su naufragio en la Corte- se trataba de un proyecto de reforma muy limitado en sus alcances sociales. El paro cívico de septiembre de 1977 fue un índice del desencanto popular y del consiguiente agravamiento de la crisis política. Turbay no creó una fórmula propia de solución: se limitó a sacar las conclusiones del Frente Nacional. El mutuo acuerdo había transformado a los Partidos tradicionales en empresas electoreras y había confiado el conflicto social al Estado de Sitio y la represión militar. Turbay condujo esta dinámica hasta sus últimas consecuencias: ascendió al gobierno en virtud del clientelismo, gobernó con el respaldo de las

maquinarias, y enfrentó la inconformidad social y la insurgencia armada mediante el tradicional expediente de la represión. El resultado fue exactamente inverso al esperado: al término de su mandato se fortalecía el M-19, mientras había crecido considerablemente el desprestigio nacional e internacional de las Fuerzas Armadas y del mismo gobierno. Podemos decir que, con Turbay, llegó a su agota-miento la lógica del Frente Nacional: fracasó la guerra como fórmula para enfrentar la crisis política del país. Betancur y Barco, por su parte, se ven obligados a enfrentar con seriedad el grave deterioro del régimen. Ambos intentan reavivar la dia léctica política, aunque aplican dos esquemas diferentes. Betancur intenta abrir espacios a una oposición ajena al bipartidismo, de conte-nido radical, que pudiera abrigar incluso a las guerrillas que se acogieran al proceso de paz. Barco no puede retroceder en la búsqueda iniciada, pero intenta la repolitización nacional en el marco más estrecho de los dos Partidos tradicionales, pretendiendo al mismo tiempo darle un contenido social al Partido liberal. Betancur fracasó porque no acompañó su propósito de reformas sociales, no osó organizar un respaldo propio e independiente, y encalló en la falta de voluntad política de los bandos enfrentados. Su proyecto se estrelló, a derechas e izquierdas, contra la inercia de la conflictiva lógica frentenacionalista. Con el fracaso de Betancur fracasó también, en cierto modo, la paz. Barco hereda la incertidumbre de las clases dirigentes y la encarna. Se limita a sacar la suma y resta de las experiencias anteriores: mantiene inicialmente las formalidades de la paz, mientras deja prosperar a su lado la guerra sucia; quiere quitarle piso a la insurgencia mediante programas sociales, y pretende en vano reconducir la vasta inconformidad

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popular a los desgastados cauces de la confrontación liberal-conservadora. Ante la ineficiencia de las instituciones, se ve obligado a recurrir a propuestas y acuerdos de emergencia como el ple-biscito y el Reajuste institucional. Mientras el proceso de paz de Betancur atendía sobre todo a las "causas sujetivas" de la subversión, la "economía social" de Barco pretende atacar sus "causas objetivas" y, de paso, devolverle al Partido liberal un perfil reformista. Es, sin duda, un buen propósito. Pero los dos proyectos "estrella" del gobierno: las reformas agraria y urbana, se han enredado en el Congreso. El Plan Nacional de Rehabilitación y el Plan para la Erradicación de la Pobreza absoluta son un loable esfuerzo redistributivo adelantado a través del gasto público. Pero el intento no se emprendió por el camino más directo y expedito: los impuestos. La reforma tributaria se hizo en favor del capital. Y el gasto social tiene un monto exiguo en relación con otros rubros como el de seguridad -aumentado en un 50% en 1988- o el de energía, por ejemplo. Con Turbay fracasa la guerra. Con Betancur, parece fracasar la paz. Con Barco se mantiene nominalmente el proceso de paz mientras prospera la guerra informal, pero ambas parecen ir al fracaso. El país no encuentra aún la fuerza política capaz de llevar a cabo serias reformas sociales, negociar la paz y abrir a fondo el espacio democrático. 3. LOS ESCENARIOS DE LA CRISIS EN LA COYUNTURA: Como lo señalábamos al comienzo, la crisis del régimen se desarrolla hoy en seis escenarios diferentes, tres de ellos políticos y tres armados: el esquema gobierno- oposición, el Acuerdo para el Reajuste institucional y la elección popular de alcaldes, son los escenarios

políticos; los armados expresan la lucha guerrillera y en la “guerra sucia”. A ellos se añade la guerra fugaz del narcotráfico contra los políticos y el gobierno. 1. El Esquema Gobierno -Oposición Desde el comienzo de su gobierno, Virgilio Barco se había empeñado en implantar el esquema gobierno-oposición como eje primordial de dialéctica que debería darle cauce a la inconformidad acumulada. A la par con el deseo de revivir la polarización política en torno al eje liberal conservador, el presidente Barco pretendía crear una imagen reformista del partido liberal. El reciente acuerdo bipartidista para el reajuste es una confesión forzosa del fracaso del esquema y de la incapacidad del partido liberal para llevar adelante reformas significativas desde el gobierno y el congreso. Si el acuerdo no se rompe, el gobierno seguirá mencionando el esquema del mismo modo que la paz. Con todo, un análisis de la experiencia es útil y lanza alguna luz sobre la crisis de los partidos tradicionales. El modelo gobierno-oposición discurría en el cielo del “país político”, que se levanta muy por encima de las preocupaciones cotidianas del “país nacional”. Sin embargo, su éxito habría significado un éxito relevante: la dialéctica de alternativas políticas es vital para todo el régimen abierto al cambio. En Colombia, además, habría cancelado el Frente Nacional y debería haber puesto a los partidos tradicionales ante el dilema de lograr su revitalización o exponerse a su lenta extinción. En la práctica, el modelo estimuló una necesaria fiscalización moral del gobierno ejercida por el partido conservador, pero se mostró incapaz para generar reales alternativas de poder, al menos en el corto plazo. De hecho, se limitó al juego entre los dos partidos tradicionales que

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conservan una raíz oligárquica nunca superada y que, por tradición y composición social, carecen de vocación reformistas. Además, el núcleo aún vivo del Frente Nacional se opuso a la aplicación consecuente del esquema como torpedeó el proceso de paz, y venía buscando soterradamente la recomposición del régimen bipartidista. Pero la mayor limitación del modelo se derivó tal vez de la falta de dirección política por parte del mismo presidente de la República, de la ausencia del partido de gobierno y de un partido fuerte de real oposición política. Sin gobierno difícilmente puede haber Partido de Gobierno. Hasta hace poco, sectores de las clases dirigentes le reprochaban al presidente su falta de liderazgo. Vale la pena recordar, sin embargo, que Barco fue escogido como candidato justamente por su bajo perfil político. Ante el país no encarnaba la paz, como su predecesor, ni la guerra, como su contendor. Para los varones liberales aparecía como “tierra de nadie”, ofrecida al primer ocupante. Su imagen de técnico servía de escudo al oficialismo ante la fiscalía moral del galanismo. Era la perfecta expresión de la incertidumbre de las clases dirigentes. Elegido presidente con más votos que los de sus varones electores, Barco tomó distancia de su partido y se refugió, durante más de un año, en el “Sanedrín” de sus amigos y consejeros privados. Dejó caer de sus puestos públicos a sus representativas figuras de la clase política liberal, y se rodeó de asesores y ministros “técnicos”. Su administración se convirtió más bien, durante los dos primeros años, en una alta gerencia de obras públicas. La dirección política del país pasó a un segundo término. El gobierno no enfrentaba, pues, la crisis sin una clara orientación presidencial, por lo menos hasta comienzos de 1988.

Las intervenciones televisadas del presidente de enero de este año –la inculpación a la Corte Suprema de Justicia, el anuncio del Estatuto para la Defensa de la Democracia y la propuesta de un plebiscito nacional-, marcan un viraje en el estilo de gobierno, todavía no claramente definido. Inicialmente, Barco parecía reivindicar para sí facultades que lo emanciparían más aún del control institucional ejercido por la clase política. Sin embargo, El Acuerdo del Palacio de Nariño para el reajuste institucional lo pone de nuevo en manos de los directorios políticos bipartidistas. El esquema gobierno-oposición se adelantó además sin partido de gobierno. En primer lugar, la maquinaria liberal no ha superado la crisis a la que llegó tras el gobierno de Turbay. El Partido aparece como un gremio fragmentado por rivalidades personales, más hondas que las diferencias políticas que lo separan del Partido conservador. La puja por la alcaldía de Bogotá profundizó aún más sus escisiones. En torno a los candidatos reaparecieron las fisuras fundamentales del Partido entre los eventuales precandidatos presidenciales, y detrás de ellos, entre algunos expresidentes. Curiosamente, Lleras se alineó con Turbay tras la figura de Caycedo, dándole así un apoyo a Durán Dussán y al clientelismo turbayista al que tanto había combatido, mientras López dio sinuoso respaldo a Ossa y de este modo a Samper y Galán, enfrentándose de nuevo a Lleras, antiguo padrino de Galán. Esta especie de "comedia de las equivocaciones" da buena muestra de la desarticulación del Partido de gobierno. La derrota electoral sufrida en Bogotá pone al Partido de gobierno ante su propia crisis de dirección y orientación. Hasta los expresidentes perdieron autoridad, con excepción de Turbay Ayala, quien supo

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mantener la oportuna distancia que le concedía su Embajada ante la Santa Sede. Las cosas han llegado a tal punto que el mismo Partido liberal se ha convertido en oposición. El trato dado por el Presidente a los jefes regionales del Partido condujo a la "clase política" liberal al ejercicio de una oposición de brazos caídos en el Congreso. El ausentismo y el blo queo de los proyectos del ejecutivo fueron su arma de combate. Así como no hay Partido de gobierno, tampoco ha existido una oposición fuerte. Aunque en menor escala, el Partido del Orden está igualmente afectado por tendencias erosivas. Crece la, distancia entre el pastranismo y el alvarismo. La fugaz veleidad disidente de Mazuera - sobrino carnal y político de Gómez- y la rebeldía de varios connotados dirigentes regionales a las consignas de Pastrana, son manifestación de las fisuras conservadoras, sin hablar del Movimiento Nacional de Gustavo Rodríguez, que en la subasta de puestos públicos sólo se decidió al final, tras muchas vacilaciones, por el "mejor postor". Entre tanto, Betancur pasa su convalecencia política a la sombra de Pastrana, a cuyo hijo respalda en sus aspiraciones. No es fácil para ninguno de los dos Partidos tradicionales colombianos sobrevivir por fuera de la burocracia y ejercer la oposición. Carecen para ello de experiencia, base social y, sobre todo, voluntad política. El Partido conservador no logró acomodarse a ese papel sino en muy corta medida. Durante los primeros meses, presionó en todas las formas por volver al régimen bipartidista del Frente Nacional, y luego, ante la terca resistencia presidencial, se consagró al ejercicio de una oposición moralizadora. Pero no se presentó como alternativa de poder. Ante la nueva situación creada por el narcotrá-fico y los ataques de la guerrilla a los oleoduc tos, a comienzos de 1988, su jefe

se mostró dispuesto a acudir en auxilio del ejecutivo en un gesto de patriótico desinterés. Finalmente, después de la firma del Acuerdo del Palacio de Nariño con el jefe del gobierno, por el que se restablece la alianza bipartidista, el Partido Social Conservador parece satisfecho. La única oposición política al bipartidismo es la que se expresa en el Partido Comunista y hoy en la Unión Patriótica. Pero no logran convertirse en alternativa popular. Desde luego, la estrechez del régimen ha hecho difícil su labor. Para la administración Barco, la Unión Patrió tica ha sido un interlocutor de segundo orden. Por otra parte, sus dirigentes y militantes es tán siendo sistemáticamente aniq uilados ante cierta indiferente impotencia del gobierno. Sus 550 muertos hacen dramáticamente patente la estrechez del régimen. Pero las limitaciones no son únicamente impuestas desde friera. El Partido Comunista y la Unión Patriótica no logran atraer a las mayorías. Por su rigidez, dogmatismo y jerarquización autoritaria, al Partido Comunista no le ha llegado aún su Perestroika. La Unión Patriótica, tutelada por el Partido Comunista y surgida por iniciativa de las FARO, se encuentra en un difícil y contradictorio proceso de integración a la vida democrática que, además, la extrema derecha se esfuerza por bloquear. El país espera todavía una alternativa popular plenamente definida en su perfil democrático. La crisis de los Partidos se expresa en el Congreso. El escenario de su renovación ha sido hasta ahora el teatro de su decadencia. El Partido liberal adelantó desde allí la "operación tortuga" contra su Presidente, y el Partido conservador llevó a cabo una oposición más orientada al desquite partidista que a la creación de alternativas para el país. La reforma agraria, esencialmente recortada, alcanzó

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una aprobación póstuma en la segunda legislatura, gracias a la secreta transacción de sufragios por prebendas a los senadores liberales, y a pesar del fraude en la votación que todo el país pudo contemplar por la televisión. La reforma urbana está aún estancada, a pesar de que ya fue sometida a mutilación definitiva. Estas prácticas ya habituales en el Legislativo constituyen la "subversión desde arriba", más de-moledora que la "subversión desde abajo" que toma de aquella sus mejores razones. Ante la incapacidad de los Partidos y el Congreso para interpretar y canalizar las grandes urgencias nacionales, el Presidente Barco ha recurrido también -como Betancur- a una "institucionalización paralela" del Estado. Proliferan los asesores y las comisiones presidenciales como réplica a la ineficacia de las instituciones. El procedimiento no carece de ambigüedad: estas instituciones de bolsillo parecen testimoniar la buena voluntad del ejecutivo, pero a su vez encarnan y disimulan la falta de voluntad política predominante. Se convier ten en "burladero" del gobierno, acosado por la presión de vastos sectores. Es el caso respecto a los Derechos Humanos: el problema de la guerra sucia y el terrorismo - central para cualquier democracia-, se desvía del Congreso y los Partidos hacia la persona de un asesor. No quiere decir esto que su nombra miento carezca de importancia. El consejero puede cumplir un buen papel si encara los retos fundamentales que impone el desbordamiento del Estado de Derecho, no sólo por las fuerzas insurgentes, sino también por las fuerzas de seguridad del Estado y por sectores importantes de las clases dirigentes, sin cuyo auspicio no es posible la guerra sucia. Pero puede resultar contraproducente si tiende una mampara al problema mediante tareas, buenas en, sí, pero superficiales e

inocuas. De todos modos, el recurso a un asesor en un tema neurálgico, testimonia la incapacidad de los Partidos para asumir los desafíos esenciales de la democracia. En este mismo sentido, el Presidente improvisó un último gesto de independencia: a comienzos de 1988 lanzó al país la propuesta de celebración de un plebiscito ordenado a la eventual convocatoria de una Constituyente. Este recurso consumaba la distancia crítica del Presidente frente a las instituciones. Significaba un autogolpe de Estado desde la cúspide del gobierno. Pero tal como fue propuesto: sin compromisos por parte del Ejecutivo en cuanto a la composición y contenido de la eventual Asamblea Constituyente, el plebiscito habría sido un cheque en blanco girado por el pueblo a favor del Presidente. Sin embargo, amplios sectores de opinión se acogieron a la propuesta oficial en un gesto de desesperada esperanza en la magia del recurso al constituyente primario. La propuesta creó, sin embargo, una oportunidad política para definir el perfil reformista del Partido liberal. Suscitó un curioso apoyo incondicional de numerosas organizaciones populares mientras tropezaba con la oposición de casi todos los ex-presidentes, con excepción de Turbay, y con el rechazo disimulado del Partido Social Conservador. Se abrió así la posibilidad de una alianza entre gobierno y clases subalternas similar a la de 1936, en oposición a las oligarquías. Tal pacto habría podido llenar de contenido la dialéctica gobierno-oposici6n. Pero lo más conspicuo del bipartidismo asedió a un Presidente inseguro en la conducción política del país. No era este el tipo de liderazgo que las clases dirigentes reclamaban. Y Barco, finalmente, cayó de nuevo en manos de los directorios políticos gracias a la firma del acuerdo del Palacio de Nariño.

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2. El Reajuste Institucional El 19 de febrero el país contempló por televisión la firma del acuerdo del Palacio de Nariño para el Reajuste institucional, por parte del Presidente de la República y del jefe del Partido Social Conservador. Ambos, sentados en la misma mesa, se dirigieron al país para expli car la significación del nuevo pacto. Más allá de las palabras, la imagen mostraba que el esquema gobierno-oposición había terminado y comenzaba de nuevo el cogobierno de los dos Partidos tradicionales. Durante la interinidad política en la que ha entrado el país hasta el mes de octubre, cuando debe concluir la reforma constitucional, el Presidente ha pasado a ser rehén de los directorios políticos liberal y conservador, que tienen ahora la iniciativa. El Acuerdo del Palacio de Nariño no es el Frente Nacional. En aquel entonces los dos Partidos que signaban el pacto eran justamente las partes en conflicto. Sellaban, entonces, la paz. Ahora los firmantes son una de las partes en-frentadas, y se unen para consolidar su frente de batalla. Desde luego, el Reajuste institucional no será una declaración de guerra porque el régimen tiene un alto déficit de legitimidad que necesita cubrir pudorosamente. Tendrá, además, la presencia vigilante de terceras fuerzas, de cuyo aval requiere. Pero no sería realista esperar una reforma democrática de las maquinarias políticas tradicionales que tienen en sus manos el proceso del Reajuste. Así pues, si la reforma se lleva finalmente a cabo, propondrá medidas de modernización y de orden, con algunas reducidas concesiones democráticas. Modernización que agilice el funcio-namiento-de los Partidos, del Congreso, de la administración local y regional. Orden que fortalezca la Justicia incorporando en la legislación ordinaria

parte de las normas hoy propias del estado de excepción. Y alguna medida de-mocrática que afirme los derechos y garantías de la oposición. 3. La Elección Popular de Alcaldes La elección de alcaldes es el segundo escenario de la crisis política nacional. Como se sabe, es el único resultado significativo que sobrevive de la "apertura democrática" impulsada por Betancur al inicio de su administración. La importancia que se le ha dado a la reforma es apenas proporcional a la estrechez del régimen vigente y a la mezquindad reformista de las clases dirigentes. Esta magnificación ha gene-rado una expectativa desproporcionada y, de hecho, le ha concedido a la reforma municipal un significado mayor que el que hubiera alcanzado por sí sola. La contienda electoral, más que el esquema gobierno-oposición, ha revitalizado la actividad política. Lo acontecido en Bogotá y Medellín en torno a las alcaldías es un buen indicio de la crisis de los Partidos tradicionales y de sus intentos por resolverla. Las divisiones personalistas que los atraviesan condujeron a un complejo juego de alizanzas entre fracciones liberales y conservadoras que buscaban, a través del Partido opuesto, tomar venganza del suyo propio. Es posible, sin embargo, que a través de estas rencillas se estén abriendo paso nuevas tendencias ideológicas separadas por el eje de la crisis del régimen: la paz y la apertura hacia una real oposición democrática. Hay una con-vergencia tácita entre las derechas de ambos Partidos por un lado, y su centro por otro. El alvarismo se encontraría más cómodo a la derecha -unido con el turbayismo y apoyado por la nueva edición del llerismo- que ligado a Pas-trana y Betancur, mientras que estos -más el galanismo y el samperismo- podrían

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confluir en una tendencia de centro. Un realineamiento en este sentido clarificaría la política nacional y le daría mayor sentido a un eventual esquema gobierno-oposición. La campaña por las alcaldías mostró que la "clase política" es consciente del deterioro de su propia imagen y busca atajos para superarlo, no mediante un replanteamiento ideológico y político de fondo, sino mediante recursos de maquillaje. A la inseguridad que produce el vacío ideológico hay que atribuirle, en buena medida, el abrumador derroche publicitario. Los principales candidatos no fueron representantes de la "clase política" tradicional. Fue ron figuras jóvenes. Juventud se presentó como sinónimo implícito de cambio y modernización. Los Partidos tradicionales buscaron, además, proyectar una "imagen cívica" de sus candidatos, antes que partidista. Lo "cívico" encierra aquí un "problema semántico". Intenta recuperar al Movimiento cívico que ha sacudido al país en los últimos años. Pero, mientras lo cívico es sinónimo de popular para el Movimiento social, para los Partidos está representado por los dirigentes gremiales (FENALCO, SAC) o por los empresarios de poderosos medios de comunicación (Noticiero TVHoy, El Colombiano). Estos representan, en efecto, a la sociedad civil, pero sólo a aquella sociedad que se expresa a través de los gremios. No a la que toma parte en los paros cívicos. La elección de alcaldes barajó las cartas de figuras y fuerzas políticas. Andrés Pastrana, Caycedo y Ossa ascendieron vertiginosamente en el escalafón de sus Partidos. María Eugenia se convirtió en punto de fuga de las tendencias más disímiles, desde la derecha hasta la iz-quierda. La Unión Patriótica logró en Bogotá una vasta alianza con variados sectores de izquierda, gracias a la

valerosa candidatura neo liberal de Clara López. Pero no se dibuja aún la fuerza política que pueda generar un vasto con-senso popular. Los resultados de las elecciones, apenas conocidos al concluir este artículo, deberán ser objeto de futuros análisis. 4. El enfrentamiento Fuerzas Armadas - Movimiento guerrillero El esquema gobierno-oposición, la elección de alcaldes y, más recientemente, el proyecto de Reajuste institucional son los escenarios en los que se intenta la superación de la crisis política y la modificación del régimen bipartidista por canales institucionales. El enfrentamiento armado es la materialización misma de la crisis y expresa, a su modo, un esfuerzo desesperado por superarla. Como es sabido, el fervor guerrillero surgió en América Latina con motivo del triunfo de la revolución cubana. Pero la tradición de sectarismo y violencia política implantada por los Partidos tradicionales, el alto grado de permanente agresión legal y armada de muchos sectores dirigentes sobre las clases subordinadas, y la hondura de la crisis social, le han dado su peculiar arraigo en Colombia. Por otra parte, el estrecho régimen bipartidista tampoco le ha ofrecido cauces institucionales alternativos. Los Partidos tradicionales, instalados en el poder, se habituaron a responder preferencialmente por vía represiva a la protesta social, desconociendo su reto político y reduciéndola a la categoría de problema de "orden público". El recurso casi permanente al Estado de Excepción y su uso represivo contra la protesta así lo demuestran. De este modo, el acuerdo li-beral-conservador ha contribuido decisivamente a la militarización del conflicto en Colombia.

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Así mismo, el monopolio bipartidista ha dificultado el surgimiento de una oposición política que presente alternativas diferentes a la insurgencia armada. El bloqueo a la izquierda política ha fortalecido, -indirectamente, al mo-vimiento guerrillero. Aún hoy, si el actual movimiento de protesta no encuentra vías de expresión política, continuará encauzándose progresivamente hacia la lucha insurgente. En este sentido, la "guerra sucia" dirigida por el establecimiento contra la Unión Patriótica y otros movimientos sociales ajenos al bipartidismo, produce resultados contrarios a los que pretende: eliminando alternativas políticas, trabaja en favor de la insurgencia armada. A la vez,- el protagonismo ejercido por el movimiento guerrillero durante la administración Tur-bay, al copar el espacio político de numerosos embriones de izquierda legal contribuyó a su desarticulación final. Tras veinte años de lucha, la guerrilla revolucionaria en Colombia está lejos de convertirse en alternativa de poder. Su acción militar no pone de manifiesto su proyecto político. En la actual proliferación de violencias, no alcanza a deslindar su propio perfil ante la mayor parte de los colombianos. Su ya larga frustración, la inclina hoy hacia formas desesperadas de acción militar. Se convierte de este modo en un factor, no de maduración en el proceso de cons-titución de las clases subordinadas, sino de crónica inestabilidad que contribuye a estrechar los márgenes de la organización popular y democrática. Desde los años sesenta hasta 1974, el movimiento guerrillero estuvo confinado al campo y alcanzó un difícil crecimiento político y militar. En los setenta, el M-19 asumió su personería y le abrió una nueva época. Sus golpes publicitarios y la torpe represión ejerc ida por la administración Turbay, lo convirtieron en interlocutor

forzoso del gobierno. Conquistó simpatía creciente en sectores populares, medios e intelectuales de la población. Como lo demostró después el proceso de paz, obtuvo entonces un protagonismo superior a su capacidad real de conducción política. En consecuencia, durante la administración Betancur, el M-19 perdió la legitimidad conquistada y se lanzó finalmente al suicidio en el Palacio de Justicia. La paz se convirtió en su derrota. Así concluyó el segundo período de la guerrilla colombiana. La nueva fase del movimiento guerrillero en la que nos encontramos, ha sido capitalizada por el ELN, por haberse mantenido al margen del fracasado proceso de paz. El desarrollo actual se caracteriza por la contradicción entre el crecimiento militar del movimiento guerrillero y su empobrecimiento político. El desacertado manejo del proceso de paz por parte del M-19 desconectó al movimiento armado en su conjunto de buena parte de los intelectuales y de la gaseosa "opinión pública". Incrementó el reclutamiento de su militancia sobre todo en sectores marginales, sin formación intelectual, desesperados por la aguda crisis social. En la medida en que se ahonda la despolitización de sus miembros, se agudiza paralelamente su acción militar. Prolifera la extorsión, el secuestro, el atentado. Para el común de los colombianos resulta difícil distinguir hoy la acción guerrillera de la violencia del narcotráfico o de la delincuencia común. Las FARC, como el actual gobierno, quedaron suspendidas entre la paz y la guerra. Desde sus inicios, la tregua pactada con ellas fue confusa. Las Fuerzas Armadas mostraron su oposición decidida al acuerdo. El texto fue equí-voco. Las FARC continuaron fortaleciendo su equipamiento militar. Tras un prolongado mantenimiento

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formal de los acuerdos, la vo luntad latente de guerra le fue ganando de nuevo terreno a la paz, hasta que hoy la tregua se puede dar por concluida. Del contradictorio proceso, las FARC han heredado un perfil político confuso, aún por definir. La sorpresiva conformación de la Coordinadora Simón Bolívar, en 1987, no es producto de una concepción compartida por las distintas organi-zaciones armadas, sino resultado de una "sin salida" política que las coloca ante la necesidad de presionar al gobierno. No es, por lo tanto, un pacto eficaz y duradero. La serie de acciones con las que se ha iniciado el 88, dan indicios de desesperación. El innegable poder militar de la guerrilla sin clara orientación política y el pago de salarios a muchos de sus mili tantes, augura procesos de descomposición interna. Por otra parte, el gobierno de Barco parece haber clausurado ya los intentos de paz. Recibió el país bajo la presión de "los enemigos agazapados de la paz", reorganizados a partir del Palacio de Justicia. Desde el comienzo de su administración, la flexibilidad de un complejo proceso político se redujo a un formalismo oficial y se transformó en programa técnico de rehabilitación y normalización. El gobierno se limitó a reiterar sus condiciones sobre desmovi-lización y desarme sin contraprestaciones. El atentado de las FARC en el Caquetá, a mediados de 1987, endureció aún más la posición oficial. Virtualmente, la tregua ya no existe. La renuncia de Carlos Ossa a su cargo para consagrarse a una intempestiva tarea política, es a la vez la renuncia de Barco a las conversaciones con la guerrilla con el propósito de concentrarse exclusivamente en los programas técnicos de rehabilitación. Con el fin de la paz, se anuncia la guerra. Así lo indica el Estatuto para la Defensa de la

Democracia, más severo que el famoso Estatuto de Seguridad de Turbay, y el aumento del presupuesto para las Fuerzas Armadas en un 50 %. El renovado auge de la confrontación armada debilita las posibilidades renovadoras de la elección popular de alcaldes y estrecha los márgenes democráticos de la or-ganización popular. 5. La guerra sucia La "guerra sucia" es el terrorismo del "establecimiento". En Colombia se adelanta hoy el exterminio sistemático de dirigentes populares y democráticos. En las dictaduras militares-del Cono Sur y Centroamérica, la guerra sucia ha sido dirigida desde la cúspide del Estado. En nuestro país, se desarrolla hasta ahora al margen del ejecutivo, aunque con una cierta tolerancia del mismo. Como es clásico, aparece mimetizada en el enjambre de violencias cruzadas. Su confusión deliberada por parte de las clases dirigentes es una forma de encubrimiento. Los asesinatos de algunos dirigentes liberales y conservadores, probablemente fruto de retaliaciones por parte de la guerrilla, consuman el estado de confusión. Es ilusorio esperar su esclarecimiento judicial o una decidida acción del gobierno en contra de la eliminación de la oposición. Es necesario remontarse a sus fuentes políticas. La génesis inmediata de la guerra sucia es clara. Surge del fracaso de la guerra y de la paz, intentadas durante los gobiernos de Turbay y Betancur. Barco mantiene las formalidades de la paz, pero se ve desbordado por la guerra sucia, auspiciada por quienes se empeñan en recomponer el tranquilo monopolio del Frente Nacional. Ya durante la administración Betancur, la represión comenzó a transformarse en guerra informal. Pero con el gobierno de Barco se ha convertido en el estilo de represión

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fundamental, impulsado o tolerado por las clases dirigentes, y auspiciado -en algunas regiones- por narcotraficantes amenazados en sus intereses. Pero la guerra sucia en Colombia ha tenido una larga preparación. Durante los últimos cuarenta años, en el país se ha venido desarrollando un lento "golpe de sociedad civil, regido por el principio de autodefensa. Hasta 1953, las Fuerzas Militares eran el brazo armado del Estado, cuando no simplemente de los Partidos. Hoy la relación se ha invertido: numerosos dirigentes civiles son el brazo político de las Fuerzas Armadas. Ante la defección de la "clase política" generada por el Frente Nacional, los militares se han convertido casi obligatoriamente en ideólogos de la sociedad civil dominante, al menos en relación con el creciente conflicto social. Y, como es apenas lógico, han impreso en ella su propia perspectiva profesional: una visión de "orden" y "seguridad". La emancipación de las Fuerzas Armadas frente a la dirección civil del. Estado, es resultado de un largo proceso. El autogolpe propiciado por los Partidos tradicionales en cabeza del ge neral Rojas Pinilla, les quitó credibilidad y autoridad ante los militares y nutrió en ellos el sentimiento mesiánico. Luego, el fácil recurso de los distintos gobiernos al Estado de Sitio les transfirió una responsabilidad desproporcionada y una creciente independencia en el manejo del problema político central: el "orden público". Hoy los altos mandos del Ejér-cito conocen mejor al país real que la mayor parte de los dirigentes políticos. Simultáneamente, la formación de los militares ha ido escapando al conocimiento y al control del poder civil. Los oficiales reciben cursos de especiali-zación en el exterior sin que nadie conozca su orientación ni los inte reses a los que responden. Las Fuerzas Armadas

han creado su propia Universidad, ahondando de este modo la distancia que ya su profesión genera con relación a la sociedad y propiciando el desarrollo de una perspectiva unilateral sobre el país. De la independencia frente a los civiles, se ha ido pasando a una creciente tutoría de los militares sobre aquellos en torno a los problemas de "orden público". Han surgido instituciones singulares. Desde hace quince años se viene impartiendo formación castrense a los dirigentes civiles: profesionales, empresarios, políti-cos, periodistas, sacerdotes, etc., quienes acceden así al grado de oficiales de reserva. Fuera de ello, las Fuerzas Militares dictan cursos y seminarios frecuentes a estos mismos sectores sobre la situación del país. De modo particular se ha establecido una sólida alianza entre los gremios empresariales y las Fuerzas Armadas. De tiempo atrás se ha venido desarrollando una verdadera industria de vigilancia privada para las clases pudientes, al mando de antiguos oficiales de las Fuerzas Armadas, que cuenta con 40.000hombres.En los Colegios Militares, hoy numerosos, dirigidos por militares en retiro y en servicio activo, se les da a los estudiantes adiestramiento militar. Más recientemente algunos oficiales procedieron a impulsar grupos de autodefensa campesina, como el país lo comprobó por la Televisión. El Ministro de Gobierno reconoció la existencia de 140 de ellos. Finalmente, en los últimos años las Fuerzas Militares han vendido innumerables armas a los civiles, muchas de ellas de su uso exclusivo. Todo este proceso de militarización de la sociedad civil dominante obedece al principio de autodefensa. Se ha venido construyendo en Colombia un ejército paralelo no previsto por la Constitución, no sujeto al Presidente de la República, ni a ninguna otra autoridad claramente determinada. Lleva implícito el llamado

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para que cada uno defienda por las armas su propio interés. Presupone la defección del Estado y adelanta su disolución. Este "golpe de sociedad civil" es visto con buenos ojos o auspiciado por clases económicamente poderosas, pero incapaces de ofrecerle salidas políticas al país. Son estos sectores, además, sus mayores beneficiarios. La guerra sucia de hoy no es, por lo tanto, un fenómeno sorpresivo e inesperado. Emerge de una sociedad que se viene militarizando de tiempo atrás. Puede operar en forma centrali zada o autónoma. Es responsabilidad, ante todo, de las clases dominantes y de los Partidos tradicionales que han abdicado de su responsabilidad política y la han delegado, abusivamente, a la coerción militar. No se dirige contra la guerrilla. Es más bien el resultado de la frustración producida por la imposibilidad de exterminarla. Es una guerra de intimidación y exterminio contra el pensamiento independiente, la prensa y la cultura, contra todas las fuerzas que podrían ampliar el estrecho régimen bipartidista y transformar en lucha política el enfrentamiento armado. Esta guerra informal le da hoy los mejores argumentos a la guerrilla y bloquea el camino de la paz, aunque no facilita tampoco la victoria militar del estableci-miento. Hasta la administración Betancur, el reto político del país consistía en construir un nuevo Pacto social entre los sectores enfrentados: guerrilla y Estado, y abrirle ancho cauce político a la oposición. Hoy el problema es diferente. No es posible negociar con una guerrilla que no ha sido militarmente derrotada, si antes no se desmontan los organismos paramilitares y se pone freno a la guerra sucia. Pero este último tipo de violencia no es negociable ya que sus promotores son por definición clandestinos. El nuevo diálogo al que

alguna vez será necesario retornar, requiere, pues, como condición previa, un Pacto nacional de renuncia a la violencia como método de lucha política, hoy estéril en Colombia. 6. Narcotráfico y desestabilización Sin la presión norteamericana, el tráfico de drogas no habría inducido factores de aguda incertidumbre transitoria: la "mafia" hace parte del "establecimiento" y su interés no apunta a destruir el Estado, ni el régimen político. Forma parte, más bien, de sus defensores más extremos: protege a sangre y fuego la acumulación privada frente a la subversión o ante los movimientos populares. Su lucha se dirige exclusivamente a buscar la tácita aceptación del negocio y a eliminar el Tratado de Extradición. Con este propósito, ha neutralizado al poder jurisdiccional y ha subordinado a parte importante del Legislativo y de la "clase política". Si en su camino se ve enfrentado a la lega lidad, multiplica una prepotente violencia y profundiza la descomposición de la sociedad y del Estado. Pero no posee un proyecto de so-ciedad distinto del actual. Las clases dirigentes, por su parte, se debaten en una doble aspiración contradictoria: el de seo de acumulación y la necesidad de legitimación. Internamente divididas por estas dos exi-gencias contrapuestas, han mantenido ante el narcotráfico una deliberada ambigüedad: han incorporado pragmáticamente sus capitales a la economía nacional para garantizar el proceso de acumulación, rasgándose esporádicamente las vestiduras ante ciertos delitos especialmente escandalosos o ante la presión exterior. Este juego ha dado lugar a la singular paradoja según la cual, al sector productivo le va bien, mientras al país le va mal. Pero las clases dirigentes se

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niegan a reconocer el estrecho vínculo existente entre los dos fenómenos: el narco tráfico . Los dineros ilegales han sido integrados oficialmente a la economía nacional mediante la amnistía tributaria de 1987, la "ventanilla siniestra" del Banco de la República y el lavado de dólares. Estos recursos han ayudado a la burguesía colombiana a vadear con relativo éxito la difícil situación económica latinoamericana. La inusitada bonanza de constructores, indus triales y comerciantes se debe, en medida importante, a tal "exportación no tradicional". Pero de tiempo en tiempo -con ocasión de crí-menes notorios llevados a cabo por las mafias, cuando los "capos" pretenden disputarle el control político a los jefes tradicionales o, sobre todo, bajo la presión económica norteamericana- amplios sectores dirigentes expresan su indignado repudio del narcotráfico y em-prenden su fugaz persecución. Esta ambiva lencia puso al Estado entre la espada y la pared a comienzos del año. La única contradicción esencial entre el narco tráfico y las clases dirigentes tradicionales -su relación con los Estados Unidos- hizo explosión. Como se sabe, los narcotraficantes reivindican la independencia nacional frente a la justicia norteamericana. En este punto son antinorteamericanos, no por razones políticas sino por motivos de seguridad personal. La oligarquía colombiana, en cambio, requiere del respaldo de los Estados Unidos para mantener su modelo de desarrollo económico y su control político, sobre todo en las actuales circunstancias del país. Digamos de paso que el gobierno norteamericano persigue la cocaína más por razones comerciales que por motivos éticos ya que, de lo contrario, emprendería una seria lucha contra el consumo de la droga y no sim-plemente contra .su importación. La

marihuana, antes condenada, es hoy el segundo producto agrícola de los Estados Unidos. El "affaire" Ochoa desató las tensiones acumuladas. La presión económica de los Estados Unidos, que sigue pendiente como una espada de Damocles, colocó a la burguesía y al Estado colombianos ante un dilema difícil de resolver: perseguir seriamente a los grandes "capos" de la mafia y verse enfrentados a sus retaliacio -nes, o mantener vigente la tácita alianza con estos y soportar las sanciones de Norteamérica. Para bloquear todo intento de restablecer la Extradición, los narcotraficantes se mostraron dispuestos a librar una guerra feroz contra el Estado. Sus golpes iniciales se dirigieron, por primera vez, contra la "clase política", la que por fin pareció darse cuenta, repentinamente, de que existe una grave crisis nacional. El dilema entre acumulación y legitimidad en relación con el narcotráfico, desestabiliza al Estado colombiano con mayor eficacia que la insurrección armada o la protesta social. La respuesta del Estado a la guerra declarada marcará una línea muy importante en este camino. Por ahora ha vuelto una calma incierta basada al parecer en acuerdos desconocidos por el país. De todos modos, los precedentes sentados por los narcotraficantes -sobre todo el asesinato del Procurador-, han dificultado la solución. Los responsables de estos hechos reconquistarán la tolerancia económica pero deberán contar con un hondo repudio social. Lo más grave de la situación, es el hecho de que las clases dirigentes se empeñan en desconocer su verdadera naturaleza. Acosadas por la necesidad de legitimación ante sí mismas, ante el país y en el exterior, se empeñan en la hipótesis norteamericana de la narcoguerrilla e in-tentan desviar de este modo la

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indignación y la represión contra las organizaciones armadas y los movimientos populares. El Estatuto para la Defensa de la Democracia promulgado a raíz del embate del narcotráfico, muy probablemente será orientado en su aplicación contra estos últimos, a pesar de las declaraciones del gobierno en contrario. Parece claro que las agrupaciones guerrilleras han tenido o tienen relaciones eventuales con los narcotraficantes: intermediación comercial en el Guaviare, contrabando de armas, etc. Pero en principio hay una oposición irreconciliable entre un sector social como el narcotráfico, que defiende por todos los medios sus inmensas fortunas conquistadas a puño, y guerrillas revolucionarias que cuestionan cuando menos la actual distribución de la riqueza. Muchos jefes del narco tráfico son hoy latifundistas y enfrentan las presiones guerrilleras incluso mediante el pago de sicarios. Es obvio, en cambio, que las clases dirigentes han pactado estructuralmente con los recursos económicos de la droga, que no pocos de sus miembros están en el negocio, y que girones importantes de los Partidos, del Estado y de los servicios de Seguridad han sido comprados por sus dineros. El no reconocimiento de esta situación ha embarcado a las clases dirigentes, al menos por ahora, en una política contradictoria, estéril y peligrosa. 4. A MANERA DE BALANCE Mirando la evolución nacional de conjunto, se aprecia una agudización de las formas de confrontación armada que debilitan las mediaciones civilizadas y políticas. A su vez, el enfrentamiento armado avanza en un proceso de des-composición: se desarrolla ahora en el terreno de la guerra sucia y del terrorismo, y conduce al deterioro de los estrechos márgenes de la democracia

colombiana. Hacia allá conspiran hoy, objetivamente, tres fuerzas disímiles o in-cluso contrapuestas: el movimiento guerrillero, el narcotráfico y la guerra sucia. En estas condiciones se debilita sustancialmente el alcance renovador de la elección popular de alcaldes, al menos en el corto plazo. Aunque se lo mantenga nominalmente, el esquema gobierno-oposición tiende a ser definitivamente suplantado por una edición actualizada del Frente Nacional. Crece el riesgo del recurso a las soluciones de fuerza. Hacia allá apunta el Estatuto para la Defensa de la Democracia. Si la Comisión de Reajuste institucional se conformara con una auténtica representación de las clases subalternas, si los temas permitieran discutir los problemas sociales y políticos de fondo, si las clases dirigentes comprendieran la gravedad del momento y se mostraran flexibles, si el gobierno ejerciera una conducción adecuada del proceso, -cosas todas más que improba-bles- el Reajuste podría abrir un cauce decisivo hacia la civilización del conflicto. Pero, por la forma como se realizó el acuerdo, solo pueden esperarse medidas de modernización del Estado, junto con medidas de orden, y alguna concesión a las demandas democráticas de garantías para la oposición. El país no está, sin embargo, en una fase prerrevolucionaria ni en vísperas de una guerra civil. El cruce de violencias contradictorias no estimula siquiera un proceso claro de organización y enfrentamiento de clases. Sólo genera confusión, aguda fragmentación social, hastío y repudio general. No hay consenso en ningún sector, ni dirigente ni subalterno, sobre los caminos que debe seguir el país, y nadie se atrevería a vaticinar cuáles serían los resultados finales de las diversas alternativas. Tam-poco en el estamento militar parece haber claridad-sobre una salida golpista. La

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situación es de virtual anarquía. Avanzan los tambores de la guerra, pero no como continuación de la política, sino como su ruda sustitución desordenada. Pero la proliferación de violencias nutre el anhelo de orden a cualquier precio. Si se optara explícitamente por la aplicación masiva de la fuerza, la represión podría ser tanto más vio lenta cuanto menos claros son los resultados previsibles, y no recaería sobre los jefes del tráfico de drogas con quienes las clases dirigentes y el Estado tienen nexos múltiples, ni sobre la guerrilla bien equipada para su defensa, sino sobre el movimiento popular y demo crático en su conjunto. Ante la confrontación cada vez más generalizada, anárquica y sin resultados, se requiere hoy, sin duda, un amplio Movimiento Nacional. Puede tomar dos formas: una, como recomposición actualizada del Frente Nacional, convocado y dirigido desde arriba, desde el Estado y los Partidos, para modernizar el Estado e imponer el "Orden" mediante la .represión. Esta parece la tendencia predominante, confirmada por el Acuerdo del Palacio de Nariño. Otra, como Movimiento ciudadano impulsado desde abajo, desde la sociedad y todos sus or-ganismos, abierto desde luego a la libre participación individual de miembros de todos los Partidos, que permita derrotar políticamente las distintas formas de violencia, y presionar al Estado y a los mismos Partidos por las reformas sociales y políticas más urgentes. La primera fórmula, la más fácil, significaría la reite-ración y el ahondamiento de la crisis del régimen bipartidista legada por el Frente Nacional. No se ve cómo los Partidos tradicionales, gestores y actores fundamentales de la crisis, puedan ser los impulsores protagónicos de su solución. El país necesita un amplio Movimiento democrático que presione serias reformas económicas, sociales y políticas, y exija a

todas las partes en conflicto la reformulación de la paz. Este es el gran desafío del presente. Todo esfuerzo por desconocer o ahogar este fenómeno político -como la guerra sucia- solo puede agudizarlo.

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LA ELECCION POPULAR DE ALCALDES: UN DESAFIO PARA LA

DEMOCRACIA María del Pilar Gaitán* La elección popular de alcaldes, el más reciente y controvertido proyecto político de modernización del Estado colombiano, se ha convertido en la reforma constitucional más importante de los últimos cincuenta años de vida republicana. Quizás por ello, desde la época de la "Revolución en Marcha" el país no vivía una transformación institucional con tantas expectativas, pero también con tantas incertidumbres. Las opiniones sobre el impacto y las consecuencias de la reforma han permitido "tomarle el pulso a la nación": su debate se ha colocado al orden del día en la academia, en el mundo de la política y en la cotidiana reflexión del ciudadano común. Un sinnúmero de gremios, entre ellos agrupaciones tan diversas como la SAC y ANDIGRAF, han incluido el tema de la descentralización política y la elección popular de alcaldes en sus deliberaciones anuales. En la última reunión del Episcopado colombiano, los jerarcas de la Iglesia igualmente se pronuncia ron sobre los efectos éticos y políticos de la nueva institución, al considerarla como uno de los grandes desafíos del momento. Sindicatos, asociaciones cívicas y partidos, así como voceros de las Fuerzas Armadas y de los principales medios de comunicación, no han cesado de preguntarse sobre sus bondades, sus alcances y su significado. Toda esta discusión ha logrado permear la cultura política de los colombianos y sensibilizar la conciencia ciudadana. Resulta empero un anacronismo que solamente en 1986 se haya lo grado incorporar en nuestro ordenamiento jurí-dico y político una de las instituciones

consustanciales a la democracia representativa. En la gran mayoría de países de América Latina la elección popular de mandatarios locales tiene una larga historia. Incluso en naciones como Guatemala, Honduras, El Salvador y Bolivia, caracterizadas por estructuras de poder tan arcaicas y autoritarias, está prescrita constitucio nalmente. México, Brasil, Argentina, Perú y Ecuador, cuentan igualmente con el mecanismo institucional que la consagra. * Politóloga. Investigadora del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional. Este articulo que contó con el apoyo financiero de FESCOL, fue escrito antes de las elecciones del 13 de marzo. El alcance y el contenido real de esta institución en el contexto latinoamericano sería objeto de otra reflexión, que no podría plantearse sino a la luz del traumático proceso de construcción de la democracia en el continente. En nuestro caso, y en este sentido es útil la compara-ción, la elección popular de alcaldes quedó sepultada junto con el proyecto político del libe ralismo radical de 1863 y tardó casi un siglo para que nuevamente mereciera el interés y la atención del poder legislativo. Aunque desde los años posteriores al Frente Nacional la ANAPO y distintos sectores liberales presentaron proyectos de ley que la, proponían; sola mente en 1980 y por iniciativa de Alvaro Gómez Hurtado se inició su trámite legislativo. La aprobación final por el Congreso, hace dos años, estuvo precedida por sucesivas mocio nes para "archivar" los proyectos conducentes a la reforma. La antecedieron asimismo arduos debates entre los distintos grupos y fracciones de los partidos tradicionales. Aunque el propósito descentralizador, una

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vez impulsado por la administración Betancur, se incorporó en los programas de las distintas fuerzas políticas y contó con el decidido apoyo de la izquierda par-lamentaria, el acuerdo bipartidista que finalmente hizo posible la institución del alcalde popular se construyó sobre las bases de un débil consenso político. Ello no hace más que reflejar, aún hoy en día, el apego que un importante sector de la clase política sigue profesando a los principios presidencialistas y centralistas de 1886, la reticencia frente al cambio aun cuando se produzca dentro de los márgenes del Estado de derecho y, por sobre todo, el miedo frente a cualquier intento de renovación institucional. Señala así mismo lo difícil que resulta la unificación de los sectores dominantes cuando se trata de impulsar reformas polí-ticas de largo alcance, capaces de reforzar la legitimidad del sistema, pero que en el corto plazo afectan y comprometen intereses individuales sobre todo de índole burocrática y electoral. En términos de política comparada la reforma podría considerarse como un ajuste tímido y tardío del orden institucional. Sin embargo, en un país como el nuestro, tan profundamente conservador y tan atado a sus viejas costumbres y prácticas políticas, implica un potencial democratizador de tal magnitud que para muchos aparece incluso como amenazante y desestabilizador. La sola posibilidad de que se le abra paso a la democracia participativa cues tiona las premisas básicas sobre las cuales está cimentado el rígido y estrecho régimen político colombiano. El ciudadano, ajeno por tradición a las decisio nes del "país político", puede sentirse interpelado y convocado por la figura del alcalde popular. La posibilidad de incidir sobre el manejo de los asuntos locales y de otorgarle un nuevo

significado al espacio -el municipiodonde aquiere territorialidad la democracia, se plantea como un gran reto que le concierne directamente al "país nacional". Por ello los comicios que habrán de celebrarse son mucho más que el simple rito de acudir a las urnas. Quizás sin que los gestores de la reforma así lo hubieran previsto, el proceso político y electo ral que está en marcha también ha puesto en evidencia los diversos rostros de la crisis que vivimos. Una crisis multidimensional que traspasa las fronteras de lo económico y lo político y cuestiona profundamente el significado de nuestros símbolos culturales y nuestros valores éticos. La aguda descomposición de numerosos grupos sociales y la panacea del enriquecimiento fácil; la polarización de las fuerzas en conflicto y la extensión de los enfrentamientos armados; la generalización de la "guerra sucia" y la multiplicación de diversas formas de violencia que se entrecruzan sórdidamente y que incluyen desde la guerra de las calles que ocasiona la delincuencia común, hasta la guerra que genera el narcotráfico; la crisis de la justicia, el abandono de la rama jurisdiccional y la pérdida de credibilidad en las principales instituciones, particularmente en el Congreso; la ausencia de liderazgo político y la crisis por la que atraviesan los partidos, son todos fenó menos que constituyen en su conjunto el escenario en el cual se pondrá a prueba la primera elección popular de alcaldes. La coexistencia del orden y la violencia, como lo señalara Pécaut (108), de la confrontación armada y las propuestas de paz, del reformismo institucional y la

108 . Daniel Pécaut, Orden y Violencia: Colombia 1930-1954, Bo gotá, Siglo XXI Editores-CEREC, 1987, Vol. 1, p. 17.

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propensión hacia el militarismo, invitan a pensar la elección de alcaldes como un proceso que desafía la democracia. Y más que ello, como un plebiscito sobre las dis-yuntivas políticas que hoy se nos presentan. EL FRENTE NACIONAL Y LA NUEVA MODALIDAD DE CRISIS En el proceso político contemporáneo de Colombia aparece como una constante la rigidez y el inmovilismo de las instituciones frente a las transformaciones que genera la evolución económica y social. El inmovilismo institucio nal ha conducido a un progresivo divorcio entre sociedad y Estado y ha puesto en evidencia el desfase existente entre una estructura política y administrativa excesivamente centralista, y la diferenciada dinámica de las sociedades regionales. Estas dos caras de un mismo problema. apuntan a señalar al Estado colombiano como un ordenamiento político que se ha estructurado y desarrollado sobre las bases de un débil consenso social. Los sectores subalternos de la sociedad civil han estado ausentes las más de las veces en la toma de las decisiones políticas y han permanecido excluidos de la gestión gubernamental. Centralismo y presidencialismo, inflexibilidad frente a la modernización, el cambio y el reformismo social, aunados a un ancestral conservadurismo ideológico, son todos patrones de nuestro desarrollo político que no se correspon-den con el país de la década de los ochentas. Si bien el origen de estos patrones se puede ubicar en el proyecto político que cristalizó en 1886 y en el ordenamiento jurídico que desde entonces nos rige, son el Frente Nacional y el modelo de dominación impuesto los que de manera definitiva los refuerzan y los consolidan.

El Frente Nacional se constituyó en el marco político e institucional bajo el cual se afianza ron las rápidas transformaciones económicas y sociales experimentadas por el país en los últimos treinta años. Puede señalarse que este es-quema de poder marca el fin de una etapa y el comienzo de otra en el proceso de desarrollo del Estado moderno en Colombia. Es un punto de quiebre entre una vieja y una nueva modalidad de crisis política. Formalmente implicó la terminación del período conocido como "la Violencia" y superó el gobierno de transición que había llevado al poder al general Gustavo Rojas Pinilla. Al mismo tiempo significó la implementación de un nuevo modelo de dominación que se cimentó sobre la base de dos instituciones fundamentales: la alternación bipartidista en la Presidencia y el reparto paritario de todos los cargos públicos entre liberales y conservadores con exclusión, según mandato constitucional, de toda fuerza política distinta a dichas colectividades. El nuevo modelo de dominación, al mismo tiempo que impulsó mecanismos jurídicos y políticos para reordenar las relaciones entre las clases dominantes y para reconstruir las fragmentadas bases del consenso nacional, sentó las premisas de un esquema de poder fundado en el acuerdo y el compromiso "desde arriba", sin que la sociedad y el Estado encontraran, a la postre, verdaderas formas de convivencia política. Su resultado más inmediato fue la con-solidación de un régimen político cerrado, autoritario y poco participativo, caracterizado por el monopolio bipartidista sobre el aparato del Estado y por la utilización con fines priva dos de

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sus recursos, como si éstos fuesen patri-monio natural de los partidos (109). El Frente Nacional y la modalidad de dominación compartida que instauró, dieron origen a diversos procesos que es necesario reseñar, pues se convierten en la matriz de explicación de la crisis política nacional. La práctica del gobierno compartido y del reparto burocrático precipitó a los partidos a un proceso de desgaste, pérdida de credibilidad y debilitamiento de su función ideológica. El ejercicio de la "milimetría política" sustituyó la movilización ideológica por la movilización que se basa en la prestación de favores y servicios. El clientelismo se convirtió así en el principio rector de las relaciones políticas y en el medio fundamental para lograr la adhesión y el reclutamiento partidista. Esto condujo a un progresivo erosionamiento de la tradicional ideología de pertenencia o, lo que es lo mismo, a un desdibujamiento de la afiliación liberal conservadora. La ruptura de las lealtades partidistas y el propio proceso de desgaste interno de los partidos, llevaron a que éstos perdieran efectividad como canales de representación de las distintas fuerzas sociales y a que se debilitaran como mecanismos de legitimación política. El debilitamiento de la función legitimadora de los partidos se manifestó de forma especialmente crítica a nivel de su instancia nacional, que perdió liderazgo y capacidad de convocatoria "dejando al descubierto la vieja multiplicidad de liberalismos y conservatismos regiona les, lo cual atomizó la necesidad de disciplina y la dirección más o menos unificada de los

109 Alfredo Molano, Selva adentro. Una historia oral de la colo nización del Guaviare. Bogotá, El Ancora Editores, 1987, p.134.

partidos. La compensación... fue el fortalecimiento del nivel regional o local del bipartidismo, apoyado por un desarrollo forzado del clientelismo" (110). La pérdida de legitimidad y de capacidad de representación de los partidos políticos, acentuó el carácter excluyente del acuerdo paritario y puso en marcha otro de los procesos resultantes del Frente Nacional: la reducción de los espacios institucionales y la restricción de la par-ticipación política. La inexistencia de la competencia multipartidaria y el bloqueo sistemático al desarrollo de fuerzas políticas distintas al bipartidismo lo ilustran de manera clara. La intolerancia del régimen frente a fenómenos como el MRL y la ANAPO y los fallidos intentos de los movimientos de izquierda por constituirse en alternativas de poder, expresan esta tendencia. La convergencia de todos estos proce sos fue configurando una situación de crisis en_ el régimen bipartidista que podría caracterizarse como sigue: En primer lugar, por una creciente incapacidad del Estado y sus instituciones- para generar consenso social, lo que induce a recurrir de forma cada vez más frecuente al estado de ex-cepción y a las medidas de fuerza para enfrentar los conflictos sociales: En segundo lugar, por una dificultad muy visible del régimen bipartidista para mediatizar las diversas formas de protesta y de confrontación política. Y en tercer lugar y como consecuencia de la anterior, por la ampliación de un campo de acción que, o bien se constituye al margen del proceso político convencional, o bien se genera por fuera de los marcos del Estado de derecho. La desvalorización del

110 Francisco Leal B., Estado y Política en Colombia, Bogotá, Siglo XXI Editores-CEREC, 1984, p. 166.

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proceso electoral y la abstención; la desafiliación partidista y la aparición de gran cantidad de movimientos locales y regionales que eluden y rechazan la estructura de partido; las tomas callejeras, los paros cívicos y las marchas campesinas, así como la presencia guerrillera, lo confirman hoy en día. Tal ampliación de las relaciones políticas extra institucionales pone en entredicho la legitimidad del sistema en su conjunto y le plantea al régimen y a sus partidos la necesidad de impulsar estrategias de conservación y de reproducción política. EL REFORMISMO INSTITUCIONAL, UNA ESTRATEGIA PARA ENFRENTAR LA CRISIS Frente al panorama actual del país y el confuso espectro de fuerzas enfrentadas que cuestio nan la supervivencia de nuestro frágil orden democrático, el historiador Tirado Mejía advertía de manera premonitoria lo siguiente:

"Hay épocas en las que por períodos largos marchan al unísono economía, sociedad y legislación y otras en las que en un breve transcurso de tiempo, los acontecimientos desbordan las instituciones. Cuando esto sucede, el hecho social se impone y el resultado es, o la reforma por adecuación o apertura, o la revolución que da lugar a un nuevo orden, o los regímenes dé fuerza que por la violencia estatal represan la solución de los problemas" (111).

111 Alvaro Tirado Mejía, Prólogo a Ricardo Santamaría y Gabriel Silva L., El proceso político en Colombia, Bogotá, Fondo Editorial CEREC, 1984, p. 12.

En la presente coyuntura, caracterizada más por una amenaza de desbordamiento de las instituciones que por la posibilidad de instaurar un nuevo orden político, la modernización del Estado y la adecuación del sistema político se imponen como una tarea inaplazable. Así lo entendieron los sectores más lúcidos de los partidos y de la clase dirigente al impulsar el proceso de reforma política que condujo a la elección popular de alcaldes. Veamos algunos antecedentes de la reforma. La crisis política que se fue configurando a todo lo largo del Frente Nacional alcanzó niveles críticos bajo la administración Turbay. Dicha administración se caracterizó por una aguda descomposición social, por un aumento del clientelismo y de las prácticas políticas corrup tas y por una notable pérdida de credibilidad en las instituciones del Estado. Frente a estos fenómenos, que no hicieron más que resaltar los límites de la "democracia restringida" que nos había legado la coalición frentenacionalis ta, el gobierno del Presidente Turbay optó por la imposición de un esquema de poder autoritario y militarista. Bajo este esquema se privilegió el recurso a la fuerza frente a cualquier otro mecanismo de dominación política. Su imple-mentación no solamente impidió la resolución de la crisis sino que la potenció, acentuando la deslegitimaci6n del régimen y la poca capacidad de representación de los partidos políticos. A su vez, este manejo del recurso de la fuerza produjo un efecto de radicalización de la protesta popular y del enfrentamiento armado. Con la llegada de la administración Betancur se advierte una nueva manera de enfrentar la crisis en la que se destaca el énfasis que se le da a la solución política de los conflictos, versus la solución puramente militar de los mismos. El

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reconocimiento oficial del rezago del Estado y de sus instituciones frente a las trans formaciones socioeconómicas y la necesidad de enfrentar la creciente desinstitucionalización de la protesta social y la lucha política (112), mo tivaron una alternativa de respuesta al modelo autoritario orientada hacia la adecuación y apertura del sistema político. Fue a partir de estas consideraciones como se dio comienzo al llamado proceso de "apertura democrática" y reforma política. El itinerario de la reforma se inicia con la convocatoria en 1982 por parte del gobierno de una "Cumbre Política". Con ella se buscaba forjar un acuerdo concertado entre los distintos partidos "para comprometer las mejores energías de la nueva nación en la empresa prioritaria de la creación de un nuevo marco político e institucional, qué deberá servir de consenso y de cuadro fundamentales de las controversias, las aproximaciones y los entendimientos propios de la etapa nueva que se abre en la historia de nuestra actividad política" (113). Diez puntos básicos se le propusieron al país y a los partidos como temas sustanciales de la reforma: legalización e institucionalización de las distintas fuerzas políticas; robustecimiento y modernización de la Registraduría; financiación de las campañas electorales por el Estado; adopción de una carrera administrativa; establecimiento de un estatuto de la oposición; de recho a la información y acceso equitativo de todas 112 Véase Jaime Castro, Proceso a la violencia y proceso de paz. Ministerio de Gobierno, Bogotá, 1986, pp. 20-26. 113 Carta de Rodrigo Escobar Navia dirigida a los jefes de los distintos partidos políticos, a propósito de la "Cumbre Política". El Tiempo, 8 de septiembre de 1982, p. 7A.

las fuerzas políticas a los medios de co-municación; modernización y fortalecimiento de los órganos fiscalizadores del Estado; mo dernización y fortalecimiento de los órganos judiciales y de la policía; la descentralización fiscal y administrativa y elección de alcaldes por voto popular, principalmente (114). Sin embargo el ambicioso proyecto de desarrollo po lítico, modernizació n estatal y restauración ins-titucional no se corresponde con los resultados finales de la reforma. Varios factores contribuyen a explicar este fenómeno. En primer lugar la disociación existente entre una indudable voluntad política reformista y unos precarios recursos reales de poder para implementar las iniciativas reformadoras (115). La ausencia de recursos reales de poder incluye aspectos de índole económica y aspectos de carácter político. El déficit fiscal y la recesión económica que tuvo que enfrentar la Administración Betancur se convirtieron en un obstáculo considerable para el impulso de las reformas sociales, tímidas de suyo, que servirían de sustento al proyecto de apertura. En lo que se refiere a los factores de carácter político deben destacarse el débil compromiso orgánico de los partidos tradicionales con el proceso de reforma y el fragmentado apoyo del partido conservador a la gestión gubernamental. La condición de minoría parlamentaria del dividido partido de gobierno, tuvo a su vez como efecto el distanciamiento entre el Ejecutivo y el Congreso.

114 El Tiempo, 8 de septiembre de 1982, p. 7A. 115 Eduardo Pizarro, "El proyecto reformista de Belisario Be tancur", en Revista Universidad de Antioquia, No. 204, Medellín, 1986, p. 7.

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También operó como factor adverso la incapacidad del gobierno del Presidente Betancur para traducir en movilización popular el apoyo electoral y el prestigio que acompañaron el inicio de su mandato. El apoyo en la sociedad civil y particularmente en las clases subalternas hubiera generado una inédita fuente de legitimidad política. La posición de las Fuerzas Armadas frente a la gestión del gobierno, sobre todo en los dos últimos años, se tradujo en una gran prevención y desconfianza frente a los intentos de pacificación y de apertura institucional. El militarismo heredado de la administración Turbay no experimentó cambios sustanciales bajo el nuevo mandato. Por el contrario, exhibió su poder ampliado, actuando muchas veces en contravía del proceso democratizador. A su turno, el mo-vimiento guerrillero no demostró una verdadera voluntad política democrática, ni ofreció una definición clara frente a los "acuerdos de paz". Episodios tales como la toma del Palacio de Justicia y la persistencia de prácticas como el secuestro, el "boleteo" y la extorsión, contribuyeron negativamente al proceso de paz y debilitaron aún más el frágil consenso en torno a la reforma política. La confluencia de los factores señalados dio lugar a una situación de bloqueo, que amenazó la viabilidad de los propósitos reformistas. Ello explica en buena medida el carácter restringido que adoptó la reforma cuando, por iniciativa del Ejecutivo, se presentaron al Congreso proyectos de acto legislativo y de ley considerablemente limitados respecto a la propuesta inicial de la "Cumbre Política". El nuevo contenido de la reforma política quedó reducido fundamentalmente a la reforma de la carrera administrativa, el estatuto de los partidos, el fortalecimiento de la Corte Electoral, el derecho a la información y el acceso a los medios de

comunicación y a la elección de alcaldes por voto popular. Frente a este conjunto de propósitos modernizadores, la reforma política de la vida municipal se constituyó en el resultado más visible e importante. Fue así como el proyecto de descentralización impulsado por la administración Betancur y reglamentado en buena parte bajo el actual gobierno, se tradujo en un conjunto de medidas tendientes a desconcentrar el poder, fortalecer los fiscos municipales y sentar las bases para el ejercicio de la demo-cracia local (116). POLITICA Y ALCALDES Con el fin de compensar la insuficiencia del Estado en las grandes ciudades, las capitales departamentales, y sobre todo en los pequeños municipios, se le dio vida política e institucio nal a la elección popular de los alcaldes. También con el propósito de responder al nuevo y conflictivo orden social que se ha venido configurando en las provincias colombianas y cuya dinámica rebasa la capacidad de control del Estado central, se dio el primer paso hacia la descentralización de funciones y hacia la racionalización de la gestión administrativa. Reformar la estructura de

116 Nos referimos fundamentalmente a las siguientes normas: -Acto Legislativo No. 1 de 1986 por el cual se reforma la Constitución Nacional y se ordena la elección popular de alcaldes. -Ley 78 de 1986 y Ley 44 de 1987 que reglamentan la elección popular de alcaldes. -Ley 11 de 1986 por la cual se dicta el estatuto básico de la administración municipal y se ordena la participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales. -Ley 12 de 1986 por la cual se dictan normas sobre la cesión de impuestos a las ventas o impuestos al valor agregado (IVA) y se reforma el Decreto 232 de 1983. -Decreto 1333 por el cual se adopta el nuevo Código del Régimen Municipal.

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poder local para regular las tensiones cada vez más agudas de la así llamada "periferia social", parecer ser el principio político que articula las innovaciones institucionales. La elección popular de mandatarios locales hace las veces de pieza clave de engranaje del proyecto descentralizador que está en curso. La transferencia de competencias y recursos a las células municipales, tal como lo establece la reforma, está estrechamente vinculada con la nueva identidad política de los alcaldes. Por ello la institución que empezará a regir el segundo domingo de marzo de 1988, bien puede concebirse como parte esencial de una estrategia más amplia de desarrollo político y moder-nización estatal. La otra cara de la moneda también debe examinarse. La modernización de las instituciones no se traduce necesariamente en su democratiza ción, pero puede conducir a ella. La creación de nuevos espacios para la acción política y la ampliación de la participación ciudadana, propósitos subyacentes en la reforma, pueden convertirse en verdaderos incentivos para la construc-ción de la democracia local. Si los pobladores urbanos, los movimientos cívicos y los sectores políticos independientes se apropian de los ins-trumentos que prevé la reforma, puede configurarse un escenario de acción y negociación política más favorable para los intereses de las comunidades locales. Tolerar y garantizar la participación popular es el gran reto del- Gobierno. Conquistar ese derecho para hacer lo efectivo es el desafío del movimiento popular y de las fuerzas democráticas. El sufragio directo vendrá acompañado de otras instituciones que pueden ampliar los efectos de la reforma política. Nos referimos a la creación de las juntas administradoras locales, cuyos miembros

pueden tener origen en una votación popular; la presencia de los usuarios de los servicios públicos en las juntas di-rectivas de las empresas municipales; la celebración de contratos entre el municipio y las organizaciones cívicas para la ejecución de obras y la administración de determinados servicios y particularmente, la consulta popular o referendo municipal, que aún no ha sido reglamentada pero que se plantea como una posibilidad real para que las comunidades locales se pronuncien e incidan sobre el manejo de los asuntos públicos. Todas estas medidas podrían parecer en extremo tímidas y restringidas si se las compara, por ejemplo, con las instituciones del poder municipal de los países europeos. En el caso de los municipios colombianos, donde lo característico es la clientelización de la vida local que ha ido despojando al ciudadano de su conciencia cívica, el desarrollo de una gestión gubernamental que se hace a espaldas de la población y la ausencia de una tradición y una cultura de participación (117), este conjunto de mecanismos se revelan como renovadores y encierran un enorme potencial democrático. En este orden de ideas podría advertirse que para que se genere una renovación política de la vida municipal es necesaria la confluencia de varios factores: "la mera descentralización es un embeleco administrativista; la mera participación, espejismo populista. Solo a través de la descentralización participativa y la participación descentralizada puede

117 Véase, Pedro Santana, "Crisis municipal, movimientos sociales y reforma política en Colombia", en Revista Foro No. 1, Bogotá, 1986, pp. 7-10.

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construirse una verdadera democracia local" (118) . Las bondades y los alcances de la elección popular de alcaldes se pondrán a prueba, sin embargo, en un escenario cargado de conflictos y de múltiples formas de violencia que amenazan con desvirtuar los propósitos que inspiraron la reforma. En este sentido los comicios que habrán de celebrarse en los aproximada-mente mil municipios que conforman la malla urbana del país expresan, quizás como ningún otro fenómeno, las tensiones y contradicciones que animan la actual coyuntura. Las elecciones que se avecinan serán un fino termómetro para medir la voluntad política de las clases dirigentes y de los partidos, y una ocasión propicia para observar los limites de la capacidad reformadora del Estado. La elección popular de alcaldes representa, en suma, un gran desafío para el régimen bipartidista y a la vez un gran reto para todas aquellas fuerzas interesadas en preservar y ampliar los espacios que hacen posible la convivencia democrática. Varios son los desafíos que se le plantean al régimen bipartidista. Quizás el más importante es encontrar puntos de convergencia entre el proceso de apertura institucional y el proceso de paz. Cuando se impulsó la reforma política ambos procesos se conc ibieron como partes integrales y complementarias de un proyecto global de modernización y demo cratización del Estado. Transcurridos seis años puede observarse que, en la práctica, el proyecto se ha desvertebrado y marcha cojo. La reconciliación del Estado con las comunidades locales y la oxigenación de

118 Hernando Gómez Buendía, Ponencia presentada ante el Colegio Electoral y el Comité Progra mático Distrital del Liberalismo, Bogotá, octubre 27 de 1987, p. 9.

las estructuras básicas del poder municipal, se encuentran estrechamente vinculadas con la posibilidad de que los alzados en armas se incorporen a la vida civil. Por ello la 'institución del alcalde popular lleva implícita la tarea de la "reconciliación nacional". No obstante esta conjunción de propósitos, la brecha que se abre entre pacificación y reforma municipal es cada día más grande. La inexistencia de una política de paz coherente y la persistencia de las acciones del movimiento armado, es decir la manera como ha evolucionado la situación de "tregua" y "cese al fuego" entre el gobierno y la guerrilla, y particularmente entre éste y las FARC, señalan un profundo deterioro, si no un conge lamiento del proceso de paz. Este último parece marchar en contravía del reformismo institucional propuesto por el Estado. Otro desafío que se le plantea al régimen es el del establecimiento de garantías políticas para hacer efectiva la participación de movimientos y fuerzas distintas al bipartidismo. La reinter-pretación del ordinal primero del Artículo 120 de la Carta Política, fundamento del esquema gobierno-oposición, no ha logrado hasta el momento sus objetivos. La práctica del esquema se ha orientado principalmente al manejo de las deterioradas relaciones entre el partido de gobierno y la "oposición reflexiva" del conservatismo, sin que se haya propiciado realmente el juego de las opciones multipartidarias. La ampliación de la competencia política y la tolerancia al pluralismo ideológico resultan un verdadero reto frente a la generalización de la llamada "guerra sucia". El asesinato de líderes cívicos y populares, así como el de voceros locales del liberalismo y el conservatismo, y el escalofriante número de crímenes políticos de los que ha sido víctima la

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Unión Patriótica, advierten los limites del citado esquema de gobierno-oposición y ponen en entredicho los alcances de la elección popular de alcaldes. Sobre todo en aquellas zonas del territorio nacional donde la lógica de la fuerza y de la retaliación se han impuesto como principios rectores de la confrontación política. También representa un desafío para el régimen bipartidista el asumir sus propias limitaciones e incapacidades, las cuales se han hecho visibles en el proceso de selección de candidaturas, promoción de campañas y realización de acuerdos entre los distintos grupos políticos. El débil compromiso orgánico de los partidos tra-dicionales con el proceso de paz y apertura política permite señalar que ni liberales ni conservadores visualizan la elección de alcaldes como una empresa política á largo plazo. Esta ausencia de compromiso se encuentra asociada con la misma naturaleza de los partidos y con la forma como desempeñan sus funciones. Desgastadas profundamente como efecto del Frente Nacional, las colectividades históricas aparecen hoy ante las comunidades locales como ine ficaces mecanismos para canalizar sus intereses. Sin un perfil programático que realmente los diferencie y sin propuestas que convoquen a la solución de los problemas municipales, los partidos muestran claros signos de debilidad. La notoria ineficacia que los acompaña se ha traducido en este período preelectoral en inmediatismo burocrático y en una exacerbada práctica de clientelismo. El "trueque" de adhesión política por prestación de servicios continúa siendo el principal recurso para mantener cautivo al electorado local. A ello debe sumarse el faccionalismo interno y la ausencia de disciplina, características que no hacen más que reforzar su baja capacidad de representación política. En estas

condiciones los partidos se enfrentan a la elección de alcaldes mostrando, como lo señalábamos, todas las deficiencias de sus estructuras y sus tradicionales prácticas. La crisis que enfrentan los partidos, en especial el de gobierno, ha llegado a uno de sus puntos más bajos. La conocida tendencia hacia el fraccionamiento interno ha cobrado especial fuerza. En las grandes ciudades del país y en casi todas las capitales departamentales, el común denominador son la división y la incapa-cidad de establecer acuerdos mínimos en torno a un programa y a un candidato. La fuerza de liderazgo nacional también se ha perdido y más bien se observa una creciente "rebelión" de los líderes regionales y locales contra los directorios nacionales de los partidos. El papel unificador y cohesionante que en una época tuvieron los expresidentes está siendo igualmente cuestionado. De la misma manera, las viejas castas políticas y sus maquinarias electorales se están viendo confrontadas por un indudable relevo generacional que de forma acelerada se ha producido en los dos partidos tradicionales. El proceso para elegir alcaldes ha tenido la virtud de sacar a flote todas estas expresiones dé la cris is bipartidista. Si bien se han señalado varios factores adversos para el ejercicio de la oposición en los próximos comicios, la institución del alcalde popular abre la posibilidad, sobre todo en el mediano y en el largo plazo, para que nuevos actores entren en la escena política y le disputen el poder al bipartidismo. Esto también constituye un reto para liberales y conservadores no solo en las, grandes ciudades donde siempre ha existido una considerable masa de votantes disponible y donde el comportamiento electoral tiende a ser fluctuante e independiente, sino en los pequeños y medianos municipios donde es factible que los movimientos cívicos y

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las coaliciones suprapartidistas tengan alguna expresión electoral que cuestione los tradicio nales patrones de adscripción política. El reto de la renovación también ha tenido que asumirse por parte de los partidos políticos que se han visto obligados a revisar sus símbolos, sus prácticas y sus métodos de trabajo. Tal vez por ello las principales ciudades están invadidas por un sinnúmero de "candidaturas cívicas" que evitan la referencia partidista y eluden el discurso a nombre de los principios liberales o conservadores. La renovación, sin em-bargo, ha sido más formal que real y se ha traducido fundamentalmente en un cambio de lenguaje que no implica un replanteamiento del perfil ideológico ni de la estructura organizativa de los partidos. La visible necesidad que tienen ambas colectividades de presentar una nueva imagen que convenza y movilice a la ciudadanía, ha conducido a que se valorice la estrategia publicitaria y a que se eleven considerablemente los costos de las_ campañas. La "guerra" de los afiches ha sido sustituida por la de las modernas vallas, propiciándose un culto a la forma que contrasta con la pobreza y la vaguedad de las propuestas programáticas. También se ha constituido en un reto para el régimen lo que podríamos llamar "la revolución de las expectativas" que los planes bandera del gobierno (PNR y PPA) han creado a nivel municipal. El compromiso que la administración Barco ha adquirido con los pobladores lo cales pasa necesariamente por la gestión de los nuevos alcaldes, máxime si ellos provienen del partido de gobierno. La insuficiencia de recur sos, aun teniendo en cuenta las transferencias que ordena la Ley 12, frente a las crecientes necesidades de los municipios, puede conducir a una parálisis de las

administraciones locales y a una frustración de las expectativas popula res. Ello puede generar, a su turno, una fuente de conflicto entre los alcaldes electos y el gobierno central y entre las autoridades municipales y las comunidades. En este sentido los paros cívicos y las distintas formas de protesta urbana pueden multiplicarse en vez de reducirse, desvirtuando por la vía de los hechos uno de los propósitos de la reforma municipal. Por ello los "alcaldes cívicos", en la medida en que realmente representen los intereses locales, tendrán que apoyar tales movilizaciones y asumir el reto que implica el enfrentamiento con el gobierno central. Dicha situación, que ya se ha presentado en varios municipios del país, particularmente en aquellos donde la presencia del Estado y de los partidos es prácticamente imperceptible, puede convertir en un fenómeno más complejo y conflictivo la relación entre nación, regiones y municipalidades. Finalmente debe tenerse en cuenta la presencia económica y social de ese "poder en la sombra" que constituye el narcotráfico en regiones cada vez más extensas del país. Su desempeño como generadores de fuentes de empleo y su papel como benefactores de las comunidades, interesados en adquirir legitimidad social y política, pueden facilitar la utilización de la elección popular de alcaldes como un recurso para aumentar su influencia sobre la clase política o para ingresar formalmente en ella.

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Coyuntura Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribe

LIMITES E INTERRELACIONES GEOPOLITICAS EN EL CARIBE

Gerhard Sandner* Una de las características del espacio caribeño es la existencia simultánea de fragmentación y unidad, siendo ésta una de las causas de la dispersión de este espacio. Depende sobre todo de nuestro punto de vista si la heterogeneidad, la dispersión y las fuerzas centrífugas predominan sobre las características unificadoras y englobantes. La topografía quebrada y llena de contrastes da lugar en este espacio a una gran variedad y diferenciación, reforzada y consolidada, en el curso de la historia por los in tereses de las potencias lejanas y centros de poder, que hicieron de esta región un mosaico de microespacios estructurados según los patrones de las madres patrias o poderes hegemónicos. Sin embargo, estas estructuras son hasta cierto punto superadas por la identificación de la po-blación como caribeña con una imagen caribeña común, llamada también "Common Caribbean Identity". Esta construcción hay que verla dentro de un difícil proceso de identificación como región propia, cultural y social, confor-mada por elementos latinoamericanos, norteamericanos, europeos y africanos. Así mismo, hay que ver el agudo problema de zonas marítimas, conflictos limítrofes e interrelaciones geopolíticas como expresión o reforzamiento de un proceso de fragmentación, o como un proceso que fomenta la integración y unidad. La Tercera Conferencia Internacional sobre Derecho Marítimo (1972-82) ha cambiado el mapa político-administrativo, sobre todo en espacios con exagerada fragmentación territo rial. Para la zona del Caribe son de especial

importancia los siguientes seis puntos de esta legislación: 1. La ampliación a 12 millas (22.22 km) de las aguas territoriales con soberanía absoluta, marítima y aérea. Pero se debe tener en cuenta que incluyó una cláusula que garantiza el libre paso a barcos y aviones de otros países (Innocent Passage). 2. La fijación de una zona adyacente de otras 12 millas con soberanía restringida. 3. La consideración de una zona de 200 millas como zona de exclusiva explotación económica, con derecho de uso y control de recur sos minerales y biológicos, de investigación científica y construcción de edificaciones o plataformas. * Investigador del Departamento de Geografía, Universidad de Hamburgo. 4. Constitución de zonas similares también alrededor de las islas. 5. Derecho de uso del margen continental o talud hasta un máximo de 350 millas desde la costa, o hasta las 100 millas desde la línea de profundidad de 2.500 m. 6. La obligación de convenios bilaterales entre naciones vecinas donde se superponen las zonas de derecho marítimo, sin necesidad de atenerse a la línea media. En los dos primeros mapas se muestran las consecuencias que tienen en toda América, las apropiaciones de áreas marítimas correspondientes a la zona de 200 millas. El Mapa 1 muestra los limites de los países teniendo en cuenta la zona de 200 millas y omitiendo las líneas costaneras. Son así territorios sobre los cuales los países pueden ejercer sus derechos de uso, pero no son territorios en el sentido del derecho político. Los tres países del bloque continental del norte y los siete países del sur controlan un 79 % del área caribeña total, mientras

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que las 35 naciones restantes del bloque mediano se tienen que conformar con el espacio que sobra, siendo éste excesivamente dividido. Ya no quedan espacios marítimos libres más allá de las 200 millas. Además se han formado vecindarios poco esperados, regla-mentados por convenios o tratados bilaterales como, por ejemplo, los acuerdos entre Costa Rica y Ecuador, Colombia y Honduras, Venezuela y Francia. El Mapa 2 concreta lo dicho, para el Caribe oriental. La delimitación solamente es aproximativa y se refiere acaso a derechos potenciales, sobre todo entre las islas caribeñas. Cualquier intento de delimitar la zona de las 200 millas (370 km) desde la línea base conduciría a una superposición irremediable de territorios marítimos que tendría que ser superada por convenios bilaterales según la nueva legislación marítima. Alternativas para eludir estos obstáculos han sido ya planteados, por ejemplo, con el concepto del "mar matrimonial" que, en contraposición al "mar patrimonial", designa un Mar Caribe de uso común y abierto a todos los colindantes (Rattery et al., 1973, Fonteyene, 1976) o, por ejemplo, con la proposición de establecer una "Comunidad para el Desarrollo Marítimo" con las correspondientes instituciones impositivas (Krieger, 1973). Pero estas propuestas han sido rechazadas casi categóricamente. Prevalece, pues, el principio de la propiedad nacional. En este caso son de especial impor tancia aquellas islas lejanas de las costas, ya que ellas tienen sus propias zonas de derecho marítimo, que se unen en muchos casos con las áreas continentales de los distintos países. En el caso de Venezuela, por ejemplo, las Islas Aves que se encuentran a unos 560 km de la costa continental y que solamente tienen una extensión de 1.000x400m, le

proporcionan por englobamiento una zona de uso económico exclusivo de 95.000 km2. Esta zona es de especial interés, si no se considera como espacio vacío, sino como es en realidad: un área provista de recursos naturales, potenciales y reales, conocidos por medio de investigaciones realizadas por diversas naciones. Esta situación tiene tres consecuencias inmediatas: en primer lugar, era de esperar que las islas e islotes muy retirados de las costas correspondientes serían puestas en duda, como sucedió con las Islas Aves (Venezuela), Monjes (Venezuela), San Andrés, Providencia y Cayos Guano (Colombia) y Nassava (EE.UU.). En segundo lugar, cobra especial importancia la linea base desde la cual se miden las zonas marítimas, es decir, si Venezuela, por ejemplo, la mide desde la costa norte o desde la cadena de islas situadas entre Margarita y Bonaire. Y, en tercer lugar, surge la tendencia a continuar los conflictos limítrofes del área continental al área marina, conflictos que afloran desde la Colonia. En tres ejemplos se explicará la sobreposición de conflictos limítrofes y derechos sobre áreas marítimas. Primeramente se tratará el límite entre Colombia y Venezuela. Desde la Inde-pendencia ha habido diferencias en la interpretación del límite colombo-venezolano en la Península de la Guajira. El edicto de la reina española en 1891, dio la base para la fijación del limite en 1941 (véase Mapa 3, números 1-5). La extensión de este viejo conflicto a zonas marítimas se desarrolló a partir de tres puntos fundamentales: 1. La ampliación de las aguas territoriales de las Islas Monjes de 3 a 12 millas por Vene zuela (en 1952 se había certificado la soberanía de Venezuela sobre estas islas por parte de Colombia).

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2. Los intereses de Colombia en perforaciones petrolíferas en el Golfo de Venezuela frente a Castilletes. 3. La importancia del limite costanero para asegurarse derechos sobre partes del interior del Mar Caribe. Las diferentes concepciones de estos dos países sobre la dirección del límite en su extensión

1. Reclamos venezolanos según "uti possidetis de 1810”. 2. Reclamos colombianos según "uti possidetis de 1810”. 3. Convenio Michelena-Pombo de 1833 (no ratificado) 4. Laudo de la reina de España del 13.3. 1891. 5. Límite según comisión fronteriza 1899-1901 y Convenio Santos-López Contreras del 5.4.1941. 6. Prolongación linear de la línea No. 5 en la perspec tiva venezolana. 7. Línea media en perspectiva colombiana. 8. Paralelo de Castilletes como línea de base y Golfo de Venezuela como aguas interiores venezolanas (según Convenio proyectado Herrera Campins-Turbay Ayala, octubre 1980). 9. Línea de base exterior incluyendo las islas Los Monjes, formando el límite exterior de aguas internas divididas por No. 10 (fuente como No. 8). 10. Límite de las aguas internas colombianas y venezo lanas (fuente como No. 8).

hacia la bahía eran inconciliables (Véase Mapa 3, números 6 y 7). Después de una escalada de la controversia en los años setentas, se presentó un acuerdo provisorio en 1980, en el cual se

declaraba el interior del Golfo de Venezuela corno aguas internas, y la parte exterior se dividía entre los dos países, ya que sus aguas eran declaradas continentales (Véase Holguín Peláez, 1971; Londoño Paredes, 1975; Carpio Castillo, 1980) (Véase Mapa 3). Contra este proyecto hubo duras objeciones (Véase Carpio Castillo, 1980). Cualquier solución que se adopte tendrá considerables consecuencias sobre los derechos marítimos de los dos países. El Mapa 4 muestra las diferentes interpretaciones de ambos. En el caso de Venezuela, son unos 43.000 km2 de área marítima los que están en discusión. Esta no gira solamente alrededor de las Islas Monjes, a las cuales, según la nueva legislación, les corresponden las 12 millas de aguas continentales y otras 12 millas de aguas contiguas -ya que no tienen población fija arraigada ni movimiento económico propio- pero no les corresponde la zona de 200 millas para explotación económica. De mayor importancia es el "paso al mar" en el sentido de una proyección a áreas marítimas más distantes. De aquí surge también el común interés en una solución del conflicto. Al firmarse la Declaración de Arauca por parte de ambos presidentes, en agosto de 1980, se creó una comisión colombovenezolana con la misión de buscar una solución pacífica al caso. Una segunda variante de los problemas generados por la delimitación marítima se manifiesta en el caso Venezuela-Trinidad Tobago (Mapa 5). El tratado firmado el 26 de febrero de 1942 entre Venezuela y Gran Bretaña para la fijación del limite entre ambos países en el Golfo de Paria, fue mundialmente el primero en el cual se acordaba también el uso de recursos submarinos (Uchebgu, 1976; Ewell, 1978/ 79). Aunque solamente se refería al suelo marino y no al uso de la riqueza

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pesquera del cuerpo de agua, se acordó además la tolerancia en la desviación del límite allí donde las aguas territoriales se sobreponían. Pero en este espacio se presentaron nuevamente problemas al ampliar Venezuela sus aguas territoriales de 3 a 12 millas y, a partir de la independencia de Trinidad Tobago, en torno a los derechos de explotación pesquera. Una tercera variante de esta misma problemática se presenta en el caso del umbral nicaragüense o jamaicano (Sandner, 1985 y 1986b). Según el principio latinoamericano de ''uti possidetis iuris" (derecho de posesión), cada país tiene el dominio sobre aque l territorio que " estaba de jure bajo su administración en 1810. Así los cayos e islas de este umbral fueron r adjudicados a Colombia. Los Cayos del Guano (Bancos de Bajo Nuevo, Serranilla, Quitasueño, Serrana y Cayos de Roncador) quedaron en manos de los EE.UU., con el Tratado de las Is las del Guano en 1856. Las Islas del Maíz se anexaron en 1890 a Nicaragua. En el Convenio de Managua en 1928 se acordó una línea limítrofe frente a San Andrés y Providencia, pero el convenio fue declarado nulo por Nicaragua en 1980, y este país reclamó los derechos sobre las islas y cayos del umbral nicaragüense. Entre tanto se le habían devuelto los Cayos del Guano a Colombia en 1972, después de largos debates. Algunos cayos fueron reclamados por Honduras, pero Colombia ya había firmado convenios limítrofes con Panamá, Costa Rica y Haití, y se estaban preparando similares con Jamaica y Gran Bretaña (Islas Caymán). Todo ello complicó la delimitación de áreas de derecho marítimo y se ampliaron las zonas de con-flictos potenciales y reales (Mapa 6). Además, se han creado problemas por la presión de algunos países para abrirse al

área de derecho marítimo más allá de las aguas territoriales correspondientes. Para Guatemala el conflicto con Belice se reduce cada vez más a una apertura de la barrera formada por las zonas marítimas de Belice y Honduras. Frente a Honduras, en el Golfo de Fonseca, se ha formado una barrera similar entre El Salvador y Nicaragua. Estos ejemplos del Mar Caribe occidental nos incitan a ampliar nuestra visión y plantean nuevas preguntas sobre el espacio caribeño. Nos muestran que no se deben reducir los mapas político-administrativos a espacios terrestres, y que se hace completamente necesario incluir los espacios marítimos, de los que resultan nuevas vecindades, siendo éstas una nueva dimensión del "conflicto territorial", que demandan la celebración de nuevos tratados. Hay que tener en cuenta, además, la superposici6n de intereses en los mismos espacios, relacionados con las distintas aspiraciones "nacionales" de los respectivos gobiernos, que se enmarcan, a su vez, dentro de intereses espaciales de orden geopolítico de las potencias hegemónicas. Ya no hay "manchas blancas" en los mapas de espacios marítimos, como tampoco hay espacios, islas o islotes neutrales: todos están dentro de campos de intereses, sean nacionales o relacionados con el frío cálculo de las potencias. Las Islas Santanilla, por ejemplo, que han sido devueltas a Honduras en 1972, después de 134 años de dominio norteamericano, siempre fueron destinadas a funciones especiales, como a la instalación de un aeropuerto militar, a estaciones de radio, telecomunicaciones, radar y propaganda. Son parte de la política norteamericana del "containment" o represión contra Nicaragua, dentro de la extensión del conflicto este-oeste. Un caso similar es el de San Andrés, con la gran presencia

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militar colombiana y la ampliación del aeropuerto. Los problemas existentes en torno a derechos marítimos y a la prolongación de conflictos limítrofes al área marina están situados aparentemente en un ámbito puramente nacional, pero conociendo la definición norteamericana de sus "intereses vitales" en y sobre el espacio caribeño, estos conflictos son de menor importancia, mientras no interfieran en los conceptos estratégicos de tránsito, de control del espacio y de alejamiento de toda amenaza inmediata sobre el propio territorio denominado "Fuerte Norteamericano" o "Fortress North America". Así resulta una valoración muy diferente de espacios aparentemente iguales: el conflicto entre El Salvador y Honduras en el Golfo de Fonseca, y el de Gua temala y Belice en el Golfo de Honduras son desde el punto de vista "nacional" de vital importancia, pero para los EE.UU son secundarios, mientras no se interpongan en la estrategia espacial general, por ejemplo, de cercar a Nicaragua por medio de una división de la "unidad geopolítica" de El Salvador y Honduras. Otro ejemplo: desde el punto de vista "nacional" los pasos marítimos entre las islas de las Antillas Grandes y Pequeñas son limites primarios entre las respectivas zonas de derecho, pero desde el punto de vista norteamericano estos pasos son de fundamental importancia estratégica, ya que más o menos la mitad del suministro de petróleo crudo y gran parte de la bauxita pasan por estos canales hacia los EE.UU., y en caso de crisis, la tercera parte de las provisiones para la OTAN y la mitad de las que van para el Asia oriental pasarían por allí. La rápida y creciente militarización en los antiguos territorios británicos y la política de puntos de apoyo, como son por ejemplo, la ampliación de la base militar en Antigua, también tienen estrecha relación con esta orientación ha cia los

pasos o canales (Véase Young y Phillips, 1986). Si se destaca el arco insular, el mar Caribe realmente parece cerrado y los pasos parecen de central importancia para el tránsito y el obligado aprovisionamiento (Mapa 7). De los pasos de mayor importancia económica y estratégica, los de Yucatán y Granada tienen más de 89 km de ancho. Los pasos de alguna importancia en el Mar Caribe son los siguientes: el Estrecho de la Florida, el Canal de Yucatán, el Paso de Los Vientos, el Canal de La Mona, el Canal de La Virgen, el Canal de Anegada, el Canal de Guadalupe, el Canal de Dominica, el Canal de Martinica, el Canal de Santa Lucía, el Canal de San Vicente, el Canal de Granada, de los cua les los de la Florida, Yucatán, Los Vientos, La Mona, Anegada y Granada tienen la ya mencionada importancia económica y estratégica. La nueva legislación marítima internacional tiene prevista una cláusula especial para "canales marítimos con tráfico internacional", mediante la cual se quiere garantizar el libre tránsito a través de ellos, pero se les da a las naciones vecinas el derecho de fijar caminos obligatorios. Sin embargo, el Mapa 7 muestra un orden inexistente, ya que los actores geopolíticos ven la situación caribeña desde otro punto de vista y se rigen por este último. En el Mapa 8 muestra tal relativización. Desde el punto de vista norteamericano, las márgenes del Mar Caribe siempre fueron desiguales. El interés se concentraba tradicionalmente, desde más o menos la mitad del siglo 19, sobre dos zonas de este espacio que siempre controlaron: las Antillas Grandes entre Puerto Rico y Cuba como conti-nuación del propio espacio hacia el sur, a las cuales fueron anexados los restos del viejo reino colonial o fueron convertidas en protectorados; y los canales

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transístmicos de Panamá y Nicaragua, con la creación de la Zona del Canal de Panamá y la transformación de Nicaragua en un casi-protectorado desde 1903. Las Pequeñas Antillas parecen desde esta perspectiva arrimadas a un lejano horizonte (Véase Mapa 8a). Esta visión cambió drásticamente en los años ochentas (Véase Mapa 8b). Aún persiste la ruta del Canal de Panamá, pero se ha sobrepuesto una "percepción de amenaza", peligro que parte desde Cuba y Nicaragua socialistas (flechas negras), que muestran un entrelazamiento mutuo y con el "partido opuesto" dentro de la siempre presente perspectiva del conflicto Este-Oeste (Este identificado como el socialismo y la URSS. En el Mapa 8b se muestra con las líneas blancas y negras). La influencia cubana sobre el sur y sobre el propio territorio se percibe como una amenaza real y potencial, ante todo por la presencia de bases soviéticas de abastecimiento y reconocimiento. Esta percepción de amenaza parece haber aumentado considerablemente desde la revolución sandinista en Nicaragua, por el llamado "efecto de dominó" en dirección norte (Mapa 8b, flechas blancas y negras). La represión en los Estados situados en frente, que son las Pequeñas Antillas, tiene una pretensión preventiva, y en el caso de Granada, operativa, en la que se reúnen aspectos económicos, mili-tares y políticos. La situación descrita anteriormente solamente es una gran simplificación, ya que faltan las diferentes interacciones a nivel de ayuda económica, política y educativa, las bases militares y formación de bloques regionales (Eris man, 1984; Sandner, 1985 y 1986b). Las figuras del Mapa 8 realmente no hay que sobreinter-pretarlas.

Son solamente indicaciones sobre el punto de vista norteamericano en el marco de la "Iniciativa de la Cuenca del Caribe" (Caribean Basin Initiative), ya que el espacio caribeño es definido y manejado de manera muy dife rente desde la perspectiva del norte o desde la perspectiva de Venezuela o de las Pequeñas Antillas, por ejemplo. Teniendo en cuenta lo ya expuesto, es necesario retomar las contradicciones establecidas en la introducción sobre fragmentación y unidad del espacio caribeño. Primeramente hay que afirmar que el espacio del Caribe no termina en las costas continentales, sino que sus estructuras socioculturales y sus tradiciones, su carácter acuñado por la economía colonial de plantaciones con esclavos, y sus viejas y nuevas interacciones geopolíticas penetran irregularmente en el espacio continental costanero. La delimitación y jerarquiza-ción entre hispano-caribeño y afro-caribeño -señalada no solo en la República Dominicana-, al igual que la división polarizante entre latinoamericanos y caribeños son estructuras dadas por tradiciones, culturas, experiencias y entendimientos diferentes que espacialmente no se excluyen, sino se superponen y entre-mezclan, dando por resultado la característica región del Caribe. Estas son las raíces socio y etnoculturales, de las que no se puede hablar en términos precolombinos como de una "visión de unidad de tierra, mar, recursos y pueblos" (Ewell, 1978/79, p. 87), pero a las que sí es posible buscarles su interrelación y unión. Los intereses geopolíticos y las interrelaciones conflictivas dominantes provienen de fuera y son las causas reales que llevan a la desintegración, pero así mismo a la integración. El espacio conflictivo de América Central ya no pue-de ser visto tampoco aparte del contexto

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caribeño. La "Iniciativa de la Cuenca Caribeña" refuerza en este espacio las oposiciones esteo-este, norte-sur, cercano-lejano, grande-pequeño, importante-sin importancia, definiciones ligadas a los diferentes intereses. Las ini-ciativas y programas "regionales" deberían provenir de la misma región a partir de una so lidaridad nacional, ya que de otra forma no se llegará nunca a una solución algo más duradera de los diferentes conflictos. El programa básico para un desarrollo alternativo presentado por Xabier Gorostiaga es un paso en esta dirección, aunque por el momento aún nos parezca completamente utópico (Gorostiaga, 1983). Desde este punto de vista, la problemática sobre el derecho marítimo y los conflictos limítrofes obtiene otra valoración. No nos debemos entretener en recordar posibilidades pasadas de soluciones comunes para toda la Cuenca del Caribe o en lamentarnos de la imposición de intereses "nacionales" en la apropiación de espacios marítimos, como se acostumbra hoy en los países industrializados. La nueva legislación marítima internacional río solamente re-fleja intereses transformados, reconocimientos nuevos y esperanzas acentuadas, sino también un amplio consenso difícilmente obtenido entre un gran número de países. Es además la imposición de una legislación que rige paré las dos terceras partes de la superficie terrestre. Uno de los aspectos más importantes es el que reglamenta la Alta Mar (High Sea) y los manifiestos sobre ésta, al igual que el nuevo régimen internacional sobre el suelo de ultramar (Area), aunque el artículo 136 de la Convención diga lapidariamente: "el suelo de ultramar y sus recursos son herencia común del hombre (The Area and its Resources are the Common

Heritage of Mankind)". (United Nations, 1983, p. 42). La nueva legislación sobre áreas marinas hay que entenderla como un instrumento para reglamentar y resolver conflictos en zonas marítimas pertenecientes a dos o más Estados. Esto no contradice el hecho de que los diferentes Estados traten de obtener mayores beneficios en la delimitación. El nuevo reglamento tiene en algunos casos un efecto, neutralizante, no tanto por la instalación de un Tribunal Supremo de Justicia Marítima, sino por la presión existente para llegar, por medio de convenios bilaterales, a soluciones pacíficas de utilidad bipartita. De nuevo es necesario entender las soluciones "regionales" y las alianzas como un acercamiento a una responsabilidad común dentro del espacio caribeño, sin olvidar por ello los intereses nacionales. Es claro que uno de los problemas reales radica precisamente en definir lo nacional, es decir, hay que establecer si se define a partir de la institución del Esta-do, de las clases dirigentes y las coaliciones de grupos con intereses definidos, o en función de la gente, sus necesidades y su vida cotidiana. En tierra firme siempre hay afectados directos por los conflictos internos o interestatales. Pe-ro al trazar límites en zonas marinas y en los conflictos que de ello se derivan, los casos de personas afectadas directamente por éstas son contados, así que aquí resalta aún más la verdadera política gubernamental, la clase de poder existente y el interés "nacional". No podemos tratar a regiones como el Mar Caribe como un espacio vacío. Por sí solo, el Mar Caribe nunca ha sido ni un unificador ni un separador, pero hoy en día ha perdido su "inocencia" por haber sido dividido en "territorios marítimos", caracterizados por limites y vecindades. Aquí fragmentación es al mismo tiempo unificación. Ambos elementos

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constituyen la misma realidad: el espacio caribeño. Con la mirada dirigida firmemente hacia el futuro, hacia la humanidad, y no hacia las potencias que nos rigen actualmente, el desarrollo de la unidad y solidaridad se tornan cada vez más importantes. Pero en un espacio como éste so lamente son realizables aceptando el pluralismo y la diversidad. Al igual que la política y la publicidad, la ciencia se encuentra ante el reto de elaborar una visión integradora de todos estos aspectos. BIBLIOGRAFIA Anderson, Th. Geopolitics of the Caribbean, New York, 1984. Carpio Castillo, R., El Golfo de Venezuela y el Tratado Herrera Campins-Turbay Ayala. Caracas, Venediciones, 1980. Casas, C., "Las negociaciones con Colombia comenzarán en agosto. Venezuela quiere una solución equitativa". En El Diario de Caracas, 24.6.1985, S.14-15 (mit Karten). Erisman, M. H. (Hrsg.): The Caribbean challenge.. US policy in a volatile region. Westview Special Studies in Latin America and the Caribbean, Boulder Col. 1984. Ewell, J., The twelve mile Territorial Sea: New focus for conflict in the Caribbean. Caribbean Studies 18 (3/4) 1978/79, S. 69-87. Fonteyne, J.P.L., The Caribbean Sea: Value and options in the light of changing international law. In: V.A. Lewis (Hrsg.): Size, self-determination and international relations: The Caribbean. Mona/Jamaica 1976, S.264-284. Francis, A., The Caribbean Basin and recent developments in the Law of the Sea. CISCLA, Interamerican University of Puerto Rico, Documento de Trabajo, San Juan, 1983.

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Coyuntura Límites e interrelaciones geopolíticas en el Caribe

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Coyuntura Perspectivas jurídicas del diferendo colombo-venezolano

PERSPECTIVAS JURIDICAS DEL DIFERENDO COLOMBO-

VENEZOLANO Hernando Valencia Villa* El derecho internacional público o derecho de gentes ofrece hoy siete medios de solución pacífica para las controversias entre los Estados: la negociación, los buenos oficios, la mediación, la encuesta, la conciliación, el arbitraje y el arreglo judicial. Los cinco primeros tienen carácter extrajudicial como que se practican al margen de toda instancia jurisdiccional preexistente. Y todos ellos pueden ser empleados por los Estados mismos, en su sola condición de miembros de la comunidad internacional, o con la intervención de la Organización de las Naciones Unidas u otros organismos intergubernamentales (119). Con ocasión de la reactivación del diferendo colombo-venezolano, conviene aludir brevemente a cada uno de estos recursos de solución pacífica de las disputas interestatales e indicar su aplicabilidad a la polémica por las áreas marinas y submarinas en el Golfo de Venezuela. 1. La negociación consiste en el arreglo directo de las diferencias entre dos Estados a través del diálogo diplomático que conduce eventualmente a la celebración de un tratado o convenio bilateral. Un cuarto de siglo después del acuerdo de 1941' sobre límites terrestres, Colombia y Venezuela iniciaron en noviembre de 1965 un proceso de negociaciones directas en torno a la delimitación de las fronteras, marítimas en el Golfo de Venezuela, del cual son ri-

119 Véase Michael Akehurst, Introducción al Derecho Internacional, Alianza Editorial, Madrid, 1986, Cap. 16, pp. 291 a 308.

bereños los dos Estados. Esta tentativa de ajuste bilateral se prolongó durante quince años y terminó sin resultados positivos en 1980, tras el rechazo por la opinión pública venezolana del proyecto de tratado conocido como Hipótesis de Caraballeda. La demarcación del mar territorial, la zona adyacente, la plataforma continental y la zona económica exclusiva en el también llamado Golfo de Coquibacoa entró desde entonces en un período de congelación que se extiende hasta mediados de 1987, cuando el diferendo amenaza convertirse en un conflicto a resultas de la apelación colombiana al Tratado de 1939 y el incidente naval del 16 de agosto pasado. *Abogado, investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales. En la opinión pública colombiana se abre paso hoy una nueva percepció n del problema, que tiene muy en cuenta la politización del debate en los medios venezolanos y que coincide en la necesidad de dar por terminadas las conversaciones y emplear otros medios de solución al diferendo. 2. Los buenos oficios suponen la intervención de un tercer Estado o de un organismo internacional con el objeto de persuadir a las partes en litigio a celebrar negociaciones. En las actuales circunstancias, habida cuenta de la intransigencia venezolana y el escepticismo colombiano, esta segunda modalidad de solución no parece viable. Mucho más si se considera que los buenos oficios deben ser solicitados y aceptados por los dos Estados y que en últimas se resuelven en nuevas negociaciones bilaterales. 3. La mediación se produce cuando un tercero imparcial procura acercar a las partes, interviene directamente en las

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conversaciones mismas y sugiere incluso términos de arreglo. Este recurso sería altamente aconsejable para la tramitación de la controversia por las aguas del Golfo si el gobierno del vecino país no se negare, como lo viene haciendo en forma sistemática, a someterse a cualquier tipo de arbitraje, así sea político y no jurídico. 4. La encuesta es la investigación que sobre los hechos litigiosos adelanta una entidad independiente a petición de los Estados interesados. A pesar de su larga trayectoria en el derecho internacional, el procedimiento de encuesta no parece aplicable al diferendo colombo-venezolano pues la controvesia es de derecho y no de hecho, en la medida en que ella radica en la distinta interpretación prevaleciente aquí y allá acerca de las normas aplicables a la delimitación de las fronteras en el Golfo y en especial acerca del modo específico de aplicación de tales normas. 5. La conciliación combina la mediación y la encuesta por cuanto la persona o entidad acordada por las partes investiga los fundamentos de hecho de la disputa y al mismo tiempo propone términos jurídicos de ajuste. Aunque más formal y menos flexible que la mediación, la conciliación es quizá el más adecuado de los medios extrajudiciales de solución pacífica de las controversias internacionales. En el caso que nos ocupa, éste sería el procedimiento aplicable de inmediato pues tiene la doble virtud de ofrecer una alternativa al estancamiento producido por veintidós años de negociaciones infructuosas y representar a la vez la posibilidad de una solución consensual y política en lugar de la fórmula arbitral o judicial y jurídica que tanto temen los venezolanos. Más aún, la conciliación parece ser el recurso más expedito para descongelar el diferendo tenida cuenta del Tratado de No Agresión, Conciliación, Arbitraje y

Arreglo Judicial suscrito en 1939 y ra-tificado en 1941 por Colombia y Venezuela. Este instrumento bilateral, que se encuentra vigente hasta 1991 en virtud de su quinta prórroga automática, contiene un amplio reperto rio de fórmulas de arreglo pacífico a las eventuales controversias colombo-venezolanas. En particular, dispone que los dos países se obligan a no recurrir a la guerra o a la agresión (artículo 1) y a someter sus diferencias a conciliación (artículos 4 a 14), arbitraje (artículos 15 y 16) o decisión de la Corte Internacional de Jus-ticia de La Haya (artículos 15 y 17). El Tratado de 1939 establece una Comisión Permanente de Conciliación de cinco miembros de cinco nacionalidades distintas, a la cual debe recurrirse en primer lugar para arreglar la controversia en cuestión. Tan solo si la gestión de dicha Comisión resulta infructuosa, el pacto remite el asunto a un tribunal arbitral ad-hoc o al tribunal permanente del sistema de las Naciones Unidas. Todas las diferencias de interpretación que se susciten con ocasión de la aplicación del convenio, incluyendo las materias que pueden someterse o no a sus procedimientos de solución, deben ser resueltas por la Corte de La Haya, aunque una de las partes contratantes esté en desacuerdo con la utilización misma del Tratado o- de uno cualquiera de sus dispositivos. Hace veinte años, el entonces consejero de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores del Congreso de Colombia, Alfredo Vázquez Carrizosa, propuso al gobierno la invocación del Tratado de 1939 (120). Aparentemente, el ejecutivo desestimó la

120 Véase el texto del Memorando de diciembre 5 de 1967, en Alfredo Vázquez Carrizosa, Colombia y Venezuela: Una historia atormentada, Tercer Mundo Editores, Bogotá, 1987, pp. 381 a 388.

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recomendación de futuro Canciller e insistió en las conversaciones secre tas que conducirían al desastre de Caraballeda. En mayo 3 de 1973 y de nuevo en mayo 6 de 1987 la Cancillería colombiana ha solicitado a su contraparte venezolana la aplicación del Tratado de 1939. Y en ambos casos la respuesta ha sido la negativa o el silencio. 6. El arbitraje es un procedimiento cuasijudicial en el cual las partes designan dos personas o entidades, quienes a su vez designan un tercer árbitro que suele ser el presidente del tri-bunal ad hoc así constituido. En derecho internacional las diferencias entre arbitraje y arreglo judicial son mucho menores que en derecho interno, como lo reconoce el propio Tratado de 1939 al disponer que, una vez agotada la conci-liación, puede optarse indistintamente por una u otra vía de solución a la controversia. Los árbitros pueden fallar en derecho, con base en el jus gentium o en un tratado específico, lo mismo que en equidad, y su decisión, llamada "laudo arbitral", es inapelable y obligatoria para las partes. Las decisiones en equidad tam-bién se denominan ex aequo et bono y son aquellas que se toman "verdad sabida y buena fe guardada", con fundamento en principios de ética internacional o reglas generales de derecho internacional no codificado. Colombia y Venezuela apelaron al procedimiento arbitral para zanjar el viejo litigio de las fronteras te-rrestres que venía de la época de la Independencia y la Gran Colombia y que fue decidido por el Laudo Arbitral de 1891 que dictara la regente de España. Y como se advirtió atrás, el Tratado de 1939 incluye este medio de arreglo que bien podría utilizarse hoy para ventilar la polémica del Golfo. 7. El arreglo judicial, en último lugar, constituye el mecanismo jurídico clásico para la solución pacífica de los conflictos

interestatales en el seno de la comunidad internacional. Se trata del sometimiento de la disputa a un tribunal de derecho para que decida la cuestión con base en el derecho internacional público o en un ins-trumento específicamente aplicable, como un tratado bilateral, el cual debe ser interpretado y aplicado de todas maneras a la luz del derecho de gentes. Salvo excepciones representadas por algunos tribunales especializados, el juez competente es la Corte Internacional de Justicia de La Haya, que es el aparato de justicia y uno de los seis órganos principales del sistema de Naciones Unidas (los otros cinco son la Asamblea General, la Secretaría General y los Consejos de Seguridad, Económico y Social, y de Administración Fiduciaria). La Corte funciona desde 1946 y está integrada por quince jueces de otras tantas nacionalidades, que permanecen nueve años en ejercicio y deben renovarse por tercios o grupos de cinco jueces cada tres años. Su jurisdicción es voluntaria, a diferencia de lo qué ocurre con los tribunales nacionales, lo cual significa que únicamente es tán sometidos a sus decisiones los Estados adherentes al Estatuto de la Corte que manifiestan expresamente su acatamiento a la auto-ridad del organismo. Actualmente, tan sólo 45 Estados, de los 165 que componen la Asamblea General de las Naciones Unidas, han aceptado la "cláusula facultativa" y se acogen, en consecuencia, a la jurisdicción de la Corte de La Haya. Entre ellos se cuentan Colombia y Venezuela. Si, según se afirma, nuestro país ostenta mejores títulos que los del vecino del noreste para sustentar su posición en el Golfo -la rei-vindicación de el 8.5 por ciento o 3.780 kilóme tros cuadrados de las aguas en

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cuestión (121) -, no hay razón alguna para dilatar más el recurso a la Corte en procura de la aplicación del Tratado de 1939 para la integración de la Comisión Permanente de Conciliación prevista en dicho pacto. Este primer paso consiste en presentar una demanda de requerimiento a fin de que Venezuela sea conminada a designar sus representantes en la instancia de conciliación del convenio. En el evento de que el otro país se niegue a ello, Colombia plantearía entonces una demanda de fondo para que el alto tribunal delimite directamente los espacios marinos y submarinos en el Golfo, pues se consideraría agotada la etapa de conciliación que no puede cumplirse sin la Comisión Permanente. La historia del diferendo enseña que en lo sucesivo los únicos procedimientos practicables de ajuste pacífico son los que implican algún tipo de mediación o intervención. La concilia ción, el arbitraje y el arreglo judicial, en su orden, constituyen los tres escenarios más razo-nables y productivos para el replanteamiento del asunto por parte del gobierno colombiano. Porque no puede seguirse aceptando que la única alternativa a la guerra es la congelación del diferendo o qué la sola apelación a la justicia internacional es un acto inamistoso hacia Venezuela.

121 Jorge Mario Eastman y Marco Gerardo Monroy Cabra, El diferendo colombo-venezolano, Editorial La Oveja Negra, Bogotá, 1987, pp. 7 y 77.

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Coyuntura El diferendo colombo-venezolano

EL DIFERENDO COLOMBO-VENEZOLANO Y LA POLITICA

BINACIONAL Martha Ardila* El diferendo entre Colombia y Venezuela por la delimitación de aguas marinas y submarinas en el Golfo de Venezuela viene obstaculizando las relaciones entre los dos países en cuanto al fomento de políticas binacionales y de integración. Sin embargo, una serie de hechos que afectan el orden público en la frontera común, tales como la presencia del movimiento guerrillero, el narcotráfico y el creciente contrabando, han conducido a la formulación de algunas iniciativas, así sean de orden coyuntural, entre ambos gobiernos. No obstante, estas propuestas no avanzan en definiciones a propósito de la situación limítrofe, dado que hoy en día cualquier propuesta de integración se enfrenta con un diferendo sin resolver y con profundos desequilibrios y desigualdades en el desarrollo fronterizo. A su vez, la carencia de políticas conjuntas y de integración entre Colombia y Venezuela ocasiona enormes costos económicos y políticos a ambas naciones, como se expresa en los graves problemas de orden público que afectan el área, el contrabando con sus secuelas negativas y los movimientos incontrolables de población. La actitud de ambos países no ha sido la misma. Mientras que Venezuela ha estado únicamente interesada en contener el contagio de los problemas de orden público, nuestro país ha buscado definir sus derechos de posesión en el Golfo de Venezuela y de solucionar el problema del contrabando que afecta la economía nacional, sin descuidar el problema de la vio lencia imperante en la zona fronteriza. Por ello se han desarrollado distintas estrategias de solución en los últimos dos

gobiernos, combinando medidas reformistas (apertura democrática, Plan Nacional de Rehabilitación), con una mayor presencia militar en la zona debido a los constantes atentados contra los oleoductos petroleros por parte del Ejército de Liberación Nacional (ELN). Las características dominantes de la política exterior colombiana, tales como su bajo perfil y su introspección como país más andino que costero, llevaron a nuestro país a girar en torno al amparo de los Estados Unidos, sin darle todo el significado y peso a una política de integración y de solidaridad latinoamericana, como tampoco al desarrollo conjunto de las fronteras. Por su parte, la más dinámica política exterior venezolana se ha visto alterada, sin embargo, por la incidencia creciente de la crisis económica y política interna, por las variaciones que ha sufrido el sistema internacional, y por los cambios en sus relaciones con los Estados Unidos (122). Desde 1979 el Estado venezolano enfrenta una nueva situación de crisis estructural, debido a los desequilibrios producidos en la economía nacional y a las tendencias inflacio narias y recesivas de la economía capitalista mundial. Las continuas devaluaciones y la drástica disminución de los ingresos petroleros incidieron en los nuevos diseños y giros de su política exterior, la cual ve disminuido su margen de maniobra internacional. La autonomía y ampliación de sus alianzas y relaciones inter-nacionales, propias de los años 70, van quedando atrás, debido al estrechamiento de sus recursos económicos (sobre todo,

122 Elsa Cardozo de Da Silva, "Seguridad nacional: peculiaridades del caso venezolano", en Política Internacional, Caracas, No. 8, octubre-diciembre de 1987.

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Coyuntura El diferendo colombo-venezolano

las divisas provenientes del petróleo). En lo sucesivo, Venezuela comienza a reubicarse al lado de los Estados Unidos, buscando favorecer sus intereses, en detrimento de perspectivas más lati-noamericanistas. En este contexto, la administración del copeyano Luis Herrera Campins se caracterizó por su anticomunismo y acercamiento hacia los Estados Unidos. El fomento de planes de coope ración conjunta con esta nación se identificaba con los postulados de la Nueva Derecha norteamericana y alejaban a Venezuela del Grupo de Contadora. Durante su gobierno se presentó la Hipótesis de Caraballeda (123) rechazada por la opinión pública venezolana, lo cual hacía prever serias dificultades para negociaciones futuras. En realidad el interés de Venezuela por darle una solución al diferendo se ha reducido a prolongadas conversaciones que solo buscan congelar la situación. Por su parte' Colombia, frus trada e indecisa por el rechazo de Venezuela a las anteriores iniciativas, no toma medidas radicales. Tan solo durante la actual administración del presidente Barco se ha buscado crear en la comunidad nacional e internacional una conciencia sobre el diferendo entre ambos países, planteándose la posibilidad de dar una solución dentro del marco de la Corte Internacional de La Haya, contrariamente a la estrategia seguida por su antecesor, el presidente Betancur, quien impulsó una política exterior de mayor apertura y cooperación internacional, pero que al centrarse en el Grupo de Contadora, dejó en el abandono el diferendo con Vene-

123 La Hipótesis de Caraballeda es el mismo Tratado Turbay -Herrera Campins que nunca se firmó. Véase Alfredo Vázquez Carrizosa, Colombia y Venezuela: Una historia atormentada, Bogotá, Tercer Mundo, 1987.

zuela. Fueron muchas las reuniones entre representantes gubernamentales de los dos países pero éstas solo hacían referencia a los problemas relacionados con el conflicto centroamericano. A pesar de las diferentes oportunidades que se le han presentado al actual Presidente "adeco" Jaime Lusinchi, de acatar el derecho internacional y darle una respuesta al diferendo, ha optado por postergar una vez más las distintas alternativas viables de solución del conflicto a mediano plazo. Por otra parte, al mostrarse partidario del diálogo directo y sin intermediarios, y de una solución integral que ligue el diferendo a otros aspectos relacionados con los problemas fronterizos, con la situación de los indocumentados y el intercambio comercial, quiere retornar a las opciones negociadoras ya intentadas en el pasado, que están agotadas por carecer de viabilidad en la coyuntura actual. La reactivación del diferendo ocupa un importante papel en la coyuntura pre-electoral venezolana, caracterizada por una deplorable situa ción económica y política que tiende a manifestarse en el creciente descontento popular. Aunque no se haya cuestionado la permanencia en el poder de los partidos Acción Democrática y COPEI, éstos tratan de ganar simpatía con planteamientos internacionales que aluden a la defensa de la soberanía nacional y al diferendo con Colombia. Por ello, representantes partidistas no dejan de mencionar y utilizar el dife rendo colombo-venezolano. En este sentido, con la situación fronteriza se busca copar y distraer la atención de la población víctima de la crisis nacional. Los adecos más moderados, como Carlos Andrés Pérez, pero también los copeyanos, con Eduardo Fernández ("El Tigre"), plantean la defensa del Golfo de Venezuela, sin descartar, en el segundo caso, incluso la posibilidad de un enfrentamiento directo

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Coyuntura El diferendo colombo-venezolano

y abierto entre ambos países. Sea quien fuere el vencedor en las elecciones, no habrá grandes cambios en las relaciones colombo-venezo lanas, y el énfasis continuará orientándose hacia el fomento de una política de fronteras, dejando en un segundo plano lo relacionado con el diferendo en el Golfo. Crisis en la frontera colombo-venezolana La crisis en la frontera colombo-venezolana está llevando a ambos países a elaborar planes coyunturales de cooperación conjunta. El interés por fomentar una política binacional basada en la integración y desarrollo fronterizo había sido limitado y en el caso colombiano, inexistente. Por el contrario, Venezuela, a partir de 1970, y debido a la presencia de población indocumentada y de diversas fuerzas extrainstitucionales, comenzó a propiciar el desarrollo fronterizo (124) definiendo objetivos relacionados ante todo con la defensa del territorio nacional. Solo muy recientemente, Colombia ha venido tomando conciencia de la necesidad de definir una política de fronteras. Debido a la crisis in terna, los esfuerzos del país se han orientado a la solución de la violencia que la afecta de tiempo atrás. Preocupación que comparte hoy con Venezuela, pues una eventual extensión de esta violencia al territorio venezolano encuentra a este país en medio de una profundización de su crisis económica y política. Nunca antes, índices de inflación, desempleo y deuda externa habían alcanzado porcentajes similares a los del año 1987. A pesar de que la izquierda venezolana está hace ya

124 Véase Francisco Rodríguez y Javier Reyes, "La política de fronteras del Estado venezolano”, en Política Internacional, pp. 31-36.

mucho tiempo incorporada al Estado de Derecho, se teme una radicalización mayor de la población marginada, una vez que en la frontera Arauca-Apure, espacios territoriales venezolanos sean utilizados como lugar de refugio del ELN, grupo guerrillero presente en esta zona. Las implicaciones tanto económicas como políticas preocupan al go bierno del vecino país, que teme que las condiciones internas venezolanas sean propicias para la regionalización e internacionalización del conflicto interno colombiano. La precaria infraestructura de la intendencia de Arauca dificulta la comunicación con el resto de Colombia, y hace más accesible el paso hacia el interior de Venezuela. En este contexto de defensa de la soberanía nacional vene-zolana, se enmarca el reciente acuerdo firmado por los Ministros de Relaciones Interiores y de Gobierno de ambos países (125), que enfatiza el fortalecimiento de las fuerzas armadas que operan en la región, el aumento considerable de los contingentes militares en la frontera y el mejoramiento de la red de información. Otro reflejo de la ausencia de políticas binacionales en el área lo constituye el contrabando. El comercio de productos venezolanos hacia Colombia es el principal problema de la frontera que separa a Norte de Santander de Táchira. El incremento del contrabando, asociado a la devaluación venezolana, se debe a que productos tradicionalmente costosos para los colombianos como la leche, el aceite y la harina de maíz, resultan hasta ocho veces más económicos cuando proceden de Venezuela. De Colombia al vecino país no existe, por el contra rio, un

125 Carlos Obregón, "Acuerdo colombo-venezolano: la frontera ahora es zona de guerra", en El Tiempo, Bogotá, enero 22 de 1988, pp. 1 y 8A.

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Coyuntura El diferendo colombo-venezolano

mercado ilegal de productos aun cuando hasta hace algún tiempo la población fronteriza se benefició del contrabando de ganado colombiano. En el pasado los turistas venezolanos se desplazaban a Cúcuta para adquirir artículos derivados de la industria manufacturera y del cuero. Actualmente han dejado de hacerlo y los grandes centros comerciales de la frontera se encuentran al borde de la quiebra, por lo cual están reorientando sus actividades hacia el sector servicios. La medida de cierre de la frontera Cúcuta-San Antonio durante los días hábiles de la semana no fue la más acertada. Por el contrario, aumentó el contrabando de Venezuela hacia Colombia en perjuicio principalmente de la industria avícola y del sector lechero. El problema del contrabando también tiene repercusiones dentro del vecino país. La orientación de los productos hacia el mercado ilegal colombiano, que paga un mejor precio, ha ge nerado escasez y aumento de los precios internos de los productos de primera necesidad. Esta situación hace tambalear en período preelectoral al partido Acción Democrática, actualmente en el poder. La opinión pública venezolana no acepta que la venta ilegal de productos en Colombia traiga como consecuencia un aumento de los precios de los productos en su propio país. Ante esta situación ambos gobiernos están interesados hoy en establecer efectivas políticas para el comercio fronterizo de alimentos. Las disposiciones acordadas anuncian refuerzo a las aduanas, medidas monetarias y desmonte de subsidios. Supuestamente, dichas estrategias deben conducir a diferenciar precios para aquellos bienes agríco las que se vendan dentro y fuera del país y para los productos dirigidos a la frontera. Co n estas medidas se espera frenar el contrabando de alimentos hacia Colombia

ya que disminuirá la diferencia de precios adquiridos en uno u otro país. Además de los problemas ya mencionados como el contrabando, la guerrilla y el narcotráfico, los aspectos relacionados con la población indocumentada también han ocupado un lugar importante en la agenda de negociaciones entre Colombia y Venezuela. De otra parte, a los patrones tradicionales de movilización poblacional se han añadido otros, pues la emigració n ha dejado de ser tan solo un atractivo medio de subsistencia en el que la motivación principal giraba en torno al déficit existente entre la relación ingreso-consumo. A pesar de la devaluación del bolívar, Venezuela continúa siendo un lugar receptor en el que la migración de colombianos ha dejado de ser transitoria para convertirse en permanente y caracterizarse por su mayor integración a la vida nacional de ese país. Desde hace algún tiempo se ha venido generando un nuevo tipo de migración de sectores empresariales y agrícolas que llevan grandes sumas de capital para invertir en el vecino país. Este es un fenómeno no estudiado y que tenderá a profundizarse si persiste la inseguridad y la violencia en Colombia. Cabría preguntar si Venezuela se ha convertido en el lugar receptor de diversas fuerzas sociales y políticas colombianas que incluyen desde sectores de la burguesía, pasando por el narcotráfico y la guerrilla, hasta los emigrantes tradicionales como los indocumentados y profesionales medios. Asimismo, la guerra sucia que vive el país continuará propiciando el des-plazamiento, no solo de intelectuales como aconteció con la universidad pública, sino de muchos otros que se atreven a cuestionar la legitimidad del sistema.

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Coyuntura El diferendo colombo-venezolano

La solución a los problemas comunes entre los dos países, requiere de un examen permanente y de la definición de políticas binacionales sobre los problemas descritos. Urgen programas de integración y de cooperación entre Colombia y Venezuela así como una política fronteriza que amortigüe los costos que ha ocasionado su carencia. Sin embargo, mientras no se dé una solución permanente al problema del diferendo entre los dos países, cualquier decisión tendrá carácter provisional. Esto se debe a la desconfianza que genera ese vacío en un aspecto básico de las relaciones normales entre ambos países, tanto en la clase política como en la población en general. La ausencia de una base jurídica sólida que respalde una solución satisfactoria del diferendo del Golfo de Vene zuela, seguirá pesando en el futuro de las relaciones colombo-venezolanas de manera nega tiva.

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Coyuntura ¿Es creíble una amenaza venezolana?

¿ES CREIBLE UNA AMENAZA MILITAR VENEZOLANA?

Armando Borrero Mansilla* Cuando se propone el análisis de los factores que pueden desencadenar una guerra entre dos naciones, surge el interrogante sobre el peso específico que pueden tener, como influencia causal, los factores sometidos a decisión racional de los contendientes y los factores que operan como componentes aleatorios o circunstanciales e imprevisibles del estallido del conflicto. Una corriente del pensamiento polemológico enfatiza la racionalidad de las decisiones. Su paradigma puede ser Von Clausewitz con su principio clásico: "la guerra no es simplemente un acto político, sino un verdadero instrumento político, una continuación de la actividad política, una realización de la misma por otros medios" (126). El otro paradigma es aquel que presenta la guerra como un fin en sí, "un fin que se disfraza como un medio" (127) que lleva a los pueblos al conflicto aun en contra de sus propios intereses. Este es expresado cabalmente por Gaston Bouthoul en su obra "La Guerra" cuando afirma: "la guerra no es un instrumento sino que somos los instrumentos de la guerra. La guerra nos apresa y se hace a través de nosotros. Si se analizan la mayoría de las guerras, parecen tan absurdas o tan poco voluntarias como una epidemia o un delirio" (128). 126 Von Clausewitz, De la guerra, Editorial Zeta Limitada, Me dellín, 1972, p. 37. 127 Bouthoul, Gastón, La guerra, Colección ¿Qué sé? Oikos Tau S. A. Ediciones, Barcelona, 1971, p. 116. 128 Ibid., p. 116.

La relació n entre uno y otro campo de factores causales es sumamente compleja y rebasa los propósitos de este trabajo. Baste decir que probablemente no son dos campos contradictorios, sino complementarios, pues buena parte de los llamados factores aleatorios se presentan como tales en el escenario del desarrollo histórico-político de un conflicto. Pero la separación analítica es útil para ubicar el estudio de las posibilidades de un conflicto colombo-venezolano con motivo de su desacuerdo sobre la delimitación de las áreas marinas y submarinas del Golfo de Coquivacoa. Un bloque de factores de conflicto nacería de los intereses involucrados en la explotación económica del Golfo. El otro nacería de aquel mecanismo de la guerra que en concepto de Estanislao Zuleta es el más eficaz y el más ín timo "puesto que es el que genera la felicidad de la guerra" (129), vale decir la guerra como fiesta, fiesta de la comunidad por fin unida en torno de los principios que le permiten raciona lizar la entrega a la lucha. La hipótesis que se sustentará en estas notas, alude a la poca probabilidad de un conflicto generado de manera intencional y racional por cualquiera de los dos Estados involucrados y en cambio dará más peso a la probabilidad de un estallido por causa de los distintos factores aleatorios que pueden surgir a lo largo del tiempo mientras se mantiene latente e irresoluto el conflicto. En este sentido vale citar también la interesante obra del español Prudencio García (130), quien al hacer la distinción entre factores 129 Zuleta, Estanislao, —Sobre la guerra", en Sobre la idealización en la vida personal y colectiva u otros ensayos. Nueva Biblioteca Colombiar.a de Cultura, Procultura, Bogotá, 1985, pp. 77 a 79. 130 García, Prudencio, Ejército: Presente y futuro, 1. Ejército, polemología y paz internacional Alianza Editorial, Madrid, 1975, pp. 99-100.

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decisorios y factores aleatorios de las guerras, divide estos últimos entre factores aleatorios de "efecto instantáneo" y factores aleatorios de "coyuntura prolongada". Un clásico ejemplo de factor aleatorio de "efecto instantáneo" fue el incidente de agosto de 1987, cuando la Armada Venezolana ade lantó maniobras intimidatorias contra la corbeta "Caldas". Durante horas, el azar pudo ser el dueño de la guerra o de la paz. Una percepción equivocada, una señal en los equipos electrónicos, un comandante nervioso, etc., pudieron desencadenar una catástrofe que, por decir lo menos, hubiera sido una catástrofe estúpida. ¿Qué hubiera sucedido si las naves venezolanas disparan sobre la "Caldas" o sobre la "Independencia"? ¿O si los equipos electrónicos de las corbetas colombianas detectan un ataque y a su vez sueltan sus andanadas de mísiles y tres fragatas "lupo" venezolanas se van al fondo del golfo? En esas eventualidades hasta los dirigentes y la opinión pública más pacífica, seguirían el camino- atroz de la guerra. Terrible lección esa, la circunstancia en que un error de cálculo puede dar lugar a un encuentro y a una guerra generalizada, antes de poder ser rectificado. Una falla en equipos que por sofisticados no dejan de ser falibles, una señal mal interpretada, un fenómeno me-tereológico, etc., en un mundo de decisiones instantáneas, tanto como, las comunicaciones, pueden provocar el choque, cuando la intención inicial no pasaba tal vez de sacar ventajas del hecho de hacer retroceder a un adversario mediante el expediente de aguantar unas horas o unos minutos más en un juego de guerra de nervios. Un factor aleatorio de "coyuntura prolongada" está presente también en el caso colombo-venezolano, con la irresolución del diferendo y con los

motivos de perturbación que nacen de problemas sociales en la frontera. La persistencia del diferendo y la publicidad que se genera a su alrededor, puede producir una acumulación gradual de tensiones hasta conformar un cuadro de conflicto abierto. El elemento "fiesta de guerra" también juega su papel especialmente en el bando venezolano. Allí, a diferencia de la tradición colombiana, los temas de la política exterior se utilizan en política interna, tanto por los partidos como por los gobiernos para efectos de opinión pública. Con frecuencia se agitan los asuntos de los diferendos con Guyana y Colombia y la leyenda, que con la excepción del Brasil, tienen todos los países suramericanos, de haber perdido territorio con los vecinos. La conse-cuencia de esto es la existencia de una opinión pública altamente sensibilizada, de una prensa que encuentra excelente negocio en mantener el tema del diferendo colombo-venezolano y de unos políticos que sacan dividendo electoral de agitar la amenaza colombiana. En el lado colombiano no existe una sensibilidad igual, pero incidentes como el de agosto de 1987 pueden llegar a generar también movimientos de opinión. Se mencionó atrás que la probabilidad más baja de conflicto estaba en el primer aspecto considerado, el de la decisión racional de hacer la guerra por considerar factible -el bando que lo decida- lograr por la fuerza, con costo s tolerables, los objetivos políticos propuestos como meta nacional frente al adversario. Este convencimiento nace de la poca credibilidad que puede tener una amenaza militar venezo lana sobre Colombia, si este último país toma un mínimo de prevenciones para neutralizarla. Hasta ahora Venezuela ha jugado la carta de la superioridad militar sobre la base de un mayor y más sofisticado equipamiento

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de sus fuerzas militares y de una mayor disponibilidad de esas mismas fuerzas para un conflicto externo por razón de la ausencia de conflictos armados internos. Colombia se ha limitado a obrar con prudencia y exhibir argumentos de derecho. Entretanto persiste la presencia de los factores de "coyuntura prolongada", los cuales como acumuladores de tensión pueden llevar, si permanecen irresolutos, a que uno de los dos países consideren la posibilidad de alcanzar sus objetivos mediante la guerra, desatada en el momento que uno de los dos lo considere ventajoso. Este cálculo racional de las ventajas, los costos y los objetivos es, en el caso analizado, el cálculo que permite afirmar la hipótesis de la no credibilidad de una amenaza militar inmediata de Venezuela. El supuesto que se va a examinar, es el de la no existencia de condiciones técnicas en ninguno de los dos países para plantearse la posibilidad de ser un agresor deliberado. Las condiciones técnicas para desarrollar un conflicto moderno son muy exigentes. Por otra parte, esas condiciones se deben ver a la luz de las especificidades de los teatros posibles de operaciones. La frontera colombo-venezolana discurre en una extensión superior a los dos mil kilómetros de condiciones geográficas muy diversas. En esta frontera, únicamente el sector de la Guajira entre los Montes de Oca y el mar, presenta un escenario apto para el despliegue de fuerzas blindadas y para una guerra de movimientos rápidos con fuerzas convencio nales de tipo moderno. El resto de la frontera es territorio difícil, bien por montañoso en la zona más poblada y viva, o bien por ser una llanura inmensa sin infraestructura desarrollada, grandes ríos e inundable durante medio año. En esta llanura, una penetración con fuerzas móviles requiere un apoyo logístico y de

ingeniería militar muy elevado. El sector montañoso, por supuesto, no permite sino operacio nes de montaña. Si bien es el sector más vivo, las vías de comunicación son fácilmente bloqueables y la defensa de estos territorios es tal vez la más fácil para un ejército como el colombiano, amén de ser el escenario donde puede tener mayores posibilidades de adelantar operaciones ofensivas. Los otros teatros, el aéreo y el marítimo, tienen su propia especificidad y dinámica. Pero todos juegan en un contexto en el cual, por razones geopolíticas y geoestratégicas, el problema militar central de los dos países es bien diferente. Venezuela, para iniciar deliberadamente un conflicto se tiene que plantear el objetivo de ganar una guerra. Colombia puede en cambio plantearse el problema de hacer una operación bien hecha, con objetivos más limitados, pero letal para el adversario. La geografía es en este caso la que impone la ley y la que permite sos-tener la hipótesis de una disuasión colombiana sobre Venezuela a menor costo. Para desarrollar este punto de vista, imagínese un ataque venezolano sobre Colombia. La fatalidad geográfica obliga a que el centro de gravedad de este ataque sea sobre la Península de la Guajira. Según el último informe disponible del Instituto de Estudios Estratégicos de Lon-dres (Military Balance 1986-1987), Venezuela dispondría de 81 tanques AMX-30, 35 M-18 y 36 AMX-13 de los cuales, seguramente, no todos están en condiciones operativas. Pero, para efectos del supuesto, se parte de una fuerza de 152 tanques, de los cuales 116 serán de fabricación francesa y 35 americanos más anticuados. Una colección de diversos tipos de vehículos blindados ligeros y transportes de personal sumarían uno 186 carros más, que junto con 51 vehículos de los marinos, sumarían una fuerza de 237

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carros blindados ligeros más propios de la infantería que de una fuerza de blindados. El tanque es un arma que hoy, en una guerra convencional moderna, tiene efecto importante si se emplea en grandes masas. Las armas anti-tanque, incluidas las que equipan individualmente al soldado de infantería, son suma mente precisas y mortíferas hoy en día, debido a los sistemas de guía y al poder de penetración de las cargas explosivas. La masa es la única que puede asegurar la supervivencia de un número importante de carros para cumplir las misiones. Tras de la masa blindada es necesario un montaje de apoyo -combustible, mantenimiento, municiones, etc.- sumamente complejo para garantizar la operación continua y sostenida siquiera por unos días. Cuando el terreno conquistado no provee de facilidades para el avance, la dependencia de los puntos de partida es mayor. Piénsese, por ejemplo, en el caso de Irak cuando atacó a Irán, y a pesar de contar con una fuerza de tanques modernos más de diez veces mayor que la fuerza venezolana (y con mayor blindaje y poder de fuego), no pudo penetrar mayor cosa en el territorio iraní. Para seguir con los datos del Instituto de Estudios Estratégicos de Londres, esa fuerza se enfrentaría a 120 carros ligeros "Cascavel" y a un conjunto de 171 vehículos de otros tipos entre carros ligeros y transportes blindados de personal. Se eliminan de los datos del Instituto 12 tanques, que ni en gracia de homogenizar datos y fuentes pueden ser considerados, pues desde años atrás se convirtieron en adorno de las entradas principales de los grupos de caballería. Los Cascavel de fabricación brasileña, si bien no tienen el blindaje de un tanque, tienen una potencia de fuego equiparable a la de los tanques AMX. La eficacia de esa combinación de ligereza con artillería

de tanque mediano, se ha mostrado ventajosamente en la frontera libio-egipcia durante el conflicto de 1977, cuando enfrentaron a los pesados tanques de fabricación soviética que equipaban el ejército egip cio y en el conflicto iranio-iraní, formando en las fuerzas iraquesas. Sobre el papel, descartando otros factores, una penetración terrestre no garantiza resultados decisivos como para paralizar el esfuerzo defensivo colombiano. Tras unas horas de fuego, o en el peor de los casos unos días, los ejércitos se enfrentarían en una guerra más parecida a las llamadas "primitivas" que a las guerras convencionales modernas. Para ese tipo de guerra es indudable la ventaja de la estructura y de la experiencia del ejército colombiano. En el aire, la superioridad venezolana es innegable. En calidad y en cantidad del material. Esa fuerza aérea puede causar daños importantes a la economía colombiana pero de manera inmediata no paraliza al país. Colombia no tiene un centro de gravedad económica ubicable, su principal puerto está en el Pacífico fuera del alcance de la fuerza aérea venezolana y su infraestructura vial, por ser menos desarrollada, es a su vez menos vulnerable. En el mar, las dos pequeñas fuerzas navales pueden equipararse. La mayor cantidad de naves venezolanas se compensa con la calidad del más moderno material colombiano, y Vene-zuela depende más de las comunicaciones marítimas, sobre todo en el teatro principal posible de las operaciones. Imagínese ahora la hipótesis contraria. El teatro de operaciones terrestres es el mismo, pero en este caso Colombia va contra una región claramente delimitable, y aislable del resto de Venezuela, la cual es además el corazón mismo de la economía venezolana, la región petrolí-fera del lago de Maracaibo. Una fuerza

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aérea más pequeña, pero que se mantenga operativa y moderna, puede ser una amenaza real, lo mismo que una marina también pequeña pero al día. En tierra, frente a un teatro muy bien delimitado, las carencias técnicas se sentirían menos porque unas horas o unos pocos días pueden ser fatales para el lado venezolano. La situación de mutua disuasión se pone pues en un plano desigual en cuanto a esfuerzo de cada uno de los países. Actualmente Venezuela gasta más del doble en defensa nacional que Colombia. La distancia se acorta por el hecho de ser más eficiente el gasto militar en Colom-bia por razones de centralización de las decisio nes (131), menores costos salariales, tecnología menos costosa y menores gastos suntuarios. Según el mismo Instituto de Estudios Estratégicos, en 1984 el gasto per cápita en defensa fue de 15 dólares en Colombia y de 63 en Vene zuela (US$427 anuales contra US$1.069). Esto prueba que Colombia con un esfuerzo algo mayor puede equiparar el poderío bélico de su vecino. Estas hipótesis pueden extenderse y estudiarse en detalle pero para los propósitos de estas breves notas no es del caso. Basta sintetizarlas con el enunciado principal, es decir, la baja credibilidad de una amenaza venezolana en el plano bélico, casi tan baja como la aún menos creíble amenaza de Colombia sobre Venezuela. El punto de vista sostenido aquí resulta positivo para encarar un proceso de negociación y pa ra evitar tensiones innecesarias. Si Colombia no se percibe a sí misma como indefensa y desprotegida,

131 Cf. Yépez Daza, Jacobo (General de Brigada)', "El realismo militar venezolano", en El Caso Venezuela Editorial IESA, Caracas, 1986, pp. 328 y ss.

ganará como interlocutora de Venezuela. Si Venezuela a su vez cobra conciencia de lo costoso que le puede resultar un conflicto, podrá acercarse con una actitud menos prepotente de la hasta ahora sostenida. Para el pensamiento militar colombiano es importante iniciar el estudio sistemático de las alternativas tecnológicas más convenientes para plasmar la posibilidad de una defensa nacional eficaz a menor costo que la de Venezuela. Es importante también concretar unas políticas de mantenimiento y reequipamiento realistas que eviten lo sucedido hasta ahora, es decir, que las fuerzas militares se equipan en momentos de tensión y al cabo del tiempo, cuando el material se pierde por falta de mantenimiento o se vuelve obsoleto, el país regresa a la condición de indefensión que lo ha caracterizado en la historia. Sin desbordamientos y con prudencia, la máxima de Vegecio sigue todavía vigente: Qui desiderat pacem, paret bellum, y seguirá siendo cierta mientras no exista un mundo mejor.

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CRISIS DEL REGIMEN POLITICO Y REFORMA CONSTITUCIONAL

Jaime Castro Luis Carlos Sáchica El régimen político colombiano está en crisis. El Estado se enreda en sus propias cuerdas. Las tres ramas del poder se bloquean mutuamente y entran en conflicto silencioso. El recurso del gobierno al plebiscito o al referéndum con el fin de llevar a cabo una reforma constitucional, recurso hasta ahora frustrado, es obviamente un intento de eludir de un solo golpe al Congreso y a la Corte Suprema de Justicia. Y de paso, una manera de proclamar ante el país su ineficacia. Denuncia tanto más notable cuanto que el partido de gobierno tiene la mayoría en el Congreso, lo cual significa que el Presidente no puede confiar en sus propios copartidarios. Este esguince es la respuesta presidencial ante el bloqueo ejer cido por los senadores de su Partido a los proyectos de reforma presentados en las dos legislaturas anteriores, y el in-tento de burlar la vigilancia de la Corte Suprema de Justicia. Pero la rama jurisdiccional, esta vez a través del Consejo de Estado, se ha interpuesto en el camino del gobierno y ha "tumbado" la última fórmula acogida, el referéndum. Es una nueva confrontación del Presidente con el poder judicial. Ya antes, por televisión, había denunciado ante el país a la Corte Suprema de Justicia y se le había atribuido la responsabilidad de la impotencia del gobierno ante la situación de violencia que vive el país. Se renueva, pues, el choque de poderes: Congreso contra Presidente, Presidente contra Congreso, Justicia contra la omnipotencia del Ejecutivo y

gobierno ansioso de eludir el control jurisdiccional. Entre tanto, avanza el deterioro nacional. Un juridicismo aparente entraba las reformas necesarias para el mantenimiento del Estado de Derecho. La ley, mal entendida, conspira contra sí misma, y tanto políticos como juristas temen desatar el nudo gordiano y tender el puente hacia el constituyente primario: el pueblo. Sobre estos temas, ANALISIS POLITICO ha entrevistado al Dr. Jaime Castro, ex-ministro de gobie rno, destacado dirigente liberal y crítico de la fórmula plebiscitaria, y al Dr. Luis Carlos Sáchica, nombrado miembro del Grupo de Expertos después de esta entrevista, ex-magistrado de la Corte Suprema, del Consejo de Estado y del Tribunal Andino de Justicia. A pesar del naufragio jurídico sufrido por el Acuerdo del Palacio de Nariño, ANALISIS POLITICO considera que las dos entrevistas siguen teniendo actualidad puesto que la parálisis del Estado y sus alternativas están a la orden del día. 1. Análisis Politico. ¿Qué ventajas o desventajas tiene el acuerdo para el reajuste institucional adoptado finalmente por el gobierno, por sobre el plebiscito y la constituyente inicialmente propuesta? Jaime Castro: En ocasiones, si uno formula observaciones o reservas al procedimiento escogido para tramitar la reforma, se le responde tachándolo de enemigo del cambio y de la renovación institucional. Por ello, vale la pena, en las actuales circunstancias, recordar algunos antecedentes.

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Como profesor universitario y como político en ejercicio, tanto en el Congreso como en el gobierno, he promovido la ejecución de una seria reforma política que modernice la organización del Estado, que es necesario acomodar a la realidad actual de la sociedad colombiana, y democratice la vida política de la Nación. Así aparece consignado en numerosos documentos. Por ejemplo, algunas intervenciones mías en el Senado de la República, fueron publicadas por Oveja Negra en una obra colectiva que se titula "Reformas Políticas". En la Memoria que presenté al Congreso en 1986, "Proceso a la Vio-lencia y Proceso de Paz", también desarrollé el tema. En Cartagena, en 1987, ante "Amigos 80", dicté una conferencia que publicó FES COL, en la que hice nuevas apreciaciones sobre el particular. También podría citar el pe-queño libro que últimamente editó Oveja Negra con el título "Respuesta Democrática al desafío guerrillero". En todos estos textos pongo de presente la necesidad y conveniencia de un serio programa de reforma política. Desde el punto de vista práctico, como Minis tro de Gobierno, concebí e impulsé las reformas institucionales más audaces -si pudiera decirse así- que se hayan puesto en marcha en los últimos años, como son la elección popular de alcaldes, la llamada "consulta popular", que es una especie de referéndum administrativo a nivel local, la presencia de delegados de los usuarios de los servicios públicos en las Juntas Directivas de las Empresas encargadas de la prestación de esos servicios, la organización de Juntas Administradoras Locales en las Comunas y Corregimientos. Con este mismo criterio, presenté otra serie de propuestas que desafortunadamente no fueron aprobadas por el Congreso.

Además, la reforma política abre la puerta a las reformas económicas y sociales, garantiza su adopción. Si no hay reforma política, no habrá reforma agraria ni reforma urbana. Se necesita asegurar la presencia de nuevas corrientes de opinión en las instancias decisorias que pro-muevan y presionen las reformas económicas y sociales. La reforma política también hace parte de la estrategia democrática que el Estado debe adelantar para superar el problema subversivo. El atraso institucional evidente que existe entre nosotros -esa especie de desfase entre la organización pública, de un lado, y la sociedad, del otro- se debe fundamentalmente a dos causas. En primer lugar, al Frente Nacional que puso a los Partidos a dormir la "siesta burocrática" y, sin proponérselo, consiguió que se olvidaran del tema porque creyeron que el problema político se arreglaba con la paridad y reparto del poder. La otra causa está vinculada a la aparición, hace algunos años, de un verdadero gobierno de jueces porque la Corte Suprema de Justicia decidió ejercer el poder político que corresponde al Gobierno y al Congreso. Así lo ha hecho en varias ocasiones. Para ello se vale de las atribuciones que le confiere la facultad de controlar la institucionlidad de las leyes. Dicho de otra manera, las grandes decisiones políticas del Estado están en manos de una Corte cooptada y vitalicia que por su status y composición no representa la voluntad política de la Nación ni expresa en manera alguna el querer colectivo de los colombianos. En el año de 1957 decidimos "despartidizar" la administrción de Justicia y separar orgánicamente la Rama Jurisdiccional de los otros dos Poderes Públicos. Era una necesidad y estuvo bien que así se hiciera. Pero no nos dimos cuenta de que también estábamos

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separando orgá nicamente a un Tribunal, la Corte Suprema de Justicia, encargada de ejercer la llamada jurisdicción constitucional. El único que advirtió los riesgos que ello conllevaba fue el maestro Echandía, que en la Comisión Paritaria de Reajuste Institucional, pidió que la fórmula de la paridad y el carácter vitalicio se establecie ran para la Corte de Casación, pero que el control de constitucionalidad estuviera en manos de otro cuerpo, de un cuerpo especializado, de una Corte Constitucional, que tuviera otro estatuto, que se integrara de otra manera. No le hicimos caso. Años más tarde, la Corte se dio cuenta del poder inmenso que había recibido y empezó a ejercerlo mediante sentencias como las que tumbaron la pequeña Constituyente de López Michelsen, el acto legislativo No. 1 de 1979 y una ley de expropiación sin indemnización por razones de equidad. Tenemos, pues, un gobierno de jueces que también ha colaborado para que tengamos la situación actual de anacronismo institucional. Como demócrata y como liberal se debe ser partidario del referéndum. En una intervenció n mía ante el Congreso defendí el referéndum para asuntos constitucionales y legales. Es más, soy autor de la iniciativa que instituciona lizó el referéndum a nivel municipal. Pero soy partidario del "referéndum- institución", del referéndum reglamentado, no del "referendumsorpresa" o del "referéndum-confusión". En la primera clase de referéndum, el referendum- institución, bien sea sobre asuntos constitucionales o legales, el ciudadano sabe siempre quién puede convocarlo, en qué fecha y sobre qué temas. Eso es lo democrático y lo que co-rresponde hacer en un estado de derecho. Lo que no se acomoda en las reglas de un estado de derecho es el referéndum-sorpresa. Porque no es posible aceptar

que, quien detente el poder, de acuerdo con su estado de humor o con motivaciones que nadie conoce, le diga al país: hay un referéndum mañana o dentro de ocho días, y se hará sobre este tema que a mí se me acaba de ocurrir. De esta clase de referéndum no soy partidario, y eso era lo que se le estaba proponiendo al país. Además la propuesta inicial carecía de coherencia porque habló de un plebiscito para derogar un texto constitucional y, luego, de un referéndum para aprobar una reforma constitucional cuando en el momento del primer plebiscito sugerido se podía votar el nuevo orden iristitucional. ¿Qué necesidad había de realizar un segundo referéndum? La primera propuesta habló de un plebiscito y, si éste era aprobado, de un referéndum. A los ocho días se introdujo la Constituyente, pero nunca se dijo si ésta sería nombrada, elegida o cooptada. Con relación al temario, el Presidente anunció, entre otros, seis temas, pero nunca se dijo con qué perspectiva deberían enfocarse. Era un proyecto que no tenía la claridad ni precisión que son necesarios en estos temas; parecía concebido "entre gallos y media noche". Sin que el llamado Acuerdo de la Casa de Nariño sea ideal en la materia, por lo menos tiene un "modus operandi" claro. Porque el ideal entre otras cosas, sería que los, constituyentes fueran elegidos popularmente, que se hubieran fijado con precisión los temas objeto de la reforma y que hubiera concedido una mayor par-ticipación a los representantes de las fuerzas económicas y sociales que carecen de vocería en los partidos tradicionales. Pero hay que ser realistas: a las fórmulas ideales les pasa lo mismo que a los pollos congelados: pasan la mayor parte de su vida muertos.

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2. AP: El acuerdo para el Reajuste institucional aparece como una formulación del Frente Nacional: ¿Qué opina usted? Jaime Castro: El gobierno del Presidente Barco, que dice ser un gobierno de partido, tenía la obligación política de hacer la reforma institucional aprove chando la composición homogénea del gabinete y las mayorías liberales en las dos Cámaras. Sin embargo, las legislaturas de 1986 y 1987 no mostraron ninguna actividad en la materia; pasaron en blanco. El gobierno no se hizo presente con proyectos de carácter constitucional o legal de alguna importancia. El Ejecutivo le decretó una pausa al tema de la reforma política que ya se había empezado a tratar y que ya había adquirido alguna dinámica. No sostengo que antes de Barco se hubiese aprobado la re forma política que el país necesita pero sí se habían tomado unas decisiones que, por lo menos, indicaban el camino a seguir. Me refiero, por ejemplo, a las leyes sobre descentralización, a la ley de Partidos, la ley sobre manejo comunitario de la televisión y la ley de acceso ciudadano a los documentos públicos. El país tenía derecho a esperar que ese comienzo de camino instituc ional le inyectara al. Go-bierno, a los Partidos y al Congreso una especie de dinámica de reforma política. Pero no fue así. Entonces, a falta de una reforma de Partido, liberal y progresista, que bien hubiera podido hacer el gobierno y que habría repetido la experiencia del 36, aunque referida a las circunstancias actuales, hay que hacer una reforma de consenso como la que debe salir en octu-bre de este año. Cuando hablo de consenso me refiero a un acuerdo esencialmente bipartidista y no a un consenso nacional, porque si de este último se tratara, - a su formación

deberían concurrir todas las fuerzas políticas y sociales del país, como se buscó que sucediera en la primera etapa del Gobierno Betancur. Cuando Rodrigo Escobar fue Ministro de Gobierno, reunió a liberales, conservadores, anapistas, demócratascristianos, comunistas, socialistas, con el fin de lograr un acuerdo sobre los alcances de la reforma política que se llevaría al Congreso. Yo cambié el esquema. Decidí hablar con las fuerzas que tenían representación parlamentaria, poder político, y que estaban en condiciones de tomar decisiones. Si uno habla de consenso nacional debe vincular a todas las vertientes políticas. El acuerdo ahora celebrado habla de las fuerzas políticas más importantes del país, no exclusivamente de la liberal y la conservadora. Lo que cuenta, a mi juicio, no es tanto que todas las fuerzas políticas estén vinculadas a la elaboración de la reforma, sino que su contenido sea tal que le dé cabida en las nuevas instituciones a todas las fuerzas económicas, sociales y políticas. La elección popular de alcaldes, por ejemplo, fue aprobada por las mismas fuerzas que están presentes ahora: Partido Liberal, Partido Conservador, Nuevo Liberalismo y Partido Comunista. Sin embargo, es claro que se trató de una decisión que abrió las puertas a todas las fuerzas políticas, económicas y sociales que quisieran acogerse a sus reglas. AP: Pero ¿no es ilusorio separar la composición de la Comisión del contenido de las reformas? Jaime Castro: Puede ocurrir que los Partidos actúen con miopía y que busquen instituciones que les garanticen el monopolio del poder. Es una hipótesis que también podría suceder aunque se le diera cabida a otras fuerzas políticas en la Comisión, porque de todas maneras habrá que ajustarse a la regla de

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mayorías y minorías para efectos de tomar decisiones, y los Partidos Liberal y Conservador tendrían siempre la mayoría. No se puede concebir una Comisión en la que no tengan el 60 o 70% de los votos. Otra solución sería excluir a las fuerzas tradicionales o quitarles el poder decisorio. Esta fórmula parece bastante irreal porque los partidos tradicionales recogen la voluntad mayoritaria de los colombianos, le guste a uno o no. Si se suspenden las elecciones durante diez años, y se llama después al electorado, la gente sigue siendo liberal y conservadora. Y en ninguna parte del mundo se hace gobierno o se toman decisiones con base en la opinión de quienes no participan. Cualquier mecanismo que usted adopte conduce a que el control del proceso esté en manos de liberales y conservadores. No creo que la bondad de las reformas esté marcada por la composición de la Comisión. Los dos Partidos pueden hacer cosas importantes. ¿Por qué no? Lo fundamental de la refo rma es que cumpla dos objetivos básicos: mo dernizar la organización del aparato estatal e incorporar nuevos sectores económicos, socia les y políticos a la vida institucional. Lo que importa no es quien lo haga. Lo que interesa es que la reforma lo logre. Encuentro, pues, válido el acuerdo político celebrado por el gobierno con la oposición. A mi juicio es viable desde los puntos de vista jurídico y político. Es importante, además, que el Acuerdo vincule -como efectivamente sucede- las tres ramas del Poder Público. Así lo demostrará su desarrollo. La Rama Ejecutiva está presente a través del Presidente de la República que suscribe el acuerdo y que posteriormente debe tomar otras decisiones. Estará presente el Congreso porque será el cuerpo encargado de convocar la Comisión Redactora o como se le quiera llamar. No se dice en el documento qué instrumento

se va a utilizar para esos efectos, pero es de suponer que será una ley. El Legislativo también nombrará las personas de esa misma Comisión. Y la Rama Jurisdiccional se pronunciará sobre la validez jurídica del procedimiento que se adopte porque seguramente alguien le solicitará a la Corte y al Consejo de Estado, según los actos de que se trate, que se pronuncie sobre su constitucionalidad o legalidad. Así se logra una efectiva participación de las distintas Ramas del Poder Público en todo el proceso y se logra a través de decisiones suyas y no a través de declaraciones de prensa de los miembros de las Mesas Directivas del Senado o de la Cámara o de los Presidentes de la Corte y del Consejo de Estado, que no tienen capacidad para comprometer a las Corporaciones que tan solo representan para efectos de protocolo. De otra parte, el acuerdo -si se cumple- le va a permitir al país, en un corto término, contar con una reforma institucional que a lo mejor no sea la reforma del siglo, pero sí una reforma vá lida, de consenso entre los partidos, ante la verificación de que el Partido de Gobierno no la pudo o no la quiso hacer con sus ideas y con sus hombres. 3. AP: ¿Cuáles deberían ser, en su opinión, los temas centrales e ineludibles de los que debería ocuparse la Comisión de Reajuste? Jaime Castro: Los capítulos más importantes son: administración de justicia, reforma del Congreso, administració n regional y local. Creo que son los capítulos básicos de la reforma. Dudo mucho de que logren acuerdos sobre reforma del 121, que trae consigo discrepancias ideológicas. Va a ser, pienso yo, más una reforma de carácter operativo y pragmático que de orden ideológico y dogmático.

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Luis Carlos Sáchica: 1. ¿Qué ventajas o desventajas tiene el acuerdo para el Reajuste institucional adoptado finalmente por el gobierno, por sobre el plebiscito y la Constituyente inicialmente propuestos? Para mí, tenía mejores perspectivas la propuesta inicial. Porque desataba un proceso renovador, a partir de una decisión incontenible y manifiesta de cambio, el plebiscito, con campo abierto para que la constituyente instrumentara todas las reformas constitucionales nece-sarias. No era utópico pensar en la posibilidad de un cambio político profundo, si la constituyente así nacida hubiera tenido, como se que ría, una conformación nacional y pluralista, esto es, con la presencia de todos los colombianos, enderezada a conseguir fórmulas justicie ras de incorporación al sistema de los marginados e inconformes que condujeran a la paz. No se embotellaba la iniciativa plebiscitaria ni se tasaban sus ímpetus reformadores. El acuerdo que la sustituyó es un complejo laberinto de limitaciones y controles que puede llevar a una reforma constitucional más, de orden técnico y operativo, que no remueva los obstáculos del cambio para lograr el "Estado nuevo" que reclamamos todos, y no un simple reforzamiento del Estado existente. Sin duda, es distinto el pueblo en plebiscito, valga la expresión, decidiendo, que el pueblo en referéndum, legitimando lo que otros decidieron por él. 2. El acuerdo para el Reajuste institucional aparece como una reformulación del Frente Nacional: ¿Qué opina Ud. al respecto? Es una repetición imposible, en mi opinión. La coyuntura es distinta. Vivimos una circunstancia más conflictiva que en 1957. Hay nuevos

actores, otros ingredientes, problemas distin tos, proyecciones diferentes. La fórmula del cogobierno bipartidario excluyente parece ago tada. Ahora se trata no de una recuperación de la legitimidad, de una restauración institucional, como entonces, sino de encontrar las bases de un pacto político que comprometa a toda la nación, que ya no está totalmente encuadrada en el esquema bipartidista. Además, nuestra situación y sus soluciones no están ya confinadas a lo meramente político. Queramos o no, se inscriben en el orden social. Deuda social, miseria absoluta, son conceptos que plantean otro tratamiento. Quizás lo común a ambas situaciones es, tan solo, el imperativo del acuerdo y la necesidad de contar con el pueblo, con su consenso. 3. Teniendo en cuenta los mecanismos previstos para la conformación de la Comisión de Reajuste Institucional: ¿Cree Ud. que puede esperarse una respuesta adecuada a las causas de la inconformidad actual? En esta materia no se puede anticipar nada cierto. Cualquier conjetura es aventurada. El procedimiento escogido, se podría decir, revela la preocupación por dar a ese cuerpo una articulación con la representación democrática, con el Congreso nacional, con los partidos políticos en él representados y con el gobierno mismo que impulsa las reformas. Es lógico que un procedimiento tan dilatado procura que se configure una asamblea con gran representatividad, independientemente del origen de las postulaciones. No puede ser de otra manera. Lo contrario, quitaría sentido a la adopción de un procedimiento extraordinario de reforma. De lo cual se desprende que, seguramente, lo que se quiere es añadir a la representación de los

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partidos la de las demás fuerzas sociales significativas, en busca de una convergencia nacional. Así lo entiendo yo. 4. ¿Cuáles deberían ser, en su opinión, los temas centrales de los que debería ocuparse la Comisión de Reajuste Institucional? Son en mi enfoque: la articulación del Estado con lo internacional, rompiendo su clausura provinciana; por fuerza, un nuevo concepto del orden público, en todas sus dimensiones, y los mecanismos para su mantenimiento, sin encasillar todos sus problemas en un manejo pura-mente represivo; una revisión de los principios rectores de la economía y sus mecanismos directivos, a fin de eliminar confusión ideológica y conceptual y de hacer claridad sobre la naturaleza de este régimen; el reforzamiento de la protección a los derechos y las libertades tradicionales, una redefinición más actual de los mismos y la ampliación de esta materia, incorporando "la tercera generación de derechos" y, finalmente, el ensanche de la base de la representación democrática para reforzar la legitimidad. En lo tocante a los nuevos derechos hay que mencionar el derecho a la paz, al desarrollo, a la conservación de los recursos naturales y el patrimonio histórico, así como la exigencia de un sistema generalizado de seguridad social y la defensa del poder adquisitivo de la , moneda, para poner ejemplos de una verdadera actualización. Definidas las orientaciones en cada campo, no será difícil determinar las fórmulas jurídicas y los dispositivos pa ra hacer viables las reformas. Quedan por fuera de esta enumeración cuestio nes de tanta monta como el restablecimiento del equilibrio entre los poderes del Estado, la independencia del

poder electoral, las relaciones entre el poder estatal y el de los medios de comunicación masiva y los derivados de la ciencia y la tecnología, así como la incorporación de nuevos modos de relación entre Estado y sociedad, con miras a mayor participación, concertación y diálogo constructivo. 5. ¿Qué función debería jugar la Corte Suprema de Justicia en el régimen político colombiano? En el plano político, la que la tradición y la Constitución le asignaron desde 1910: la de garante de la constitucionalidad, traducido en el poder de invalidar las decisiones del Congreso y del Presidente de la República que contraríen las normas constitucionales. Pero no como un poder negativo, controlista, que impide hacer, un contra-poder. Sino abierto al cambio. Tomando la Constitución como el vehículo para el desarrollo político del país y no como instrumento conservador y formalista. La Corte Suprema ha de ser el elemento de equilibrio en nuestro sistema político que, sin amenaza para la estabilidad, abra puertas al cambio. Porque la Constitución no es un fin. Su interpretación debe ser constructiva en el sentido de que sus normas produzcan el efecto deseado en procura de unidad, concordia, libertad, justicia, de manera que se hagan coincidir la legalidad formal y la legitimidad, sin sacrificar ésta a la primera. Las interpretaciones jurisprudenciales que esterilizan las instituciones, al impedir el flujo de la vida, conducen a las rupturas violentas y al paralelismo de los sectores informales de la actividad social con las formas institucionalizadas.

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Reseña

RESEÑAS

Diego Uribe Vargas, Solución pacifica de conflictos

internacionales: la paz es una tregua la. edición. Universidad Nacional,

Bogotá, 1987, 212 páginas El profesor universitario y actualmente senador de la República, Diego Uribe Vargas, tiene ya adquirida una vas ta experiencia en los asuntos interna-cionales, como titular de esa cátedra en nuestra Universidad Nacional y conferencista, profesor invitado en varias academias y universidades extranjeras. Ha sido ministro de Relaciones Exteriores y embajador en Francia, y tiene en su haber un buen número de obras sobre el Derecho Internacional y las relaciones internacionales. La obra que ahora sale de la imprenta está destinada a hacer un repaso de los sistemas de solución de controversias internacionales, desde los tiempos de Grecia y Roma. "La paz, dice el autor, es la más esquiva utopía que el hombre ha perseguido desde el mo mento en que sentó su planta en la tierra. La historia de todas las épocas es de destrucción, de sangre, en la continua lucha de los pueblos por recons truir lo que la guerra arroja ineluctablemente". Con esta visión pesimista de la humanidad, y la conclusión de que "la paz debe considerarse como una tregua, cuya duración variará en la medida en que exista la voluntad colectiva para mantenerla", el profe sor Uribe Vargas señala la importancia de los medios de solución de las diferencias internacionales como "el tema más importante del Derecho Internacional". El problema contemporáneo de la im-plantación de los medios pacíficos de solución de los conflictos internacionales

arranca del siglo XIX, cuando la comunidad internacional hasta entonces exclusivamente europea, se dilata con la aparición de los Estados Unidos y de las Repúblicas hispanoamericanas y el Brasil, como Estados independientes. En la obra que comentamos, el autor le dedica casi exclusivamente el Capítulo III al Congreso de Viena de 1815 y el Tratado de la Santa Alianza, del mismo año, inspirado por el Zar de Rusia, Alejandro I, firmado conjuntamente con el Rey de Prusia y el Emperador de Austria. Sin desconocer la trascendencia de esos acuerdos en el momento histórico que se vivía a raíz de la caída del Emperador de los Franceses, Napoleón Bonaparte, el capítulo hubiera ganado con una visión más amplia del Siglo XIX, cubriendo la práctica de los Estados Unidos y de América Latina. El sistema de la paz de 1815 destinado exclusivamente al Continente europeo, con el propósito de garantizar las fronteras de 1789 y la legitimidad mo-nárquica, no permite considerarlo como un método del Derecho Internacional para la solución de conflictos. Hubiera sido más específico dentro del contexto de esta obra, el análisis del progreso del arbitraje a lo largo del Siglo XIX, con el impulso dado por los Tratados Jay, entre los Estados Unidos y Gran Bretaña, dando lugar a tres comisiones mixtas de arbitraje, en 1798, 1802 y 1804, que señalaron una pauta en la materia. Quizás este vacío pudiera suplirse en una próxima edición de esta obra. El arbitraje "juris" bilateral fue la gran conquista del Siglo XIX, siguiendo naturalmente la tradición de los arbitramentos pontificios de la Edad Media. En la excelente recopilación de Albert de Lapradelle y Nicolás Politis, "Récueil des Arbitrages Internationaux", (París, 1905), Tomo I, 1798-1855, se transcriben las decisio nes arbitrales más

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Reseña

importantes de la, época, aceptadas por los Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, México, Grecia, España y Portugal. En la segunda mitad del Siglo XIX, la Sentencia Arbitral de Ginebra de 1872, profe rida en el tribunal establecido por los Estados Unidos y Gran Bretaña, aportó nuevas soluciones a los conflictos marítimos. En América Latina, el arbitraje cobra una importancia seña lada para la solución de los conflictos de fronteras y las reclamaciones sobre intereses de extranjeros, como aparece en la monografía de Francisco José Urrutia, "La Evolución del Principio del Arbitraje en América" (Bogotá, Imprenta Nacional, 1908). Los mejores capítulos de esta obra son los que están dedicados a la Sociedad de las Naciones (IV); las Nacio nes Unidas (V); la Corte Internacional de Justicia (VI); las Soluciones Pacíficas en el Sistema Interamericano (VII); la Teoría y Praxis de los movimientos pacifistas (VIII); y el aporte original del trabajo del profesor Uribe Vargas, está en el Capítulo IX, "Tribunales Internacionales de Jurisdicción Abierta". Partiendo de la base de la inclinación hacia los métodos políticos de conci-liación y mediación que caracteriza nuestro tiempo, el autor sugiere una combinación de los sistemas jurídicos de carácter obligatorio con los de naturaleza política, basados en la investigación y conciliación de la diferencia. Siguiendo las opiniones de Charles Rousseau, Madame Paul Bastid y de Charles de Visscher, lo mismo que de Paul Guggenheim, el profesor Uribe Vargas estima que la jurisdicción ideal sería aquella que tuviera capacidad para actuar con criterio político de conciliación en los aspectos igualmente políticos, mientras que el fallo en derecho estuviera reservado a las materias propiamente jurídicas.

"Todo litigio sometido a un Tribunal de Jurisdicción Abierta deberá tener una fase de conciliación obligatoria previa, en el curso de la cual los magistrados jugarán el papel de conciliadores. Esta función es la misma que ejercen los jueces de la jurisdicción del trabajo al iniciar los procedimientos contenciosos, en varios países del mundo... Durante la fase de conciliación, el Tribunal tendrá la posibilidad de indagar los hechos, para lo cual podrá asesorarse de expertos, caso en el cual se limitará a redactar un informe, sin agregar juicio sobre los aspectos litigiosos. La conciliación, una vez adelantada, si persisten los puntos de desacuerdo, las partes tendrán la posi-bilidad de autorizar al Tribunal a que se pronuncie de manera parcial sobre el litigio y el fallo será obligatorio" (página 158). Es un valioso aporte a la doctrina in-ternacional, el que nos ha dado en esta obra el profesor Uribe Vargas. Alfredo Vázquez Carrizosa. Abogado, in-vestigador del Instituto de Estudios Políti-cos y Relaciones Internacionales.

Hernando Valencia Villa, Cartas de batalla: una crítica del constitucionalismo colombiano

Universidad Nacional de Colombia, CEREC, la. edición, Bogotá, 1987,

184 páginas Esta obra combina acertadamente la historia constitucional colombiana con la critica del Derecho Público y está basada en la disertació n presentada por el autor en la Universidad de Yale, Estados Unidos de América, para optar el título de —Doctor en Ciencia del Derecho" (J.S.D.). Campea en este libro el profundo conocimiento que posee el abogado y

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Reseña

profesor universitario de ambas discip linas, doctor Hernando Valencia Villa, lo que le permite darnos un trabajo de origina lidad y méritos indiscutibles. El titulo de la obra Cartas de Batalla, que figura en la portada con aun retra to de combatientes de la Guerra de los Mil Días, en Colombia, al promediar el año de 1900, sugiere a primera vista que se trataría de un relato de la vida militar de aquella época. Hubiera sido, quizás, más apropiada la alusión a la "Crisis del Derecho Público", pues es en ello en lo que nos engolfamos al leer la primera parte de la obra, dedicada a "La gramática de la guerra", que se subdivide en tres te-mas, denominados "El Derecho como Contrato Social", "El Derecho como Guerra Ritual" y "El Constituciona lismo en Colombia". La argumentación central del autor en el campo de la estructura del derecho la encontramos en esa primera parte. El contractualismo rousseauniano alimenta las revoluciones burguesas del siglo XVIII y las guerras de independencia hispanoamericanas del siglo XIX, y suele ser examinado "desde arriba" y no "desde abajo, desde el lugar del ciudadano". Con esa óptica, el autor encuentra la crisis del consenso que debería ser "fundamento de todo orden social y de todo régimen político". "Han transcurrido más de doscientos veinte años desde la primera edición anónima de El Contrato Social y nuestra común condición de ciudadanos de los Estados nacionales modernos no nos ha hecho ni un ápice más contratantes de la organización política que a Rousseau y sus contemporáneos. Tal vez sea tiempo de escribir La Batalla Social" (página 26). En apoyo de esa tesis preliminar, en-contramos a Michel Foucault, autor bien conocido de Vigilar y castigar, nacimiento de la prisión, como de La verdad y las formas jurídicas, que han

introducido, acertadamente, una nueva forma de apreciar el fondo y no solamente la forma de la disciplina jurídica. El "panoptismo", en el lenguaje utilizado por Foucault, sería la realidad de las formas abstractas del derecho y del poder político. En otras palabras, tendríamos que "las disciplinas reales y corporales han constituido el subsuelo de las libertades formales y jurídicas" (página 28). Guiado, además, por el jurista peruano Fernando de Trazegnies, el razonamiento anterior será todavía más enfático: "El derecho no es una transcripción estática del Gran Poder sino un lugar donde se definen los poderes a través de múltiples escaramuzas" (página 30) y, en último análisis, "el derecho es la batalla misma, una batalla que no termina nunca" (página 31). Cabe detenerse en esta primera par te. Las constituciones como "La Gramática de la Guerra" recuerdan el realismo de Nicolás Maquiavelo o el pesimismo de Thomas Hobbes, en el Leviatán. El romántico filósofo ginebrino que fue Juan Jacobo Rousseau, con su idea de que las buenas leyes hacen las buenas sociedades políticas y que el ciudadano construye su propio Estado, estaría fuera de lugar. Es posible, entonces, distinguir entre el derecho como estructura formal y el régimen político que lo aplica. De esa manera, la "gramática de la guerra" no será sino la práctica tergiversada del derecho. Salvaríamos el derecho para enjuiciar la conducta de los hombres que tienen en sus manos las llamadas palancas del poder. La "Batalla Social" no, proviene, por lo demás, de las estructuras neutras del derecho, como de la dominación capitalista que impuso a través o al margen del orden normativo las solu-ciones del máximo favor para una clase de terratenientes y comerciantes contra la de las espaldas mojadas y los pies

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descalzos. La Democracia Liberal con su esquema "leseferista" obedecía al concepto de la burguesía europea triunfante y se trasladó a la América Latina con el resultado de perpetuar las desigualdades sociales heredadas de la Colonia. Heredábamos esas situaciones de injusticia y la Democracia Liberal no estaba hecha para rectificarlas ni corregirlas. El tema daría para otro estudio sobre los aspectos socioeconómicos del constitucionalismo colombiano y aun latinoamericano. Con laudable síntesis y perfecto análisis crítico, el autor nos ofrece en la segunda y tercera partes de esta obra, “La Formación del Estado Nacional” y "Las Guerras Constitucionales" colombianas. El lector deriva un provecho indudable con este aporte al conocimiento de nuestras instituciones. Está en lo cierto el autor cuando afir ma que "nuestro pecado original fue adoptar ideas, estructuras y normas ajenas e imponerlas a una realidad mestiza e insumisa, que ha permanecido inestable y conflictiva hasta nuestros días en la medida en que sus condiciones materiales no encajan dentro de las formas imperantes del Estado y del Derecho" (página 63). El problema colombiano de ayer y de hoy, del siglo XIX y del XX, está ahí. Si el "pecado original" de Hispanoa-mérica fue la improvisación de los re-gímenes políticos en el alba de la emancipación y si se ha cuestionado el abandono del "saludable proteccionismo metropolitano que estaba comprometido en la defensa de los aborígenes" (tesis de Alfonso López Michelsen), habría que recordar el casuismo que acompañaba la aplicación de las Leyes de Indias y que no todo en la Colonia española era la aparente juridicidad de los criterios empíricos insertados en esa legislación. Mas la respuesta a ese interrogante, del por qué se hizo la importación del Estado

liberal burgués de una Europa distinta a la América distante, la encontramos en el mismo capítulo de esta obra: el arquetipo liberal era el único que se ofrecía "en el mercado de las ideas de comienzos del Siglo XIX" (página 67). Las páginas dedicadas a la "Estructura Bolivariana" y el "Estilo Santanderista" son a cual más acertadas y precisas. Coincidimos con el autor al decir que "si la estructura constitucional de Colombia es bolivariana - liberal pero autoritaria, autoritaria pero liberal- su estilo es santanderista" (página 91). El método que sirvió para administrar la república de 1821 a 1827, el comienzo de la gran crisis y la disolución del Estado grancolombiano fue, en los términos muy exactos de Valencia Villa, "una sutil manipulación de las formas y normas legales con propósitos ideológicos, un rentable manejo de la constitución y las leyes como una retórica de orden y uni-dad, un nominalismo jurídico que eventualmente se convierte en un culto nacional: el culto del legalismo y del constitucionalismo" (página 91). La Doctrina Utilitarista de Jeremías Bentham complementa el santande rismo. Creía el filósofo inglés "en la eficacia total de las leyes; que las ins tituciones y los modos de vida podían ser creados y moldeados por las leyes apropiadas" y así, nos dice Valencia Villa, "el culto santanderista de la legalidad como encarnación suprema de la democracia constitucional es una de las fuentes principales de la estrategia del reformismo normativo de las élites colombianas" (página 95). Las "Cartas de Batalla" son, entonces, las quince constituciones nacionales del Siglo XIX colombiano y las sesenta y siete enmiendas o "Batallas por la Carta" del siglo XX. Las características reales de ese cons-titucionalismo colombiano vienen a ser el

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culto de la forma, la idealización y místificación de los textos constitu-cionales, cual sucede con las reformas de 1936, junto con el menosprecio de las urgencias del "país nacional". Valencia Villa nos conduce, como experto en estas materias, por el laberinto de las constituciones, llegando a la conclusión de que "Colombia es hoy una sociedad bloqueada, una nación sitiada por la retórica republicana cuyo liderazgo parece ser incapaz o carecer de voluntad para compartir el poder del Estado y abrir las avenidas del desarrollo económico y la modernización democrática" (página 170). Las "Batallas por la Carta" llenan el espacio de las últimas décadas, cuando no se trazan reformas estructurales en el campo económico y social que le den una respuesta a la violencia generalizada, sino se limitan a reforzar el tecnocratismo presidencial de las enmiendas de 1968. Como una rara excepción, el autor de esta obra señala la reforma de 1975, que reduce a 18 años la mayoría de edad, ampliando la población par ticipante en los comicios electorales; la de 1977, que autoriza al ministro delegatario, para suplir las ausencias temporales del presidente, evitando las "presidencias" del Designado por dos días y, finalmente, la de 1986, la más importante de todas, que introduce la elección popular de alcaldes. La conclusión final de este excelente estudio del constitucionalismo colom-biano lo encontramos en el Capítulo IX, "El Culto del Orden": "al apelar sin tregua y sin pausa al círculo vicio so del reformismo constitucional y bloquear así el acceso del pueblo y de terceras fuerzas al Estado, ha trans formado a Colombia en una sociedad violenta, que recurre una y otra vez a la guerra política (lucha bipartidista, banditismo popular, guerrilla ideoló gica), en busca de participación en la distribución del poder, recursos,

oportunidades y responsabilidades para todos" (página 171). Detrás de la fachada constitucional, está la lucha por la supervivencia en muchas zonas marginadas del país y la guerra por la participación, para movimientos que no tienen cabida en la "sociedad cerrada" o en el Estado de dominación bipartidista. Valencia Villa suministra conceptos, datos y apreciaciones que ayudan a comprender el problema colombiano de un país que ostenta las formas de la democracia y —debajo y más allá de las formulaciones y realizaciones del discurso jurídico", se mantiene la —

legalidad" con el estado de sitio del Artículo 121 de la Carta Fundamental. El libro que comentamos abre pers-pectivas de estudio sobre lo que acontece en Colombia con la preeminencia cada vez más grande del estado de sitio, como instrumento formal de todos los gobiernos y todos los partidos que han ocupado el poder desde 1944 a estaparte. La estrategia defensiva del Estado es, a su vez, ofensiva en el sentido de angostar y disminuir el campo de aplicación de los derechos humanos. La mentalidad de estado de sitio hace que las reformas económicas y sociales se estimen innecesarias para el orden, mantenido con diversas reglamentaciones represivas. Aunq ue la obra de Valencia Villa no trata específicamente estos problemas, la critica enjundiosa que se hace en esta obra de las constituciones como estrategias políticas enderezadas a aniquilar al adversario, permite establecer la causa remota del estado de guerra en el cual nos encontramos al estar "bloqueado el acceso del pueblo y de terceras fuerzas al Estado—. El Frente Nacional, imperante desde 1957 hasta 1974, fue de esa manera un pacto de no agresión entre los partidos tradicionales que dejó al margen de la legalidad a los no miembros de esas colectividades.

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RESEÑA Alfredo Vázquez Carrizosa, abogado, investigador del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales

María Teresa Uribe de Hincapié y Jesús María Alvarez,

Poderes y regiones: problemas en la constitución de la nación colombiana,

1810-1850 Medellín, Universidad de Antioquia,

1987, 300 páginas Los autores de esta obra -una soció loga y un economista distinguidos, del Centro de Investigaciones en las Ciencias Sociales de la Universidad de Antioquia- se proponen cuestionar algunos presupuestos sobre el proceso de formación de la nación colombiana que se han convertido en dogmas, aquellos relacionados con polémicas sobre el librecambio, la federación, la Iglesia, el latifundio y la colo nización. Para el efecto, examinan con esmero el estratégico período inicial de 1810 a 1850 en que llega lo que se ha denominado "la revolución del medio siglo". El resultado es sumamente interesante porque, para demostrar sus tesis, los autores elaboraron presupuestos que enriquecen la teoría de la regionalidad, hoy en boga. Postulan correctamente, en mi opinión, que no hubo nación en el territorio colombiano por el solo hecho de haberse proclamado un Estado convencional, sino que éste y aquélla se fueron conformando penosamente como consecuencia de un proyecto político basado en desarrollos regionales y acuer-dos económicos suprarregionales de las clases dominantes locales. Las regiones, como unidades sociales fundamentales, siguieron vivas y autóno mas por mucho tiempo, lo cual dio al Estado librecambista de entonces sus primeras

características federativas. Esta fórmula permitió que la nación colombiana-neogranadina sobreviviera como tal a las diversas embestidas separatistas que ocurrieron. Pero este proceso unitario e integrador todavía sigue incompleto y débil, lo cual no deja de tener ventajas democráticas para las comunidades de base. De esta manera los autores argumentan, de manera general, que la regionalidad refleja una multiplicidad de intereses económicos y corporativos que se enfrentan entre sí por el control de los procesos productivos en cada zona, y que los conflictos resultantes solo pueden resolverse, en un plano mayor, con diversos tipos de reformas políticas, como las aprobadas entre 1848 y 1852. Para los lectores acostumbrados a las interpretaciones centralistas que han sido hasta ahora dominantes debido a la incidencia del modelo europeizante del Estado-Nación, este libro es un buen correctivo. De allí la útil recuperación que hace del concepto de "pueblo histórico" de Otto Bauer. Por eso también reconforta leer de manera sistemática sobre el desarrollo multifocal de los mercados regionales, el avance de formas de producción campesina, la privatización explotadora de los resguardos indígenas, el efecto equilibrante de los cabildos y de las guerrillas de la Independencia sobre el ejército nacional, las fracturas interiores de los diversos pueblos que constituyeron las bases de una nacio nalidad incipiente, todo lo cual nos acerca a lo que era la realidad socioeconómica y política de esa época tan poco comprendida. La obra está bien documentada y facilita el acceso a manuscritos de archivos (algunos de baúl) y libros raros de provincia, por lo cual hay que agradecer doblemente a los autores. Orlando Fals Borda

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