Caracas, Febrero 2011

Encuéntranos en el Grupo de Facebook:

cedice

Síguenos en Twitter:

@cedice

Contáctanos por el correo electrónico: cedice@cedice.org.ve

Visita nuestra web: www.cedice.org.ve

EN Venezuela en 1999, el Ejecutivo Nacional presentaba como solución a la problemática del déficit de vivienda y la existencia de sectores habitacionales vulnerables, la ejecución de seis programas habitacionales: Atención a los pobladores de las calles; Habilitación Física de las zonas de barrios; Mejoramiento y ampliación de casas en barrios; Rehabilitación de urbanizaciones populares; Nuevas urbanizaciones y viviendas de desarrollo progresivo y; Nuevas urbanizaciones y viviendas regulares. Dichos programas no fueron gestionados con eficiencias por lo cual no tuvieron ningún tipo de resultados. En el transcurrir de los años, para atender la misma problemática surgieron iniciativas como Misión Vivienda y Hábitat, luego Misión Villanueva, las cuales tampoco arrojaron ningún tipo de resultados. En el ínterin varias fueron las leyes promulgadas las cuales, en sentido amplio, procuraban crear el contexto jurídico que permitiese al

Gobierno Nacional, en conjunto con la iniciativa privada, abordar el problema y cumplir con el precepto constitucional de garantizar el acceso a viviendas dignas a todos los ciudadanos. Se cuenta en dichas leyes las diversas reformas a la Ley de Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat. En todo caso, el problema habitacional, aún está lejos de alcanzar alguna solución. La creación de un organismo con rango ministerial no ha logrado cambiar la informalidad y desesperanza que se evidencian en extensas zonas y que amenazan con devorar los espacios urbanos. En menos de seis años, el despacho del máximo representante del Gobierno en materia de vivienda ha sido ocupado por 11 personas distintas, lo cual implica poca continuidad de políticas. Los problemas se multiplican; la deuda social con las comunidades crece; la situación de riesgo de la población se torna dramática y no se evidencian resultados de los trabajos realizados en ocasión de la Declaración de Estado de Emergencia en el

Sistema de Vivienda y Hábitat, realizada en 2006. En Diciembre de 2010, la

vulnerabilidad de las zonas de

construcción habitacional,

aunado al cambio climático que

se manifestaron en intensas

precipitaciones, creando

nuevamente una situación de

emergencia que amenaza con

agravarse, condicionando una

nueva declaratoria de

emergencia. Sin embargo, la

respuesta gubernamental a tal

situación ha sido aprobar una

Ley Habilitante que otorga

amplios poderes en diversas

materias y como resultado de

la misma, aprobar una Ley

Orgánica de Emergencia para

Terrenos Urbanos y Viviendas,

la cual en nada pareciera

aportar a la solución estructural

del problema y por el contrario

genera una serie de

condiciones que desincentiva la

construcción de viviendas,

pudiéndose incrementar el

déficit existente. Además no le

otorga derechos de propiedad

de la vivienda, lo cual

condiciona el desarrollo y

progreso de dichas familias.

Boletín del proyecto "Promoción del Diálogo Democrático a través de un Programa de Análisis Legislativo y

Económico" | Auspiciado por el Centro Internacional para la Empresa Privada CIPE

Si desea más información sobre el Monitoreo Legislativo, escriba a: aliciasepulvedacedice@gmail.com

Elaborado por Eco. Alicia Sepúlveda, Coordinadora del Observatorio Económico Legislativo; con base a documento de Dr. Luis Alfonso Herrera, abogado

INTRODUCCION

Av. Andrés Eloy Blanco

(Este 2) Edif. Cámara

de Comercio de Cara-

cas. Nivel Auditorio, Los

Caobos . Caracas,

Venezuela. 1050-A.

Telf: +58(212) 5713357

Fax: +58(212) 5760512

CEDICE LIBERTAD

LEY ORGÁNICA DE EMERGENCIA PARA TERRENOS Y VIVIENDA. ¿Solución al Déficit Habitacional ?

Pág. 1

Continuar leyendo

Criterios Esgrimidos para discutir la Ley

Esta Ley a pesar, de haber sido presentada a principios de Diciembre de 2010, en plena emergencia por causa de las lluvias, sufrió modificaciones y finalmente fue promulgada mediante un decreto con rango y fuerza de ley dentro de la Ley Habilitante, publicado en G.O extraordinaria No. 6.018 del 29 de Enero de 2011, luego de que la Procuraduría, aprobara su carácter orgánico.

En su artículo 1, atribuye la grave crisis de vivienda al modelo “capitalista explotador y excluyente” que se impuso en Venezuela y se agravó con las lluvias, condición que en el estamento de la Constitución de Venezuela no constituye razón para crear mecanismos extraordinarios que resultan en mayor poder para el Estado y restricciones a los derechos constitucionales.

Principales Aspectos de la Ley

La ley va más allá de atender la situación de Emergencia, regulando la producción de unidades, los precios de ventas de las viviendas y los metros cuadrados de construcción, así como lo expresa el numeral 9 del artículo 3, decretando además la regulación de precios de insumos, materiales y equipos para la construcción de viviendas y su hábitat.

Con estas atribuciones en manos del Estado se elimina toda posibilidad de que exista un mercado para el sector de construcción de vivienda, con oferta y demanda libres, y se convierte a las empresas privadas que allí operen en simples ejecutores, suerte de concesionarios sin garantías de las políticas del Ejecutivo Nacional, lo cual poco estimulará la inversión para la construcción de nuevas soluciones habitacionales en favor de quienes no tienen vivienda propia.

Este instrumento legal, faculta al Ejecutivo para decretar zonas de emergencia así como áreas vitales de vivienda y de residencia, en las cuales el Estado podrá realizar un reordenamiento urbano y desarrollar proyectos, estas declaratorias son consideradas vías “expresas”, que le permitirá acelerar las expropiaciones (ocupando previamente por urgencia), es decir estipula primero la ocupación y luego podrá ser acordado el justi-precio. Dicha urgencia de ocupación será calificada por las autoridades, lo cual otorga al funcionario un alto grado de discrecionalidad. Esta urgencia de ocupación es ratificada en los artículos 10 y 11, donde se señala que cuando el Ejecutivo Nacional califique la ejecución de la obra de urgente se “procederá la ocupación previa del terreno o inmueble no residencial afectado, para su ejecución inmediata en los términos establecidos en la presente Ley”, especificando que “la ocupación previa será competencia única y exclusiva del Ejecutivo Nacional” por lo que “quedan fuera del marco de esta Ley, cualquier acción que involucre, por parte de terceros, la ocupación de terrenos o inmuebles no residenciales”.

Esta ocupación previa que se crea viola la propiedad privada, pues según la Constitución nadie puede ser privado de la posesión de su propiedad sin juicio previo e indemnización de acuerdo al justi-precio.

La Ley aunque parece querer evitar las “invasiones”, es solo una apariencia, pues al señalar que el Poder Popular actuará

en la consecución de los fines de la ley, está diciendo que éste (Comunas, Consejos Comunales, etc.) podrán ayudar a ejecutar la ocupación, y sucede que es ese Poder Popular el que hoy día es protagonista de las invasiones a propiedades privadas.

También la Ley desconoce competencias en materia urbanística que la Constitución le otorga a los Municipios, (por ejemplo, en lo relativa al uso de los suelos ubicados en su jurisdicción) particularmente en su artículo 3 parágrafo 3, se otorga competencias al Ejecutivo Nacional para que dicte “decretos de creación de Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR), en las cuales el Estado procederá a reordenar integralmente la distribución y uso del espacio, sea éste urbano o rural, para destinarlo en prioridad y con urgencia, a la construcción de viviendas unifamiliares o multifamiliares de micro comunidades, pequeños barrios, grandes barrios o nuevas ciudades”. Cabe destacar que la Ley en su articulado no nombra a los Municipio.

Por otro lado, esta Ley obliga a los bancos a una crear una nueva gaveta hipotecaria (cuyo porcentaje será establecido por el Ejecutivo), y la cual será destinada a atender exclusivamente los proyectos de emergencia de viviendas, delineados en esta Ley, así lo señala el artículo 19, igualmente indica que las instituciones financieras de desarrollo de vivienda, las creadas mediante Ley especial, la banca de inversión, la banca hipotecaria, las no hipotecarias y cualquier otra institución que se creare para igual o conexa actividad en materia de financiamiento para la adquisición o construcción de viviendas, estarán obligadas a destinar un porcentaje de la cartera de crédito prevista en esta Ley. Al señalar que “el porcentaje de esta cartera obligatoria de créditos, será establecida por el Ejecutivo Nacional a través del órgano competente establecido en esta Ley”, indican que poco importa la capacidad de pago, sólo el que se otorguen los “créditos”.

Implicaciones para la propiedad privada

Toda la Ley pareciera estar pensada para desconocer los derechos de propiedad, al no reconocer en ella a propietarios, sólo reconoce adjudicatarios, a los que define como toda “persona natural que no posea vivienda, a la que el Estado le adjudica una para que la habite con su núcleo familiar, cuya propiedad obtendrá al término del cumplimiento de las obligaciones establecidas en el respectivo contrato” (articulo 4). Ello resulta un engaño, suerte de fraude, porque los adjudicatarios no tendrán posibilidad de goce o disposición sobre la vivienda, y sucede que estos dos son atributos esenciales de la propiedad (art. 115 de la actual Constitución). Esta inexistencia de propietarios se ratifica en los artículos 8 numerales 2 y 4 cuando se señala que son deberes de los beneficiarios (adjudicatarios) “darle uso exclusivo de residencia familiar a la vivienda, salvo autorización expresa de la autoridad competente, siempre y cuando la misma sea de interés general de la sociedad”, “abstenerse de realizar actos o desarrollar cualquier actividad u obra que comporte riesgo de perturbación o lesiones de los bienes públicos o de terceros” y “abstenerse de realizar actos de disposición parcial o total de los derechos adjudicados, tales como:

Pág. 2

venta, donaciones, alquileres, cesiones o constituciones de hipotecas”. Ni uso, ni disposición tal como lo estipula el Articulo 115 de la Constitución de Venezuela.

Un elemento particularmente perjudicial para la propiedad es el contenido en el artículo 12, donde se afirma que “ningún interés particular, gremial, sindical, de asociaciones o grupos, o sus normativas, prevalecerá sobre el interés general de la sociedad para la ejecución urgente de las obras y acciones requeridas para el cumplimiento de los fines de la presente Ley”. Esto significa, en la práctica, que los derechos protegidos por los artículos 49, 51, 55, 87, 89, 91, 92, 95 112, 115 y 117 de la Constitución de 1999, entre otros, siempre y en todo caso cederán o se sacrificarán (extinguirán) frente a la supuesta obligación de garantizar el derecho protegido por el artículo 82 de la misma Constitución. Si esto se aplica literalmente, no habrá posible defensa en procedimiento o juicio alguno, si el Estado o alguna persona dice que la protección de alguno de aquellos derechos implica, sea verdad o mentira, la afectación o vulneración del derecho a la vivienda. Tal dogma, de primacía de lo general (en realidad, del interés del Estado) sobre lo particular (derechos individuales y colectivos humanos), anula a los individuos como seres libres, y viola los derechos al debido procedimiento y a la tutela judicial protegidos por los artículos 49 y 26 de la Constitución de 1999.

La declaratoria de Interés Social, Utilidad Pública e Importancia Estratégica establecida en el artículo 6 se considera inconstitucional porque esta recae no sobre obras a construir o sobre políticas a aplicar sino sobre (i) los inmuebles no residenciales, (ii) los terrenos urbanos o rurales abandonados, ociosos, subutilizados o (iii) sobre los terrenos urbanos o rurales tengan un uso inadecuado a los fines del Poblamiento. Es decir, que quedan sujetos a expropiación los bienes (edificaciones y tierras), estatales (de Estados y Municipios, ojo) o privados que unilateralmente el Ejecutivo Nacional considere cumplan en alguno de estos supuestos. Incluso ese mismo articulo declara de utilidad pública e interés social “aquellos bienes esenciales que el Ejecutivo Nacional califique como necesarios para la ejecución de proyectos habitacionales”. En consecuencia, las maquinarias, materiales, oficinas, personal, proyectos y bienes en general, propiedad de particulares constructores o propietarios de alguno de esos bienes, que se califiquen como necesarios para la ejecución de proyectos habitacionales, serán objeto de expropiación, y en concreto, de la –inconstitucional- expropiación por emergencia que crea la propia ley.

Igualmente la Ley declara en su artículo 9, la afectación del uso de un número importante de tierras, y da al Ejecutivo Nacional potestad discrecional para aumentar aún más ese número de posibles tierras afectadas, supuestamente, a la construcción de viviendas. Están allí comprendidos los Inmuebles propiedad de la República, los terrenos baldíos propiedad de la República, los terrenos estadales, los

terrenos municipales, los terrenos privados e inmuebles no residenciales privados (“entendidos éstos como propiedad de particulares, bien sean personas naturales o jurídicas”) y otros terrenos públicos que el Ejecutivo Nacional determine para el cumplimiento de los objetivos de esta Ley. De acuerdo a la doctrina del derecho, cuando en una ley se usa el término “afectación”, con ello se quiere decir que el bien “afectado” sale del tráfico comercial, que el bien no se puede negociar o disponer libremente, porque está reservado su uso y aprovechamiento a un fin de interés general, y sólo previa autorización del encargado de velar porque ese fin se cumpla, es que se podrían dar un uso distinto al bien. De modo que todo inmueble que el Gobierno diga que es uno de los mencionados en el artículo 9 de la Ley, ya no podrá ser usado sino sólo para construir viviendas.

También la Ley en sus articulo 25 y 28 crea unas “MEDIDAS EN VÍA ADMINISTRATIVA”, que consisten en cualquier medida “con carácter preventivo, temporal o definitivo en todo o en parte del Territorio Nacional, para garantizar el derecho de las personas a una vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénica, con servicios básicos esenciales que humanicen las relaciones familiares, vecinales y comunitarias”, las cuales se podrán adoptar cuando se den unos supuestos más que generales y ambiguos (presunción de buen derecho, peligro en la demora, etc.) , y que incluyen la OCUPACIÓN DE URGENCIA (ya comentada), que se aplicarán “en los casos en los cuales se califique de urgente la ejecución de las obras y proyectos vinculados con su objeto” pudiendo en ellos proceder el Ejecutivo con la ayuda del Poder Popular “a la ocupación de urgencia de los terrenos e inmuebles no residenciales, ociosos, subutilizados o de uso inadecuado a los efectos del Poblamiento (…) Igualmente, procederá la ocupación de urgencia y uso de los bienes esenciales para garantizar la construcción de viviendas, y la fijación del precio de venta de las mismas. La autoridad administrativa competente de conformidad con esta Ley, dictará una Resolución calificando los bienes como esenciales y ordenando la ocupación de urgencia de los mismos”. Esta regulación tiene un fin concreto: evitar aplicación el procedimiento de expropiación como lo exigen el artículo 115 de la Constitución de 1999 así como la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social de 2002, que establecen que no puede haber tomas de propiedad privada sin juicio previo y pago de un justi-precio antes de la desposesión.

En los artículos del 33 al 35, establece El PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIÓN DE EMERGENCIA, el cual es inconstitucional, dado que no respeta las seis (6) garantías básicas de la expropiación: declaratoria general de utilidad pública o social, decreto de expropiación motivado, razonabilidad (justificación legal y de costo-beneficio) de la declaratoria de utilidad y del decreto de expropiación, juicio previo ante tribunal imparcial, acuerdo del justi-precio y pago previo del mismo.

Pág. 3

Costo Beneficio

Una condición general para el buen funcionamiento de una economía es que puedan existir procesos de negociación entre todos los actores, para lograr las soluciones optimas de los problemas. Para ello se hace necesario que los derechos de propiedad de las distintas partes estén bien asignados (garantizados) y pueden defenderse, igualmente que el sistema de formación de precios funcionen en el marco de un equilibrio general.

La Ley presenta un claro sesgo hacia las personas que se encuentran en situación de “vulnerabilidad” para el acceso a la vivienda, intentando “construir” condiciones “favorables” para que puedan ser adjudicatarios de las mismas. En contrapartida se lesionan los derechos de propiedad de un importante segmento de la sociedad, quien se verá afectado por la inseguridad jurídica de sentir que en cualquier momento puede ser “expropiado”, sin garantizarse el debido proceso y su sustento posterior.

Vale recodar que el déficit habitacional en Venezuela, según cifras del INE, se ubica en 2,5 millones de viviendas, para lo cual haría falta construir 160.000 al año. El acceso a vivienda, constituye un problema de políticas públicas, que no se solventa con la promulgación de una Ley, como la analizada. Su solución está vinculada con la capacidad de generar ingresos por parte de los ciudadanos y a la existencia de empleos dignos y la preservación del poder de compra. Un 74% de la población no tiene capacidad de ahorro, dado que tiene un ingreso inferior a 2.913 Bs. de acuerdo a cifras Instituto Nacional de Estadística.

Solventar este déficit habitacional, requiere de la concertación pública y privada en la construcción de nuevas soluciones habitacionales (lo cual no estimula la ley). Esta concertación en los últimos 10 años, no ha sido incentivada, arrojando que sólo se han construido 348.589 viviendas, número insuficiente para la demanda requerida. Cabe destacar que existen alrededor de

56.000 soluciones habitaciones iniciadas, más no concluidas por el sector público y se ha privilegiado la contratación de empresas extranjeras o de capital mixto, como es el caso de la Empresa Constructora Alba Bolivariana.1

Con referencia al financiamiento para la adquisición de viviendas, la actual cartera hipotecaria de los bancos privados alcanzaría para financiar 1.589 soluciones habitacionales a un precio promedio de 500.000, lo que sucede es que dicha demanda de créditos como se señaló anteriormente ha estado condicionada por el ingreso familiar.

Otro costo importante es el asociado al cambio de zonificación que de manera discrecional permite esta Ley. Por ejemplo, donde está zonificado el desarrollo de un parque, podría decretarse un área vital de residencia, con las consecuencias de vialidad y uso de los servicios públicos que ello implica un costo adicional de dotación de servicios públicos y vialidad, impactando en la calidad de vida tanto de los potenciales adjudicatarios como de los propietarios que ya viven en dicha zona.

1http://www.eluniversal.com/2011/02/20/pol_art_el-pellejo-por-

una_2193163.shtml

Al no otorgar derechos de propiedad sobre los inmuebles o apartamentos, solo adjudicación y no títulos de propiedad, entonces esos bienes serán propiedad estatal, no privada. Como serán siempre propiedad del Estado, no se puede hipotecar, arrendar, heredar o vender, solo lo podría hacer el Estado podría o autorizarlo.

La regulación de los precios de las viviendas, así como de los insumos de la construcción de viviendas, aunados a la inseguridad jurídica creada por los procedimientos de “expropiación de emergencia” previstos en la Ley, lejos de promover la construcción de viviendas para solucionar el déficit habitacional, promueve la no construcción, por lo que se percibe esta ley no será un instrumento idóneo para aliviar el grave problema de déficit de viviendas en el territorio nacional, pero sí será muy útil para avanzar en

una política sistemática de abolición de los derechos de propiedad privada en el país, y en el desconocimiento de la autonomía de los Estados y los Municipios.

La construcción de viviendas debería ser el final de un

proceso de desarrollo cuyo proceso urbanístico considere

previamente la posibilidad de oportunidades de empleo,

dotación de servicios sociales y públicos, redes de

abastecimiento comercial, vialidad, transporte y recreación.

Si desea citar este documento:

Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda. ¿Solución al Déficit Habitacional ? Documento "Promoción del Diálogo Democrático a través de un Programa de Análisis Legislativo y Económico" CIPE-CEDICE, Febrero 2011 Pueden ser consultados en www.cedice.org.ve

Pág. 4