Análise Receita Própria/ Receita Transferida Municipal

UNIVERSIDADE FEDERAL DO ACRE

CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS E SOCIAIS APLICADAS

CURSO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS

JAIDE MACSON DA ROCHA

ANÁLISE DA RELAÇÃO DE DEPENDÊNCIA ENTRE A RECEITA PRÓPRIA E A

RECEITA TRANSFERIDA DOS MUNICÍPIOS DA MICRORREGIÃO DE

CRUZEIRO DO SUL, NO PERÍODO DE 2000 A 2009.

Mâncio Lima - Acre

2011



RECEITA TRANSFERIDA DOS MUNICÍPIOS DA MICRORREGIÃO DE CRUZEIRO

DO SUL, NO PERÍODO DE 2000 A 2009.

Monografia apresentada como requisito parcial

para obtenção do título de Bacharel em Ciências

Econômicas na Universidade Federal do Acre.

Professor Orientador: Reginaldo Silva Mariano

Mâncio Lima - Acre

2011

FOLHA DE APROVAÇÃO



RECEITA TRANSFERIDA DOS MUNICÍPIOS DA MICRORREGIÃO DE CRUZEIRO

DO SUL, NO PERÍODO DE 2000 A 2009.

Monografia apresentada como requisito parcial

para obtenção do título de Bacharel em Ciências

Econômicas na Universidade Federal do Acre,

submetida à aprovação da banca examinadora

composta pelos seguintes membros:

____________________________________________

Prof. Reginaldo Silva Mariano

_____________________________________________

Prof. Dr. Raimundo Cláudio Gomes Maciel

_____________________________________________

Prof. Tiago de Oliveira Loiola

Mâncio Lima - Acre, 12 de dezembro de 2011.

A minha avó e a mãe, que são as mulheres da

minha vida.

AGRADECIMENTOS

Ao MEU DEUS, por me conceder o dom da vida e a perseverança para vencer os

obstáculos.

Aos meus colegas Anderson Oliveira dos Reis, Cristiano da Costa Silva, Halen

Fernando Teixeira dos Santos, Hélio Bentes da Costa Neto, Sirnando Silva Santos e Zaqueu

Mendonça de Souza, pela ajuda e pelos momentos de descontração.

Ao professor orientador Reginaldo Silva Mariano, por suas observações sempre

pertinentes e pela sua amizade.

E ao professor Dr. Raimundo Cláudio Gomes Maciel, por dedicar algumas horas de

seu tempo na elaboração dos dados estatísticos.

RESUMO

Esse trabalho analisa a relação de dependência existente entre a receita própria e a receita

transferida dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul, no período de 2000 a 2009

determinando seu grau de dependência e examinando a sua variação para todo período

estudado, através do grau de dependência que nada mais é do que razão entre uma receita

própria ou uma receita transferida e a receita corrente municipal. Para isso, foi utilizado os

dados da Secretaria do Tesouro Nacional e procedimentos de estatística descritiva e análise

tabular para processar essas informações. Os principais resultados encontrados foram que o

IPTU e o ISS relacionam-se frontalmente com o tamanho da economia urbana dos

municípios, tendo uma relação diretamente proporcional com essa, ou seja, à medida que a

sua economia se desenvolve cresce a participação desses tributos na receita corrente

municipal. Outro resultado é que o FPM se relaciona inversamente proporcional com o

tamanho da população dos municípios, quanto menor é o porte populacional desses lugares

maior é o valor dessa transferência, pois sua forma de distribuição beneficia os pequenos

municípios independentemente de sua renda per capita ou IDH. Já a QPM-ICMS está mais

interligado com o valor adicionado municipal o que torna esse repasse maior nos municípios

mais desenvolvidos.

Palavras - chaves: Dependência, receita própria, receita transferida, microrregião de Cruzeiro

do Sul.

ABSTRACT

This paper analyzes the interdependence between own revenue and revenue transferred from

the municipalities of the micro-region of Cruzeiro do Sul, in the period 2000 - 2009 by

determining the degree of dependence and examining how they change throughout the studied

period, by the degree of dependence which is nothing more than a ratio of own income or

revenue transferred and municipal revenue stream. For this we used data from the Secretaria

do Tesouro Nacional and procedures of descriptive statistics and tabular analysis to process

this information. The main findings were that the ISS and the property tax and related head-on

with the size of the urban economy of the municipalities, with a directly proportional relation

with this, that is, as its economy develops the share of these taxes in the current revenue

municipal level increases. Another result is that the FPM is related inversely to the size of the

population of the municipalities, the smaller the population size of these places is the greatest

value of this transfer, as its distribution benefit small municipalities regardless of their income

per capita or HDI. Otherwise the QPM-ICMS is more intertwined with the municipal added

value so it makes this transfer bigger in more developed municipalities.

Keywords: Interdependence, own revenue, revenue transferred, micro-region of Cruzeiro do

Sul.

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1. Relação entre o ISS e a receita corrente dos municípios da Microrregião de

Cruzeiro do Sul - 2000 a 2009..................................................................................................31

Gráfico 2. Relação entre o FPM e a receita corrente dos municípios da Microrregião de

Cruzeiro do Sul - 2000 a 2009..................................................................................................32

Gráfico 3. Relação entre o IPTU e a receita corrente dos municípios da Microrregião de

Cruzeiro do Sul 2000 a 2009.....................................................................................................33

Gráfico 4. Relação entre a QPM-ICMS e a receita corrente dos municípios da Microrregião de

Cruzeiro do Sul - 2000 a 2009..................................................................................................34

LISTA DE TABELAS

Tabela 1. Distribuição federativa da arrecadação própria dos entes federados - 1985 a

2005...........................................................................................................................................17

Tabela 2. Distribuição federativa da receita disponível dos entes federados - 1985 a 2005.....18

Tabela 3. Composição da receita orçamentária dos municípios brasileiros por faixa de

habitantes - 2005.......................................................................................................................19

Tabela 4. Composição da receita corrente média dos municípios da Microrregião de Cruzeiro

do Sul - 2009.............................................................................................................................29

LISTA DE SIGLAS

APGV - Atualização da Planta Genérica de Valores;

CF - Constituição Federal

FPM - Fundo de Participação dos Municípios;

GD - Grau de Dependência;

IBAM - Instituto de Brasileiro de Administração Municipal;

IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística;

IDH - Índice de Desenvolvimento Humano

IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados;

IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano;

IR - Imposto de Renda;

ISS - Imposto Sobre Serviços;

QPM-ICMS - Quota Parte Municipal do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços;

STN - Secretaria do Tesouro Nacional;

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 12

1. Objetivos ........................................................................................................................... 13

1.1. Objetivo geral ................................................................................................................ 13

1.2. Objetivos específicos ..................................................................................................... 13

2. Problema de pesquisa ........................................................................................................ 13

3. Hipótese de pesquisa ......................................................................................................... 14

4. Justificativa ....................................................................................................................... 14

CAPÍTULO I - FEDERALISMO FISCAL: ASPECTOS TEÓRICOS ................................ 15

1.1.Federalismo fiscal após Constituição Federal de 1988 ................................................... 15

1.2. Federalismo e teoria econômica..................................................................................... 19

1.2.1. Teoria do federalismo fiscal........................................................................................ 19

1.2.2. Atribuições tributárias no federalismo ........................................................................ 21

1.3. Sistema de transferências intergovernamentais ............................................................. 23

1.3.1. Desequilíbrios fiscais federativos ............................................................................... 23

1.3.2. Importância das transferências intergovernamentais .................................................. 24

CAPÍTULO II - METODOLOGIA ...................................................................................... 26

2.1. Caracterização do objeto de estudo................................................................................ 26

2.2. Coleta de dados .............................................................................................................. 26

2.3. Análise dos dados .......................................................................................................... 27

2.3.1. Grau de dependência ................................................................................................... 27

CAPÍTULO III - RESULTADOS E DISCUSSÕES ............................................................ 28

3.1. Situação atual do objeto de estudo ................................................................................. 28

3.2. Análise dos dados referentes ao objeto de estudo .......................................................... 30

CONCLUSÕES .................................................................................................................... 35

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................. 37

12

INTRODUÇÃO

A distribuição de competências e recursos fiscais entre os níveis de governo está cada

vez mais intensa na ordem política e econômica atual, seja por fatores externos ou internos.

Externamente, grupos de países vizinhos formam blocos econômicos, onde os

integrantes renunciam parte de sua soberania em benefício de um corpo político

supranacional. Já outros países descentralizam suas atividades políticas em benefício de

governos regionais e locais.

No Brasil, ver-se a indefinição de propostas de reforma tributária devido a conflitos de

interesses entre os entes federados. Segundo estudiosos, a guerra fiscal constitui a maior

ameaça à estabilidade política do país e a solução seria a construção de novo pacto federativo.

Por esse motivo, entre outros, o federalismo fiscal é cada vez mais estudado pela

ciência econômica, sobretudo nas áreas de economia do setor público e economia

institucional.

Em países que apresentam grande heterogeneidade socioeconômica entre as diferentes

regiões, caso do Brasil, o federalismo fiscal desempenha papel importante nos rumos

nacionais.

Nesses lugares, mecanismos políticos e institucionais são adotados buscando

determinados arranjos nas relações intergovernamentais, com intuito de minimizar os

conflitos derivados das desigualdades regionais bem como garantir aos cidadãos o acesso a

um padrão mínimo de condições de vida, exemplo, do sistema de transferências de recursos e

de políticas econômicas de fomento voltadas para regiões pobres.

Todavia, não se pode esperar que teorias sobre o federalismo fiscal encontrem arranjos

de distribuição intergovernamental ótimos de abrangência global. Assim, cada país adota

arranjos federativos bem como políticas regionais derivadas dessas combinações baseadas em

suas características sociais, econômicas e institucionais particulares de cada época.

13

1. Objetivos

1.1. Objetivo geral

Analisar a relação de dependência entre a receita própria e a receita transferida dos

municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul, no período de 2000 a 2009.

1.2. Objetivos específicos

Determinar o grau de dependência entre a receita tributária (IPTU e ISS) e à receita

transferida (FPM e QPM-ICMS) dos municípios da Microrregião de Cruzeiro do

Sul, no período analisado.

Examinar a variação da relação de dependência entre a receita própria e a receita

transferida no local e período estudados.

2. Problema de pesquisa

Qual a relação de dependência entre a receita própria e a receita transferida dos

municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul, no período de 2000 a 2009?

14

3. Hipótese de pesquisa

No período analisado a composição das receitas dos municípios da Microrregião de

Cruzeiro do Sul foram principalmente os recursos transferidos.

4. Justificativa

Identificar a principal origem dos recursos recebidos pelos municípios da Microrregião

de Cruzeiro do Sul, no período 2000 a 2009.

Estudo semelhante foi realizado por PEREIRA (2002), que analisou as transformações

ocorridas nas finanças municipais dos municípios do Rio Grande do Sul, estabelecendo a

relação de dependência entre sua receita própria e sua receita transferida, tal estudo concluiu

que à medida que a receita transferida cresce os pequenos municípios, principalmente

tributam em menor escala sua receita própria.

PINHEIRO (2009), também relacionou a situação fiscal dos municípios brasileiros em

relação à dependência das principais transferências intergovernamentais e à oferta de serviços

e concluiu, que quanto maior a oferta de serviços menor a dependência dos repasses e maior a

receita própria.

15

CAPÍTULO I - FEDERALISMO FISCAL: ASPECTOS TEÓRICOS

1.1. Federalismo fiscal após Constituição Federal de 1988

Assim, como as CF anteriores a Carta Magna de 1988 introduziu importantes

transformações político-administrativas, no tocante aos municípios tiveram sua autonomia

reforçada passando assumir maior importância na prestação de serviços de interesse local e os

de maior porte demográfico na prestação de serviços de interesse regional, os municípios

ganharam ainda o status de unidades da federação.

A descentralização dos recursos, da gestão e das decisões governamentais,

constituíram as principais mudanças do novo texto constitucional.

Nesse contexto, as finanças municipais sofreram modificações, por conseguinte a

relação de dependência entre a receita própria1 e a receita transferida

2 também foi modificada.

Segundo KORFF (1977), a sustentação financeira da autonomia municipal é resultado,

principalmente da discriminação de renda, que estabelece a correspondência dos tributos e o

poder competente para sua cobrança determinando sua capacidade de suprir necessidade.

A Carta Magna de 1988 fortaleceu a autonomia financeira dos municípios, no entanto

muito mais pela ampliação das transferências intergovernamentais do que pela sua capacidade

tributária.

Segundo BREMAEKER (1999) pela Constituição Federal de 1988 a QPM-ICMS

destinadas aos municípios aumentou de 20% para 25%, o percentual do IR e IPI destinados ao

FPM também aumentou chegando a 20% a partir da promulgação e 22,5%, a partir de 1993.

Para SERRA e AFONSO (1991), o crescimento das transferências

intergovernamentais contribuiu para o desinteresse na arrecadação própria, sobretudo nas

pequenas cidades.

1 Receita líquida de incentivos de cada nível de governo (federal, estadual e municipal) obtida, através

administração direta e descentralizada.

2 Receita obtida pelo recebimento e/ou desembolso de/ para outros níveis de governo devido à repartição

constitucional legal de tributos.

16

Todavia, o ganho financeiro a favor dos municípios provocou uma redução dos

recursos à disposição da União e dos estados o que levou os referidos níveis de governo a

transferir competências para os municípios sem a correspondente transferência de recursos.

Nesse sentido VARSANO (1996), ensina que:

A Constituição de 1988, além de consolidar uma situação de desequilíbrio do

setor público, concentrou a insuficiência de recursos na União e não proveio os

meios legais e financeiros, para que houvesse um processo ordenado de

descentralização dos encargos. (VARSANO, 1996, p. 16)

Já SERRA e AFONSO (1991), afirmam que a situação fiscal dos municípios era muito

melhor nas vésperas da instalação da Constituição Federal de 1988 ou depois da Reforma

Tributária de 1965-1967.

O inegável é que a CF de 1988 redistribuiu as receitas fiscais entre os níveis de

governo, entretanto quando se analisa a arrecadação dos entes federados percebe-se que a

União ainda tem maior participação na receita corrente3 e que as estruturas de arrecadação

própria dos entes federados são bem distintas.

Conforme BREMAEKER (2007):

Em 2005, 52,27% da arrecadação da União foi obtida através da receita de

contribuição, enquanto que a receita tributária correspondeu a 37,87% e as

demais receitas correntes a 9,86%. Já os estados concentraram 84,18% da sua

arrecadação na receita tributária ao passo que a receita de contribuição

correspondeu a 6,26% e as demais receitas correntes a 9,56%. Ao contrário, os

municípios concentraram 58,52% da sua arrecadação na receita tributária, em

segundo plano as demais receitas correntes com 32,13% e a receita de

contribuição com 9,35%. (BREMAEKER, 2007, p. 12)

A tabela 1 mostra a evolução da distribuição federativa da arrecadação própria dos

entes federados entre 1985 e 2005, ver-se que em 1985 o percentual da arrecadação própria

foi 72,7% para União e apenas 2,4% para os municípios, dois anos após a promulgação da CF

de 1988 a participação da União diminuiu para 67,0%, mantendo essa tendência até 2000

quando aumentou para 69,0% em 2005.

3 Soma das receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e,

ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando

destinadas a atender despesas classificáveis em despesas correntes.

17

Já a arrecadação própria dos municípios foi baixa em 1985 como visto, todavia a partir

de 1990 sua participação aumentou para 3,4% chegando a 5,4% em 1995, seu melhor

percentual no período mostrado, na década seguinte sua participação diminuiu, em 2005 foi

somente 4,4%.

Tabela 1. Distribuição federativa da arrecadação própria dos entes federados - 1985 a 2005.

Anos União

(%)

Estados

(%)

Municípios

(%)

Variação

União (%)

Variação

Estados (%)

Variação

Municípios (%)

1985 72,7 24,9 2,4 - - -

1990 67,0 29,6 3,4 -7,8 18,9 41,7

1995 66,0 28,6 5,4 -1,5 -3,4 58,8

2000 67,3 27,7 5,0 2,0 -3,1 -7,4

2005 69,0 26,6 4,4 2,5 -4,0 -12,0

Fonte: BREMAEKER, 2007. Elaborado pelo autor.

Por outro lado, quando se analisa a distribuição federativa da receita disponível4 dos

entes federados no mesmo período, ver-se, conforme a tabela 2 um aumento visível na receita

disponível dos municípios, em 1985 a participação dos municípios nos recursos arrecadados

foi de 11,1% contra 62,7% da União e 26,2% dos Estados.

Nos anos posteriores, os municípios conseguiram aumentar ainda mais sua

participação nos recursos arrecadados, em 1990 à receita disponível dos municípios foi

13,5%, a partir de 1995 sua participação manteve-se em torno de 16% chegando a quase 17%

em 2000.

Em comparação com a tabela 1, a participação municipal praticamente quadriplicou

em 1990, mais que triplicou em 1995 e 2000 e quase quadriplicou novamente em 2005, o que

mostra o peso das transferências intergovernamentais na receita municipal e notadamente a

redistribuição tributária da Constituição Federal de 1988 a favor dessa esfera de governo.

4 Produto da receita própria mais e/ou menos a receita transferida.

18

Tabela 2. Distribuição federativa da receita disponível dos entes federados - 1985 a 2005.

Anos União

(%)

Estados

(%)

Municípios

(%)

Variação

União (%)

Variação

Estados (%)

Variação

Municípios (%)

1985 62,7 26,2 11,1 - - -

1990 58,9 27,6 13,5 -6,1 5,3 21,6

1995 56,2 27,2 16,6 -4,6 -1,4 23,0

2000 56,7 26,4 16,9 0,9 -2,9 1,8

2005 55,2 28,4 16,4 -2,6 7,6 -3,0

Fonte: BREMAEKER, 2007. Elaborado pelo autor.

Segundo BREMAEKER (2007), as transformações ocorridas na década de 1990

tornaram os pequenos municípios dependentes das transferências intergovernamentais.

Na tabela 3 que mostra a composição da receita orçamentária dos municípios

brasileiros por faixa de habitantes em 2005, ver-se que a participação da receita tributária na

receita orçamentária5 é diretamente proporcional ao tamanho da população. Em municípios

com até 2 mil habitantes a receita tributária corresponde apenas a 1,97% da receita

orçamentária, já nos municípios com população entre 10 e 20 mil habitantes, caso de Mâncio

Lima, 4,04% da receita orçamentária é composta pela receita tributária.

O percentual relativo entre receita tributária e receita orçamentária cresce em

municípios mais populosos: com população entre 50 e 100 mil habitantes é 8,88%, com

população entre 200 e 500 mil habitantes é 15,36% chegando a 26,47% nos grandes centros

urbanos.

Quanto às transferências intergovernamentais são inversamente proporcionais ao

tamanho da população, principalmente o FPM. Em municípios com até 2 mil habitantes ou

com população entre 2 e 5 mil habitantes, o FPM compõe mais de 50% da sua receita

orçamentária.

Em municípios com população entre 50 e 100 mil habitantes, caso de Cruzeiro do Sul,

24,58% da receita orçamentária é formada pelo FPM, o percentual diminui em municípios

mais populosos, com população entre 500 mil e 1 milhão ou mais 1 milhão de habitantes o

FPM não corresponde a 10% da sua receita orçamentária.

5Receitas que fazem parte do orçamento público e que são estabelecidas na Lei de Orçamentária Anual.

19

Já o percentual relativo entre a QPM-ICMS e a receita orçamentária possui pouca

variação, a diferença entre os municípios com até 2 mil habitantes ou mais de 1 milhão de

habitantes é apenas 14,3%. Ao contrário, das relações FPM e Receita Orçamentária e Receita

Tributária e Receita Orçamentária que possuem variação de -88,8% e 1243,65%,

respectivamente para os referidos municípios.

Tabela 3. Composição da receita orçamentária dos municípios brasileiros por faixa de

habitantes - 2005.

Fonte: PINHEIRO, 2009.

1.2. Federalismo e teoria econômica

1.2.1. Teoria do federalismo fiscal

A teoria do federalismo fiscal busca compreender as articulações institucionais e

políticas existentes entre os níveis de governo, buscando combinar convenientemente a

distribuição intergovernamental dos fundos públicos. Ou seja, estuda a distribuição de

Faixa

(mil hab.)

QPM-ICMS/

Rec. Orç. (%)

FPM/

Rec. Orç. (%)

Rec. Trib./

Rec. Orç. (%)

Rec. Orç. Média

(mil R$)

Rec. Orç.

Per Capita (R$)

até 2 18,91 64,97 1,97 2.710,10 1.659,49

2 a5 19,07 55,49 2,61 3.706.09 1.057,75

5 a 10 20,31 44,28 3,51 5.147,65 714,69

10 a 20 18,37 41,52 4,04 8.339,07 579,48

20 a 50 19,51 34,28 5,56 16.671,11 551,74

50 a 100 21,43 24,38 8,88 41.826,34 591,53

100 a 200 24,69 18,42 11,59 101.760,44 735,12

200 a 500 23,82 14,84 15,36 217.212,87 707,55

500 a 1.000 26,89 9,98 18,40 559.291,49 795,93

acima 1.000 21,62 7,27 26,47 2.820.284,36 1.038, 64

20

competências tributárias ou de transferências e ainda as obrigações dos gastos públicos entre

os entes federados.

Essa distribuição prioriza maximizar a eficiência dos fundos públicos e a oferta dos

bens públicos. Conceitualmente, a teoria do federalismo fiscal manifesta a organização das

diferentes esferas de governo de modo a alcançar a alocação eficiente dos recursos públicos

para a oferta dos bens públicos.

As relações entre o governo central e os governos subnacionais são complexas e não

podem ser explicadas somente pelo lado das despesas, para ele a divisão de responsabilidades

demanda duas questões: quem faz as decisões de gastos e quem paga por elas. (STIGLITZ,

1999)

Logo, o federalismo fiscal também discute as divisões de competências, ou seja, a

divisão das bases tributárias como quem tributará a renda, o consumo e se os entes federados

podem dividir a mesma base tributária.

Normalmente, o federalismo reúne os gastos nos governos subnacionais, em

contrapartida às receitas são concentradas no governo central. Por consequência, as

transferências de recursos entre os níveis de governo são expressivas nas federações, pois

buscam equilibrar as contas públicas.

Assim, a teoria do federalismo fiscal não se restringe somente a alocação dos recursos

públicos estuda ainda as atribuições intergovernamentais relativas às políticas de distribuição

de renda e de estabilização macroeconômica.

Segundo MENDES (2004), as transferências intergovernamentais objetivam diminuir

o problema das externalidades e redistribuir recursos entre regiões com diferentes níveis de

renda e consumo.

É fato que os bens públicos possuem impactos espaciais diferentes. Assim, o governo

local tem vantagem comparativa na administração de serviços públicos de abrangência

espacial restrita caso da limpeza urbana, além disso, o governo local dispõe de mais

informações sobre sua população o que torna melhor a identificação de suas preferências.

Portanto, a descentralização de competências administrativas permite diversificar os

processos de elaboração de políticas públicas, bem como diminuir o aparato estatal federal

proporcionando mais eficiência ao setor público.

21

O federalismo também possui benefícios de ordem política através dos mecanismos de

controle mútuo de poder. Tais processos fortalecem as instituições democráticas e oferecem

mais transparências as atividades políticas.

Na verdade, muitas variáveis influenciam o federalismo fiscal, a priori observa-se

somente a receita e a despesa, todavia a teoria mostra que existem outros fatores.

1.2.2. Atribuições tributárias no federalismo

No sistema federativo, a distribuição de competências tributárias entre os níveis de

governos é tão importante quanto à divisão de responsabilidades de gastos públicos.

A descentralização tributária, busca entre outras coisas minimizar as perdas de

eficiência econômica e os próprios custos da tributação e ainda garantir a suficiência

financeira das diferentes esferas de governos, viabilizando suas responsabilidades de gastos e

garantindo a correspondência entre contribuintes e os beneficiários do serviço público.

Há uma mobilidade interjurisdicional de atividades e fatores produtivos decorrente do

comportamento dos governos subnacionais, em outras palavras, fatores de produção como

capital e mão-de-obra tendem migrar para outros locais buscando beneficiar-se de melhores

serviços públicos e menores cargas tributárias, em decorrência os governos subnacionais, que

oferecem melhores serviços tendem a atrair pessoas enquanto os que possuem alta carga

tributária tendem a repelir pessoas. (TIEBOUT, 1956)

Conforme o modelo, um arranjo tributário adequado no sistema federativo requer que

os impostos sobre o rendimento dos fatores móveis de produção fiquem na competência do

governo federal, evitando o efeito desestabilizador decorrentes de mudanças

interjurisdicionais na situação fiscal dos governos locais.

Além disso, os impostos incidentes na renda por ter os indivíduos como base de

arrecadação não necessita de vinculação entre os pagadores de impostos e os beneficiários da

aplicação dos seus recursos, ficando também na competência do governo federal.

Pelo mesmo motivo da possibilidade de movimento dos fatores de produção entre as

esferas de governo é preferível, que os impostos de caráter distribuitivo também fiquem na

alçada do governo federal.

22

Sob a competência do governo federal também deve ficar os impostos sensíveis a

mudanças no ritmo da economia nacional, pois podem ser utilizados como instrumentos de

estabilização macroeconômica e política fiscal.

Segundo REZENDE (2000), a melhor base de tributação dos governos subnacionais

são os fatores de tributação menos móveis como consumo e a propriedade, devido a menor

possibilidade de mobilidade desses fatores para outros locais.

Também devem ficar sob a competência dos governos subnacionais as taxas cobradas

pelos serviços públicos. É importante ainda que os governos locais tenham autonomia para

estabelecer novas alíquotas sobre os impostos de sua competência, objetivando adequar sua

arrecadação a real necessidade de recursos.

Em um modelo ótimo as principais bases tributárias devem ser distribuídas, conforme

a mobilidade interjuridiscional e a aproximação entre o contribuinte e a administração

pública. Dessa forma, os impostos sobre a propriedade que é fisicamente móvel devem ficar

na competência municipal, os impostos sobre o consumo e a produção que tem mobilidade

em um espaço mais amplo devem ser de competência estadual e os impostos sobre a renda

que é plenamente móvel devem ser de competência federal.

Quanto aos impostos indiretos, alguns autores defendem a sua descentralização

argumentando que daria maior correspondência entre a dimensão da base tributária e o nível

de governo responsável por sua arrecadação.

Afirmam ainda que por constituírem a principal fonte de receita dos países

subdesenvolvidos sua descentralização garante a suficiência financeira dos governos

subnacionais.

Em contrapartida, outros autores defendem sua centralização afirmando que a

descentralização possibilitaria a exportação de impostos, trazendo distorções ao sistema de

financiamento público.

Argumentam também que os governos subnacionais poderiam usar incentivos fiscais

sobre esses impostos tornando-os instrumentos de concorrência predatória e que em

federações com grande diversidade social e econômica as bases tributárias são desiguais,

prejudicando o financiamento das atividades públicas dos locais mais pobres.

Para esses autores, a centralização dos impostos indiretos possibilitaria que o sistema

tributário fosse usado como instrumento de política econômica.

23

Já para a teoria do federalismo fiscal existem três possibilidades de distribuir as

competências tributárias entre as esferas de governo, através de competências concorrentes

onde os níveis de governo têm autonomia sobre uma mesma base tributária, através de

competências compartilhadas onde os níveis de governo dividem via transferências

compensatórias6 uma mesma base tributária e através de competências exclusivas, onde cada

esfera de governo tem responsabilidade sobre uma base tributária.

Ainda, conforme a teoria do federalismo fiscal os desequilíbrios fiscais decorrentes

dessas disposições seriam corrigidos por meio de transferências intergovernamentais diretas.

1.3. Sistema de transferências intergovernamentais

1.3.1. Desequilíbrios fiscais federativos

Como exposto anteriormente, apesar de a teoria do federalismo fiscal apresentar

estudos que auxiliam na distribuição de competências tributárias entre os níveis de governo,

não podemos afirmar que existe um modelo institucional tributário ótimo a nível

internacional, ou seja, cada federação se organiza conforme suas características sociais,

econômicas e culturais.

Em federações, por exemplo, que possuem grandes disparidades sociais e econômicas

em nível regional, caso do Brasil, a fragilidade de alguns sistemas financeiros subnacionais

prejudica a eficiência da descentralização das competências tributárias.

Nesse caso, os dois principais objetivos da descentralização tributária (minimizar as

perdas de eficiência econômica decorrentes da atividade tributária e garantir a suficiência

financeira das unidades subnacionais) entram em conflito gerando desequilíbrios fiscais.

Nesse ambiente inconstante, a federação organiza mecanismos específicos de correção

de modo a preservar a estabilidade institucional. O mais utilizado é o sistema de

6Transferências que envolvem uma situação de desconforto, provocada por um desenho tributário insatisfatório

do sistema normativo que compromete as receitas tributárias de pelo menos parte dos governos subnacionais.

24

transferências intergovernamentais, que consiste em arranjos de transferências de recursos

tributários entre as esferas de governo de nível hierárquico igual (transferências horizontais)

ou de nível hierárquico diferente (transferências verticais). Para REZENDE (2000):

Quando as desigualdades regionais são grandes, o equilíbrio entre a repartição

de competências e a autonomia federativa depende de um eficiente sistema de

transferências compensatórias, capaz de equilibrar os interesses dos estados mais

desenvolvidos, que preferem mais autonomia para tributar, e os dos estados mais

atrasados, que necessitam complementar suas fracas possibilidades de

arrecadação com transferências promovidas pelo poder central. (REZENDE,

2000, p. 186)

1.3.2. Importância das transferências intergovernamentais

As transferências intergovernamentais de recursos em federações com grande

heterogeneidade regional são justificadas, primeiramente pelo transbordamento de

externalidades a outras jurisdições. Consoante SILVA (2005):

O “motivo externalidades” está associado à correção dos custos ou benefícios,

gerados pelos efeitos externos que o sistema econômico de uma jurisdição

exerce sobre as outras. São pagas indenizações ou subsídios, conforme seja a

natureza da externalidade, respectivamente, negativa ou positiva. (SILVA, 2005,

p. 130)

Em outras palavras, alguns investimentos públicos podem exercer externalidades

positivas sobre grandes regiões, ultrapassando os limites territoriais do governo o realizou.

O transbordamento dos benefícios de um bem ou serviço público oferecido por um

governo para além da sua jurisdição é chamado de spill over e compromete a proximidade

entre financiadores e os beneficiários dos bens e serviços públicos, prejudicando a eficiência

da gestão dos programas dos governos regionais e locais.

Nesse contexto, as transferências intergovernamentais horizontais (governo

subnacional beneficiado pela externalidade indeniza o governo subnacional executor da

política pública) e verticais (o governo central indeniza os governos subnacionais

investidores) surgem como provável solução para os spills overs.

O motivo compensação também justifica as transferências intergovernamentais de

recursos. Quando uma federação institui que os tributos sejam arrecadados pela esfera de

25

governo que melhor o administre é provável que os recursos sejam concentrados no governo

federal, principalmente em nações subdesenvolvidas.

Assim, o governo central repassa aos governos subnacionais parte de seus recursos,

compensando-os sua baixa capacidade administrativa e tributária, viabilizando o sistema

financeiro dos governos mais pobres e permitindo-os que possam arcar com suas

responsabilidades sociais.

Outra justificativa para as transferências de recursos entre as esferas de governo é o

motivo redistribuição, onde as esferas superiores de governo realocam seus recursos buscando

a equalização fiscal entre as jurisdições. O motivo redistribuição é especialmente importante

em federações com grandes desigualdades sociais e econômicas.

Finalmente, as transferências intergovernamentais de recursos servem como

instrumento de estabilização macroeconômica. Ao permitir que o governo central aumente

seu montante de recursos, podendo aumentar seus gastos como forma contrabalancear

recessões econômicas, caracterizando políticas fiscais anticíclicas.

26

CAPÍTULO II - METODOLOGIA

Caracteriza objeto de estudo e em seguida apresenta a fonte dos dados utilizados na

análise da relação de dependência entre a receita própria e a transferida dos municípios da

Microrregião de Cruzeiro do Sul, no período de 2000 a 2009 bem como o processamento

dessas informações a fim de alcançar os objetivos propostos.

2.1. Caracterização do objeto de estudo

A Microrregião de Cruzeiro do Sul é formada pelos municípios de Cruzeiro do Sul,

Mâncio Lima, Marechal Thaumaturgo, Porto Walter e Rodrigues Alves e estende-se por uma

área de 31.944,8 km2, o que corresponde 19,46% da área total do Acre, possui uma população

de 131.505 habitantes, sendo 75.683 urbanos e 55.822 rurais e uma densidade demográfica de

4,12 hab./km2. O município de Cruzeiro do Sul é o mais populoso com 78.507 habitantes ou

59,70% da população da microrregião, seguido de Mâncio Lima com 15.206, Rodrigues

Alves com 14.389, Marechal Thaumaturgo com 14.227 e Porto Walter com 9.176. (IBGE,

2010)

2.2. Coleta de dados

A análise da relação de dependência entre a receita própria e a receita transferida dos

municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul, no período de 2000 a 2009 será feita a partir

de dados secundários procedentes Secretaria do Tesouro Nacional.

27

2.3. Análise dos dados

Consiste na análise descritiva e tabular dos graus de dependências do ISS, IPTU, FPM

e QPM-ICMS na receita corrente do local e período estudados.

2.3.1. Grau de dependência

O GD mostra a participação percentual do ISS, IPTU, FPM e QPM-ICMS na receita

corrente dos municípios estudados.

GD = (ISS) / (Receita Corrente) x 100 (1)

Onde:

GD - Grau de dependência.

28

CAPÍTULO III - RESULTADOS E DISCUSSÕES

Apresenta as principais fontes receitas dos municípios de Cruzeiro do Sul, Mâncio

Lima, Marechal Thaumaturgo, Porto Walter e Rodrigues Alves bem como a análise da relação

de dependência entre a receita própria e a receita transferida dos referidos municípios, no

período de 2000 a 2009.

3.1. Situação atual do objeto de estudo

Os municípios de Cruzeiro do Sul, Mâncio Lima, Marechal Thaumaturgo, Porto

Walter e Rodrigues Alves, assim como a maioria dos pequenos municípios brasileiros têm

baixa arrecadação própria e alta dependência das transferências intergovernamentais. Nesses

municípios o IPTU e o ISS que deveriam proporcionar alta arrecadação própria possuem

baixo desempenho. No município de Porto Walter, por exemplo, o IPTU só começou a ser

arrecadado em 2008.

Com exceção do município de Cruzeiro do Sul todos os outros municípios não

arrecadaram o IPTU em todo o período estudado, o município de Mâncio Lima também

iniciou a arrecadação desse imposto tardiamente, já os municípios de Marechal Thaumaturgo

e Rodrigues Alves não arrecadaram em determinados anos. Quanto ao ISS apesar de ser

arrecadado em todos os municípios, no período estudado ainda não possui desempenho

satisfatório.

Conforme a tabela 4, que mostra a composição da receita corrente média dos

municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul em 2009 ver-se que suas receitas tributárias

correspondem apenas a pouco mais de 6% das suas receitas correntes, enquanto que suas

receitas transferidas correspondem a quase 90% dos seus recursos correntes.

Praticamente todos os recursos dessa Microrregião são provenientes das transferências

intergovernamentais, sobretudo do FPM que é responsável por 24,90% de participação na

receita corrente, seguido da QPM-ICMS que representa 14,73% dessa mesma receita.

29

Ainda que possua problemas na sua arrecadação o ISS é a principal fonte de recursos

próprios com participação de 3,66% na receita corrente, já o IPTU tem participação na receita

corrente de apenas 0,39%.

A dependência das transferências intergovernamentais dos municípios da Microrregião

de Cruzeiro do Sul é tão alta que comparado ao ISS, o FPM é quase sete vezes superior à

participação desse imposto na receita corrente e a QPM-ICMS quase 38 vezes superior a

participação do IPTU nos recursos correntes.

Tabela 4. Composição da receita corrente média dos municípios da Microrregião de Cruzeiro

do Sul - 2009.

Código Receitas Quantidade (R$) Grau de Dependência (%)

1. Tributária 7.571.048,23 6,08

1.1. Impostos 5.860.504,14 4,70

1.1.1. IPTU 481.030,77 0,39

1.1.2. ISS 4.555.952,78 3,66

1.1.3. Outros Impostos 823.520,59 0,66

1.2. Taxas 1.710.544,09 1,37

1.2.1. Prestação de Serviços 262.840,51 0,21

1.2.2. Outras Taxas 1.447.703,58 1,16

2. Transf. Correntes 112.056.428,37 89,96

2.1. Transf. União 48.948.377,80 39,29

2.1.1. FPM 31.012.379,33 24,90

2.1.2. Outras Transf. União 17.935.998,47 14,40

2.2. Transf. Estado 19.742.493,17 15,85

2.2.1. QPM-ICMS 18.351.988,81 14,73

2.2.2. Outras Transf. Estado 1.390.504,36 1,12

2.3. Outras Transf. Correntes 43.365.557,40 34,81

3. Outras Correntes

4.939.377,54 3,97

Fonte: Elaborado pelo o autor a partir dos dados do STN.

30

3.2. Análise dos dados referentes ao objeto de estudo

Estudos demostram que a situação fiscal dos pequenos municípios brasileiros pode ser

explicada pela sua capacidade de gerar receitas tributárias, que são recursos arrecadados

decorrentes dos impostos, sobretudo o ISS e IPTU, que por sua vez estão diretamente

relacionados ao porte desses municípios.

A explicação para isso é que tanto o ISS quanto o IPTU estão associados ao tamanho

da economia urbana dos municípios, através de suas bases de arrecadação. Nesses lugares o

pequeno porte de sua economia faz com que tenham pequena arrecadação própria e elevada

dependência das transferências intergovernamentais, principalmente do FPM, que é

distribuído conforme o porte populacional dos municípios.

Logo, a participação relativa da receita tributária sobre a receita corrente dos

municípios de pequeno porte, tem uma relação direta com o tamanho de sua economia urbana:

quanto menor sua economia urbana, menor a participação da receita tributária sobre a receita

corrente.

Conforme o gráfico 1, que mostra a relação entre o ISS e a receita corrente dos

municípios da Microrregião de Cruzeiro do Sul, no período de 2000 a 2009 ver-se que o

município de Cruzeiro do Sul apresenta as maiores participações do ISS na receita corrente,

sobretudo a partir de 2006 quando elevou significamente seu o grau de dependência. Em 2009

o grau de dependência do ISS desse município já correspondia a 6,71%.

Ao passo que os demais municípios que compõem a Microrregião de Cruzeiro do Sul

não conseguiram atingir em todo o período analisado uma participação do ISS na receita

corrente superior 2,24%, que foi o grau de dependência do ISS do município de Marechal

Thaumaturgo para o ano de 2000.

O município de pior desempenho no período estudado foi Porto Walter, que o máximo

que alcançou foi 0,82% de participação do ISS em sua receita corrente em 2008, contudo a

em 2009 o município diminuiu a arrecadação do ISS.

Por ser o município de maior economia urbana, além de polo regional da microrregião,

Cruzeiro do Sul dispõe de maior atividade de prestação de serviços e consequentemente de

maior arrecadação do ISS.

31

Ao contrário dos municípios de Mâncio Lima, Marechal Thaumaturgo, Porto Walter e

Rodrigues Alves que por terem uma economia urbana pouco desenvolvida não conseguem

arrecadar satisfatoriamente esse imposto.

Gráfico 1. Relação entre o ISS e a receita corrente dos municípios da Microrregião de

Cruzeiro do Sul - 2000 a 2009.

Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados do STN

Outra relação diretamente relacionada à anterior é o grau de dependência das

transferências intergovernamentais, especialmente o FPM que diminui à medida que aumenta

seus portes populacionais, isso porque a forma de rateio do FPM beneficia os pequenos

municípios independentemente da sua renda per capita.

No gráfico 2, que mostra a participação do FPM na receita corrente dos municípios da

Microrregião de Cruzeiro do Sul, no período de 2000 a 2009 ver-se que os municípios de

menor porte populacional apresentam no geral os maiores graus de dependência do FPM, a

exceção fica por conta do município de Marechal Thaumaturgo que em quase todo período

estudado se mantem com o grau de dependência do FPM abaixo do município de Cruzeiro do

Sul.

Ao contrário do município de Mâncio Lima, que apresenta ao longo dos anos

analisados a maior dependência do FPM, para se ter uma ideia, em 2000 esse recurso

0,00%

1,00%

2,00%

3,00%

4,00%

5,00%

6,00%

7,00%

8,00%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Gra

u d

e d

epen

dên

cia

Período

Cruzeiro do Sul

Mâncio Lima

Marechal Thaumaturgo

Porto Walter

Rodrigues Alves

32

transferido foi responsável por quase metade das receitas correntes desse município, nos anos

subsequente essa dependência diminui com exceção de alguns anos, no entanto ainda se

mantem bastante elevada.

Gráfico 2. Relação entre o FPM e a receita corrente dos municípios da Microrregião de



Assim como o ISS, o IPTU também se relaciona diretamente com o porte da economia

urbana dos municípios, o número de imóveis urbanos de um município, que é a base de

arrecadação desse tributo, está intimamente ligado ao seu desenvolvimento.

No gráfico 3, que mostra a relação entre o IPTU e a receita corrente dos municípios da

Microrregião de Cruzeiro do Sul ver-se que o município que tem maior participação do IPTU

na receita corrente, no período de 2000 a 2009 é o município de Cruzeiro do Sul, justamente

por ser o mais desenvolvido, apenas em 2002 que arrecadação desse município não foi a

maior.

No entanto, mesmo tendo a maior arrecadação desse imposto, o município de Cruzeiro

do Sul ainda enfrenta problemas de arrecadação do IPTU, o seu maior grau de dependência

alcançado, por exemplo, no período estudado foi 0,79% o que é muito pouco.

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%

40,00%

45,00%

50,00%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Gra

u d

e d

epen

dên

cia

Período

Cruzeiro do Sul

Mâncio Lima


Porto Walter

Rodrigues Alves

33

Nos demais municípios a situação é ainda pior, alguns não arrecadaram em

determinados períodos e outros só começaram a partir dos últimos anos estudados.

Gráfico 3. Relação entre o IPTU e a receita corrente dos municípios da Microrregião de



Outro indicador utilizado para avaliar a situação fiscal dos pequenos municípios

brasileiros é a participação da QPM-ICMS na receita correntes desses municípios, que pode

ser observada no gráfico 4, que mostra essa relação para os municípios da Microrregião de

Cruzeiro do Sul, no período de 2000 a 2009 note que o repasse do QPM-ICMS está

diretamente ligado á geração do valor agregado de um município, visto que,

constitucionalmente 75% dessa transferência é definida pelo valor adicionado fiscal dos

municípios.

Assim, quanto maior a participação da QPM-ICMS na receita corrente, maior é o

dinamismo da economia e a geração de valor agregado nesse município.

Na Microrregião de Cruzeiro do Sul o município de Cruzeiro do Sul é o que mais

recebe no geral essa transferência, em 2005 a QPM-ICMS foi responsável por 22,96% da

receita corrente desse município.

0,00%

0,20%

0,40%

0,60%

0,80%

1,00%

1,20%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Gra

u d

e d

epen

dên

cia

Período

Cruzeiro do Sul

Mâncio Lima


Porto Walter

Rodrigues Alves

34

O município de Mâncio Lima teve um pico no repasse da QPM-ICMS, em 2000

quando alcançou 22,32% nos anos posteriores esse valor diminui, em 2009 foi apenas 13,44%

Já o município de Marechal Thaumaturgo se manteve com pouco repasse da QPM-

ICMS em todo período estudado e ainda tem uma tendência de diminuição dessa

transferência.

Gráfico 4. Relação entre o QPM-ICMS e a receita corrente dos municípios da Microrregião de



0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Gra

u d

e d

epen

dên

cia

Período

Cruzeiro do Sul

Mâncio Lima


Porto Walter

Rodrigues Alves

35

CONCLUSÕES

Conforme os resultados obtidos ver-se, que a hipótese foi comprovada uma vez que as

receitas transferidas é a maior fonte de recursos dos municípios da Microrregião de Cruzeiro

do Sul, principalmente dos municípios menores. Nesses lugares o FPM e a QPM-ICMS

formam quase toda receita corrente, ao contrário do IPTU e o ISS que possui desempenho

baixo, sobretudo o primeiro, aliás, em alguns municípios esse imposto não foi se quer

arrecadado em todo período analisado.

Em relação aos objetivos propostos foram todos alcançados, foi mostrada a relação de

dependência existente entre a receita própria e a receita transferida para cada um dos

municípios estudados no período indicado, bem como a determinação dessa analogia e sua

variação, o que torna possível as inferências a seguir:

O IPTU e o ISS são bem arrecadados em municípios, que possuem certo

desenvolvimento urbano, visto que, a base de arrecadação desses impostos relaciona-se

frontalmente com o porte da economia urbana desses municípios.

Logo existe uma relação direta entre a arrecadação dos referidos impostos e o tamanho

de sua economia urbana, quanto menos desenvolvido menos é a participação desses impostos

em sua receita corrente.

Já o FPM possui desempenho satisfatório nos municípios de menor população uma

vez que a forma de dividir essa transferência beneficia esses municípios. Quanto a QPM-

ICMS por ser um imposto determinado praticamente pelo valor agregado municipal tem

maior participação na receita corrente dos maiores municípios.

Uma alternativa para aumentar a participação do IPTU nos recursos correntes dos

municípios estudados é melhorar a infraestrutura desses lugares pavimentando ruas,

implantando redes de esgoto, construindo escolas e etc. enfim tudo que urbaniza a cidade,

uma vez gera aumento na alíquota desse imposto.

Outra solução seria a reorganização do seu sistema de cobrança, através da APGV7 e o

recadastramento dos imóveis bem como a inserção de todos os imóveis urbanos no cadastro

do município.

7 Mudança dos valores avaliados do metro quadrado dos terrenos, onde estão inseridos os imóveis da cidade a

fim de torná-los mais próximo do valor de mercado.

36

Em relação ao FPM o que deveria ser mudado era a sua forma de rateio, que não leva

em conta a renda per capita dos municípios e nem tão pouco seu IDH beneficiando quase que

exclusivamente os municípios de menores populações.

Quanto a novos trabalhos é interessante o aumento do objeto estudo, como expansão

para todo o Estado do Acre e maior período estudado, bem como a introdução de novas

receitas próprias e transferidas buscando traçar um perfil mais preciso na relação de

dependência entre esses dois recursos.

37

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Documents

Análise Receita Própria/ Receita Transferida Municipal