ambientaAbril 2005

6

OPININ

Julio Ignacio Gamarra RocandioSubdirector General de Evaluacin Ambiental

uiero empezar haciendo una re-flexin sobre la oportunidad de

la Directiva de evaluacin ambiental de planes y programas y del proyecto de Ley para su transposicin. El proyecto de Ley sigue la orientacin principal de la Di-rectiva, destacando la flexibilidad y la coherencia con la que se propone para su aplicacin y prctica, adems de las posi-bilidades que brinda al ser un instrumento de relacin entre los diferentes actores hasta ahora no empleado. Ser a travs de la dinmica de su aplicacin y prctica que ir tomando realidad, alcanzando la consolidacin del modelo. Es precisa-mente la flexibilidad y coherencia lo que permitir que la planificacin pueda adap-tarse a los criterios de la proteccin del medio ambiente.

Desde 1988, en Espaa, la prctica de la evaluacin de impacto ambiental (EIA) se ha referido casi exclusivamente a los proyectos, si exceptuamos determinadas Comunidades Autnomas que atienden a algn tipo de planificacin. Hemos apli-cado este instrumento preventivo a los tramos finales de los procesos de decisin que comenzando en las polticas, planes y programas, se concretan en los proyec-tos. Con este proyecto de Ley se crea un sistema de evaluacin ambiental conti-nuo que acompaa al proceso de toma de decisiones. Este sistema de evaluacin ambiental racionaliza el trabajo del anli-sis de impactos e introduce coherencia a lo largo de todo el proceso al establecer las pautas ambientales en las estrategias y directrices de planificacin que guiarn posteriormente todas las actuaciones que la desarrollan. De esta manera aumenta la eficacia del proceso al evitar duplicidades de las evaluaciones debido a que lo ya evaluado en una fase anterior no ha de re-petirse en una fase posterior.

Hoy da est fuera de toda duda la utilidad y la necesidad de las polticas preventivas. En materia de medio ambien-

Q

DIRECTIVA 2001/42/CE, EL PROYECTO DE LEY PARA SU TRASPOSICIN LA EVALUACIN AMBIENTAL

DE PLANES Y PROGRAMAS

Los planes y programas tendrn en cuenta desde su elaboracin los aspectos ambientales. Foto: Luis Merino. Naturmedia.

ambientaAbril 2005

7

te, recordemos aqu los artculos 174 y 6 del Tratado de la Unin Europea, son de aplicacin el principio de cautela y la inte-gracin de los requisitos de proteccin am-biental en la definicin de las polticas pa-ra fomentar el desarrollo sostenible. Tanto la EIA de proyectos como la EA de planes y programas son instrumentos de la pol-tica preventiva. Con la EA aplicada a la planificacin recuperamos esa oportunidad demorada anteponiendo la prevencin en los niveles de decisin estratgicos. An tendr que pasar un perodo transitorio pa-ra que los proyectos tomen su posicin l-gica detrs de los planes y programas que ahora comienzan a elaborarse teniendo en cuenta los aspectos ambientales. Ser entonces cuando hayamos conseguido ins-taurar un sistema continuo de evaluacin ambiental, una herramienta preventiva que acompaa adecuadamente a cada nivel de decisin. Los proyectos, entonces, estarn en el marco de la estrategia sostenible.

Antes y duranteLa Directiva y el proyecto de Ley ha-

blan de la integracin de los aspectos am-bientales durante la elaboracin de los planes y antes de su aprobacin. Este con-cepto de integracin, complejo en su con-tenido, ayuda a que la planificacin sea necesariamente diferente que la que no haya integrado los elementos ambientales. Ello porque hace que los planes entren en relacin con la realidad ambiental, no solo con la sectorial, y la tenga en cuenta para sus decisiones. La evaluacin ambiental en los niveles estratgicos de decisin orienta la planificacin desde el principio hacia los objetivos ambientales que demanda la sostenibilidad.

Los aspectos ambientales integrados darn como resultado un plan ms comple-to, diferente, cuyo contenido refleja mucho ms la realidad ya que hace posible que el plan responda adecuadamente a demandas y necesidades, contrariamente a las dis-tintas opiniones de que la integracin de los elementos ambientales son un freno al desarrollo, a la elaboracin de los planes, al crecimiento, al avance tecnolgico, etc. Una reflexin ms avanzada nos lleva a la conclusin de que, alcanzar un alto ni-vel de proteccin ambiental como algo preventivo, ms que limitar el desarrollo evita la reparacin posterior, la correccin, el desgaste, el despilfarro, la extincin de especies, etc.

En este sentido, uno puede preguntarse, a la vista de nuestro presente, si el futu-

LA EVALUACIN AMBIENTAL DE PLANES Y PROGRAMAS

Con este proyecto de Ley se crea un sistema de evaluacin ambiental continuo que acompaa al proceso de toma de decisiones, estableciendo las pautas ambientales en las estrategias y directrices de planificacin que guiarn posteriormente todas las actuaciones que la desarrollan

ambientaAbril 2005

8

OPININ

Un alto nivel de proteccin ambiental, ms que limitar el desarrollo, evita la reparacin posterior. Foto: Luis Merino. Naturmedia

ro est en condiciones de aceptar un despreocupamiento sobre el uso de los recursos del planeta sin conside-rar su proteccin en nuestros planes, aceptando un desequilibrio ambiental, que ms que llevarnos hacia una vida social mejorada nos llevara a una situacin contraria de probabilidad de empeoramiento. Por ello la Directiva nos orienta a tener en cuenta la impor-tancia que para nuestro futuro tiene la proteccin del medio ambiente. Este punto de vista a pesar de aplicarse en el pasado para controlar determinados efectos en el corto plazo, no lo ha sido con respecto a los efectos acumulati-vos y sinrgicos a un plazo ms largo. La Directiva y el proyecto de Ley nos muestran la oportunidad de que es posible avanzar en el desarrollo, inte-grando objetivos y criterios ambien-tales con los de la planificacin, para hacerlo cada vez ms sostenible.

Proyectos, planes y programas

En algunos mbitos de opinin se tiende a identificar la EIA de proyec-tos con la EA de planes y programas, con cierta intencionalidad de transfe-rir la experiencia adquirida, positiva o negativa, de la primera a la segunda. Efectivamente algunos aspectos pue-den ser comunes en ambas, como se ha dicho, la aplicacin de la preven-cin y cautela, la integracin de los aspectos ambientales, ciertos aspectos metodolgicos, pero nada ms. Son

muy diferentes el mbito de traba-jo, la planificacin, los elementos es-tratgicos a considerar, instrucciones polticas sectoriales, los elementos de anlisis y medidas, como los ob-jetivos ambientales, los principios de la sostenibilidad y los indicadores y parmetros con los que objetivar el anlisis. Pero adems es muy diferen-te el contexto en el que se inserta este nuevo instrumento.

Por un lado, efectivamente hemos aprendido de la experiencia de las EIA, de la positiva y de la negativa. La negativa referida principalmente a la inadecuada utilizacin de la herra-mienta como justificante ambiental de decisiones adoptadas previamente. Nada tiene que ver esta utilizacin, con la EIA que como viene dicindo-se es preventiva y es, como establecen las Directivas 85/337/CEE y 97/11/CE, previa a la adopcin de decisio-nes sobre los proyectos; de hecho uno de los asuntos fundamentales sobre los que basarse es el anlisis de alter-nativas. Experiencia negativa porque los mecanismos perversos que alteran el orden lgico y coherente de un an-lisis que permite tener la informacin pertinente y ajustada a cada caso par-ticular, hacen que dentro del mismo ciclo de los proyectos salten de su mbito las decisiones y se reconside-ren en lo jurdico y judicial mediante la interposicin de recursos a los ac-tos administrativos que se basan en carencias y lagunas de informacin y

El proyecto de Ley es la

expresin ms evidente y clara de la

interrelacin existente

entre medio ambiente y desarrollo,

entre recurso y medio

natural, entre lo econmico

y la necesidad del derecho

social

ambientaAbril 2005

9

El patrimonio arquitectnico y arqueolgico tambin deber ser tenido en cuenta en la evaluacin de planes y programas. Foto: Roberto Anguita. Naturmedia

del anlisis de impactos. Reflejan asimismo la gestin negativa del instrumento por incumplimiento de las citadas directivas, las quejas y dictmenes motivados que la Comi-sin de la Unin Europea admite y prosperan cuando son fundadas.

No menos trascendencia habra que dar en este sentido al informe del Defensor de Pueblo correspon-diente a la gestin realizada en el ao 2003 sobre este particular. Su anlisis no deja dudas de que de-bemos seguir aprendiendo en la administracin, sobre todo, de las experiencias poco afortunadas de la aplicacin de la EIA.

La experiencia positiva viene de la mano de las soluciones encon-tradas para proyectos en los que realmente se han tenido en cuenta aspectos ambientales, ya que pro-ducen menos impactos, menos resi-duos, menos erosin, menos ruido, menos compartimentacin del terri-torio, menos contaminacin, menos consumo de recursos. Son solucio-nes ms acertadas y de acuerdo con la realidad territorial, ms traspa-

rentes, ms duraderas y mejor acep-tadas socialmente.

Por otro lado, el contexto en el que se inserta el nuevo instrumen-to, muestra una evolucin a nivel mundial que, por hacer referencia solo a algunos hitos, se sitan en la Conferencia de las Naciones Unidas de 1972 en Estocolmo sobre medio ambiente humano, la de 1992 de Ro de Janeiro sobre medio ambien-te y desarrollo, los protocolos de la CEPE sobre EIA en mbito trans-fronterizo, Convenio firmado en Es-poo en 1991, o el firmado en 2003 en Kiev sobre evaluacin ambiental estratgica. Tambin el Convenio sobre Biodiversidad, o el Protocolo de Kioto.

No debemos olvidar, por su enorme trascendencia en la modifi-cacin de las pautas de gestin de los instrumentos preventivos de la Evaluacin Ambiental, el Conve-nio de Aarhus que a travs de la Directiva 2003/35/CE, pendiente en estos momentos de transposi-cin, modifica las directivas de EIA aplicadas a proyectos introduciendo

una componente fundamental y de peso sobre participacin pblica y acceso a la justicia por motivos de medio ambiente, as como la direc-tiva 2003/4/CE de acceso del p-blico a la informacin ambiental. Adems, gracias a la evolucin en el mbito cientfico y tecnolgico, a la rapidez de la trasmisin de la in-formacin, al compromiso social y a la concienciacin de los distintos sectores, se est preparado para aco-ger dicho instrumento y reconocer sus beneficios.

Partimos pues, de una expe-riencia y de un contexto moderno avanzado como la oportunidad de la aplicacin de la EA de planes y pro-gramas. Una oportunidad que co-mienza por aprovechar las sinergias que ofrece la evaluacin ambiental de la planificacin. El planificador y el rgano ambiental van condu-ciendo el proceso que necesaria-mente debe avanzar gracias a su mutua colaboracin, cada uno en su mbito de responsabilidades, o de competencias si se quiere.

Es necesaria la relacin y la co-

ambientaAbril 2005

10

OPININ

Desde 1988, en Espaa, la prctica de la evaluacin de impacto ambiental se ha referido casi exclusivamente a los proyectos. Foto: Luis Merino. Naturmedia

ordinacin entre los actores del pro-ceso; ello conducir a la definicin del plan.

A diferencia del concepto de proyecto referido a una ac-

tuacin concreta local sectorial y aislada

de un contexto ambiental glo-

bal, que puede desembocar en opciones con limita-da trascen-dencia, la p l a n i f i -cacin se r e a l i z a tambin para di-s e a r el futu-ro, para prever la evolucin basndose

en la in-fo rmac in

s o b r e l a s t e n d e n c i a s ,

n e c e s i d a d e s sociales y res-

puestas que han de articularse en los

diferentes sectores. La planificacin se realiza pa-

ra anteponerse a los momentos en los que se debe actuar con medidas concretas; en este sentido la EA que

introduce la variable ambiental con-tribuye a que se puedan elegir las mejores opciones sectoriales que tengan en cuenta la proteccin am-biental.

En la evaluacin ambiental de planes y programas se diferencian los siguientes actores y tareas: el r-gano promotor que prepara el plan o programa y el informe de sosteni-bilidad ambiental. El poder pblico que aprueba o adopta por el meca-nismo correspondiente el plan eva-luado ambientalmente. El rgano ambiental encargado de garantizar en el proceso de evaluacin la defi-nicin de los objetivos ambientales, principios de sostenibilidad, integra-cin de los aspectos ambientales, la participacin institucional y pblica y el concierto entre la planificacin y lo ambiental, as como de analizar el proceso de integracin ambiental y los impactos significativos que cabe esperar. Las Administraciones ambientales con especficas respon-sabilidades en materia ambiental, cuya opinin debe tenerse en cuenta en la preparacin de plan, el pblico interesado incluyendo las ONG y los afectados.

Los actores mencionados son re-presentantes de funciones que deben estar presentes en el proceso de la EA de la planificacin para que sta tenga las garantas de estabilidad que le proporciona la consideracin de las demandas sociales y ambien-tales adems de las sectoriales.

La Directiva y el proyecto de Ley definen los pilares sobre los que se fundamenta el proceso de la EA. La EA se concreta al relacio-narse con la planificacin formando parte de sta.

El trmino proceso utilizado aqu, que a su vez se recoge del tex-to del proyecto de ley, quiere sig-nificar no slo los pasos que deben darse, sino tambin la orientacin del avance en la elaboracin de lo que se va planificando con la incor-poracin, integracin, de lo ambien-tal y de las opciones aportadas por los actores. Este proceso debe signi-ficar que la transformacin, en sus fases sucesivas hacia los objetivos sectoriales y ambientales, consiga que la planificacin sea sostenible. Es por tanto claramente diferencia-ble de lo que se entiende por pro-cedimiento administrativo referido a los trmites que se articulan por norma para conducir y ordenar las distintas fases del proceso de eva-luacin y planificacin.

Participacin pblica y consulta institucional

Como vemos, el proyecto de Ley, cuyo objetivo es conseguir un elevado nivel de proteccin del me-dio ambiente y contribuir a la inte-gracin de los aspectos ambienta-les en la preparacin y adopcin de planes y programas, introduce en el modelo la participacin pblica y la consulta institucional como cauce fundamental para ello y como ga-ranta general de transparencia. La participacin y la consulta requiere establecer cauces reales y plazos su-ficientes para que las autoridades ambientales, Administraciones p-blicas afectadas por sus especficas responsabilidades en medio ambien-te, incluidas la biodiversidad, la po-blacin, la salud humana, la fauna, la flora, la tierra, el agua, el aire, los factores climticos, los bienes materiales, el patrimonio cultural incluyendo el patrimonio arquitec-

ambientaAbril 2005

11

La adopcin de la Directiva y el proyecto de Ley es la expresin ms evidente de la interrelacin existente entre medio ambiente y desarrollo. Foto: Luis Merino. Naturmedia.

tnico y arqueolgico, y el paisaje y la interaccin entre estos facto-res, puedan expresar en los plazos adecuados su opinin. Esta parti-cipacin y consulta no solo debe asegurarse entre Administraciones, sino que alcanza al pblico interesa-do, afectado, incluidas las ONG que tienen como objeto la proteccin del medio ambiente.

El rgano ambiental tiene una funcin analtica, diferente de lo que son las competencias especfi-cas de las autoridades ambienta-les, para ejercer la responsabilidad de construir un equilibrio objetivo con todas las aportaciones de los distintos actores y avanzar en el es-tudio de los criterios ambientales homogneos indispensables para su aplicacin en las planificaciones de los distintos sectores y sus interac-ciones. Esta funcin asegura la ca-lidad de la informacin ambiental requerida por la Directiva.

La colaboracin del Ministerio de Medio Ambiente

La colaboracin del Ministerio de Medio Ambiente, como rga-no ambiental de la Administracin General del Estado, al inicio del procedimiento, es una garanta de la eficiencia del sistema al definir desde el comienzo de la planifica-

cin la amplitud y nivel de detalle de la informacin que ha de ser pro-porcionada por el rgano promotor, en funcin del contenido y nivel de detalle del plan o programa pre-tendido, de la fase del proceso de decisin que le corresponda y del criterio de que sea mas adecuada su evaluacin en dicha fase con res-pecto a otras. Esta definicin del marco y alcance de la evaluacin se hace con la participacin del propio rgano promotor y de las Adminis-traciones pblicas que tienen res-ponsabilidades ambientales cuyas opiniones son consideradas desde el principio del proceso, tal como se establece en la Directiva. Ello ha de rentabilizar el tiempo que se invierte en esta fase al adelantar acuerdos y conciertos en materia ambiental y evitar postergar a fases finales la solucin de los problemas y desacuerdos.

El anlisis que realiza el rgano ambiental conjuntamente con el r-gano promotor, al final del procedi-miento y antes de la aprobacin del plan o programa, es la consecuencia del proceso llevado a cabo. Es la ex-presin de una administracin clave para promover el desarrollo sosteni-ble desde la gestin, de acuerdo con el espritu de la Directiva y contri-buye en forma definitiva a la trans-parencia de todo el procedimiento.

Un esquema del proceso se re-presenta en el cuadro adjunto: la administracin promotora inicia el procedimiento de evaluacin am-biental con una documentacin que contenga suficiente informacin sobre el plan o programa que se pretende preparar, entre otras, la in-teraccin con otros planes. Con esa documentacin y con la colabora-cin del rgano ambiental se orga-niza el marco y alcance del proceso de evaluacin ambiental; en primer lugar y para definir el alcance y ni-vel detalle al que llegar en la EA, el rgano ambiental da entrada a la Administraciones pblicas, pblico y ONG; el rgano ambiental, con la participacin tambin del rgano promotor, confecciona un documen-to de referencia que constituye el marco de lo que debe ser considera-do en el proceso de EA para el plan o programa especfico; la informa-cin genrica que exige la norma al planificador, se concreta y espe-cifica en lo particular, pertinente y adecuado del plan en el documento de referencia conforme, entre otras circunstancias, a la fase en la que se encuentra el plan. Este documento de referencia se elabora con la par-ticipacin de las Administraciones pblicas, de manera que sus opinio-nes son consideradas desde el prin-cipio del proceso.

El proyecto de Ley introduce en el modelo la participacin pblica y la consulta institucional como cauce fundamental y como garanta de transparencia

ambientaAbril 2005

12

OPININ Delta del Ebro. Tarragona. Foto: Luis Merino. Naturmedia.

Posteriormente la administracin promotora prepara el borrador del plan o programa con la EA, expre-sada en el informe de sostenibilidad ambiental en el que se identifican, describen y evalan los impactos significativos y unas alternativas razonables.

El borrador del plan o programa elaborado con la consideracin de los aspectos ambientales y el infor-me de sostenibilidad ambiental son sometidos a consulta pblica y de las Administraciones pblicas afec-tadas que tienen responsabilidades especficas en medio ambiente. Las opiniones y observaciones recaba-das han de ser tenidas en cuenta para establecer la propuesta del plan o programa. Las Administraciones, el pblico interesado y las ONG que

contribuyeron a determinar el docu-mento de referencia, tienen en esta fase de consulta la oportunidad de comprobar cmo se han considera-do los aspectos que en su momento indicaron.

El rgano ambiental y el rgano promotor elaboran conjuntamente una memoria ambiental al final del procedimiento, como cierre y ga-ranta del proceso de integracin llevado a cabo.

La memoria reflejar cmo se ha realizado el proceso de evaluacin, la integracin de los aspectos am-bientales en la propuesta del plan o programa, de cmo se ha tenido en cuenta el proceso de participacin pblica de las Administraciones p-blicas afectadas. Esta memoria es una garanta de transparencia y el

documento que establece la refe-rencia de la evaluacin ambiental realizada, tanto en lo que se refiere al plan o programa como a todos los actores que han participado a lo largo de l, para que sea tenido en cuenta en futuras actuaciones de planificacin o de su desarrollo.

A qu planes y programas se aplica la evaluacin ambiental

Los planes y programas de los sectores que se mencionan en la Di-rectiva y el proyecto de Ley y que establecen el marco para la futura autorizacin de proyectos que deban ser objeto de evaluacin de impacto ambiental, as como aquellos a los que les sea exigible por su afeccin a la Red Natura 2000, siempre han de ser sometidos a una evaluacin ambiental.

Sin embargo, otros planes y pro-gramas que establezcan el uso de zonas de reducido mbito territorial, o modificaciones menores de los planes o programas, o an cuando no perteneciendo a los sectores alu-didos pero que establezcan el marco de futura autorizacin de proyectos, slo tendrn que ser objeto de eva-luacin ambiental cuando se prevea que puedan tener efectos significa-tivos. Para realizar esta determina-cin deben analizarse y documentar-se una serie de criterios, y consultar previamente a las Administraciones ambientales con responsabilidades especficas, motivar las decisiones y hacerlas pblicas.

El objeto del proceso de evalua-cin como se ha dicho es integrar los aspectos ambientales en la plani-ficacin en trminos generales; sin embargo, el desarrollo de la planifi-cacin a travs de distintas formas administrativas, sean programas, tramos de planificacin sectorial o tramos de planificacin territorial, pueden ser complementarios o de-sarrollo de planes o programas ya adoptados, que a su vez pueden co-rresponder a esferas competenciales diferentes, sean de la Administra-cin General del Estado, Adminis-tracin Autonmica o Local.

Es necesario que en cada proce-so de evaluacin ambiental quede delimitado el mbito que corres-

ambientaAbril 2005

13

Se debe conseguir un desarrollo capaz de atender las necesidades actuales sin afectar a la capacidad de las generaciones futuras. Foto: Roberto Anguita.

Naturmedia.

ponde tanto desde la competencia sustantiva de la planificacin, como de los aspectos ambientales que se hacen corresponder en ese tramo de toma de decisiones mediante la evaluacin ambiental a dicha pla-nificacin. De esta manera podrn evitarse tanto las lagunas como las duplicaciones de aspectos evaluados en etapas anteriores.

Ello debe ser as por varias razo-nes: una porque es una garanta de economa procesal no reiterar ni las evaluaciones ni lo ya planificado. Otra por que en cada proceso de evaluacin se consulta a las Admi-nistraciones pblicas ambientales tenindose en cuenta en la propues-ta del plan o programa.

Interrelacin entre medio ambiente y desarrollo

El proceso de evaluacin am-biental de un plan o programa debe comprender la interaccin con otros planes sectoriales o territoriales pa-ra que se establezca la coordinacin y el consenso entre distintas nece-sidades, objetos de planificacin y administraciones competentes, para satisfacer las necesidades sociales y atender de una manera sostenible el aspecto ambiental, social y econ-mico. Esta interaccin entre distin-tas planificaciones se lleva a cabo mediante los cauces que el proceso de evaluacin ambiental ofrece co-mo son la delimitacin del alcance de la evaluacin, las consultas y el cierre del proceso de EA por parte de los rganos promotor y ambien-tal con la emisin de la memoria ambiental.

La memoria ambiental supone el final del proceso de evaluacin pro-piamente dicho del plan o progra-ma. Es la constatacin de cmo se ha ido trenzando lo ambiental con lo sectorial, mediante la participacin y concierto de las Administraciones ambientales y territoriales, de las ONG y del pblico en general desde el principio del proceso. Constata as mismo qu impactos significati-vos cabe esperar del desarrollo del plan o programa, los explica y los contextualiza. Establece la certe-za y garanta de qu aspectos han sido evaluados para que no exista duplicidad en fases de desarrollo posteriores, en cualquier mbito de

evaluacin de competencia sectorial o territorial. Y garantiza que lo pla-nificado participa de los principios de sostenibilidad y que las transac-ciones entre lo sectorial, territorial y ambiental estn acordadas y con-sensuadas con todos los afectados o interesados. Constata as mismo que la decisin final del poder pblico aprobatoria del plan o programa, se basa en una informacin exhaustiva y fidedigna suficiente, y en las de-cisiones que se han ido adoptando durante el proceso de integracin de los aspectos ambientales en el plan o programa.

Una reflexin final nos hace va-lorar la adopcin de la Directiva y el proyecto de Ley, como la expresin mas evidente y clara de interrela-cin existente entre medio ambiente y desarrollo, entre el recurso y el

medio natural, entre lo econmico y la necesidad y el derecho social.

La tridimensionalidad, ambiental econmica y social, recoge como fundamento el concepto de soste-nibilidad de estos tres aspectos, ha-ciendo que entren en relacin me-diante un proceso integrador, por medio del cual es posible reflexio-nar, profundizar y elaborar distin-tas formas y medios para conse-guir realmente tener en cuenta el aspecto ambiental y contribuir a su proteccin y utilizacin de mane-ra adecuada, evitando as el dao irreparable mas all del presente, y fomentar el desarrollo sostenible; un desarrollo capaz de atender la necesidades actuales sin afectar a la capacidad de las generaciones futu-ras, para que ellas puedan atender las suyas propias.