Upload
lamthuy
View
223
Download
5
Embed Size (px)
Citation preview
SVEUČILIŠTE U RIJECI
EKONOMSKI FAKULTET
Sandro Božanić
AKTIVNE POLITIKE TRŽIŠTA RADA U FUNKCIJI
SUZBIJANJA NEZAPOSLENOSTI U REPUBLICI HRVATSKOJ
DIPLOMSKI RAD
Rijeka, 2013.
SVEUČILIŠTE U RIJECI
EKONOMSKI FAKULTET
AKTIVNE POLITIKE TRŽIŠTA RADA U FUNKCIJI
SUZBIJANJA NEZAPOSLENOSTI U REPUBLICI HRVATSKOJ
DIPLOMSKI RAD
Predmet: Fiskalna politika
Mentor: doc. dr. sc. Saša Drezgić
Student: Sandro Božanić, univ. bacc. oec.
Studijski smjer: Financije i bankarstvo
JMBAG: 0081063097
Rijeka, rujan 2013.
SADRŽAJ Stranica
1. UVOD ................................................................................................................................... 1
1.1. Problem, predmet i objekti istraživanja ..................................................................... 1
1.2. Radna hipoteza .............................................................................................................. 2
1.3. Svrha i ciljevi istraživanja ........................................................................................... 2
1.4. Znanstvene metode ....................................................................................................... 3
1.5. Struktura rada .............................................................................................................. 3
2. PROBLEM NEZAPOSLENOSTI – TEORIJSKI I EMPIRIJSKI PREGLED ............ 5
2.1. Pojmovno određenje i sistematizacija nezaposlenosti ............................................... 5
2.1.1. Pojmovno određenje nezaposlenosti .................................................................... 6
2.1.2. Sistematizacija nezaposlenosti ............................................................................. 10
2.2. Mjerenje nezaposlenosti ............................................................................................... 13
2.2.1. Stopa nezaposlenosti ............................................................................................ 13
2.2.2. Administrativna i anketna nezaposlenost ............................................................. 15
2.3. Kretanje nezaposlenosti u Republici Hrvatskoj ........................................................ 17
3. MJERE AKTIVNE POLITIKE TRŽIŠTA RADA ......................................................... 30
3.1. Determinante razvoja programa aktivne politike tržišta rada ................................ 30
3.2. Klasifikacija mjera aktivne politike tržišta rada ....................................................... 34
3.3. Metode ocjene učinkovitosti mjera aktivne politike tržišta rada ............................. 36
4. AKTIVNA POLITIKA ZAPOŠLJAVANJA U REPUBLICI HRVATSKOJ ............... 42
4.1. Programi aktivne politike zapošljavanja u Republici Hrvatskoj ............................ 42
4.2. Ocjena mjera aktivne politike zapošljavanja u Republici Hrvatskoj ...................... 46
4.2.1. Financiranje mjera aktivne politike zapošljavanja .............................................. 46
4.2.2. Obuhvat mjera aktivne politike zapošljavanja ..................................................... 52
4.2.3. Učinkovitost mjera aktivne politike zapošljavanja .............................................. 55
4.3. Prijedlozi za unapređenje aktivne radne politike u Republici Hrvatskoj ............... 66
5. ZAKLJUČAK ...................................................................................................................... 70
LITERATURA .................................................................................................................... 74
POPIS TABLICA ................................................................................................................ 80
POPIS GRAFIKONA ......................................................................................................... 81
POPIS SHEMA .................................................................................................................... 81
1
1. UVOD
Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u
Hrvatskoj, tako i u većini ostalih zemalja članica Europske unije. Države su neprekidno
izložene turbulencijama u tokovima rada, kapitala i znanja. Jedna od posljedica
kontinuirane prilagodbe tim promjenama jest i nezaposlenost, kao značajna prepreka
gospodarskom i društvenom razvoju općenito. Rješenje tog problema se, između ostalog,
pokušava pronaći i kroz izravnu državnu intervenciju na tržištu rada u obliku aktivnih
politika zapošljavanja – tj. primjenom učinkovitih kombinacija mjera aktivne politike
tržišta rada. Cilj tih mjera je optimalizacija odnosa ponude i potražnje za radnom snagom,
stvaranje kvalitetnijeg i konkurentnijeg radnog kontingenta, poticanje veće produktivnosti
rada te efikasnost popunjavanja raspoloživih radnih mjesta.
1.1. Problem, predmet i objekti istraživanja
Uvažavajući prethodno navedeno, moguće je postaviti problem istraživanja ovog
diplomskog rada, a koji se odnosi na potrebu istraživanja i analize učinkovitosti mjera
aktivne politike tržišta rada u suzbijanju nezaposlenosti, s posebnim naglaskom na
utvrđivanju stanja u Republici Hrvatskoj.
Sukladno tome, definiran je i predmet istraživanja: navesti i ilustrirati temeljna obilježja
problema nezaposlenosti (s posebnim naglaskom na pojmovno određenje, klasificiranje i
metriku), istražiti teorijska i empirijska obilježja mjera aktivne politike tržišta rada te
utvrditi njihovu učinkovitost u suzbijanju nezaposlenosti, s posebnim osvrtom na primjenu
tih mjera u Republici Hrvatskoj.
Tako postavljeni problem i predmet istraživanja odredili su i objekte istraživanja, a to su
nezaposlenost i mjere aktivne politike tržišta rada.
2
1.2. Radna hipoteza
U okviru tako determiniranog problema i predmeta istraživanja postavlja se sljedeća radna
hipoteza: konzistentnim i znanstveno utemeljenim saznanjima o prirodi i dinamici kretanja
nezaposlenosti te upoznavanjem sa teorijskim i empirijskim značajkama mjera aktivne
politike tržišta rada, moguće je koncipirati učinkovitije programe i mjere za suzbijanje
nezaposlenosti u Republici Hrvatskoj.
1.3. Svrha i ciljevi istraživanja
Direktno i usko povezano sa problemom, predmetom i objektima istraživanja te
postavljenom hipotezom određeni su i svrha i ciljevi istraživanja. Svrha istraživanja jest
ispitivanje mogućnosti efikasnog suzbijanja nezaposlenosti u Republici Hrvatskoj
primjenom mjera aktivne politike tržišta rada. Ciljevi istraživanja jesu: razmotriti
relevantna teorijska obilježja nezaposlenosti, analizirati uzroke i kretanje nezaposlenosti u
Republici Hrvatskoj, evaluirati učinkovitost mjera aktivne politike zapošljavanja općenito
te problematizirati njihovu primjenu u Republici Hrvatskoj u retrospektivnom i
perspektivnom smislu.
Da bi se postigli ciljevi istraživanja, potrebno je dati znanstveno utemeljene odgovore na
sljedeća pitanja:
1. Što je to nezaposlenost?
2. Na koji se način sistematiziraju vrste nezaposlenosti?
3. Kojim se metodama mjeri nezaposlenost?
4. Kakva je dinamika kretanja nezaposlenosti u Republici Hrvatskoj?
5. Što su mjere aktivne politike tržišta rada i na koji se način one klasificiraju?
6. Kako se ocjenjuje učinkovitost mjera aktivne politike zapošljavanja?
7. Koje se mjere aktivne politike zapošljavanja primjenjuju u Republici Hrvatskoj?
8. Kakva je učinkovitost mjera aktivne politike zapošljavanja u Republici Hrvatskoj?
3
9. Na koji se način aktivna politika zapošljavanja u Republici Hrvatskoj može
poboljšati?
1.4. Znanstvene metode
Pri izradi ovoga diplomskog rada, u fazama prikupljanja, obrade i prezentiranja podataka, u
odgovarajućim kombinacijama korištene su sljedeće znanstvene metode: induktivna i
deduktivna metoda, metoda analize i sinteze, metoda apstrakcije i konkretizacije, metoda
generalizacije i specijalizacije, metoda deskripcije i kompilacije te su korišteni citati tuđih
spoznaja. Pojmovni sustav utvrđen je metodom klasifikacije a prezentirani su podaci
obrađeni statističkom metodom.
1.5. Struktura rada
Ovaj se diplomski rad sastoji od pet međusobno povezanih tematskih cjelina.
U prvom dijelu, UVODU, definirani su problem, predmet i objekti istraživanja, postavljena
je radna hipoteza, određeni su svrha i ciljevi istraživanja, naznačene su primijenjene
znanstvene metode te je prikazana tematska struktura rada.
Naslov drugog dijela rada je PROBLEM NEZAPOSLENOSTI – TEORIJSKI I
EMPIRIJSKI PREGLED, u okviru kojega se definira pojam nezaposlenosti, sistematiziraju
vrste nezaposlenosti, ilustriraju i problematiziraju standardne metode mjerenja
nezaposlenosti te se temeljem statističkih podataka analizira kretanje nezaposlenosti u
Republici Hrvatskoj prema odabranim kvalitativnim obilježjima.
MJERE AKTIVNE POLITIKE TRŽIŠTA RADA naslov je trećeg dijela rada, u kojemu su
predstavljene povijesne, polit-ekonomske i institucionalne determinante razvoja programa
aktivne politike zapošljavanja i njihov sadržaj, posebice u europskom kontekstu, prikazane
4
najčešće korištene klasifikacije mjera, objašnjeni najzastupljeniji okviri za evaluaciju mjera
aktivne politike zapošljavanja te je ponuđena znanstveno utemeljena ocjena učinkovitosti
navedenih mjera u suzbijanju nezaposlenosti.
U četvrtom dijelu rada, s naslovom AKTIVNA POLITIKA ZAPOŠLJAVANJA U
REPUBLICI HRVATSKOJ, daje se kratki pregled dosadašnjih ciklusa aktivne politike
zapošljavanja u Republici Hrvatskoj, ocjenjuje se učinkovitost primijenjenih mjera s
obzirom na alocirana sredstva, njihovu strukturu, obuhvat i utjecaj različitih mjera na ciljne
skupine nezaposlenih te se, u perspektivnom smislu, na temelju spoznaja o dosadašnjem
dosegu mjera, ukazuje na mogućnosti poboljšanja aktivnih politika tržišta rada u Republici
Hrvatskoj, uz uvažavanje smjernica Europske strategije zapošljavanja.
Peti dio rada, ZAKLJUČAK, sadrži sintezu osnovnih rezultata istraživanja i objedinjuje sve
temeljne spoznaje do kojih se došlo tijekom izrade diplomskog rada.
Na kraju rada nalazi se ujedno popis korištene literature te popis svih izrađenih tablica,
grafikona i shema.
5
2. PROBLEM NEZAPOSLENOSTI – TEORIJSKI I EMPIRIJSKI PREGLED
Nezaposlenost kao pojava, zbog svojih potencijalno razornih ekonomskih i općedruštvenih
posljedica, već desetljećima izaziva zabrinutost nositelja ekonomske politike i ekonomskih
stručnjaka, uz velike razlike – pa i oprečnosti – u mišljenjima i stavovima. Kroz povijest su
se stavovi prema nezaposlenosti značajno mijenjali, a uvođenjem standardizacije u
području njezinog definiranja i mjerenja, dubinskim analizama pojavnih oblika, uzroka i
posljedica, te formuliranjem raznih aktivnih i pasivnih mjera za njezino suzbijanje,
suvremena ekonomska znanost nastojala je uspješno riješiti taj višedimenzionalni problem.
Radi boljeg upoznavanja sa samom definicijom pojma nezaposlenosti, njenim vrstama,
karakteristikama, metrikom te dinamikom njena kretanja u Republici Hrvatskoj u nastavku
se obrađuju sljedeće tematske jedinice: 1) Pojmovno određenje i sistematizacija
nezaposlenosti, 2) Mjerenje nezaposlenosti te 3) Kretanje nezaposlenosti u Republici
Hrvatskoj.
2.1. Pojmovno određenje i sistematizacija nezaposlenosti
Uz inflaciju, nezaposlenost predstavlja jedan od najtežih ekonomskih problema jer znači
izostanak proizvodnje i prihoda, izaziva visoke fiskalne troškove, pridonosi značajnoj
razgradnji ljudskog kapitala, povećava nejednakost (neravnopravnost) u društvu, a izaziva i
značajna psihološka opterećenja ostavljajući doživljaj beskorisnosti i bezizglednosti. Radi
važnosti problema nezaposlenosti, kako za gospodarstvo tako i za društvo u cjelini, mnogi
autori pokušali su pronaći njenu općeprihvatljivu definiciju te sistematizaciju. Međutim,
prepreku predstavlja činjenica da je nezaposlenost višeznačan pojam te ovisi o aspektu
promatranja. Ipak, postignuta je određena standardizacija glede definiranja pojma i
sistematizacije vrsta nezaposlenosti. U ovome dijelu rada definira se i objašnjava
nezaposlenost kao ekonomska i društvena kategorija te se obrađuju njene vrste.
6
2.1.1. Pojmovno određenje nezaposlenosti
Pojam „nezaposlenost“ može imati različita značenja ovisno o kontekstu u kojemu se
koristi. Prema Mrnjavcu (1996) može opisivati suštinski mikroekonomske pojave kao što
su: (1) pravno-administrativno stanje odnosno evidentiranost na listi zavoda za
zapošljavanje ili pravo na novčanu naknadu za nezaposlene ili (2) ekonomsko stanje koje se
odnosi na nedostatak posla i izostanak prihoda. U makroekonomskom smislu može se
odnositi na (1) neravnotežu ponude i potražnje na cjelokupnom tržištu rada ili u nekom
njegovom segmentu, (2) na pokazatelj napetosti između ponude i potražnje na tržištu rada
koja određuje kretanje cijena i nadnica, (3) na stanje nepotpunog korištenja proizvodnih
mogućnosti gospodarskog sustava, koji može biti i pokazatelj krize sustava koji ne uspijeva
zaposliti sve raspoložive kapacitete ali i pokazatelj mogućnosti ekspanzije, a može biti i (4)
pokazatelj socijalnih teškoća unutar određenog gospodarskog sustava (Mrnjavac, 1996).
Jedna od jednostavnijih prihvatljivih definicija je ona prema kojoj nezaposlenost
podrazumijeva „postojanje određenog broja radnika koji žele raditi uz uobičajenu plaću
shodno kvalifikaciji, ali ne mogu naći posao“ (Bogut, 2002: 99). Borozan (2002: 15) pak
nezaposlenost definira kao „broj odraslih osoba koje nemaju zaposlenje, a žele raditi, što
dokazuju aktivnim traženjem posla.“ Ipak, zbog različitih mikroekonomskih i
makroekonomskih aspekata, kao i konkretnih društvenih konvencija i tradicija, problemu
definiranja pojma nezaposlenosti pokušalo se pristupiti standardizacijom na međunarodnoj
razini kako bi se osigurala usporedivost nacionalnih podataka.
Prema uputama Međunarodne organizacije rada (u nastavku: ILO) međunarodna
standardizirana definicija nezaposlenosti (Birsa, 2002: 12) obuhvaća sve osobe starije od
dobne granice određene za mjerenje ekonomski aktivnog stanovništva, koje su:
1. tijekom referentnog razdoblja bile bez posla,
2. tijekom tog razdoblja bile u svakom trenutku na raspolaganju za posao, te
3. tražile posao (tj. poduzimale određene korake s ciljem pronalaženja posla).
7
Kriteriji na kojima se zasniva standardna definicija nezaposlenosti odnose se samo na
aktivnost pojedinca tijekom referentnog razdoblja i istovremeno moraju biti zadovoljena
sva tri kriterija. Jedina iznimka se odnosi na osobe koje imaju sporazum o započinjanju
posla nakon referentnog razdoblja te više ne traže posao ali zadovoljavaju ostala dva
kriterija. Te će osobe ipak biti klasificirane kao nezaposlene, budući da su već sad
raspoložive za rad a ne rade, tj. dio su neiskorištenog radnog resursa gospodarstva
(Mrnjavac, 1996).
Najbitnija definicija nezaposlenosti, kojom se zakonski i pravno regulira nezaposlenost u
Republici Hrvatskoj, proizlazi iz Zakona o posredovanju pri zapošljavanju i pravima za
vrijeme nezaposlenosti (NN 12/13, čl. 10) prema kojem se nezaposlenom osobom smatra
„osoba sposobna ili djelomično sposobna za rad, u dobi od 15 do 65 godina koja nije u
radnom odnosu, aktivno traži posao i raspoloživa je za rad“ te ako:
ne ostvari mjesečni primitak od pružanja usluga prema posebnim propisima ili ne
ostvari mjesečni primitak, odnosno dohodak od druge samostalne djelatnosti prema
propisima o porezu na dohodak s obzirom na podatak o uplaćenim doprinosima za
obvezna osiguranja dobivenim od Središnjeg registra osiguranika, a koji je veći od
prosječne isplaćene novčane naknade u prethodnoj kalendarskoj godini,
nema registrirano trgovačko društvo ili drugu pravnu osobu, odnosno nema više od
25% udjela u trgovačkom društvu ili drugoj pravnoj osobi,
nije predsjednik ili član uprave društva,
nema registrirani obrt, slobodno zanimanje ili djelatnost poljoprivrede i šumarstva,
nije osigurana kao poljoprivrednik po propisima o mirovinskom osiguranju,
nije zaposlena prema posebnim propisima,
nije korisnik mirovine, osim korisnika mirovine koji ostvari pravo na invalidsku
mirovinu na temelju profesionalne nesposobnosti za rad i korisnika obiteljske
mirovine kojemu se ta mirovina ne isplaćuje,
ne ispunjava uvjete za starosnu mirovinu,
nije redoviti učenik ili student.
8
U sljedećoj shemi plastično su ilustrirani obrasci formiranja odnosa (pojmovnog aparata),
tj. način na koji se od potencijalnih radnih resursa dolazi do zaposlenih i nezaposlenih
pojedinaca, radne snage te osoba izvan radne snage, u okviru standardne ILO definicije.
Shema 1. Osnovna podjela stanovništva radne dobi prema kriterijima
međunarodne standardizirane definicije
Izvor: Mrnjavac (1996: 33).
Budući da već sama definicija nezaposlenosti ovisi o definiranju zaposlenosti, te da njihov
zbroj čini ukupnost aktiviranih radnih resursa gospodarstva, potrebno je definirati i
pojmove zaposlenosti te radne snage. Izložena shema prikazuje kako se na jednostavan
način može izvršiti podjela (klasifikacija) radnog stanovništva. Stanovništvo radne dobi
predstavlja dio ukupnog stanovništva, ovisno o konvencijama i tradicijama u određenom
društvu. Uobičajeno su isključena djeca do dobi završetka obveznog obrazovanja. Također
se mogu isključiti i starije osobe od određene granice, no radna sposobnost i aktivnost često
nemaju definiranu gornju dobnu granicu (Mrnjavac, 1996).
Ostale elemente prikazane u gornjoj klasifikaciji pobliže određuju sljedeće definicije
(Samuelson i Nordhaus, 2007: 651):
9
zaposleni – osobe koje obavljaju bilo koji plaćeni posao kao i oni koji imaju posao
ali su odsutni s posla zbog bolesti, štrajka ili godišnjeg odmora, ili pak obavljaju
samostalnu djelatnost;
nezaposleni – ova kategorija obuhvaća osobe koje nisu zaposlene ali aktivno traže
posao ili čekaju povratak na posao. Da bi se ubrajale u nezaposlene moraju uložiti
određeni napor u traženju posla;
radna snaga – uključuje sve one koji su zaposleni i one koji su nezaposleni;
izvan radne snage – ova kategorija uključuje stanovništvo koje radi u kućanstvu,
umirovljeno je, nesposobno za rad zbog bolesti ili jednostavno ne traži posao.
Promatra li se nezaposlenost s ekonomskog gledišta, u prvom redu kao neiskorištenost
ljudskih resursa gospodarskog sustava, javljaju se određena ograničenja i problemi u
obuhvatu standardne definicije nezaposlenosti. U nastavku se daje pregled nekih od tih
ograničenja.
Skrivena nezaposlenost – ovoj skupini pripadaju osobe koje su po definiciji izvan radne
snage, no mogle bi se klasificirati kao nezaposlene osobe ukoliko se ne bi primjenjivao
kriterij traženja posla. Ti obeshrabreni radnici su osobe koje ne rade ali koje žele posao i
raspoložive su za rad, no odustale su od aktivnosti traženja posla jer su uvjerene da ga se ne
može pronaći ali bi pri povoljnijoj konjunkturnoj situaciji ili pri izmijenjenim strukturnim
uvjetima ipak aktualizirale ponudu svog rada, tj. predstavljaju tzv. „tihu rezervu“
(Mrnjavac, 1997). To su ujedno, u mnogim zemljama, pripadnici grupa od posebnog
društvenog interesa: mladi, žene i osobe starije dobi (Kollman, 1994).
Podzaposlenost – ona postoji kada je zaposlenost osobe nedostatna prema određenim
normama ili alternativnom poslu, uzevši u obzir njene radne sposobnosti. Naime, takav
problem izazvala je definicija zaposlenosti prema kojoj osoba koja je odradila samo jedan
plaćeni sat tijekom referentnog razdoblja već spada u zaposlene. Dva su osnovna oblika
podzaposlenosti: (1) vidljiva podzaposlenost, koja odražava nedostatno trajanje rada i (2)
nevidljiva podzaposlenost koju karakterizira loše iskorištenje radnog vremena, kvalifikacija
i radnih sposobnosti, niska produktivnost i sl. (McKee-Ryan i Harvey, 2011).
10
Precjenjivanje ponuđenog rada – do tog problema dolazi ako se ne uzme u obzir za svakog
zaposlenog koliko je radno vrijeme posla kojeg traži, pošto je veća zastupljenost žena i
mladih sklonih traženju poslova s kraćim radnim vremenom. Na taj način se precjenjuju
raspoloživi radni resursi (Mrnjavac, 1996).
Jednakost osoba – nezaposleni su prema definiciji promatrani kao broj osoba. Međutim,
nije realno pretpostaviti da nezaposlenost dviju osoba različitih karakteristika može imati
jednako značenje promatrano s ekonomskog i društvenog aspekta (Mrnjavac, 1996).
2.1.2. Sistematizacija nezaposlenosti
Nezaposlenost se može razvrstati prema različitim gledištima. Tradicionalna podjela tipova
nezaposlenosti prema njihovim uzrocima najčešće razlikuje (1) normalnu, (2) strukturnu i
(3) cikličku nezaposlenost (Mrnjavac, 2002).
Normalna nezaposlenost uključuje sezonsku i frikcijsku. Sezonska nezaposlenost je
posljedica snažnih varijacija gospodarskog procesa u određenim djelatnostima uvjetovanih
klimatskim, tradicionalnim ili institucionalnim uvjetima, ukoliko se razdoblja zatišja ne
mogu premostiti proizvodnjom za zalihe ili preraspodjelom radnog vremena. Značajne
promjene na strani ponude rada u određenim razdobljima tijekom godine, npr. u vrijeme
završetka školske godine, također mogu biti uzrok sezonskih promjena razine
nezaposlenosti. Frikcijska nezaposlenost je prolazna ili privremena nezaposlenost a javlja
se zbog neprestanog kretanja ljudi između područja i zaposlenja ili kroz različite stadije
životnog ciklusa, odnosno ukoliko prijelazi s jednog radnog mjesta na drugo zahtijevaju
određeno vremensko razdoblje izvan rada (npr. vrijeme traženja) uzrokovano
nesavršenošću obavještenosti i mobilnosti. Obično se pretpostavlja da je takva
nezaposlenost kratkotrajna budući da podrazumijeva istovremeno postojanje odgovarajućih
radnih mjesta, a za usklađivanje ponude i potražnje, odnosno spajanje radnika i poslova,
potrebno je jedino vrijeme. Čak i kad bi ekonomija imala punu zaposlenost, uvijek bi
postojalo neko kolebanje dok diplomirani studenti traže posao ili dok se žene nakon poroda
11
vraćaju u radnu snagu. Taj tip nezaposlenosti se ponekad naziva i dobrovoljnom
nezaposlenošću (Mrnjavac, 2002).
Strukturna nezaposlenost označava nepodudarnost između ponude i potražnje za radnicima
u pogledu zanimanja, kvalifikacija ili regionalnog rasporeda. Nepodudarnosti se mogu
javiti zbog toga što potražnja za jednom vrstom rada raste dok se potražnja za drugom
vrstom rada smanjuje u uvjetima u kojima se ponude rada ne mogu brzo prilagođavati
(Samuelson i Nordhaus, 2007).
Ciklička nezaposlenost, koja se još naziva i konjunkturnom ili keynesijanskom (Mrnjavac,
1996), posljedica je općeg nedostatka potražnje na tržištu roba i implicitno na tržištu rada.
Ona se javlja kad je sveukupna potražnja za radom niska. Kad se smanjuju potrošnja i
proizvodnja, nezaposlenost se povećava. Ova nezaposlenost je rezultat cikličkog kretanja u
gospodarstvu i relevantan je pokazatelj konjunkturnog ciklusa (Bogut, 2002). Međutim,
sam pojam podrazumijeva da se radi o srednjoročnoj pojavi koja nestaje u uvjetima
ponovne ekspanzije gospodarstva. Ukoliko se radi o dugoročnom niskom gospodarskom
rastu, takav se tip nezaposlenosti uvjetovane nedostatkom potražnje naziva stagnacijska
nezaposlenost (Mrnjavac, 2002).
Iz navedenog se može zaključiti da razlika između normalne, strukturne i cikličke
nezaposlenosti pomaže ekonomistima u postavljanju opće dijagnoze stanja na tržištu rada te
u odabiru mogućih mjera za suzbijanje nezaposlenosti. Visoke razine frikcijske ili
strukturne nezaposlenosti mogu se pojaviti unatoč ukupnoj ravnoteži navedenog tržišta,
npr. zbog velike fluktuacije radnika ili kada su zbog visokih minimalnih nadnica određene
skupine žrtvovane, ostajući izvan radne snage; istovremeno, ciklička se nezaposlenost
javlja tijekom recesija, kada je visoka nezaposlenost rezultat neravnoteže između agregatne
ponude i potražnje (Samuelson i Nordhaus, 2007).
U ovakvu tradicionalnu podjelu ne uklapaju se vrlo bitni oblici tehnološke i „nove“
strukturne nezaposlenosti (Mrnjavac, 1997). „Nova“ strukturna nezaposlenost nastaje kada
su kapitalni fondovi nekog gospodarstva nedovoljni da bi zaposlili svu raspoloživu radnu
12
snagu. Takva strukturna nezaposlenost tipična je za zemlje u razvoju, ali se privremeno
može pojaviti i u razvijenim zemljama. Tehnološka nezaposlenost može se promatrati kao
dio strukturne nezaposlenosti, s obrazloženjem da tehnološki razvoj predstavlja važan
pokretač strukturnih promjena. Različit razvoj produktivnosti ili različite promjene u
potražnji koje su posljedica inovacije proizvoda izazivaju promjene u mogućnostima
zapošljavanja u različitim sektorima i potrebu prilagodbe novim uvjetima. Ako prilagodbu
nije moguće odmah i u potpunosti ostvariti, nastaje tehnološki uzrokovana strukturna
nezaposlenost. Osnovni problem empirijskog prepoznavanja veličine tehnološke
nezaposlenosti nalazi se u teškoći razlikovanja udjela tehnološkog razvoja od udjela ostalih
faktora povezanih s rastom proizvodnje (Mrnjavac, 1997).
U ekonomskoj teoriji važno mjesto zauzima razlikovanje dobrovoljne i nedobrovoljne
nezaposlenosti (Thustrup Kreiner i Tranaes, 2005), jer ukazuje na uzroke pojave
nezaposlenosti u nekom gospodarstvu, odnosno njenu ovisnost o volji pojedinaca ili
kretanjima na tržištu rada. Osobe koje su odbile ponuđeni posao možemo nazvati
dobrovoljno nezaposlenima jer su odabrale daljnje traženje posla nadajući se boljim
uvjetima, ali su mnoge od tih osoba neželjeno izgubile prethodni posao te su protiv svoje
volje u situaciji da traže odgovarajući posao. Također, osobe koje su dobrovoljno napustile
prethodni posao možemo nazvati dobrovoljno nezaposlenima, no ako su ga napustile
očekujući da će u kratkom roku pronaći drugi posao, a uvjeti tržišta rada onemogućuju
pronalazak novog zaposlenja tijekom dužeg razdoblja, takva produljena nezaposlenost
sigurno nije dobrovoljna. Keynesov koncept nedobrovoljne nezaposlenosti odnosi se na
situaciju u kojoj, uslijed nedovoljne agregatne potražnje, radnici koji bi htjeli raditi za
prevladavajuće nadnice ne mogu naći posao i postaju nedobrovoljno nezaposleni (Keynes,
1987; Samuelson i Nordhaus, 2007). Iz navedenog je očito da se pojmovi dobrovoljnosti i
nedobrovoljnosti ne mogu upotrijebiti u njihovom jednostavnom svakodnevnom značenju.
Različiti tipovi nezaposlenosti nisu neovisni već se međusobno isprepleću; tako npr. u
razdoblju visoke konjunkture opada razina sezonske i strukturne nezaposlenosti; poduzeća
u razdoblju recesije za preostalu razinu zaposlenosti povećavaju kvalifikacijske zahtjeve,
dotad frikcijski problemi prerastaju u strukturne; razlika između stope rasta produktivnosti i
13
proizvodnje može biti posljedica tehnološkog napretka, ali i nedostatne potražnje i izazvat
će nezaposlenost koju treba različito klasificirati, itd. (Mrnjavac, 1997).
Zbog svih teškoća vezanih uz ovaj problem, nije rijetka tvrdnja da kvantitativno
pojedinačno identificiranje različitih tipova nezaposlenosti nije uopće moguće, što se onda
odražava i na kvalitetu izbora mjera njezina suzbijanja.
2.2. Mjerenje nezaposlenosti
Zbog mogućnosti praćenja trendova u kretanju nezaposlenosti i aktivnog interveniranja
različitim mjerama važno je formirati primjerene pokazatelje, definirati izvore i postupke
prikupljanja podataka o nezaposlenosti te omogućiti svrsishodnu obradu i analizu istih.
Pritom se javljaju brojne poteškoće i ograničenja, o čemu će se detaljnije govoriti u
nastavku.
2.2.1. Stopa nezaposlenosti
Broj nezaposlenih prikazuje količinu raspoloživih ljudskih resursa koja nije uključena u
gospodarske procese, no za jasnije izražavanje te neiskorištenosti potrebno je tu veličinu
staviti u relaciju s ukupno raspoloživim resursima – radnom snagom. Takav relativni
odnos, izražen kao postotak, naziva se stopom nezaposlenosti a izračunava se pomoću
sljedeće formule (Blanchard, 2005):
Stopa nezaposlenosti već desetljećima, zbog svoje jednostavnosti i jasnoće, služi kao
univerzalni pokazatelj uporabe ljudskih potencijala u društvu, pokazujući istovremeno
koliki je izgubljeni proizvod zbog nepotpunog angažmana tih potencijala te oslikava
gospodarsko stanje i uspješnost ekonomske politike. Kako nezaposlenost podrazumijeva
izmakli odnosno neostvareni prihod, stopa nezaposlenosti se javlja i kao mjerilo težine
socijalnih anomalija i razlika (raslojavanja) u društvu. Iz tog razloga predstavlja i ključni
14
indikator pri donošenju odluka o politikama i programima zapošljavanja. Međutim, uporaba
stope nezaposlenosti za različite namjene izazvala je kritike po pitanju vjerodostojnosti tog
indikatora. Premda njeno mjerenje na prvi pogled izgleda jednostavno, u stvarnosti je ono
izrazito otežano zbog samog koncepta radne snage na kojem se zasniva. Kao najvažnija
ograničenja ovog pokazatelja mogu se navesti (Mrnjavac, 1996: 73-76):
upitnost stope kao mjere socijalne opterećenosti društva u suvremenim uvjetima,
teškoće pri upotrebi stope kao mjerila uspješnosti nacionalne ekonomije, tj. kao
pokazatelja cikličkih promjena kroz koje se gospodarstvo približava ili udaljava od
stanja pune zaposlenosti resursa i ostvarenja potencijalnog BDP-a,
upitnost stope kao mjerila iskorištenosti inputa rada u nekoj nacionalnoj ekonomiji,
jer svi zaposleni ne koriste u potpunosti svoje radne potencijale,
odražavanje propuštene proizvodnje pri kojemu se mora uvažiti da ne bi svaki
nezaposleni pridonosio u jednakoj mjeri formiranju BDP-a,
podložnost utjecaju mjera države, te
problem mjerenja tijekova, tj. trajanja nezaposlenosti.
Pri promatranju razine nezaposlenosti (i mogućnosti njena smanjivanja), potrebno je imati
na umu i postojanje prirodne stope nezaposlenosti. Prema definiciji, to je ona razina
(ne)zaposlenosti pri kojoj radnici raspolažu potpunim informacijama o razini cijena i realne
nadnice te o tome kako će se ona mijenjati s vremenom. Varijacije oko te razine
nezaposlenosti protumačile bi se kao primjeri frikcijske nezaposlenosti (Babić, 2007). U
ravnotežnom stanju realne nadnice mogu rasti samo u visini ostvarenog rasta
produktivnosti, a to je moguće samo ako su svi subjekti pravilno procijenili kretanje cijena.
Prema tome, prirodna nezaposlenost je ona koja se uspostavlja kada gospodarski subjekti
ispravno anticipiraju kretanje cijena. Određivanje visine prirodne stope nezaposlenosti ovisi
o mnogim makroekonomskim kretanjima. Izmjene u sastavu radne snage prema većem
udjelu skupina sklonijih nezaposlenosti podiže prirodnu stopu, kao i snažne sektorske i
regionalne promjene. I povećanje novčanih naknada za nezaposlenost može utjecati na
povećanje razine prirodne stope kroz produženje trajanja nezaposlenosti. Suprotno, bolje
informiranje i posredovanje pri zapošljavanju, poboljšanje transparentnosti i usklađenost
15
tržišta rada, kroz skraćivanje perioda nezaposlenosti, može utjecati na smanjenje prirodne
stope nezaposlenosti (Mrnjavac, 1996).
2.2.2. Administrativna i anketna nezaposlenost
Sve su zemlje članice ILO-a prihvatile preporuke za definiranje nezaposlenosti ali njihovi
podaci su još uvijek teško usporedivi, ne samo zato što postoje razlike u tumačenju i
primjeni, već je najveći problem što još uvijek sve zemlje nisu prihvatile jedinstveni način
prikupljanja podataka, odnosno istovrsne izvore podataka o nezaposlenosti. Dva su osnovna
načina prikupljanja podataka o nezaposlenim osobama iz kojih se formiraju službene
statistike. Prvi se odnosi na evidenciju nezaposlenih prijavljenih na zavodu za zapošljavanje
a drugi na periodično anketiranje uzorka radne snage (Ehrenberg i Smith, 2012).
Administrativna nezaposlenost mjeri se na temelju evidencije nezaposlenih kao vrlo jeftine
i jednostavne metode prikupljanja podataka koji su uvijek raspoloživi. Relevantne ustanove
za zapošljavanje omogućuju onima koji traže posao registriranje svoga statusa a
poslodavcima dobivanje podataka o raspoloživim radnicima. Istovremeno, u mnogim
zemljama takva registracija nužan je preduvjet za korištenje raznih prava poput novčane
naknade za nezaposlene i sl. (Mrnjavac, 1996). Prednost ove metode je i ta što podaci mogu
biti odvojeni i obrađivani lokalno, a ne samo na nacionalnoj razini, kao i činjenica da ne
podliježu subjektivnoj ocjeni vlastitog stanja, već su zasnovani na objektivnim kriterijima.
Međutim, postoji više značajnih razloga zašto administrativni podaci ne mogu biti potpuno
zadovoljavajući izvor statistike nezaposlenosti. U opće razloge spadaju (1) neusporedivost
podataka zbog različitih propisa zemalja, (2) razvijenost sustava pomoći za nezaposlene
koji potiče korištenje usluga tog sustava, (3) brisanje zastarjelih podataka koje se često vrši
u neodgovarajućim razmacima te (4) promjene kriterija ostvarivanja naknada koji utječu na
promjenu broja registriranih nezaposlenih tj. ovisnost administrativnih podataka o
administrativnim propisima. U specifične razloge spadaju (1) registriranje osoba koje ne
odgovaraju kriterijima međunarodnih standarda, ili pak (2) neregistriranje osoba koje
16
udovoljavaju kriterijima ali misle da im državni ured ne može pomoći u zapošljavanju; isto
tako, (3) evidencija registrirane nezaposlenosti ne obuhvaća ukupnu radnu snagu pa se
podaci o zaposlenima moraju prikupljati na druge načine koji imaju svoje nedostatke
(Mrnjavac, 1996).
Anketna nezaposlenost1 je rezultat podataka ankete uzoraka radne snage koja se pokazala
kao jedini zadovoljavajući način prikupljanja podataka o nezaposlenosti na nacionalnoj
razini u skladu sa standardima ILO-a. Prema prethodno navedenim definicijama, vrši se
pojedinačno razvrstavanje članova kućanstava u kategorije zaposlenih, nezaposlenih i izvan
radne snage. Ono se obavlja prema stvarnom statusu ispitanika u odnosu na aktivnost u
tjednu promatranja. Formalni status osobe, kao npr. student, umirovljenik, kućanica,
nezaposlen itd., nema nikakav utjecaj ako je osoba obavljala aktivnost zaposlenih. Osim što
odražavaju realnije stanje ispitanika od administrativnih, prednost anketnih podataka je u
tome što omogućuju znatan stupanj međunarodne usporedivosti (Cahuc i Zylberberg,
2004). Međutim, nedostaci su tehnički, metodološki i statistički problemi obuhvata
reprezentativnog uzorka, vjerodostojnost odgovora kao i značajni troškovi koje izaziva
uspostavljanje anketnog sustava. Također, podaci su raspoloživi samo za trenutak pregleda,
dok je međupopisno stanje nepoznanica (Družić, 2004).
Navedenim dvjema metodama zapravo se dobivaju različite skupine podataka koje se
djelomično preklapaju. Ako je preklapanje veliko, odnosno ako su ukupne veličine
približno iste, registrirana nezaposlenost može se upotrebljavati kao relativno pouzdana
aproksimacija nezaposlenosti po standardima ILO-a za razdoblja između dvije ankete
uzorka radne snage jer je razlika između podataka dobivenih iz ova dva izvora u stabilnim
uvjetima tržišta rada mala i prilično stabilna (Borjas, 2005).
1 U Republici Hrvatskoj Anketu radne snage od 1996. godine provodi Državni zavod za statistiku.
17
2.3. Kretanje nezaposlenosti u Republici Hrvatskoj
Nezaposlenost u Republici Hrvatskoj uglavnom je strukturne prirode, odnosno posljedica
je neusklađenosti ponude i potražnje zaposlenja s obzirom na zanimanje, obrazovanje,
znanja i stručnost tražitelja zaposlenja i zahtjeva postojećih radnih mjesta. Ujedno je vrlo
slaba i dinamika prelaska između stanja zaposlenosti, nezaposlenosti i neaktivnosti.
Jednom kada se ostane bez posla, male su mogućnosti ponovnog zaposlenja. To je pojačano
neodgovarajućom obrazovnom i kvalifikacijskom strukturom nezaposlenih, odnosno
neraspolaganjem traženim znanjima i stručnosti, te ograničenim mogućnostima smještaja
na područjima gdje postoje određene mogućnosti zapošljavanja. Nadalje, postoje i druga
ograničenja tržišta rada (Krtalić, 1999) uvjetovana relativno malom razlikom (i sigurnošću
primanja) između najnižih plaća i raznovrsnih naknada u sustavu socijalne skrbi (što ne
potiče dovoljno na aktivno traženje zaposlenja), rašireno neslužbeno gospodarstvo te
psihološke barijere (poput neodlučnosti ili nesposobnosti za zaposlenje zbog dugotrajne
nezaposlenosti i nespremnosti na učenje, prihvaćanje i primjenu novih znanja). Problem
tržišta rada, odnosno pitanje nezaposlenosti i socijalne politike u Republici Hrvatskoj
povezano je i sa restrukturiranjem gospodarstva te obnovom zemlje. Nezaposlenost se
najviše povezuje sa različitim gospodarskim uređenjem u odnosu na socijalizam, propalim
poduzećima, promašenim modelom privatizacije i neučinkovitim privatnim sektorom te
radom u sivoj ekonomiji (Nacionalno vijeće za konkurentnost, 2004). Zanimljivi su i nalazi
jedne istraživačke struje u okviru političke ekonomije nezaposlenosti te politike
zapošljavanja, koja smatra da je postojanost (dugotrajne) nezaposlenosti moguće objasniti i
političkim mehanizmima (interesima), koji sprječavaju strukturne reforme na tržištu rada
(Calmfors i Holmlund, 2000), što bi mogao biti slučaj i u Hrvatskoj. Ubrzani rast
nezaposlenosti posljednjih godina posljedica je gospodarske recesije, gdje se kao bitna
komponenta ukupne nezaposlenosti, pored navedene strukturne javlja i stagnacijska
(keynesijanska) komponenta, uzrokovana nedovoljnom gospodarskom aktivnošću, tj.
gašenjem postojećih i niskim brojem novostvorenih radnih mjesta. Vehovec i Tomić (2012)
kao temeljne probleme hrvatskog tržišta rada u recentnom razdoblju smatraju nisku stopu
zaposlenosti, visok udio dugotrajne nezaposlenosti, nezaposlenost mladih, nepodudarnost
ponuđenih i traženih radnih vještina, nisku zapošljivost rizičnih/deprivilegiranih skupina te
19
Tablica 1. Aktivno stanovništvo prema administrativnim izvorima (godišnji
prosjek za 2011. i 2012. godinu)
2011. 2012. Indeks
Aktivno stanovništvo 1.716.571 1.719.440 100,2
Zaposleni 1.411.238 1.395.116 98,9
Zaposleni u pravnim osobama 1.159.657 1.153.497 99,5
Zaposleni u obrtu i slobodnim profesijama 220.637 212.851 96,5
Osiguranici poljoprivrednici 30.944 28.768 93,0
Nezaposleni 305.333 324.324 106,2
Stopa registrirane nezaposlenosti 17,8% 18,9% —
Izvor: DZS (2012).
Prema podacima Državnoga zavoda za statistiku (DZS, 2012) temeljenim na
administrativnim izvorima, 2012. godine u Republici Hrvatskoj ukupan broj aktivnog
stanovništva povećao se za 0,2%, ali uz smanjenje broja zaposlenih od 1,1%, a istodobno
povećanje broja nezaposlenih od 6,2%. Kretanja broja nezaposlenih osoba tijekom 2012.
godine bila su nepovoljnija od onih iz 2011. Prosječna godišnja razina registrirane
nezaposlenosti povećala se za 18.991 osobu ili 6,2%, tj. s evidentiranih 305.333 osobe u
2011. na 324.324 osobe u 2012. godini. Smanjivanje broja zaposlenih nastavilo se tijekom
2012. godine, ali nešto slabijim intenzitetom nego 2011.
Godišnji prosjek registrirane zaposlenosti bio je 1.395.116, što u usporedbi s 2011.
godinom znači smanjenje za 16.122 osobe ili 1,1%, dok je 2011. godine stopa smanjenja
ukupne zaposlenosti iznosila 1,5%. Najveće relativno smanjenje broja zaposlenih u 2012.
godini ostvareno je u sektoru „individualnih“ poljoprivrednika (za 7,0%), zatim u sektoru
obrta i slobodnih profesija (za 3,5%) te u pravnim osobama (za 0,5%).
Prema Nacionalnoj klasifikaciji djelatnosti (HZZ, 2012) najveći je broj zaposlenih osoba
bio u prerađivačkoj industriji (240.483 ili 17,2%), trgovini na veliko i malo, popravku
motornih vozila i motocikala (216.112 ili 15,5%), javnoj upravi i obrani te obveznom
socijalnom osiguranju (116.147 ili 8,3%), obrazovanju (108.344 ili 7,8%) te građevinarstvu
(102.211 ili 7,3%). U usporedbi s 2011. godinom značajnije smanjenje broja zaposlenih
zabilježeno je u područjima: trgovina na veliko i malo (za 2,0%), prerađivačka industrija
(za 3,3%), građevinarstvo (za 6,9%), rudarstvo i vađenje (za 10,7%) te djelatnosti
kućanstava (za 13,6%), dok je najveće povećanje ostvareno u administrativnim i pomoćnim
20
uslužnim djelatnostima (za 4,4%), ostalim uslužnim djelatnostima (za 2,3%) te
poljoprivredi, lovu i šumarstvu (za 2,0%). Gledajući prema sektoru djelatnosti
(poljoprivredni, nepoljoprivredni i uslužni), struktura zaposlenih osoba u 2012. godini
pokazuje da je 67,6% zaposlenih radilo u uslužnim, 27,8% u nepoljoprivrednim te 4,6 % u
poljoprivrednim djelatnostima. U usporedbi s 2011. godinom povećao se udio uslužnih (za
0,9 postotnih bodova), a smanjio udio nepoljoprivrednih (za 0,9 postotnih bodova), dok se
udio poljoprivrednih djelatnosti zadržao na prošlogodišnjoj razini (HZZ, 2012).
Tablica 2. Prosječni broj nezaposlenih osoba po djelatnostima prethodnog zaposlenja
u 2011. i 2012. godini
Djelatnost (NKD 2007) 2011. 2012. Indeks
2012./2011. Broj % Broj %
A Poljoprivreda, šumarstvo i ribarstvo 10.809 4,3 11.940 4,5 110,5
B Rudarstvo i vađenje 956 0,4 895 0,3 93,6
C Prerađivačka industrija 55.864 22,1 56.841 21,3 101,7
D Opskrba električnom energijom, plinom, parom i
klimatizacija 253 0,1 235 0,1 92,9
E
Opskrba vodom; uklanjanje otpadnih voda,
gospodarenje otpadom te djelatnosti sanacije
okoliša
3.106 1,2 4.442 1,7 143,0
F Građevinarstvo 30.812 12,2 31.203 11,7 101,3
G Trgovina na veliko i na malo; popravak motornih
vozila i motocikala 48.999 19,4 49.683 18,6 101,4
H Prijevoz i skladištenje 7.297 2,9 7.608 2,8 104,3
I Djelatnosti pružanja smještaja te pripreme i
usluživanja hrane 28.469 11,3 30.244 11,3 106,2
J Informacije i komunikacije 3.334 1,3 3.594 1,3 107,8
K Financijske djelatnosti i djelatnosti osiguranja 2.781 1,1 2.882 1,1 103,6
L Poslovanje nekretninama 1.253 0,5 1.292 0,5 103,1
M Stručne, znanstvene i tehničke djelatnosti 8.658 3,4 9.291 3,5 107,3
N Administrativne i pomoćne uslužne djelatnosti 10.496 4,2 11.912 4,5 113,5
O Javna uprava i obrana; obvezno socijalno
osiguranje 7.111 2,8 10.791 4,0 151,8
P Obrazovanje 5.915 2,3 6.621 2,5 111,9
Q Djelatnosti zdravstvene zaštite i socijalne skrbi 5.134 2,0 6.725 2,5 131,0
R Umjetnost, zabava i rekreacija 2.542 1,0 2.985 1,1 117,4
S Ostale uslužne djelatnosti 13.857 5,5 12.958 4,9 93,5
T
Djelatnosti kućanstava kao poslodavaca;
djelatnosti kućanstava koja proizvode različitu
robu i obavljaju različite usluge za vlastite potrebe
4.503 1,8 4.836 1,8 107,4
U Djelatnosti izvanteritorijalnih organizacija i tijela 78 0,0 70 0,0 89,7
Ukupno 252.227 100,0 267.048 100,0 105,9
Izvor: HZZ (2012).
21
Ako se iz ukupnog broja nezaposlenih izdvoje osobe koje su prethodno bile zaposlene,
njihov se sastav može promatrati prema djelatnosti prethodnog zaposlenja. Kao što se može
vidjeti u gornjoj tablici, prosječan broj takvih osoba zabilježen 2012. godine iznosio je
267.048, što je 5,9% više nego u prethodnoj godini.
Dakle, ukupan broj nezaposlenih osoba koje su prethodno bile zaposlene znatno se povećao
u 2012. godini. U gotovo svim djelatnostima došlo je do povećanja broja nezaposlenih u
2012. u odnosu na 2011. godinu, a u mnogima je povećanje broja nezaposlenih bilo veoma
značajno, osobito u javnom sektoru. Tako se, primjerice, broj nezaposlenih osoba koje su
prethodno radile u javnoj upravi, obrani i obveznom socijalnom osiguranju povećao čak
51,8%, dok se broj osoba koje su radile u djelatnosti zdravstvene zaštite i socijalne skrbi
povećao 31,0%. Također je došlo do povećanja broja nezaposlenih osoba koje su prethodno
radile u obrazovanju od 11,9%, a slično je povećanje zabilježeno i u djelatnostima
umjetnosti, zabave i rekreacije. Što se tiče djelatnosti u kojima dominira privatni sektor,
broj nezaposlenih osoba koje su prethodno radile u građevinarstvu, prerađivačkoj industriji
i trgovini povećao se od 1,3% do 1,7%. Do povećanja broja nezaposlenih od 3,6% došlo je
čak i u financijskim djelatnostima (HZZ, 2012).
Može se zaključiti da je povećanje broja nezaposlenih zabilježeno u većini djelatnosti, ali
da je došlo do izrazitog povećanja broja nezaposlenih koji su prethodno radili u javnom
sektoru.
(2) Zaposlenost i nezaposlenost prema anketi o radnoj snazi
U 2012. godini prema Anketi o radnoj snazi aktivnog je stanovništva u Republici Hrvatskoj
bilo prosječno 1.718.000 osoba (7.000 osoba ili 0,4% manje nego u 2011.), pri čemu je bilo
1.446.000 zaposlenih, a 272.000 nezaposlenih osoba. Broj zaposlenih osoba smanjio se za
47.000 ili 3,1% u usporedbi s prethodnom godinom, a istodobno se smanjila i stopa
zaposlenosti (dobne skupine od 15 do 64 godina života) od 52,4% u 2011. na 50,7% u
2012. godini. Prosječni broj nezaposlenih osoba povećao se za 40.000 ili 17,2% u
usporedbi s prosječnim brojem nezaposlenih 2011. godine. Prosječna stopa anketne
22
nezaposlenosti za 2012. godinu iznosila je 15,9%, te je povećana za 2,4 postotna boda u
odnosu na 2011. godinu. Za usporedbu, 2011. godine ostvaren je nešto blaži porast stope
nezaposlenosti, za 1,7 postotnih bodova.
Tablica 3. Aktivno stanovništvo prema Anketi o radnoj snazi (godišnji
prosjek za 2011. i 2012. godinu)
2011. 2012. Indeks
Aktivno stanovništvo 1.725.000 1.718.000 99,6
Zaposleni 1.493.000 1.446.000 96,9
Stopa zaposlenosti (15–64) 52,4% 50,7% -
Nezaposleni 232.000 272.000 117,2
Stopa anketne nezaposlenosti 13,5% 15,9% -
Izvor: HZZ (2012).
Dakle, anketni podaci o obilježjima tržišta rada tijekom 2012. godine upućuju na općenito
sličan smjer promjena na tržištu rada kao i administrativni podaci, ali je prema anketnim
izvorima znatno jači intenzitet tih negativnih promjena.
Grafikon 2. Kretanje stope anketne nezaposlenosti u RH i EU-27
(za razdoblje od 2007. do 2013. godine)
Izvor: Izradio student prema podacima Eurostata (2013a) i HZZ-a (2013b).
Iz gornjeg je grafikona vidljiv značajan rast stope anketne nezaposlenosti u Republici
Hrvatskoj u odnosu na kretanje istog pokazatelja za skupinu zemalja EU-27. Od gotovo
neznatnog diferencijala 2009. godine (0,1 postotni bod), 2012. godine taj se diferencijal
23
penje na velikih 5,4 postotnih bodova. Navedeno upućuje na značajan deficit učinkovitosti
upravljanja problemom nezaposlenosti u Republici Hrvatskoj.
(3) Kretanje i sastav nezaposlenosti prema spolu, dobi i razini obrazovanja
U odnosu na 2011. godinu povećao se i prosječan broj nezaposlenih muškaraca i prosječan
broj nezaposlenih žena, s tim da je udio nezaposlenih žena postojano veći u višegodišnjem
razdoblju (DZS, 2012), što upućuje na postojanje problema kod zapošljavanja žena.
Tablica 4. Prosječni broj nezaposlenih prema spolu u 2011. i 2012. godini
Spol 2011. 2012. Indeks
2012./2011. Broj % Broj %
Muškarci 141.408 46,3 152.079 46,9 107,5
Žene 163.925 53,7 172.245 53,1 105,1
Ukupno 305.333 100,0 324.324 100,0 106,2
Izvor: HZZ (2012).
Što se tiče kretanja nezaposlenosti prema dobi, prosječan broj nezaposlenih povećao se kod
većine dobnih skupina.
Tablica 5. Prosječni broj nezaposlenih osoba prema dobi u 2011. i 2012. godini
Dob 2011. 2012. Indeks
2012./2011. Broj % Broj %
Od 15 do 19 15.617 5,1 17.186 5,3 110,0
Od 20 do 24 41.078 13,5 44.877 13,8 109,2
Od 25 do 29 41.929 13,7 45.445 14,0 108,4
Od 30 do 34 34.308 11,2 37.031 11,4 107,9
Od 35 do 39 29.936 9,8 32.146 9,9 107,4
Od 40 do 44 29.624 9,7 31.009 9,6 104,7
Od 45 do 49 31.582 10,3 33.204 10,2 105,1
Od 50 do 54 37.430 12,3 36.553 11,3 97,7
Od 55 do 59 33.154 10,9 35.057 10,8 105,7
60 i više 10.675 3,5 11.816 3,6 110,7
Ukupno 305.333 100,0 324.324 100,0 106,2
Izvor: HZZ (2012).
Najznačajnije postotno povećanje prosječnog broja nezaposlenih zabilježeno je kod
najstarije dobne skupine. Prosječan broj nezaposlenih u dobi od 60 i više godina povećao se
za 10,7%. U skladu s tim, neznatno se povećao udio najstarije dobne skupine u ukupnom
24
broju nezaposlenih. Međutim, visok porast broja nezaposlenih zabilježen je i kod najmlađih
dobnih skupina. Tako se prosječan broj nezaposlenih u dobi od 15 do 19 godina povećao za
10%, dok se prosječan broj nezaposlenih u dobi od 20 do 24 godine povećao za 9,2%.
Najmanje povećanje zabilježeno je kod skupina srednje dobi, a kod skupine u dobi od 50 do
54 godine broj nezaposlenih čak se malo smanjio. Zabrinjavajuća je konstatacija da udjel
nezaposlenih mladih osoba (od 15 do 29 godine) predstavlja 33,1% prosječnog ukupnog
broja nezaposlenih u 2012. godini.
Tablica 6. Prosječni broj nezaposlenih osoba prema razini obrazovanja
u 2011. i 2012. godini
Razina obrazovanja 2011. 2012. Indeks
2012./2011. Broj % Broj %
Bez škole i nezavršena osnovna škola 17.443 5,7 18.136 5,6 104,0
Osnovna škola 68.575 22,5 68.829 21,2 100,4
SŠ za zanimanja do 3 godine i škola za KV i
VKV radnike 104.924 34,4 110.986 34,2 105,8
SŠ za zanimanja u trajanju od 4 i više godina i
gimnazija 84.394 27,6 90.646 27,9 107,4
Prvi stupanj fakulteta, stručni studij i viša škola 12.664 4,1 15.271 4,7 120,6
Fakultet, akademija, magisterij, doktorat 17.333 5,7 20.456 6,3 118,0
Ukupno 305.333 100,0 324.324 100,0 106,2
Izvor: HZZ (2012).
U 2012. godini povećao se i prosječan broj nezaposlenih na svim razinama obrazovanja, ali
do najmanjeg povećanja došlo je kod skupine s najnižim obrazovanjem dok je do najvećeg
povećanja došlo kod skupina s najvišom razinom obrazovanja. Tako je, na primjer,
prosječan broj nezaposlenih sa završenom osnovnom školom porastao svega 0,4%, dok se
prosječan broj nezaposlenih s prvim stupnjem fakulteta i višom školom povećao čak 20,6%.
Taj podatak je izrazito zabrinjavajuć jer ukazuje na nemogućnost brzog zapošljavanja tih
visokoobrazovanih mladih osoba (bez značajnog radnog iskustva), što povećava rizik
njihove dugotrajne nezaposlenosti uz pretpostavku daljnje gospodarske kontrakcije.
25
(4) Kretanje i sastav nezaposlenosti po županijama
Prema podacima HZZ-a (2012) prosječna stopa nezaposlenosti na državnoj razini 2012.
godine iznosila je 18,1%, pri čemu je u šest županija bila niža, u četrnaest županija viša od
prosječne državne razine, dok je u jednoj županiji jednaka onoj na državnoj razini.
Grafikon 3. Stope nezaposlenosti po županijama (godišnji prosjek 2011. i 2012.)
Izvor: HZZ (2012).
Značajne su razlike u stopi nezaposlenosti po pojedinim županijama. Najniže stope
nezaposlenosti ostvarene su u Gradu Zagrebu (8,7%) i Istarskoj županiji (8,9%), a nižu
stopu od prosječne državne imale su i ove županije: Primorsko-goranska (14,0%),
Varaždinska (14,6%), Dubrovačko-neretvanska (15,3%) i Međimurska (16,4%), dok je u
Zadarskoj županiji ona bila jednaka prosječnoj državnoj od 18,1%. Istodobno, najviše su
stope nezaposlenosti zabilježene na području Virovitičko-podravske (33,4%), Sisačko-
moslavačke (32,7%), Brodsko-posavske (32,6%) te Vukovarsko-srijemske županije
(32,0%). U usporedbi s prethodnom godinom, stopa nezaposlenosti povećana je u svim
županijama osim u Ličko-senjskoj, gdje je smanjena za 0,3%. Najveće povećanje bilo je u
Virovitičko-podravskoj (za 2,9 postotnih bodova) i Sisačko-moslavačkoj županiji (za 2,8
postotnih bodova), a zatim u Vukovarsko-srijemskoj (za 2,4 postotna boda), Koprivničko-
26
križevačkoj (za 2,2 postotna boda) te Požeško-slavonskoj, Krapinsko-zagorskoj i Splitsko-
dalmatinskoj županiji (po 1,9 postotnih bodova).
Tablica 7. Prosječni broj nezaposlenih osoba po županijama 2011. i 2012. godine
Županija 2011. 2012. Indeks
2012./2011. Broj % Broj %
Zagrebačka 15.947 5,2 17.403 5,4 109,1
Krapinsko-zagorska 7.380 2,4 8.214 2,5 111,3
Sisačko-moslavačka 18.031 5,9 19.739 6,1 109,5
Karlovačka 11.280 3,7 11.331 3,5 100,5
Varaždinska 9.863 3,2 10.447 3,2 105,9
Koprivničko-križevačka 7.240 2,4 8.156 2,5 112,7
Bjelovarsko-bilogorska 11.824 3,9 12.027 3,7 101,7
Primorsko-goranska 17.780 5,8 18.453 5,7 103,8
Ličko-senjska 3.210 1,1 3.200 1,0 99,7
Virovitičko-podravska 9.395 3,1 10.180 3,1 108,4
Požeško-slavonska 5.996 2,0 6.435 2,0 107,3
Brodsko-posavska 16.906 5,5 17.197 5,3 101,7
Zadarska 10.310 3,4 10.700 3,3 103,8
Osječko-baranjska 32.663 10,7 34.438 10,6 105,4
Šibensko-kninska 7.525 2,5 7.827 2,4 104,0
Vukovarsko-srijemska 18.377 6,0 19.768 6,1 107,6
Splitsko-dalmatinska 39.865 13,1 43.523 13,4 109,2
Istarska 7.914 2,6 8.185 2,5 103,4
Dubrovačko-neretvanska 7.341 2,4 7.579 2,3 103,2
Međimurska 6.830 2,2 7.528 2,3 110,2
Grad Zagreb 39.656 13,0 41.994 12,9 105,9
Ukupno 305.333 100,0 324.324 100,0 106,2
Izvor: HZZ (2012).
U usporedbi s prethodnom godinom, prosječan broj nezaposlenih povećao se u 2012.
godini u svim županijama osim Ličko-senjske u kojoj je zabilježeno neznatno smanjenje
broja nezaposlenih. Najznačajnije postotno povećanje prosječnog broja nezaposlenih
zabilježeno je u Koprivničko-križevačkoj, Krapinsko-zagorskoj i Međimurskoj županiji. Do
značajnog je porasta nezaposlenosti došlo i u Sisačko-moslavačkoj i Splitsko-dalmatinskoj
županiji, dok je najmanje povećanje zabilježeno u Karlovačkoj te Brodsko-posavskoj i
Bjelovarsko-bilogorskoj županiji.
27
Tablica 8. Struktura nezaposlenih osoba po županijama (stanje 31. prosinca
2012. godine)
Županija UKUPNO Žene Osobe do 24 g. Stručne osobe
Broj Udio Broj Udio Broj Udio
Zagrebačka 19.289 9.897 51,3 4.419 22,9 14.501 75,2
Krapinsko-zagorska 8.960 4.249 47,4 2.266 25,3 6.448 72,0
Sisačko-moslavačka 21.071 11.224 53,3 4.103 19,5 13.640 64,7
Karlovačka 11.918 6.765 56,8 2.046 17,2 8.110 68,0
Varaždinska 11.523 5.408 46,9 2.432 21,1 8.447 73,3
Koprivničko-križevačka 9.037 4.387 48,5 2.116 23,4 6.067 67,1
Bjelovarsko-bilogorska 12.911 6.038 46,8 3.083 23,9 8.506 65,9
Primorsko-goranska 20.935 11.630 55,6 3.537 16,9 16.651 79,5
Ličko-senjska 3.650 1.923 52,7 839 23,0 2.571 70,4
Virovitičko-podravska 10.887 5.653 51,9 2.566 23,6 7.177 65,9
Požeško-slavonska 7.187 3.858 53,7 1.790 24,9 5.200 72,4
Brodsko-posavska 18.548 10.432 56,2 4.307 23,2 13.050 70,4
Zadarska 12.353 6.884 55,7 2.226 18,0 9.452 76,5
Osječko-baranjska 37.426 20.221 54,0 7.965 21,3 26.180 70,0
Šibensko-kninska 9.020 4.910 54,4 1.804 20,0 6.940 76,9
Vukovarsko-srijemska 21.615 11.436 52,9 4.900 22,7 15.491 71,7
Splitsko-dalmatinska 48.674 27.156 55,8 9.163 18,8 40.877 84,0
Istarska 10.742 5.764 53,7 1.803 16,8 7.941 73,9
Dubrovačko-neretvanska 9.040 4.883 54,0 1.713 18,9 7.617 84,3
Međimurska 8.040 4.204 52,3 1.831 22,8 5.280 65,7
Grad Zagreb 45.388 22.934 50,5 7.469 16,5 36.889 81,3
Ukupno 358.214 189.856 53,0 72.378 20,2 267.035 74,5
Izvor: HZZ (2012).
S obzirom na strukturu nezaposlenosti po županijama prema spolu, najveći udio žena u
ukupnom broju nezaposlenih krajem 2012. godine imale su Karlovačka i Brodsko-posavska
županija, te Splitsko-dalmatinska, Zadarska i Primorsko-goranska županija. Najveći udio
mladih u dobi do 24 godine u ukupnom broju nezaposlenih zabilježen je u Krapinsko-
zagorskoj, Požeško-slavonskoj i Bjelovarsko-bilogorskoj županiji. Naposljetku, najviši
udio stručnih osoba, tj. onih koji imaju završenu srednju, višu ili visoku školu, zabilježen je
u Dubrovačko-neretvanskoj i Splitsko-dalmatinskoj županiji, te u Gradu Zagrebu.
(5) Kretanje i sastav nezaposlenosti prema njezinu trajanju
Od ukupnog broja nezaposlenih krajem 2012. godine njih 43,0% bilo nezaposleno do 6
mjeseci, a 42,1% dulje od jedne godine. U usporedbi s prethodnom godinom, broj
nezaposlenih do 3 mjeseca povećao se 4,9%, broj nezaposlenih 3 do 6 mjeseci povećao se
28
čak 45,3%, a broj nezaposlenih od 9 do 12 mjeseci povećao se 34,7%. Može se zaključiti,
dakle, da je opseg kratkotrajne nezaposlenosti značajno porastao.
Tablica 9. Nezaposlene osobe prema trajanju nezaposlenosti (stanje 31. prosinca 2011.
i 2012. godine)
Trajanje nezaposlenosti 2011. 2012. Indeks
2012./2011. Broj % Broj %
Do 3 mjeseca 89.269 28,3 93.606 26,1 104,9
Od 3 do 6 mjeseci 41.474 13,1 60.250 16,8 145,3
Od 6 do 9 mjeseci 24.979 7,9 26.733 7,5 107,0
Od 9 do 12 mjeseci 19.781 6,3 26.645 7,4 134,7
Od 1 do 2 godine 52.176 16,5 61.009 17,0 116,9
Od 2 do 3 godine 27.907 8,8 29.483 8,2 105,6
Više od 3 godine 59.852 19,0 60.488 16,9 101,1
Ukupno 315.438 100,0 358.214 100,0 113,6
Izvor: HZZ (2012).
S obzirom na trajanje nezaposlenosti prema spolu, udio nezaposlenih dulje od jedne godine
u ukupnom broju nezaposlenih muškaraca iznosio je 40,7%, a u ukupnom broju
nezaposlenih žena 43,4%. Dakle, udio dugotrajno nezaposlenih osoba u ukupnom broju
nezaposlenih bio je nešto veći u žena nego u muškaraca. Razlika između spolova osobito je
velika kod osoba koje su nezaposlene više od tri godine.
Tablica 10. Nezaposlene osobe prema trajanju nezaposlenosti i spolu
(stanje 31. prosinca 2012. godine)
Trajanje nezaposlenosti Ukupno Muškarci % Žene %
Do 3 mjeseca 93.606 45.282 26,9 48.324 25,5
Od 3 do 6 mjeseci 60.250 28.465 16,9 31.785 16,7
Od 6 do 9 mjeseci 26.733 13.067 7,8 13.666 7,2
Od 9 do 12 mjeseci 26.645 13.018 7,7 13.627 7,2
Od 1 do 2 godine 61.009 28.863 17,1 32.146 16,9
Od 2 do 3 godine 29.483 14.555 8,6 14.928 7,9
Više od 3 godine 60.488 25.108 14,9 35.380 18,6
Ukupno 358.214 168.358 100,0 189.856 100,0
Izvor: HZZ (2012).
Naposljetku, ako se trajanje nezaposlenosti promatra prema razini naobrazbe, uočavamo da
je među osobama s nižom razinom obrazovanja veći udio dugotrajno nezaposlenih.
29
Tablica 11. Struktura nezaposlenih osoba prema trajanju nezaposlenosti i razini
obrazovanja (31. prosinca 2012. godine)
Trajanje
nezaposlenosti Ukupno
Bez škole i
nezavršena
osnovna
škola
Osnovna
škola
SŠ za
zanimanja
do 3 godine i
škola za KV i
VKV radnike
SŠ za
zanimanja u
trajanju od 4
i više godina
i gimnazija
Prvi stupanj
fakulteta,
stručni studij i
viša škola
Fakultet,
akademija,
magisterij,
doktorat
Do 3 mjeseca 26,1 13,7 20,6 26,4 27,7 34,3 37,7
Od 3 do 6 mjeseci 16,8 11,1 13,4 17,7 18,6 17,5 18,9
Od 6 do 9 mjeseci 7,5 6,1 6,6 7,3 7,8 9,3 8,8
Od 9 do 12 mjeseci 7,4 6,2 7,3 7,6 7,7 7,4 7,0
Od 1 do 2 godine 17,0 15,8 17,0 16,8 18,1 17,3 14,7
Od 2 do 3 godine 8,2 10,2 10,1 8,3 7,5 5,8 5,4
Više od 3 godine 16,9 37,0 24,9 15,8 12,6 8,4 7,5
Ukupno 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Kratkotrajna nezaposlenost
57,9 37,1 48,0 59,1 61,8 68,5 72,5
Dugotrajna
nezaposlenost 42,1 62,9 52,0 40,9 38,2 31,5 27,5
Izvor: HZZ (2012).
Tako je udio dugotrajno nezaposlenih (jednu godinu i više) u ukupnom broju nezaposlenih
bez škole i s nezavršenom osnovnom školom iznosio 62,9%, a sa završenom osnovnom
školom 52,0%. Udio dugotrajno nezaposlenih bio je još manji u osoba s trogodišnjom
odnosno četverogodišnjom srednjom školom (40,9% odnosno 38,2%). Najmanji udio
dugotrajno nezaposlenih imale su skupine nezaposlenih s višim odnosno visokim
obrazovanjem (31,5% odnosno 27,5%). Stoga se može zaključiti da, premda se broj
nezaposlenih s višom i visokom naobrazbom bitno povećao, razina naobrazbe još uvijek
značajno utječe na trajanje nezaposlenosti.
Iz navedenog statističkog pregleda moguće je donijeti opći zaključak da je u Republici
Hrvatskoj dugotrajna nezaposlenost (pretežito strukturnog karaktera) značajan problem,
koji većinski zahvaća osobe nižeg stupnja obrazovanja, žene te starije dobne skupine.
Prisutna je i značajna teritorijalna neravnoteža u distribuciji nezaposlenosti: ona je viša u
istočnoj i južnoj Hrvatskoj u odnosu na Grad Zagreb i druge razvijenije županije.
Posljednjih godina došlo je ujedno i do značajnog rasta nezaposlenosti mladih,
visokoobrazovanih osoba, što je moguće povezati sa stanjem gospodarske stagnacije te koja
se može razviti u dugotrajnu (stagnacijsku) nezaposlenost. Navedene kategorije, koje su
tako značajno zastupljene u hrvatskoj populaciji nezaposlenih, su ujedno i preferirane ciljne
skupine za sudjelovanje u mjerama aktivne politike tržišta rada (tzv. „tvrda jezgra
nezaposlenih“), što opravdava njihovu značajniju primjenu.
30
3. MJERE AKTIVNE POLITIKE TRŽIŠTA RADA
Radi boljeg razumijevanja uloge aktivnih politika na tržištu rada u ovome poglavlju
prikazuje se povijesni, polit-ekonomski i institucionalni razvoj te koncepcije (posebice u
europskom kontekstu), sistematiziraju se i objašnjavaju mjere koje se primjenjuju u okviru
aktivne politike te metode ocjene njihove učinkovitosti, i to kroz sljedeće tematske cjeline:
1) Determinante razvoja programa aktivne politike tržišta rada, 2) Klasifikacija mjera
aktivne politike tržišta rada, te 3) Metode ocjene učinkovitosti mjera aktivne politike tržišta
rada.
3.1. Determinante razvoja programa aktivne politike tržišta rada
Mjere aktivne politike tržišta rada (u nastavku: APTR) već dugo se primjenjuju kao
instrument tržišta rada u razvijenim zemljama. Keynes je još 1930-ih godina te mjere
preporučio vladama razvijenih zemalja u borbi protiv nezaposlenosti. U početku su mjere
APTR-a bile konstruirane u skladu s tadašnjim konceptom „upravljanja agregatnom
potražnjom“ i keynesijanskim pristupom ekonomskoj politici. Država je investicijskom
aktivnošću poticala agregatnu potražnju te tako poticala i gospodarski rast. Aktivna politika
tržišta rada uklapala se u tadašnji model na način da je potičući ponudu rada osiguravala
amortizere potencijalnom rastu nadnica i inflacije. Međutim, u novije vrijeme mjere APTR-
a služe ponajprije kao sredstvo u borbi protiv nezaposlenosti te kao mjere za povećanje
zapošljivosti specifičnih kategorija nezaposlenih s otežanom mogućnošću zapošljavanja,
tzv. „tvrdu jezgru nezaposlenih“ (Babić, 2003), te ih se može svrstati u politike na strani
ponude (Obadić, 2009). Osnovni ciljevi tih politika i institucija na tržištu rada najčešće su:
(1) smanjivanje nezaposlenosti, (2) smanjivanje segmentacije na tržištu rada i smanjivanje
nepovoljnog položaja rizičnih grupa, (3) promoviranje regionalne, kvalifikacijske i
sektorske mobilnosti te (4) porast produktivnosti rada. Smatra se da su aktivne politike
posebno bitne u vrijeme strukturnih promjena u gospodarstvu (Obadić, 2009).
31
U europskom kontekstu primjenu i razvoj mjera aktivne politike zapošljavanja moguće je
pratiti kroz tri vala, prvi nakon Drugog svjetskog rata, drugi nakon naftne krize 1980-ih
godina i treći val od devedesetih godina prošlog stoljeća kada značajniji poticaj razvoju
APTR-a donosi sastanak o zapošljavanju u Luksemburgu 1997. godine. Od spomenutog
sastanka mjere APTR-a potiču se u okviru Europske strategije zapošljavanja, a kroz
otvorenu metodu koordinacije zemlje članice donose nacionalne akcijske planove
zapošljavanja u kojima značajno mjesto zauzimaju aktivne politike zapošljavanja (Babić,
2003). Tako se i u novoj Europskoj strategiji zapošljavanja koja se temelji na najnovijoj
strategiji europskog razvoja „Europa 2020“ ponovno naglašava značaj i važnost učinkovite
aktivne politike tržišta rada i njenog doprinosa porastu zaposlenosti (EU, 2013).
Većina stručnjaka (Bonoli, 2010) iz ovog područja je suglasna da primjena aktivne politike
tržišta rada u današnjem smislu u Europi prvo počinje u Švedskoj 1951. godine i taj prvi val
aktivnih programa zapošljavanja poznat je pod nazivom Rehn-Meidner model prema
prezimenima dvojice utjecajnih švedskih sindikalnih ekonomista iz tog vremena. Glavni
ciljevi tih programa su bili: (1) osigurati dostignutu razinu jednakosti distribucije plaća, (2)
održati punu zaposlenost i (3) potpomoći modernizaciju švedske industrije. U to vrijeme
tržišta rada razvijenih zemalja karakterizira nedostatak kvalificirane radne snage neophodne
za snažni razvoj industrije koji se tada događa te se u mjerama stavlja naglasak na
programe obrazovanja i ulaganja u ljudski kapital. Drugi značajan val mjera aktivne
politike zapošljavanja nastaje u kontekstu snažnog rasta nezaposlenosti 1980-tih godina
nakon tzv. „naftne krize“ koji je potaknuo vlade zemalja zapadne Europe da donesu
programe zapošljavanja sa naglaskom na poticanje zapošljavanja dugotrajno nezaposlenih,
te je fokus u programima pomaknut na mjere koje potiču potražnju za radom, za razliku od
prethodnog vala gdje je naglasak bio na usklađivanju obrazovne i kvalifikacijske strukture s
potrebama tržišta rada tj. intervencije sa strane ponude rada. Za treći val mjera koji počinje
ranih devedestih godina i traje do danas karakteristično je uvođenje, razvoj i puna primjena
pristupa „aktivacije“2 unutar APTR-a (Bonoli, 2010).
2 Osnovni cilj politika aktivacije jest poticanje ekonomske neovisnosti nezaposlenih osoba i njihovu resocijalizaciju i reintegraciju na
tržištu rada, kao alternativu dugotrajnoj nezaposlenosti i ovisnosti o raznim oblicima socijalnih transfera.
32
Gallie i Paugam (2000) s obzirom na karakteristike primijenjenih politika tržišta rada i
zaštite od nezaposlenosti identificiraju južnoeuropski model (Španjolska, Grčka, Portugal i
Italija) u kojem je uloga APTR-a mala; u zemljama liberalnog socijalnog režima (SAD,
Velika Britanija i Irska) nalaze da su programi APTR-a zanemarivi; u kontinentalnim
europskim zemljama (Njemačka, Nizozemska, Belgija i Francuska) mjere APTR-a imaju
značajnu ulogu sa značajnim izdvajanjima, dok najznačajniju ulogu i najviša izdvajanja
nalaze unutar skandinavskog univerzalističkog režima (Danska i Švedska).
Iako se mjere APTR-a u europskim zemljama koriste prije svega kao instrument
ublažavanja nezaposlenosti, te kao mjere kojima se nastoji povećati zapošljivost ciljanih
skupina nezaposlenih Armingeon (2007: 928) navodi i šire društvene ciljeve od prethodno
spomenutih. Smatra da se mjere APTR-a mogu upotrijebiti od strane nositelja odlučivanja
za: kozmetičko smanjivanje nezaposlenosti, poboljšanje socijalne integracije pripadnika
marginalnih skupina na tržištu rada, te da one pretvaraju i povezuju pasivne instrumente s
aktivnom politikom u aktivacijski pristup. Stoga isti autor zaključuje da rezultate aktivne
politike tržišta rada s obzirom na spomenute ciljeve treba promatrati u širem kontekstu od
onog što obično donose standardne evaluacijske analize. Prema istom autoru mjere APTR-a
mogu pozitivno utjecati na socijalnu koheziju i socijalnu sigurnost, iako u potpunosti i ne
uspiju u osnovnom cilju povećanja zapošljivosti. U tom smislu i Kerovec (1994) smatra da
sudionici tih mjera, posebice mladi, upotpunjuju bazne vještine, uvode se u rad i stječu
osnovno radno iskustvo, što sigurno utječe na poboljšanje njihove pozicije na tržištu rada,
bez obzira na činjenicu da je zaposlenost ostvarena pomoću aktivnih mjera ponekad samo
privremenog karaktera.
Kada se promatraju determinante razvoja aktivne politike tržišta rada osim spomenutih
polit-ekonomskih i strukturnih determinanti razdoblja visoke nezaposlenosti Bonoli (2010)
navodi još i institucionalne determinante razvoja te utjecaj difuzije ideje APTR-a od strane
nadnacionalnih institucija, prvenstveno OECD-a i EU, te učenja na primjeru drugih u
europskom kontekstu. Iako područje komparativnih javnih politika obiluje brojnim
prijepornim pitanjima i teorijama, ipak malo je onih koja izazivaju tolike kontroverze kao
pitanje političkih determinanti APTR-a. Od institucionalnih faktora koji određuju APTR
33
Bonoli (2010) navodi da su različiti institucionalni režimi imali bitno različite pretpostavke
za uvođenje aktivne politike i pristupa aktivacije u politike tržišta rada. Prema spomenutom
autoru primjerice Bismarckov model socijalne države se u početnoj fazi primjene pristupa
aktivacije u politici tržišta rada teže nosio sa zahtjevima „obveze i uvjetovanosti“ (tzv.
pristup „mrkve i batine“ u domeni korištenja raznih oblika naknada za nezaposlenost, gdje
se pristup uvjetuje sudjelovanjem u aktivnim programima zapošljavanja) koji su temeljna
karakteristika aktivne politike tržišta rada. S druge strane, bolju početnu poziciju imao je
skandinavski univerzalistički model gdje se prava temelje na statusu građanstva i
financirana su dominatno iz općih poreza pa je načelo aktivacije bilo lakše implementirati.
Tako je prema Bonoliu (2010) ovim modelskim razlikama moguće djelomice objasniti i
današnje razlike u razini izdvajanja i intenzitetu primjene spomenutih mjera u europskom
kontekstu u kojem po izdvajanjima u programe APTR-a prednjače svakako skandinavske
zemlje, iako se posljednjih godina te razlike smanjuju te se, u skladu s pristupom difuzije
ideja i učenja iz iskustva drugih, i zemlje kontinentalne Europe danas bitno više oslanjaju
na programe APTR-a i primjenjuju politiku aktivacije te se razlike u izdvajanjima za
programe APTR-a između skandinavskih zemalja i zemalja kontinentalne Europe koje
pripadaju konzervativnom/korporativnom modelu socijalne države smanjuju.
Dokument (EU, 2013) koji razmatra novu ulogu mjera APTR-a u okviru najnovije
strategije „Europa 2020“ upućuje na to da će aktivna politika zapošljavanja i ubuduće imati
značajnu ulogu u politikama tržišta rada zemalja Europske unije. U istom dokumentu osim
prethodno spomenutih ciljeva poticanja zapošljivosti i zapošljavanja navodi se da je jedna
od ključnih uloga APTR-a osiguravanje sigurnije tranzicije u uvjetima intenzivnih
tehnoloških i društvenih promjena, koje bi trebale povećati konkurentnost nacionalnih
gospodarstava.
Iz prethodno navedenog moguće je iznijeti ocjenu da programi APTR-a osim standardnih
ciljeva poticanja zapošljavanja, aktivacije, socijalnog uključivanja dobivaju i nove
naglaske. To se prije svega odnosi na činjenicu da se s njima računa kao određenim
neophodnim instrumentom osiguranja „prilagodbe“ zastarjelih znanja i vještina te
34
kvalifikacijske strukture radne snage, a koje zastarijevaju zbog intenzivnih tehnoloških
promjena i sve intenzivnije globalne konkurencije. Tako sve veći poticaj za ulaganje u
programe APTR-a s jedne strane dolazi iz smjera tržišta i vanjskog okruženja koje inicira
sve brže tehnološke promjene i konkurentske pritiske uslijed kojih zastarijevaju znanja i
vještine, ali i iz unutarnjeg okruženja zbog potrebe osiguravanja sigurnije tranzicije
pogođenim sektorima i radnicima te očuvanja i podizanja nacionalne konkurentnosti
održavanjem konkurentne radne snage.
3.2. Klasifikacija mjera aktivne politike tržišta rada
Politike na tržištu rada obuhvaćaju skup raznolikih mjera, ali njihov je temeljni cilj
poboljšanje tzv. matching procesa (tj. uparivanja kompatibilne ponude i potražnje za
radom), npr. mjerama poput javnog posredovanja u zapošljavanju, ili distribucijskih
aspekata na tržištu rada, koji se ostvaruju mjerama za obučavanje dugotrajno nezaposlenih
osoba za poslove koje su mogle popuniti nezaposlene osobe s većom razinom kvalifikacija
(Obadić, 2003). Te politike se financiraju iz proračunskih sredstava ili iz posebnih fondova
za zapošljavanje. Iako ih najčešće provode javni uredi za zapošljavanje (Boeri i Edwards,
1998), može se zamijetiti kako se barem neke od tradicionalnih funkcija ureda izdvajaju iz
njegova okvira, a u posljednje se vrijeme razvijene zemlje odlučuju uvesti sve više privatne
inicijative u ta područja.
Obzirom na već dulju povijest te široku primjenu mjera aktivne politike tržišta rada
posebice u zemljama OECD-a i europskim zemljama moguće je pronaći brojne primjere
sistematiziranja mjera, a u nastavku se donosi prikaz dviju odabranih sistematizacija.
Prva poznatija klasifikacija i utjecajnija shema mjera APTR-a je ona OECD-a iz 1993. koja
i danas dobro oslikava čime se aktivna politika tržišta rada bavi. Ona razlikuje pet glavnih
grupa mjera aktivne politike (OECD, 1993; Babić, 2003):
35
1. javne ustanove zapošljavanja i uprava – njihova uloga je da pomažu nezaposlenima u
procesu traženja zaposlenja pružajući im usluge savjetovanja i informirajući ih o
slobodnim radnim mjestima, te da upravljaju i reguliraju u koordinaciji s drugim
upravnim tijelima naknadu za nezaposlene, visinu i uvjete koje osoba treba ispunjavati
da bi se mogla kandidirati za naknadu.
2. mjere obrazovanja – obuhvaćaju financiranje programa obrazovanja i prekvalifikacije,
stručnog usavršavanja kao i specijalne dodatke za sudionike tih mjera; mogu se
razvrstati u mjere za nezaposlene, mjere za one kojima prijeti nezaposlenost i mjere za
zaposlene.
3. mjere za mlade osobe – posebno su usmjerene na mlade osobe, koje tek stupaju u radni
odnos; mogu se razvrstati na obrazovne i mjere poticanja zapošljavanja mladih osoba te
mjere za pripravnike, koje su usmjerene onim mladima koji napuštaju obrazovni proces
i ulaze na tržište rada.
4. subvencioniranje zapošljavanja se može razvrstati na tri osnovna modaliteta:
subvencije za zapošljavanje koje se plaćaju privatnim poslodavcima kako bi ih se
stimuliralo na zapošljavanje, financijska pomoć (u smislu povoljnih uvjeta) za one
nezaposlene koji žele pokrenuti vlastiti posao i neposredno kreiranje novih radnih
mjesta kroz javne radove i slične programe.
5. mjere za grupe s otežanim faktorom zapošljavanja – mjere koje se koriste za poticanje
zapošljavanja osoba sa specifičnim problemima (osobe s invaliditetom, branitelji, bivši
ovisnici i zatvorenici i sl.) bilo u obliku pripomoći pri povratku na posao ili integraciji
na prvo radno mjesto te također uključuju i donošenje posebnih radno-pravnih zaštitnih
odredbi za ove skupine.
Iako i danas ova klasifikacija u bitnom dijelu dobro sistematizira programe i mjere APTR-a
koji se provode u europskim zemljama ipak postoje i recentnije klasifikacije koje uvažavaju
i određene promjene koje se događaju nakon uvođenja i promocije politika aktivacije od
sredine posljednjeg desetljeća dvadesetog stoljeća. Jedna od takvih recentnijih
sistematizacija je i ona Kluvea (2006) koja donosi nešto drugačiju klasifikaciju programa
APTR-a i koja navodi četiri temeljne grupe mjera:
36
1. mjere obrazovanja i usavršavanja – sve mjere koje su usmjerene na osnaživanje
ljudskog kapitala;
2. poticaji i subvencije usmjereni pretežito privatnom sektoru – tu spadaju subvencije
plaća privatnim poslodavcima ili bespovratni zajmovi za poticanje poduzetništva i
samozapošljavanje;
3. programi direktnog zapošljavanja i kreiranja radnih mjesta usmjereni na javni sektor i
4. usluge službe zapošljavanja i sankcije – obuhvaća sve mjere usmjerene podizanju
učinkovitosti u fazi potrage za zaposlenjem kao što su savjetovanje i praćenje te pomoć
u potrazi za poslom, ali i monitoring i sankcije u slučaju neispunjenja obveza od strane
nezaposlenih.
Bonoli (2010) donosi jednu generalnu ocjenu brojnih pokušaja sistematizacije te navodi da
je moguće uočiti određenu dihotomiju kod većine sistematizacija a koja se očituje u tome
da bi se sve programe APTR-a moglo razvrstati u dvije temeljne podskupine mjera: prva bi
uključivala one programe koji su usmjereni na investicije u ljudski kapital, a druga bi
uključivala različite pristupe poticanju aktivacije temeljem „pozitivnih“ i „negativnih“
motivatora.3
3.3. Metode ocjene učinkovitosti mjera aktivne politike tržišta rada
Interes za mjere aktivne politike i efekte koje one uzrokuju na tržištu rada je velik zato što
se radi o važnom segmentu socijalne politike koji proizvodi socijalne, ali i ekonomske
učinke, te stoga ne iznenađuje veliki broj učinjenih evaluacijskih studija aktivnih mjera
kojima se procjenjuju njihovi učinci. U literaturi je moguće identificirati tri najraširenija
pristupa evaluaciji programa APTR-a (Kluve, 2010):
3 Primjerice, subvencije za zapošljavanje primjer su pozitivnog motivatora za pristup poticanja aktivacije, a primjer negativnih motivatora
za aktivaciju brisanje iz evidencije nezaposlenih koji ne poštuju ugovorne obveze. Neki drugi autori (Kluve, 2006) govore o uporabi
pristupa „mrkve i batine“ u politici aktivacije.
37
a) Evaluacija na individualnoj mikro-razini, kojom se pokušava ocijeniti efekte aktivne
politike zapošljavanja na razini nezaposlenih pojedinaca koji su bili sudionici programa.
Ovaj tip evaluacije nastoji izmjeriti utjecaj sudjelovanja u programu ocjenom
individualne djelotvornosti mjera: ispituje se kako pojedina mjera utječe na povećanje
pojedinačnih prilika za zapošljavanje i povećanje budućih zarada sudionika programa.
Obično se ocjena donosi u usporedbi s kontrolnom skupinom ispitanika (sličnih
karakterističnih obilježja) koji nisu sudjelovali u programu.4
b) Makro-pristup u evaluaciji APTR-a pokušava izmjeriti neto učinke programa na
agregatnoj razini. Cilj je dati odgovor na pitanje kako se provođenje programa
odražava na kretanja ukupne zaposlenosti i nezaposlenosti, pri čemu se pokušavaju
ocijeniti mrtvi teret5 programa te supstitucijski6 i zamjenski7 efekt. Za taj drugi tip
ocjena koriste se makro-ekonometrijske metode.
c) Meta-pristup je noviji pristup u evaluaciji programa APTR-a u kojem se pokušavaju
sumirati rezultati većeg broja prethodnih evaluacijskih studija te sumiranjem nalaza
identificirati uspješne, manje uspješne i neuspješne programe. Poznatije meta-studije su
svakako Dar i Tzannatos (1999) u kojoj su sumirani rezultati stotinjak evaluacijskih
studija, te recentnija meta-analiza koju su proveli Card, Kluve i Weber (2010) koja
sumira rezultate 97 mikro-evaluacijskih studija.
U nastavku slijede prikazi rezultata spomenutih meta-studija o uspješnosti pojedinih
programa APTR-a te jednog istraživanja o učinkovitosti programa APTR-a s obzirom na
stanje gospodarskog ciklusa u kojem se programi izvode.
4 Evaluacija ovog tipa provedena je za program javnih radova u Hrvatskoj od 1999.–2000. godine (Dorenbos et al., 2002) i sumarna
ocjena je da iako javni radovi u pravilu ne doprinose povećanju zapošljivosti sudionika, ipak su oni olaškavali egzistenciju sudionicima i
pozitivno utjecali na njihovo psihološko stanje.
5 Mrtvi teret predstavlja vjerojatnost zapošljavanja nezaposlene osobe i bez postojanja mjere.
6 Supstitucijski efekt se javlja kad poslodavac zaposli radnika koji ima pravo na subvenciju na račun radnika koji nema to pravo (nije u
ciljanoj skupini).
7 Zamjenski efekt se javlja kad se povećava proizvodnja u poduzećima ili granama u kojima se potiče zapošljavanje subvencioniranjem, a
istovremeno smanjuje proizvodnja u poduzećima ili granama koje nemaju pravo na subvencioniranje.
38
Prva meta-analiza (Dar i Tzannatos, 1999) je sumirala rezultate oko 100 evaluacijskih
studija od kojih se najveći broj bavio zemljama OECD-a, ali bilo je i onih koje su
obuhvaćale tranzicijske zemlje (Mađarska, Češka, Poljska) i neke zemlje u razvoju. U
nastavku su prezentirani temeljni sumarni zaključci o pojedinim programima i mjerama
prema nalazima ove studije.
Često korištena mjera sufinanciranja plaća se ne čini efikasnom u ponovnoj reintegraciji
nezaposlenih na tržište rada. Međutim, pažljivijim odabirom ciljanih skupina mogu se
smanjiti, ali ne i potpuno izbjeći negativni efekti koje uzrokuje ova mjera kao što su mrtvi
teret, supstitucijski efekt i zamjenski efekt. Ova mjera može pomoći onim kategorijama
nezaposlenih koje su teže zapošljive, zatim nezaposlenima koji žive u nerazvijenim
područjima i onim nezaposlenima koji dolaze iz industrija koje su u procesu „odumiranja“
(Dar i Tzannatos, 1999).
Mjera financijska pomoć za samozapošljavanje ili pokretanje vlastitog posla pokazala se
efikasnom posebno u tranzicijskim zemljama, gdje je unijela dodatni poticaj pokretanja i
razvoja novih poduzeća. Također, zaključak spomenute studije za mjeru kreiranje radnih
mjesta / javni radovi je da te mjere mogu biti korisne jedino kao sredstvo potpore prihoda
za nezaposlene sa slabijim obrazovanjem ili mogu biti pridodane skupini mjera unutar
mreže socijalne sigurnosti i pristupa socijalnog uključivanja (Dar i Tzannatos, 1999).
Ova studija sugerira da je mjera pomoć i savjetovanje pri potrazi za poslom jedna od
najjeftinijih i najučinkovitijih mjera aktivne politike zapošljavanja jer većini nezaposlenih
uvelike koriste stručni savjeti zaposlenih stručnjaka javnih zavoda za zapošljavanje, a koji
su vezani uz vještine traženja zaposlenja, savjetovanja u pogledu potencijala za
zapošljavanje ili preporuka za prekvalifikaciju ako su ti potencijali za pojedine nezaposlene
niski zbog zastarjelih znanja i vještina (Dar i Tzannatos, 1999), iako valja napomenuti da su
te mjere učinkovitije u razdobljima konjunkture (Kluve, 2006).
Mjera obrazovanje i obuka na poslu u određenim se slučajevima pokazala djelotvornom i u
zemljama OECD-a i u tranzicijskim zemljama. Prema većini istraživanja, ta mjera daje
39
najbolje rezultate kada je gospodarstvo u fazi uzleta, ali nije osobito učinkovita kada je
gospodarstvo u recesiji. Za uspjeh ove mjere potreban je pozoran odabir ciljane skupine
sudionika kako bi se uspjele ublažiti neusklađenosti ponude i potražnje na tržištu rada (Dar
i Tzannatos, 1999).
Nešto recentniji uvid u rezultate evaluacijskih studija donose Card i suradnici (Card et al.,
2010). U njihovom radu analizirano je 97 evaluacijskih studija programa APTR-a koje su
provođene pretežito u europskim zemljama u periodu 1995.–2007. Spomenuta meta-
analiza, kao i prethodno navedena, kao najuspješniji program ocjenjuje program pomoći i
savjetovanja u potrazi za poslom, dok su se programi poticanja zapošljavanja u javnom
sektoru pokazali neučinkovitima. Program obrazovanja na radnom mjestu ili ustanovi su
učinkoviti u srednjem roku, dok se u kratkom roku često pokazuju neučinkovitima.
Ova meta-analiza donosi i neke nove nalaze koji se odnose na to da zavisna varijabla kojom
se mjeri učinkovitost bitno određuje rezultate evaluacije programa u smislu konačne ocjene
učinkovitosti programa. Istraživanje pokazuje da se vjerojatnost učinkovitosti za neki
program povećava ako se kao zavisna varijabla koristi vrijeme provedeno u nezaposlenosti,
dok se vjerojatnost da se neki program ocijeni učinkovitim u evaluaciji smanjuje ako se kao
zavisna varijabla koriste podaci o utjecaju programa na povećanje zaposlenosti ili plaća
(Card et al., 2010).
Također, doprinos ove studije je što donosi mogućnost razdvajanja dugoročnih i
kratkoročnih efekata programa i ocijenjenih rezultata. Rezultati pokazuju kako se protokom
vremena, tj. u dužem roku – 2 ili 3 godine nakon provođenja programa – povećava broj
učinkovitih programa za razliku od kraćeg roka do 1 godine u kojem je veća vjerojatnost
negativnih (neučinkovitih programa) i nesignifikantnih ocjena. Posebice je ta razlika u
utjecaju roka na krajnji rezultat prisutna kod programa obrazovanja što je očekivano, jer
nakon što prođu programe obrazovanja, prekvalifikacije ili doškolovavanja veći broj
pojedinaca posao nalazi u periodu prve tri godine, a manji broj odmah u prvoj godini nakon
sudjelovanja u programu (Card et al., 2010).
40
Ovakvi rezultati su u suglasju i s istraživanjem koje je provela Nordlund (2011) o
učinkovitosti mjera aktivne politike zapošljavanja s obzirom na promjene u gospodarskom
ciklusu (u ovom slučaju švedskog gospodarstva). U analizi rezultata švedskog programa
aktivne politike zapošljavanja tijekom devedesetih godina, kad je švedsko gospodarstvo
prolazilo recesijsku fazu i poslije fazu oporavka, autorica temeljem empirijske analize
donosi zaključak o relativnoj učinkovitosti programa APTR-a s obzirom na utjecaj
gospodarskog ciklusa.
U radu su testirane tri hipoteze. Prvom hipotezom se ispituje je li participiranje u
programima APTR-a u vrijeme recesije bolja opcija nego otvorena nezaposlenost, tj.
jednostavnije rečeno, imaju li programi APTR-a smisla i u vrijeme recesije i treba li ih i
tada provoditi (Nordlund, 2011). Ovako postavljena hipoteza pokušava ispitati uvriježeno
mišljenje da je u situaciji visoke nezaposlenosti i niske potražnje na tržištu rada
sudjelovanje u programima APTR-a neučinkovito te se treba okrenuti pasivnim
programima.
Autorica koristeći švedske podatke o sudjelovanju i rezultatima APTR-a u periodu 1993.–
1998. dokazuje svoju prvu hipotezu (Nordlund, 2011: 51) i zaključuje da nema opravdanja
za bojazan da su programi APTR-a i sudjelovanje u njima tijekom recesije neučinkoviti
kako za pojedinca tako i za društvo, nego vrijedi suprotno: vještine, znanja i iskustva koja
se steknu sudjelujući u programima APTR-a od bitnog su utjecaja za poboljšanje položaja
na tržištu rada njihovim sudionicima.
Najzanimljiviji uvid donosi treća hipoteza, kojom se ispitivala relativna učinkovitost
programa APTR-a u recesiji i glasila je: programi obrazovanja postižu bolje rezultate od
programa usmjerenih zapošljavanju u vrijeme recesije dok obrnuto vrijedi za period
gospodarskog rasta (Nordlund, 2011: 46). Iako autorica navodi da rezultati empirijske
analize ne navode na prihvaćanje treće hipoteze u cijelosti (posebice njenog drugog dijela),
moguće je prihvatiti prvi dio hipoteze koji se odnosi na programe obrazovanja i ocjenu
njihove relativne učinkovitosti. Nordlund zaključuje da su upravo u fazi recesije programi
obrazovanja unutar programa APTR-a relativno učinkovitiji u podizanju zapošljivosti od
41
drugih programa i mogu imati ulogu „premosnice“ između faze recesije i faze oporavka, a
argumentacija je da se učinkovitost programa obrazovanja tj. zapošljivost sudionika ovih
programa povećava s protokom vremena, kako sugeriraju i rezultati meta-studije Carda i
suradnika (2010). Na taj način, iako mjere aktivne politike, same po sebi, ne dovedu do
značajnog smanjenja nezaposlenosti, mogu biti pokretač procesa dinamiziranja tržišta rada,
što u fazi gospodarske ekspanzije može rezultirati pozitivnim makroekonomskim efektom
smanjenja nezaposlenosti.
Analize i evaluacije aktivnih mjera u praksi mogu podcijeniti stvarne rezultate koji su
postignuti tim mjerama jer one imaju i posredne učinke. To se posebno odnosi na one mjere
kojima je glavni cilj povećanje zapošljivosti nezaposlenih. Mjerama aktivne radne politike
povećava se ponuda rada, čime se poboljšava perspektiva zapošljavanja ciljanih skupina
nezaposlenih koji bi inače bez tih mjera napustile kategoriju radne snage, smanjujući tako
ponudu rada. Kao rezultat mjera konkurencija za zaposlenje bi se trebala povećati, smanjio
bi se pritisak na rast nadnica (uz pretpostavku njihove fleksibilnosti) i stimuliralo bi se
zapošljavanje. Pozitivni učinci na makrorazini trebali bi se pojaviti u obliku pozitivnog
utjecaja na proizvodnost (rezultat obrazovnih djelatnosti i obuke na poslu), smanjenja
izdataka za naknade za nezaposlenost, smanjene stope kriminalnih djela te smanjenja
zdravstvenih troškova povezanih s dugotrajnom nezaposlenošću. Konačno, ako se ukupna
zaposlenost (u smislu broja zaposlenih osoba i stope zaposlenosti) i ne poveća, ali ako je
zamijenjen manje produktivan radnik, trebao bi se javiti porast produktivnosti. Slično tome,
ako je radnik s vještinama koje su visokovrednovane i cijenjene na tržištu rada zamijenjen
radnikom jednake produktivnosti ali slabijeg tržišnog profila, ostvaruju se pozitivni učinci
u smislu jednakosti (Babić, 2003).
Navedeni nalazi imaju značajne implikacije za odabir mjera aktivne politike tržišta rada u
Republici Hrvatskoj, uzevši u obzir višegodišnju gospodarsku recesiju te stanje na tržištu
rada prikazano u prethodnom poglavlju, iz kojeg proizlazi strukturna uvjetovanost
nezaposlenosti te prisutnost „čvrstih jezgri“ nezaposlenosti, na koje bi bilo poželjno
djelovati učinkovitim aktivnim mjerama.
42
4. AKTIVNA POLITIKA ZAPOŠLJAVANJA U REPUBLICI HRVATSKOJ
Situacija u pogledu izdvajanja sredstava i obuhvata nezaposlenih aktivnim mjerama u
Republici Hrvatskoj značajno se razlikuje od one u većini europskih zemalja. Većina
dosadašnjih istraživanja aktivne politike zapošljavanja u Hrvatskoj (cfr.: Babić, 2003;
Obadić, 2003; Matković, 2008; Matković et al., 2012; Babić, 2012) upozorava na određene
probleme u samom pristupu i kreiranju mjera, nedostatku i nepostojanju evaluacije
učinkovitosti programa, nekonzistentnosti i diskontinuitetu u politici zapošljavanja s
postojanjem vremenskog jaza u provođenju politike zapošljavanja. Postavlja se i pitanje
koliko aktivna politika tržišta rada u Hrvatskoj prati europske tendencije, kako u pogledu
strateških opredjeljenja, financiranja, ali i istraživačkih rezultata o učincima pojedinih
mjera.
U nastavku rada daje se pregled dosadašnjih ciklusa mjera aktivne politike zapošljavanja u
Republici Hrvatskoj, ocjenjuje se njihova efikasnost s obzirom na utrošena sredstva,
obuhvat i utjecaj na kretanje nezaposlenosti ciljanih skupina te se iznose prijedlozi za
poboljšanje procesa konceptualizacije i implementacije mjera i programa, i to kroz sljedeće
tematske cjeline: 1) Programi aktivne politike zapošljavanja u Republici Hrvatskoj, 2)
Ocjena mjera aktivne politike zapošljavanja u Republici Hrvatskoj te 3) Prijedlozi za
unapređenje aktivne radne politike u Republici Hrvatskoj.
4.1. Programi aktivne politike zapošljavanja u Republici Hrvatskoj
U Republici Hrvatskoj se mjere aktivne politike zapošljavanja počinju primjenjivati krajem
1992. godine. One su uključivale obrazovanje nezaposlenih i osoba s ugroženim radnim
mjestima, subvencioniranje zapošljavanja mladih bez radnog iskustva, branitelja i žrtava
rata. To je bio tzv. prvi val mjera (Matković, 2008) aktivne politike na tržištu rada
Republike Hrvatske koji je primjenjivan od 1993. do 1996. godine. U ljeto 1996. godine
zbog manjka sredstava ove mjere se gase te se u cijeloj 1997. godini u Hrvatskoj nije
provodila aktivna politika zapošljavanja. U 1998. godini se kreće s novim ciklusom mjera
43
koje je kreirala Vlada Republike Hrvatske temeljem Nacionalne politike zapošljavanja, a
mjere su uključivale subvencioniranje zapošljavanja vrlo širokog spektra nezaposlenih
osoba, programe stručnog osposobljavanja i programe javnih radova. Također i ovaj krug
mjera prestaje krajem ožujka 2000. godine zbog nedostatka sredstava (recesija 1999.
godine) te se programi aktivne politike zapošljavanja prekidaju do trećeg kvartala 2001.
godine (Kerovec, 2000).
U situaciji rekordne nezaposlenosti 2002. godine kada je bio evidentiran povijesno najveći
broj nezaposlenih osoba u Hrvatskoj (415.352) Vlada je pokrenula ambiciozni program
poticanja zapošljavanja. Mjere iz 2002. godine bile su podijeljene u šest programa (Babić,
2012). Prvi program nazvan „S faksa na posao“ poticao je zapošljavanje mladih
visokoobrazovanih osoba na razvojno-istraživačkim projektima, u državnoj upravi i javnim
poduzećima, sufinancirao zapošljavanje na područjima od posebne državne skrbi te
kreditirao samozapošljavanje. Drugi program „Iz učionice u radionicu“ bio je usmjeren
poticanju zapošljavanja mlađih osoba KV i VKV zanimanja bez radnog iskustva u
obrtništvu. Obrazovne aktivnosti kao što su uvođenje u posao, stručno osposobljavanje,
prekvalifikacija, doškolovanje te stručno usavršavanje za poznatog ili nepoznatog
poslodavca obuhvaćene su bile programom „Učenjem do posla za sve“. Četvrti program,
„Iskustvom do profita“, bio je usmjeren poticanju zapošljavanja starijih osoba i to ženskih
osoba iznad 45 i muških iznad 50 godina života. Peti program, „Šansa i za nas“, bio je
usmjeren zapošljavanju osoba s invaliditetom utvrđenim do 15. godine života, osoba sa
stečenim invaliditetom i osoba s faktorom otežane zapošljivosti. Posljednji program,
„Posao za branitelje“, bio je usmjeren na poticanje zapošljavanja nezaposlenih branitelja,
kao i nezaposlene djece i supružnika poginulih i nestalih hrvatskih branitelja (Babić, 2012).
Prema podacima Hrvatskog zavoda za zapošljavanje opisanim mjerama u spomenutom
periodu (od 2002. do 2005. godine) bilo je zaposleno 80.371 osoba te je na financiranje
njihovih poticaja bilo utrošeno 991.924.079 kuna ili oko 135 milijuna eura (HZZ, 2006).
Tijekom 2003. i 2004. godine je pripreman, a krajem 2004. godine i usvojen Nacionalni
akcijski plan zapošljavanja koji je bio usklađen sa smjernicama Europske strategije
44
zapošljavanja i kojim je bilo definirano nekoliko prioriteta u politici zapošljavanja. Ti
prioriteti su se odnosili na mjere koje su u fokusu imale dugoročno nezaposlene i dulje
nezaposlene mlade osobe (iznad 12 odnosno 6 mjeseci), te na intenziviranje i obogaćivanje
savjetodavnog rada s nezaposlenim osobama, izradu stabilno financiranog modela
obrazovanja i osposobljavanja spomenutih skupina nezaposlenih, te razvoj adekvatnih
tehnika praćenja nezaposlenih i osnaživanja u procesu traženja zaposlenja. U drugom djelu
nalazile su se mjere usmjerene unaprjeđivanju i modernizaciji organizacije HZZ-a,
subvencioniranje zapošljavanja dugotrajno nezaposlenih i probnoj provedbi workfare8
modela u Hrvatskoj (Babić, 2012). Za ove je mjere najvećim dijelom bio zadužen Hrvatski
zavod za zapošljavanje.
Od 2006. godine redovito se donose godišnji planovi za poticanje zapošljavanja usklađeni s
Europskom strategijom zapošljavanja te se od 2006. APTR provodi u okviru dolje
navedenih 7 mjera, a 2008. godine uvodi se i 8. mjera (Babić, 2012):
1. Sufinanciranje zapošljavanja mladih osoba bez radnog iskustva;
2. Sufinanciranje zapošljavanja dugotrajno nezaposlenih osoba;
3. Sufinanciranje zapošljavanja starijih nezaposlenih osoba (žene iznad 45 i muškarci
iznad 50 godina starosti);
4. Sufinanciranje zapošljavanja posebnih skupina nezaposlenih osoba;9
5. Sufinanciranje obrazovanja za poznatog poslodavca;
6. Financiranje obrazovanja za nepoznatog poslodavca;
7. Javni radovi, te
8. Javni radovi – pojedinačni projekti.
8 U workfare modelu korisnici moraju zadovoljiti određene uvjete glede sudjelovanja u aktivnim programima zapošljavanja kako bi
mogli nastaviti primati socijalne naknade. Uvjeti su najčešće kombinacija aktivnosti koje pospješuju zapošljivost pojedinaca (obuka,
prekvalifikacija, stažiranje i sl.) te društveno korisnog rada.
9 Mjerom su bili obuhvaćeni nezaposleni hrvatski branitelji, djeca i supružnici poginulih i nestalih hrvatskih branitelja, osobe s otežanim
faktorom zapošljavanja, nezaposleni samohrani roditelji malodobne djece, nezaposlene žene koje su prije ulaska u nezaposlenost koristile
prava porodnog dopusta za treće i svako sljedeće dijete, roditelji s 4 i više malodobne djece, invalidi, liječeni ovisnici, žene žrtve nasilja,
žrtve trgovanja ljudima, azilanti, bivši zatvorenici.
45
U 2009. godini počinje novi ciklus aktivnih mjera zapošljavanja (HZZ, 2010) na temelju
Zajedničkog memoranduma o prioritetima politike zapošljavanja. Nacionalnim planom za
poticanje zapošljavanja za 2009. i 2010. utvrđena su i osnovna načela javne politike
zapošljavanja. Programi su bili kreirani u smislu motiviranja, obrazovanja i sufinanciranog
zapošljavanja i usmjereni prema:
ženama primarne dobi (žene od 25 do 49 godina) nižeg ili neadekvatnog
obrazovanja,
nezaposlenim osobama (50+) i zaposlenim osobama kojima prijeti gubitak
zaposlenja,
mladim osobama koje su ispale iz sustava srednjoškolskog obrazovanja,
mladim osobama bez radnog staža i
dugotrajno nezaposlenim, uz posebno isticanje osoba s invaliditetom, žrtava
obiteljskog nasilja, samohranih roditelja, liječenih ovisnika, hrvatskih branitelja,
kao i osoba romske nacionalne manjine.
Posljednji (tj. tekući) ciklus mjera (Matković et al., 2012) Vlada je usvojila na sjednici 3.
veljače 2011. godine kada je donijela Odluku o prihvaćanju Nacionalnog plana za poticanje
zapošljavanja za 2011. i 2012. godinu. Nacionalni plan je u skladu s dokumentom i
ciljevima iz Zajedničkog memoranduma o prioritetima politike zapošljavanja, i podijeljen
je u tri skupine mjera.
Prva skupina mjera (koje se smatraju potporama zapošljavanju) u sklopu koje se nalazi 8
mjera, kojima se potiče (Matković et al., 2012):
zapošljavanje mladih, dugotrajno nezaposlenih osoba,
nezaposlenih osoba starijih od 50 godina,
nezaposlenih osoba s invaliditetom te
posebnih skupina nezaposlenih.
Druga skupina mjera se odnosi na mjere koje se smatraju potporama za usavršavanje, koja
uključuje (Matković et al., 2012):
46
potpore za sufinanciranje obrazovanja za novozaposlene osobe za koje nema na
tržištu kvalificirane radne snage, i
sufinanciranje obrazovanja zaposlenih u uvjetima uvođenja novih tehnologija, viših
standarda i promjene proizvodnog programa.
Treća skupina se odnosi na mjere za obrazovanje i zapošljavanje s ciljem povećanja
zapošljivosti nezaposlenih osoba, koja uključuje (Matković et al., 2012):
obrazovanje nezaposlenih
stručno osposobljavanje za rad bez zasnivanja radnog odnosa
javni radovi
potpora za očuvanje radnih mjesta
Tako utvrđene mjere, uz redefinirane kriterije za olakšano korištenje pojedinih mjera iz
nadležnosti Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, primjenjuju se i u 2013. godini. Navedene
mjere se minimalno razlikuju u odnosu na one oblikovane i implementirane ciklusom iz
2009. godine.
4.2. Ocjena mjera aktivne politike zapošljavanja u Republici Hrvatskoj
U nastavku je, temeljem dostupnih podataka o financiranju, obuhvatu ciljanih skupina te
realiziranih evaluacijskih istraživanja, učinjen komparativni prikaz efekata aktivne politike
zapošljavanja na hrvatskom tržištu rada u odnosu na kretanja u zemljama EU-27 i OECD-a,
kako bi se dobio bolji uvid u rezultate primjene APTR-a u Republici Hrvatskoj.
4.2.1. Financiranje mjera aktivne politike zapošljavanja
Izdaci za politike zapošljavanja na tržištu rada prije svega ovise o trenutnoj situaciji na
tržištu rada i broju nezaposlenih osoba koje bi htjele raditi. Udio izdataka za aktivne i
pasivne politike najčešće se povećava s porastom broja nezaposlenih.
47
Grafikon 4. Kretanje izdataka za aktivne i pasivne mjere i
stope nezaposlenosti (EU prosjek, 1985.–2004.)
Izvor: European Commission (2006: 130).
Grafikon 4. prikazuje korelaciju između izdataka za aktivne i pasivne mjere i stope
nezaposlenosti. Može se primijetiti da je nagib krivulje za pasivne mjere strmiji od nagiba
krivulje za aktivne mjere, s obzirom da izdaci u obliku naknada za nezaposlene slijede
mnogo više cikličke fluktuacije od aktivnih politika, koje su više diskrecijske prirode i
potrebno im je dulje da se implementiraju (European Commission, 2006). Općenito, zemlje
koje su velikodušne prema jednom obliku mjera takve su i prema drugome (Vidović, 2006).
Pearsonov koeficijent korelacije između izdataka za pasivne i aktivne mjere i stope
nezaposlenosti je, primjerice, tijekom 2005. godine u EU-15 iznosio 0,87 (Rovelli i Bruno,
2008: 6). Navedeni pokazatelji jasno govore kako izdaci za politike zapošljavanja rastu s
porastom broja nezaposlenih.
S druge strane, jedan od najvećih problema aktivnih politika na tržištu rada su upravo
financijske poteškoće, s obzirom da se one financiraju iz proračuna isto kao i pasivne
politike, ali tek s ostatkom sredstava nakon što su isplaćene sve naknade za nezaposlene.
Taj ostatak novca je ponekad skroman (Obadić, 2003). Unatoč tome, posljednja dva
desetljeća u zemljama OECD-a poticala se provedba aktivnih mjera na tržištu rada,
uglavnom na štetu smanjenja udjela pasivnih mjera.10 Naime, čini se da bi bilo učinkovitije
10 Glavna pasivna mjera je naknada za vrijeme nezaposlenosti, ali osim nje postoji i niz drugih.
48
da se sredstva za financiranje naknada za nezaposlene – koje često smanjuju motivaciju za
aktivnim traženjem posla11 – upotrijebe za financiranje programa kojima se poboljšava
zapošljivost nezaposlenih osoba te utječe na povećavanje njihovih budućih zarada.
Hrvatski zavod za zapošljavanje provodi glavninu programa APTR-a u Hrvatskoj te je
posebno korisno ispitati razine alociranih sredstava za tu namjenu u višegodišnjem
razdoblju, te ih usporediti sa sredstvima namijenjenim pasivnim mjerama (tj. naknadama za
nezaposlene). Podaci prikazani u tablici 12. govore o stabilno niskoj razini ulaganja u
programe aktivne politike zapošljavanja u prikazanih pet godina, koji se kreću između 96 i
367 milijuna kuna ili između 0,03% i 0,11% BDP-a. Razvidan je značajan pad izdvajanja
za financiranje APTR-a sa 137 milijuna kuna 2008. na 96 milijuna kuna 2009. godine (tj.
prve recesijske godine, što ukazuje na već spomenutu nekonzistentnost u provedbi mjera i
adekvatnom planiranju rashoda) te naknadan trend povećanja svih vrsta izdataka uslijed
značajnog rasta nezaposlenosti u razdoblju od 2010. do 2012. godine.
Tablica 12. Izdaci za aktivne mjere tržišta rada u Hrvatskoj od 2008. do 2012.
godine administrirane preko HZZ-a (u milijunima kuna i kao postotak
BDP-a u tekućim cijenama)
GODINA UKUPNI IZDACI HZZ-a
IZDACI ZA AKTIVNE
MJERE ZAPOŠLJAVANJA HZZ-a
Milijuna kuna % BDP-a Milijuna kuna % BDP-a
2008. 1160 0,34 137 0,04
2009. 1544 0,46 96 0,03
2010. 1922 0,59 200 0,06
2011. 2073 0,63 288 0,09
2012. 2088 0,63 367 0,11
Izvor: HZZ (2008a; 2009; 2010; 2011; 2012), DZS (2010; 2012) i vlastiti izračun.
Ova razina izdvajanja za aktivne programe tržišta rada koja se kretala između 0,03 i 0,11%
BDP-a karakterizira većinu dosadašnjih programa aktivne politike zapošljavanja u
Hrvatskoj, a jedino su se u godinama 2003., 2004. i 2005. izdvajanja približavala razini od
0,20% BDP-a (Babić, 2012), tj. znatno manje u odnosu na razvijene zemlje Europske unije
te OECD-a, što je vidljivo i u grafikonu 5. Takav trend niskih ulaganja u odnosu na ostale
11 U hrvatskoj praksi riječ je o svim novčanim i nenovčanim koristima od statusa nezaposlene osobe te bijeg u sivu ekonomiju.
49
zemlje Unije u suprotnosti je sa proklamiranim ciljevima Europske strategije zapošljavanja,
i preporuka o značajnijoj ulozi aktivnih politika u kontekstu primjene modela
fleksigurnosti, a za koji se i Hrvatska opredijelila.
Politike na tržištu rada u Hrvatskoj još uvijek su skoro u potpunosti usmjerene na pasivne
mjere, i to najviše u obliku naknada za nezaposlene. Aktivne politike su zastupljene u
manjem omjeru, kao i u nekim drugim novim članicama EU, a ukupni državni izdaci za
politike na tržištu rada posljednjih godina su znatno niži nego u starim članicama, gdje čine
oko 2 posto BDP-a (Babić, 2012). Isto tako, u većini članica EU izdaci za aktivne politike
čine otprilike jednu trećinu ukupnih izdataka za politike na tržištu rada (Matković, 2012),
dok je npr. u Hrvatskoj 2012. godine alocirano samo 17,4% raspoloživih sredstava za tu
namjenu. Izdvajanja za mjere APTR-a u Hrvatskoj, dakle, relativno mnogo zaostaju za
izdvajanjima razvijenih zemalja, dok su u usporedbi sa razvijenim tranzicijskim zemljama
izdvajanja lošija po svojoj strukturi (Obadić, 2009). Većina izdataka za mjere APTR-a u
Hrvatskoj odnose se na različite oblike izravnog subvencioniranja zapošljavanja dok se u
većini razvijenih i tranzicijskih zemalja najveći dio izdataka odnosi na financiranje
različitih oblika obrazovanja: obuka i usavršavanje (training) imaju najveći udio izdataka
za aktivne mjere (kontinuirano oko jedne trećine ukupnih izdataka za aktivne mjere) u
posljednjih dvadesetak godina (Matković, 2012).
Iz grafikona 5. (uz ograničenje nepotpunih vremenskih serija za EU-27 i OECD) primjetan
je značajan diferencijal u ulaganjima u APTR u Hrvatskoj i odabranim skupinama zemalja:
0,47 postotnih bodova BDP-a u odnosu na prosjek OECD-a te 0,43 u odnosu na prosjek
EU-27 2008. godine te 0,49 postotnih bodova u odnosu na OECD 2011. godine.
50
Grafikon 5. Izdaci za aktivne politike tržišta rada u zemljama EU-27, OECD-u
i RH (% BDP-a, za razdoblje od 2008. do 2012. godine)
Izvor: Izradio student prema podacima Eurostata (2013b), OECD-a (2013) i tablice 12.
Nešto detaljnija usporedba izdvajanja za financiranje programa APTR-a u europskom
prostoru može se učiniti i odražavajući klasifikaciju zemalja s obzirom na karakteristike
njihove politike tržišta rada i zaštite od nezaposlenosti, uključujući i nove članice kako bi
usporedba s Hrvatskom bila relevantna. Podaci prikazani u tablici 13. odražavaju nalaze
ranije izložene tipologije Gallia i Paugama (2000) te je razvidno da u europskom kontekstu
najviše na programe APTR-a izdvajaju zemlje univerzalističkog skandinavskog (socijalno-
demokratskog) modela, te zemlje kontinentalne Europe, dok nešto nižu razinu izdvajanja
bilježe zemlje južno-europskog modela, a najnižu razinu Velika Britanija kao predstavnica
liberalnog modela. Kada se pogleda prikazane podatke o razini izdvajanja za programe
APTR-a u bivšim socijalističkim zemljama, može se primijetiti da se s nešto višom razinom
izdvajaju Poljska, Mađarska i Slovenija, dok nešto nižu razinu usporedivu s Hrvatskom
imaju zemlje kao što su Estonija, Bugarska i Rumunjska. Hrvatska se sa svojom razinom
izdvajanja za programe APTR-a od oko 0,1% BDP-a nalazi bitno ispod europskog prosjeka
i u krugu je rijetkih zemalja koje imaju tako niska izdvajanja za programe APTR-a, poput
Bugarske i Rumunjske.
51
Tablica 13. Izdaci za aktivne mjere na tržištu rada izabranih
europskih zemalja (kao postotak BDP-a)
Zemlja Izdaci za aktivne mjere (% BDP-a)
2006. 2008. 2010.
EU-27 0,50 0,47 —
Danska 1,21 0,97 1,40
Švedska 1,00 0,65 0,81
Belgija 0,91 1,08 1,26
Njemačka 0,61 0,51 0,56
Francuska 0,69 0,64 0,83
Italija 0,42 0,38 0,32
Grčka 0,15 0,14 0,22
Velika Britanija 0,04 0,04 —
Češka 0,13 0,11 0,22
Mađarska 0,25 0,26 0,55
Poljska 0,36 0,47 0,60
Slovenija 0,18 0,09 0,40
Bugarska 0,37 0,25 0,09
Rumunjska 0,10 0,06 0,03
Estonija 0,05 0,04 0,14
Litva 0,18 0,16 0,23
Hrvatska 0,06 0,04 0,06
Izvor: Eurostat (2013b), DZS (2010; 2012) i izračun studenta.
Može se zaključiti da se mjere APTR-a u Hrvatskoj ne provode sustavno i u skladu sa
smjernicama Europske strategije zapošljavanja nego s prekidima koji se događaju zbog
nedostatka sredstava i nedostatka političke volje, te zbog nerazumijevanja uloge aktivne
politike na tržištu rada. Izdaci za aktivne i pasivne politike u Republici Hrvatskoj još uvijek
nisu dostupne u Eurostat bazi podataka, jer je njihovo prikupljanje na dobrovoljnoj osnovi,
što dodatno komplicira pokušaje komparativne analize. Ipak, usporedbom podataka iz
različitih izvora, vidljivo je da su izdvajanja za APTR u Hrvatskoj niža nego u svim starim
te većini novih članica EU, te su po svojoj strukturi značajno različiti (prvenstveno
usmjereni na javne radove i druge oblike mjera koji se u literaturi smatraju neučinkovitima)
što vodi do negativne ocjene dosadašnjeg pristupa financiranju tih mjera.
52
4.2.2. Obuhvat mjera aktivne politike zapošljavanja
Stopa pokrivenosti odnosi se na postotak nezaposlenih koji sudjeluju u pojedinoj mjeri
aktivne politike tržišta rada (Bejaković i Gotovac, 2011). U nastavku se ocjenjuje
uspješnost programa APTR-a u Republici Hrvatskoj s obzirom na njihovu učinkovitost u
obuhvaćanju ciljanih skupina nezaposlenih.
U tablici 14. prikazani su temeljni indikatori i podaci provedbe aktivne politike
zapošljavanja u periodu od 2006. do 2008. godine s obzirom na obuhvat mjera.
Tablica 14. Broj sudionika u mjerama aktivne politike zapošljavanja
koje je provodio HZZ tijekom 2006., 2007. i 2008. godine
MJERA
2006. 2007. 2008.
PL
AN
OS
TV
AR
EN
O
OM
JE
R U
%
PL
AN
OS
TV
AR
EN
O
OM
JE
R U
%
PL
AN
OS
TV
AR
EN
O
OM
JE
R U
%
1 1.036 1.024 99 1.605 1.226 76 994 1.003 101
2 995 1.238 124 1.690 1.693 100 1.248 1.290 103
3 620 579 93 600 837 140 754 706 94
4 880 268 30 650 455 70 455 351 77
5 1.126 375 33 1.150 792 69 750 1.105 147
6 2.700 873 32 2.200 2.960 135 2.655 2.361 89
7 1.460 512 35 1.100 531 48 890 699 79
8 0 0 0 0 150 16 11
Ukupno 8.817 4.869 55 8.995 8.494 94 7.896 7.531 95
Nezaposleni 291.616 264.448 236.741
Sudionici
(% od ukupno
nezaposlenih)
3 1,7 3,4 3,2 3,3 3,2
Izvor: Izradio student prema Babić (2012).
Podaci pokazuju da su u prvoj godini provedbe mjera rezultati uvelike odstupali od plana.
Obuhvaćeno je bilo tek 55% od planiranog broja sudionika. Mjera 1, koja se odnosila na
poticanje zapošljavanja mladih osoba i mjera 2, koja je bila usmjerena na dugotrajno
nezaposlene osobe, imale su veći broj sudionika od plana dok je mjera 3, koja se odnosila
na starije nezaposlene osobe, imala nešto manje sudionika nego što je planirano, dok je u
ostale četiri mjere ostvareno oko 1/3 plana. Stoga je sljedeće godine plan korigiran u skladu
53
s rezultatima prve godine te je povećan planirani broj sudionika u mjerama 1 i 2 i 3, a
smanjen u mjerama 4 u sklopu koje se poticalo i zapošljavanje osoba s invaliditetom, te 6 i
7. Ipak, unatoč spomenutim relativnim promjenama temeljna karakteristika programa
APTR-a u Hrvatskoj 2006., 2007. i 2008. godine je nizak obuhvat. Kako pokazuju podaci
iz tablice 14., mjerama je bilo obuhvaćeno tek nešto više od 3% ukupnog broja
nezaposlenih osoba.
U tablici 15. prikazano je kretanje posebno osjetljivih skupina nezaposlenih u ukupnom
broju nezaposlenih. U slučaju hrvatskog tržišta rada posebno osjetljive (ranjive) skupine
nezaposlenih su skupine koje imaju velike poteškoće pri zapošljavanju, a dosadašnja
istraživanja (cfr.: Matković, 2006; Botrić, 2009; Bićanić i Babić, 2008; Babić i Leutar,
2010) u te skupine svrstavaju: dugotrajno nezaposlene osobe, mlade bez radnog iskustva,
nezaposlene osobe starije dobi te nezaposlene osobe s invaliditetom.
Tablica 15. Participacija u programima APTR-a starijih, dugotrajno
nezaposlenih i mlađih nezaposlenih osoba bez radnog
iskustva (u razdoblju od 2006. do 2008. godine)
2006. 2007. 2008.
Ukupno nezaposleni 292.000 264.000 237.000
Stariji nezaposleni 72.000 72.000 70.000
Starije osobe sudionici mjere 3
(i postotni udio)
579
(0,8%)
837
(1,2%)
706
(1%)
Mlade osobe bez radnog iskustva 66.000 56.000 45.000
Mlade osobe sudionici mjere 1
(i postotni udio)
1024 1226 1003
(1,5%) (2,2%) (2,2%)
Dugotrajno nezaposlene osobe 165.000 149.000 133.000
Dugotrajno nezaposlene osobe sudionici mjere 2
(i postotni udio)
1238 1693 1290
(0,7%) (1,1%) (1%)
Izvor: Izradio student prema Babić (2012).
Stopa sudjelovanja u programima APTR-a tri najznačajnije ciljane skupine nezaposlenih,
mladi bez radnog iskustva, starije nezaposlene osobe i dugotrajno nezaposlene osobe u
promatranom periodu bila je izuzetno niska, između 1% i 2%. Kada se pogledaju mjere
APTR-a u tom razdoblju i ciljane skupine može se iznijeti ocjena da su programi mjera
dobro identificirali osjetljive/ranjive skupine na hrvatskom tržištu rada. Temeljni problem
54
programa APTR-a iz ovog ciklusa prije svega je njihov mali obuhvat i nedostatno
financiranje.
Prema podacima objavljenim u godišnjaku HZZ-a iz 2009. godine, u mjerama aktivne
politike zapošljavanja 2009. godine sudjelovalo je 6.296 osoba što je činilo 2,4% udjela
registriranog broja nezaposlenih osoba (HZZ, 2009: 34). Od spomenutih 6.296 osoba, 692
osobe zaposlene su uz potporu za zapošljavanje, a tu se radilo o poticanju zapošljavanja
mladih bez radnog iskustva i starijih osoba, 644 osobe obuhvaćene su obrazovanjem za
poznatog poslodavca (potpore za usavršavanje), zatim 3.025 osoba obrazovanjem prema
potrebama tržišta rada i 1.935 osoba zaposleno je u programima javnih radova.
Povećanje izdataka za APTR u razdoblju 2010.–2013. dovelo je do značajnog povećanja
stope pokrivenosti u odnosu na prijašnje cikluse mjera: 2011. godine pokrivenost je bila
najveća (10,77% ukupno nezaposlenih) a za očekivati je da će konačni pokazatelj za 2013.
godinu biti veći od navedenog.
Tablica 16. Broj i struktura novoobuhvaćenih korisnika mjera aktivne politike
zapošljavanja (u razdoblju od 2010. do 2013. godine)
GODINA
MJERA 2010. % 2011. % 2012. % 2013. %
Potpore za
zapošljavanje i
usavršavanje
2.753 21 3.339 9,8 3.867 13,8 4.024 13,6
Potpore za
samozapošljavanje 284 2,2 772 2,3 938 3,3 3.392 11,5
Obrazovanje
nezaposlenih 4.566 34,9 13.788 40,6 2.334 8,3 1.127 3,8
Javni radovi 5.037 38,5 10.780 31,7 15.320 54,5 10.717 36,3
Stručno osposobljavanje
za rad bez zasnivanja
radnog odnosa
448 3,4 4.760 14 5.456 19,4 9.353 31,7
Potpora za očuvanje
radnih mjesta — — 533 1,6 170 0,6 879 3,0
Ukupno korisnika 13.088 100 33.972 100 28.085 100 29.494 100
Ukupno nezaposlenih 319.845 315.438 358.214 313.154
Stopa sudjelovanja 4,09% 10,77% 7,84% 9,42%
Napomena: Podaci za 2013. godinu se odnose na stanje 15. 8. 2013.
Izvor: HZZ (2010; 2011; 2012; 2013c).
55
Zabrinjavajuća je, međutim, korisnička struktura mjera. Vidljive su značajne promjene kod
pojedinih mjera, što ukazuje na slabosti i nedosljednosti u planiranju i provedbi aktivne
politike zapošljavanja. Dok je mjerama obrazovanja 2011. bilo obuhvaćeno 40,6%
korisnika, što je poželjno (na tragu zaključaka istraživanja Nordlund, 2011), u 2013.
pokriveno je samo 3,8%, što je suprotno preporukama u sklopu Europske politike
zapošljavanja. Istovremeno dolazi do značajnih oscilacija u korisničkoj strukturi kod
potpora za zapošljavanje i usavršavanje te kod potpora za samozapošljavanje. Potpore za
zapošljavanje i usavršavanje su se u 2013. smanjile za 0,2 postotnih bodova u odnosu na
2012. godinu te su obuhvaćale 13,6% korisnika, dok su se potpore za samozapošljavanje
povećale za 8,2 postotnih bodova i pokrivale 11,5% korisnika. Do velikog povećanja
korisničke pokrivenosti došlo je i u kategoriji stručnog osposobljavanja za rad bez
zasnivanja radnog odnosa (navedena mjera je prvenstveno namijenjena mladim osobama
bez radnog iskustva): 31,7% ukupnih korisnika mjera 2013. u odnosu na samo 3,4% 2010.
godine kada je mjera početno uvedena. Također se iz prikazanih podataka može primijetiti
da se najveći porast obuhvata u usporedbi s prethodnim ciklusom (2006.–2008.) dogodio u
programu javnih radova: 54,5% korisnika 2012. te 36,3% ukupnih korisnika 2013. godine.
Tako se pozitivna tendencija povećanja obuhvata tekućeg ciklusa mjera može dovesti pod
upitnik zbog lošije strukture programa i poticaja u kojem na sudjelovanje u javnim
radovima otpada relativno najveći broj sudionika u 2013. godini, a sve analize upućuju na
nisku učinkovitost programa javnih radova jer imaju izraženiju socijalno-psihološku ulogu
nego ekonomsku u smislu povećanja zapošljivosti sudionika (cfr.: Dorenbos et al., 2002).
4.2.3. Učinkovitost mjera aktivne politike zapošljavanja
Mjerama APTR-a u Hrvatskoj potrebno je pridati više pozornosti ne samo u smislu
financiranja i obuhvata, već i u smislu razvijanja istraživačkih kompetencija na području
ekonomike rada, koja je prema Babiću (2003) trajno zapostavljena. Obuhvat i izdaci
aktivnih politika zapošljavanja govore mnogo o aktivnostima HZZ-a, ali ne govore ništa o
učinkovitosti samih mjera. Naime, činjenica da je određen broj osoba obuhvaćen kroz
programe te da je ispunjen plan realizacije mjera ne znači ujedno da je povećana
56
zapošljivost samih sudionika mjera. Stoga je potrebno mjere ispitati analitičkim postupcima
kojima se procjenjuje učinkovitost s obzirom na vjerojatnost zadržavanja ili povratka
sudionika u status nezaposlene osobe. Osim toga, bilo bi korisno provesti i makro
evaluacije, kako bi se utvrdili efekti mjera u kontekstu opće ravnoteže; nažalost, dosad u
Hrvatskoj nije izrađena niti jedna studija te vrste. U Hrvatskoj nema sustavne evaluacije
provedbe mjera APTR-a, što je vrlo velik problem. Zbog nedostatka većeg broja različitih
evaluacija nemoguće je ocijeniti koje su mjere uspješno postigle svoj cilj, koje bi od njih
trebalo modificirati a koje u potpunosti odbaciti.
U okviru dosad provedenih istraživanja, osim već navedene evaluacije učinaka programa
javnih radova (Dorenbos et al., 2002) koji se nisu pokazali učinkovitima, određenu ocjenu
učinaka programa ciklusa mjera koje su se provodile od 2002. do 2005. godine i koje su
sadržajno bile subvencije zapošljavanju donose Babić (2003) i Hrvatski zavod za
zapošljavanje (2005).
Evaluacija učinjena od strane HZZ-a navodi da poticanje zapošljavanja nije imalo
značajnog utjecaja na ukupno zapošljavanje, premda je udio poticanog zapošljavanja u
ukupnom godišnjem zapošljavanju dosezao više od 17 posto. Ukupna neučinkovitost
programa poticanja zapošljavanja vjerojatno je proizlazila iz njegove obuhvatnosti odnosno
nedovoljne (ili pogrešne) selektivnosti u pogledu ciljanih skupina, iz njegove pretjerane
složenosti, te iz nedovoljne jasnoće ciljeva i nedovoljne poticajnosti sredstava (HZZ, 2005:
20). Sličnu ocjenu spomenutog programa donosi i Babić (2003) uz navođenje visokog
mrtvog tereta mjera zbog nedovoljne selektivnosti ciljanih skupina.
Evaluacije provedbe mjera APTR-a za razdoblje 2006. i prve polovine 2007. godine
učinjena je u okviru programa PHARE i dostupna je na web stranicama HZZ-a. Nalazi
spomenute evaluacije (HZZ, 2008b) više su usredotočeni na kvalitativne aspekte provedbe
mjera nego na ocjenu učinkovitosti pojedinog programa klasičnim evaluacijskim
pristupima (prethodno opisana tri pristupa). Ipak u samoj studiji navodi se također nalaz o
niskom obuhvatu sudionika mjerama za spomenuto razdoblje. Naime samo 1,6% ukupno
nezaposlenih (str. 88) je sudjelovalo u mjerama, što je u skladu s prethodno izloženim
57
podacima. Evaluacija donosi jako dobar uvid u stavove poslodavaca (anketirano je 373
poslodavca) i sudionika (anketirana 721 nezaposlena osoba) o njihovom viđenju koristi od
sudjelovanja u APTR-u. Nalazi studije sugeriraju da se većina poslodavaca i sudionika
izjašnjava vrlo pozitivno o mogućnosti sudjelovanja i koristima od sudjelovanja u mjerama
APTR-a (77% sudionika izjavilo je kako im je sudjelovanje u mjerama koristilo u
pronalasku zaposlenja). Studija je također utvrdila i prostor za poboljšanje pa se tu navode:
potreba većeg uvažavanja regionalne dimenzije kod planiranja i dizajna mjera, ali isto tako
i decentralizacije proračuna prema regionalnim potrebama i specifičnostima, bolja
dostupnost informacija o mjerama za sudionike i poslodavce, jačanje usmjerenosti na
klijenta (kako na sudionike tako i na poslodavce). Intenziviranje komunikacije i kontakata s
poslodavcima na individualnoj razini bilo bi također korisno za umjeravanja i poboljšanje
iskoristivosti mjera (HZZ, 2008b).
Prva i dosad najiscrpnija analiza (na mikro razini) tekućeg ciklusa mjera (za razdoblje od
2009. do 2011. godine) proveli su Matković i sur. (2012) primjenom kvazi-eksperimentalne
analitičke metode uparivanja (engl. matching) ishoda polaznika mjera i njima sličnih
nezaposlenih osoba koje nisu sudjelovale u mjerama. Evaluacijom je obuhvaćeno pet mjera
za koje je bilo moguće izraditi uparivanje (radi ograničenja u opsegu mikropodataka u bazi
HZZ-a): sufinanciranje zapošljavanja mladih bez radnog staža, dugotrajno nezaposlenih i
starijih osoba, programi financiranja obrazovanja za nepoznatog poslodavca te mjere
(su)financiranja zapošljavanja u javnom radu. U nastavku slijedi prikaz temeljnih nalaza
glede učinkovitosti pojedinih mjera.
(1) Sufinanciranje prvog zapošljavanja mladih osoba bez radnog staža
Sufinanciranje zapošljavanja može pozitivno utjecati na zapošljavanje mladih, premda
brojne studije zaključuju kako programi namijenjeni mladima uglavnom daju nepovoljne
rezultate (Kluve, 2006; Card et al., 2010). No, pokazalo se kako u tranzicijskim zemljama i
zemljama u razvoju programi subvencioniranog zapošljavanja mogu pozitivno funkcionirati
za mlade nezaposlene osobe (Kuddo, 2009), što je potvrđeno nalazima istraživanja
Matkovića i suradnika (2012).
58
Cilj ove HZZ-ove mjere je financijski utjecati na poslodavce kako bi mladim osobama
omogućili prvo zapošljavanje i stjecanje radnog iskustva, a s ciljem integracije na tržištu
rada. Mjera je usmjerena mladim osobama kojima je to prvo zapošljavanje, a koje nemaju
radnog staža, u svrhu stjecanja potrebnog radnog iskustva. Ciljana skupina su osobe do 25
godina koje nemaju srednjoškolsko obrazovanje te osobe do 29 godina sa zvanjem stečenim
programima srednjoškolskog i visokoškolskog obrazovanja. Poticaj se ne odobrava za
zanimanja i zvanja koja su tražena na tržištu rada i brzo zapošljiva. Za sudjelovanje u ovom
programu nije određeno minimalno trajanje nezaposlenosti, već su sudionici trebali imati
tek izrađen profesionalni plan.
Nalazi evaluacije pokazuju da je nakon sudjelovanja u mjeri razmjerno mali broj sudionika
bio ponovno evidentiran pri evidenciji HZZ-a u vremenskom okviru promatranja. Nije bio
vidljiv ni značajniji trend povratka na zavod s vremenom, odnosno slabljenje efekta mjera
među osobama koje su obuhvaćene programom mjera iz 2009. godine: 2011. godine tek je
10–12% sudionika bilo registrirano kao nezaposleno, što pokazuje kako je ova mjera
značajno poboljšala zapošljivost njezinih sudionika. Korištene metode uparivanja ukazuju
da je rizik nezaposlenosti sudionika mjera značajno niži kroz čitavo promatrano razdoblje.
Iako se razlika smanjuje kako i nesudionici s vremenom uspijevaju naći posao, još tijekom
listopada 2011. rizik nezaposlenosti je, ovisno o korištenoj metodi, za 13 odnosno 21
postotni bod manji među sudionicima ove mjere nego među usporedivim nesudionicima
(Matković et al., 2012).
(2) Sufinanciranje zapošljavanja dugotrajno nezaposlenih osoba
Subvencionirano zapošljavanje može biti izuzetno učinkovito u vraćanju dugotrajno
nezaposlenih osoba na tržište rada (Martin i Grubb, 2001). Evaluacije tih mjera uglavnom
pokazuju pozitivne učinke na pronalazak trajnog zaposlenja nakon subvencioniranog
razdoblja (European Commission, 2006). No, ti programi moraju biti dobro ciljani i
ograničeni u opsegu, inače mogu biti preskupi ili čak kontraproduktivni (Kuddo, 2009).
Postoji opasnost od troška mrtvog tereta te supstitucijskog i zamjenskog učinka. Matković i
sur. (2012) su detektirali i tzv. „ubiranje vrhnja“ od strane poslodavaca s obzirom da su
59
među dugotrajno nezaposlenima veću šansu sudjelovanja u ovom programu u Hrvatskoj
imali oni kraće nezaposleni i bolje obrazovani. Radi prevencije zlouporaba poticaja i
osiguranja daljnjeg zaposlenja sudionicima programa, poslodavci su često obvezni zadržati
zaposlenike na poslu određeno vrijeme nakon proteka subvencioniranog razdoblja (Auer et
al., 2005), što u posljednjim ciklusima APTR-a u Hrvatskoj nije slučaj.
Za osobe za koje se smatra da su uslijed dugotrajne nezaposlenosti izgubile svoja stručna
znanja i vještine, HZZ primjenjuje mjeru sufinanciranja zapošljavanja kako bi se ta stručna
znanja obnovila i prezentirala. Ova mjera usmjerena je na zapošljavanje dugotrajno
nezaposlenih osoba do 25 godina starosti uz uvjet prijave najmanje 6 mjeseci u evidenciji
nezaposlenih, te iznad 25 godina starosti uz uvjet najmanje 12 mjeseci prijave u evidenciji.
Osobe mogu sudjelovati u programu bez obzira na razinu obrazovanja i radni staž.
Kod ove skupine mjera je rizik nezaposlenosti po njihovu isteku bio značajno veći nego
kod mladih (Matković et al., 2012). Već je u listopadu 2010. godine 21% sudionika
programa iz 2009. godine bilo opet nezaposleno, a kroz 2011. godinu njih između 25% i
30%. Sličan se obrazac mogao identificirati i za sudionike programa iz 2010. godine.
Međutim, usporedbom s ishodima za druge dugotrajno nezaposlene osobe sličnih
karakteristika, kroz sve je opservacije identificirana prednost polaznika mjera slična onoj
ustanovljenoj kod mladih bez radnog iskustva. Slično kao kod prethodnog nalaza, moguće
je ustanoviti slabljenje relativnog efekta ove mjere kroz vrijeme, ali je za sudionike
programa iz 2009., još u listopadu 2011. rizik nezaposlenosti bio (ovisno o korištenoj
procjeni) za 13-19 postotnih bodova niži nego za slične osobe koje nisu sudjelovale u mjeri
(Matković et al., 2012).
(3) Sufinanciranje zapošljavanja osoba iznad 50 godina
Subvencioniranim zapošljavanjem nastoji se zadržati u zaposlenosti, odnosno reintegrirati
na tržište rada starije radnike, s obzirom da za njih nisu povoljne mjere kao što su npr.
obrazovanje za tržište rada (European Commission, 2006). Istraživanja su također pokazala
da ova skupina nezaposlenih osoba, ukoliko nije ciljana, ima vrlo male šanse da postane
60
sudionikom neke od mjera aktivne politike (Van Ours, 2000). Međutim, novije meta-studije
ukazuju na problem manje uspješnosti programa ukoliko je ciljan samo na starije radnike, u
usporedbi s programima koji obuhvaćaju širi spektar sudionika (Card et al., 2010). I nalazi
studije Matkovića i sur. (2012) na ovom su tragu: zabilježen je relativno visok povratak u
evidenciju HZZ-a u usporedbi s drugim mjerama sufinanciranja. U ciklusu mjera 2002.–
2005. najviše ocijenjeni neto doprinos zapošljavanju ostvarila je mjera usmjerena
zapošljavanju starijih osoba, prijavljenih najmanje 6 mjeseci na zavodu (Babić, 2003). No u
tekućem je ciklusu uklonjen kriterij minimalnog trajanja nezaposlenosti, tako da gotovo
polovicu sudionika čine starije osobe nezaposlene kraće od šest mjeseci. Ipak, mogućnost
korištenja mjere bez preduvjeta trajanja nezaposlenosti prevenira ulazak u dugotrajnu
nezaposlenost i održava razinu zapošljivosti, budući da se prema Europskoj strategiji
zapošljavanja za ovu skupinu osoba preporuča korištenje mjera aktivne politike unutar 12
mjeseci od početka nezaposlenosti (Kuddo, 2009). Nešto niža participacija žena u mjerama
od kada je kriterij sudjelovanja izjednačen na 50 godina za muškarce i žene te njihova
nepovoljnija obrazovna struktura u ovoj kohorti vrijedni su pozornosti APTR-a, budući da
su starije i nedovoljno obrazovane žene ozbiljni kandidati za ulazak u dugotrajnu
nezaposlenost koja može potrajati i dulje od pet godina (Hazl et al., 2011).
Ovom mjerom HZZ-a potiče se povećanje stope zaposlenosti osoba starijih od 50 godina.
Obuhvaćena je skupina osoba iznad 50 godina starosti koje su prijavljene u evidenciji
nezaposlenih ili se nalaze u otkaznom roku temeljem viška radnika. Evaluacijom je bila
obuhvaćena samo prva od ove dvije skupine.
Program sufinanciranja zapošljavanja starijih osoba svojim je obuhvatom najmanji od tri
prikazana programa i vidljiv je značajan povratak u nezaposlenost. Od polaznika ove mjere
iz 2009. godine, u svakoj se je od opservacija između listopada 2010. i listopada 2011. njih
36-40% nalazilo prijavljeno na HZZ-u. Situacija je nešto povoljnija za sudionike mjera iz
2010. godine, među kojima je u promatranim vremenskim točkama u drugoj polovici 2011.
oko 20% bilo nezaposleno. Međutim, u usporedbi s usporedivim nesudionicima mjera,
vidljivo je kako je rizik nezaposlenosti starijih osoba čije je zapošljavanje sufinancirano
daleko manji. Kao i kod ostalih mjera sufinanciranja, snaga efekta mjere s vremenom se
61
smanjuje, a rizik nezaposlenosti sudionika programa iz 2009. godine u drugoj polovici
2011. je manji za 13-21 postotnih bodova nego kod sličnih osoba koje nisu sudjelovale u
programu (Matković et al., 2012).
(4) Financiranje obrazovanja za tržište rada
Brojne studije pokazuju kako programi obrazovanja dugoročno poboljšavaju perspektive
zapošljavanja nezaposlenih radnika, a pozitivni učinci mogu proizaći u obliku povećanih
primanja i uspješnog uključivanja na tržište rada (Kluve, 2006; Card et al., 2010). Kako bi
bili uspješni, međutim, programi moraju biti specifični, obuhvaćati što je moguće više
elemenata obrazovanja na radu koji neposredno zadovoljavaju potrebe tržišta rada, te biti
jasno ciljani, osobito na žene i druge deprivilegirane skupine među dugotrajno
nezaposlenim osobama. No za starije osobe koje nemaju velik horizont karijere te se nalaze
pred mirovinom mjere obrazovanja u pravilu nisu učinkovite (European Commission,
2006).
HZZ-ovim programima obrazovanja za tržište rada nastoji se osigurati adekvatno
obrazovanje dugotrajno nezaposlenih i ostalih ranjivih skupina nezaposlenih te podići
kvalificiranost radne snage. Popis ciljanih skupina ima velik broj stavki bez naglašenih
prioriteta, a uključuje i stavku „ostale nezaposlene osobe“, što znači da u programu
efektivno mogu sudjelovati sve nezaposlene osobe koje su prijavljene u evidenciju
nezaposlenih i imaju potpisan profesionalni plan. Prema alociranim sredstvima i procjeni
potreba tržišta rada, odabir programa vrši se na razini područnih službi HZZ-a.
Nakon završenog programa obrazovanja većina polaznika mjera obrazovanja za tržište rada
ne nalazi posao brzo, odnosno mogu se u značajnom broju pronaći u evidenciji
nezaposlenih kroz čitavo razdoblje obuhvaćeno evaluacijom. Očekivanja da sudjelovanje u
ovim mjerama trenutno i značajno povećava mogućnosti zapošljavanja sudionika nisu
opravdana. Ovo je vidljivo iz nalaza kako je još u srpnju i listopadu 2010. te siječnju 2011.
53-54% sudionika mjera obrazovanja iz 2009. godine bilo evidentirano kao nezaposleno pri
HZZ-u. Ovo je dijelom zbog toga što programi obrazovanja obično imaju različit
62
programski efekt od programa subvencioniranja zapošljavanja. Jedan od neposrednih
nepovoljnih učinaka ovih programa je efekt „zarobljenosti“ nezaposlenih osoba u program
(engl. locking-in effect). Naime, dok se polaznici ovih programa školuju i trenutno su
udaljeni od tržišta rada, druge nezaposlene osobe traže, a ponekad i nalaze posao (Matković
et al., 2012).
Razlika u učincima programa prema spolu nije ustanovljena. Što se tiče razine obrazovanja
sudionika, vidljiv je pozitivan efekt programa na vjerojatnost zapošljavanja sudionika s
osnovnim obrazovanjem te tendencija bolje zapošljivosti osoba s trogodišnjim strukovnim
obrazovanjem koji su prošli programe obrazovanja. Kod osoba s četverogodišnjim
strukovnim obrazovanjem nije vidljiva nikakva statistički značajna promjena, a vjerojatnost
zapošljavanja visokoobrazovanih koji su prolazili ove programe nešto je i pogoršana u
odnosu na slične visokoobrazovane osobe koje nisu pohađale program obrazovanja. Stoga
se sa stajališta učinkovitosti čini opravdanim fokusirati ove programe na osobe koje
posjeduju osnovno ili kraće strukovno obrazovanje, koje mogu programima steći
komplementarni set kompetencija koji neće zasjeniti njihove inicijalne kvalifikacije
(Matković et al., 2012).
Učinak ove mjere se ne razlikuje znatnije prema dobnoj skupini u kojoj je primijenjena, ali
postoje indicije pozitivnog efekta među osobama mlađim od 50 godina. Među sudionicima
programa obrazovanja starijim od 50 godina pozitivan efekt programa nije ustanovljen.
Najjednoznačniji nalaz odnosi se na prethodni status polaznika mjere, gdje je ustanovljeno
da pohađanje programa obrazovanja za tržište rada ne doprinosi zapošljivosti osoba koje su
u nezaposlenost došle iz inicijalnog školovanja (te imaju razmjerno svježe iskustvo
obrazovanja), kao ni onih koji su na HZZ došli iz zaposlenosti (te imaju recentno radno
iskustvo). No postoji primjetno smanjenje vjerojatnosti nezaposlenosti kod osoba koje su
sudjelovale u programu obrazovanja nakon što su došle iz neaktivnosti (Matković et al.,
2012).
63
S obzirom na obrazovna i dobna obilježja nezaposlenih u Hrvatskoj te nisku stopu
aktivnosti, a na tragu nalaza ove studije, vidljiv je značaj koji ova mjera može imati na
hrvatskom tržištu rada, posebice dugoročno, u fazi gospodarskog oporavka.
(5) Financiranje i sufinanciranje zapošljavanja nezaposlenih osoba u javnom radu
Javni radovi imaju različite ciljeve koji uključuju preraspodjelu sredstava prema
siromašnijim slojevima stanovništva, pružanje infrastrukture ili usluga te kreiranje radnih
mjesta. Kao mjera APTR-a, programi javnih radova su manje učinkoviti te u pravilu ne
pokazuju pozitivne učinke na trajno pronalaženje zaposlenja (Kluve, 2006). Međutim,
mogu biti učinkoviti u ocjenjivanju radne motivacije nezaposlenih osoba i omogućiti im
održavanje kontakta s tržištem rada (Martin i Grubb, 2001). Kako bi bili učinkoviti,
programi neposrednog kreiranja radnih mjesta trebaju biti kratkog trajanja i ciljani na
najviše deprivilegirane ili socijalno isključene pojedince (European Commission, 2006). U
mnogim slabije razvijenim zemljama, oni su najviše korištene intervencije na tržištu rada
(Del Ninno et al., 2009). Nalazi studije Matkovića i sur. (2012) konzistentni su s
provedenom evaluacijom ranijeg kruga javnih radova u Hrvatskoj iz 1999.–2000. koja je
pokazala kako javni radovi u pravilu ne utječu na veću zapošljivost, već više djeluju na
poboljšanje socio-psihološkog stanja sudionika programa (Dorenbos et al., 2002).
Subvencije u tadašnjem ciklusu su bile dovoljno visoke da privuku sudionike u program, a
dovoljno niske kako se sudionici ne bi obeshrabrili u traženju regularnog zaposlenja. Nije
zaposlen velik broj radnika (17-21%), ali se ocijenilo da su programi ispunili svoj cilj
budući da su zaposleni radnici bili upravo iz one „tvrde jezgre“ nezaposlenih (Kerovec,
2000; Dorenbos et al., 2002).
Primarni cilj ove HZZ-ove mjere u tekućem ciklusu je društveno korisnim radom potaknuti
socijalnu uključenost i ublažiti socijalne posljedice nezaposlenosti kroz angažman korisnika
na netržišnim projektima12 jedinica lokalne samouprave, institucija u njihovu vlasništvu te
nevladinih udruga.
12 Prioritet imaju projekti iz područja socijalne skrbi, edukacije, zaštite i očuvanja okoliša te održavanja i komunalnih radova.
64
Prema nalazima istraživanja, po okončanju sudjelovanja u programu javnih radova velika
većina sudionika vraća se u evidenciju HZZ-a kao nezaposlene osobe. U kvartalu nakon
isteka mjera, 88% sudionika bili su prijavljeni kao nezaposleni, dok je u promatranim
datumima u naredna tri kvartala oko četiri od pet sudionika javnih radova nezaposleno. Tek
se u proljeće 2011. godine vjerojatnost nezaposlenosti sudionika mjera javnih radova iz
2009. spustila na oko 70%, iako ovaj pokazatelj ne pruža informaciju jesu li oni izašli u
zaposlenost ili neaktivnost (Matković et al., 2012).
Mjera javnih radova usmjerena je na najteže zapošljive skupine nezaposlenih, tako da u
apsolutnom smislu nepovoljni ishodi ne mogu biti kriterij uspješnosti mjera, već se trebaju
usporediti s ishodima referentne skupine. Nalazi ukazuju da je vjerojatnost bivanja u
nezaposlenosti za sudionike umjereno do znatno veća nego za slične osobe koje nisu
polazile program javnih radova. Drugim riječima, dok su sudionici mjera bili angažirani u
javnim radovima, neki su drugi njima slični nezaposleni uspjeli pronaći pravi posao ili su se
povukli s tržišta rada. Prema rezultatima metode uparivanja, za polaznike iz 2009. godine
do kraja 2011. godine to je zaostajanje palo ispod razine statističke značajnosti, ali
usporedbom ishoda za „dvojnike“ nije vidljivo smanjivanje zaostajanja u odnosu na slične
osobe koje nisu odabrane u programe javnih radova. Za polaznike mjera javnih radova iz
2010. godine, krajem 2011. godine, odnosno 5–15 mjeseci nakon završetka sudjelovanja u
programu, za većinu promatranih skupina vjerojatnost bivanja nezaposlenima polaznicima
programa javnih radova bila je 6-10 postotnih bodova viša nego kod usporedivih osoba
koje nisu sudjelovale u tom programu. Jedino među visokoobrazovanima sudjelovanje u
javnom radu nije smanjilo vjerojatnost zapošljavanja. S druge strane, osobe koje su u
nezaposlenost ušle iz školovanja, participacija u javnim radovima još više udaljava od
otvorenog tržišta rada.
Procjena učinkovitosti mjera javnih radova s obzirom na trajanje nezaposlenosti ukazuje na
to kako je njezin negativan efekt na zapošljivost intenzivniji kod sudionika koji su prilikom
ulaska u mjeru bili nezaposleni dvije godine ili više, dok kod onih kraće nezaposlenih nije
vidljiva smanjena vjerojatnost izlaska iz nezaposlenosti u odnosu na nesudionike. Ovo je na
prvi pogled suprotno pretpostavkama kako ove mjere upravo doprinose integraciji osoba
65
koje se dugo nalaze izvan tržišta rada. No valja imati na umu da je efekt učestalije
nezaposlenosti ujedno moguće tumačiti kao manji rizik izlaska iz tržišta rada, odnosno
zadržavanje sudionika radno aktivnima jer je izlazak iz aktivnosti stvarni rizik među vrlo
dugotrajno nezaposlenima (Matković et al., 2012). Moguće je zaključiti da veliki udjel ove
mjere u ukupnoj pokrivenosti korisnika APTR-a jednostavno nije opravdan te da bi
sredstva trebalo preusmjeriti u programe obrazovanja za tržište rada.
Iz svega prethodno navedenog o programima i mjerama aktivne politike tržišta rada u
Republici Hrvatskoj moguće je prezentirati nekoliko generalnih zaključaka: diskontinuitet u
provedbi mjera, slaba značajnost aktivne politike zapošljavanja koja se ogleda u relativno
malom obuhvatu nezaposlenih (ili njihovim većim obuhvatom pogrešnim mjerama) i
niskim financijskim izdacima namijenjenih financiranju programa u usporedbi s europskim
zemljama te kroničan nedostatak kvalitetnih evaluacija učinaka APTR-a, posebice makro i
meta-analiza, što onemogućava kvalitetnu konceptualizaciju i primjenu mjera. Te značajke
dosadašnjih ciklusa APTR-a u Hrvatskoj u bitnoj su suprotnosti s jasnim opredjeljenjem za
njegovu snažniju ulogu u prijašnjim, ali i najnovijem europskom strateškom dokumentu
Europa 2020.
Provedena usporedba izdataka za financiranje programa APTR-a Hrvatsku smješta na samo
dno europskih zemalja tj. u skupinu rijetkih zemalja koje za programe APTR-a izdvajaju
oko 0,1% BDP-a. Prikazani rezultati o niskoj (1-2%) uključenosti ciljanih sudionika u
mjere aktivne politike u periodu od 2006. do 2008. godine, te neprimjerenoj strukturi
pokrivenosti korisnika mjerama u periodu od 2009. do 2013. godine svjedoče o nastavku
marginalizacije APTR-a koja je u protekla dva desetljeća bila uglavnom marginalni
instrument politike tržišta rada bez obzira na deklarativno opredjeljenje za važniju ulogu
APTR-a u rješavanju strukturnih problema hrvatskog tržišta rada, kako se navodi u raznim
službenim strateškim dokumentima.
U situaciji ekonomske recesije, kada broj nezaposlenih raste a teret krize se neravnomjerno
raspoređuje većim dijelom na slabije obrazovane radnike, mlade bez radnog iskustva i
starije radnike, dobro osmišljeni i ciljani ali isto tako i dovoljno obuhvatni programi mogli
66
bi u bitnome pridonijeti pravednijoj raspodjeli tereta nezaposlenosti te poboljšati socijalnu
uključenost i socijalnu koheziju među članovima hrvatskog društva. S druge strane,
specifični ciljani programi obrazovanja i prekvalifikacije APTR-a mogli bi doprinijeti
lakšoj i sigurnijoj tranziciji nezaposlenih koji to postaju zbog sektorske dinamike i
smanjene konkurentnosti određenih sektora gospodarstva (tekstilna industrija, brodogradnja
i sl.) što je u skladu s najnovijim smjernicama Europske strategije zapošljavanja (EU,
2013), ali i nalazima rezultata dosadašnjih evaluacija (Nordlund, 2011) koji pokazuju da je
APTR važan instrument tržišta rada i u recesiji. Na taj bi se način potakli pozitivni procesi
na hrvatskom tržištu rada, koji bi u fazi oporavka i rasta gospodarstva mogli uvelike
doprinijeti suzbijanju nezaposlenosti u Republici Hrvatskoj.
4.3. Prijedlozi za unapređenje aktivne radne politike u Republici Hrvatskoj
Zaključci do kojih se došlo analizom primjene aktivnih politika tržišta rada u Republici
Hrvatskoj ukazuju na određene probleme vezane uz neadekvatno financiranje mjera,
pogreške u odabiru i obuhvatu mjera te prvenstveno u nedostatku primjerenih analiza i
evaluacija učinkovitosti. U nastavku se daju prijedlozi kojima je moguće unaprijediti
učinkovitost provedbe APTR-a na hrvatskom tržištu rada.
Temeljne preporuke o potrebnim poboljšanjima APTR-a na europskoj razini u okviru
provedbe Europske strategije zapošljavanja su istaknute u tri područja i to (EU, 2013): (1)
bolje i kvalitetnije evaluacije provedenih programa, (2) bolje targetiranje tj. određivanje
ciljanih skupina u smislu usmjerenosti zadovoljavanju potreba tržišta rada ali također i
usmjerenosti na ranjive skupine nezaposlenih i (3) bolja implementacija u smislu potrebe
orijentacije na efektivnost u provedbi i jačanje partnerske suradnje između različitih javnih
i privatnih dionika. Na tom tragu su identificirane i intervencije koje bi bilo potrebno
provesti u Republici Hrvatskoj, prvenstveno glede financiranja te reorganizacijom u okviru
Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, koji provodi glavninu aktivnosti na području
implementacije politika tržišta rada.
67
Značajan problem hrvatskog sustava APTR-a odnosi se na nedostatak evaluacija učinaka
realiziranih programa. Upravo evaluacija učinaka treba postati temeljnom sastavnicom
aktivne politike zapošljavanja, a sve u funkciji unapređenja programa i mjera APTR-a
prema objektivnim, znanstveno utemeljenim kriterijima. U Hrvatskoj je realizirano tek
nekoliko studija, sve na razini mikro analize, što je nedovoljno za formiranje pouzdane
podloge za konceptualizaciju, primjenu ali i korekciju mjera. Potrebno je razviti kvalitetnu
informacijsku infrastrukturu (unutar HZZ-a ali i drugih državnih tijela koji prikupljaju
relevantne podatke) po uzoru na zemlje poput Švedske i Danske, koje imaju višedesetljetno
iskustvo u primjeni APTR-a i koje su razvile kompleksne informacijske baze koje pružaju
kvalitativno i informacijski izrazito vrijedne (engl. rich datasets) serije podataka kojima je
moguće realizirati kompleksne analize na mikro i makro razini. Na taj način bi se
nepristranim istraživačkim institucijama i znanstvenicima u zemlji i inozemstvu omogućila
izrada neovisnih analiza o učinkovitosti hrvatskih politika tržišta rada, što bi se pozitivno
odrazilo na planiranje i izvršenje budućih ciklusa mjera. Posebno se naglašava potreba
izrade makro analiza, jer se iz dosadašnjih mikro analiza nije moglo doznati puno o
efektima APTR-a u uvjetima opće ravneteže (tj. na agregatnoj razini) i to u područjima kao
što su smanjenje nezaposlenosti, kretanje ukupne zaposlenosti, jačanje ljudskog kapitala u
društvu, unapređenje razine kvalitete života ili blagostanja korisnika te zajednica u kojima
se mjere primjenjuju.
Aktivna politika tržišta rada u Hrvatskoj s obzirom na usvojene proračune u razdoblju
2008.–2013. ostaje marginalan instrument politike tržišta rada, što iznenađuje s obzirom na
posljedice recesijskih kretanja na tržištu rada u Hrvatskoj, ali i preporuka Europske
strategije zapošljavanja te strateškog opredjeljenja za APTR u različitim službenim
planovima i strategijama Republike Hrvatske. Stoga je ključno povećati obujam
financijskih sredstava kako bi se razina ali i struktura izdataka približila europskom
prosjeku. Ulaskom u Europsku uniju Republici Hrvatskoj se omogućuje dostupnost
europskim fondovima, a to znači bitno veća financijska sredstva za različite projekte i mjere
aktivne politike zapošljavanja nego je to bilo u pretpristupno vrijeme koje je financirano
68
sredstvima IPA13. Međutim, to zahtijeva spremnost HZZ-a za aktivnu ulogu u tom procesu.
S jedne strane, HZZ bi kroz sve svoje službe trebao raditi na planiranju, organiziranju i
provedbi različitih projekata, a s druge strane bit će potrebno razvijati i nevladin sektor kao
značajnu polugu koja može pomoći u organiziranju različitih aktivnosti pripreme za
zapošljavanje, posebno teže zapošljivih skupina na tržištu rada. Stoga je u narednom
razdoblju potrebno osposobiti veći broj djelatnika HZZ-a (posebno savjetnika za
zapošljavanje), za prepoznavanje potreba teže zapošljivih skupina na tržištu rada, kreiranje
projekata, programa i aktivnosti s partnerskim organizacijama koje će u suradnji sa HZZ-
om provoditi ove programe, kako bi se ostvario najveći mogući stupanj apsorpcije
raspoloživih sredstava iz Europskog socijalnog fonda i drugih EU izvora, a koji se tiču
aktivnih politika na tržištu rada.
Po pitanju obuhvata mjera, potrebno je uložiti značajne napore u razvoj analitičkih
mehanizama koji osiguravaju učinkovitost selekcije potencijalnih sudionika (generalna
pouka koja proizlazi iz svih dosadašnjih istraživanja u zemljama EU i OECD-a jest da
uspjeh bilo koje mjere uvelike ovisi o uspješnosti selekcije sudionika), kako bi aktivna
politika zapošljavanja polučila optimalne učinke u vidu povećanja zapošljivosti pojedinih
ciljanih skupina te doprinijela podizanju konkurentnosti kroz ubrzanje i olakšavanje
tranzicije nezaposlenima zbog gubitka konkurentnosti određenih sektora ili dijelova
gospodarstva, ali također doprinijela i na području socijalne integracije marginaliziranih
skupina nezaposlenih.
U nadolazećem razdoblju važno je u skladu s nalazima dosad učinjenih evaluacija, ali i
saznanja o razlikama u zaposlenosti i nezaposlenosti te specifičnostima regionalnih tržišta
rada, „regionalizirati“ kako sam dizajn mjera tako i sredstva određenom decentralizacijom
proračunskih sredstava čime bi se uvažavale regionalne potrebe i specifičnosti te povećala
učinkovitost APTR-a.
13 Program IPA je integrirani pretpristupni fond Europske unije za Hrvatsku za razdoblje 2007-2013. Osnovni ciljevi programa IPA su
pomoć državama kandidatkinjama u njihovom usklađivanju i provedbi pravne stečevine EU te priprema za korištenje Kohezijskog fonda
i strukturnih fondova.
69
U vrijeme krize, povećane nezaposlenosti i manjka radnih mjesta od HZZ-a se, kao ključne
institucije na hrvatskom tržištu rada, očekuje da bude sposoban nositi se s brzim
promjenama i ranjivošću tržišta rada te s povećanim priljevom nezaposlenih osoba i
njihovim potrebama (individualizirano savjetovanje i pomoć kod traženja posla,
usavršavanje, sufinancirano zapošljavanje, potpora samozapošljavanju), intervenirati prije
no što kriza nastupi u poduzeću (rana intervencija putem mobilnih centara i potpora za
očuvanje radnih mjesta), osigurati bolje i brže usluge poslodavcima, efikasno pratiti
promjene i potrebe na tržištu rada, te reagirati na njih. S druge strane Zavod treba biti
sposoban nositi se sa strukturnom i dugotrajnom nezaposlenošću u Hrvatskoj, a koja se
posebno povećava u doba krize i nedostatnog broja novostvorenih radnih mjesta. Da bi se
to moglo ostvariti potrebna je nova organizacija rada i poslovnih procesa kojom će se
pružiti potrebna pomoć u traženju posla nezaposlenim osobama s obzirom na razinu
pomoći koja je potrebna svakom pojedincu. Potrebno je segmentirati klijente s obzirom na
vrstu pomoći u traženju posla i posredovanju na tržištu rada, omogućiti da više pomoći i
više usluga dobiju oni kojima je to potrebnije, te definirati usluge za zapošljive kojima su u
traženju posla dostatne informacije o slobodnim radnim mjestima, kako bi se postiglo što
učinkovitije korištenje raspoloživih financijskih sredstava.
Temeljna uloga Hrvatskog zavoda za zapošljavanje trebala bi biti pružanje što boljih usluga
korisnicima, prvenstveno nezaposlenim osobama i poslodavcima, ali i drugim institucijama
u okruženju, kreiranim na temelju prepoznate potrebe klijenata, te u partnerstvu s drugim
dionicima na tržištu rada. Kontinuirani rast nezaposlenosti, smanjeni broj novostvorenih
radnih mjesta, gospodarska kriza koja traje nekoliko godina, restrukturiranje gospodarstva,
ulazak u Europsku uniju i priključenje širem tržištu, dostupnost europskih fondova sve su
to okolnosti koje bitno mijenjaju ulogu HZZ-a. S druge strane, hrvatsko tržište rada
kontinuirano prati strukturna i dugotrajna nezaposlenost te Zavod ne smije izgubiti iz
fokusa svojih aktivnosti teško zapošljive skupine na tržištu rada i dugotrajno nezaposlene
osobe kako bi ih se motiviralo na uključivanje u programe koji bi trebali dovesti do bržeg
zapošljavanja. Te skupine bi zapravo trebale biti prioritetne, u odnosu na lakše zapošljive
skupine, koje bi se mogle usmjeravati prema korištenju usluga privatnih posrednika na
tržištu rada.
70
5. ZAKLJUČAK
Visoka nezaposlenost trenutno predstavlja jedan od najvećih gospodarskih i socijalnih
problema u Hrvatskoj. Potraga za strategijama smanjenja broja nezaposlenih time je postala
jedna od najvažnijih tema u javnoj diskusiji. Nezaposlenost je toliko važan problem
posebice zbog toga što ona nije ograničena isključivo na gospodarsku sferu, nego se
odražava i na socijalno i psihičko područje ljudskog života. Time ona brzo postaje i
politički problem za svaku vladu. Visoke stope nezaposlenosti nisu pak specifičan hrvatski
problem: i u mnogim drugim europskim zemljama nezaposlenost je prisutna (u nejednakoj
mjeri) već više godina te se traže različita rješenja kako bi se smanjio broj nezaposlenih i
stvorile nove mogućnosti zapošljavanja. Posebno su zastupljene (kao komplement
strukturnih reformi) tzv. aktivne politike tržišta rada koje su bile predmet istraživanja ovog
diplomskog rada.
Teoretičari nemaju univerzalnu definiciju pojma nezaposlenosti, pa se stoga sama definicija
može promatrati s različitih aspekata. Ipak, iz praktičnih razloga, odabrana je jedna
međunarodna, općeprihvaćena definicija nezaposlenosti. To je definicija Međunarodne
organizacije rada prema kojoj su nezaposlene sve osobe starije od dobne granice određene
za mjerenje ekonomski aktivnog stanovništva koje su tijekom referentnog razdoblja bile
bez posla, tijekom tog razdoblja bile u svakom trenutku na raspolaganju za posao te su
aktivno tražile posao (tj. poduzimale određene korake u cilju pronalaženja posla).
Uz sam pojam nezaposlenosti, javlja se i pojam stope nezaposlenosti koja odražava
gospodarsko stanje i uspješnost ekonomske politike te se javlja kao mjerilo težine
socijalnih anomalija i raslojavanja u društvu. Iz tog razloga predstavlja ključni indikator pri
donošenju odluka o politikama i programima zapošljavanja, iako je uporaba stope
nezaposlenosti za tu namjenu izazvala kritike zbog određenih ograničenja tog indikatora u
suvremenim gospodarskim uvjetima. Mjerenje nezaposlenosti je postupak koji se provodi s
ciljem dobivanja relevantnih podataka o stvarnom stanju nezaposlenosti. Postoje različiti
pristupi mjerenju koji (uz određene prednosti i nedostatke) ponekad mogu dati iskrivljenu
sliku stvarnog stanja. Prvi pristup se odnosi na mjerenje nezaposlenosti pomoću evidencije
71
nezaposlenih prijavljenih na zavodu za zapošljavanje (registrirana nezaposlenost) dok se
drugi temelji na periodičnom anketiranju uzorka radne snage (anketna nezaposlenost).
Smatra se da je anketna nezaposlenost, unatoč nekim ograničenjima, jedina
zadovoljavajuća mjera nezaposlenosti jer između ostalog omogućava i međunarodnu
usporedivost podataka. Zbog razilaženja teoretičara oko definicije nezaposlenosti dolazi i
do podjela nezaposlenosti tj. do utvrđivanja različitih vrsta nezaposlenosti – osnovnih i
novih vrsta nezaposlenosti. Zbog teškoća u identificiranju i razdvajanju pojedinih pojavnih
oblika, nije rijetka tvrdnja da kvantitativno pojedinačno identificiranje različitih tipova
nezaposlenosti nije uopće moguće, što se nužno odražava i na kvalitetu izbora mjera
njezina suzbijanja.
Nezaposlenost u Republici Hrvatskoj uglavnom je strukturne prirode, tj. posljedica
neusklađenosti ponude i potražnje zaposlenja s obzirom na zanimanje, obrazovanje, znanja
i stručnost tražitelja zaposlenja i zahtjeva postojećih radnih mjesta. Utvrđena je i vrlo slaba
dinamika prelaska između stanja zaposlenosti, nezaposlenosti i neaktivnosti. Problem
tržišta rada povezan je i sa restrukturiranjem gospodarstva te obnovom zemlje dok je
ubrzani rast nezaposlenosti posljednjih godina posljedica gospodarske recesije, gdje se kao
bitna komponenta ukupne nezaposlenosti javlja i stagnacijska nezaposlenost, uzrokovana
nedovoljnom gospodarskom aktivnošću. Temeljni problemi hrvatskog tržišta rada u
recentnom razdoblju odnose se na nisku stopu zaposlenosti, visok udio dugotrajne
nezaposlenosti, nezaposlenost mladih, nepodudarnost ponuđenih i traženih radnih vještina,
nisku zapošljivost deprivilegiranih skupina te na regionalne disparitete, a riječ je o
problemima koji se mogu riješiti učinkovitom aktivnom politikom na tržištu rada.
Mjere aktivne politike tržišta rada se već dugo primjenjuju kao instrument tržišta rada u
razvijenim zemljama te u novije vrijeme služe ponajprije kao sredstvo u borbi protiv
nezaposlenosti te kao mjere za povećanje zapošljivosti specifičnih kategorija nezaposlenih s
otežanom mogućnošću zapošljavanja (tzv. tvrdu jezgru nezaposlenih). Osnovni ciljevi tih
politika su najčešće smanjivanje nezaposlenosti, smanjivanje segmentacije na tržištu rada i
smanjivanje nepovoljnog položaja rizičnih grupa, promoviranje regionalne, kvalifikacijske i
sektorske mobilnosti te porast produktivnosti rada. S njima se računa kao neophodnim
72
instrumentom osiguranja prilagodbe zastarjelih znanja i vještina te kvalifikacijske strukture
radne snage, a koje zastarijevaju zbog intenzivnih tehnoloških promjena i sve intenzivnije
globalne konkurencije. Postoje različite klasifikacije tih mjera, međutim sve ih je moguće
razvrstati u dvije temeljne podskupine mjera: prva uključuje programe koji su usmjereni na
investicije u ljudski kapital, a druga uključuje različite pristupe poticanju aktivacije
nezaposlenih putem pozitivnih i negativnih motivatora.
U ocjeni programa aktivne radne politike koriste se tri najraširenija pristupa: evaluacija na
individualnoj mikro-razini, kojom se pokušava ocijeniti efekte aktivne politike
zapošljavanja na razini nezaposlenih pojedinaca koji su bili sudionici programa, a ocjena se
donosi u usporedbi s kontrolnom skupinom ispitanika (sličnih karakterističnih obilježja)
koji nisu sudjelovali u programu; makro-pristup kojim se pokušava izmjeriti neto učinke
programa na agregatnoj razini kako bi se ustanovio utjecaj programa na kretanja ukupne
zaposlenosti i nezaposlenosti te meta-pristup u kojem se pokušavaju sumirati rezultati
većeg broja prethodnih evaluacijskih studija te sumiranjem nalaza identificirati uspješne,
manje uspješne i neuspješne programe.
Stanje po pitanju aktivne politike tržišta rada u Republici Hrvatskoj značajno se razlikuje
od onog u većini europskih zemalja. Problemi se javljaju u samom pristupu kreiranju mjera,
nedostatku evaluacija učinkovitosti programa, nekonzistentnosti i diskontinuitetu u politici
zapošljavanja s postojanjem vremenskog jaza u provođenju politike zapošljavanja.
Problematičan je i stupanj kompatibilnosti aktivne politike tržišta rada u Hrvatskoj s
najnovijim europskim tendencijama, kako u pogledu strateških opredjeljenja, financiranja,
ali i istraživačkih rezultata o učincima pojedinih mjera. Slaba značajnost aktivne politike
zapošljavanja u Hrvatskoj ogleda se u relativno malom obuhvatu nezaposlenih u prijašnjim
ciklusima APTR-a (ili njihovim većim obuhvatom pogrešnim mjerama u tekućem ciklusu) i
niskim financijskim izdacima (koji su lošiji i po svojoj strukturi) u usporedbi s europskim
zemljama, te nedostatkom kvalitetnih evaluacija učinaka APTR-a, posebice makro i meta-
analiza, što onemogućava kvalitetno osmišljanje i primjenu mjera. Te značajke dosadašnjih
ciklusa APTR-a u Hrvatskoj u bitnoj su suprotnosti s jasnim opredjeljenjem za njegovu
snažniju ulogu u funkciji dinamiziranja tržišta rada u najnovijem europskom strateškom
73
dokumentu Europa 2020. Provedena usporedba izdataka za financiranje programa APTR-a
Hrvatsku smješta na samo dno europskih zemalja. Identificirani su i problemi u odabiru
neučinkovitih programa APTR-a (posebice javnih radova i određenih vrsta potpora
zapošljavanju) te zapostavljanje mjera obrazovanja za potrebe tržišta rada koje su u fokusu
europske strategije zapošljavanja i koje mogu imati značajnu ulogu u razgradnji strukturno
uvjetovane nezaposlenosti.
U situaciji ekonomske recesije, dobro osmišljeni i ciljani ali isto tako i dovoljno obuhvatni
programi mogu bitno pridonijeti pravednijoj raspodjeli tereta nezaposlenosti te poboljšati
socijalnu koheziju u hrvatskom društvu. S druge strane, specifični ciljani programi
obrazovanja i prekvalifikacije mogu doprinijeti lakšoj i sigurnijoj tranziciji nezaposlenih
koji to postaju zbog nepovoljne sektorske dinamike i smanjene konkurentnosti određenih
sektora gospodarstva (tekstilna industrija, brodogradnja i sl.) što je u skladu s najnovijim
smjernicama Europske strategije zapošljavanja ali i nalazima rezultata dosadašnjih
evaluacija koji pokazuju da je APTR važan instrument tržišta rada i u recesiji. Na taj bi se
način mogli potaknuti pozitivni procesi na hrvatskom tržištu rada, koji bi u fazi oporavka i
rasta gospodarstva mogli uvelike doprinijeti suzbijanju nezaposlenosti u Republici
Hrvatskoj.
Radi povećanja učinkovitosti aktivne politike tržišta rada potrebno je uložiti napore u
izgradnji informacijske infrastrukture koja će omogućiti provedbu evaluacijskih analiza,
posebice na makro razini. Izdatke je potrebno, po opsegu i strukturi, prilagoditi europskom
prosjeku, poboljšati mehanizme selekcije sudionika mjera kako bi se povećala njihova
učinkovitost te staviti veći naglasak na mjere obrazovanja za potrebe tržišta rada. Potrebno
je uvažiti regionalne disparitete po pitanju nezaposlenosti i ostalih značajki tržišta rada te
uvesti decentralizaciju financiranja i koncipiranja mjera. Na institucionalnoj razini,
potrebno je ojačati administrativne kapacitete Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, radi
boljeg upravljanja aktivnom politikom te ostvarivanja maksimalne iskorištenosti sredstava
europskih fondova te ispitati mogućnost uključivanja agencija za zapošljavanje iz privatnog
sektora u obuhvatu lakše zapošljivih kategorija nezaposlenih, čime bi se djelovanje HZZ-a
moglo usmjeriti pretežito na kategorije sa izrazito niskim faktorom zapošljivosti.
74
LITERATURA
1) Knjige
Auer, P., Efendioğlu, Ü. i Leschke, J. (2008): Active Labour Market Policies Around the
World. Coping with the Consequences of Globalization, 2nd Edition, International
Labour Organisation, Geneva.
Babić, M. (2007): Makroekonomija, MATE, Zagreb.
Bićanić, I. i Babić, Z. (2008): Survey of the Croatian Labour Market, u Boršič, D. i
Kavlker, A. (ur.): Labour Market Characteristics in Selected Economies, Schwarz,
Maribor.
Blanchard, O. (2005): Makroekonomija, MATE, Zagreb.
Borjas, G. J. (2005): Labor Economics, Third Edition, McGraw-Hill Irwin, New York.
Borozan, Đ. (2002): Makroekonomija, Ekonomski fakultet u Osijeku, Osijek.
Cahuc, P. i Zylberberg, A. (2004): Labor Economics, The MIT Press, Cambridge,
Massachusetts.
Družić, G. (2004): Hrvatska obratnica: stanje i perspektive hrvatskog gospodarstva,
Golden marketing–Tehnička knjiga, Zagreb.
Ehrenberg, R. G. i Smith, R. S. (2012): Modern Labour Economics – Theory and Public
Policy, Eleventh Edition, Pearson Education, Boston, Massachusetts.
European Commission (2006): Employment in Europe 2006, European Commission,
Brussels.
EU (2013): EU Cohesion Policy Contributing to Employment and Growth in Europe: Joint
Paper from the Directorates-General for Regional & Urban Policy and Employment,
Social Affairs & Inclusion, European Union, Brisel.
Gallie, D. i Paugam, S. (2000): Welfare Regimes and the Experience of Unemployment in
Europe, Oxford University Press, Oxford.
Keynes, J. M. (1987): Opća teorija zaposlenosti, kamate i novca, CEKADE, Zagreb.
Matković, T. (2008): Politika zapošljavanja i nezaposlenost, u Puljiz, V., Bežovan, G.,
Matković, T., Šućur, Z. i Zrinščak, S. (ur.): Socijalna politika Hrvatske, Pravni
fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb.
75
Mrnjavac, Ž. (1996): Mjerenje nezaposlenosti, Ekonomski fakultet u Splitu, Split.
Nacionalno vijeće za konkurentnost (2004): 55 preporuka za povećanje konkurentnosti
Hrvatske, Nacionalno vijeće za konkurentnost, Zagreb.
Obadić, A. (2009): Trendovi i novi koncepti politika zapošljavanja u Europskoj uniji i
Hrvatskoj, u Franičević, V. i Puljiz, V. (ur): Rad u Hrvatskoj: pred izazovima
budućnosti, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb.
OECD (1993): Employment Outlook, OECD Publishing, Paris.
Samuelson, P. A. i Nordhaus, W. D. (2007): Ekonomija, MATE, Zagreb.
2) Članci
Armingeon, K. (2007): ‘Active Labour Market Policy – International Organizations and
Domestic Politics’, Journal of European Public Policy, 14, pp. 905-932.
Babić, Z. (2003): ‘Uloga aktivne politike na tržištu rada u Hrvatskoj’, Financijska teorija i
praksa, 27(4), pp. 547-566.
Babić, Z. i Leutar, Z. (2010): ‘Položaj osoba s invaliditetom na tržištu rada Republike
Hrvatske’, Socijalna ekologija, 19(2), pp. 173-195.
Babić, Z. (2012): ‘Aktivna politika tržišta rada: europski kontekst i hrvatska praksa’,
Socijalna ekologija, 21(1), pp. 31-51.
Bejaković, P. i Gotovac, V. (2011): ‘Aktivnosti na gospodarskom oporavku i Republici
Hrvatskoj s naglaskom na tržište rada’, Revija za socijalnu politiku, 18(3), pp. 331-
355.
Birsa, J. (2002): ‘Psihološki aspekti nezaposlenosti’, Zbornik radova XII. ljetne
psihologijske škole, Silba.
Boeri, T. i Edwards, S. (1998): ‘Long-Term Unemployment and Short-Term
Unemployment Benefits: The Changing Nature of Non-Employment Subsidies in
Central and Eastern Europe’, Empirical Economics, 23, pp. 31-54.
Bogut, Z. (2002): ‘Problem nezaposlenosti i mjere za njezino suzbijanje u suvremenim
gospodarstvima’, Ekonomska misao i praksa, 11(1), pp. 95-117.
76
Bonoli, G. (2010): The Political Economy of Active Labour Market Policy, Working Papers
on the Reconciliation of Work and Welfare in Europe, RECWOWE Publication,
Dissemination and Dialogue Center, Edinburgh.
Botrić, V. (2009): ‘Nezaposleni i dugotrajno nezaposleni u Hrvatskoj: analiza na temelju
radne snage’, Revija za socijalnu politiku, 16(1), pp. 25-44.
Calmfors, L. i Holmlund, B. (2000): ‘Unemployment and Economic Growth: A Partial
Survey’, Swedish Economic Policy Review, 7, pp. 107-153.
Card, D., Kluve, J. i Weber, A. (2010): ‘Active Labor Market Policy Evaluations: A Meta-
Analysis’, Economic Journal, 120(548), pp. 452-477.
Dar, A. i Tzannatos, Z. (1999): Active Labour Market Programs: A Review of the Evidence
from Evaluations, World Bank, Social Protection Department, Human Development
Network, Washington DC.
Dorenbos, V., Van Winden, P., Walsh, K., Švaljek, S. i Milas, G. (2002): Evaluation of
Program of Public Works in Croatia – Final Report, NEI Labour and Education &
T.E.R.N., Rotterdam.
Hazl, V., Crnković-Pozaić, S., Meštrović, B. i Taylor, A. (2011): Current Position of
Women in the Croatian Labour Market, Assessment Report, Hrvatski zavod za
zapošljavanje, Zagreb.
Kerovec, N. (1994): ‘Mjere za poticanje zapošljavanja’, Revija za socijalnu politiku, 1(2),
pp. 125-133.
Kerovec, N. (2000): ‘Zaštita nezaposlenih osoba u Hrvatskoj’, Revija za socijalnu politiku,
7(3), pp. 245-256.
Kluve, J. (2006): The Effectiveness of European Active Labor Market Policy, Working
Paper, RWI, Essen.
Kluve, J. (2010): ‘The Effectiveness of European Active Labor Market Programs’, Labor
Economics, 17, pp. 904-918.
Kollman, R. (1994): ‘Hidden Unemployment: A Search-Theoretic Interpretation’,
Economics Letters, 46, pp. 351-355.
Krtalić, S. (1999): ‘Problem nezaposlenosti i socijalna (materijalna) zaštita nezaposlenih u
Republici Hrvatskoj’, Slobodno poduzetništvo, 15-16, pp. 165-173.
77
Kuddo, A (2009): Employment Services and Active Labor Market Programs in Eastern
European and Central Asian Countries, World Bank, Washington DC.
Martin, J. P. i Grubb, D. (2001): ‘What works and for whom: A review of OECD countries’
experiences with active labour market policies’, Swedish Economic Policy Review,
8(2), pp. 9-56.
Matković, T. (2006): ‘Koliko isključeni? Sociodemografski profil, zapošljivost i socijalni
kapital siromašnih radnika i kućanstava bez zaposlenih u Hrvatskoj’, Revija za
socijalnu politiku, 13(3), pp. 271-291.
Matković, T., Babić, Z. i Vuga, A. (2012): ‘Evaluacija mjera aktivne politike zapošljavanja
2009. i 2010. godine u Republici Hrvatskoj’, Revija za socijalnu politiku, 19(3), pp.
303-336.
McKee-Ryan, F. M. i Harvey, J. (2011): ‘I have a job, but... A Review of
Underemployment’, Journal of Management, 37(4), pp. 962-996.
Mrnjavac, Ž. (1997): ‘Alternativni pokazatelji nezaposlenosti’, Ekonomska misao i praksa,
4(1), pp. 71-91.
Mrnjavac, Ž. (2002): ‘Razlikovanje tipova nezaposlenosti—Neizvodljiva misija’,
Ekonomska misao i praksa, 11(2), pp. 219-237.
Ninno, C. del, Subbarao, K. i Milazzo, A. (2009): How to Make Public Works Work: A
Review of the Experiences, Social Protection Discussion Paper, No. 0905, World
Bank, Washington DC.
Nordlund, M. (2011): ‘What Works Best When? The Role of Active Labour Market Policy
Programmes in Different Business Cycles’, International Journal of Social Welfare,
20(1), pp. 43-54.
Obadić, A. (2003): ‘Utjecaj aktivnih i pasivnih politika na tržište rada’, Financijska teorija
i praksa, 27(4), pp. 529-546.
Rovelli, R. i Bruno, R. (2008): Labor Market Policies, Institutions and Employment Rates
in the EU-27, IZA Discussion Paper Series, No. 3502, Bonn.
Thustrup Kreiner, C. i Tranaes, T. (2005): ‘Optimal Workfare with Voluntary and
Involuntary Unemployment’, Scandinavian Journal of Economics, 107(3), pp. 459-
474.
78
Van Ours, J. C. (2000): Do active labor market policies help unemployed workers to find
and keep regular jobs?, IZA Discussion Paper, No. 121, Bonn.
Vehovec, M. i Tomić, I. (2012): ‘Croatia: Time To Re-Evaluate Employment Policy’,
SEER Journal for Labour and Social Affairs in Eastern Europe, 2, pp. 197-223.
Vidović, H. (2006): The Labour Market in Croatia, Report for the President of the Republic
of Croatia, WIIW, Vienna.
3) Ostali izvori
DZS (2010): Statistički ljetopis Republike Hrvatske 2010., Državni zavod za statistiku
Republike Hrvatske, Zagreb.
DZS (2012): Statistički ljetopis Republike Hrvatske 2012., Državni zavod za statistiku
Republike Hrvatske, Zagreb.
Eurostat (2013a): Unemployment rate by sex and age groups - annual average, %.
Dostupno online: <http://ec.europa.eu/eurostat/product?code=une_rt_a&language=
en&mode=view>, pristupano 10. 8. 2013.
Eurostat (2013b): Public expenditure on labour market policies, by type of action.
Dostupno online: < http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&
language=en&pcode=tps00076&plugin=1>, pristupano 10. 8. 2013.
HZZ (2005): Evaluacija programa poticanja zapošljavanja i rezultata njegove provedbe.
Dostupno online: <www.hzz.hr/DocSlike/Evaluacija_PPZ_200510.doc>, pristupano
20. 7. 2013.
HZZ (2006): Godišnjak 2006., Hrvatski zavod za zapošljavanje, Zagreb.
HZZ (2008a): Godišnjak 2008., Hrvatski zavod za zapošljavanje, Zagreb.
HZZ (2008b): Evaluacija mjera aktivne politike tržišta rada koje provodi Hrvatski zavod za
zapošljavanje. Dostupno online: <www.hzz.hr/phare2005/userdocsimages/Evaluacija
%20mjera_HR.pdf>, pristupano 20. 7. 2013.
HZZ (2009): Godišnjak 2009., Hrvatski zavod za zapošljavanje, Zagreb.
HZZ (2010): Godišnjak 2010., Hrvatski zavod za zapošljavanje, Zagreb.
HZZ (2011): Godišnjak 2011., Hrvatski zavod za zapošljavanje, Zagreb.
79
HZZ (2012): Godišnjak 2012., Hrvatski zavod za zapošljavanje, Zagreb.
HZZ (2013a): Mjesečni statistički bilten, 26(7), Hrvatski zavod za zapošljavanje, Zagreb.
HZZ (2013b): Anketa o radnoj snazi. Dostupno online: <http://www.hzz.hr/default.aspx?
id=6191>, pristupano 27. 7. 2013.
HZZ (2013c): Ukupni korisnici Mjera aktivne politike zapošljavanja u 2013. godini.
Dostupno online: <http://www.hzz.hr/default.aspx?id=9219>, pristupano 20. 8. 2013.
OECD (2013): Public expenditure and participant stocks on LMP. Dostupno online:
<http://stats.oecd.org/Index.aspx?DatasetCode=LMPEXP>, pristupano 10. 8. 2013.
Zakon o posredovanju pri zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti (2013):
Narodne novine, 12, Narodne novine, Zagreb.
80
POPIS TABLICA
R. br. Naslov tablice Str.
1. Aktivno stanovništvo prema administrativnim izvorima (godišnji prosjek za
2011. i 2012. godinu) 19
2. Prosječni broj nezaposlenih osoba po djelatnostima prethodnog zaposlenja
u 2011. i 2012. godini 20
3. Aktivno stanovništvo prema Anketi o radnoj snazi (godišnji prosjek za
2011. i 2012. godinu) 22
4. Prosječni broj nezaposlenih prema spolu u 2011. i 2012. godini 23
5. Prosječni broj nezaposlenih osoba prema dobi u 2011. i 2012. godini 23
6. Prosječni broj nezaposlenih osoba prema razini obrazovanja u 2011. i 2012.
godini 24
7. Prosječni broj nezaposlenih osoba po županijama 2011. i 2012. godine 26
8. Struktura nezaposlenih osoba po županijama (stanje 31. prosinca 2012.
godine) 27
9. Nezaposlene osobe prema trajanju nezaposlenosti (stanje 31. prosinca
2011. i 2012. godine) 28
10. Nezaposlene osobe prema trajanju nezaposlenosti i spolu (stanje 31.
prosinca 2012. godine) 28
11. Struktura nezaposlenih osoba prema trajanju nezaposlenosti i razini
obrazovanja (31. prosinca 2012. godine) 29
12.
Izdaci za aktivne mjere tržišta rada u Hrvatskoj od 2008. do 2012. godine
administrirane preko HZZ-a (u milijunima kuna i kao postotak BDP-a u
tekućim cijenama)
48
13. Izdaci za aktivne mjere na tržištu rada izabranih europskih zemalja (kao
postotak BDP-a) 51
14. Broj sudionika u mjerama aktivne politike zapošljavanja koje je provodio
HZZ tijekom 2006., 2007. i 2008. godine 52
15.
Participacija u programima APTR-a starijih, dugotrajno nezaposlenih i
mlađih nezaposlenih osoba bez radnog iskustva (u razdoblju od 2006. do
2008. godine)
53
16. Broj i struktura novoobuhvaćenih korisnika mjera aktivne politike
zapošljavanja (u razdoblju od 2010. do 2013. godine) 54
81
POPIS GRAFIKONA
R. br. Naslov grafikona Str.
1. Kretanje stope registrirane nezaposlenosti u RH (razdoblje od 2007. do
2013. godine) 18
2. Kretanje stope anketne nezaposlenosti u RH i EU-27 (za razdoblje od 2007.
do 2013. godine) 22
3. Stope nezaposlenosti po županijama (godišnji prosjek 2011. i 2012.) 25
4. Kretanje izdataka za aktivne i pasivne mjere i stope nezaposlenosti (EU
prosjek, 1985.–2004.) 47
5. Izdaci za aktivne politike tržišta rada u zemljama EU-27, OECD-u i RH (%
BDP-a, za razdoblje od 2008. do 2012. godine) 50
POPIS SHEMA
R. br. Naslov sheme Str.
1. Osnovna podjela stanovništva radne dobi prema kriterijima međunarodne
standardizirane definicije 8