85
SVEUČILIŠTE U RIJECI EKONOMSKI FAKULTET Sandro Božanić AKTIVNE POLITIKE TRŽIŠTA RADA U FUNKCIJI SUZBIJANJA NEZAPOSLENOSTI U REPUBLICI HRVATSKOJ DIPLOMSKI RAD Rijeka, 2013.

Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

  • Upload
    lamthuy

  • View
    223

  • Download
    5

Embed Size (px)

Citation preview

Page 1: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

SVEUČILIŠTE U RIJECI

EKONOMSKI FAKULTET

Sandro Božanić

AKTIVNE POLITIKE TRŽIŠTA RADA U FUNKCIJI

SUZBIJANJA NEZAPOSLENOSTI U REPUBLICI HRVATSKOJ

DIPLOMSKI RAD

Rijeka, 2013.

Page 2: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

SVEUČILIŠTE U RIJECI

EKONOMSKI FAKULTET

AKTIVNE POLITIKE TRŽIŠTA RADA U FUNKCIJI

SUZBIJANJA NEZAPOSLENOSTI U REPUBLICI HRVATSKOJ

DIPLOMSKI RAD

Predmet: Fiskalna politika

Mentor: doc. dr. sc. Saša Drezgić

Student: Sandro Božanić, univ. bacc. oec.

Studijski smjer: Financije i bankarstvo

JMBAG: 0081063097

Rijeka, rujan 2013.

Page 3: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

SADRŽAJ Stranica

1. UVOD ................................................................................................................................... 1

1.1. Problem, predmet i objekti istraživanja ..................................................................... 1

1.2. Radna hipoteza .............................................................................................................. 2

1.3. Svrha i ciljevi istraživanja ........................................................................................... 2

1.4. Znanstvene metode ....................................................................................................... 3

1.5. Struktura rada .............................................................................................................. 3

2. PROBLEM NEZAPOSLENOSTI – TEORIJSKI I EMPIRIJSKI PREGLED ............ 5

2.1. Pojmovno određenje i sistematizacija nezaposlenosti ............................................... 5

2.1.1. Pojmovno određenje nezaposlenosti .................................................................... 6

2.1.2. Sistematizacija nezaposlenosti ............................................................................. 10

2.2. Mjerenje nezaposlenosti ............................................................................................... 13

2.2.1. Stopa nezaposlenosti ............................................................................................ 13

2.2.2. Administrativna i anketna nezaposlenost ............................................................. 15

2.3. Kretanje nezaposlenosti u Republici Hrvatskoj ........................................................ 17

3. MJERE AKTIVNE POLITIKE TRŽIŠTA RADA ......................................................... 30

3.1. Determinante razvoja programa aktivne politike tržišta rada ................................ 30

3.2. Klasifikacija mjera aktivne politike tržišta rada ....................................................... 34

3.3. Metode ocjene učinkovitosti mjera aktivne politike tržišta rada ............................. 36

4. AKTIVNA POLITIKA ZAPOŠLJAVANJA U REPUBLICI HRVATSKOJ ............... 42

4.1. Programi aktivne politike zapošljavanja u Republici Hrvatskoj ............................ 42

4.2. Ocjena mjera aktivne politike zapošljavanja u Republici Hrvatskoj ...................... 46

4.2.1. Financiranje mjera aktivne politike zapošljavanja .............................................. 46

4.2.2. Obuhvat mjera aktivne politike zapošljavanja ..................................................... 52

4.2.3. Učinkovitost mjera aktivne politike zapošljavanja .............................................. 55

4.3. Prijedlozi za unapređenje aktivne radne politike u Republici Hrvatskoj ............... 66

5. ZAKLJUČAK ...................................................................................................................... 70

LITERATURA .................................................................................................................... 74

POPIS TABLICA ................................................................................................................ 80

POPIS GRAFIKONA ......................................................................................................... 81

POPIS SHEMA .................................................................................................................... 81

Page 4: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

1

1. UVOD

Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u

Hrvatskoj, tako i u većini ostalih zemalja članica Europske unije. Države su neprekidno

izložene turbulencijama u tokovima rada, kapitala i znanja. Jedna od posljedica

kontinuirane prilagodbe tim promjenama jest i nezaposlenost, kao značajna prepreka

gospodarskom i društvenom razvoju općenito. Rješenje tog problema se, između ostalog,

pokušava pronaći i kroz izravnu državnu intervenciju na tržištu rada u obliku aktivnih

politika zapošljavanja – tj. primjenom učinkovitih kombinacija mjera aktivne politike

tržišta rada. Cilj tih mjera je optimalizacija odnosa ponude i potražnje za radnom snagom,

stvaranje kvalitetnijeg i konkurentnijeg radnog kontingenta, poticanje veće produktivnosti

rada te efikasnost popunjavanja raspoloživih radnih mjesta.

1.1. Problem, predmet i objekti istraživanja

Uvažavajući prethodno navedeno, moguće je postaviti problem istraživanja ovog

diplomskog rada, a koji se odnosi na potrebu istraživanja i analize učinkovitosti mjera

aktivne politike tržišta rada u suzbijanju nezaposlenosti, s posebnim naglaskom na

utvrđivanju stanja u Republici Hrvatskoj.

Sukladno tome, definiran je i predmet istraživanja: navesti i ilustrirati temeljna obilježja

problema nezaposlenosti (s posebnim naglaskom na pojmovno određenje, klasificiranje i

metriku), istražiti teorijska i empirijska obilježja mjera aktivne politike tržišta rada te

utvrditi njihovu učinkovitost u suzbijanju nezaposlenosti, s posebnim osvrtom na primjenu

tih mjera u Republici Hrvatskoj.

Tako postavljeni problem i predmet istraživanja odredili su i objekte istraživanja, a to su

nezaposlenost i mjere aktivne politike tržišta rada.

Page 5: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

2

1.2. Radna hipoteza

U okviru tako determiniranog problema i predmeta istraživanja postavlja se sljedeća radna

hipoteza: konzistentnim i znanstveno utemeljenim saznanjima o prirodi i dinamici kretanja

nezaposlenosti te upoznavanjem sa teorijskim i empirijskim značajkama mjera aktivne

politike tržišta rada, moguće je koncipirati učinkovitije programe i mjere za suzbijanje

nezaposlenosti u Republici Hrvatskoj.

1.3. Svrha i ciljevi istraživanja

Direktno i usko povezano sa problemom, predmetom i objektima istraživanja te

postavljenom hipotezom određeni su i svrha i ciljevi istraživanja. Svrha istraživanja jest

ispitivanje mogućnosti efikasnog suzbijanja nezaposlenosti u Republici Hrvatskoj

primjenom mjera aktivne politike tržišta rada. Ciljevi istraživanja jesu: razmotriti

relevantna teorijska obilježja nezaposlenosti, analizirati uzroke i kretanje nezaposlenosti u

Republici Hrvatskoj, evaluirati učinkovitost mjera aktivne politike zapošljavanja općenito

te problematizirati njihovu primjenu u Republici Hrvatskoj u retrospektivnom i

perspektivnom smislu.

Da bi se postigli ciljevi istraživanja, potrebno je dati znanstveno utemeljene odgovore na

sljedeća pitanja:

1. Što je to nezaposlenost?

2. Na koji se način sistematiziraju vrste nezaposlenosti?

3. Kojim se metodama mjeri nezaposlenost?

4. Kakva je dinamika kretanja nezaposlenosti u Republici Hrvatskoj?

5. Što su mjere aktivne politike tržišta rada i na koji se način one klasificiraju?

6. Kako se ocjenjuje učinkovitost mjera aktivne politike zapošljavanja?

7. Koje se mjere aktivne politike zapošljavanja primjenjuju u Republici Hrvatskoj?

8. Kakva je učinkovitost mjera aktivne politike zapošljavanja u Republici Hrvatskoj?

Page 6: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

3

9. Na koji se način aktivna politika zapošljavanja u Republici Hrvatskoj može

poboljšati?

1.4. Znanstvene metode

Pri izradi ovoga diplomskog rada, u fazama prikupljanja, obrade i prezentiranja podataka, u

odgovarajućim kombinacijama korištene su sljedeće znanstvene metode: induktivna i

deduktivna metoda, metoda analize i sinteze, metoda apstrakcije i konkretizacije, metoda

generalizacije i specijalizacije, metoda deskripcije i kompilacije te su korišteni citati tuđih

spoznaja. Pojmovni sustav utvrđen je metodom klasifikacije a prezentirani su podaci

obrađeni statističkom metodom.

1.5. Struktura rada

Ovaj se diplomski rad sastoji od pet međusobno povezanih tematskih cjelina.

U prvom dijelu, UVODU, definirani su problem, predmet i objekti istraživanja, postavljena

je radna hipoteza, određeni su svrha i ciljevi istraživanja, naznačene su primijenjene

znanstvene metode te je prikazana tematska struktura rada.

Naslov drugog dijela rada je PROBLEM NEZAPOSLENOSTI – TEORIJSKI I

EMPIRIJSKI PREGLED, u okviru kojega se definira pojam nezaposlenosti, sistematiziraju

vrste nezaposlenosti, ilustriraju i problematiziraju standardne metode mjerenja

nezaposlenosti te se temeljem statističkih podataka analizira kretanje nezaposlenosti u

Republici Hrvatskoj prema odabranim kvalitativnim obilježjima.

MJERE AKTIVNE POLITIKE TRŽIŠTA RADA naslov je trećeg dijela rada, u kojemu su

predstavljene povijesne, polit-ekonomske i institucionalne determinante razvoja programa

aktivne politike zapošljavanja i njihov sadržaj, posebice u europskom kontekstu, prikazane

Page 7: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

4

najčešće korištene klasifikacije mjera, objašnjeni najzastupljeniji okviri za evaluaciju mjera

aktivne politike zapošljavanja te je ponuđena znanstveno utemeljena ocjena učinkovitosti

navedenih mjera u suzbijanju nezaposlenosti.

U četvrtom dijelu rada, s naslovom AKTIVNA POLITIKA ZAPOŠLJAVANJA U

REPUBLICI HRVATSKOJ, daje se kratki pregled dosadašnjih ciklusa aktivne politike

zapošljavanja u Republici Hrvatskoj, ocjenjuje se učinkovitost primijenjenih mjera s

obzirom na alocirana sredstva, njihovu strukturu, obuhvat i utjecaj različitih mjera na ciljne

skupine nezaposlenih te se, u perspektivnom smislu, na temelju spoznaja o dosadašnjem

dosegu mjera, ukazuje na mogućnosti poboljšanja aktivnih politika tržišta rada u Republici

Hrvatskoj, uz uvažavanje smjernica Europske strategije zapošljavanja.

Peti dio rada, ZAKLJUČAK, sadrži sintezu osnovnih rezultata istraživanja i objedinjuje sve

temeljne spoznaje do kojih se došlo tijekom izrade diplomskog rada.

Na kraju rada nalazi se ujedno popis korištene literature te popis svih izrađenih tablica,

grafikona i shema.

Page 8: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

5

2. PROBLEM NEZAPOSLENOSTI – TEORIJSKI I EMPIRIJSKI PREGLED

Nezaposlenost kao pojava, zbog svojih potencijalno razornih ekonomskih i općedruštvenih

posljedica, već desetljećima izaziva zabrinutost nositelja ekonomske politike i ekonomskih

stručnjaka, uz velike razlike – pa i oprečnosti – u mišljenjima i stavovima. Kroz povijest su

se stavovi prema nezaposlenosti značajno mijenjali, a uvođenjem standardizacije u

području njezinog definiranja i mjerenja, dubinskim analizama pojavnih oblika, uzroka i

posljedica, te formuliranjem raznih aktivnih i pasivnih mjera za njezino suzbijanje,

suvremena ekonomska znanost nastojala je uspješno riješiti taj višedimenzionalni problem.

Radi boljeg upoznavanja sa samom definicijom pojma nezaposlenosti, njenim vrstama,

karakteristikama, metrikom te dinamikom njena kretanja u Republici Hrvatskoj u nastavku

se obrađuju sljedeće tematske jedinice: 1) Pojmovno određenje i sistematizacija

nezaposlenosti, 2) Mjerenje nezaposlenosti te 3) Kretanje nezaposlenosti u Republici

Hrvatskoj.

2.1. Pojmovno određenje i sistematizacija nezaposlenosti

Uz inflaciju, nezaposlenost predstavlja jedan od najtežih ekonomskih problema jer znači

izostanak proizvodnje i prihoda, izaziva visoke fiskalne troškove, pridonosi značajnoj

razgradnji ljudskog kapitala, povećava nejednakost (neravnopravnost) u društvu, a izaziva i

značajna psihološka opterećenja ostavljajući doživljaj beskorisnosti i bezizglednosti. Radi

važnosti problema nezaposlenosti, kako za gospodarstvo tako i za društvo u cjelini, mnogi

autori pokušali su pronaći njenu općeprihvatljivu definiciju te sistematizaciju. Međutim,

prepreku predstavlja činjenica da je nezaposlenost višeznačan pojam te ovisi o aspektu

promatranja. Ipak, postignuta je određena standardizacija glede definiranja pojma i

sistematizacije vrsta nezaposlenosti. U ovome dijelu rada definira se i objašnjava

nezaposlenost kao ekonomska i društvena kategorija te se obrađuju njene vrste.

Page 9: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

6

2.1.1. Pojmovno određenje nezaposlenosti

Pojam „nezaposlenost“ može imati različita značenja ovisno o kontekstu u kojemu se

koristi. Prema Mrnjavcu (1996) može opisivati suštinski mikroekonomske pojave kao što

su: (1) pravno-administrativno stanje odnosno evidentiranost na listi zavoda za

zapošljavanje ili pravo na novčanu naknadu za nezaposlene ili (2) ekonomsko stanje koje se

odnosi na nedostatak posla i izostanak prihoda. U makroekonomskom smislu može se

odnositi na (1) neravnotežu ponude i potražnje na cjelokupnom tržištu rada ili u nekom

njegovom segmentu, (2) na pokazatelj napetosti između ponude i potražnje na tržištu rada

koja određuje kretanje cijena i nadnica, (3) na stanje nepotpunog korištenja proizvodnih

mogućnosti gospodarskog sustava, koji može biti i pokazatelj krize sustava koji ne uspijeva

zaposliti sve raspoložive kapacitete ali i pokazatelj mogućnosti ekspanzije, a može biti i (4)

pokazatelj socijalnih teškoća unutar određenog gospodarskog sustava (Mrnjavac, 1996).

Jedna od jednostavnijih prihvatljivih definicija je ona prema kojoj nezaposlenost

podrazumijeva „postojanje određenog broja radnika koji žele raditi uz uobičajenu plaću

shodno kvalifikaciji, ali ne mogu naći posao“ (Bogut, 2002: 99). Borozan (2002: 15) pak

nezaposlenost definira kao „broj odraslih osoba koje nemaju zaposlenje, a žele raditi, što

dokazuju aktivnim traženjem posla.“ Ipak, zbog različitih mikroekonomskih i

makroekonomskih aspekata, kao i konkretnih društvenih konvencija i tradicija, problemu

definiranja pojma nezaposlenosti pokušalo se pristupiti standardizacijom na međunarodnoj

razini kako bi se osigurala usporedivost nacionalnih podataka.

Prema uputama Međunarodne organizacije rada (u nastavku: ILO) međunarodna

standardizirana definicija nezaposlenosti (Birsa, 2002: 12) obuhvaća sve osobe starije od

dobne granice određene za mjerenje ekonomski aktivnog stanovništva, koje su:

1. tijekom referentnog razdoblja bile bez posla,

2. tijekom tog razdoblja bile u svakom trenutku na raspolaganju za posao, te

3. tražile posao (tj. poduzimale određene korake s ciljem pronalaženja posla).

Page 10: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

7

Kriteriji na kojima se zasniva standardna definicija nezaposlenosti odnose se samo na

aktivnost pojedinca tijekom referentnog razdoblja i istovremeno moraju biti zadovoljena

sva tri kriterija. Jedina iznimka se odnosi na osobe koje imaju sporazum o započinjanju

posla nakon referentnog razdoblja te više ne traže posao ali zadovoljavaju ostala dva

kriterija. Te će osobe ipak biti klasificirane kao nezaposlene, budući da su već sad

raspoložive za rad a ne rade, tj. dio su neiskorištenog radnog resursa gospodarstva

(Mrnjavac, 1996).

Najbitnija definicija nezaposlenosti, kojom se zakonski i pravno regulira nezaposlenost u

Republici Hrvatskoj, proizlazi iz Zakona o posredovanju pri zapošljavanju i pravima za

vrijeme nezaposlenosti (NN 12/13, čl. 10) prema kojem se nezaposlenom osobom smatra

„osoba sposobna ili djelomično sposobna za rad, u dobi od 15 do 65 godina koja nije u

radnom odnosu, aktivno traži posao i raspoloživa je za rad“ te ako:

ne ostvari mjesečni primitak od pružanja usluga prema posebnim propisima ili ne

ostvari mjesečni primitak, odnosno dohodak od druge samostalne djelatnosti prema

propisima o porezu na dohodak s obzirom na podatak o uplaćenim doprinosima za

obvezna osiguranja dobivenim od Središnjeg registra osiguranika, a koji je veći od

prosječne isplaćene novčane naknade u prethodnoj kalendarskoj godini,

nema registrirano trgovačko društvo ili drugu pravnu osobu, odnosno nema više od

25% udjela u trgovačkom društvu ili drugoj pravnoj osobi,

nije predsjednik ili član uprave društva,

nema registrirani obrt, slobodno zanimanje ili djelatnost poljoprivrede i šumarstva,

nije osigurana kao poljoprivrednik po propisima o mirovinskom osiguranju,

nije zaposlena prema posebnim propisima,

nije korisnik mirovine, osim korisnika mirovine koji ostvari pravo na invalidsku

mirovinu na temelju profesionalne nesposobnosti za rad i korisnika obiteljske

mirovine kojemu se ta mirovina ne isplaćuje,

ne ispunjava uvjete za starosnu mirovinu,

nije redoviti učenik ili student.

Page 11: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

8

U sljedećoj shemi plastično su ilustrirani obrasci formiranja odnosa (pojmovnog aparata),

tj. način na koji se od potencijalnih radnih resursa dolazi do zaposlenih i nezaposlenih

pojedinaca, radne snage te osoba izvan radne snage, u okviru standardne ILO definicije.

Shema 1. Osnovna podjela stanovništva radne dobi prema kriterijima

međunarodne standardizirane definicije

Izvor: Mrnjavac (1996: 33).

Budući da već sama definicija nezaposlenosti ovisi o definiranju zaposlenosti, te da njihov

zbroj čini ukupnost aktiviranih radnih resursa gospodarstva, potrebno je definirati i

pojmove zaposlenosti te radne snage. Izložena shema prikazuje kako se na jednostavan

način može izvršiti podjela (klasifikacija) radnog stanovništva. Stanovništvo radne dobi

predstavlja dio ukupnog stanovništva, ovisno o konvencijama i tradicijama u određenom

društvu. Uobičajeno su isključena djeca do dobi završetka obveznog obrazovanja. Također

se mogu isključiti i starije osobe od određene granice, no radna sposobnost i aktivnost često

nemaju definiranu gornju dobnu granicu (Mrnjavac, 1996).

Ostale elemente prikazane u gornjoj klasifikaciji pobliže određuju sljedeće definicije

(Samuelson i Nordhaus, 2007: 651):

Page 12: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

9

zaposleni – osobe koje obavljaju bilo koji plaćeni posao kao i oni koji imaju posao

ali su odsutni s posla zbog bolesti, štrajka ili godišnjeg odmora, ili pak obavljaju

samostalnu djelatnost;

nezaposleni – ova kategorija obuhvaća osobe koje nisu zaposlene ali aktivno traže

posao ili čekaju povratak na posao. Da bi se ubrajale u nezaposlene moraju uložiti

određeni napor u traženju posla;

radna snaga – uključuje sve one koji su zaposleni i one koji su nezaposleni;

izvan radne snage – ova kategorija uključuje stanovništvo koje radi u kućanstvu,

umirovljeno je, nesposobno za rad zbog bolesti ili jednostavno ne traži posao.

Promatra li se nezaposlenost s ekonomskog gledišta, u prvom redu kao neiskorištenost

ljudskih resursa gospodarskog sustava, javljaju se određena ograničenja i problemi u

obuhvatu standardne definicije nezaposlenosti. U nastavku se daje pregled nekih od tih

ograničenja.

Skrivena nezaposlenost – ovoj skupini pripadaju osobe koje su po definiciji izvan radne

snage, no mogle bi se klasificirati kao nezaposlene osobe ukoliko se ne bi primjenjivao

kriterij traženja posla. Ti obeshrabreni radnici su osobe koje ne rade ali koje žele posao i

raspoložive su za rad, no odustale su od aktivnosti traženja posla jer su uvjerene da ga se ne

može pronaći ali bi pri povoljnijoj konjunkturnoj situaciji ili pri izmijenjenim strukturnim

uvjetima ipak aktualizirale ponudu svog rada, tj. predstavljaju tzv. „tihu rezervu“

(Mrnjavac, 1997). To su ujedno, u mnogim zemljama, pripadnici grupa od posebnog

društvenog interesa: mladi, žene i osobe starije dobi (Kollman, 1994).

Podzaposlenost – ona postoji kada je zaposlenost osobe nedostatna prema određenim

normama ili alternativnom poslu, uzevši u obzir njene radne sposobnosti. Naime, takav

problem izazvala je definicija zaposlenosti prema kojoj osoba koja je odradila samo jedan

plaćeni sat tijekom referentnog razdoblja već spada u zaposlene. Dva su osnovna oblika

podzaposlenosti: (1) vidljiva podzaposlenost, koja odražava nedostatno trajanje rada i (2)

nevidljiva podzaposlenost koju karakterizira loše iskorištenje radnog vremena, kvalifikacija

i radnih sposobnosti, niska produktivnost i sl. (McKee-Ryan i Harvey, 2011).

Page 13: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

10

Precjenjivanje ponuđenog rada – do tog problema dolazi ako se ne uzme u obzir za svakog

zaposlenog koliko je radno vrijeme posla kojeg traži, pošto je veća zastupljenost žena i

mladih sklonih traženju poslova s kraćim radnim vremenom. Na taj način se precjenjuju

raspoloživi radni resursi (Mrnjavac, 1996).

Jednakost osoba – nezaposleni su prema definiciji promatrani kao broj osoba. Međutim,

nije realno pretpostaviti da nezaposlenost dviju osoba različitih karakteristika može imati

jednako značenje promatrano s ekonomskog i društvenog aspekta (Mrnjavac, 1996).

2.1.2. Sistematizacija nezaposlenosti

Nezaposlenost se može razvrstati prema različitim gledištima. Tradicionalna podjela tipova

nezaposlenosti prema njihovim uzrocima najčešće razlikuje (1) normalnu, (2) strukturnu i

(3) cikličku nezaposlenost (Mrnjavac, 2002).

Normalna nezaposlenost uključuje sezonsku i frikcijsku. Sezonska nezaposlenost je

posljedica snažnih varijacija gospodarskog procesa u određenim djelatnostima uvjetovanih

klimatskim, tradicionalnim ili institucionalnim uvjetima, ukoliko se razdoblja zatišja ne

mogu premostiti proizvodnjom za zalihe ili preraspodjelom radnog vremena. Značajne

promjene na strani ponude rada u određenim razdobljima tijekom godine, npr. u vrijeme

završetka školske godine, također mogu biti uzrok sezonskih promjena razine

nezaposlenosti. Frikcijska nezaposlenost je prolazna ili privremena nezaposlenost a javlja

se zbog neprestanog kretanja ljudi između područja i zaposlenja ili kroz različite stadije

životnog ciklusa, odnosno ukoliko prijelazi s jednog radnog mjesta na drugo zahtijevaju

određeno vremensko razdoblje izvan rada (npr. vrijeme traženja) uzrokovano

nesavršenošću obavještenosti i mobilnosti. Obično se pretpostavlja da je takva

nezaposlenost kratkotrajna budući da podrazumijeva istovremeno postojanje odgovarajućih

radnih mjesta, a za usklađivanje ponude i potražnje, odnosno spajanje radnika i poslova,

potrebno je jedino vrijeme. Čak i kad bi ekonomija imala punu zaposlenost, uvijek bi

postojalo neko kolebanje dok diplomirani studenti traže posao ili dok se žene nakon poroda

Page 14: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

11

vraćaju u radnu snagu. Taj tip nezaposlenosti se ponekad naziva i dobrovoljnom

nezaposlenošću (Mrnjavac, 2002).

Strukturna nezaposlenost označava nepodudarnost između ponude i potražnje za radnicima

u pogledu zanimanja, kvalifikacija ili regionalnog rasporeda. Nepodudarnosti se mogu

javiti zbog toga što potražnja za jednom vrstom rada raste dok se potražnja za drugom

vrstom rada smanjuje u uvjetima u kojima se ponude rada ne mogu brzo prilagođavati

(Samuelson i Nordhaus, 2007).

Ciklička nezaposlenost, koja se još naziva i konjunkturnom ili keynesijanskom (Mrnjavac,

1996), posljedica je općeg nedostatka potražnje na tržištu roba i implicitno na tržištu rada.

Ona se javlja kad je sveukupna potražnja za radom niska. Kad se smanjuju potrošnja i

proizvodnja, nezaposlenost se povećava. Ova nezaposlenost je rezultat cikličkog kretanja u

gospodarstvu i relevantan je pokazatelj konjunkturnog ciklusa (Bogut, 2002). Međutim,

sam pojam podrazumijeva da se radi o srednjoročnoj pojavi koja nestaje u uvjetima

ponovne ekspanzije gospodarstva. Ukoliko se radi o dugoročnom niskom gospodarskom

rastu, takav se tip nezaposlenosti uvjetovane nedostatkom potražnje naziva stagnacijska

nezaposlenost (Mrnjavac, 2002).

Iz navedenog se može zaključiti da razlika između normalne, strukturne i cikličke

nezaposlenosti pomaže ekonomistima u postavljanju opće dijagnoze stanja na tržištu rada te

u odabiru mogućih mjera za suzbijanje nezaposlenosti. Visoke razine frikcijske ili

strukturne nezaposlenosti mogu se pojaviti unatoč ukupnoj ravnoteži navedenog tržišta,

npr. zbog velike fluktuacije radnika ili kada su zbog visokih minimalnih nadnica određene

skupine žrtvovane, ostajući izvan radne snage; istovremeno, ciklička se nezaposlenost

javlja tijekom recesija, kada je visoka nezaposlenost rezultat neravnoteže između agregatne

ponude i potražnje (Samuelson i Nordhaus, 2007).

U ovakvu tradicionalnu podjelu ne uklapaju se vrlo bitni oblici tehnološke i „nove“

strukturne nezaposlenosti (Mrnjavac, 1997). „Nova“ strukturna nezaposlenost nastaje kada

su kapitalni fondovi nekog gospodarstva nedovoljni da bi zaposlili svu raspoloživu radnu

Page 15: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

12

snagu. Takva strukturna nezaposlenost tipična je za zemlje u razvoju, ali se privremeno

može pojaviti i u razvijenim zemljama. Tehnološka nezaposlenost može se promatrati kao

dio strukturne nezaposlenosti, s obrazloženjem da tehnološki razvoj predstavlja važan

pokretač strukturnih promjena. Različit razvoj produktivnosti ili različite promjene u

potražnji koje su posljedica inovacije proizvoda izazivaju promjene u mogućnostima

zapošljavanja u različitim sektorima i potrebu prilagodbe novim uvjetima. Ako prilagodbu

nije moguće odmah i u potpunosti ostvariti, nastaje tehnološki uzrokovana strukturna

nezaposlenost. Osnovni problem empirijskog prepoznavanja veličine tehnološke

nezaposlenosti nalazi se u teškoći razlikovanja udjela tehnološkog razvoja od udjela ostalih

faktora povezanih s rastom proizvodnje (Mrnjavac, 1997).

U ekonomskoj teoriji važno mjesto zauzima razlikovanje dobrovoljne i nedobrovoljne

nezaposlenosti (Thustrup Kreiner i Tranaes, 2005), jer ukazuje na uzroke pojave

nezaposlenosti u nekom gospodarstvu, odnosno njenu ovisnost o volji pojedinaca ili

kretanjima na tržištu rada. Osobe koje su odbile ponuđeni posao možemo nazvati

dobrovoljno nezaposlenima jer su odabrale daljnje traženje posla nadajući se boljim

uvjetima, ali su mnoge od tih osoba neželjeno izgubile prethodni posao te su protiv svoje

volje u situaciji da traže odgovarajući posao. Također, osobe koje su dobrovoljno napustile

prethodni posao možemo nazvati dobrovoljno nezaposlenima, no ako su ga napustile

očekujući da će u kratkom roku pronaći drugi posao, a uvjeti tržišta rada onemogućuju

pronalazak novog zaposlenja tijekom dužeg razdoblja, takva produljena nezaposlenost

sigurno nije dobrovoljna. Keynesov koncept nedobrovoljne nezaposlenosti odnosi se na

situaciju u kojoj, uslijed nedovoljne agregatne potražnje, radnici koji bi htjeli raditi za

prevladavajuće nadnice ne mogu naći posao i postaju nedobrovoljno nezaposleni (Keynes,

1987; Samuelson i Nordhaus, 2007). Iz navedenog je očito da se pojmovi dobrovoljnosti i

nedobrovoljnosti ne mogu upotrijebiti u njihovom jednostavnom svakodnevnom značenju.

Različiti tipovi nezaposlenosti nisu neovisni već se međusobno isprepleću; tako npr. u

razdoblju visoke konjunkture opada razina sezonske i strukturne nezaposlenosti; poduzeća

u razdoblju recesije za preostalu razinu zaposlenosti povećavaju kvalifikacijske zahtjeve,

dotad frikcijski problemi prerastaju u strukturne; razlika između stope rasta produktivnosti i

Page 16: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

13

proizvodnje može biti posljedica tehnološkog napretka, ali i nedostatne potražnje i izazvat

će nezaposlenost koju treba različito klasificirati, itd. (Mrnjavac, 1997).

Zbog svih teškoća vezanih uz ovaj problem, nije rijetka tvrdnja da kvantitativno

pojedinačno identificiranje različitih tipova nezaposlenosti nije uopće moguće, što se onda

odražava i na kvalitetu izbora mjera njezina suzbijanja.

2.2. Mjerenje nezaposlenosti

Zbog mogućnosti praćenja trendova u kretanju nezaposlenosti i aktivnog interveniranja

različitim mjerama važno je formirati primjerene pokazatelje, definirati izvore i postupke

prikupljanja podataka o nezaposlenosti te omogućiti svrsishodnu obradu i analizu istih.

Pritom se javljaju brojne poteškoće i ograničenja, o čemu će se detaljnije govoriti u

nastavku.

2.2.1. Stopa nezaposlenosti

Broj nezaposlenih prikazuje količinu raspoloživih ljudskih resursa koja nije uključena u

gospodarske procese, no za jasnije izražavanje te neiskorištenosti potrebno je tu veličinu

staviti u relaciju s ukupno raspoloživim resursima – radnom snagom. Takav relativni

odnos, izražen kao postotak, naziva se stopom nezaposlenosti a izračunava se pomoću

sljedeće formule (Blanchard, 2005):

Stopa nezaposlenosti već desetljećima, zbog svoje jednostavnosti i jasnoće, služi kao

univerzalni pokazatelj uporabe ljudskih potencijala u društvu, pokazujući istovremeno

koliki je izgubljeni proizvod zbog nepotpunog angažmana tih potencijala te oslikava

gospodarsko stanje i uspješnost ekonomske politike. Kako nezaposlenost podrazumijeva

izmakli odnosno neostvareni prihod, stopa nezaposlenosti se javlja i kao mjerilo težine

socijalnih anomalija i razlika (raslojavanja) u društvu. Iz tog razloga predstavlja i ključni

Page 17: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

14

indikator pri donošenju odluka o politikama i programima zapošljavanja. Međutim, uporaba

stope nezaposlenosti za različite namjene izazvala je kritike po pitanju vjerodostojnosti tog

indikatora. Premda njeno mjerenje na prvi pogled izgleda jednostavno, u stvarnosti je ono

izrazito otežano zbog samog koncepta radne snage na kojem se zasniva. Kao najvažnija

ograničenja ovog pokazatelja mogu se navesti (Mrnjavac, 1996: 73-76):

upitnost stope kao mjere socijalne opterećenosti društva u suvremenim uvjetima,

teškoće pri upotrebi stope kao mjerila uspješnosti nacionalne ekonomije, tj. kao

pokazatelja cikličkih promjena kroz koje se gospodarstvo približava ili udaljava od

stanja pune zaposlenosti resursa i ostvarenja potencijalnog BDP-a,

upitnost stope kao mjerila iskorištenosti inputa rada u nekoj nacionalnoj ekonomiji,

jer svi zaposleni ne koriste u potpunosti svoje radne potencijale,

odražavanje propuštene proizvodnje pri kojemu se mora uvažiti da ne bi svaki

nezaposleni pridonosio u jednakoj mjeri formiranju BDP-a,

podložnost utjecaju mjera države, te

problem mjerenja tijekova, tj. trajanja nezaposlenosti.

Pri promatranju razine nezaposlenosti (i mogućnosti njena smanjivanja), potrebno je imati

na umu i postojanje prirodne stope nezaposlenosti. Prema definiciji, to je ona razina

(ne)zaposlenosti pri kojoj radnici raspolažu potpunim informacijama o razini cijena i realne

nadnice te o tome kako će se ona mijenjati s vremenom. Varijacije oko te razine

nezaposlenosti protumačile bi se kao primjeri frikcijske nezaposlenosti (Babić, 2007). U

ravnotežnom stanju realne nadnice mogu rasti samo u visini ostvarenog rasta

produktivnosti, a to je moguće samo ako su svi subjekti pravilno procijenili kretanje cijena.

Prema tome, prirodna nezaposlenost je ona koja se uspostavlja kada gospodarski subjekti

ispravno anticipiraju kretanje cijena. Određivanje visine prirodne stope nezaposlenosti ovisi

o mnogim makroekonomskim kretanjima. Izmjene u sastavu radne snage prema većem

udjelu skupina sklonijih nezaposlenosti podiže prirodnu stopu, kao i snažne sektorske i

regionalne promjene. I povećanje novčanih naknada za nezaposlenost može utjecati na

povećanje razine prirodne stope kroz produženje trajanja nezaposlenosti. Suprotno, bolje

informiranje i posredovanje pri zapošljavanju, poboljšanje transparentnosti i usklađenost

Page 18: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

15

tržišta rada, kroz skraćivanje perioda nezaposlenosti, može utjecati na smanjenje prirodne

stope nezaposlenosti (Mrnjavac, 1996).

2.2.2. Administrativna i anketna nezaposlenost

Sve su zemlje članice ILO-a prihvatile preporuke za definiranje nezaposlenosti ali njihovi

podaci su još uvijek teško usporedivi, ne samo zato što postoje razlike u tumačenju i

primjeni, već je najveći problem što još uvijek sve zemlje nisu prihvatile jedinstveni način

prikupljanja podataka, odnosno istovrsne izvore podataka o nezaposlenosti. Dva su osnovna

načina prikupljanja podataka o nezaposlenim osobama iz kojih se formiraju službene

statistike. Prvi se odnosi na evidenciju nezaposlenih prijavljenih na zavodu za zapošljavanje

a drugi na periodično anketiranje uzorka radne snage (Ehrenberg i Smith, 2012).

Administrativna nezaposlenost mjeri se na temelju evidencije nezaposlenih kao vrlo jeftine

i jednostavne metode prikupljanja podataka koji su uvijek raspoloživi. Relevantne ustanove

za zapošljavanje omogućuju onima koji traže posao registriranje svoga statusa a

poslodavcima dobivanje podataka o raspoloživim radnicima. Istovremeno, u mnogim

zemljama takva registracija nužan je preduvjet za korištenje raznih prava poput novčane

naknade za nezaposlene i sl. (Mrnjavac, 1996). Prednost ove metode je i ta što podaci mogu

biti odvojeni i obrađivani lokalno, a ne samo na nacionalnoj razini, kao i činjenica da ne

podliježu subjektivnoj ocjeni vlastitog stanja, već su zasnovani na objektivnim kriterijima.

Međutim, postoji više značajnih razloga zašto administrativni podaci ne mogu biti potpuno

zadovoljavajući izvor statistike nezaposlenosti. U opće razloge spadaju (1) neusporedivost

podataka zbog različitih propisa zemalja, (2) razvijenost sustava pomoći za nezaposlene

koji potiče korištenje usluga tog sustava, (3) brisanje zastarjelih podataka koje se često vrši

u neodgovarajućim razmacima te (4) promjene kriterija ostvarivanja naknada koji utječu na

promjenu broja registriranih nezaposlenih tj. ovisnost administrativnih podataka o

administrativnim propisima. U specifične razloge spadaju (1) registriranje osoba koje ne

odgovaraju kriterijima međunarodnih standarda, ili pak (2) neregistriranje osoba koje

Page 19: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

16

udovoljavaju kriterijima ali misle da im državni ured ne može pomoći u zapošljavanju; isto

tako, (3) evidencija registrirane nezaposlenosti ne obuhvaća ukupnu radnu snagu pa se

podaci o zaposlenima moraju prikupljati na druge načine koji imaju svoje nedostatke

(Mrnjavac, 1996).

Anketna nezaposlenost1 je rezultat podataka ankete uzoraka radne snage koja se pokazala

kao jedini zadovoljavajući način prikupljanja podataka o nezaposlenosti na nacionalnoj

razini u skladu sa standardima ILO-a. Prema prethodno navedenim definicijama, vrši se

pojedinačno razvrstavanje članova kućanstava u kategorije zaposlenih, nezaposlenih i izvan

radne snage. Ono se obavlja prema stvarnom statusu ispitanika u odnosu na aktivnost u

tjednu promatranja. Formalni status osobe, kao npr. student, umirovljenik, kućanica,

nezaposlen itd., nema nikakav utjecaj ako je osoba obavljala aktivnost zaposlenih. Osim što

odražavaju realnije stanje ispitanika od administrativnih, prednost anketnih podataka je u

tome što omogućuju znatan stupanj međunarodne usporedivosti (Cahuc i Zylberberg,

2004). Međutim, nedostaci su tehnički, metodološki i statistički problemi obuhvata

reprezentativnog uzorka, vjerodostojnost odgovora kao i značajni troškovi koje izaziva

uspostavljanje anketnog sustava. Također, podaci su raspoloživi samo za trenutak pregleda,

dok je međupopisno stanje nepoznanica (Družić, 2004).

Navedenim dvjema metodama zapravo se dobivaju različite skupine podataka koje se

djelomično preklapaju. Ako je preklapanje veliko, odnosno ako su ukupne veličine

približno iste, registrirana nezaposlenost može se upotrebljavati kao relativno pouzdana

aproksimacija nezaposlenosti po standardima ILO-a za razdoblja između dvije ankete

uzorka radne snage jer je razlika između podataka dobivenih iz ova dva izvora u stabilnim

uvjetima tržišta rada mala i prilično stabilna (Borjas, 2005).

1 U Republici Hrvatskoj Anketu radne snage od 1996. godine provodi Državni zavod za statistiku.

Page 20: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

17

2.3. Kretanje nezaposlenosti u Republici Hrvatskoj

Nezaposlenost u Republici Hrvatskoj uglavnom je strukturne prirode, odnosno posljedica

je neusklađenosti ponude i potražnje zaposlenja s obzirom na zanimanje, obrazovanje,

znanja i stručnost tražitelja zaposlenja i zahtjeva postojećih radnih mjesta. Ujedno je vrlo

slaba i dinamika prelaska između stanja zaposlenosti, nezaposlenosti i neaktivnosti.

Jednom kada se ostane bez posla, male su mogućnosti ponovnog zaposlenja. To je pojačano

neodgovarajućom obrazovnom i kvalifikacijskom strukturom nezaposlenih, odnosno

neraspolaganjem traženim znanjima i stručnosti, te ograničenim mogućnostima smještaja

na područjima gdje postoje određene mogućnosti zapošljavanja. Nadalje, postoje i druga

ograničenja tržišta rada (Krtalić, 1999) uvjetovana relativno malom razlikom (i sigurnošću

primanja) između najnižih plaća i raznovrsnih naknada u sustavu socijalne skrbi (što ne

potiče dovoljno na aktivno traženje zaposlenja), rašireno neslužbeno gospodarstvo te

psihološke barijere (poput neodlučnosti ili nesposobnosti za zaposlenje zbog dugotrajne

nezaposlenosti i nespremnosti na učenje, prihvaćanje i primjenu novih znanja). Problem

tržišta rada, odnosno pitanje nezaposlenosti i socijalne politike u Republici Hrvatskoj

povezano je i sa restrukturiranjem gospodarstva te obnovom zemlje. Nezaposlenost se

najviše povezuje sa različitim gospodarskim uređenjem u odnosu na socijalizam, propalim

poduzećima, promašenim modelom privatizacije i neučinkovitim privatnim sektorom te

radom u sivoj ekonomiji (Nacionalno vijeće za konkurentnost, 2004). Zanimljivi su i nalazi

jedne istraživačke struje u okviru političke ekonomije nezaposlenosti te politike

zapošljavanja, koja smatra da je postojanost (dugotrajne) nezaposlenosti moguće objasniti i

političkim mehanizmima (interesima), koji sprječavaju strukturne reforme na tržištu rada

(Calmfors i Holmlund, 2000), što bi mogao biti slučaj i u Hrvatskoj. Ubrzani rast

nezaposlenosti posljednjih godina posljedica je gospodarske recesije, gdje se kao bitna

komponenta ukupne nezaposlenosti, pored navedene strukturne javlja i stagnacijska

(keynesijanska) komponenta, uzrokovana nedovoljnom gospodarskom aktivnošću, tj.

gašenjem postojećih i niskim brojem novostvorenih radnih mjesta. Vehovec i Tomić (2012)

kao temeljne probleme hrvatskog tržišta rada u recentnom razdoblju smatraju nisku stopu

zaposlenosti, visok udio dugotrajne nezaposlenosti, nezaposlenost mladih, nepodudarnost

ponuđenih i traženih radnih vještina, nisku zapošljivost rizičnih/deprivilegiranih skupina te

Page 21: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,
Page 22: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

19

Tablica 1. Aktivno stanovništvo prema administrativnim izvorima (godišnji

prosjek za 2011. i 2012. godinu)

2011. 2012. Indeks

Aktivno stanovništvo 1.716.571 1.719.440 100,2

Zaposleni 1.411.238 1.395.116 98,9

Zaposleni u pravnim osobama 1.159.657 1.153.497 99,5

Zaposleni u obrtu i slobodnim profesijama 220.637 212.851 96,5

Osiguranici poljoprivrednici 30.944 28.768 93,0

Nezaposleni 305.333 324.324 106,2

Stopa registrirane nezaposlenosti 17,8% 18,9% —

Izvor: DZS (2012).

Prema podacima Državnoga zavoda za statistiku (DZS, 2012) temeljenim na

administrativnim izvorima, 2012. godine u Republici Hrvatskoj ukupan broj aktivnog

stanovništva povećao se za 0,2%, ali uz smanjenje broja zaposlenih od 1,1%, a istodobno

povećanje broja nezaposlenih od 6,2%. Kretanja broja nezaposlenih osoba tijekom 2012.

godine bila su nepovoljnija od onih iz 2011. Prosječna godišnja razina registrirane

nezaposlenosti povećala se za 18.991 osobu ili 6,2%, tj. s evidentiranih 305.333 osobe u

2011. na 324.324 osobe u 2012. godini. Smanjivanje broja zaposlenih nastavilo se tijekom

2012. godine, ali nešto slabijim intenzitetom nego 2011.

Godišnji prosjek registrirane zaposlenosti bio je 1.395.116, što u usporedbi s 2011.

godinom znači smanjenje za 16.122 osobe ili 1,1%, dok je 2011. godine stopa smanjenja

ukupne zaposlenosti iznosila 1,5%. Najveće relativno smanjenje broja zaposlenih u 2012.

godini ostvareno je u sektoru „individualnih“ poljoprivrednika (za 7,0%), zatim u sektoru

obrta i slobodnih profesija (za 3,5%) te u pravnim osobama (za 0,5%).

Prema Nacionalnoj klasifikaciji djelatnosti (HZZ, 2012) najveći je broj zaposlenih osoba

bio u prerađivačkoj industriji (240.483 ili 17,2%), trgovini na veliko i malo, popravku

motornih vozila i motocikala (216.112 ili 15,5%), javnoj upravi i obrani te obveznom

socijalnom osiguranju (116.147 ili 8,3%), obrazovanju (108.344 ili 7,8%) te građevinarstvu

(102.211 ili 7,3%). U usporedbi s 2011. godinom značajnije smanjenje broja zaposlenih

zabilježeno je u područjima: trgovina na veliko i malo (za 2,0%), prerađivačka industrija

(za 3,3%), građevinarstvo (za 6,9%), rudarstvo i vađenje (za 10,7%) te djelatnosti

kućanstava (za 13,6%), dok je najveće povećanje ostvareno u administrativnim i pomoćnim

Page 23: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

20

uslužnim djelatnostima (za 4,4%), ostalim uslužnim djelatnostima (za 2,3%) te

poljoprivredi, lovu i šumarstvu (za 2,0%). Gledajući prema sektoru djelatnosti

(poljoprivredni, nepoljoprivredni i uslužni), struktura zaposlenih osoba u 2012. godini

pokazuje da je 67,6% zaposlenih radilo u uslužnim, 27,8% u nepoljoprivrednim te 4,6 % u

poljoprivrednim djelatnostima. U usporedbi s 2011. godinom povećao se udio uslužnih (za

0,9 postotnih bodova), a smanjio udio nepoljoprivrednih (za 0,9 postotnih bodova), dok se

udio poljoprivrednih djelatnosti zadržao na prošlogodišnjoj razini (HZZ, 2012).

Tablica 2. Prosječni broj nezaposlenih osoba po djelatnostima prethodnog zaposlenja

u 2011. i 2012. godini

Djelatnost (NKD 2007) 2011. 2012. Indeks

2012./2011. Broj % Broj %

A Poljoprivreda, šumarstvo i ribarstvo 10.809 4,3 11.940 4,5 110,5

B Rudarstvo i vađenje 956 0,4 895 0,3 93,6

C Prerađivačka industrija 55.864 22,1 56.841 21,3 101,7

D Opskrba električnom energijom, plinom, parom i

klimatizacija 253 0,1 235 0,1 92,9

E

Opskrba vodom; uklanjanje otpadnih voda,

gospodarenje otpadom te djelatnosti sanacije

okoliša

3.106 1,2 4.442 1,7 143,0

F Građevinarstvo 30.812 12,2 31.203 11,7 101,3

G Trgovina na veliko i na malo; popravak motornih

vozila i motocikala 48.999 19,4 49.683 18,6 101,4

H Prijevoz i skladištenje 7.297 2,9 7.608 2,8 104,3

I Djelatnosti pružanja smještaja te pripreme i

usluživanja hrane 28.469 11,3 30.244 11,3 106,2

J Informacije i komunikacije 3.334 1,3 3.594 1,3 107,8

K Financijske djelatnosti i djelatnosti osiguranja 2.781 1,1 2.882 1,1 103,6

L Poslovanje nekretninama 1.253 0,5 1.292 0,5 103,1

M Stručne, znanstvene i tehničke djelatnosti 8.658 3,4 9.291 3,5 107,3

N Administrativne i pomoćne uslužne djelatnosti 10.496 4,2 11.912 4,5 113,5

O Javna uprava i obrana; obvezno socijalno

osiguranje 7.111 2,8 10.791 4,0 151,8

P Obrazovanje 5.915 2,3 6.621 2,5 111,9

Q Djelatnosti zdravstvene zaštite i socijalne skrbi 5.134 2,0 6.725 2,5 131,0

R Umjetnost, zabava i rekreacija 2.542 1,0 2.985 1,1 117,4

S Ostale uslužne djelatnosti 13.857 5,5 12.958 4,9 93,5

T

Djelatnosti kućanstava kao poslodavaca;

djelatnosti kućanstava koja proizvode različitu

robu i obavljaju različite usluge za vlastite potrebe

4.503 1,8 4.836 1,8 107,4

U Djelatnosti izvanteritorijalnih organizacija i tijela 78 0,0 70 0,0 89,7

Ukupno 252.227 100,0 267.048 100,0 105,9

Izvor: HZZ (2012).

Page 24: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

21

Ako se iz ukupnog broja nezaposlenih izdvoje osobe koje su prethodno bile zaposlene,

njihov se sastav može promatrati prema djelatnosti prethodnog zaposlenja. Kao što se može

vidjeti u gornjoj tablici, prosječan broj takvih osoba zabilježen 2012. godine iznosio je

267.048, što je 5,9% više nego u prethodnoj godini.

Dakle, ukupan broj nezaposlenih osoba koje su prethodno bile zaposlene znatno se povećao

u 2012. godini. U gotovo svim djelatnostima došlo je do povećanja broja nezaposlenih u

2012. u odnosu na 2011. godinu, a u mnogima je povećanje broja nezaposlenih bilo veoma

značajno, osobito u javnom sektoru. Tako se, primjerice, broj nezaposlenih osoba koje su

prethodno radile u javnoj upravi, obrani i obveznom socijalnom osiguranju povećao čak

51,8%, dok se broj osoba koje su radile u djelatnosti zdravstvene zaštite i socijalne skrbi

povećao 31,0%. Također je došlo do povećanja broja nezaposlenih osoba koje su prethodno

radile u obrazovanju od 11,9%, a slično je povećanje zabilježeno i u djelatnostima

umjetnosti, zabave i rekreacije. Što se tiče djelatnosti u kojima dominira privatni sektor,

broj nezaposlenih osoba koje su prethodno radile u građevinarstvu, prerađivačkoj industriji

i trgovini povećao se od 1,3% do 1,7%. Do povećanja broja nezaposlenih od 3,6% došlo je

čak i u financijskim djelatnostima (HZZ, 2012).

Može se zaključiti da je povećanje broja nezaposlenih zabilježeno u većini djelatnosti, ali

da je došlo do izrazitog povećanja broja nezaposlenih koji su prethodno radili u javnom

sektoru.

(2) Zaposlenost i nezaposlenost prema anketi o radnoj snazi

U 2012. godini prema Anketi o radnoj snazi aktivnog je stanovništva u Republici Hrvatskoj

bilo prosječno 1.718.000 osoba (7.000 osoba ili 0,4% manje nego u 2011.), pri čemu je bilo

1.446.000 zaposlenih, a 272.000 nezaposlenih osoba. Broj zaposlenih osoba smanjio se za

47.000 ili 3,1% u usporedbi s prethodnom godinom, a istodobno se smanjila i stopa

zaposlenosti (dobne skupine od 15 do 64 godina života) od 52,4% u 2011. na 50,7% u

2012. godini. Prosječni broj nezaposlenih osoba povećao se za 40.000 ili 17,2% u

usporedbi s prosječnim brojem nezaposlenih 2011. godine. Prosječna stopa anketne

Page 25: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

22

nezaposlenosti za 2012. godinu iznosila je 15,9%, te je povećana za 2,4 postotna boda u

odnosu na 2011. godinu. Za usporedbu, 2011. godine ostvaren je nešto blaži porast stope

nezaposlenosti, za 1,7 postotnih bodova.

Tablica 3. Aktivno stanovništvo prema Anketi o radnoj snazi (godišnji

prosjek za 2011. i 2012. godinu)

2011. 2012. Indeks

Aktivno stanovništvo 1.725.000 1.718.000 99,6

Zaposleni 1.493.000 1.446.000 96,9

Stopa zaposlenosti (15–64) 52,4% 50,7% -

Nezaposleni 232.000 272.000 117,2

Stopa anketne nezaposlenosti 13,5% 15,9% -

Izvor: HZZ (2012).

Dakle, anketni podaci o obilježjima tržišta rada tijekom 2012. godine upućuju na općenito

sličan smjer promjena na tržištu rada kao i administrativni podaci, ali je prema anketnim

izvorima znatno jači intenzitet tih negativnih promjena.

Grafikon 2. Kretanje stope anketne nezaposlenosti u RH i EU-27

(za razdoblje od 2007. do 2013. godine)

Izvor: Izradio student prema podacima Eurostata (2013a) i HZZ-a (2013b).

Iz gornjeg je grafikona vidljiv značajan rast stope anketne nezaposlenosti u Republici

Hrvatskoj u odnosu na kretanje istog pokazatelja za skupinu zemalja EU-27. Od gotovo

neznatnog diferencijala 2009. godine (0,1 postotni bod), 2012. godine taj se diferencijal

Page 26: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

23

penje na velikih 5,4 postotnih bodova. Navedeno upućuje na značajan deficit učinkovitosti

upravljanja problemom nezaposlenosti u Republici Hrvatskoj.

(3) Kretanje i sastav nezaposlenosti prema spolu, dobi i razini obrazovanja

U odnosu na 2011. godinu povećao se i prosječan broj nezaposlenih muškaraca i prosječan

broj nezaposlenih žena, s tim da je udio nezaposlenih žena postojano veći u višegodišnjem

razdoblju (DZS, 2012), što upućuje na postojanje problema kod zapošljavanja žena.

Tablica 4. Prosječni broj nezaposlenih prema spolu u 2011. i 2012. godini

Spol 2011. 2012. Indeks

2012./2011. Broj % Broj %

Muškarci 141.408 46,3 152.079 46,9 107,5

Žene 163.925 53,7 172.245 53,1 105,1

Ukupno 305.333 100,0 324.324 100,0 106,2

Izvor: HZZ (2012).

Što se tiče kretanja nezaposlenosti prema dobi, prosječan broj nezaposlenih povećao se kod

većine dobnih skupina.

Tablica 5. Prosječni broj nezaposlenih osoba prema dobi u 2011. i 2012. godini

Dob 2011. 2012. Indeks

2012./2011. Broj % Broj %

Od 15 do 19 15.617 5,1 17.186 5,3 110,0

Od 20 do 24 41.078 13,5 44.877 13,8 109,2

Od 25 do 29 41.929 13,7 45.445 14,0 108,4

Od 30 do 34 34.308 11,2 37.031 11,4 107,9

Od 35 do 39 29.936 9,8 32.146 9,9 107,4

Od 40 do 44 29.624 9,7 31.009 9,6 104,7

Od 45 do 49 31.582 10,3 33.204 10,2 105,1

Od 50 do 54 37.430 12,3 36.553 11,3 97,7

Od 55 do 59 33.154 10,9 35.057 10,8 105,7

60 i više 10.675 3,5 11.816 3,6 110,7

Ukupno 305.333 100,0 324.324 100,0 106,2

Izvor: HZZ (2012).

Najznačajnije postotno povećanje prosječnog broja nezaposlenih zabilježeno je kod

najstarije dobne skupine. Prosječan broj nezaposlenih u dobi od 60 i više godina povećao se

za 10,7%. U skladu s tim, neznatno se povećao udio najstarije dobne skupine u ukupnom

Page 27: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

24

broju nezaposlenih. Međutim, visok porast broja nezaposlenih zabilježen je i kod najmlađih

dobnih skupina. Tako se prosječan broj nezaposlenih u dobi od 15 do 19 godina povećao za

10%, dok se prosječan broj nezaposlenih u dobi od 20 do 24 godine povećao za 9,2%.

Najmanje povećanje zabilježeno je kod skupina srednje dobi, a kod skupine u dobi od 50 do

54 godine broj nezaposlenih čak se malo smanjio. Zabrinjavajuća je konstatacija da udjel

nezaposlenih mladih osoba (od 15 do 29 godine) predstavlja 33,1% prosječnog ukupnog

broja nezaposlenih u 2012. godini.

Tablica 6. Prosječni broj nezaposlenih osoba prema razini obrazovanja

u 2011. i 2012. godini

Razina obrazovanja 2011. 2012. Indeks

2012./2011. Broj % Broj %

Bez škole i nezavršena osnovna škola 17.443 5,7 18.136 5,6 104,0

Osnovna škola 68.575 22,5 68.829 21,2 100,4

SŠ za zanimanja do 3 godine i škola za KV i

VKV radnike 104.924 34,4 110.986 34,2 105,8

SŠ za zanimanja u trajanju od 4 i više godina i

gimnazija 84.394 27,6 90.646 27,9 107,4

Prvi stupanj fakulteta, stručni studij i viša škola 12.664 4,1 15.271 4,7 120,6

Fakultet, akademija, magisterij, doktorat 17.333 5,7 20.456 6,3 118,0

Ukupno 305.333 100,0 324.324 100,0 106,2

Izvor: HZZ (2012).

U 2012. godini povećao se i prosječan broj nezaposlenih na svim razinama obrazovanja, ali

do najmanjeg povećanja došlo je kod skupine s najnižim obrazovanjem dok je do najvećeg

povećanja došlo kod skupina s najvišom razinom obrazovanja. Tako je, na primjer,

prosječan broj nezaposlenih sa završenom osnovnom školom porastao svega 0,4%, dok se

prosječan broj nezaposlenih s prvim stupnjem fakulteta i višom školom povećao čak 20,6%.

Taj podatak je izrazito zabrinjavajuć jer ukazuje na nemogućnost brzog zapošljavanja tih

visokoobrazovanih mladih osoba (bez značajnog radnog iskustva), što povećava rizik

njihove dugotrajne nezaposlenosti uz pretpostavku daljnje gospodarske kontrakcije.

Page 28: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

25

(4) Kretanje i sastav nezaposlenosti po županijama

Prema podacima HZZ-a (2012) prosječna stopa nezaposlenosti na državnoj razini 2012.

godine iznosila je 18,1%, pri čemu je u šest županija bila niža, u četrnaest županija viša od

prosječne državne razine, dok je u jednoj županiji jednaka onoj na državnoj razini.

Grafikon 3. Stope nezaposlenosti po županijama (godišnji prosjek 2011. i 2012.)

Izvor: HZZ (2012).

Značajne su razlike u stopi nezaposlenosti po pojedinim županijama. Najniže stope

nezaposlenosti ostvarene su u Gradu Zagrebu (8,7%) i Istarskoj županiji (8,9%), a nižu

stopu od prosječne državne imale su i ove županije: Primorsko-goranska (14,0%),

Varaždinska (14,6%), Dubrovačko-neretvanska (15,3%) i Međimurska (16,4%), dok je u

Zadarskoj županiji ona bila jednaka prosječnoj državnoj od 18,1%. Istodobno, najviše su

stope nezaposlenosti zabilježene na području Virovitičko-podravske (33,4%), Sisačko-

moslavačke (32,7%), Brodsko-posavske (32,6%) te Vukovarsko-srijemske županije

(32,0%). U usporedbi s prethodnom godinom, stopa nezaposlenosti povećana je u svim

županijama osim u Ličko-senjskoj, gdje je smanjena za 0,3%. Najveće povećanje bilo je u

Virovitičko-podravskoj (za 2,9 postotnih bodova) i Sisačko-moslavačkoj županiji (za 2,8

postotnih bodova), a zatim u Vukovarsko-srijemskoj (za 2,4 postotna boda), Koprivničko-

Page 29: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

26

križevačkoj (za 2,2 postotna boda) te Požeško-slavonskoj, Krapinsko-zagorskoj i Splitsko-

dalmatinskoj županiji (po 1,9 postotnih bodova).

Tablica 7. Prosječni broj nezaposlenih osoba po županijama 2011. i 2012. godine

Županija 2011. 2012. Indeks

2012./2011. Broj % Broj %

Zagrebačka 15.947 5,2 17.403 5,4 109,1

Krapinsko-zagorska 7.380 2,4 8.214 2,5 111,3

Sisačko-moslavačka 18.031 5,9 19.739 6,1 109,5

Karlovačka 11.280 3,7 11.331 3,5 100,5

Varaždinska 9.863 3,2 10.447 3,2 105,9

Koprivničko-križevačka 7.240 2,4 8.156 2,5 112,7

Bjelovarsko-bilogorska 11.824 3,9 12.027 3,7 101,7

Primorsko-goranska 17.780 5,8 18.453 5,7 103,8

Ličko-senjska 3.210 1,1 3.200 1,0 99,7

Virovitičko-podravska 9.395 3,1 10.180 3,1 108,4

Požeško-slavonska 5.996 2,0 6.435 2,0 107,3

Brodsko-posavska 16.906 5,5 17.197 5,3 101,7

Zadarska 10.310 3,4 10.700 3,3 103,8

Osječko-baranjska 32.663 10,7 34.438 10,6 105,4

Šibensko-kninska 7.525 2,5 7.827 2,4 104,0

Vukovarsko-srijemska 18.377 6,0 19.768 6,1 107,6

Splitsko-dalmatinska 39.865 13,1 43.523 13,4 109,2

Istarska 7.914 2,6 8.185 2,5 103,4

Dubrovačko-neretvanska 7.341 2,4 7.579 2,3 103,2

Međimurska 6.830 2,2 7.528 2,3 110,2

Grad Zagreb 39.656 13,0 41.994 12,9 105,9

Ukupno 305.333 100,0 324.324 100,0 106,2

Izvor: HZZ (2012).

U usporedbi s prethodnom godinom, prosječan broj nezaposlenih povećao se u 2012.

godini u svim županijama osim Ličko-senjske u kojoj je zabilježeno neznatno smanjenje

broja nezaposlenih. Najznačajnije postotno povećanje prosječnog broja nezaposlenih

zabilježeno je u Koprivničko-križevačkoj, Krapinsko-zagorskoj i Međimurskoj županiji. Do

značajnog je porasta nezaposlenosti došlo i u Sisačko-moslavačkoj i Splitsko-dalmatinskoj

županiji, dok je najmanje povećanje zabilježeno u Karlovačkoj te Brodsko-posavskoj i

Bjelovarsko-bilogorskoj županiji.

Page 30: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

27

Tablica 8. Struktura nezaposlenih osoba po županijama (stanje 31. prosinca

2012. godine)

Županija UKUPNO Žene Osobe do 24 g. Stručne osobe

Broj Udio Broj Udio Broj Udio

Zagrebačka 19.289 9.897 51,3 4.419 22,9 14.501 75,2

Krapinsko-zagorska 8.960 4.249 47,4 2.266 25,3 6.448 72,0

Sisačko-moslavačka 21.071 11.224 53,3 4.103 19,5 13.640 64,7

Karlovačka 11.918 6.765 56,8 2.046 17,2 8.110 68,0

Varaždinska 11.523 5.408 46,9 2.432 21,1 8.447 73,3

Koprivničko-križevačka 9.037 4.387 48,5 2.116 23,4 6.067 67,1

Bjelovarsko-bilogorska 12.911 6.038 46,8 3.083 23,9 8.506 65,9

Primorsko-goranska 20.935 11.630 55,6 3.537 16,9 16.651 79,5

Ličko-senjska 3.650 1.923 52,7 839 23,0 2.571 70,4

Virovitičko-podravska 10.887 5.653 51,9 2.566 23,6 7.177 65,9

Požeško-slavonska 7.187 3.858 53,7 1.790 24,9 5.200 72,4

Brodsko-posavska 18.548 10.432 56,2 4.307 23,2 13.050 70,4

Zadarska 12.353 6.884 55,7 2.226 18,0 9.452 76,5

Osječko-baranjska 37.426 20.221 54,0 7.965 21,3 26.180 70,0

Šibensko-kninska 9.020 4.910 54,4 1.804 20,0 6.940 76,9

Vukovarsko-srijemska 21.615 11.436 52,9 4.900 22,7 15.491 71,7

Splitsko-dalmatinska 48.674 27.156 55,8 9.163 18,8 40.877 84,0

Istarska 10.742 5.764 53,7 1.803 16,8 7.941 73,9

Dubrovačko-neretvanska 9.040 4.883 54,0 1.713 18,9 7.617 84,3

Međimurska 8.040 4.204 52,3 1.831 22,8 5.280 65,7

Grad Zagreb 45.388 22.934 50,5 7.469 16,5 36.889 81,3

Ukupno 358.214 189.856 53,0 72.378 20,2 267.035 74,5

Izvor: HZZ (2012).

S obzirom na strukturu nezaposlenosti po županijama prema spolu, najveći udio žena u

ukupnom broju nezaposlenih krajem 2012. godine imale su Karlovačka i Brodsko-posavska

županija, te Splitsko-dalmatinska, Zadarska i Primorsko-goranska županija. Najveći udio

mladih u dobi do 24 godine u ukupnom broju nezaposlenih zabilježen je u Krapinsko-

zagorskoj, Požeško-slavonskoj i Bjelovarsko-bilogorskoj županiji. Naposljetku, najviši

udio stručnih osoba, tj. onih koji imaju završenu srednju, višu ili visoku školu, zabilježen je

u Dubrovačko-neretvanskoj i Splitsko-dalmatinskoj županiji, te u Gradu Zagrebu.

(5) Kretanje i sastav nezaposlenosti prema njezinu trajanju

Od ukupnog broja nezaposlenih krajem 2012. godine njih 43,0% bilo nezaposleno do 6

mjeseci, a 42,1% dulje od jedne godine. U usporedbi s prethodnom godinom, broj

nezaposlenih do 3 mjeseca povećao se 4,9%, broj nezaposlenih 3 do 6 mjeseci povećao se

Page 31: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

28

čak 45,3%, a broj nezaposlenih od 9 do 12 mjeseci povećao se 34,7%. Može se zaključiti,

dakle, da je opseg kratkotrajne nezaposlenosti značajno porastao.

Tablica 9. Nezaposlene osobe prema trajanju nezaposlenosti (stanje 31. prosinca 2011.

i 2012. godine)

Trajanje nezaposlenosti 2011. 2012. Indeks

2012./2011. Broj % Broj %

Do 3 mjeseca 89.269 28,3 93.606 26,1 104,9

Od 3 do 6 mjeseci 41.474 13,1 60.250 16,8 145,3

Od 6 do 9 mjeseci 24.979 7,9 26.733 7,5 107,0

Od 9 do 12 mjeseci 19.781 6,3 26.645 7,4 134,7

Od 1 do 2 godine 52.176 16,5 61.009 17,0 116,9

Od 2 do 3 godine 27.907 8,8 29.483 8,2 105,6

Više od 3 godine 59.852 19,0 60.488 16,9 101,1

Ukupno 315.438 100,0 358.214 100,0 113,6

Izvor: HZZ (2012).

S obzirom na trajanje nezaposlenosti prema spolu, udio nezaposlenih dulje od jedne godine

u ukupnom broju nezaposlenih muškaraca iznosio je 40,7%, a u ukupnom broju

nezaposlenih žena 43,4%. Dakle, udio dugotrajno nezaposlenih osoba u ukupnom broju

nezaposlenih bio je nešto veći u žena nego u muškaraca. Razlika između spolova osobito je

velika kod osoba koje su nezaposlene više od tri godine.

Tablica 10. Nezaposlene osobe prema trajanju nezaposlenosti i spolu

(stanje 31. prosinca 2012. godine)

Trajanje nezaposlenosti Ukupno Muškarci % Žene %

Do 3 mjeseca 93.606 45.282 26,9 48.324 25,5

Od 3 do 6 mjeseci 60.250 28.465 16,9 31.785 16,7

Od 6 do 9 mjeseci 26.733 13.067 7,8 13.666 7,2

Od 9 do 12 mjeseci 26.645 13.018 7,7 13.627 7,2

Od 1 do 2 godine 61.009 28.863 17,1 32.146 16,9

Od 2 do 3 godine 29.483 14.555 8,6 14.928 7,9

Više od 3 godine 60.488 25.108 14,9 35.380 18,6

Ukupno 358.214 168.358 100,0 189.856 100,0

Izvor: HZZ (2012).

Naposljetku, ako se trajanje nezaposlenosti promatra prema razini naobrazbe, uočavamo da

je među osobama s nižom razinom obrazovanja veći udio dugotrajno nezaposlenih.

Page 32: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

29

Tablica 11. Struktura nezaposlenih osoba prema trajanju nezaposlenosti i razini

obrazovanja (31. prosinca 2012. godine)

Trajanje

nezaposlenosti Ukupno

Bez škole i

nezavršena

osnovna

škola

Osnovna

škola

SŠ za

zanimanja

do 3 godine i

škola za KV i

VKV radnike

SŠ za

zanimanja u

trajanju od 4

i više godina

i gimnazija

Prvi stupanj

fakulteta,

stručni studij i

viša škola

Fakultet,

akademija,

magisterij,

doktorat

Do 3 mjeseca 26,1 13,7 20,6 26,4 27,7 34,3 37,7

Od 3 do 6 mjeseci 16,8 11,1 13,4 17,7 18,6 17,5 18,9

Od 6 do 9 mjeseci 7,5 6,1 6,6 7,3 7,8 9,3 8,8

Od 9 do 12 mjeseci 7,4 6,2 7,3 7,6 7,7 7,4 7,0

Od 1 do 2 godine 17,0 15,8 17,0 16,8 18,1 17,3 14,7

Od 2 do 3 godine 8,2 10,2 10,1 8,3 7,5 5,8 5,4

Više od 3 godine 16,9 37,0 24,9 15,8 12,6 8,4 7,5

Ukupno 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Kratkotrajna nezaposlenost

57,9 37,1 48,0 59,1 61,8 68,5 72,5

Dugotrajna

nezaposlenost 42,1 62,9 52,0 40,9 38,2 31,5 27,5

Izvor: HZZ (2012).

Tako je udio dugotrajno nezaposlenih (jednu godinu i više) u ukupnom broju nezaposlenih

bez škole i s nezavršenom osnovnom školom iznosio 62,9%, a sa završenom osnovnom

školom 52,0%. Udio dugotrajno nezaposlenih bio je još manji u osoba s trogodišnjom

odnosno četverogodišnjom srednjom školom (40,9% odnosno 38,2%). Najmanji udio

dugotrajno nezaposlenih imale su skupine nezaposlenih s višim odnosno visokim

obrazovanjem (31,5% odnosno 27,5%). Stoga se može zaključiti da, premda se broj

nezaposlenih s višom i visokom naobrazbom bitno povećao, razina naobrazbe još uvijek

značajno utječe na trajanje nezaposlenosti.

Iz navedenog statističkog pregleda moguće je donijeti opći zaključak da je u Republici

Hrvatskoj dugotrajna nezaposlenost (pretežito strukturnog karaktera) značajan problem,

koji većinski zahvaća osobe nižeg stupnja obrazovanja, žene te starije dobne skupine.

Prisutna je i značajna teritorijalna neravnoteža u distribuciji nezaposlenosti: ona je viša u

istočnoj i južnoj Hrvatskoj u odnosu na Grad Zagreb i druge razvijenije županije.

Posljednjih godina došlo je ujedno i do značajnog rasta nezaposlenosti mladih,

visokoobrazovanih osoba, što je moguće povezati sa stanjem gospodarske stagnacije te koja

se može razviti u dugotrajnu (stagnacijsku) nezaposlenost. Navedene kategorije, koje su

tako značajno zastupljene u hrvatskoj populaciji nezaposlenih, su ujedno i preferirane ciljne

skupine za sudjelovanje u mjerama aktivne politike tržišta rada (tzv. „tvrda jezgra

nezaposlenih“), što opravdava njihovu značajniju primjenu.

Page 33: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

30

3. MJERE AKTIVNE POLITIKE TRŽIŠTA RADA

Radi boljeg razumijevanja uloge aktivnih politika na tržištu rada u ovome poglavlju

prikazuje se povijesni, polit-ekonomski i institucionalni razvoj te koncepcije (posebice u

europskom kontekstu), sistematiziraju se i objašnjavaju mjere koje se primjenjuju u okviru

aktivne politike te metode ocjene njihove učinkovitosti, i to kroz sljedeće tematske cjeline:

1) Determinante razvoja programa aktivne politike tržišta rada, 2) Klasifikacija mjera

aktivne politike tržišta rada, te 3) Metode ocjene učinkovitosti mjera aktivne politike tržišta

rada.

3.1. Determinante razvoja programa aktivne politike tržišta rada

Mjere aktivne politike tržišta rada (u nastavku: APTR) već dugo se primjenjuju kao

instrument tržišta rada u razvijenim zemljama. Keynes je još 1930-ih godina te mjere

preporučio vladama razvijenih zemalja u borbi protiv nezaposlenosti. U početku su mjere

APTR-a bile konstruirane u skladu s tadašnjim konceptom „upravljanja agregatnom

potražnjom“ i keynesijanskim pristupom ekonomskoj politici. Država je investicijskom

aktivnošću poticala agregatnu potražnju te tako poticala i gospodarski rast. Aktivna politika

tržišta rada uklapala se u tadašnji model na način da je potičući ponudu rada osiguravala

amortizere potencijalnom rastu nadnica i inflacije. Međutim, u novije vrijeme mjere APTR-

a služe ponajprije kao sredstvo u borbi protiv nezaposlenosti te kao mjere za povećanje

zapošljivosti specifičnih kategorija nezaposlenih s otežanom mogućnošću zapošljavanja,

tzv. „tvrdu jezgru nezaposlenih“ (Babić, 2003), te ih se može svrstati u politike na strani

ponude (Obadić, 2009). Osnovni ciljevi tih politika i institucija na tržištu rada najčešće su:

(1) smanjivanje nezaposlenosti, (2) smanjivanje segmentacije na tržištu rada i smanjivanje

nepovoljnog položaja rizičnih grupa, (3) promoviranje regionalne, kvalifikacijske i

sektorske mobilnosti te (4) porast produktivnosti rada. Smatra se da su aktivne politike

posebno bitne u vrijeme strukturnih promjena u gospodarstvu (Obadić, 2009).

Page 34: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

31

U europskom kontekstu primjenu i razvoj mjera aktivne politike zapošljavanja moguće je

pratiti kroz tri vala, prvi nakon Drugog svjetskog rata, drugi nakon naftne krize 1980-ih

godina i treći val od devedesetih godina prošlog stoljeća kada značajniji poticaj razvoju

APTR-a donosi sastanak o zapošljavanju u Luksemburgu 1997. godine. Od spomenutog

sastanka mjere APTR-a potiču se u okviru Europske strategije zapošljavanja, a kroz

otvorenu metodu koordinacije zemlje članice donose nacionalne akcijske planove

zapošljavanja u kojima značajno mjesto zauzimaju aktivne politike zapošljavanja (Babić,

2003). Tako se i u novoj Europskoj strategiji zapošljavanja koja se temelji na najnovijoj

strategiji europskog razvoja „Europa 2020“ ponovno naglašava značaj i važnost učinkovite

aktivne politike tržišta rada i njenog doprinosa porastu zaposlenosti (EU, 2013).

Većina stručnjaka (Bonoli, 2010) iz ovog područja je suglasna da primjena aktivne politike

tržišta rada u današnjem smislu u Europi prvo počinje u Švedskoj 1951. godine i taj prvi val

aktivnih programa zapošljavanja poznat je pod nazivom Rehn-Meidner model prema

prezimenima dvojice utjecajnih švedskih sindikalnih ekonomista iz tog vremena. Glavni

ciljevi tih programa su bili: (1) osigurati dostignutu razinu jednakosti distribucije plaća, (2)

održati punu zaposlenost i (3) potpomoći modernizaciju švedske industrije. U to vrijeme

tržišta rada razvijenih zemalja karakterizira nedostatak kvalificirane radne snage neophodne

za snažni razvoj industrije koji se tada događa te se u mjerama stavlja naglasak na

programe obrazovanja i ulaganja u ljudski kapital. Drugi značajan val mjera aktivne

politike zapošljavanja nastaje u kontekstu snažnog rasta nezaposlenosti 1980-tih godina

nakon tzv. „naftne krize“ koji je potaknuo vlade zemalja zapadne Europe da donesu

programe zapošljavanja sa naglaskom na poticanje zapošljavanja dugotrajno nezaposlenih,

te je fokus u programima pomaknut na mjere koje potiču potražnju za radom, za razliku od

prethodnog vala gdje je naglasak bio na usklađivanju obrazovne i kvalifikacijske strukture s

potrebama tržišta rada tj. intervencije sa strane ponude rada. Za treći val mjera koji počinje

ranih devedestih godina i traje do danas karakteristično je uvođenje, razvoj i puna primjena

pristupa „aktivacije“2 unutar APTR-a (Bonoli, 2010).

2 Osnovni cilj politika aktivacije jest poticanje ekonomske neovisnosti nezaposlenih osoba i njihovu resocijalizaciju i reintegraciju na

tržištu rada, kao alternativu dugotrajnoj nezaposlenosti i ovisnosti o raznim oblicima socijalnih transfera.

Page 35: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

32

Gallie i Paugam (2000) s obzirom na karakteristike primijenjenih politika tržišta rada i

zaštite od nezaposlenosti identificiraju južnoeuropski model (Španjolska, Grčka, Portugal i

Italija) u kojem je uloga APTR-a mala; u zemljama liberalnog socijalnog režima (SAD,

Velika Britanija i Irska) nalaze da su programi APTR-a zanemarivi; u kontinentalnim

europskim zemljama (Njemačka, Nizozemska, Belgija i Francuska) mjere APTR-a imaju

značajnu ulogu sa značajnim izdvajanjima, dok najznačajniju ulogu i najviša izdvajanja

nalaze unutar skandinavskog univerzalističkog režima (Danska i Švedska).

Iako se mjere APTR-a u europskim zemljama koriste prije svega kao instrument

ublažavanja nezaposlenosti, te kao mjere kojima se nastoji povećati zapošljivost ciljanih

skupina nezaposlenih Armingeon (2007: 928) navodi i šire društvene ciljeve od prethodno

spomenutih. Smatra da se mjere APTR-a mogu upotrijebiti od strane nositelja odlučivanja

za: kozmetičko smanjivanje nezaposlenosti, poboljšanje socijalne integracije pripadnika

marginalnih skupina na tržištu rada, te da one pretvaraju i povezuju pasivne instrumente s

aktivnom politikom u aktivacijski pristup. Stoga isti autor zaključuje da rezultate aktivne

politike tržišta rada s obzirom na spomenute ciljeve treba promatrati u širem kontekstu od

onog što obično donose standardne evaluacijske analize. Prema istom autoru mjere APTR-a

mogu pozitivno utjecati na socijalnu koheziju i socijalnu sigurnost, iako u potpunosti i ne

uspiju u osnovnom cilju povećanja zapošljivosti. U tom smislu i Kerovec (1994) smatra da

sudionici tih mjera, posebice mladi, upotpunjuju bazne vještine, uvode se u rad i stječu

osnovno radno iskustvo, što sigurno utječe na poboljšanje njihove pozicije na tržištu rada,

bez obzira na činjenicu da je zaposlenost ostvarena pomoću aktivnih mjera ponekad samo

privremenog karaktera.

Kada se promatraju determinante razvoja aktivne politike tržišta rada osim spomenutih

polit-ekonomskih i strukturnih determinanti razdoblja visoke nezaposlenosti Bonoli (2010)

navodi još i institucionalne determinante razvoja te utjecaj difuzije ideje APTR-a od strane

nadnacionalnih institucija, prvenstveno OECD-a i EU, te učenja na primjeru drugih u

europskom kontekstu. Iako područje komparativnih javnih politika obiluje brojnim

prijepornim pitanjima i teorijama, ipak malo je onih koja izazivaju tolike kontroverze kao

pitanje političkih determinanti APTR-a. Od institucionalnih faktora koji određuju APTR

Page 36: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

33

Bonoli (2010) navodi da su različiti institucionalni režimi imali bitno različite pretpostavke

za uvođenje aktivne politike i pristupa aktivacije u politike tržišta rada. Prema spomenutom

autoru primjerice Bismarckov model socijalne države se u početnoj fazi primjene pristupa

aktivacije u politici tržišta rada teže nosio sa zahtjevima „obveze i uvjetovanosti“ (tzv.

pristup „mrkve i batine“ u domeni korištenja raznih oblika naknada za nezaposlenost, gdje

se pristup uvjetuje sudjelovanjem u aktivnim programima zapošljavanja) koji su temeljna

karakteristika aktivne politike tržišta rada. S druge strane, bolju početnu poziciju imao je

skandinavski univerzalistički model gdje se prava temelje na statusu građanstva i

financirana su dominatno iz općih poreza pa je načelo aktivacije bilo lakše implementirati.

Tako je prema Bonoliu (2010) ovim modelskim razlikama moguće djelomice objasniti i

današnje razlike u razini izdvajanja i intenzitetu primjene spomenutih mjera u europskom

kontekstu u kojem po izdvajanjima u programe APTR-a prednjače svakako skandinavske

zemlje, iako se posljednjih godina te razlike smanjuju te se, u skladu s pristupom difuzije

ideja i učenja iz iskustva drugih, i zemlje kontinentalne Europe danas bitno više oslanjaju

na programe APTR-a i primjenjuju politiku aktivacije te se razlike u izdvajanjima za

programe APTR-a između skandinavskih zemalja i zemalja kontinentalne Europe koje

pripadaju konzervativnom/korporativnom modelu socijalne države smanjuju.

Dokument (EU, 2013) koji razmatra novu ulogu mjera APTR-a u okviru najnovije

strategije „Europa 2020“ upućuje na to da će aktivna politika zapošljavanja i ubuduće imati

značajnu ulogu u politikama tržišta rada zemalja Europske unije. U istom dokumentu osim

prethodno spomenutih ciljeva poticanja zapošljivosti i zapošljavanja navodi se da je jedna

od ključnih uloga APTR-a osiguravanje sigurnije tranzicije u uvjetima intenzivnih

tehnoloških i društvenih promjena, koje bi trebale povećati konkurentnost nacionalnih

gospodarstava.

Iz prethodno navedenog moguće je iznijeti ocjenu da programi APTR-a osim standardnih

ciljeva poticanja zapošljavanja, aktivacije, socijalnog uključivanja dobivaju i nove

naglaske. To se prije svega odnosi na činjenicu da se s njima računa kao određenim

neophodnim instrumentom osiguranja „prilagodbe“ zastarjelih znanja i vještina te

Page 37: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

34

kvalifikacijske strukture radne snage, a koje zastarijevaju zbog intenzivnih tehnoloških

promjena i sve intenzivnije globalne konkurencije. Tako sve veći poticaj za ulaganje u

programe APTR-a s jedne strane dolazi iz smjera tržišta i vanjskog okruženja koje inicira

sve brže tehnološke promjene i konkurentske pritiske uslijed kojih zastarijevaju znanja i

vještine, ali i iz unutarnjeg okruženja zbog potrebe osiguravanja sigurnije tranzicije

pogođenim sektorima i radnicima te očuvanja i podizanja nacionalne konkurentnosti

održavanjem konkurentne radne snage.

3.2. Klasifikacija mjera aktivne politike tržišta rada

Politike na tržištu rada obuhvaćaju skup raznolikih mjera, ali njihov je temeljni cilj

poboljšanje tzv. matching procesa (tj. uparivanja kompatibilne ponude i potražnje za

radom), npr. mjerama poput javnog posredovanja u zapošljavanju, ili distribucijskih

aspekata na tržištu rada, koji se ostvaruju mjerama za obučavanje dugotrajno nezaposlenih

osoba za poslove koje su mogle popuniti nezaposlene osobe s većom razinom kvalifikacija

(Obadić, 2003). Te politike se financiraju iz proračunskih sredstava ili iz posebnih fondova

za zapošljavanje. Iako ih najčešće provode javni uredi za zapošljavanje (Boeri i Edwards,

1998), može se zamijetiti kako se barem neke od tradicionalnih funkcija ureda izdvajaju iz

njegova okvira, a u posljednje se vrijeme razvijene zemlje odlučuju uvesti sve više privatne

inicijative u ta područja.

Obzirom na već dulju povijest te široku primjenu mjera aktivne politike tržišta rada

posebice u zemljama OECD-a i europskim zemljama moguće je pronaći brojne primjere

sistematiziranja mjera, a u nastavku se donosi prikaz dviju odabranih sistematizacija.

Prva poznatija klasifikacija i utjecajnija shema mjera APTR-a je ona OECD-a iz 1993. koja

i danas dobro oslikava čime se aktivna politika tržišta rada bavi. Ona razlikuje pet glavnih

grupa mjera aktivne politike (OECD, 1993; Babić, 2003):

Page 38: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

35

1. javne ustanove zapošljavanja i uprava – njihova uloga je da pomažu nezaposlenima u

procesu traženja zaposlenja pružajući im usluge savjetovanja i informirajući ih o

slobodnim radnim mjestima, te da upravljaju i reguliraju u koordinaciji s drugim

upravnim tijelima naknadu za nezaposlene, visinu i uvjete koje osoba treba ispunjavati

da bi se mogla kandidirati za naknadu.

2. mjere obrazovanja – obuhvaćaju financiranje programa obrazovanja i prekvalifikacije,

stručnog usavršavanja kao i specijalne dodatke za sudionike tih mjera; mogu se

razvrstati u mjere za nezaposlene, mjere za one kojima prijeti nezaposlenost i mjere za

zaposlene.

3. mjere za mlade osobe – posebno su usmjerene na mlade osobe, koje tek stupaju u radni

odnos; mogu se razvrstati na obrazovne i mjere poticanja zapošljavanja mladih osoba te

mjere za pripravnike, koje su usmjerene onim mladima koji napuštaju obrazovni proces

i ulaze na tržište rada.

4. subvencioniranje zapošljavanja se može razvrstati na tri osnovna modaliteta:

subvencije za zapošljavanje koje se plaćaju privatnim poslodavcima kako bi ih se

stimuliralo na zapošljavanje, financijska pomoć (u smislu povoljnih uvjeta) za one

nezaposlene koji žele pokrenuti vlastiti posao i neposredno kreiranje novih radnih

mjesta kroz javne radove i slične programe.

5. mjere za grupe s otežanim faktorom zapošljavanja – mjere koje se koriste za poticanje

zapošljavanja osoba sa specifičnim problemima (osobe s invaliditetom, branitelji, bivši

ovisnici i zatvorenici i sl.) bilo u obliku pripomoći pri povratku na posao ili integraciji

na prvo radno mjesto te također uključuju i donošenje posebnih radno-pravnih zaštitnih

odredbi za ove skupine.

Iako i danas ova klasifikacija u bitnom dijelu dobro sistematizira programe i mjere APTR-a

koji se provode u europskim zemljama ipak postoje i recentnije klasifikacije koje uvažavaju

i određene promjene koje se događaju nakon uvođenja i promocije politika aktivacije od

sredine posljednjeg desetljeća dvadesetog stoljeća. Jedna od takvih recentnijih

sistematizacija je i ona Kluvea (2006) koja donosi nešto drugačiju klasifikaciju programa

APTR-a i koja navodi četiri temeljne grupe mjera:

Page 39: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

36

1. mjere obrazovanja i usavršavanja – sve mjere koje su usmjerene na osnaživanje

ljudskog kapitala;

2. poticaji i subvencije usmjereni pretežito privatnom sektoru – tu spadaju subvencije

plaća privatnim poslodavcima ili bespovratni zajmovi za poticanje poduzetništva i

samozapošljavanje;

3. programi direktnog zapošljavanja i kreiranja radnih mjesta usmjereni na javni sektor i

4. usluge službe zapošljavanja i sankcije – obuhvaća sve mjere usmjerene podizanju

učinkovitosti u fazi potrage za zaposlenjem kao što su savjetovanje i praćenje te pomoć

u potrazi za poslom, ali i monitoring i sankcije u slučaju neispunjenja obveza od strane

nezaposlenih.

Bonoli (2010) donosi jednu generalnu ocjenu brojnih pokušaja sistematizacije te navodi da

je moguće uočiti određenu dihotomiju kod većine sistematizacija a koja se očituje u tome

da bi se sve programe APTR-a moglo razvrstati u dvije temeljne podskupine mjera: prva bi

uključivala one programe koji su usmjereni na investicije u ljudski kapital, a druga bi

uključivala različite pristupe poticanju aktivacije temeljem „pozitivnih“ i „negativnih“

motivatora.3

3.3. Metode ocjene učinkovitosti mjera aktivne politike tržišta rada

Interes za mjere aktivne politike i efekte koje one uzrokuju na tržištu rada je velik zato što

se radi o važnom segmentu socijalne politike koji proizvodi socijalne, ali i ekonomske

učinke, te stoga ne iznenađuje veliki broj učinjenih evaluacijskih studija aktivnih mjera

kojima se procjenjuju njihovi učinci. U literaturi je moguće identificirati tri najraširenija

pristupa evaluaciji programa APTR-a (Kluve, 2010):

3 Primjerice, subvencije za zapošljavanje primjer su pozitivnog motivatora za pristup poticanja aktivacije, a primjer negativnih motivatora

za aktivaciju brisanje iz evidencije nezaposlenih koji ne poštuju ugovorne obveze. Neki drugi autori (Kluve, 2006) govore o uporabi

pristupa „mrkve i batine“ u politici aktivacije.

Page 40: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

37

a) Evaluacija na individualnoj mikro-razini, kojom se pokušava ocijeniti efekte aktivne

politike zapošljavanja na razini nezaposlenih pojedinaca koji su bili sudionici programa.

Ovaj tip evaluacije nastoji izmjeriti utjecaj sudjelovanja u programu ocjenom

individualne djelotvornosti mjera: ispituje se kako pojedina mjera utječe na povećanje

pojedinačnih prilika za zapošljavanje i povećanje budućih zarada sudionika programa.

Obično se ocjena donosi u usporedbi s kontrolnom skupinom ispitanika (sličnih

karakterističnih obilježja) koji nisu sudjelovali u programu.4

b) Makro-pristup u evaluaciji APTR-a pokušava izmjeriti neto učinke programa na

agregatnoj razini. Cilj je dati odgovor na pitanje kako se provođenje programa

odražava na kretanja ukupne zaposlenosti i nezaposlenosti, pri čemu se pokušavaju

ocijeniti mrtvi teret5 programa te supstitucijski6 i zamjenski7 efekt. Za taj drugi tip

ocjena koriste se makro-ekonometrijske metode.

c) Meta-pristup je noviji pristup u evaluaciji programa APTR-a u kojem se pokušavaju

sumirati rezultati većeg broja prethodnih evaluacijskih studija te sumiranjem nalaza

identificirati uspješne, manje uspješne i neuspješne programe. Poznatije meta-studije su

svakako Dar i Tzannatos (1999) u kojoj su sumirani rezultati stotinjak evaluacijskih

studija, te recentnija meta-analiza koju su proveli Card, Kluve i Weber (2010) koja

sumira rezultate 97 mikro-evaluacijskih studija.

U nastavku slijede prikazi rezultata spomenutih meta-studija o uspješnosti pojedinih

programa APTR-a te jednog istraživanja o učinkovitosti programa APTR-a s obzirom na

stanje gospodarskog ciklusa u kojem se programi izvode.

4 Evaluacija ovog tipa provedena je za program javnih radova u Hrvatskoj od 1999.–2000. godine (Dorenbos et al., 2002) i sumarna

ocjena je da iako javni radovi u pravilu ne doprinose povećanju zapošljivosti sudionika, ipak su oni olaškavali egzistenciju sudionicima i

pozitivno utjecali na njihovo psihološko stanje.

5 Mrtvi teret predstavlja vjerojatnost zapošljavanja nezaposlene osobe i bez postojanja mjere.

6 Supstitucijski efekt se javlja kad poslodavac zaposli radnika koji ima pravo na subvenciju na račun radnika koji nema to pravo (nije u

ciljanoj skupini).

7 Zamjenski efekt se javlja kad se povećava proizvodnja u poduzećima ili granama u kojima se potiče zapošljavanje subvencioniranjem, a

istovremeno smanjuje proizvodnja u poduzećima ili granama koje nemaju pravo na subvencioniranje.

Page 41: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

38

Prva meta-analiza (Dar i Tzannatos, 1999) je sumirala rezultate oko 100 evaluacijskih

studija od kojih se najveći broj bavio zemljama OECD-a, ali bilo je i onih koje su

obuhvaćale tranzicijske zemlje (Mađarska, Češka, Poljska) i neke zemlje u razvoju. U

nastavku su prezentirani temeljni sumarni zaključci o pojedinim programima i mjerama

prema nalazima ove studije.

Često korištena mjera sufinanciranja plaća se ne čini efikasnom u ponovnoj reintegraciji

nezaposlenih na tržište rada. Međutim, pažljivijim odabirom ciljanih skupina mogu se

smanjiti, ali ne i potpuno izbjeći negativni efekti koje uzrokuje ova mjera kao što su mrtvi

teret, supstitucijski efekt i zamjenski efekt. Ova mjera može pomoći onim kategorijama

nezaposlenih koje su teže zapošljive, zatim nezaposlenima koji žive u nerazvijenim

područjima i onim nezaposlenima koji dolaze iz industrija koje su u procesu „odumiranja“

(Dar i Tzannatos, 1999).

Mjera financijska pomoć za samozapošljavanje ili pokretanje vlastitog posla pokazala se

efikasnom posebno u tranzicijskim zemljama, gdje je unijela dodatni poticaj pokretanja i

razvoja novih poduzeća. Također, zaključak spomenute studije za mjeru kreiranje radnih

mjesta / javni radovi je da te mjere mogu biti korisne jedino kao sredstvo potpore prihoda

za nezaposlene sa slabijim obrazovanjem ili mogu biti pridodane skupini mjera unutar

mreže socijalne sigurnosti i pristupa socijalnog uključivanja (Dar i Tzannatos, 1999).

Ova studija sugerira da je mjera pomoć i savjetovanje pri potrazi za poslom jedna od

najjeftinijih i najučinkovitijih mjera aktivne politike zapošljavanja jer većini nezaposlenih

uvelike koriste stručni savjeti zaposlenih stručnjaka javnih zavoda za zapošljavanje, a koji

su vezani uz vještine traženja zaposlenja, savjetovanja u pogledu potencijala za

zapošljavanje ili preporuka za prekvalifikaciju ako su ti potencijali za pojedine nezaposlene

niski zbog zastarjelih znanja i vještina (Dar i Tzannatos, 1999), iako valja napomenuti da su

te mjere učinkovitije u razdobljima konjunkture (Kluve, 2006).

Mjera obrazovanje i obuka na poslu u određenim se slučajevima pokazala djelotvornom i u

zemljama OECD-a i u tranzicijskim zemljama. Prema većini istraživanja, ta mjera daje

Page 42: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

39

najbolje rezultate kada je gospodarstvo u fazi uzleta, ali nije osobito učinkovita kada je

gospodarstvo u recesiji. Za uspjeh ove mjere potreban je pozoran odabir ciljane skupine

sudionika kako bi se uspjele ublažiti neusklađenosti ponude i potražnje na tržištu rada (Dar

i Tzannatos, 1999).

Nešto recentniji uvid u rezultate evaluacijskih studija donose Card i suradnici (Card et al.,

2010). U njihovom radu analizirano je 97 evaluacijskih studija programa APTR-a koje su

provođene pretežito u europskim zemljama u periodu 1995.–2007. Spomenuta meta-

analiza, kao i prethodno navedena, kao najuspješniji program ocjenjuje program pomoći i

savjetovanja u potrazi za poslom, dok su se programi poticanja zapošljavanja u javnom

sektoru pokazali neučinkovitima. Program obrazovanja na radnom mjestu ili ustanovi su

učinkoviti u srednjem roku, dok se u kratkom roku često pokazuju neučinkovitima.

Ova meta-analiza donosi i neke nove nalaze koji se odnose na to da zavisna varijabla kojom

se mjeri učinkovitost bitno određuje rezultate evaluacije programa u smislu konačne ocjene

učinkovitosti programa. Istraživanje pokazuje da se vjerojatnost učinkovitosti za neki

program povećava ako se kao zavisna varijabla koristi vrijeme provedeno u nezaposlenosti,

dok se vjerojatnost da se neki program ocijeni učinkovitim u evaluaciji smanjuje ako se kao

zavisna varijabla koriste podaci o utjecaju programa na povećanje zaposlenosti ili plaća

(Card et al., 2010).

Također, doprinos ove studije je što donosi mogućnost razdvajanja dugoročnih i

kratkoročnih efekata programa i ocijenjenih rezultata. Rezultati pokazuju kako se protokom

vremena, tj. u dužem roku – 2 ili 3 godine nakon provođenja programa – povećava broj

učinkovitih programa za razliku od kraćeg roka do 1 godine u kojem je veća vjerojatnost

negativnih (neučinkovitih programa) i nesignifikantnih ocjena. Posebice je ta razlika u

utjecaju roka na krajnji rezultat prisutna kod programa obrazovanja što je očekivano, jer

nakon što prođu programe obrazovanja, prekvalifikacije ili doškolovavanja veći broj

pojedinaca posao nalazi u periodu prve tri godine, a manji broj odmah u prvoj godini nakon

sudjelovanja u programu (Card et al., 2010).

Page 43: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

40

Ovakvi rezultati su u suglasju i s istraživanjem koje je provela Nordlund (2011) o

učinkovitosti mjera aktivne politike zapošljavanja s obzirom na promjene u gospodarskom

ciklusu (u ovom slučaju švedskog gospodarstva). U analizi rezultata švedskog programa

aktivne politike zapošljavanja tijekom devedesetih godina, kad je švedsko gospodarstvo

prolazilo recesijsku fazu i poslije fazu oporavka, autorica temeljem empirijske analize

donosi zaključak o relativnoj učinkovitosti programa APTR-a s obzirom na utjecaj

gospodarskog ciklusa.

U radu su testirane tri hipoteze. Prvom hipotezom se ispituje je li participiranje u

programima APTR-a u vrijeme recesije bolja opcija nego otvorena nezaposlenost, tj.

jednostavnije rečeno, imaju li programi APTR-a smisla i u vrijeme recesije i treba li ih i

tada provoditi (Nordlund, 2011). Ovako postavljena hipoteza pokušava ispitati uvriježeno

mišljenje da je u situaciji visoke nezaposlenosti i niske potražnje na tržištu rada

sudjelovanje u programima APTR-a neučinkovito te se treba okrenuti pasivnim

programima.

Autorica koristeći švedske podatke o sudjelovanju i rezultatima APTR-a u periodu 1993.–

1998. dokazuje svoju prvu hipotezu (Nordlund, 2011: 51) i zaključuje da nema opravdanja

za bojazan da su programi APTR-a i sudjelovanje u njima tijekom recesije neučinkoviti

kako za pojedinca tako i za društvo, nego vrijedi suprotno: vještine, znanja i iskustva koja

se steknu sudjelujući u programima APTR-a od bitnog su utjecaja za poboljšanje položaja

na tržištu rada njihovim sudionicima.

Najzanimljiviji uvid donosi treća hipoteza, kojom se ispitivala relativna učinkovitost

programa APTR-a u recesiji i glasila je: programi obrazovanja postižu bolje rezultate od

programa usmjerenih zapošljavanju u vrijeme recesije dok obrnuto vrijedi za period

gospodarskog rasta (Nordlund, 2011: 46). Iako autorica navodi da rezultati empirijske

analize ne navode na prihvaćanje treće hipoteze u cijelosti (posebice njenog drugog dijela),

moguće je prihvatiti prvi dio hipoteze koji se odnosi na programe obrazovanja i ocjenu

njihove relativne učinkovitosti. Nordlund zaključuje da su upravo u fazi recesije programi

obrazovanja unutar programa APTR-a relativno učinkovitiji u podizanju zapošljivosti od

Page 44: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

41

drugih programa i mogu imati ulogu „premosnice“ između faze recesije i faze oporavka, a

argumentacija je da se učinkovitost programa obrazovanja tj. zapošljivost sudionika ovih

programa povećava s protokom vremena, kako sugeriraju i rezultati meta-studije Carda i

suradnika (2010). Na taj način, iako mjere aktivne politike, same po sebi, ne dovedu do

značajnog smanjenja nezaposlenosti, mogu biti pokretač procesa dinamiziranja tržišta rada,

što u fazi gospodarske ekspanzije može rezultirati pozitivnim makroekonomskim efektom

smanjenja nezaposlenosti.

Analize i evaluacije aktivnih mjera u praksi mogu podcijeniti stvarne rezultate koji su

postignuti tim mjerama jer one imaju i posredne učinke. To se posebno odnosi na one mjere

kojima je glavni cilj povećanje zapošljivosti nezaposlenih. Mjerama aktivne radne politike

povećava se ponuda rada, čime se poboljšava perspektiva zapošljavanja ciljanih skupina

nezaposlenih koji bi inače bez tih mjera napustile kategoriju radne snage, smanjujući tako

ponudu rada. Kao rezultat mjera konkurencija za zaposlenje bi se trebala povećati, smanjio

bi se pritisak na rast nadnica (uz pretpostavku njihove fleksibilnosti) i stimuliralo bi se

zapošljavanje. Pozitivni učinci na makrorazini trebali bi se pojaviti u obliku pozitivnog

utjecaja na proizvodnost (rezultat obrazovnih djelatnosti i obuke na poslu), smanjenja

izdataka za naknade za nezaposlenost, smanjene stope kriminalnih djela te smanjenja

zdravstvenih troškova povezanih s dugotrajnom nezaposlenošću. Konačno, ako se ukupna

zaposlenost (u smislu broja zaposlenih osoba i stope zaposlenosti) i ne poveća, ali ako je

zamijenjen manje produktivan radnik, trebao bi se javiti porast produktivnosti. Slično tome,

ako je radnik s vještinama koje su visokovrednovane i cijenjene na tržištu rada zamijenjen

radnikom jednake produktivnosti ali slabijeg tržišnog profila, ostvaruju se pozitivni učinci

u smislu jednakosti (Babić, 2003).

Navedeni nalazi imaju značajne implikacije za odabir mjera aktivne politike tržišta rada u

Republici Hrvatskoj, uzevši u obzir višegodišnju gospodarsku recesiju te stanje na tržištu

rada prikazano u prethodnom poglavlju, iz kojeg proizlazi strukturna uvjetovanost

nezaposlenosti te prisutnost „čvrstih jezgri“ nezaposlenosti, na koje bi bilo poželjno

djelovati učinkovitim aktivnim mjerama.

Page 45: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

42

4. AKTIVNA POLITIKA ZAPOŠLJAVANJA U REPUBLICI HRVATSKOJ

Situacija u pogledu izdvajanja sredstava i obuhvata nezaposlenih aktivnim mjerama u

Republici Hrvatskoj značajno se razlikuje od one u većini europskih zemalja. Većina

dosadašnjih istraživanja aktivne politike zapošljavanja u Hrvatskoj (cfr.: Babić, 2003;

Obadić, 2003; Matković, 2008; Matković et al., 2012; Babić, 2012) upozorava na određene

probleme u samom pristupu i kreiranju mjera, nedostatku i nepostojanju evaluacije

učinkovitosti programa, nekonzistentnosti i diskontinuitetu u politici zapošljavanja s

postojanjem vremenskog jaza u provođenju politike zapošljavanja. Postavlja se i pitanje

koliko aktivna politika tržišta rada u Hrvatskoj prati europske tendencije, kako u pogledu

strateških opredjeljenja, financiranja, ali i istraživačkih rezultata o učincima pojedinih

mjera.

U nastavku rada daje se pregled dosadašnjih ciklusa mjera aktivne politike zapošljavanja u

Republici Hrvatskoj, ocjenjuje se njihova efikasnost s obzirom na utrošena sredstva,

obuhvat i utjecaj na kretanje nezaposlenosti ciljanih skupina te se iznose prijedlozi za

poboljšanje procesa konceptualizacije i implementacije mjera i programa, i to kroz sljedeće

tematske cjeline: 1) Programi aktivne politike zapošljavanja u Republici Hrvatskoj, 2)

Ocjena mjera aktivne politike zapošljavanja u Republici Hrvatskoj te 3) Prijedlozi za

unapređenje aktivne radne politike u Republici Hrvatskoj.

4.1. Programi aktivne politike zapošljavanja u Republici Hrvatskoj

U Republici Hrvatskoj se mjere aktivne politike zapošljavanja počinju primjenjivati krajem

1992. godine. One su uključivale obrazovanje nezaposlenih i osoba s ugroženim radnim

mjestima, subvencioniranje zapošljavanja mladih bez radnog iskustva, branitelja i žrtava

rata. To je bio tzv. prvi val mjera (Matković, 2008) aktivne politike na tržištu rada

Republike Hrvatske koji je primjenjivan od 1993. do 1996. godine. U ljeto 1996. godine

zbog manjka sredstava ove mjere se gase te se u cijeloj 1997. godini u Hrvatskoj nije

provodila aktivna politika zapošljavanja. U 1998. godini se kreće s novim ciklusom mjera

Page 46: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

43

koje je kreirala Vlada Republike Hrvatske temeljem Nacionalne politike zapošljavanja, a

mjere su uključivale subvencioniranje zapošljavanja vrlo širokog spektra nezaposlenih

osoba, programe stručnog osposobljavanja i programe javnih radova. Također i ovaj krug

mjera prestaje krajem ožujka 2000. godine zbog nedostatka sredstava (recesija 1999.

godine) te se programi aktivne politike zapošljavanja prekidaju do trećeg kvartala 2001.

godine (Kerovec, 2000).

U situaciji rekordne nezaposlenosti 2002. godine kada je bio evidentiran povijesno najveći

broj nezaposlenih osoba u Hrvatskoj (415.352) Vlada je pokrenula ambiciozni program

poticanja zapošljavanja. Mjere iz 2002. godine bile su podijeljene u šest programa (Babić,

2012). Prvi program nazvan „S faksa na posao“ poticao je zapošljavanje mladih

visokoobrazovanih osoba na razvojno-istraživačkim projektima, u državnoj upravi i javnim

poduzećima, sufinancirao zapošljavanje na područjima od posebne državne skrbi te

kreditirao samozapošljavanje. Drugi program „Iz učionice u radionicu“ bio je usmjeren

poticanju zapošljavanja mlađih osoba KV i VKV zanimanja bez radnog iskustva u

obrtništvu. Obrazovne aktivnosti kao što su uvođenje u posao, stručno osposobljavanje,

prekvalifikacija, doškolovanje te stručno usavršavanje za poznatog ili nepoznatog

poslodavca obuhvaćene su bile programom „Učenjem do posla za sve“. Četvrti program,

„Iskustvom do profita“, bio je usmjeren poticanju zapošljavanja starijih osoba i to ženskih

osoba iznad 45 i muških iznad 50 godina života. Peti program, „Šansa i za nas“, bio je

usmjeren zapošljavanju osoba s invaliditetom utvrđenim do 15. godine života, osoba sa

stečenim invaliditetom i osoba s faktorom otežane zapošljivosti. Posljednji program,

„Posao za branitelje“, bio je usmjeren na poticanje zapošljavanja nezaposlenih branitelja,

kao i nezaposlene djece i supružnika poginulih i nestalih hrvatskih branitelja (Babić, 2012).

Prema podacima Hrvatskog zavoda za zapošljavanje opisanim mjerama u spomenutom

periodu (od 2002. do 2005. godine) bilo je zaposleno 80.371 osoba te je na financiranje

njihovih poticaja bilo utrošeno 991.924.079 kuna ili oko 135 milijuna eura (HZZ, 2006).

Tijekom 2003. i 2004. godine je pripreman, a krajem 2004. godine i usvojen Nacionalni

akcijski plan zapošljavanja koji je bio usklađen sa smjernicama Europske strategije

Page 47: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

44

zapošljavanja i kojim je bilo definirano nekoliko prioriteta u politici zapošljavanja. Ti

prioriteti su se odnosili na mjere koje su u fokusu imale dugoročno nezaposlene i dulje

nezaposlene mlade osobe (iznad 12 odnosno 6 mjeseci), te na intenziviranje i obogaćivanje

savjetodavnog rada s nezaposlenim osobama, izradu stabilno financiranog modela

obrazovanja i osposobljavanja spomenutih skupina nezaposlenih, te razvoj adekvatnih

tehnika praćenja nezaposlenih i osnaživanja u procesu traženja zaposlenja. U drugom djelu

nalazile su se mjere usmjerene unaprjeđivanju i modernizaciji organizacije HZZ-a,

subvencioniranje zapošljavanja dugotrajno nezaposlenih i probnoj provedbi workfare8

modela u Hrvatskoj (Babić, 2012). Za ove je mjere najvećim dijelom bio zadužen Hrvatski

zavod za zapošljavanje.

Od 2006. godine redovito se donose godišnji planovi za poticanje zapošljavanja usklađeni s

Europskom strategijom zapošljavanja te se od 2006. APTR provodi u okviru dolje

navedenih 7 mjera, a 2008. godine uvodi se i 8. mjera (Babić, 2012):

1. Sufinanciranje zapošljavanja mladih osoba bez radnog iskustva;

2. Sufinanciranje zapošljavanja dugotrajno nezaposlenih osoba;

3. Sufinanciranje zapošljavanja starijih nezaposlenih osoba (žene iznad 45 i muškarci

iznad 50 godina starosti);

4. Sufinanciranje zapošljavanja posebnih skupina nezaposlenih osoba;9

5. Sufinanciranje obrazovanja za poznatog poslodavca;

6. Financiranje obrazovanja za nepoznatog poslodavca;

7. Javni radovi, te

8. Javni radovi – pojedinačni projekti.

8 U workfare modelu korisnici moraju zadovoljiti određene uvjete glede sudjelovanja u aktivnim programima zapošljavanja kako bi

mogli nastaviti primati socijalne naknade. Uvjeti su najčešće kombinacija aktivnosti koje pospješuju zapošljivost pojedinaca (obuka,

prekvalifikacija, stažiranje i sl.) te društveno korisnog rada.

9 Mjerom su bili obuhvaćeni nezaposleni hrvatski branitelji, djeca i supružnici poginulih i nestalih hrvatskih branitelja, osobe s otežanim

faktorom zapošljavanja, nezaposleni samohrani roditelji malodobne djece, nezaposlene žene koje su prije ulaska u nezaposlenost koristile

prava porodnog dopusta za treće i svako sljedeće dijete, roditelji s 4 i više malodobne djece, invalidi, liječeni ovisnici, žene žrtve nasilja,

žrtve trgovanja ljudima, azilanti, bivši zatvorenici.

Page 48: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

45

U 2009. godini počinje novi ciklus aktivnih mjera zapošljavanja (HZZ, 2010) na temelju

Zajedničkog memoranduma o prioritetima politike zapošljavanja. Nacionalnim planom za

poticanje zapošljavanja za 2009. i 2010. utvrđena su i osnovna načela javne politike

zapošljavanja. Programi su bili kreirani u smislu motiviranja, obrazovanja i sufinanciranog

zapošljavanja i usmjereni prema:

ženama primarne dobi (žene od 25 do 49 godina) nižeg ili neadekvatnog

obrazovanja,

nezaposlenim osobama (50+) i zaposlenim osobama kojima prijeti gubitak

zaposlenja,

mladim osobama koje su ispale iz sustava srednjoškolskog obrazovanja,

mladim osobama bez radnog staža i

dugotrajno nezaposlenim, uz posebno isticanje osoba s invaliditetom, žrtava

obiteljskog nasilja, samohranih roditelja, liječenih ovisnika, hrvatskih branitelja,

kao i osoba romske nacionalne manjine.

Posljednji (tj. tekući) ciklus mjera (Matković et al., 2012) Vlada je usvojila na sjednici 3.

veljače 2011. godine kada je donijela Odluku o prihvaćanju Nacionalnog plana za poticanje

zapošljavanja za 2011. i 2012. godinu. Nacionalni plan je u skladu s dokumentom i

ciljevima iz Zajedničkog memoranduma o prioritetima politike zapošljavanja, i podijeljen

je u tri skupine mjera.

Prva skupina mjera (koje se smatraju potporama zapošljavanju) u sklopu koje se nalazi 8

mjera, kojima se potiče (Matković et al., 2012):

zapošljavanje mladih, dugotrajno nezaposlenih osoba,

nezaposlenih osoba starijih od 50 godina,

nezaposlenih osoba s invaliditetom te

posebnih skupina nezaposlenih.

Druga skupina mjera se odnosi na mjere koje se smatraju potporama za usavršavanje, koja

uključuje (Matković et al., 2012):

Page 49: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

46

potpore za sufinanciranje obrazovanja za novozaposlene osobe za koje nema na

tržištu kvalificirane radne snage, i

sufinanciranje obrazovanja zaposlenih u uvjetima uvođenja novih tehnologija, viših

standarda i promjene proizvodnog programa.

Treća skupina se odnosi na mjere za obrazovanje i zapošljavanje s ciljem povećanja

zapošljivosti nezaposlenih osoba, koja uključuje (Matković et al., 2012):

obrazovanje nezaposlenih

stručno osposobljavanje za rad bez zasnivanja radnog odnosa

javni radovi

potpora za očuvanje radnih mjesta

Tako utvrđene mjere, uz redefinirane kriterije za olakšano korištenje pojedinih mjera iz

nadležnosti Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, primjenjuju se i u 2013. godini. Navedene

mjere se minimalno razlikuju u odnosu na one oblikovane i implementirane ciklusom iz

2009. godine.

4.2. Ocjena mjera aktivne politike zapošljavanja u Republici Hrvatskoj

U nastavku je, temeljem dostupnih podataka o financiranju, obuhvatu ciljanih skupina te

realiziranih evaluacijskih istraživanja, učinjen komparativni prikaz efekata aktivne politike

zapošljavanja na hrvatskom tržištu rada u odnosu na kretanja u zemljama EU-27 i OECD-a,

kako bi se dobio bolji uvid u rezultate primjene APTR-a u Republici Hrvatskoj.

4.2.1. Financiranje mjera aktivne politike zapošljavanja

Izdaci za politike zapošljavanja na tržištu rada prije svega ovise o trenutnoj situaciji na

tržištu rada i broju nezaposlenih osoba koje bi htjele raditi. Udio izdataka za aktivne i

pasivne politike najčešće se povećava s porastom broja nezaposlenih.

Page 50: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

47

Grafikon 4. Kretanje izdataka za aktivne i pasivne mjere i

stope nezaposlenosti (EU prosjek, 1985.–2004.)

Izvor: European Commission (2006: 130).

Grafikon 4. prikazuje korelaciju između izdataka za aktivne i pasivne mjere i stope

nezaposlenosti. Može se primijetiti da je nagib krivulje za pasivne mjere strmiji od nagiba

krivulje za aktivne mjere, s obzirom da izdaci u obliku naknada za nezaposlene slijede

mnogo više cikličke fluktuacije od aktivnih politika, koje su više diskrecijske prirode i

potrebno im je dulje da se implementiraju (European Commission, 2006). Općenito, zemlje

koje su velikodušne prema jednom obliku mjera takve su i prema drugome (Vidović, 2006).

Pearsonov koeficijent korelacije između izdataka za pasivne i aktivne mjere i stope

nezaposlenosti je, primjerice, tijekom 2005. godine u EU-15 iznosio 0,87 (Rovelli i Bruno,

2008: 6). Navedeni pokazatelji jasno govore kako izdaci za politike zapošljavanja rastu s

porastom broja nezaposlenih.

S druge strane, jedan od najvećih problema aktivnih politika na tržištu rada su upravo

financijske poteškoće, s obzirom da se one financiraju iz proračuna isto kao i pasivne

politike, ali tek s ostatkom sredstava nakon što su isplaćene sve naknade za nezaposlene.

Taj ostatak novca je ponekad skroman (Obadić, 2003). Unatoč tome, posljednja dva

desetljeća u zemljama OECD-a poticala se provedba aktivnih mjera na tržištu rada,

uglavnom na štetu smanjenja udjela pasivnih mjera.10 Naime, čini se da bi bilo učinkovitije

10 Glavna pasivna mjera je naknada za vrijeme nezaposlenosti, ali osim nje postoji i niz drugih.

Page 51: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

48

da se sredstva za financiranje naknada za nezaposlene – koje često smanjuju motivaciju za

aktivnim traženjem posla11 – upotrijebe za financiranje programa kojima se poboljšava

zapošljivost nezaposlenih osoba te utječe na povećavanje njihovih budućih zarada.

Hrvatski zavod za zapošljavanje provodi glavninu programa APTR-a u Hrvatskoj te je

posebno korisno ispitati razine alociranih sredstava za tu namjenu u višegodišnjem

razdoblju, te ih usporediti sa sredstvima namijenjenim pasivnim mjerama (tj. naknadama za

nezaposlene). Podaci prikazani u tablici 12. govore o stabilno niskoj razini ulaganja u

programe aktivne politike zapošljavanja u prikazanih pet godina, koji se kreću između 96 i

367 milijuna kuna ili između 0,03% i 0,11% BDP-a. Razvidan je značajan pad izdvajanja

za financiranje APTR-a sa 137 milijuna kuna 2008. na 96 milijuna kuna 2009. godine (tj.

prve recesijske godine, što ukazuje na već spomenutu nekonzistentnost u provedbi mjera i

adekvatnom planiranju rashoda) te naknadan trend povećanja svih vrsta izdataka uslijed

značajnog rasta nezaposlenosti u razdoblju od 2010. do 2012. godine.

Tablica 12. Izdaci za aktivne mjere tržišta rada u Hrvatskoj od 2008. do 2012.

godine administrirane preko HZZ-a (u milijunima kuna i kao postotak

BDP-a u tekućim cijenama)

GODINA UKUPNI IZDACI HZZ-a

IZDACI ZA AKTIVNE

MJERE ZAPOŠLJAVANJA HZZ-a

Milijuna kuna % BDP-a Milijuna kuna % BDP-a

2008. 1160 0,34 137 0,04

2009. 1544 0,46 96 0,03

2010. 1922 0,59 200 0,06

2011. 2073 0,63 288 0,09

2012. 2088 0,63 367 0,11

Izvor: HZZ (2008a; 2009; 2010; 2011; 2012), DZS (2010; 2012) i vlastiti izračun.

Ova razina izdvajanja za aktivne programe tržišta rada koja se kretala između 0,03 i 0,11%

BDP-a karakterizira većinu dosadašnjih programa aktivne politike zapošljavanja u

Hrvatskoj, a jedino su se u godinama 2003., 2004. i 2005. izdvajanja približavala razini od

0,20% BDP-a (Babić, 2012), tj. znatno manje u odnosu na razvijene zemlje Europske unije

te OECD-a, što je vidljivo i u grafikonu 5. Takav trend niskih ulaganja u odnosu na ostale

11 U hrvatskoj praksi riječ je o svim novčanim i nenovčanim koristima od statusa nezaposlene osobe te bijeg u sivu ekonomiju.

Page 52: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

49

zemlje Unije u suprotnosti je sa proklamiranim ciljevima Europske strategije zapošljavanja,

i preporuka o značajnijoj ulozi aktivnih politika u kontekstu primjene modela

fleksigurnosti, a za koji se i Hrvatska opredijelila.

Politike na tržištu rada u Hrvatskoj još uvijek su skoro u potpunosti usmjerene na pasivne

mjere, i to najviše u obliku naknada za nezaposlene. Aktivne politike su zastupljene u

manjem omjeru, kao i u nekim drugim novim članicama EU, a ukupni državni izdaci za

politike na tržištu rada posljednjih godina su znatno niži nego u starim članicama, gdje čine

oko 2 posto BDP-a (Babić, 2012). Isto tako, u većini članica EU izdaci za aktivne politike

čine otprilike jednu trećinu ukupnih izdataka za politike na tržištu rada (Matković, 2012),

dok je npr. u Hrvatskoj 2012. godine alocirano samo 17,4% raspoloživih sredstava za tu

namjenu. Izdvajanja za mjere APTR-a u Hrvatskoj, dakle, relativno mnogo zaostaju za

izdvajanjima razvijenih zemalja, dok su u usporedbi sa razvijenim tranzicijskim zemljama

izdvajanja lošija po svojoj strukturi (Obadić, 2009). Većina izdataka za mjere APTR-a u

Hrvatskoj odnose se na različite oblike izravnog subvencioniranja zapošljavanja dok se u

većini razvijenih i tranzicijskih zemalja najveći dio izdataka odnosi na financiranje

različitih oblika obrazovanja: obuka i usavršavanje (training) imaju najveći udio izdataka

za aktivne mjere (kontinuirano oko jedne trećine ukupnih izdataka za aktivne mjere) u

posljednjih dvadesetak godina (Matković, 2012).

Iz grafikona 5. (uz ograničenje nepotpunih vremenskih serija za EU-27 i OECD) primjetan

je značajan diferencijal u ulaganjima u APTR u Hrvatskoj i odabranim skupinama zemalja:

0,47 postotnih bodova BDP-a u odnosu na prosjek OECD-a te 0,43 u odnosu na prosjek

EU-27 2008. godine te 0,49 postotnih bodova u odnosu na OECD 2011. godine.

Page 53: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

50

Grafikon 5. Izdaci za aktivne politike tržišta rada u zemljama EU-27, OECD-u

i RH (% BDP-a, za razdoblje od 2008. do 2012. godine)

Izvor: Izradio student prema podacima Eurostata (2013b), OECD-a (2013) i tablice 12.

Nešto detaljnija usporedba izdvajanja za financiranje programa APTR-a u europskom

prostoru može se učiniti i odražavajući klasifikaciju zemalja s obzirom na karakteristike

njihove politike tržišta rada i zaštite od nezaposlenosti, uključujući i nove članice kako bi

usporedba s Hrvatskom bila relevantna. Podaci prikazani u tablici 13. odražavaju nalaze

ranije izložene tipologije Gallia i Paugama (2000) te je razvidno da u europskom kontekstu

najviše na programe APTR-a izdvajaju zemlje univerzalističkog skandinavskog (socijalno-

demokratskog) modela, te zemlje kontinentalne Europe, dok nešto nižu razinu izdvajanja

bilježe zemlje južno-europskog modela, a najnižu razinu Velika Britanija kao predstavnica

liberalnog modela. Kada se pogleda prikazane podatke o razini izdvajanja za programe

APTR-a u bivšim socijalističkim zemljama, može se primijetiti da se s nešto višom razinom

izdvajaju Poljska, Mađarska i Slovenija, dok nešto nižu razinu usporedivu s Hrvatskom

imaju zemlje kao što su Estonija, Bugarska i Rumunjska. Hrvatska se sa svojom razinom

izdvajanja za programe APTR-a od oko 0,1% BDP-a nalazi bitno ispod europskog prosjeka

i u krugu je rijetkih zemalja koje imaju tako niska izdvajanja za programe APTR-a, poput

Bugarske i Rumunjske.

Page 54: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

51

Tablica 13. Izdaci za aktivne mjere na tržištu rada izabranih

europskih zemalja (kao postotak BDP-a)

Zemlja Izdaci za aktivne mjere (% BDP-a)

2006. 2008. 2010.

EU-27 0,50 0,47 —

Danska 1,21 0,97 1,40

Švedska 1,00 0,65 0,81

Belgija 0,91 1,08 1,26

Njemačka 0,61 0,51 0,56

Francuska 0,69 0,64 0,83

Italija 0,42 0,38 0,32

Grčka 0,15 0,14 0,22

Velika Britanija 0,04 0,04 —

Češka 0,13 0,11 0,22

Mađarska 0,25 0,26 0,55

Poljska 0,36 0,47 0,60

Slovenija 0,18 0,09 0,40

Bugarska 0,37 0,25 0,09

Rumunjska 0,10 0,06 0,03

Estonija 0,05 0,04 0,14

Litva 0,18 0,16 0,23

Hrvatska 0,06 0,04 0,06

Izvor: Eurostat (2013b), DZS (2010; 2012) i izračun studenta.

Može se zaključiti da se mjere APTR-a u Hrvatskoj ne provode sustavno i u skladu sa

smjernicama Europske strategije zapošljavanja nego s prekidima koji se događaju zbog

nedostatka sredstava i nedostatka političke volje, te zbog nerazumijevanja uloge aktivne

politike na tržištu rada. Izdaci za aktivne i pasivne politike u Republici Hrvatskoj još uvijek

nisu dostupne u Eurostat bazi podataka, jer je njihovo prikupljanje na dobrovoljnoj osnovi,

što dodatno komplicira pokušaje komparativne analize. Ipak, usporedbom podataka iz

različitih izvora, vidljivo je da su izdvajanja za APTR u Hrvatskoj niža nego u svim starim

te većini novih članica EU, te su po svojoj strukturi značajno različiti (prvenstveno

usmjereni na javne radove i druge oblike mjera koji se u literaturi smatraju neučinkovitima)

što vodi do negativne ocjene dosadašnjeg pristupa financiranju tih mjera.

Page 55: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

52

4.2.2. Obuhvat mjera aktivne politike zapošljavanja

Stopa pokrivenosti odnosi se na postotak nezaposlenih koji sudjeluju u pojedinoj mjeri

aktivne politike tržišta rada (Bejaković i Gotovac, 2011). U nastavku se ocjenjuje

uspješnost programa APTR-a u Republici Hrvatskoj s obzirom na njihovu učinkovitost u

obuhvaćanju ciljanih skupina nezaposlenih.

U tablici 14. prikazani su temeljni indikatori i podaci provedbe aktivne politike

zapošljavanja u periodu od 2006. do 2008. godine s obzirom na obuhvat mjera.

Tablica 14. Broj sudionika u mjerama aktivne politike zapošljavanja

koje je provodio HZZ tijekom 2006., 2007. i 2008. godine

MJERA

2006. 2007. 2008.

PL

AN

OS

TV

AR

EN

O

OM

JE

R U

%

PL

AN

OS

TV

AR

EN

O

OM

JE

R U

%

PL

AN

OS

TV

AR

EN

O

OM

JE

R U

%

1 1.036 1.024 99 1.605 1.226 76 994 1.003 101

2 995 1.238 124 1.690 1.693 100 1.248 1.290 103

3 620 579 93 600 837 140 754 706 94

4 880 268 30 650 455 70 455 351 77

5 1.126 375 33 1.150 792 69 750 1.105 147

6 2.700 873 32 2.200 2.960 135 2.655 2.361 89

7 1.460 512 35 1.100 531 48 890 699 79

8 0 0 0 0 150 16 11

Ukupno 8.817 4.869 55 8.995 8.494 94 7.896 7.531 95

Nezaposleni 291.616 264.448 236.741

Sudionici

(% od ukupno

nezaposlenih)

3 1,7 3,4 3,2 3,3 3,2

Izvor: Izradio student prema Babić (2012).

Podaci pokazuju da su u prvoj godini provedbe mjera rezultati uvelike odstupali od plana.

Obuhvaćeno je bilo tek 55% od planiranog broja sudionika. Mjera 1, koja se odnosila na

poticanje zapošljavanja mladih osoba i mjera 2, koja je bila usmjerena na dugotrajno

nezaposlene osobe, imale su veći broj sudionika od plana dok je mjera 3, koja se odnosila

na starije nezaposlene osobe, imala nešto manje sudionika nego što je planirano, dok je u

ostale četiri mjere ostvareno oko 1/3 plana. Stoga je sljedeće godine plan korigiran u skladu

Page 56: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

53

s rezultatima prve godine te je povećan planirani broj sudionika u mjerama 1 i 2 i 3, a

smanjen u mjerama 4 u sklopu koje se poticalo i zapošljavanje osoba s invaliditetom, te 6 i

7. Ipak, unatoč spomenutim relativnim promjenama temeljna karakteristika programa

APTR-a u Hrvatskoj 2006., 2007. i 2008. godine je nizak obuhvat. Kako pokazuju podaci

iz tablice 14., mjerama je bilo obuhvaćeno tek nešto više od 3% ukupnog broja

nezaposlenih osoba.

U tablici 15. prikazano je kretanje posebno osjetljivih skupina nezaposlenih u ukupnom

broju nezaposlenih. U slučaju hrvatskog tržišta rada posebno osjetljive (ranjive) skupine

nezaposlenih su skupine koje imaju velike poteškoće pri zapošljavanju, a dosadašnja

istraživanja (cfr.: Matković, 2006; Botrić, 2009; Bićanić i Babić, 2008; Babić i Leutar,

2010) u te skupine svrstavaju: dugotrajno nezaposlene osobe, mlade bez radnog iskustva,

nezaposlene osobe starije dobi te nezaposlene osobe s invaliditetom.

Tablica 15. Participacija u programima APTR-a starijih, dugotrajno

nezaposlenih i mlađih nezaposlenih osoba bez radnog

iskustva (u razdoblju od 2006. do 2008. godine)

2006. 2007. 2008.

Ukupno nezaposleni 292.000 264.000 237.000

Stariji nezaposleni 72.000 72.000 70.000

Starije osobe sudionici mjere 3

(i postotni udio)

579

(0,8%)

837

(1,2%)

706

(1%)

Mlade osobe bez radnog iskustva 66.000 56.000 45.000

Mlade osobe sudionici mjere 1

(i postotni udio)

1024 1226 1003

(1,5%) (2,2%) (2,2%)

Dugotrajno nezaposlene osobe 165.000 149.000 133.000

Dugotrajno nezaposlene osobe sudionici mjere 2

(i postotni udio)

1238 1693 1290

(0,7%) (1,1%) (1%)

Izvor: Izradio student prema Babić (2012).

Stopa sudjelovanja u programima APTR-a tri najznačajnije ciljane skupine nezaposlenih,

mladi bez radnog iskustva, starije nezaposlene osobe i dugotrajno nezaposlene osobe u

promatranom periodu bila je izuzetno niska, između 1% i 2%. Kada se pogledaju mjere

APTR-a u tom razdoblju i ciljane skupine može se iznijeti ocjena da su programi mjera

dobro identificirali osjetljive/ranjive skupine na hrvatskom tržištu rada. Temeljni problem

Page 57: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

54

programa APTR-a iz ovog ciklusa prije svega je njihov mali obuhvat i nedostatno

financiranje.

Prema podacima objavljenim u godišnjaku HZZ-a iz 2009. godine, u mjerama aktivne

politike zapošljavanja 2009. godine sudjelovalo je 6.296 osoba što je činilo 2,4% udjela

registriranog broja nezaposlenih osoba (HZZ, 2009: 34). Od spomenutih 6.296 osoba, 692

osobe zaposlene su uz potporu za zapošljavanje, a tu se radilo o poticanju zapošljavanja

mladih bez radnog iskustva i starijih osoba, 644 osobe obuhvaćene su obrazovanjem za

poznatog poslodavca (potpore za usavršavanje), zatim 3.025 osoba obrazovanjem prema

potrebama tržišta rada i 1.935 osoba zaposleno je u programima javnih radova.

Povećanje izdataka za APTR u razdoblju 2010.–2013. dovelo je do značajnog povećanja

stope pokrivenosti u odnosu na prijašnje cikluse mjera: 2011. godine pokrivenost je bila

najveća (10,77% ukupno nezaposlenih) a za očekivati je da će konačni pokazatelj za 2013.

godinu biti veći od navedenog.

Tablica 16. Broj i struktura novoobuhvaćenih korisnika mjera aktivne politike

zapošljavanja (u razdoblju od 2010. do 2013. godine)

GODINA

MJERA 2010. % 2011. % 2012. % 2013. %

Potpore za

zapošljavanje i

usavršavanje

2.753 21 3.339 9,8 3.867 13,8 4.024 13,6

Potpore za

samozapošljavanje 284 2,2 772 2,3 938 3,3 3.392 11,5

Obrazovanje

nezaposlenih 4.566 34,9 13.788 40,6 2.334 8,3 1.127 3,8

Javni radovi 5.037 38,5 10.780 31,7 15.320 54,5 10.717 36,3

Stručno osposobljavanje

za rad bez zasnivanja

radnog odnosa

448 3,4 4.760 14 5.456 19,4 9.353 31,7

Potpora za očuvanje

radnih mjesta — — 533 1,6 170 0,6 879 3,0

Ukupno korisnika 13.088 100 33.972 100 28.085 100 29.494 100

Ukupno nezaposlenih 319.845 315.438 358.214 313.154

Stopa sudjelovanja 4,09% 10,77% 7,84% 9,42%

Napomena: Podaci za 2013. godinu se odnose na stanje 15. 8. 2013.

Izvor: HZZ (2010; 2011; 2012; 2013c).

Page 58: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

55

Zabrinjavajuća je, međutim, korisnička struktura mjera. Vidljive su značajne promjene kod

pojedinih mjera, što ukazuje na slabosti i nedosljednosti u planiranju i provedbi aktivne

politike zapošljavanja. Dok je mjerama obrazovanja 2011. bilo obuhvaćeno 40,6%

korisnika, što je poželjno (na tragu zaključaka istraživanja Nordlund, 2011), u 2013.

pokriveno je samo 3,8%, što je suprotno preporukama u sklopu Europske politike

zapošljavanja. Istovremeno dolazi do značajnih oscilacija u korisničkoj strukturi kod

potpora za zapošljavanje i usavršavanje te kod potpora za samozapošljavanje. Potpore za

zapošljavanje i usavršavanje su se u 2013. smanjile za 0,2 postotnih bodova u odnosu na

2012. godinu te su obuhvaćale 13,6% korisnika, dok su se potpore za samozapošljavanje

povećale za 8,2 postotnih bodova i pokrivale 11,5% korisnika. Do velikog povećanja

korisničke pokrivenosti došlo je i u kategoriji stručnog osposobljavanja za rad bez

zasnivanja radnog odnosa (navedena mjera je prvenstveno namijenjena mladim osobama

bez radnog iskustva): 31,7% ukupnih korisnika mjera 2013. u odnosu na samo 3,4% 2010.

godine kada je mjera početno uvedena. Također se iz prikazanih podataka može primijetiti

da se najveći porast obuhvata u usporedbi s prethodnim ciklusom (2006.–2008.) dogodio u

programu javnih radova: 54,5% korisnika 2012. te 36,3% ukupnih korisnika 2013. godine.

Tako se pozitivna tendencija povećanja obuhvata tekućeg ciklusa mjera može dovesti pod

upitnik zbog lošije strukture programa i poticaja u kojem na sudjelovanje u javnim

radovima otpada relativno najveći broj sudionika u 2013. godini, a sve analize upućuju na

nisku učinkovitost programa javnih radova jer imaju izraženiju socijalno-psihološku ulogu

nego ekonomsku u smislu povećanja zapošljivosti sudionika (cfr.: Dorenbos et al., 2002).

4.2.3. Učinkovitost mjera aktivne politike zapošljavanja

Mjerama APTR-a u Hrvatskoj potrebno je pridati više pozornosti ne samo u smislu

financiranja i obuhvata, već i u smislu razvijanja istraživačkih kompetencija na području

ekonomike rada, koja je prema Babiću (2003) trajno zapostavljena. Obuhvat i izdaci

aktivnih politika zapošljavanja govore mnogo o aktivnostima HZZ-a, ali ne govore ništa o

učinkovitosti samih mjera. Naime, činjenica da je određen broj osoba obuhvaćen kroz

programe te da je ispunjen plan realizacije mjera ne znači ujedno da je povećana

Page 59: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

56

zapošljivost samih sudionika mjera. Stoga je potrebno mjere ispitati analitičkim postupcima

kojima se procjenjuje učinkovitost s obzirom na vjerojatnost zadržavanja ili povratka

sudionika u status nezaposlene osobe. Osim toga, bilo bi korisno provesti i makro

evaluacije, kako bi se utvrdili efekti mjera u kontekstu opće ravnoteže; nažalost, dosad u

Hrvatskoj nije izrađena niti jedna studija te vrste. U Hrvatskoj nema sustavne evaluacije

provedbe mjera APTR-a, što je vrlo velik problem. Zbog nedostatka većeg broja različitih

evaluacija nemoguće je ocijeniti koje su mjere uspješno postigle svoj cilj, koje bi od njih

trebalo modificirati a koje u potpunosti odbaciti.

U okviru dosad provedenih istraživanja, osim već navedene evaluacije učinaka programa

javnih radova (Dorenbos et al., 2002) koji se nisu pokazali učinkovitima, određenu ocjenu

učinaka programa ciklusa mjera koje su se provodile od 2002. do 2005. godine i koje su

sadržajno bile subvencije zapošljavanju donose Babić (2003) i Hrvatski zavod za

zapošljavanje (2005).

Evaluacija učinjena od strane HZZ-a navodi da poticanje zapošljavanja nije imalo

značajnog utjecaja na ukupno zapošljavanje, premda je udio poticanog zapošljavanja u

ukupnom godišnjem zapošljavanju dosezao više od 17 posto. Ukupna neučinkovitost

programa poticanja zapošljavanja vjerojatno je proizlazila iz njegove obuhvatnosti odnosno

nedovoljne (ili pogrešne) selektivnosti u pogledu ciljanih skupina, iz njegove pretjerane

složenosti, te iz nedovoljne jasnoće ciljeva i nedovoljne poticajnosti sredstava (HZZ, 2005:

20). Sličnu ocjenu spomenutog programa donosi i Babić (2003) uz navođenje visokog

mrtvog tereta mjera zbog nedovoljne selektivnosti ciljanih skupina.

Evaluacije provedbe mjera APTR-a za razdoblje 2006. i prve polovine 2007. godine

učinjena je u okviru programa PHARE i dostupna je na web stranicama HZZ-a. Nalazi

spomenute evaluacije (HZZ, 2008b) više su usredotočeni na kvalitativne aspekte provedbe

mjera nego na ocjenu učinkovitosti pojedinog programa klasičnim evaluacijskim

pristupima (prethodno opisana tri pristupa). Ipak u samoj studiji navodi se također nalaz o

niskom obuhvatu sudionika mjerama za spomenuto razdoblje. Naime samo 1,6% ukupno

nezaposlenih (str. 88) je sudjelovalo u mjerama, što je u skladu s prethodno izloženim

Page 60: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

57

podacima. Evaluacija donosi jako dobar uvid u stavove poslodavaca (anketirano je 373

poslodavca) i sudionika (anketirana 721 nezaposlena osoba) o njihovom viđenju koristi od

sudjelovanja u APTR-u. Nalazi studije sugeriraju da se većina poslodavaca i sudionika

izjašnjava vrlo pozitivno o mogućnosti sudjelovanja i koristima od sudjelovanja u mjerama

APTR-a (77% sudionika izjavilo je kako im je sudjelovanje u mjerama koristilo u

pronalasku zaposlenja). Studija je također utvrdila i prostor za poboljšanje pa se tu navode:

potreba većeg uvažavanja regionalne dimenzije kod planiranja i dizajna mjera, ali isto tako

i decentralizacije proračuna prema regionalnim potrebama i specifičnostima, bolja

dostupnost informacija o mjerama za sudionike i poslodavce, jačanje usmjerenosti na

klijenta (kako na sudionike tako i na poslodavce). Intenziviranje komunikacije i kontakata s

poslodavcima na individualnoj razini bilo bi također korisno za umjeravanja i poboljšanje

iskoristivosti mjera (HZZ, 2008b).

Prva i dosad najiscrpnija analiza (na mikro razini) tekućeg ciklusa mjera (za razdoblje od

2009. do 2011. godine) proveli su Matković i sur. (2012) primjenom kvazi-eksperimentalne

analitičke metode uparivanja (engl. matching) ishoda polaznika mjera i njima sličnih

nezaposlenih osoba koje nisu sudjelovale u mjerama. Evaluacijom je obuhvaćeno pet mjera

za koje je bilo moguće izraditi uparivanje (radi ograničenja u opsegu mikropodataka u bazi

HZZ-a): sufinanciranje zapošljavanja mladih bez radnog staža, dugotrajno nezaposlenih i

starijih osoba, programi financiranja obrazovanja za nepoznatog poslodavca te mjere

(su)financiranja zapošljavanja u javnom radu. U nastavku slijedi prikaz temeljnih nalaza

glede učinkovitosti pojedinih mjera.

(1) Sufinanciranje prvog zapošljavanja mladih osoba bez radnog staža

Sufinanciranje zapošljavanja može pozitivno utjecati na zapošljavanje mladih, premda

brojne studije zaključuju kako programi namijenjeni mladima uglavnom daju nepovoljne

rezultate (Kluve, 2006; Card et al., 2010). No, pokazalo se kako u tranzicijskim zemljama i

zemljama u razvoju programi subvencioniranog zapošljavanja mogu pozitivno funkcionirati

za mlade nezaposlene osobe (Kuddo, 2009), što je potvrđeno nalazima istraživanja

Matkovića i suradnika (2012).

Page 61: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

58

Cilj ove HZZ-ove mjere je financijski utjecati na poslodavce kako bi mladim osobama

omogućili prvo zapošljavanje i stjecanje radnog iskustva, a s ciljem integracije na tržištu

rada. Mjera je usmjerena mladim osobama kojima je to prvo zapošljavanje, a koje nemaju

radnog staža, u svrhu stjecanja potrebnog radnog iskustva. Ciljana skupina su osobe do 25

godina koje nemaju srednjoškolsko obrazovanje te osobe do 29 godina sa zvanjem stečenim

programima srednjoškolskog i visokoškolskog obrazovanja. Poticaj se ne odobrava za

zanimanja i zvanja koja su tražena na tržištu rada i brzo zapošljiva. Za sudjelovanje u ovom

programu nije određeno minimalno trajanje nezaposlenosti, već su sudionici trebali imati

tek izrađen profesionalni plan.

Nalazi evaluacije pokazuju da je nakon sudjelovanja u mjeri razmjerno mali broj sudionika

bio ponovno evidentiran pri evidenciji HZZ-a u vremenskom okviru promatranja. Nije bio

vidljiv ni značajniji trend povratka na zavod s vremenom, odnosno slabljenje efekta mjera

među osobama koje su obuhvaćene programom mjera iz 2009. godine: 2011. godine tek je

10–12% sudionika bilo registrirano kao nezaposleno, što pokazuje kako je ova mjera

značajno poboljšala zapošljivost njezinih sudionika. Korištene metode uparivanja ukazuju

da je rizik nezaposlenosti sudionika mjera značajno niži kroz čitavo promatrano razdoblje.

Iako se razlika smanjuje kako i nesudionici s vremenom uspijevaju naći posao, još tijekom

listopada 2011. rizik nezaposlenosti je, ovisno o korištenoj metodi, za 13 odnosno 21

postotni bod manji među sudionicima ove mjere nego među usporedivim nesudionicima

(Matković et al., 2012).

(2) Sufinanciranje zapošljavanja dugotrajno nezaposlenih osoba

Subvencionirano zapošljavanje može biti izuzetno učinkovito u vraćanju dugotrajno

nezaposlenih osoba na tržište rada (Martin i Grubb, 2001). Evaluacije tih mjera uglavnom

pokazuju pozitivne učinke na pronalazak trajnog zaposlenja nakon subvencioniranog

razdoblja (European Commission, 2006). No, ti programi moraju biti dobro ciljani i

ograničeni u opsegu, inače mogu biti preskupi ili čak kontraproduktivni (Kuddo, 2009).

Postoji opasnost od troška mrtvog tereta te supstitucijskog i zamjenskog učinka. Matković i

sur. (2012) su detektirali i tzv. „ubiranje vrhnja“ od strane poslodavaca s obzirom da su

Page 62: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

59

među dugotrajno nezaposlenima veću šansu sudjelovanja u ovom programu u Hrvatskoj

imali oni kraće nezaposleni i bolje obrazovani. Radi prevencije zlouporaba poticaja i

osiguranja daljnjeg zaposlenja sudionicima programa, poslodavci su često obvezni zadržati

zaposlenike na poslu određeno vrijeme nakon proteka subvencioniranog razdoblja (Auer et

al., 2005), što u posljednjim ciklusima APTR-a u Hrvatskoj nije slučaj.

Za osobe za koje se smatra da su uslijed dugotrajne nezaposlenosti izgubile svoja stručna

znanja i vještine, HZZ primjenjuje mjeru sufinanciranja zapošljavanja kako bi se ta stručna

znanja obnovila i prezentirala. Ova mjera usmjerena je na zapošljavanje dugotrajno

nezaposlenih osoba do 25 godina starosti uz uvjet prijave najmanje 6 mjeseci u evidenciji

nezaposlenih, te iznad 25 godina starosti uz uvjet najmanje 12 mjeseci prijave u evidenciji.

Osobe mogu sudjelovati u programu bez obzira na razinu obrazovanja i radni staž.

Kod ove skupine mjera je rizik nezaposlenosti po njihovu isteku bio značajno veći nego

kod mladih (Matković et al., 2012). Već je u listopadu 2010. godine 21% sudionika

programa iz 2009. godine bilo opet nezaposleno, a kroz 2011. godinu njih između 25% i

30%. Sličan se obrazac mogao identificirati i za sudionike programa iz 2010. godine.

Međutim, usporedbom s ishodima za druge dugotrajno nezaposlene osobe sličnih

karakteristika, kroz sve je opservacije identificirana prednost polaznika mjera slična onoj

ustanovljenoj kod mladih bez radnog iskustva. Slično kao kod prethodnog nalaza, moguće

je ustanoviti slabljenje relativnog efekta ove mjere kroz vrijeme, ali je za sudionike

programa iz 2009., još u listopadu 2011. rizik nezaposlenosti bio (ovisno o korištenoj

procjeni) za 13-19 postotnih bodova niži nego za slične osobe koje nisu sudjelovale u mjeri

(Matković et al., 2012).

(3) Sufinanciranje zapošljavanja osoba iznad 50 godina

Subvencioniranim zapošljavanjem nastoji se zadržati u zaposlenosti, odnosno reintegrirati

na tržište rada starije radnike, s obzirom da za njih nisu povoljne mjere kao što su npr.

obrazovanje za tržište rada (European Commission, 2006). Istraživanja su također pokazala

da ova skupina nezaposlenih osoba, ukoliko nije ciljana, ima vrlo male šanse da postane

Page 63: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

60

sudionikom neke od mjera aktivne politike (Van Ours, 2000). Međutim, novije meta-studije

ukazuju na problem manje uspješnosti programa ukoliko je ciljan samo na starije radnike, u

usporedbi s programima koji obuhvaćaju širi spektar sudionika (Card et al., 2010). I nalazi

studije Matkovića i sur. (2012) na ovom su tragu: zabilježen je relativno visok povratak u

evidenciju HZZ-a u usporedbi s drugim mjerama sufinanciranja. U ciklusu mjera 2002.–

2005. najviše ocijenjeni neto doprinos zapošljavanju ostvarila je mjera usmjerena

zapošljavanju starijih osoba, prijavljenih najmanje 6 mjeseci na zavodu (Babić, 2003). No u

tekućem je ciklusu uklonjen kriterij minimalnog trajanja nezaposlenosti, tako da gotovo

polovicu sudionika čine starije osobe nezaposlene kraće od šest mjeseci. Ipak, mogućnost

korištenja mjere bez preduvjeta trajanja nezaposlenosti prevenira ulazak u dugotrajnu

nezaposlenost i održava razinu zapošljivosti, budući da se prema Europskoj strategiji

zapošljavanja za ovu skupinu osoba preporuča korištenje mjera aktivne politike unutar 12

mjeseci od početka nezaposlenosti (Kuddo, 2009). Nešto niža participacija žena u mjerama

od kada je kriterij sudjelovanja izjednačen na 50 godina za muškarce i žene te njihova

nepovoljnija obrazovna struktura u ovoj kohorti vrijedni su pozornosti APTR-a, budući da

su starije i nedovoljno obrazovane žene ozbiljni kandidati za ulazak u dugotrajnu

nezaposlenost koja može potrajati i dulje od pet godina (Hazl et al., 2011).

Ovom mjerom HZZ-a potiče se povećanje stope zaposlenosti osoba starijih od 50 godina.

Obuhvaćena je skupina osoba iznad 50 godina starosti koje su prijavljene u evidenciji

nezaposlenih ili se nalaze u otkaznom roku temeljem viška radnika. Evaluacijom je bila

obuhvaćena samo prva od ove dvije skupine.

Program sufinanciranja zapošljavanja starijih osoba svojim je obuhvatom najmanji od tri

prikazana programa i vidljiv je značajan povratak u nezaposlenost. Od polaznika ove mjere

iz 2009. godine, u svakoj se je od opservacija između listopada 2010. i listopada 2011. njih

36-40% nalazilo prijavljeno na HZZ-u. Situacija je nešto povoljnija za sudionike mjera iz

2010. godine, među kojima je u promatranim vremenskim točkama u drugoj polovici 2011.

oko 20% bilo nezaposleno. Međutim, u usporedbi s usporedivim nesudionicima mjera,

vidljivo je kako je rizik nezaposlenosti starijih osoba čije je zapošljavanje sufinancirano

daleko manji. Kao i kod ostalih mjera sufinanciranja, snaga efekta mjere s vremenom se

Page 64: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

61

smanjuje, a rizik nezaposlenosti sudionika programa iz 2009. godine u drugoj polovici

2011. je manji za 13-21 postotnih bodova nego kod sličnih osoba koje nisu sudjelovale u

programu (Matković et al., 2012).

(4) Financiranje obrazovanja za tržište rada

Brojne studije pokazuju kako programi obrazovanja dugoročno poboljšavaju perspektive

zapošljavanja nezaposlenih radnika, a pozitivni učinci mogu proizaći u obliku povećanih

primanja i uspješnog uključivanja na tržište rada (Kluve, 2006; Card et al., 2010). Kako bi

bili uspješni, međutim, programi moraju biti specifični, obuhvaćati što je moguće više

elemenata obrazovanja na radu koji neposredno zadovoljavaju potrebe tržišta rada, te biti

jasno ciljani, osobito na žene i druge deprivilegirane skupine među dugotrajno

nezaposlenim osobama. No za starije osobe koje nemaju velik horizont karijere te se nalaze

pred mirovinom mjere obrazovanja u pravilu nisu učinkovite (European Commission,

2006).

HZZ-ovim programima obrazovanja za tržište rada nastoji se osigurati adekvatno

obrazovanje dugotrajno nezaposlenih i ostalih ranjivih skupina nezaposlenih te podići

kvalificiranost radne snage. Popis ciljanih skupina ima velik broj stavki bez naglašenih

prioriteta, a uključuje i stavku „ostale nezaposlene osobe“, što znači da u programu

efektivno mogu sudjelovati sve nezaposlene osobe koje su prijavljene u evidenciju

nezaposlenih i imaju potpisan profesionalni plan. Prema alociranim sredstvima i procjeni

potreba tržišta rada, odabir programa vrši se na razini područnih službi HZZ-a.

Nakon završenog programa obrazovanja većina polaznika mjera obrazovanja za tržište rada

ne nalazi posao brzo, odnosno mogu se u značajnom broju pronaći u evidenciji

nezaposlenih kroz čitavo razdoblje obuhvaćeno evaluacijom. Očekivanja da sudjelovanje u

ovim mjerama trenutno i značajno povećava mogućnosti zapošljavanja sudionika nisu

opravdana. Ovo je vidljivo iz nalaza kako je još u srpnju i listopadu 2010. te siječnju 2011.

53-54% sudionika mjera obrazovanja iz 2009. godine bilo evidentirano kao nezaposleno pri

HZZ-u. Ovo je dijelom zbog toga što programi obrazovanja obično imaju različit

Page 65: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

62

programski efekt od programa subvencioniranja zapošljavanja. Jedan od neposrednih

nepovoljnih učinaka ovih programa je efekt „zarobljenosti“ nezaposlenih osoba u program

(engl. locking-in effect). Naime, dok se polaznici ovih programa školuju i trenutno su

udaljeni od tržišta rada, druge nezaposlene osobe traže, a ponekad i nalaze posao (Matković

et al., 2012).

Razlika u učincima programa prema spolu nije ustanovljena. Što se tiče razine obrazovanja

sudionika, vidljiv je pozitivan efekt programa na vjerojatnost zapošljavanja sudionika s

osnovnim obrazovanjem te tendencija bolje zapošljivosti osoba s trogodišnjim strukovnim

obrazovanjem koji su prošli programe obrazovanja. Kod osoba s četverogodišnjim

strukovnim obrazovanjem nije vidljiva nikakva statistički značajna promjena, a vjerojatnost

zapošljavanja visokoobrazovanih koji su prolazili ove programe nešto je i pogoršana u

odnosu na slične visokoobrazovane osobe koje nisu pohađale program obrazovanja. Stoga

se sa stajališta učinkovitosti čini opravdanim fokusirati ove programe na osobe koje

posjeduju osnovno ili kraće strukovno obrazovanje, koje mogu programima steći

komplementarni set kompetencija koji neće zasjeniti njihove inicijalne kvalifikacije

(Matković et al., 2012).

Učinak ove mjere se ne razlikuje znatnije prema dobnoj skupini u kojoj je primijenjena, ali

postoje indicije pozitivnog efekta među osobama mlađim od 50 godina. Među sudionicima

programa obrazovanja starijim od 50 godina pozitivan efekt programa nije ustanovljen.

Najjednoznačniji nalaz odnosi se na prethodni status polaznika mjere, gdje je ustanovljeno

da pohađanje programa obrazovanja za tržište rada ne doprinosi zapošljivosti osoba koje su

u nezaposlenost došle iz inicijalnog školovanja (te imaju razmjerno svježe iskustvo

obrazovanja), kao ni onih koji su na HZZ došli iz zaposlenosti (te imaju recentno radno

iskustvo). No postoji primjetno smanjenje vjerojatnosti nezaposlenosti kod osoba koje su

sudjelovale u programu obrazovanja nakon što su došle iz neaktivnosti (Matković et al.,

2012).

Page 66: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

63

S obzirom na obrazovna i dobna obilježja nezaposlenih u Hrvatskoj te nisku stopu

aktivnosti, a na tragu nalaza ove studije, vidljiv je značaj koji ova mjera može imati na

hrvatskom tržištu rada, posebice dugoročno, u fazi gospodarskog oporavka.

(5) Financiranje i sufinanciranje zapošljavanja nezaposlenih osoba u javnom radu

Javni radovi imaju različite ciljeve koji uključuju preraspodjelu sredstava prema

siromašnijim slojevima stanovništva, pružanje infrastrukture ili usluga te kreiranje radnih

mjesta. Kao mjera APTR-a, programi javnih radova su manje učinkoviti te u pravilu ne

pokazuju pozitivne učinke na trajno pronalaženje zaposlenja (Kluve, 2006). Međutim,

mogu biti učinkoviti u ocjenjivanju radne motivacije nezaposlenih osoba i omogućiti im

održavanje kontakta s tržištem rada (Martin i Grubb, 2001). Kako bi bili učinkoviti,

programi neposrednog kreiranja radnih mjesta trebaju biti kratkog trajanja i ciljani na

najviše deprivilegirane ili socijalno isključene pojedince (European Commission, 2006). U

mnogim slabije razvijenim zemljama, oni su najviše korištene intervencije na tržištu rada

(Del Ninno et al., 2009). Nalazi studije Matkovića i sur. (2012) konzistentni su s

provedenom evaluacijom ranijeg kruga javnih radova u Hrvatskoj iz 1999.–2000. koja je

pokazala kako javni radovi u pravilu ne utječu na veću zapošljivost, već više djeluju na

poboljšanje socio-psihološkog stanja sudionika programa (Dorenbos et al., 2002).

Subvencije u tadašnjem ciklusu su bile dovoljno visoke da privuku sudionike u program, a

dovoljno niske kako se sudionici ne bi obeshrabrili u traženju regularnog zaposlenja. Nije

zaposlen velik broj radnika (17-21%), ali se ocijenilo da su programi ispunili svoj cilj

budući da su zaposleni radnici bili upravo iz one „tvrde jezgre“ nezaposlenih (Kerovec,

2000; Dorenbos et al., 2002).

Primarni cilj ove HZZ-ove mjere u tekućem ciklusu je društveno korisnim radom potaknuti

socijalnu uključenost i ublažiti socijalne posljedice nezaposlenosti kroz angažman korisnika

na netržišnim projektima12 jedinica lokalne samouprave, institucija u njihovu vlasništvu te

nevladinih udruga.

12 Prioritet imaju projekti iz područja socijalne skrbi, edukacije, zaštite i očuvanja okoliša te održavanja i komunalnih radova.

Page 67: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

64

Prema nalazima istraživanja, po okončanju sudjelovanja u programu javnih radova velika

većina sudionika vraća se u evidenciju HZZ-a kao nezaposlene osobe. U kvartalu nakon

isteka mjera, 88% sudionika bili su prijavljeni kao nezaposleni, dok je u promatranim

datumima u naredna tri kvartala oko četiri od pet sudionika javnih radova nezaposleno. Tek

se u proljeće 2011. godine vjerojatnost nezaposlenosti sudionika mjera javnih radova iz

2009. spustila na oko 70%, iako ovaj pokazatelj ne pruža informaciju jesu li oni izašli u

zaposlenost ili neaktivnost (Matković et al., 2012).

Mjera javnih radova usmjerena je na najteže zapošljive skupine nezaposlenih, tako da u

apsolutnom smislu nepovoljni ishodi ne mogu biti kriterij uspješnosti mjera, već se trebaju

usporediti s ishodima referentne skupine. Nalazi ukazuju da je vjerojatnost bivanja u

nezaposlenosti za sudionike umjereno do znatno veća nego za slične osobe koje nisu

polazile program javnih radova. Drugim riječima, dok su sudionici mjera bili angažirani u

javnim radovima, neki su drugi njima slični nezaposleni uspjeli pronaći pravi posao ili su se

povukli s tržišta rada. Prema rezultatima metode uparivanja, za polaznike iz 2009. godine

do kraja 2011. godine to je zaostajanje palo ispod razine statističke značajnosti, ali

usporedbom ishoda za „dvojnike“ nije vidljivo smanjivanje zaostajanja u odnosu na slične

osobe koje nisu odabrane u programe javnih radova. Za polaznike mjera javnih radova iz

2010. godine, krajem 2011. godine, odnosno 5–15 mjeseci nakon završetka sudjelovanja u

programu, za većinu promatranih skupina vjerojatnost bivanja nezaposlenima polaznicima

programa javnih radova bila je 6-10 postotnih bodova viša nego kod usporedivih osoba

koje nisu sudjelovale u tom programu. Jedino među visokoobrazovanima sudjelovanje u

javnom radu nije smanjilo vjerojatnost zapošljavanja. S druge strane, osobe koje su u

nezaposlenost ušle iz školovanja, participacija u javnim radovima još više udaljava od

otvorenog tržišta rada.

Procjena učinkovitosti mjera javnih radova s obzirom na trajanje nezaposlenosti ukazuje na

to kako je njezin negativan efekt na zapošljivost intenzivniji kod sudionika koji su prilikom

ulaska u mjeru bili nezaposleni dvije godine ili više, dok kod onih kraće nezaposlenih nije

vidljiva smanjena vjerojatnost izlaska iz nezaposlenosti u odnosu na nesudionike. Ovo je na

prvi pogled suprotno pretpostavkama kako ove mjere upravo doprinose integraciji osoba

Page 68: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

65

koje se dugo nalaze izvan tržišta rada. No valja imati na umu da je efekt učestalije

nezaposlenosti ujedno moguće tumačiti kao manji rizik izlaska iz tržišta rada, odnosno

zadržavanje sudionika radno aktivnima jer je izlazak iz aktivnosti stvarni rizik među vrlo

dugotrajno nezaposlenima (Matković et al., 2012). Moguće je zaključiti da veliki udjel ove

mjere u ukupnoj pokrivenosti korisnika APTR-a jednostavno nije opravdan te da bi

sredstva trebalo preusmjeriti u programe obrazovanja za tržište rada.

Iz svega prethodno navedenog o programima i mjerama aktivne politike tržišta rada u

Republici Hrvatskoj moguće je prezentirati nekoliko generalnih zaključaka: diskontinuitet u

provedbi mjera, slaba značajnost aktivne politike zapošljavanja koja se ogleda u relativno

malom obuhvatu nezaposlenih (ili njihovim većim obuhvatom pogrešnim mjerama) i

niskim financijskim izdacima namijenjenih financiranju programa u usporedbi s europskim

zemljama te kroničan nedostatak kvalitetnih evaluacija učinaka APTR-a, posebice makro i

meta-analiza, što onemogućava kvalitetnu konceptualizaciju i primjenu mjera. Te značajke

dosadašnjih ciklusa APTR-a u Hrvatskoj u bitnoj su suprotnosti s jasnim opredjeljenjem za

njegovu snažniju ulogu u prijašnjim, ali i najnovijem europskom strateškom dokumentu

Europa 2020.

Provedena usporedba izdataka za financiranje programa APTR-a Hrvatsku smješta na samo

dno europskih zemalja tj. u skupinu rijetkih zemalja koje za programe APTR-a izdvajaju

oko 0,1% BDP-a. Prikazani rezultati o niskoj (1-2%) uključenosti ciljanih sudionika u

mjere aktivne politike u periodu od 2006. do 2008. godine, te neprimjerenoj strukturi

pokrivenosti korisnika mjerama u periodu od 2009. do 2013. godine svjedoče o nastavku

marginalizacije APTR-a koja je u protekla dva desetljeća bila uglavnom marginalni

instrument politike tržišta rada bez obzira na deklarativno opredjeljenje za važniju ulogu

APTR-a u rješavanju strukturnih problema hrvatskog tržišta rada, kako se navodi u raznim

službenim strateškim dokumentima.

U situaciji ekonomske recesije, kada broj nezaposlenih raste a teret krize se neravnomjerno

raspoređuje većim dijelom na slabije obrazovane radnike, mlade bez radnog iskustva i

starije radnike, dobro osmišljeni i ciljani ali isto tako i dovoljno obuhvatni programi mogli

Page 69: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

66

bi u bitnome pridonijeti pravednijoj raspodjeli tereta nezaposlenosti te poboljšati socijalnu

uključenost i socijalnu koheziju među članovima hrvatskog društva. S druge strane,

specifični ciljani programi obrazovanja i prekvalifikacije APTR-a mogli bi doprinijeti

lakšoj i sigurnijoj tranziciji nezaposlenih koji to postaju zbog sektorske dinamike i

smanjene konkurentnosti određenih sektora gospodarstva (tekstilna industrija, brodogradnja

i sl.) što je u skladu s najnovijim smjernicama Europske strategije zapošljavanja (EU,

2013), ali i nalazima rezultata dosadašnjih evaluacija (Nordlund, 2011) koji pokazuju da je

APTR važan instrument tržišta rada i u recesiji. Na taj bi se način potakli pozitivni procesi

na hrvatskom tržištu rada, koji bi u fazi oporavka i rasta gospodarstva mogli uvelike

doprinijeti suzbijanju nezaposlenosti u Republici Hrvatskoj.

4.3. Prijedlozi za unapređenje aktivne radne politike u Republici Hrvatskoj

Zaključci do kojih se došlo analizom primjene aktivnih politika tržišta rada u Republici

Hrvatskoj ukazuju na određene probleme vezane uz neadekvatno financiranje mjera,

pogreške u odabiru i obuhvatu mjera te prvenstveno u nedostatku primjerenih analiza i

evaluacija učinkovitosti. U nastavku se daju prijedlozi kojima je moguće unaprijediti

učinkovitost provedbe APTR-a na hrvatskom tržištu rada.

Temeljne preporuke o potrebnim poboljšanjima APTR-a na europskoj razini u okviru

provedbe Europske strategije zapošljavanja su istaknute u tri područja i to (EU, 2013): (1)

bolje i kvalitetnije evaluacije provedenih programa, (2) bolje targetiranje tj. određivanje

ciljanih skupina u smislu usmjerenosti zadovoljavanju potreba tržišta rada ali također i

usmjerenosti na ranjive skupine nezaposlenih i (3) bolja implementacija u smislu potrebe

orijentacije na efektivnost u provedbi i jačanje partnerske suradnje između različitih javnih

i privatnih dionika. Na tom tragu su identificirane i intervencije koje bi bilo potrebno

provesti u Republici Hrvatskoj, prvenstveno glede financiranja te reorganizacijom u okviru

Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, koji provodi glavninu aktivnosti na području

implementacije politika tržišta rada.

Page 70: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

67

Značajan problem hrvatskog sustava APTR-a odnosi se na nedostatak evaluacija učinaka

realiziranih programa. Upravo evaluacija učinaka treba postati temeljnom sastavnicom

aktivne politike zapošljavanja, a sve u funkciji unapređenja programa i mjera APTR-a

prema objektivnim, znanstveno utemeljenim kriterijima. U Hrvatskoj je realizirano tek

nekoliko studija, sve na razini mikro analize, što je nedovoljno za formiranje pouzdane

podloge za konceptualizaciju, primjenu ali i korekciju mjera. Potrebno je razviti kvalitetnu

informacijsku infrastrukturu (unutar HZZ-a ali i drugih državnih tijela koji prikupljaju

relevantne podatke) po uzoru na zemlje poput Švedske i Danske, koje imaju višedesetljetno

iskustvo u primjeni APTR-a i koje su razvile kompleksne informacijske baze koje pružaju

kvalitativno i informacijski izrazito vrijedne (engl. rich datasets) serije podataka kojima je

moguće realizirati kompleksne analize na mikro i makro razini. Na taj način bi se

nepristranim istraživačkim institucijama i znanstvenicima u zemlji i inozemstvu omogućila

izrada neovisnih analiza o učinkovitosti hrvatskih politika tržišta rada, što bi se pozitivno

odrazilo na planiranje i izvršenje budućih ciklusa mjera. Posebno se naglašava potreba

izrade makro analiza, jer se iz dosadašnjih mikro analiza nije moglo doznati puno o

efektima APTR-a u uvjetima opće ravneteže (tj. na agregatnoj razini) i to u područjima kao

što su smanjenje nezaposlenosti, kretanje ukupne zaposlenosti, jačanje ljudskog kapitala u

društvu, unapređenje razine kvalitete života ili blagostanja korisnika te zajednica u kojima

se mjere primjenjuju.

Aktivna politika tržišta rada u Hrvatskoj s obzirom na usvojene proračune u razdoblju

2008.–2013. ostaje marginalan instrument politike tržišta rada, što iznenađuje s obzirom na

posljedice recesijskih kretanja na tržištu rada u Hrvatskoj, ali i preporuka Europske

strategije zapošljavanja te strateškog opredjeljenja za APTR u različitim službenim

planovima i strategijama Republike Hrvatske. Stoga je ključno povećati obujam

financijskih sredstava kako bi se razina ali i struktura izdataka približila europskom

prosjeku. Ulaskom u Europsku uniju Republici Hrvatskoj se omogućuje dostupnost

europskim fondovima, a to znači bitno veća financijska sredstva za različite projekte i mjere

aktivne politike zapošljavanja nego je to bilo u pretpristupno vrijeme koje je financirano

Page 71: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

68

sredstvima IPA13. Međutim, to zahtijeva spremnost HZZ-a za aktivnu ulogu u tom procesu.

S jedne strane, HZZ bi kroz sve svoje službe trebao raditi na planiranju, organiziranju i

provedbi različitih projekata, a s druge strane bit će potrebno razvijati i nevladin sektor kao

značajnu polugu koja može pomoći u organiziranju različitih aktivnosti pripreme za

zapošljavanje, posebno teže zapošljivih skupina na tržištu rada. Stoga je u narednom

razdoblju potrebno osposobiti veći broj djelatnika HZZ-a (posebno savjetnika za

zapošljavanje), za prepoznavanje potreba teže zapošljivih skupina na tržištu rada, kreiranje

projekata, programa i aktivnosti s partnerskim organizacijama koje će u suradnji sa HZZ-

om provoditi ove programe, kako bi se ostvario najveći mogući stupanj apsorpcije

raspoloživih sredstava iz Europskog socijalnog fonda i drugih EU izvora, a koji se tiču

aktivnih politika na tržištu rada.

Po pitanju obuhvata mjera, potrebno je uložiti značajne napore u razvoj analitičkih

mehanizama koji osiguravaju učinkovitost selekcije potencijalnih sudionika (generalna

pouka koja proizlazi iz svih dosadašnjih istraživanja u zemljama EU i OECD-a jest da

uspjeh bilo koje mjere uvelike ovisi o uspješnosti selekcije sudionika), kako bi aktivna

politika zapošljavanja polučila optimalne učinke u vidu povećanja zapošljivosti pojedinih

ciljanih skupina te doprinijela podizanju konkurentnosti kroz ubrzanje i olakšavanje

tranzicije nezaposlenima zbog gubitka konkurentnosti određenih sektora ili dijelova

gospodarstva, ali također doprinijela i na području socijalne integracije marginaliziranih

skupina nezaposlenih.

U nadolazećem razdoblju važno je u skladu s nalazima dosad učinjenih evaluacija, ali i

saznanja o razlikama u zaposlenosti i nezaposlenosti te specifičnostima regionalnih tržišta

rada, „regionalizirati“ kako sam dizajn mjera tako i sredstva određenom decentralizacijom

proračunskih sredstava čime bi se uvažavale regionalne potrebe i specifičnosti te povećala

učinkovitost APTR-a.

13 Program IPA je integrirani pretpristupni fond Europske unije za Hrvatsku za razdoblje 2007-2013. Osnovni ciljevi programa IPA su

pomoć državama kandidatkinjama u njihovom usklađivanju i provedbi pravne stečevine EU te priprema za korištenje Kohezijskog fonda

i strukturnih fondova.

Page 72: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

69

U vrijeme krize, povećane nezaposlenosti i manjka radnih mjesta od HZZ-a se, kao ključne

institucije na hrvatskom tržištu rada, očekuje da bude sposoban nositi se s brzim

promjenama i ranjivošću tržišta rada te s povećanim priljevom nezaposlenih osoba i

njihovim potrebama (individualizirano savjetovanje i pomoć kod traženja posla,

usavršavanje, sufinancirano zapošljavanje, potpora samozapošljavanju), intervenirati prije

no što kriza nastupi u poduzeću (rana intervencija putem mobilnih centara i potpora za

očuvanje radnih mjesta), osigurati bolje i brže usluge poslodavcima, efikasno pratiti

promjene i potrebe na tržištu rada, te reagirati na njih. S druge strane Zavod treba biti

sposoban nositi se sa strukturnom i dugotrajnom nezaposlenošću u Hrvatskoj, a koja se

posebno povećava u doba krize i nedostatnog broja novostvorenih radnih mjesta. Da bi se

to moglo ostvariti potrebna je nova organizacija rada i poslovnih procesa kojom će se

pružiti potrebna pomoć u traženju posla nezaposlenim osobama s obzirom na razinu

pomoći koja je potrebna svakom pojedincu. Potrebno je segmentirati klijente s obzirom na

vrstu pomoći u traženju posla i posredovanju na tržištu rada, omogućiti da više pomoći i

više usluga dobiju oni kojima je to potrebnije, te definirati usluge za zapošljive kojima su u

traženju posla dostatne informacije o slobodnim radnim mjestima, kako bi se postiglo što

učinkovitije korištenje raspoloživih financijskih sredstava.

Temeljna uloga Hrvatskog zavoda za zapošljavanje trebala bi biti pružanje što boljih usluga

korisnicima, prvenstveno nezaposlenim osobama i poslodavcima, ali i drugim institucijama

u okruženju, kreiranim na temelju prepoznate potrebe klijenata, te u partnerstvu s drugim

dionicima na tržištu rada. Kontinuirani rast nezaposlenosti, smanjeni broj novostvorenih

radnih mjesta, gospodarska kriza koja traje nekoliko godina, restrukturiranje gospodarstva,

ulazak u Europsku uniju i priključenje širem tržištu, dostupnost europskih fondova sve su

to okolnosti koje bitno mijenjaju ulogu HZZ-a. S druge strane, hrvatsko tržište rada

kontinuirano prati strukturna i dugotrajna nezaposlenost te Zavod ne smije izgubiti iz

fokusa svojih aktivnosti teško zapošljive skupine na tržištu rada i dugotrajno nezaposlene

osobe kako bi ih se motiviralo na uključivanje u programe koji bi trebali dovesti do bržeg

zapošljavanja. Te skupine bi zapravo trebale biti prioritetne, u odnosu na lakše zapošljive

skupine, koje bi se mogle usmjeravati prema korištenju usluga privatnih posrednika na

tržištu rada.

Page 73: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

70

5. ZAKLJUČAK

Visoka nezaposlenost trenutno predstavlja jedan od najvećih gospodarskih i socijalnih

problema u Hrvatskoj. Potraga za strategijama smanjenja broja nezaposlenih time je postala

jedna od najvažnijih tema u javnoj diskusiji. Nezaposlenost je toliko važan problem

posebice zbog toga što ona nije ograničena isključivo na gospodarsku sferu, nego se

odražava i na socijalno i psihičko područje ljudskog života. Time ona brzo postaje i

politički problem za svaku vladu. Visoke stope nezaposlenosti nisu pak specifičan hrvatski

problem: i u mnogim drugim europskim zemljama nezaposlenost je prisutna (u nejednakoj

mjeri) već više godina te se traže različita rješenja kako bi se smanjio broj nezaposlenih i

stvorile nove mogućnosti zapošljavanja. Posebno su zastupljene (kao komplement

strukturnih reformi) tzv. aktivne politike tržišta rada koje su bile predmet istraživanja ovog

diplomskog rada.

Teoretičari nemaju univerzalnu definiciju pojma nezaposlenosti, pa se stoga sama definicija

može promatrati s različitih aspekata. Ipak, iz praktičnih razloga, odabrana je jedna

međunarodna, općeprihvaćena definicija nezaposlenosti. To je definicija Međunarodne

organizacije rada prema kojoj su nezaposlene sve osobe starije od dobne granice određene

za mjerenje ekonomski aktivnog stanovništva koje su tijekom referentnog razdoblja bile

bez posla, tijekom tog razdoblja bile u svakom trenutku na raspolaganju za posao te su

aktivno tražile posao (tj. poduzimale određene korake u cilju pronalaženja posla).

Uz sam pojam nezaposlenosti, javlja se i pojam stope nezaposlenosti koja odražava

gospodarsko stanje i uspješnost ekonomske politike te se javlja kao mjerilo težine

socijalnih anomalija i raslojavanja u društvu. Iz tog razloga predstavlja ključni indikator pri

donošenju odluka o politikama i programima zapošljavanja, iako je uporaba stope

nezaposlenosti za tu namjenu izazvala kritike zbog određenih ograničenja tog indikatora u

suvremenim gospodarskim uvjetima. Mjerenje nezaposlenosti je postupak koji se provodi s

ciljem dobivanja relevantnih podataka o stvarnom stanju nezaposlenosti. Postoje različiti

pristupi mjerenju koji (uz određene prednosti i nedostatke) ponekad mogu dati iskrivljenu

sliku stvarnog stanja. Prvi pristup se odnosi na mjerenje nezaposlenosti pomoću evidencije

Page 74: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

71

nezaposlenih prijavljenih na zavodu za zapošljavanje (registrirana nezaposlenost) dok se

drugi temelji na periodičnom anketiranju uzorka radne snage (anketna nezaposlenost).

Smatra se da je anketna nezaposlenost, unatoč nekim ograničenjima, jedina

zadovoljavajuća mjera nezaposlenosti jer između ostalog omogućava i međunarodnu

usporedivost podataka. Zbog razilaženja teoretičara oko definicije nezaposlenosti dolazi i

do podjela nezaposlenosti tj. do utvrđivanja različitih vrsta nezaposlenosti – osnovnih i

novih vrsta nezaposlenosti. Zbog teškoća u identificiranju i razdvajanju pojedinih pojavnih

oblika, nije rijetka tvrdnja da kvantitativno pojedinačno identificiranje različitih tipova

nezaposlenosti nije uopće moguće, što se nužno odražava i na kvalitetu izbora mjera

njezina suzbijanja.

Nezaposlenost u Republici Hrvatskoj uglavnom je strukturne prirode, tj. posljedica

neusklađenosti ponude i potražnje zaposlenja s obzirom na zanimanje, obrazovanje, znanja

i stručnost tražitelja zaposlenja i zahtjeva postojećih radnih mjesta. Utvrđena je i vrlo slaba

dinamika prelaska između stanja zaposlenosti, nezaposlenosti i neaktivnosti. Problem

tržišta rada povezan je i sa restrukturiranjem gospodarstva te obnovom zemlje dok je

ubrzani rast nezaposlenosti posljednjih godina posljedica gospodarske recesije, gdje se kao

bitna komponenta ukupne nezaposlenosti javlja i stagnacijska nezaposlenost, uzrokovana

nedovoljnom gospodarskom aktivnošću. Temeljni problemi hrvatskog tržišta rada u

recentnom razdoblju odnose se na nisku stopu zaposlenosti, visok udio dugotrajne

nezaposlenosti, nezaposlenost mladih, nepodudarnost ponuđenih i traženih radnih vještina,

nisku zapošljivost deprivilegiranih skupina te na regionalne disparitete, a riječ je o

problemima koji se mogu riješiti učinkovitom aktivnom politikom na tržištu rada.

Mjere aktivne politike tržišta rada se već dugo primjenjuju kao instrument tržišta rada u

razvijenim zemljama te u novije vrijeme služe ponajprije kao sredstvo u borbi protiv

nezaposlenosti te kao mjere za povećanje zapošljivosti specifičnih kategorija nezaposlenih s

otežanom mogućnošću zapošljavanja (tzv. tvrdu jezgru nezaposlenih). Osnovni ciljevi tih

politika su najčešće smanjivanje nezaposlenosti, smanjivanje segmentacije na tržištu rada i

smanjivanje nepovoljnog položaja rizičnih grupa, promoviranje regionalne, kvalifikacijske i

sektorske mobilnosti te porast produktivnosti rada. S njima se računa kao neophodnim

Page 75: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

72

instrumentom osiguranja prilagodbe zastarjelih znanja i vještina te kvalifikacijske strukture

radne snage, a koje zastarijevaju zbog intenzivnih tehnoloških promjena i sve intenzivnije

globalne konkurencije. Postoje različite klasifikacije tih mjera, međutim sve ih je moguće

razvrstati u dvije temeljne podskupine mjera: prva uključuje programe koji su usmjereni na

investicije u ljudski kapital, a druga uključuje različite pristupe poticanju aktivacije

nezaposlenih putem pozitivnih i negativnih motivatora.

U ocjeni programa aktivne radne politike koriste se tri najraširenija pristupa: evaluacija na

individualnoj mikro-razini, kojom se pokušava ocijeniti efekte aktivne politike

zapošljavanja na razini nezaposlenih pojedinaca koji su bili sudionici programa, a ocjena se

donosi u usporedbi s kontrolnom skupinom ispitanika (sličnih karakterističnih obilježja)

koji nisu sudjelovali u programu; makro-pristup kojim se pokušava izmjeriti neto učinke

programa na agregatnoj razini kako bi se ustanovio utjecaj programa na kretanja ukupne

zaposlenosti i nezaposlenosti te meta-pristup u kojem se pokušavaju sumirati rezultati

većeg broja prethodnih evaluacijskih studija te sumiranjem nalaza identificirati uspješne,

manje uspješne i neuspješne programe.

Stanje po pitanju aktivne politike tržišta rada u Republici Hrvatskoj značajno se razlikuje

od onog u većini europskih zemalja. Problemi se javljaju u samom pristupu kreiranju mjera,

nedostatku evaluacija učinkovitosti programa, nekonzistentnosti i diskontinuitetu u politici

zapošljavanja s postojanjem vremenskog jaza u provođenju politike zapošljavanja.

Problematičan je i stupanj kompatibilnosti aktivne politike tržišta rada u Hrvatskoj s

najnovijim europskim tendencijama, kako u pogledu strateških opredjeljenja, financiranja,

ali i istraživačkih rezultata o učincima pojedinih mjera. Slaba značajnost aktivne politike

zapošljavanja u Hrvatskoj ogleda se u relativno malom obuhvatu nezaposlenih u prijašnjim

ciklusima APTR-a (ili njihovim većim obuhvatom pogrešnim mjerama u tekućem ciklusu) i

niskim financijskim izdacima (koji su lošiji i po svojoj strukturi) u usporedbi s europskim

zemljama, te nedostatkom kvalitetnih evaluacija učinaka APTR-a, posebice makro i meta-

analiza, što onemogućava kvalitetno osmišljanje i primjenu mjera. Te značajke dosadašnjih

ciklusa APTR-a u Hrvatskoj u bitnoj su suprotnosti s jasnim opredjeljenjem za njegovu

snažniju ulogu u funkciji dinamiziranja tržišta rada u najnovijem europskom strateškom

Page 76: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

73

dokumentu Europa 2020. Provedena usporedba izdataka za financiranje programa APTR-a

Hrvatsku smješta na samo dno europskih zemalja. Identificirani su i problemi u odabiru

neučinkovitih programa APTR-a (posebice javnih radova i određenih vrsta potpora

zapošljavanju) te zapostavljanje mjera obrazovanja za potrebe tržišta rada koje su u fokusu

europske strategije zapošljavanja i koje mogu imati značajnu ulogu u razgradnji strukturno

uvjetovane nezaposlenosti.

U situaciji ekonomske recesije, dobro osmišljeni i ciljani ali isto tako i dovoljno obuhvatni

programi mogu bitno pridonijeti pravednijoj raspodjeli tereta nezaposlenosti te poboljšati

socijalnu koheziju u hrvatskom društvu. S druge strane, specifični ciljani programi

obrazovanja i prekvalifikacije mogu doprinijeti lakšoj i sigurnijoj tranziciji nezaposlenih

koji to postaju zbog nepovoljne sektorske dinamike i smanjene konkurentnosti određenih

sektora gospodarstva (tekstilna industrija, brodogradnja i sl.) što je u skladu s najnovijim

smjernicama Europske strategije zapošljavanja ali i nalazima rezultata dosadašnjih

evaluacija koji pokazuju da je APTR važan instrument tržišta rada i u recesiji. Na taj bi se

način mogli potaknuti pozitivni procesi na hrvatskom tržištu rada, koji bi u fazi oporavka i

rasta gospodarstva mogli uvelike doprinijeti suzbijanju nezaposlenosti u Republici

Hrvatskoj.

Radi povećanja učinkovitosti aktivne politike tržišta rada potrebno je uložiti napore u

izgradnji informacijske infrastrukture koja će omogućiti provedbu evaluacijskih analiza,

posebice na makro razini. Izdatke je potrebno, po opsegu i strukturi, prilagoditi europskom

prosjeku, poboljšati mehanizme selekcije sudionika mjera kako bi se povećala njihova

učinkovitost te staviti veći naglasak na mjere obrazovanja za potrebe tržišta rada. Potrebno

je uvažiti regionalne disparitete po pitanju nezaposlenosti i ostalih značajki tržišta rada te

uvesti decentralizaciju financiranja i koncipiranja mjera. Na institucionalnoj razini,

potrebno je ojačati administrativne kapacitete Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, radi

boljeg upravljanja aktivnom politikom te ostvarivanja maksimalne iskorištenosti sredstava

europskih fondova te ispitati mogućnost uključivanja agencija za zapošljavanje iz privatnog

sektora u obuhvatu lakše zapošljivih kategorija nezaposlenih, čime bi se djelovanje HZZ-a

moglo usmjeriti pretežito na kategorije sa izrazito niskim faktorom zapošljivosti.

Page 77: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

74

LITERATURA

1) Knjige

Auer, P., Efendioğlu, Ü. i Leschke, J. (2008): Active Labour Market Policies Around the

World. Coping with the Consequences of Globalization, 2nd Edition, International

Labour Organisation, Geneva.

Babić, M. (2007): Makroekonomija, MATE, Zagreb.

Bićanić, I. i Babić, Z. (2008): Survey of the Croatian Labour Market, u Boršič, D. i

Kavlker, A. (ur.): Labour Market Characteristics in Selected Economies, Schwarz,

Maribor.

Blanchard, O. (2005): Makroekonomija, MATE, Zagreb.

Borjas, G. J. (2005): Labor Economics, Third Edition, McGraw-Hill Irwin, New York.

Borozan, Đ. (2002): Makroekonomija, Ekonomski fakultet u Osijeku, Osijek.

Cahuc, P. i Zylberberg, A. (2004): Labor Economics, The MIT Press, Cambridge,

Massachusetts.

Družić, G. (2004): Hrvatska obratnica: stanje i perspektive hrvatskog gospodarstva,

Golden marketing–Tehnička knjiga, Zagreb.

Ehrenberg, R. G. i Smith, R. S. (2012): Modern Labour Economics – Theory and Public

Policy, Eleventh Edition, Pearson Education, Boston, Massachusetts.

European Commission (2006): Employment in Europe 2006, European Commission,

Brussels.

EU (2013): EU Cohesion Policy Contributing to Employment and Growth in Europe: Joint

Paper from the Directorates-General for Regional & Urban Policy and Employment,

Social Affairs & Inclusion, European Union, Brisel.

Gallie, D. i Paugam, S. (2000): Welfare Regimes and the Experience of Unemployment in

Europe, Oxford University Press, Oxford.

Keynes, J. M. (1987): Opća teorija zaposlenosti, kamate i novca, CEKADE, Zagreb.

Matković, T. (2008): Politika zapošljavanja i nezaposlenost, u Puljiz, V., Bežovan, G.,

Matković, T., Šućur, Z. i Zrinščak, S. (ur.): Socijalna politika Hrvatske, Pravni

fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb.

Page 78: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

75

Mrnjavac, Ž. (1996): Mjerenje nezaposlenosti, Ekonomski fakultet u Splitu, Split.

Nacionalno vijeće za konkurentnost (2004): 55 preporuka za povećanje konkurentnosti

Hrvatske, Nacionalno vijeće za konkurentnost, Zagreb.

Obadić, A. (2009): Trendovi i novi koncepti politika zapošljavanja u Europskoj uniji i

Hrvatskoj, u Franičević, V. i Puljiz, V. (ur): Rad u Hrvatskoj: pred izazovima

budućnosti, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb.

OECD (1993): Employment Outlook, OECD Publishing, Paris.

Samuelson, P. A. i Nordhaus, W. D. (2007): Ekonomija, MATE, Zagreb.

2) Članci

Armingeon, K. (2007): ‘Active Labour Market Policy – International Organizations and

Domestic Politics’, Journal of European Public Policy, 14, pp. 905-932.

Babić, Z. (2003): ‘Uloga aktivne politike na tržištu rada u Hrvatskoj’, Financijska teorija i

praksa, 27(4), pp. 547-566.

Babić, Z. i Leutar, Z. (2010): ‘Položaj osoba s invaliditetom na tržištu rada Republike

Hrvatske’, Socijalna ekologija, 19(2), pp. 173-195.

Babić, Z. (2012): ‘Aktivna politika tržišta rada: europski kontekst i hrvatska praksa’,

Socijalna ekologija, 21(1), pp. 31-51.

Bejaković, P. i Gotovac, V. (2011): ‘Aktivnosti na gospodarskom oporavku i Republici

Hrvatskoj s naglaskom na tržište rada’, Revija za socijalnu politiku, 18(3), pp. 331-

355.

Birsa, J. (2002): ‘Psihološki aspekti nezaposlenosti’, Zbornik radova XII. ljetne

psihologijske škole, Silba.

Boeri, T. i Edwards, S. (1998): ‘Long-Term Unemployment and Short-Term

Unemployment Benefits: The Changing Nature of Non-Employment Subsidies in

Central and Eastern Europe’, Empirical Economics, 23, pp. 31-54.

Bogut, Z. (2002): ‘Problem nezaposlenosti i mjere za njezino suzbijanje u suvremenim

gospodarstvima’, Ekonomska misao i praksa, 11(1), pp. 95-117.

Page 79: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

76

Bonoli, G. (2010): The Political Economy of Active Labour Market Policy, Working Papers

on the Reconciliation of Work and Welfare in Europe, RECWOWE Publication,

Dissemination and Dialogue Center, Edinburgh.

Botrić, V. (2009): ‘Nezaposleni i dugotrajno nezaposleni u Hrvatskoj: analiza na temelju

radne snage’, Revija za socijalnu politiku, 16(1), pp. 25-44.

Calmfors, L. i Holmlund, B. (2000): ‘Unemployment and Economic Growth: A Partial

Survey’, Swedish Economic Policy Review, 7, pp. 107-153.

Card, D., Kluve, J. i Weber, A. (2010): ‘Active Labor Market Policy Evaluations: A Meta-

Analysis’, Economic Journal, 120(548), pp. 452-477.

Dar, A. i Tzannatos, Z. (1999): Active Labour Market Programs: A Review of the Evidence

from Evaluations, World Bank, Social Protection Department, Human Development

Network, Washington DC.

Dorenbos, V., Van Winden, P., Walsh, K., Švaljek, S. i Milas, G. (2002): Evaluation of

Program of Public Works in Croatia – Final Report, NEI Labour and Education &

T.E.R.N., Rotterdam.

Hazl, V., Crnković-Pozaić, S., Meštrović, B. i Taylor, A. (2011): Current Position of

Women in the Croatian Labour Market, Assessment Report, Hrvatski zavod za

zapošljavanje, Zagreb.

Kerovec, N. (1994): ‘Mjere za poticanje zapošljavanja’, Revija za socijalnu politiku, 1(2),

pp. 125-133.

Kerovec, N. (2000): ‘Zaštita nezaposlenih osoba u Hrvatskoj’, Revija za socijalnu politiku,

7(3), pp. 245-256.

Kluve, J. (2006): The Effectiveness of European Active Labor Market Policy, Working

Paper, RWI, Essen.

Kluve, J. (2010): ‘The Effectiveness of European Active Labor Market Programs’, Labor

Economics, 17, pp. 904-918.

Kollman, R. (1994): ‘Hidden Unemployment: A Search-Theoretic Interpretation’,

Economics Letters, 46, pp. 351-355.

Krtalić, S. (1999): ‘Problem nezaposlenosti i socijalna (materijalna) zaštita nezaposlenih u

Republici Hrvatskoj’, Slobodno poduzetništvo, 15-16, pp. 165-173.

Page 80: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

77

Kuddo, A (2009): Employment Services and Active Labor Market Programs in Eastern

European and Central Asian Countries, World Bank, Washington DC.

Martin, J. P. i Grubb, D. (2001): ‘What works and for whom: A review of OECD countries’

experiences with active labour market policies’, Swedish Economic Policy Review,

8(2), pp. 9-56.

Matković, T. (2006): ‘Koliko isključeni? Sociodemografski profil, zapošljivost i socijalni

kapital siromašnih radnika i kućanstava bez zaposlenih u Hrvatskoj’, Revija za

socijalnu politiku, 13(3), pp. 271-291.

Matković, T., Babić, Z. i Vuga, A. (2012): ‘Evaluacija mjera aktivne politike zapošljavanja

2009. i 2010. godine u Republici Hrvatskoj’, Revija za socijalnu politiku, 19(3), pp.

303-336.

McKee-Ryan, F. M. i Harvey, J. (2011): ‘I have a job, but... A Review of

Underemployment’, Journal of Management, 37(4), pp. 962-996.

Mrnjavac, Ž. (1997): ‘Alternativni pokazatelji nezaposlenosti’, Ekonomska misao i praksa,

4(1), pp. 71-91.

Mrnjavac, Ž. (2002): ‘Razlikovanje tipova nezaposlenosti—Neizvodljiva misija’,

Ekonomska misao i praksa, 11(2), pp. 219-237.

Ninno, C. del, Subbarao, K. i Milazzo, A. (2009): How to Make Public Works Work: A

Review of the Experiences, Social Protection Discussion Paper, No. 0905, World

Bank, Washington DC.

Nordlund, M. (2011): ‘What Works Best When? The Role of Active Labour Market Policy

Programmes in Different Business Cycles’, International Journal of Social Welfare,

20(1), pp. 43-54.

Obadić, A. (2003): ‘Utjecaj aktivnih i pasivnih politika na tržište rada’, Financijska teorija

i praksa, 27(4), pp. 529-546.

Rovelli, R. i Bruno, R. (2008): Labor Market Policies, Institutions and Employment Rates

in the EU-27, IZA Discussion Paper Series, No. 3502, Bonn.

Thustrup Kreiner, C. i Tranaes, T. (2005): ‘Optimal Workfare with Voluntary and

Involuntary Unemployment’, Scandinavian Journal of Economics, 107(3), pp. 459-

474.

Page 81: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

78

Van Ours, J. C. (2000): Do active labor market policies help unemployed workers to find

and keep regular jobs?, IZA Discussion Paper, No. 121, Bonn.

Vehovec, M. i Tomić, I. (2012): ‘Croatia: Time To Re-Evaluate Employment Policy’,

SEER Journal for Labour and Social Affairs in Eastern Europe, 2, pp. 197-223.

Vidović, H. (2006): The Labour Market in Croatia, Report for the President of the Republic

of Croatia, WIIW, Vienna.

3) Ostali izvori

DZS (2010): Statistički ljetopis Republike Hrvatske 2010., Državni zavod za statistiku

Republike Hrvatske, Zagreb.

DZS (2012): Statistički ljetopis Republike Hrvatske 2012., Državni zavod za statistiku

Republike Hrvatske, Zagreb.

Eurostat (2013a): Unemployment rate by sex and age groups - annual average, %.

Dostupno online: <http://ec.europa.eu/eurostat/product?code=une_rt_a&language=

en&mode=view>, pristupano 10. 8. 2013.

Eurostat (2013b): Public expenditure on labour market policies, by type of action.

Dostupno online: < http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&

language=en&pcode=tps00076&plugin=1>, pristupano 10. 8. 2013.

HZZ (2005): Evaluacija programa poticanja zapošljavanja i rezultata njegove provedbe.

Dostupno online: <www.hzz.hr/DocSlike/Evaluacija_PPZ_200510.doc>, pristupano

20. 7. 2013.

HZZ (2006): Godišnjak 2006., Hrvatski zavod za zapošljavanje, Zagreb.

HZZ (2008a): Godišnjak 2008., Hrvatski zavod za zapošljavanje, Zagreb.

HZZ (2008b): Evaluacija mjera aktivne politike tržišta rada koje provodi Hrvatski zavod za

zapošljavanje. Dostupno online: <www.hzz.hr/phare2005/userdocsimages/Evaluacija

%20mjera_HR.pdf>, pristupano 20. 7. 2013.

HZZ (2009): Godišnjak 2009., Hrvatski zavod za zapošljavanje, Zagreb.

HZZ (2010): Godišnjak 2010., Hrvatski zavod za zapošljavanje, Zagreb.

HZZ (2011): Godišnjak 2011., Hrvatski zavod za zapošljavanje, Zagreb.

Page 82: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

79

HZZ (2012): Godišnjak 2012., Hrvatski zavod za zapošljavanje, Zagreb.

HZZ (2013a): Mjesečni statistički bilten, 26(7), Hrvatski zavod za zapošljavanje, Zagreb.

HZZ (2013b): Anketa o radnoj snazi. Dostupno online: <http://www.hzz.hr/default.aspx?

id=6191>, pristupano 27. 7. 2013.

HZZ (2013c): Ukupni korisnici Mjera aktivne politike zapošljavanja u 2013. godini.

Dostupno online: <http://www.hzz.hr/default.aspx?id=9219>, pristupano 20. 8. 2013.

OECD (2013): Public expenditure and participant stocks on LMP. Dostupno online:

<http://stats.oecd.org/Index.aspx?DatasetCode=LMPEXP>, pristupano 10. 8. 2013.

Zakon o posredovanju pri zapošljavanju i pravima za vrijeme nezaposlenosti (2013):

Narodne novine, 12, Narodne novine, Zagreb.

Page 83: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

80

POPIS TABLICA

R. br. Naslov tablice Str.

1. Aktivno stanovništvo prema administrativnim izvorima (godišnji prosjek za

2011. i 2012. godinu) 19

2. Prosječni broj nezaposlenih osoba po djelatnostima prethodnog zaposlenja

u 2011. i 2012. godini 20

3. Aktivno stanovništvo prema Anketi o radnoj snazi (godišnji prosjek za

2011. i 2012. godinu) 22

4. Prosječni broj nezaposlenih prema spolu u 2011. i 2012. godini 23

5. Prosječni broj nezaposlenih osoba prema dobi u 2011. i 2012. godini 23

6. Prosječni broj nezaposlenih osoba prema razini obrazovanja u 2011. i 2012.

godini 24

7. Prosječni broj nezaposlenih osoba po županijama 2011. i 2012. godine 26

8. Struktura nezaposlenih osoba po županijama (stanje 31. prosinca 2012.

godine) 27

9. Nezaposlene osobe prema trajanju nezaposlenosti (stanje 31. prosinca

2011. i 2012. godine) 28

10. Nezaposlene osobe prema trajanju nezaposlenosti i spolu (stanje 31.

prosinca 2012. godine) 28

11. Struktura nezaposlenih osoba prema trajanju nezaposlenosti i razini

obrazovanja (31. prosinca 2012. godine) 29

12.

Izdaci za aktivne mjere tržišta rada u Hrvatskoj od 2008. do 2012. godine

administrirane preko HZZ-a (u milijunima kuna i kao postotak BDP-a u

tekućim cijenama)

48

13. Izdaci za aktivne mjere na tržištu rada izabranih europskih zemalja (kao

postotak BDP-a) 51

14. Broj sudionika u mjerama aktivne politike zapošljavanja koje je provodio

HZZ tijekom 2006., 2007. i 2008. godine 52

15.

Participacija u programima APTR-a starijih, dugotrajno nezaposlenih i

mlađih nezaposlenih osoba bez radnog iskustva (u razdoblju od 2006. do

2008. godine)

53

16. Broj i struktura novoobuhvaćenih korisnika mjera aktivne politike

zapošljavanja (u razdoblju od 2010. do 2013. godine) 54

Page 84: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,

81

POPIS GRAFIKONA

R. br. Naslov grafikona Str.

1. Kretanje stope registrirane nezaposlenosti u RH (razdoblje od 2007. do

2013. godine) 18

2. Kretanje stope anketne nezaposlenosti u RH i EU-27 (za razdoblje od 2007.

do 2013. godine) 22

3. Stope nezaposlenosti po županijama (godišnji prosjek 2011. i 2012.) 25

4. Kretanje izdataka za aktivne i pasivne mjere i stope nezaposlenosti (EU

prosjek, 1985.–2004.) 47

5. Izdaci za aktivne politike tržišta rada u zemljama EU-27, OECD-u i RH (%

BDP-a, za razdoblje od 2008. do 2012. godine) 50

POPIS SHEMA

R. br. Naslov sheme Str.

1. Osnovna podjela stanovništva radne dobi prema kriterijima međunarodne

standardizirane definicije 8

Page 85: Aktivne politike tržišta rada u funkciji suzbijanja ...oliver.efri.hr/zavrsni/265.B.pdf · Nezaposlenost predstavlja jedan od gorućih društvenih problema današnjice, kako u Hrvatskoj,