AFO AULA 1

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AULA 01 DO PONTODOS CONCURSOS DE AFO

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  • EXECUO ORAMENTRIA E FINANCEIRA TEFC/TCU PROF. GRACIANO ROCHA

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    AULA 01

    Saudaes, caros alunos!

    Inicialmente, gostaria de agradecer a confiana depositada em nosso trabalho.

    A cada aula, tentarei corresponder ao mximo a sua expectativa, de forma a

    prepar-lo o mais possvel para a prova do TCU. E sempre com a didtica que

    acredito ser mais eficiente: indo direto ao ponto, usando vocabulrio simples,

    tratando do que realmente importa.

    Neste encontro, estudaremos a primeira parte da Lei 4.320/64, acrescentando,

    sempre que necessrio, remisses a temas externos, como disposies da

    CF/88, por exemplo, para aperfeioar nosso entendimento do assunto.

    Muito bem, vamos l. Boa aula!

    GRACIANO ROCHA

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    LEI 4.320/64 PARTE 1

    A Lei 4.320/64, apesar da data de edio, continua sendo o principal diploma legal relativo a direito financeiro no pas, vlida para todos os entes federados.

    Dessa forma, suas disposies sobre lei de oramento, classificao da receita e da despesa, crditos adicionais, contabilidade pblica etc. devem ser observadas por todas as esferas de governo.

    A Lei 4.320/64 representou um avano na poca de sua edio. Ela trouxe conceitos e procedimentos bastante avanados a respeito da utilizao do dinheiro pblico. Porm, como se v, ela j bastante antiga, e a atividade financeira dos entes federados brasileiros precisa de atualizaes.

    por isso que se espera, por parte do Congresso Nacional, a edio de uma lei complementar que atualize as normas gerais de direito financeiro. Enquanto isso no ocorre, diversas atualizaes relacionadas ao direito financeiro e ao oramento pblico so institudas anualmente, com as Leis de Diretrizes Oramentrias.

    PRINCPIOS ORAMENTRIOS

    Nos artigos iniciais da Lei 4.320/64, encontram-se dispositivos que abordam diversos princpios oramentrios, a serem observados pelos entes pblicos na elaborao e execuo de seus respectivos oramentos. Vamos v-los aqui, acompanhados de alguns trechos da Constituio.

    Unidade/totalidade

    A unidade um dos ancestrais dos princpios oramentrios. No art. 2, a Lei

    4.320/64 estabelece que A Lei do Oramento conter a discriminao da

    receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o

    programa de trabalho do Governo, obedecidos os princpios de unidade,

    universalidade e anualidade.

    Desses outros princpios, falaremos em seguida.

    Pelo princpio da unidade, o oramento pblico deve ser uno, uma s

    pea, garantindo uma viso de conjunto das receitas e das despesas.

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    Vale destacar aqui uma informao histrica sobre o oramento pblico.

    Inicialmente, a pea oramentria era bastante simples, primeiro porque a

    participao do governo na vida econmica dos pases europeus (onde a lei

    oramentria surgiu primeiro) no era muito ampla.

    Nesses tempos, prestigiava-se o liberalismo econmico, a livre iniciativa dos

    atores econmicos, e a intromisso do Estado nesse contexto era mal vista,

    porque, desde sempre, o setor pblico foi visto como um mau gastador.

    Portanto, o melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os

    recursos financeiros flurem nas relaes entre atores privados, sem

    intervenes, sem tributao.

    Assim, tendo a mquina estatal pequena dimenso e pouca participao na

    economia situao ideal para os liberais , o oramento consistia numa

    autorizao de gastos que tambm representava o controle do tamanho do

    Estado. Assim, o Parlamento utilizava o oramento como ferramenta de

    controle da ao do Executivo.

    Para facilitar esse controle, era necessrio que o oramento tivesse certas

    caractersticas. Essas caractersticas vieram a constituir os primeiros

    princpios oramentrios, dos quais, como j falamos, a unidade um dos

    exemplares.

    Sendo o oramento pblico uma pea nica, a tarefa de controle e

    acompanhamento dos gastos pblicos estaria assegurada. Caso a execuo

    oramentria obedecesse a diversos instrumentos, diversas leis, quadros,

    normativos, os controladores teriam bem mais dores de cabea.

    Porm, ocorre que o crescimento do aparelho do Estado, em praticamente

    todos os pases, a partir do sculo XX, ocasionou a criao de estruturas

    descentralizadas e autnomas as conhecidas entidades da administrao

    indireta. Essas entidades tambm cumpriam (cumprem) funes estatais, mas

    sua autonomia, inclusive financeira, dificultava a consolidao do oramento

    pblico numa s pea, bem como o acompanhamento de sua execuo.

    Nesse sentido, vamos acrescentar uma observao sobre o sistema

    oramentrio federal prvio Constituio de 1988. Nesse perodo, havia

    realmente oramentos paralelos, j que o oramento fiscal, levado

    aprovao do Congresso, representava apenas pequena parte das receitas e

    despesas do governo. O oramento das estatais e o oramento

    monetrio congregavam a maior parte dos gastos, e eram aprovados e

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    executados apenas no mbito do Poder Executivo. Com isso, o Parlamento

    tinha pouqussima noo da realidade fiscal pela qual passava o pas.

    No passo seguinte da evoluo, a Constituio de 1988 trouxe uma disposio

    fatal para a viso tradicional do princpio da unidade:

    Art. 165, 5 - A lei oramentria anual compreender:

    I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico;

    II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

    III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

    Pisou pra valer, hein?

    Assim, a prpria Constituio estabeleceu trs oramentos diferentes.

    dessa evoluo que a doutrina instituiu o princpio da totalidade, como

    uma atualizao do da unidade.

    Segundo o professor James Giacomoni (in Oramento Pblico, ed. Atlas, 14

    edio), pelo princpio da totalidade, possvel a coexistncia de oramentos

    variados, desde que estejam consolidados numa pea, de forma que

    continue sendo possvel uma viso geral das finanas pblicas.

    Dessa forma, os trs oramentos institudos pela CF/88 respeitam o

    princpio da unidade/totalidade, j que, como diz o 5 do art. 165, eles

    compem uma s pea: a Lei Oramentria Anual.

    Como isso cai na prova?

    1. (CONTADOR/UNIPAMPA/2009) O princpio da unidade, tambm chamado de princpio da totalidade, no respeitado no Brasil, pois a Constituio

    Federal (CF) estabelece trs oramentos distintos: fiscal, de investimentos

    das empresas estatais e da seguridade social.

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    2. (TCNICO/MPU/2010) A existncia do PPA, da LDO e da LOA, aprovados em momentos distintos, constitui uma exceo ao princpio oramentrio

    da unidade.

    3. (ANALISTA/CNPQ/2011) O princpio oramentrio da totalidade determina que haja um oramento nico para cada um dos entes federados, com a

    finalidade de se evitar a ocorrncia de mltiplos oramentos paralelos

    internamente mesma pessoa poltica.

    A questo 1 est ERRADA: o princpio da totalidade abarca a existncia dos

    trs oramentos discriminados na CF/88, aglomerados numa s pea.

    A questo 2 est ERRADA tambm: o oramento em si, ao qual se aplicam os

    princpios que estamos estudando, est contido na LOA. A Lei de Diretrizes

    Oramentrias e o Plano Plurianual tm diferentes papis na temtica

    oramentria, como veremos, mas no se misturam pea oramentria

    propriamente dita.

    A questo 3 est CERTA. Como visto, o princpio da totalidade preocupa-se

    com a manuteno de uma s pea oramentria (mesmo que com

    oramentos distintos includos nela), a fim de evitar o descontrole que

    haveria com o estabelecimento de oramentos paralelos no mbito do governo.

    Universalidade

    O princpio da universalidade e o recm estudado, da unidade/totalidade, so

    complementares, articulados em torno da garantia do controle sobre o

    oramento.

    Enquanto a unidade/totalidade prioriza a agregao das receitas e despesas do

    governo em poucos documentos (num s agregado, de preferncia), a

    universalidade estabelece que todas as receitas e despesas devem constar

    da lei oramentria.

    Um oramento nico e universal , portanto, o sonho de consumo de algum

    que tenha a titularidade do controle sobre as finanas pblicas.

    Alm do art. 2 da Lei 4.320/64, que j vimos, o princpio da universalidade

    tambm pode ser percebido nos arts. 3 e 4 da mesma lei:

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    Art. 3 A Lei de Oramento compreender todas as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas em lei.

    Art. 4 A Lei de Oramento compreender todas as despesas