Actuala organizare administrativ-teritorial¤’ a Rom£¢niei ...clr.ro/eBuletin/4_2007/Buletin_4_2007.pdf¢ 

  • View
    2

  • Download
    0

Embed Size (px)

Text of Actuala organizare administrativ-teritorial¤’ a Rom£¢niei...

  • Buletin de informare legislativ nr. 4/2007 3

    STUDII, OPINII, INFORMRI

    Actuala organizare

    administrativ-teritorial a Romniei

    este oare perimat?

    prof.univ.dr. Mircea PREDA consilier, ef de sector

    Consiliul Legislativ

    1. Consideraii generale. Noiuni. Concepte

    Problema organizrii administrative a teritoriului statului s-a pus din totdeauna de cnd exist stat, dar ea s-a pus cu mai mult acuitate n perioada constituirii statelor mari, centralizate, determinat fiind de nevoia unitii de scop i aciune pe ntregul teritoriu aflat sub suveranitatea statului. La nceput, organizarea administrativ a teritoriului era mai mult o problem de ordin practic, de bun conducere de ctre stat a supuilor si, i mai puin de ordin teoretic, de fundamentare, de explicare a resorturilor politice i sociale care o determin. Abia mai trziu, n statele moderne, centralizate, teoreticienii au ncercat s contureze sensurile i semnificaiile diferitelor formule la care statele au recurs n organizarea administrativ a teritoriului lor, definind astfel noiuni i concepte care s mbrace, ct de ct mulumitor, soluiile practice impuse de cele mai multe ori de puterea politic. Din totdeauna ns, organizarea din punct de vedere administrativ a teritoriului a interesat, am putea spune c n aceeai msur, att puterea de stat, ct i colectivitile locale, structurile organizate ale populaiei de pe acel teritoriu. Statul urmrete, n principal, ca prin unitile administrativ-teritoriale pe care le creeaz s poat conduce i guverna mai uor societatea, iar colectivitile locale, indiferent

    la ce nivel s-ar situa, tind spre o gestiune autonom ct mai accentuat a problemelor care le privesc, att n raport cu statul, ct i cu structurile administrativ-teritoriale organizate la nivel superior. Este i motivul pentru care, de-a lungul timpului, organizarea administrativ a teritoriului statului a cunoscut formule dintre cele mai diverse, ncercnd s rspund, cel puin pentru o anumit perioad, uneia sau alteia dintre aceste tendine. n diverse perioade, la diverse state aceste structuri administrative ale teritoriului au purtat denumiri diferite i au fost organizate la nceput pe unul, apoi pe dou sau trei niveluri avnd, astfel, fie legturi directe cu puterea central a statului, fie mediate, prin intermediul celorlalte structuri teritoriale create de stat. n toate situaiile ns raporturile juridice fa de stat au fost raporturi de subordonare ierarhic, statul pstrndu-i puteri depline asupra unitilor administrative pe care le-a creat pe teritoriul su. ncercnd s explice i s motiveze de cele mai multe ori soluiile adoptate pe acest plan de stat, teoreticienii, doctrina n general, au avansat diferite noiuni i concepte cum sunt: organizare administrativ-teritorial, mbuntire administrativ-teritorial, reorganizare administrativ-teritorial, mprire administrativ-teritorial i altele asemenea.

  • Studii, opinii, informri

    4 Buletin de informare legislativ nr. 4/2007

    Sub acest aspect, este tiut c orice demers tiinific, pentru a fi mai bine i corect neles, ncepe prin a preciza coninutul i sensul noiunilor i conceptelor pe care le utilizeaz. Ca atare, i noi vom ncerca mai nti s clarificm, chiar i numai succint, noiunile pe care literatura de specialitate i legislaia n vigoare le folosesc n domeniul supus investigaiei. Dup prerea noastr, aceast problem trebuie privit i analizat puin mai nuanat, deoarece aceste noiuni au fiecare n parte o semnificaie proprie. Desigur, ntr-un sens larg i foarte general s-ar putea susine c toate aceste concepte sunt sinonime, deoarece privesc, n ultim instan, organizarea teritoriului statului n structuri administrative, asupra crora statul i exercit puterea suveran ntr-o modalitate organizat, pe care el o consider ca fiind formula cea mai convenabil la momentul respectiv. tiina juridic i normele juridice trebuie ns s utilizeze noiuni precise, cu sensuri i coninut bine definite, lipsite de echivoc. n aceste condiii, noiunile i conceptele menionate mai sus au, dup prerea noastr, nelesuri diferite i ele nu pot fi folosite oricnd i oricum, la ntmplare. Astfel, dac ne referim la noiunea de organizare administrativ-teritorial, aceasta este, n opinia noastr, aciunea primar care are ca scop constituirea pe teritoriul statului, pentru prima dat, a mai multor uniti administrative, neavnd importan pe cte niveluri se organizeaz acestea i care sunt raporturile dintre ele. Orice alte intervenii ulterioare asupra acestei organizri primare nu pot fi dect fie o mbuntire, fie o reorganizare administrativ a teritoriului, dup caz. Vorbim de o mbuntire a organizrii administrativ-teritoriale atunci cnd organizrii administrative a teritoriului, existent la un moment dat, i se aduc corecii, mai mici sau mai mari, fr a schimba ns n mod esenial structura i nivelurile pe care sunt constituite unitile administrativ-teritoriale, n ansamblul lor. Astfel, trecerea unor sate de la o comun la alta, sau a unor comune i orae de la un jude la altul, nfiinarea sau desfiinarea unor comune sau orae i chiar a unor judee

    nseamn, n opinia noastr, o mbuntire, nu o reorganizare administrativ a teritoriului statului. Desigur, conceptul de mbuntire administrativ a teritoriului are n vedere ipoteza n care msura are ca efect realizarea la un nivel calitativ superior nu numai a intereselor statului, ci i ale locuitorilor din unitile administrativ-teritoriale respective. Ignorarea acestor din urm interese, aa cum s-a ntmplat n statul comunist, dictatorial, cnd msurile luate au condus adeseori la desfiinarea multor localiti rurale i obligarea locuitorilor acestora s prseasc vatra strmoeasc i s se mute n alte localiti, nu are nimic comun cu mbuntirea organizrii administrative a teritoriului statului. Reorganizarea administrativ-teritorial este o aciune mai de amploare, care privete n esen modificarea numrului nivelurilor de organizare a unitilor administrativ-teritoriale i a raporturilor juridice dintre acestea, inclusiv cu statul. Este vorba de reorganizarea administrativ-teritorial atunci cnd se constituie, de pild, trei niveluri, n locul celor dou care exist sau, dimpotriv , n cazul n care exist trei sau mai multe niveluri, numrul acestora s-ar reduce. n cazul Romniei, problema reorganizrii administrative a teritoriului s-ar pune n ipoteza n care n afara nivelului local i a celui judeean s-ar crea un al treilea nivel (regional, de exemplu), pn atunci aciunea neputnd fi calificat dect ca mbuntire a organizrii administrative a teritoriului. Considerm, totui, c suntem tot n prezena unei reorganizri administrativ-teritoriale i n ipoteza n care, pstrndu-se organizarea administrativ pe dou niveluri, actualele judee, s-ar organiza n uniti administrativ-teritoriale mai mari, cum sunt de pild actualele regiuni de dezvoltare, neavnd importan dac aceste uniti s-ar numi tot judee, regiuni sau provincii. Aciunea este calificat drept reorganizare, deoarece cuprinde toate unitile administrativ-teritoriale de la acelai nivel, schimbnd, practic, statutul juridic al celor cuprinse n aceast operaiune. Fr ndoial c nfiinarea sau desfiinarea unui nivel de organizare administrativ a teritoriului statului presupune

  • Studii, opinii, informri

    Buletin de informare legislativ nr. 4/2007 5

    n mod necesar i o nou delimitare a competenelor ntre autoritile publice care le reprezint i, implicit, o schimbare a raporturilor juridice dintre acestea, statul avnd raporturi juridice directe, de regul, cu autoritile publice din unitile administrativ-teritoriale cu extensia cea mai mare. n ce ne privete, considerm c o asemenea soluie ar fi pentru Romnia chiar mai benefic, deoarece ar evita crearea a nc unei verigi intermediare ntre nivelul local (colectivitile din comune i orae) i puterea central (statul). Aceasta a doua verig (constituit din mai multe judee, pe criterii despre care vom vorbi mai n detaliu la pct.5 din prezentul studiu) ar fi ns mult mai puternic dect actualul jude, att ca potenial economic i financiar, ct i ca populaie, situndu-se la nivel similar cu astfel de entiti din multe ri europene. n plus, ar fi eliminate i cheltuielile pe care le-ar presupune organizarea i funcionarea a nc unui nivel de uniti administrativ-teritoriale, avnd efecte negative i pe planul afirmrii mai riguroase a principiului autonomiei locale i descentralizrii n administraia public. Referitor la noiunea de mprire administrativ a teritoriului sau de remprire a acestuia, ntlnit n unele lucrri de specialitate, o considerm inadecvat. Unitile administrativ-teritoriale create de stat nu se mpart i nu se rempart ; ele rmn pri componente, intrinseci ale teritoriului naional, unitar, indivizibil i inalienabil, astfel cum l caracterizeaz dispoziiile Legii fundamentale a statului. Ca atare, aceast noiune este de neacceptat att n form, ct i n coninut, utilizarea ei fiind lipsit de rigoare tiinific i, desigur, i normativ. 2. Unitile administrativ-teritoriale n Romnia Orice stat, pentru a putea fi bine condus i administrat, i organizeaz teritoriul n uniti administrative, crora le recunoate personalitatea juridic i le confer, totodat, att atribuii de drept public, ct i atribuii de drept privat. Ca atare, elementele componente ale personalitii juridice a statului naiunea (organizat ca o colectivitate cu o conducere proprie), patrimoniu (teritoriu i alte bunuri

    mobile i imobile, care alctuiesc proprietatea public sau privat a unitilor administrativ-teritoriale) i scopul cruia este afectat acest patrimoniu (realizarea intereselor populaiei din unitatea administrativ-teritorial respectiv) le ntlnim la fiecare din unitile administrative ale teritoriului statului, fiecare dintre ele constituind o persoan juridic distinct, cu un statut juridic propriu conferit de stat prin lege. Actuala organizare administrativ-teritorial a Romniei este reglementat prin Legea nr.2/1968, republicat n anul 19811. Dup republ