ก

ววิฒันาการกฎหมายคุมครองแรงงาน

จุรินทร มมีุงธรรม

ปญหาพเิศษนีเ้ปนสวนหนึ่งของการศึกษาตามหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตรมหาบัณฑิตสาขานโยบายสาธารณะ

บัณฑติวทิยาลัย มหาวิทยาลัยบูรพาเมษายน 2545

ISBNลิขสทิธิน์ีเ้ปนของมหาวิทยาลัยบูรพา

ข

ประกาศคุณูปการ

การศกึษาเรือ่งวิวัฒนาการของกฎหมายคุมครองแรงงาน สํ าเร็จลุลวงไดดวยความกรุณาและความชวยเหลอือยางดียิ่ง จาก ดร.อรรณพ โพธิสุข ซึ่งเปนอาจารยที่ปรึกษาปญหาพิเศษ ที่ไดใหคํ าแนะน ําในการชวยคัดเลือกเรื่องที่ศึกษา ขอคิดเห็นและขอเสนอแนะทางวิชาการ ตลอดจนดูแลเอาใจใสตอผูศึกษาเปนอยางดียิ่ง ผูศึกษารูสึกซาบซึ้งในการเสียสละเพื่อการศึกษาอยางแทจริงและขอกราบขอบพระคุณมา ณ โอกาสนี้

การศึกษาครั้งนี้จะสํ าเร็จลงไมไดหากขาดความรวมมือจากผู ใหขอมูลหลักในการสัมภาษณในครั้งนี้ที่ไดสละเวลาในการใหผูศึกษาไดทํ าการสัมภาษณ ผูศึกษาขอขอบพระคุณอยางจริงใจ

ความดีและประโยชนใด ๆ ที่เกดิจากการศึกษานี้ ผูศึกษาขอมอบแดบิดา มารดา ตลอดจนบรษิทั ออโตอัลลายแอนซ (ประเทศไทย) จํ ากัด ผูสนับสนุนทุนในการศึกษาในครั้งนี้ และคณาจารยทกุทานที่ไดประสิทธิประสาทวิชาความรู และใหความชวยเหลือดวยดีตลอดมาจนสํ าเร็จการศึกษา

จุรินทร มมีุงธรรม

ชือ่ปญหาพิเศษ ววิฒันาการกฎหมายคุมครองแรงงานชือ่ผูเขียนปญหาพิเศษ นายจุรินทร มมีุงธรรมสาขาวิชา นโยบายสาธารณะปการศึกษา 2544

บทคัดยอ

การศกึษาวจิยัเรือ่ง วิวัฒนาการของกฎหมายคุมครองแรงงานมีวัตถุประสงคเพื่อใหทราบถงึววิฒันาการของกฎหมายคุมครองแรงงานของไทยตั้งแตอดีตจนถึงปจจุบัน และนํ าผลการศึกษาที่ไดรับในครั้งนี้มาใชเพื่อเปนเอกสารในการอางอิงในเรื่องวิวัฒนาการของกฎหมายคุมครองแรงงานของไทย โดยการศึกษาในครั้งนี้เปนการศึกษาวิจัยเชิงคุณภาพดวยวิธีการวิเคราะหเอกสารและการสัมภาษณเจาะลึกผูใหขอมูลหลักจากสามกลุมที่เกี่ยวของกับกฎหมายคุมครองแรงงานโดยตรง คือ กลุมตัวแทนนายจาง กลุมตัวแทนลูกจาง และเจาหนาที่ของกระทรวงแรงงานที่เกี่ยวของกบักฎหมายคุมครองแรงงานโดยตรง

จากการศึกษาพบวาสาเหตุสํ าคัญของการออกกฎหมายในขั้นตนนั้นเปนเรื่องทางศีลธรรมและมนุษยธรรมเขามาเกี่ยวของ สวนกฎหมายแรงงานที่ไดรับการปรับปรุงหรือมีบทขอกํ าหนดใหม ๆ มาในระยะหลังมักจะเปนรูปแบบการใหสวัสดิการ การใหผูใชแรงงานมีหลักประกันในการท ํางานการประกนัเรือ่งคาจาง อันเปนเหตุผลในทางเศรษฐกิจเขามาเกี่ยวของ นอกจากนั้นปจจัยทางการเมือง และปจจัยในดานการตางประเทศยังมีอิทธิพลในการกํ าหนดวิวัฒนาการของกฎหมายแรงงานแตละฉบับที่เกิดขึ้นมา

จากการศึกษาพบวาในอดีตประเทศไทยเปนประเทศหนึ่งที่มีปญหาดานแรงงานเกิดขึ้นและบางครั้งไดขยายวงกวางจากการขัดแยงกันในระหวางนายจางกับลูกจางมาเปนความขัดแยงตอรัฐบาล ในปจจุบันแนวโนมของกฎหมายคุมครองแรงงานมีพัฒนาการดีข้ึนจากอดีต มีการยอมรับฟงความคดิเหน็ของตวัแทนผูที่เกี่ยวของทั้งสามฝาย คือนายจาง ลูกจาง และเจาหนาที่แรงงานของรัฐ แตอยางไรก็ตามการปรับปรุงกฎหมายคุมครองแรงงานคงจะตองมีการปรับปรุงตอไปในอนาคต

4

สารบัญ

หนา

บทคดัยอภาษาไทย..........................................................................…………………..... งสารบญั......................................................................................…………………………จ

บทที่

1 บทนํ าความเปนมาและความสํ าคัญของปญหา...........................................……………....1วตัถปุระสงคของการศึกษา..............................................................……….………6ประโยชนทีค่าดวาจะไดรับ..............................................................…………..……6ขอบเขตการศึกษา........................................................................…………………6นยิามศัพท………..................................................................…………………..….7

2 แนวคดิ ทฤษฎีและผลการวิจัยที่เกี่ยวของแนวคดิทฤษฎีแหงขบวนการแรงงาน......................................................…………….8แนวคดิในเรื่องนโยบายแรงงานและการบริหารแรงงาน.................................………..23กระบวนการการกํ าหนดพระราชบัญญัติในประเทศไทย................................……….33

3 วธิกีารดํ าเนินการวิจัยวธิกีารศึกษา..........................................................................................................36การวิเคราะหขอมูล.............................................................................................…37

4 ผลการศึกษากฎหมายแรงงานฉบับแรก พระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ. 2499................……………38กฎหมายแรงงานฉบับที่สองประกาศคณะปฏิวัติ พ.ศ. 2501.......................…………42กฎหมายแรงงานฉบับที่สามประกาศคณะปฏิวัติ พ.ศ. 2515.......................…………46

5

สารบัญ (ตอ)

หนา

กฎหมายแรงงานฉบับที่ส่ี พระราชบัญญัติคุมครองแรงงาน พ.ศ. 2541.........…….57

5 สรุปผลการศึกษา อภิปรายผลและขอเสนอแนะสรุปผลการวิจัย..................................................................................................54อภิปรายผล.......................................................................................….……….56ขอเสนอแนะเชงินโยบาย.......................................................................………...57ขอเสนอแนะเชิงปฏิบัติการ........................................................................……..58

บรรณานุกรม..........................................................................................................……59

ประวัติยอของผูเขียนปญหาพิเศษ....................................................................................60

บทที่ 1

บทนํ า

สภาพปญหา

กฎหมายแรงงานไดถือกํ าเนิดขึ้นในประเทศตะวันตกตอนตนศตวรรษที่ 19 ซึ่งเปนระยะที่มกีารเคลือ่นไหวในดานอุตสาหกรรม เปนยุคของการปฏิวัติอุตสาหกรรม มีการนํ าเครื่องจักรมาใชทํ างานและมีการจางงานกันมาก กอใหเกิดปญหา และความเดือดรอนแกคนงาน รัฐบาลในประเทศตะวันตกโดยเฉพาะประเทศอังกฤษเห็นความจํ าเปนที่ตองออกกฎหมายคุมครองลูกจางเปนพิเศษ โดยวางขอกํ าหนดเกี่ยวกับการดูแลความปลอดภัยในโรงงาน หามมิใหนายจางใชลูกจางทํ างานเกินเวลาอันสมควร หามมิใหใชคนงานหญิงและเด็กทํ างานหนักและงานซึ่งเปนอันตราย ประเทศอังกฤษประกาศใชกฎหมายวาดวยคนงานลูกมือเมื่อป ค.ศ. 1802 คุมครองเด็กซึง่ฝกงานในโรงงานและตอมาไดออกกฎหมายกํ าหนดชัว่โมงท ํางานไมเกิน 12 ชั่วโมงตอวัน

กฎหมายแรงงานของอังกฤษฉบับตอมาไดแก กฎหมายวาดวยสหภาพแรงงานในป ค.ศ. 1871 ตอมาประเทศอื่น ๆ ในยุโรปและอเมริกาก็ไดประกาศใชกฎหมายแรงงานฉบับเดียวกับอังกฤษ

วิวัฒนาการของกฎหมายแรงงานไดเปนไปอยางกวางขวางตั้งแตตนศตวรรษที่ 20 จนกระทัง่ถงึหลงัสงครามโลกครั้งที่สอง กฎหมายแรงงานไดมีประกาศใชในประเทศตาง ๆในภูมิภาคเอเชีย

ประเทศไทยก็เหมือนประเทศเอเชียอื่น ๆ บางประเทศที่มีวิวัฒนาการการใชกฎหมายแรงงานไดดํ าเนินมาอยางเชื่องชา แมวาประเทศไทยจะเปนสมาชิกแรกเริ่มขององคการแรงงานระหวางประเทศ ซึ่งในขณะนั้นการใชแรงงานไทยสวนใหญก็ยังเปนประเทศกสิกรรมอยู การจะรับหรืออนุมัติสัตยาบันในหลาย ๆ เร่ืองทางดานแรงงานจึงถูกปฏิเสธเรื่อยมา อยางไรก็ตาม ถึงแมในระยะแรก ๆ ประเทศไทยจะไมมีกฎหมายแรงงานก็ตาม แตก็มีขอบังคับเกี่ยวกับการควบคุมคนใชที่ทํ างานอยูในบานของชาวตางประเทศ ซึ่งเปนการควบคุมลูกจางมากกวาดูแล ตอมาก็มีการจดทะเบยีนผูประกอบอาชีพรถลาก อันเปนการคุมครองผูโดยสาร

2

ในป 2470 ไดมีการจัดตั้งคณะกรรมการขึ้นพิจารณาและคณะกรรมการเห็นสมควรใหมีกฎหมายอตุสาหกรรมและกรรมการเพื่อคุมครองความปลอดภัยของคนงาน แตไมมีการดํ าเนินการจนกระทัง่ป 2482 จึงมีพระราชบัญญัติโรงงานออกใช ฉะนั้น กฎหมายที่เกี่ยวกับการใชแรงงานอยางแทจริง จึงมีแตเพียงกฎหมายแพงและพาณิชย (บรรพ 3 ลักษณะ 6) ซึ่งประกาศใชต้ังแตป 2472

ความสนใจในเรื่องแรงงานและการริเร่ิมอยางจริงจังเพิ่มข้ึนเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองในป 2475 ซึ่งเปนระยะที่มีการเปลี่ยนแปลงดานความคิดในเรื่องการปกครอง การเศรษฐกิจ รัฐบาลเองก็ไดดํ าเนินการหลายดานจึงไดมีกฎหมายวาดวยการจัดหางานประการใชในป 2475 จ ํานวน 2 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติสํ านักงานจัดหางาน และพระราชบัญญัติจัดหางานประจํ าทองถิน่ และในป 2479 รัฐบาลไดออกกฎหมายการสอบสวนกรรมกร เพื่อสอบสวนและรวบรวมขอเท็จจริงเกีย่วกบัภาวะและความเปนอยูของกรรมกร เพื่อนํ ามาวางนโยบายและออกกฎหมายแรงงาน

ความเคลื่อนไหวในวงการสภาผูแทนราษฎรและคณะรัฐบาลในการที่จะออกกฎหมายแรงงานหลายครั้งเชน พ.ศ.2482 ไดมกีารเสนอรางพระราชบัญญัติแรงงานเขาสูสภาฯ (นายดุสิต บุญธรรม ส.ส. จังหวัดนครนายก เปนผูเสนอ) แตสภาฯ ไมเห็นดวยกับรางพระราชบัญญัติ

ความสนใจและการริเร่ิมกฎหมายดานแรงงานตองหยุดชะงักลงในระหวางสงครามโลกคร้ังที่ 2 (2484-2488) และในระยะเวลาดังกลาวรัฐบาลไดพยายามเรงรัดสงเสริมใหคนไทยไดประกอบการคา การอุตสาหกรรม จงึไดมีกฎหมายวาดานการสงเสริมอาชีพออกมาในป 2485

กฎหมายแรงงานไดรับความสนใจอยางมากตั้งแตหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เปนตนมาทั้งในดานรัฐบาล คนงานและประชาชน ทั้งนี้ก็เพราะบรรยากาศการเมืองสนับสนุนรัฐบาลหลังสงครามใหความสนใจในปญหาเศรษฐกิจและสังคมมากขึ้น ซึ่งเปนแนวโนมทั้งระดับโลกดวย นอกจากนี้คนงานและประชาชนตางใหความสนใจทางดานการเมืองและปญหาตาง ๆ มากขึน้ คนงานเองกเ็ร่ิมรวมกันเปนกลุมเปนกอน มีการกอต้ังสมาคมซึ่งทํ าหนาที่เรียกรองใหรัฐบาลออกกฎหมายคุมครองสิทธิและผลประโยชนของตน

เหตุผลสํ าคัญอีกประการหนึง่กเ็นือ่งจากมีขอพิพาทระหวางนายจางและลูกจางมากขึ้น มีการหยุดงานครั้งสํ าคัญ ๆ หลายครัง้ โดยเหตุนี้ทางรัฐบาลจึงไดต้ังคณะกรรมการขึ้นพิจารณาตั้งแตป 2491 และไดดํ าเนินการมาจนถึงป 2496 สามารถยกรางกฎหมายแรงงานเสร็จส้ิน โดยกลาวถึงการคุมครองแรงงานและการกอต้ังสมาคมลูกจางในป 2497 กระทรวงมหาดไทยไดยกรางกฎหมายอกีฉบับหนึ่ง วาดวยการทํ างานของหญิงและเด็ก

3

การพจิารณารางกฎหมายดังกลาวไดดํ าเนินการจนถึงป 2499 และในที่สุดรัฐบาลสมัยนั้นกเ็สนอรางพระราชบัญญัติแรงงาน (โดยรวมรางทั้งสามฉบับเปนรางเดียวกัน) เขาสูสภาผูแทนในวนัที ่ 11 กนัยายน 2499 และสภาผูแทนไดอนุมัติเห็นชอบ ในวันที่ 20 กันยายน 2499 และใหประกาศใชเปนกฎหมายตั้งแตวันที่ 1 มกราคม 2500 คือพระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ. 2499

เปนอันวารางกฎหมายแรงงานซึ่งมีหลักการสากลและมีขอบัญญัติอยางกวางขวางไดรับการประกาศใชเปนกฎหมายหลังจากทีไ่ดผานพิจารณาถึง 8 ป ควรจะกลาวเสียดวยซํ้ าวา การที่กฎหมายฉบบันีผ้านออกมาไดนั้น เปนความสนใจและปรารถนาของรัฐบาลในขณะนั้น ซึ่งกํ าลังสนใจในการปกครองระบอบประชาธิปไตยและพยายามนํ ามาตรการสมัยใหมออกมาใชใหทันป 2500 ซึ่งรัฐบาลไทยถือวาเปนมหามงคลโอกาส

พระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ.2499 เปนกฎหมายฉบับแรกทีว่างขอกํ าหนดการคุมครองแรงงานไวอยางกวางกวางและชัดแจง โดยเฉพาะในเรื่องชั่วโมงทํ างาน เวลาพักผอน การหยุดงาน การหยดุพกัรักษาตวั การใชแรงงานหญิงและเด็ก การกํ าหนดการจายคาจาง คาลวงเวลา เงินชดเชย และเงนิคาทดแทน ฯลฯ ลักษณะสํ าคัญยิ่งของกฎหมายนี้ก็คือ การใชสิทธิคนงานกอต้ังสมาคมและทํ าการตอรองกับนายจาง (นคิม จันทรวิทุร, 2522, หนา 12-13)

กฎหมายคุมครองแรงงานฉบับที่ 2 อยูในรูปของประกาศคณะปฏิวัติ ไดแกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 ลงวันที่ 31 ตุลาคม 2501 โดยจอมพลสฤษฎ ธนะรัชต เปนผูลงนามในฐานะหวัหนาคณะปฏิวัติ มีผลบังคับใชต้ังแตวันที่ 31 ตุลาคม 2501 ถึงวันที่ 15 เมษายน 2515 ออกมาบังคับใชแทนพระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ. 2499 เปนกฎหมายที่ใหอํ านาจกระทรวงมหาดไทยซึ่งดูแลดานแรงงานเปนผูกํ าหนดรายละเอียดตาง ๆ เกีย่วกับการคุมครองแรงงานในรูปของประกาศกระทรวงมหาดไทยและใชเปนกฎหมาย (ฝายวิชาการและพัฒนาบุคลากร บริษัท ฮิวแมน เฮอริเทจ จํ ากัด, 2542, หนา 19)

ในเดือนตลุาคม 2510 เกิดมีการปฏิวัติข้ึน คณะปฏิวัติไดออกประกาศฉบับที่ 19 ยกเลิกพระราชบญัญติัแรงงาน พ.ศ. 2499 และใหอํ านาจกระทรวงมหาดไทยออกประกาศเรื่องการคุมครองแรงงานใหม ตามประกาศคณะปฏิวัติฉบับนี้มีผลใหการกอต้ังสมาคมลูกจางตองสิ้นสุดลง สวนการคุมครองแรงงานสวนใหญเปนไปตามกฎหมายแรงงาน 2499

แมวาคณะปฏิวัติไดยกเลิกพระราชบัญญัติคุมครองแรงงานป 2499 และการดํ าเนินงานตอมามีขอจํ ากัดอยูมาก แตความพยายามที่จะปรับปรุงกฎหมายแรงงานก็ไดดํ าเนินตอไป โดยเฉพาะอยางยิง่ในหนวยงานที่เกี่ยวของ (กองแรงงาน ตอมาเปนสวนแรงงาน และกรมแรงงานและกระทรวงแรงงาน ตามล ําดับ) ไดดํ าเนินการคนควาตลอดมา

4

ในป 2508 รัฐบาลไดประกาศใชกฎหมายแรงงานอีกฉบบัหนึ่งคือ พระราชบัญญัติกํ าหนดวธิรีะงบัขอพิพาทแรงงาน พ.ศ. 2508 ซึง่กลาวไดวาเปนการเพิ่มเติมกฎหมายแรงงานที่ใชอยูในขณะนั้น โดยกํ าหนดวิธีการดานแรงงานสัมพันธ คือใหสิทธิลูกจางทํ าการตอรองกับนายจางในป 2510 กไ็ดมกีารประกาศใชกฎหมายจัดหางานและคุมครองคนงาน ซึ่งเปนการแกไขและปรับปรุงกฎหมายที่ประการใชในป 2475

ประสบการณจากการใชประกาศกระทรวงมหาดไทยและพระราชบัญญัติกํ าหนดวิธีระงับขอพพิาทแรงงานชีใ้หเห็นวา ความจํ าเปนที่จะตองมีกฎหมายแรงงานฉบับสมบูรณ และในระหวางนีป้ญหาแรงงานไดรับความสนใจจากนักเศรษฐกร นักการวางแผนมากขึ้น และในทีสุ่ดระหวางการพจิารณาวางแผนพัฒนาฯฉบับที่ 3 รัฐบาลขณะนั้นก็ไดลงมติเห็นชอบตามขอเสนอของกระทรวงมหาดไทยทีเ่สนอใหประกาศใชพระราชบัญญัติวาดวยแรงงาน 2 ฉบับคือ พระราชบัญญัติวาดวยแรงงาน และพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ รางพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับไดผานการพิจารณาของพรรครฐับาลในขณะนั้น และพรอมที่จะเขาสูสภาผูแทนในตนเดือนพฤศจิกายน 2514

เมือ่เกิดมีการปฏิวัติในเดือนพฤศจิกายน 2514 รางที่กํ าลังเขาสูสภาจึงตกไป แตอยางไรก็ตามทางฝายเจาหนาที่และนักวิชาการก็ไดพยายามชี้แจงความสํ าคัญใหคณะปฏิวัติไดทราบและในที่สุดคณะปฏิวัติก็ไดเหน็ชอบและออกประกาศ 103 ลงวันที่ 15 มีนาคม 2515 เร่ืองการคุมครองแรงงานและแรงงานสัมพันธ ซึ่งมีผลนํ ารางพระราชบัญญัติแรงงานทั้งสองฉบับออกใชเปนกฎหมายตัง้แตวันที่ 16 เมษายน 2515 โดยผลของประกาศกระทรวงมหาดไทยรวม 16 ฉบับ

นบัจากป 2515 เปนตนมา กฎหมายแรงงานไดรับการปรับปรุงและมีการเสนอแนะหนทางและมาตรการแกไขหลายประการ ประจวบกับสถานการณทางดานการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมเปนปจจยัเกือ้หนนุมาตรการทางดานแรงงานใหม อาทิเชน การประกาศวาดวยอัตราคาจางขั้นตํ่ าเปนครัง้แรกของเมอืงไทย การจัดตั้งสํ านักงานกองทุนเงินทดแทน การออกกฎหมายควบคุมอาชีพคนตางดาว การเสนอใหมีการจัดตั้งคณะกรรมการลูกจาง และศาลแรงงานในพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ 2518 เปนตนจาง (นคิม จันทรวิทุร, 2522, หนา 13-14)

กฎหมายแรงงานฉบับที่ 3 คือประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 103 พ.ศ. 2515 (ฝายวชิาการและพัฒนาบุคลากร บริษัท ฮิวแมน เฮอริเทจ จํ ากัด, 2542, หนา 20-21) เปนกฎหมายหลกัทางดานคุมครองแรงงานที่มีระยะเวลาใชบังคับนานที่สุด คือกวา 26 ป โดยมีการแกไขเพิ่มเติมหลายครั้ง หลายหนในรูปของประกาศกระทรวงมหาดไทย และในระยะหลังนี้เปนประกาศกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม

5

อยางไรก็ดี ไดมีความพยายามหลายครั้งที่จะออกกฎหมายเกี่ยวกับการคุมครองแรงงานในรูปพระราชบัญญัติ เพื่อยกเลิกกฎหมายฉบับเดิมที่อยูในรูปประกาศของคณะปฏิวัติ แตการออกกฎหมายเปนพระราชบัญญัติในชวงที่เปนรัฐบาลประชาธิปไตยนั้นไมงายเหมือนรัฐบาลเผด็จการ เพราะตองผานขั้นตอนตาง ๆ มาก อีกทั้งรัฐบาลที่มาจากการเลอืกตั้งก็มักไมมีเสถียรภาพ ลมลุกคลุกคลานตลอดมา ท ําใหไมสามารถคลอดกฎหมายคุมครองแรงงานออกมาเปนพระราชบัญญัติเสียที

ขอยกตัวอยางชวงเวลาหนึ่งที่มีการพิจารณารางพระราชบัญญัติคุมครองแรงงานของรัฐบาลในระบอบประชาธิปไตย เพื่อใหเห็นขั้นตอนตาง ๆ และระยะเวลาที่ตองใชในกระบวนการออกกฎหมาย

23 เมษายน 2534: คณะรัฐมนตรีมีมติใหกระทรวงมหาดไทยรับไปพิจารณารางพระราชบัญญติัคุมครองแรงงานใหสมบูรณ โดยใหรับขอสังเกตของคณะรัฐมนตรีไปประกอบการพิจารณาดวย แลวนํ าเสนอเขาสูการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีอีกครั้งหนึ่ง

17 กุมภาพันธ 2535: คณะรัฐมนตรีลงมติรับหลักการรางพระราชบัญญัติที่กระทรวงมหาดไทยเสนอ และใหสงสํ านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณา

4 พฤษภาคม 2536: คณะรัฐมนตรีลงมติเห็นชอบใหแกไขเพิ่มเติมรางพระราชบัญญัติที่คณะรฐัมนตรลีงมติรับหลักการในการประชุมเมื่อวันที่ 17 กุมภาพันธ 2535 ในสวนที่เกี่ยวกับสิทธิการลาคลอดของลูกจางหญิงตามขอเสนอของกระทรวงมหาดไทย แลวสงใหสํ านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาอีกครั้งหนึ่ง

30 ธนัวาคม 2536: สํ านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแจงวาไดตรวจพิจารณารางพระราชบัญญติัเสร็จเรียบรอยแลว และสงใหคณะกรรมการประสานงานผูแทนราษฎรพิจารณาตอไป

18 มกราคม 2537: คณะรัฐมนตรีเห็นชอบดวยกับรางพระราชบัญญัติที่สํ านักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาแลว และใหสงคณะกรรมการประสานงานผูแทนราษฎรพิจารณาตอไป

ในระยะ 3-4 ปหลังนี้คือ กอนทีจ่ะออกเปนกฎหมายไดจริง ๆ อันไดแก พระราชบัญญัติคุมครองแรงงาน พ.ศ. 2541 เรามีการยุบสภาผูแทนราษฎรถึง 2 คร้ัง และมีกรณีนายกรัฐมนตรีลาออกจากตํ าแหนงอกี 1 คร้ัง โดยมีคณะรัฐมนตรี 4 ชุด (ไมนับกรณีปรับครม.) ภายใตนายกรัฐมนตรี 3 คน ไดแก

1. คณะรฐัมนตรีของนายชวย หลีกภัย (ชวน 1)2. คณะรัฐมนตรีของนายบรรหาร ศิลปอาชา

6

3. คณะรฐัมนตรีของพล อ. ชวลิต ยงใจยุทธ4. คณะรฐัมนตรีของนายชวย หลีกภัย (ชวน 2)จากที่กลาวมาขางตนจะเห็นไดวากฎหมายแรงงานเปนกฎหมายที่ออกโดยรัฐเปรียบ

เสมือนนโยบายชนิดหนึ่งของรัฐที่บังคบใชและมีความเกี่ยวของกับผูใชแรงงานทุกคนซึ่งเปนปจจัยสํ าคัญในการพัฒนาประเทศ จากอดีตจนถึงปจจุบันไดมกีารแกไขกฎหมายนี้มาหลายครั้งเพื่อชวยขจัดความเดือดรอนของผูใชแรงงาน ซึ่งการแกไขกฎหมายแตละครั้งนั้นจะมีเนื้อหาสาระของกฎหมายเปลีย่นแปลงไปรวมทั้งมีปจจัยตาง ๆ ทั้งทางดานเศรษฐิจ สังคม การเมืองเขามาเกี่ยวของวตัถุประสงคของการศึกษา

1. เพือ่รวบรวมวิวัฒนาการของกฎหมายคุมครองแรงงานในแตละฉบับต้ังแตอดีตจนถึงปจจุบัน

2. เพือ่ศึกษาหาสาเหตุของการเปลี่ยนแปลงแกไขปรับปรุงกฏหมายคุมครองแรงงานในแตละฉบับต้ังแตอดีตจนถึงปจจุบันประโยชนที่คาดวาจะไดรับ

เพื่อใหทราบถึงวิวัฒนาการของกฎหมายคุมครองแรงงานของไทยตั้งแตอดีตจนถึงปจจุบันและนํ าผลที่ไดรับจากการศึกษามาใชเปนเอกสารอางอิงในเรื่องของวิวัฒนาการของกฎหมายคุมครองแรงงานของไทย วิธีการศึกษา

เปนการวิจัยเชิงคุณภาพ (quantitative research) ดวยวิธีวิเคราะหเอกสาร และสัมภาษณเจาะลึก (in-dept interview)ขอบเขตการศึกษา

การศกึษาครัง้นี ้ผูศึกษามุงศึกษาพัฒนาการของกฎหมายคุมครองแรงงาน จํ านวน 4 ฉบับ ซึง่มีการแกไขและปรับปรุงมาดังนี้คือ

1. พระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ. 2499 มผีลบังคับใชต้ังแตวันที่ 1 มกราคม 2500 ถงึวันที่ 10 ตุลาคม 2501 เปนกฎหมายวาดวยการคุมครองแรงงาน โดยมีขอกํ าหนดเกี่ยวกับการใชแรงงานทัว่ไป วนัหยดุงานของลูกจาง การใชแรงงานหญิงและเด็ก คาจาง เงินทดแทน สวัสดิการตาง ๆ การตรวจตราและการควบคุม ตลอดจนบทกํ าหนดโทษ

2. กฎหมายฉบับที่ 2 อยูในรูปของประกาศคณะปฏิวัติ ไดแก

7

ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 ลงวันที่ 31 ตุลาคม 2501 โดยจอมพลสฤษฎ ธนะรัชต เปนผูลงนามในฐานะหัวหนาคณะปฏิวัติ มีผลบังคับใชต้ังแตวันที่ 31 ตุลาคม 2501 ถึงวันที่ 15 เมษายน 2515 ออกมาบังคับใชแทนพระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ. 2499 เปนกฎหมายที่ใหอํ านาจกระทรวงมหาดไทยซึ่งดูแลดานแรงงานเปนผูกํ าหนดรายละเอียดตาง ๆ เกีย่วกับการคุมครองแรงงานในรปูของประกาศกระทรวงมหาดไทยและใชเปนกฎหมาย

3. กฎหมายฉบับที่ 3 ก็อยูในรูปของประกาศคณะปฏิวัติเชนกันประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 103 ลงวันที่ 16 มีนาคม 2515 โดยจอมพลถนอม กิตติ

ขจร เปนผูลงนามในฐานะหัวหนาคณะปฏิวัติ มีผลบังคับใชต้ังแตวันที่ 16 เมษายน 2515 จนถึงวันที ่ 18 สิงหาคม 2541 ออกมาใชบังคับแทนประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 19 (พ.ศ. 2501) ประกาศคณะปฏิวัติฉบับนี้ก็ใหอํ านาจกระทรวงมหาดไทยก ําหนดรายละเอียดตาง ๆ เกีย่วกับการคุมครองแรงงานในรูปของประกาศกระทรวงมหาดไทย และใชเปนกฎหมาย

4. พระราชบัญญัติคุมครองแรงงาน พ.ศ. 2541มผีลบังคบัใชต้ังแตวันที่ 19 สิงหาคม 2541 เปนตนไป ออกมาใชบังคับแทนประกาศของ

คณะปฏิวัติฉบับที่ 103 ลงวันที่ 16 มีนาคม 2515นิยามศัพทที่เกี่ยวของ

กฎหมายแรงงาน หมายถงึ กฎหมายที่ออกมาพิเศษ เพิ่มเติมกฎหมายแพง มีลักษณะใหความคุมครอง การทํ างานของลูกจางโดยกํ าหนดสภาพการจาง ผลประโยชนเพิ่มเติมที่นอกเหนือจากกฎหมายแพง

บทที่ 2

การทบทวนวรรณกรรม

การทบทวนวรรณกรรมจากแนวคิดและทฤษฎี จะนํ าเสนอประเด็นดังตอไปนี้

ทฤษฎแีหงขบวนการแรงงาน

ประวัติศาสตรเศรษฐกิจสากลไดบันทึกไวใหเราทราบวา บรรดานักเศรษฐศาสตรหลายทานดวยกันตางยอมรับความสํ าคัญของสถาบันแรงงานที่มีอิทธิพลอยางมากตอเศรษฐกิจของแตละประเทศ โดยเฉพาะอยางยิ่งตอการตลาดแรงงาน ซึ่งวิวัฒนาการของสถาบันแรงงานที่เกิดขึ้นในอดีตและพัฒนาเรื่อยมาจนกระทั่งปจจุบันนี้นั้น เราเรียกวา ขบวนการแรงงาน (Labor movement) และในที่นี้จะขอกลาวถึงขบวนการแรงงานในทางทฤษฎีตามทัศนะของนักเศรษฐศาสตรจากประเทศอังกฤษและยุโรป ตลอดจนจากประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่งเรายอมรับกันวาเปนประเทศทีม่ีทฤษฎีทางเศรษฐศาสตรแรงงานขั้นสูงอยูอยางกวางขวางในยุคปจจุบันนี้ดวยนักทฤษฎแีรงงานในอังกฤษและยุโรป

นักเศรษฐศาสตรที่ใหความสนใจเกี่ยวกับแรงงานในอังกฤษและยุโรปเทาที่ศึกษาพบ ไดแก Adam Smith ซึง่ถอืวาเปนบิดาแหงวิชาเศรษฐศาสตรของโลก และเปนผูที่เขียนหนังสือตํ าราเศรษฐศาสตรเลมแรกของโลกขึ้นไวอีกดวย ตํ าราเลมนี้ชื่อ The Wealth of Nations นัน่เอง และนกัเศรษฐศาสตรสังคมนิยมที่มีความคิดเห็นอันรุนแรงอีกทานหนึ่ง ซึ่งมิอาจจะมองขามเสียไดก็คือ Karl Marx ทานผูนีเ้ปนผูที่ใหความสํ าคัญของคนชั้นแรงงานหรือกรรมกรตอเศรษฐกิจ สังคม และตอการเมืองอยางมาก นอกจากนี้ ก็จะไดนํ าทัศนะของนักเศรษฐศาสตรแรงงานตาง ๆ เชน Lasalle, Sorel, Lenin และ Webbs มากลาวดวย

ทศันะของ อาดมั สมิธ (Adam Smith) อาดมั สมธิ เปนนักเศรษฐศาสตรชาวอังกฤษ ไดใหขอสังเกตและทัศนะเกี่ยวกับการกอต้ังสมาคมคนงาน (worker’s association) ไวเมื่อปลายศตวรรษที ่18 วา เปนสมาคมที่นาสนใจอยางยิ่ง และยังไดคาดการณไวอีกวา ในศตวรรษที่ 19 จะตองมีทฤษฎีแรงงานที่สํ าคัญ ๆ พฒันาตดิตามมาในภายหลัง ทั้งนี้เพราะอาดมั สมิธ ไดประสบการณและความรูมาจากสมาคมนายจาง (employer’s association) ที่กอต้ังขึ้นในศตวรรษที่ 18 ขณะที่เขายังมีชีวิตอยูอยางเพียงพอ

9

อยางไรก็ตาม ในศตวรรษที่ 18 นั้น สมาคมคนงานยังไมมีการรวมตัวกันดังที่เรียกวา trade union หรือ labor union มากอน จนกระทั่งถึงศตวรรษที่ 19 จึงไดมีการใชคํ าทั้งสองนี้เรียกแทนชือ่สมาคมคนงานขึ้นมา อาดัม สมิธ ไดกลาวไววา นับต้ังแตพวกคนงานมีความตองการที่จะไดรับคาจางเพิม่มากยิ่งขึ้น แตขณะเดียวกัน พวกนายจางก็ตองการจะจายคาจางใหลดตํ่ าลงเทาที่จะทํ าได เมื่อการเปนเชนนี้ ทั้งฝายนายจางและฝายคนงานจึงจํ าเปนจะตองคิดรวมตัวกันเปนสมาคมของแตละฝาย เพื่อดํ าเนินการใหบรรลุผลสํ าเร็จตามความตองการมากที่สุดเทาที่จะทํ าได แตอยางไรกต็าม อาดัม สมิธ ก็ยังใหทัศนะเกี่ยวกับขบวนการแรงงานไวอีกวา สมาคมคนงานในสมยัเริ่มแรกที่กอต้ังขึ้นมาใหม ๆ นัน้ โดยทัว่ไปแลวดํ าเนินการเพื่อมุงปกปองคุมครองคาจางที่ไดรับอยูคงไวเปนสํ าคัญ มิไดมุงดํ าเนินการเพื่อจะบีบค้ันหรือเรียกรองเพิ่มคาจางเอาจากนายจางดวยวธิกีารรนุแรงแตประการใด การณกลับตรงกันขาม กลาวคือ ฝายนายจางกลับรวมตัวกันเปนสมาคมกอน และเมื่อรวมตัวกันเปนสมาคมนายจางไดแลวก็ดํ าเนินการเพื่อมุงลดคาจางของลูกจางคนงานใหต่ํ าลงทกุวิถีทางเทาที่พึงจะกระทํ าได แมกาลปจจุบันนี้ ถึงสมาคมนายจางจะมิไดมุงลดคาจางอยูเร่ืองก็ตาม แตก็ยังคงเปลี่ยนมาเปนมุงดํ าเนินการเพื่อมิใหเพิ่มคาจางแกลูกจางคนงานแทนอยูนั่นเอง

อาดัม สมิธ เคยคาดการณไววา สมาคมคนงานเมื่อรวมตัวกันไดคงจะทวีความรุนแรงและแสดงลกัษณะกาวราวตอนายจางยิ่ง ๆ ข้ึนเรื่อย ๆ มากกวาทีฝ่ายนายจางจะเปนฝายกดดันหรือบีบค้ันในลกัษณะเอารดัเอาเปรียบลูกจางคนงาน ทั้งนี้ โดย อาดัม สมิธ ใหเหตุผลวา เพราะฐานะทางเศรษฐกิจของคนงานดอยกวานายจางมากนัก กลาวคือ มีสภาพความเปนอยูแบบที่เรียกวาชกัหนาไมถึงหลังหรือมีรายไดพอกินไปวันหนึ่ง ๆ เพราะฉะนั้น การรวมตัวของพวกคนงานจึงมุงดํ าเนินการเพื่อจะบีบค้ันนายจางใหยอมตกลงเซ็นสัญญาเพื่อเปนหลักประกันความมั่นคงทางเศรษฐกจิแกคนงานขึ้นไวใหจงไดกอนที่จะตองประสบกับความหิวหรืออดอยากเมื่อขาดรายได อันจะเปนเหตใุหการน ําเอาวิธีการนัดหยุดงานมาใชเปนอาวุธบีบนายจางตองไรผล เพราะระหวางการนัดหยุดงานอยูนั้น ถาหากคนงานดํ าเนินการตอสูกับฝายนายจางแบบเขาตาจนและอยางไมรอบคอบพอ โดยกระทํ าการเรียกรองหรือบีบค้ันนายจางจนเกินกวาเหตุแลว ผลก็คือจะไดรับแตความผิดหวังและไดรับการตอบโตจากฝายนายจางอยางเฉียบขาดฉับพลันทันที ผลสุดทายความลมเหลวของเศรษฐกิจภายในครอบครัวก็จะเขามาเยี่ยมเยือนคนงานอยางหลีกเลี่ยงไมพน

อาดมั สมธิ เคยกลาวยํ้ าอยูเสมอวา “การกระทํ าการอยางกราวราวและเรียกรองสิทธิหรือผลประโยชนอยางเกินกวาเหตุของสมาคมคนงานนั้น ผลสุดทายที่จะไดรับก็คือ ไมไดรับผลดีอะไร

10

ทางเศรษฐกิจตอบแทนเลย ตรงกันขามจะไดรับแตถูกลงโทษและหรือการทํ าลายตัวเองอยางรายแรงจากผูนํ าแรงงานของตนนั่นเอง”

พอจะกลาวไดอยางสรุปวา อาดัม สมิธ ไดใหทัศนะเกี่ยวกับการแรงงานแหงประเทศอังกฤษในระยะแรกเริ่ม เมื่อป 1970 นั้น อาดัม สมิธ เนนแตในแงเศรษฐกิจเพียงอยางเดียว ซึ่ง อาดัม สมธิ มคีวามเหน็วา พวกแรงงานรวมตัวกันกอต้ังสมาคมขึ้นก็ดวยแหตุผลเพียงประการเดียวเทานัน้ กลาวคอื เพื่อเสริมสรางอํ านาจในการตอรองทางเศรษฐกิจของคนงานใหดียิ่งขึ้น เพื่อจะไดปรับปรุงสภาพทางเศรษฐกิจในระยะสั้นใหสมดังความตองการที่แทจริงเสียที อาดัม สมิธไมเคยกลาวไวเลยวาคนงานรวมตัวกันขึ้นเพื่อยกฐานะภาพทางสังคมและทางการเมืองแตประการใด จึงทํ าใหเห็นวาสมาคมคนงานของอังกฤษในอดีตเคยมองขามความสํ าคัญของการเมืองและทางสังคมอันเปนปจจัยตอการสรางความสนใจจากประชาชนในแงจิตวิทยาตามลัทธิสหภาพแรงงานไปบาง แตในปจจุบัน ปรากฏวาขบวนการแรงงานในประเทศอังกฤษไดเปลี่ยนไปอยางตรงกันขาม กลาวคือ สหภาพแรงงานทั้งหลายมีสวนเกี่ยวของกับการเมือง การเศรษฐกิจและการสังคมเปนอยางมาก ถงึขนาดใหการสนับสนุนทางการเมืองใหแกพรรคกรรมกรเลยทีเดียว

ทศันะของคารล มารกซ (Karl Marx) หลงัจากอาดัม สมิธ ไดเขียนหนังสือตํ าราเศรษฐศาสตรเลมแรกออกเผยแพรเปนที่ต่ืนเตนกันมาได 75 ป ปรากฏวามีนักเศรษฐศาสตรสังคมนิยมอีกทานหนึง่ชือ่ คารล มารกซ เปนชาวเยอรมันโดยกํ าเนิด แตมาอยูในอังกฤษและไดเขียนหนังสือเกีย่วกบัทฤษฎแีหงขบวนการแรงงานขั้นสูงขึ้นในอังกฤษ ซึ่งมีทัศนะแตกตางไปจากทัศนะของ อาดัม สมธิ ทีก่ลาวไว คารล มารกซ ไดเผยทัศนะของเขาไวในแถลงการณแหงนักสังคมนิยมป 1848 สวนสาระสํ าคัญแหงทฤษฎีของคารล มารกซ ก็มีอยูวา “ ความเปนธรรมทางสังคมและทางเศรษฐกิจจะมีข้ึนไดอยางแทจริงนั้น ก็ตอเมื่อมีการทํ าลายลางคนชั้นพวกนายทุนหรือเลิกลมลัทธิทุนนิยม (capitalism) เสียใหส้ินซากลงเสียกอน แลวใหมีแตคนชั้นแรงงานหรือชนช้ันกรรมการ (working class) อยูในสงัคมเทานั้นไดเมื่อใด เมื่อนั้นความเปนธรรมทางสังคมและทางเศรษฐกิจอยางแทจริงก็จะเกิดขึ้นได” และคารล มารกซ มีความคิดเห็นเลยไปอีกวา จะตองใหพวกชนชั้นแรงงานเปนผูมอํี านาจในการปกครองประเทศอีกดวย ดังนั้น คารล มารกซ จึงไดต้ังทฤษฎีเกี่ยวกับแรงงานของเขาไววา จะตองเสริมใหมีการตอสูระหวางชนชั้น (class struggle) ซึ่งเปนการตอสูระหวางชนชัน้นายทนุกบัชนชั้นแรงงาน ซึ่ง คารล มารกซ เรียกพวกแรงงานหรือกรรมกรวาเปนพวกชนชัน้กรรมาชพี (proletariat) เพราะเปนพวกที่มีรายไดจากการขายแรงงานใหแกนายทุนหรือนายจางแคพอยาไสหรือพอปะทังชีวิตใหรอดตายไปวันหนึ่งๆ (subsistent levels) เทานั้น และ คารล

11

มารกซ ยงัไดคาดการณไวอีกวา สภาพความเปนอยูของพวกชนชั้นแรงงานก็นับวันแตจะจนลง ๆทกุขณะ แตตรงกนัขาม นายจางหรือชนช้ันนายทุนก็มีแตวันจะมั่งคั่งร่ํ ารวยขึ้นเรื่อย ๆไป และความแตกตางระหวางความเปนอยูของชนสองชั้นนี้ก็จะหางออกไปทุกทีดวย ทั้งนี้เพราะการเอารัดเอาเปรียบของนายทุนหรือนายจางนั่นเองเปนสาเหตุสํ าคัญ อันจะสงผลใหสังคมและเศรษฐกิจของประเทศประสบกบัความหายนะ ซึ่งวิธีการที่ปราบปรามความเสียหายนี้ใหไดผล คารล มารกซ เห็นวาจะทํ าไดโดยเลิกลมลัทธิทุนนิยมไปใหหมดสิ้น และสรางระบบเผด็จการของชนชั้นกรรมาชีพขึ้นมา เพือ่ใหมีรัฐบาลสังคมนิยมแบบใหมข้ึนมาปกครองแทนใหจงไดเทานั้น

ทฤษฎแีรงงานของ คารล มารกซ ดังกลาวมาแลวขางตนนี้ พอจะเห็นไดวา เปนแนวคิดที่แสดงทัศนะอันเปนรากฐานของการจัดวางระบบคอมมิวนิสตในปจจุบันไดเปนอยางดี แมทฤษฎีเศรษฐกจิของคารล มารกซ ก็ไดเนนใหเห็นถึงราคาของสินคาที่ผลิตออกจํ าหนายนั้น ทั้งๆ ที่ผลิตสํ าเรจ็ออกมาไดก็ดวยแรงงานของคนงาน แตคนงานไดรับในรูปของคาจางจากราคาของสินคานั้นเปนอัตราสวนที่นอยเหลือเกิน ซึ่งสวนใหญกลับตกไปเปนรายไดของนายทุน หรือนายจางในรูปก ําไรเสยีแทบทั้งหมด รวมทั้งพอคาคนกลาง (bourgeoisie) ดวยก็มิใชนอยที่คอยขูดรีดกินแรงงานของพวกชนชัน้กรรมาชีพดวยเหมือนกัน ดังนั้น คารล มารกซ จึงยืนยันใหมีการเปลี่ยนแปลงจากระบบเศรษฐกิจแบบนายทุนนิยมใหเปนแบบสังคมนิยมใหจงได ถาหากกระทํ าการปฏิวัติระบบเศรษฐกิจไมได อยางนอยก็ตองใหขบวนการแรงงานไดมีสวนเขากับพรรคการเมืองที่มีอุดมการณอยางเดยีวกบัพวกแรงงาน แลวดํ าเนินการวิวัฒนาการดานกฎหมายใหมๆ ที่พิทักษรักษาและคุมครองผลประโยชนของชนชั้นแรงงานไวใหจงได

ทศันะของ ลาแซล ซอเรล และ เลนิน (Lasalle, Sorel และ Lenin) การณปรากฏวาทฤษฎขีอง คารล มารกซ ไดเผยแพรไปยังประเทศอุตสาหกรรมหลายยุคหลายสมัย มีนักทฤษฎีทางสงัคมนยิมเหน็ชอบดวยกับทฤษฎีของคารล มารกซ ตางก็ใหทัศนะสนับสนุนวา ลัทธิสหภาพแรงงานยอมจะใชสมาคมคนงานเปนสถาบันที่ทํ าการปฎิวัติไดชั่วระยะหนึ่ง โดยมีสวนชวยใหเกิดการเปลี่ยนแปลงอยางรุนแรงขึ้นมาได และมักจะปรากฎวาสมาคมคนงานกอใหเกิดการลมลางสถานการณเดิมลงไดเสมอ ๆ ในอดตี สํ าหรับบรรดานักสังคมนิยมผูเขียนบทความเกี่ยวกับขบวนการแรงงานในกึ่งหลังแหงศตวรรษที่ 19 นั้น ก็ไดแก Ferdinand Lasalle แหงเยอรมัน และ Georges Sorel แหงฝร่ังเศส และผูทํ าตามทฤษฎีแรงงานของคารล มารกซ มาปฏิวัติไดเปนผลสํ าเร็จที่ยิ่งใหญในสมัยตนแหงศตวรรษที่ 20 ก็คือ Nikolai Lenin แหงรัสเซีย นั่นเอง

12

ลาแซล เปนนักสังคมนิยมและเปนคนเฉลียวฉลาดคนหนึ่งในเยอรมันสมัยนั้น ระหวางป 1850-1860 เขาไดเสนอทศันะเกี่ยวกับขบวนการแรงงานไววา ลัทธิสหภาพแรงงานเปนสถาบันอันจํ าเปนยิ่งสํ าหรับการแสดงออกซึ่งอํ านาจของพวกคนงานที่มีตอการควบคุมสังคมไดนานแสนนานเชนเดยีวกับพวกนายทุนและนายจางที่เคยควบคุมสังคมมาแลว ลาแซล มีความเชื่อมั่นวา การดํ าเนินการทางการเมืองของพวกแรงงานเปนขั้นสํ าคัญที่จะกาวไปสูข้ันของการไมมีการแบงชนชั้น (classless) กันตอไป และจะนํ าไปรัฐสังคมนิยมที่ตองการไดในที่สุด การดํ าเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจของสหภาพแรงงาน ซึ่งเนนไปในเรื่องผลประโยชนตอบแทนในรูปของสิ่งของในระยะสั้นแกพวกสมาชกิของสหภาพแรงงานนั้น ลาแซล ไมเห็นดวย เขาตํ าหนิสหภาพแรงงานที่มุงแตจะแสวงหาผลประโยชนในรูปของสิ่งของ เปนเงิน เปนคาจางนั้น วาเปนการถวงเวลาในการทํ าลายลางลัทธิทุนนิยมใหเนิ่นนานออกไปโดยไมจํ าเปน ยิ่งกวานั้นเขายังยืนยันอีกวา การมุงหวังผลแคระยะสั้นของสหภาพแรงงานดังกลาว ยอมจะประสบกับความลมเหลวตามกฎเหล็กแหงคาจาง (Iron Law of Wages) ในที่สุด

สวน Sorel นักเขียนสังคมนิยมชาวฝรั่งเศสทานหนึ่ง ไดใหทัศนะเกี่ยวกับหนาที่ของสหภาพแรงงานไววา มีหนาที่ดํ าเนินการฟนฟูสังคมที่พวกชนชั้นกลางหรือพวกพอคานายทุนไดท ําลายลงไปแลวใหกลับคืนดีข้ึนมาใหม ซอเรล เชื่อมั่นวาความดีเดนของสังคมถูกทํ าลายหายสูญไปเพราะเปนผลมาจากการกระทํ าของพวกพอคานายทุนในเศรษฐกิจอุตสาหกรรมนั่นเอง เมื่อสภาพการณเปนเชนนี้เขาจึงมีความเห็นวา สหภาพแรงงานในกระบวนการแรงงานควรใหสหภาพแรงงานน ําเอาวธิกีารที่รุนแรงมาใชอยางกวางขวาง วิธีการที่วานี้ไดแก การนัดหยุดงานและการกอวนิาศกรรม (sabotage) เพื่อเปลี่ยนแปลงสังคมเสียใหมใหดีข้ึนกวาเดิม

ทศันะของเลนิน (Lenin) สาวกผูหนึง่ของคารล มารกซ ผูที่มีชื่อเสียงโดงดังไปกองโลก เมือ่ระหวางปลายศตวรรษที่ 19 กับตนศตวรรษที่ 20 ก็ไดแก นิโกไล เลนิน แหงรัสเซียคนนี้เอง เปนนักสังคมชาวรัสเซีย เปนผูชอบนํ าเอาวิธีการรุนแรงมาใชในการเปลี่ยนแปลงสังคมตามทฤษฎีของคารล มารกซ เลนินนึกมองเปนภาพการใชสหภาพแรงงานมาเปนสถาบันหนึ่ง เพื่อกระทํ าหนาที่หลกัในการรวมชนชัน้แรงงานเขาเปนอันหนึ่งอีนเดียวกัน และเพื่อรวมมือตอสูใหเกิดสังคมนิยมขึ้นมาใหบรรลุผลสํ าเร็จอีกดวย เลนินไมลืมที่จะกํ าหนดสถานภาพของสหภาพแรงงานไวใหอยูภายใตกํ ากับทั้งของรัฐและพรรคการเมือง โดยใหสหภาพแรงงานเปนตัวแทนของพรรคการเมือง (พรรคคอมมวินสิต) และทํ าหนาที่เปนสถาบันอบรมหรือโรงเรียนสอนคอมมิวนิสตไปในตัว เพื่อจะไดหลอหลอมจติใจของพวกชนชั้นแรงงานใหเขากับสังคมนิยมไดอยางแนบเนียน ซึ่งวิธีการหลอหลอมจิต

13

ใจกใ็ชวธิกีารชี้ชวนมากกวาการบังคับ นอกจากจํ าเปนจริง ๆ เทานัน้ถึงจะใชวิธีการบังคับ เพราะเลนนิ คาดการณไววา ถาใชวิธีการชี้ชวนจะทํ าใหชนชั้นแรงงานเขารวมมือเพิ่มมากขึ้นกวาการบังคับ และการบงัคบัจะทํ าใหไดรับความรวมมือจากพวกชนชั้นแรงงานลดนอยลงไปอีกดวย

มีขอสังเกตที่สํ าคัญมากอยูขอหนึ่ง ซึ่งตองขอกลาวยํ้ าไวอีกครั้งหนึ่งวา บรรดานักสังคมนยิมทัง้หลายไมวาจะเปน คารล มารกซ ลาแซล ซอเรล หรือ เลนิน ตลอดจนนักเขียนสังคมนิยมอีกหลายทาน เทาที่ศึกษาคนความาในเศรษฐกิจอุตสาหกรรมยุคตาง ๆ ตางเห็นพองตองกันในหลักการใหญที่วา เหตผุลขัน้ตนเพื่อกอใหเกิดขบวนการแรงงานขึ้นในแตละสังคมอุตสาหกรรมนัน้ เปนเรื่องของการตอสูระหวางชนชั้น ซ่ึงพวกชนชั้นแรงงานเปนฝายดํ าเนินการขจัดพวกชนชัน้นายจาง เพื่อหวังผลและบรรลุเปาหมายปลายทาง แตอยางไรก็ตาม เลนินกลับมีทศันะทีแ่ตกตางไปจากนักสังคมนิยมอื่น ๆ อยูอยางหนึง่วา สหภาพแรงงานไมควรทํ าหนาที่เปนตัวแทนในการตอรองกับนายจางอยางโดดเดี่ยว แตควรจะเปนตัวแทนภายใตการควบคุมของระบบที่ใหหลักประกันในดานความมีระเบียบวินัย และความมีประสิทธิภาพในการทํ างานของชนชั้นแรงงานมากกวา กลาวคือ สหภาพแรงงานไมพึงควรทํ าหนาที่เปนตัวแทนของลูกจางคนงานโดยตรง แตควรจะใหองคการอื่นทํ าหนาที่เปนตัวแทนของผูใชแรงงาน อันไดแกรัฐและพรรคการเมืองเทานัน้ ดวยเหตุผลที่วาการตอสูระหวางชนชั้นจะไดบรรเทาเบาบางลง แลวการกอต้ังลัทธิสังคมนิยมก็จะอบัุติข้ึนมา และแลวพวกชนชั้นแรงงานก็จะกลายมาเปนชนชั้นนายจางของตนเอง เมื่อนั้นก็ไมจ ําเปนตองมีการคุมครองแรงงานและกลายเปนสภาพที่ปราศจากการขูดรีดแรงงานกันอีกตอไป

ทศันะของเวบส (The Webbs) ดูเหมือน Sidney กับ Beatrice Webbs จะเปนผูใหกํ าเนิดแกสังคมของเฟเบียนแหงอังกฤษ ซึ่งมีอิทธิพลทางทฤษฎีในประเทศอุตสาหกรรมมากที่สุดกวานักทฤษฎีแรงงานชาวยุโรปและอังกฤษคนอื่นๆ ทฤษฎีของซิดนียและเวบสถูกขนานนามวา เปน ทฤษฎปีระชาธิปไตยทางอุตสาหกรรม (Industrial democracy) ทฤษฎีนี้ถือวาขบวนการแรงงานประกอบดวยกิจกรรมทั้งทางการเมืองและทางเศรษฐกิจเปนพื้นฐานเบื้องตน ในแงการเมือง เวบส ใหทัศนะวาขบวนการแรงงานประกอบดวยหลักแหงการเปนตัวแทนของรัฐบาลประชาธปิไตย โดยเริ่มกระทํ ากิจกรรมจากทางการเมืองมายังธุรกิจอุตสาหกรรม เพื่อใหนายจางกับลูกจางคนงานมคีวามเสมอภาคกัน สํ าหรับ ในแงทางเศรษฐกิจ เวบส ถือวาขบวนการแรงงานกระทํ าการเพื่อแยกคนงานออกจากการแขงขันเสียใหไดเมื่อไรก็จะทํ าใหคนงานพนสภาพจากการตกเปนทาสของนายจางนายทุนไดเมื่อนั้น และแลวพวกคนงานก็จะเขาสูตลาดแรงงานเสรีตอไป ความไมเสมอภาคในการใชอํ านาจตอรองของคนงานในทางอุตสาหกรรมก็จะลดนอยลง วิธีการที่

14

สํ าคญัซึง่ขบวนการแรงงานควรนํ ามาใชเพื่อใหบรรลุเปาหมายทางเศรษฐกิจนั้น เวบส ใหทัศนะไววา ควรจะไดม ีการจํ ากัดจํ านวนแรงงาน (ควบคุมปริมาณคนงาน) ในทางปฏิบัติก็มิไดนํ าไปดํ าเนินการกันจริงจังนัก

เวบสเหน็พองดวยกับความคิดของ คารล มารกซ ในแงที่วา การที่มีชนชั้นนายทุนกับชนชัน้แรงงานนัน้ เปนมลูเหตุใหตองมีการตอสูระหวางชนชั้น และเกิดความขัดแยงระหวางชนสองชั้นนี ้แต เวบสมีความคิดเห็นแตกตางจาก คารล มารกซ ในสาระสํ าคัญ 2 ประการ ประการแรก ก็คือ เขาเชื่อวาการตอสูระหวางชนชั้นไมเปนวิธีการที่จะนํ ามาลมลางฝายนายทุนใหหมดสิ้นไปได และประการที่สอง เขามีความเห็นวาขบวนการแรงงานมิใชเปนสถาบันที่มีหนาที่เปลี่ยนแปลงสังคมแตอยางใด ยิ่งกวานั้นเวบสยังนิยมชมชอบกับการเปนสังคมแหงอุตสาหกรรมขนาดใหญ และเขายงัเชื่อมั่นวา ควรจะมีทั้งอุตสาหกรรมของเอกชนและรัฐวิสาหกิจควบคูไปอีกดวย

ตามทฤษฎีเกี่ยวกับขบวนการแรงงานของเวบสข้ันสูงไดใหทัศนะไววา ความขัดแยงระหวางชนชั้นนั้นยังคงมีอยู และปญหาความขัดแยงนี้ก็ควรจะแกดวยการมีความเสมอภาคแหงอํ านาจในการตอรองระหวางฝายนายจางกับฝายลูกจาง แตเขาก็ยอมรับเหมือนกันวา ฝายลูกจางยอมจะมอํี านาจในการตอรองดอยกวาฝายนายจางเสมอ ดังนั้น ความเสมอภาคแหงอํ านาจในการตอรองของฝายลูกจางจะมีทัดเทียมกับฝายนายจางมากเพียงใด ยอมข้ึนอยูกับจํ านวนลูกจางคนงานรวมตัวกันไดหนาแนนมากเพียงใดเปนสํ าคัญ กลาวโดยสรุปแลว เวบสเห็นวาขบวนการแรงงานควรจะประกอบไปดวยชนชั้นแรงงานรวมกันจัดตั้งเปนสมาคมคนงาน เพื่อดํ าเนินการใหบรรลุเปาหมายในการยกฐานะทางเศรษฐกิจของตนเองใหสูงขึ้น และในขณะเดียวกันก็พยายามยกฐานภาพทางการเมืองของพวกชนชั้นแรงงานใหเสมอภาคกับบุคคลในสังคมธุรกิจอุตสาหกรรมดวย สวนสงัคมอตุสาหกรรมในที่นี้ เวบส หมายรวมถึงสังคมที่มีธุรกิจอุตสาหกรรมดวย มีเสรีภาพเทาเทียมกัน และมีลัทธินายทุนเปนองคประกอบของสังคมอยูดวย แมสมาคมคนงานก็ควรจะถือวาเปนสวนประกอบที่สํ าคัญสวนหนึ่งของสังคมเชนกัน

นกัทฤษฎีแรงงานแหงสหรัฐอเมริกา

นักทฤษฎีแรงงานแหงสหรัฐอเมริกา ปรากฎวามีนกัทฤษฎีผูมีชื่อเสียงสามสี่ทานจะขอนํ าทัศนะของทานเหลานี้มากลาวไว อยางไรก็ตาม ขบวนการแรงงานในสหรัฐอเมริกาถือวาเกิดขึ้นหลังจากที่เกิดในอังกฤษแลว และก็มีเหตุการณและทัศนะของนักทฤษฎีละมายคลายคลึงกับในอังกฤษอยางมาก สํ าหรับนักทฤษฎีแรงงานในสหรัฐอเมริกาที่กลาวถึงในที่นี้ก็ไดแก Hoxie, Commoms, Tannenbaum และ Perlman โดยจะกลาวทัศนะของแตละทานอยางสังเขปเทานั้น

15

ทศันะของโรเบิรต เอฟ. โฮซ่ี (Robert F. Hoxie) ทานศาสตราจารยผูนี้ ไมเห็นดวยกับผูทีก่ลาววา สหภาพแรงงานมีเพียงประเภทเดียวเทานั้นในกระบวนการแรงงาน ดังนั้น ขอเขียนที่เสนอทัศนะของศาสตราจารยผูนีจ้งึไดจํ าแนกประเภทของสหภาพแรงงานที่สํ าคัญ ๆ ออกเปน 5 ประเภทดวยกัน คือ สหภาพแรงงานนิยมธุรกิจ (business unionism) สหภาพแรงงานนิยมการยกฐานภาพ (uplift unionism) สหภาพแรงงานนิยมการปฏิวัติ (revolutionary unionism) สหภาพแรงงานนิยมการทํ าลาย ( predatory unionism) และสหภาพแรงงานนยิมอยูใตอาณัติ (dependent unionism)

1. สหภาพแรงงานนิยมธุรกิจ ตามทศันะทีศ่าสตราจารยโฮซี่กลาวไว หมายถึงสหภาพแรงงานทีม่กีารกอต้ังขึ้นอยางแพรหลายในสหรัฐอเมริกา ซึ่งเปนสหภาพแรงงานที่มีวัตถุประสงคมุงเนนในเรือ่งอาชีพ (trade-conscious) มากกวามุงเนนในเรื่องการแบงชนชั้น (class conscious) เปนสมาคมคนงานที่รวมกันขึ้นเพื่อดํ าเนินการตามระเบียบขอบังคับของธุรกิจในลัทธินายทุน มีวตัถปุระสงคมุงแตการปรับปรุงฐานภาพทางเศรษฐกิจของลูกจางเปนสํ าคัญ ดังนั้น ขอตกลงแรงงานและสัญญาแรงงานที่เปนธรรมจึงเปนเปาหมายอันสํ าคัญของสหภาพแรงงานนิยมธุรกิจอยางมาก เชน สหพนัธแรงงานของชาวอเมริกัน (AFL) ซึ่งจัดตั้งขึ้นเมื่อป 1880 เร่ือยมาจนปจจุบันนี้ เปนสหภาพแรงงานที่จัดวาอยูในสหภาพแรงงานประเภทนี้สมาคมหนึ่ง

2. สหภาพแรงงานนิยมยกฐานภาพ ตามทศันะของศาสตราจารยโฮซี่กลาวไววา สหภาพแรงงานประเภทนี้เปนสหภาพแรงงานที่มีอุดมคติแบบใหมเปนอันมาก และมีวัตถุประสงคในการที่จะดํ าเนินการเพื่อเสริมสรางฐานภาพทางวัฒนธรรมของสมาชิกเชนเดียวกับการมุงยกฐานภาพทางเศรษฐกจิดังนั้น สหภาพแรงงานประเภทนี้จึงเนนในเรื่องสวัสดิการ การศึกษา และการนันทนาการใหแกสมาชิกอยางมาก ซึ่งนอกเหนือไปจากการมุงตอรองเรื่องการวาจางแรงงานจากฝายนายจาง สํ าหรับสหภาพแรงงานในสหรัฐอเมริกาที่จัดวาอยูในสหภาพแรงงานประเภทนี้ก็ไดแก : สหภาพแรงงานของคนงานผลิตเครื่องแตงตัวสตรีนานาชาติ (The International Ladies Garment Worker Union) ซึ่งดํ าเนินการตามวัตถุประสงคดังกลาวเสมอ พรอมทั้งมีโครงการดํ าเนนิการโรงเรยีนกลางคืน และใหบริการดานนันทนาการอยางกวางขวางแกสมาชิกดวย

3. สหภาพแรงงานนิยมการปฏิวัติ เปนสหภาพแรงงานประเภทที่นิยมใชวิธีการอันรุนแรงเพื่อการกระทํ าใหบรรลุวัตถุประสงคที่ต้ังขึ้นไวอยางแข็งกราว วัตถุประสงคที่ต้ังขึ้นไวนั้นก็มีลักษณะเปนอุดมการณระยะยาว และเปนเปาหมายที่เนนในเรื่องอุดมการณยิง่กวาเรื่องทางอาชีพเหมือนสหภาพแรงงานนิยมธุรกิจดังกลาวแลวขางตน เปาหมายที่วานี้ก็ไดแกการมุงลมลางระบบเศรษฐกิจและการเมืองที่ใช อยูในขณะนั้นใหสูญสิ้นไป สํ าหรับสหภาพแรงงานที่จัดวาอยูในสห

16

ภาพแรงงานประเภทนี้ก็ไดแก สหภาพแรงงานแหงคนงานอุตสาหกรรมแหงโลก (The Industrial Workers of the World) ซึง่สหภาพแรงงานแหงนี้ดํ าเนินการดังกลาวอยางรุนแรงเมื่อระหวางป 1905-1920 เปนตน

4. สหภาพแรงงานนิยมการทํ าลาย เปนสหภาพแรงงานที่ดํ าเนินการมีลักษณะเปนการกระทํ าเยี่ยงบุคคลอันธพาล ซึ่งผูนํ าของสหภาพแรงงานประเภทนี้วางตัวเปนนักขมขูสมาชิกมากกวาทํ าหนาที่เปนตัวแทนของสมาชิก ดวยลักษณะการเชนนี้ผูนํ าสหภาพแรงงานจึงมักเปนผูสมรูรวมคิดเปนพวกเดียวกันกับนายจาง แลวก็รวมกันกดขี่ขูดรีดสมาชิกคนงานของสหภาพแรงงานอยางราบรื่น ผลที่สมาชิกจะไดรับก็คือ เปนเหยื่อของนายจางและเปนอาหารอันโอชะของผูน ําสหภาพแรงงานในที่สุด

5. สหภาพแรงงานนิยมการอยูใตอาณัติ เปนสหภาพแรงงานประเภทที่จะดํ าเนินกิจกรรมไดตอเมื่อไดรับอนุมัติจากนายจางกอน ยิ่งกวานั้นการริเร่ิมส่ิงใหม ๆ การจัดสถานที่ประชุม การสะสมเงินทุน และแมเร่ืองที่จะขอทํ าการตอรองกันก็จะตองไดรับความเห็นดีเห็นชอบจากฝายนายจางเสยีกอนทัง้สิน้ จึงอาจกลาวไดวา สหภาพแรงงานประเภทนี้มีกิจกรรมที่จะดํ าเนินการไดคอนขางแคบทีสุ่ดในบรรดาสหภาพแรงงานที่แบงประเภทมา นอกจากนี้ ยังปรากฏวาหนาที่สํ าคัญอีกอยางหนึ่งของสหภาพแรงงานประเภทนี้คือ ดํ าเนินการขัดขวางการจัดตั้งสหภาพแรงงานจากภายนอกขึ้นใหมในบริษัทนั้น ซึ่งเทากับเปนการชวยรักษาสิทธิในการดํ าเนินธุรกิจใหแกฝายนายจางไวใหคงอยูอยางเหนียวแนน สหภาพแรงงานประเภทนี้เคยรุงเรืองอยูในสหรัฐอเมริกาสมัยหนึ่งระหวางป 1920-1930 แตแลวรัฐบาลสหรัฐฯเห็นวาเปนการดํ าเนินการที่ไมชอบดวยกฎหมาย จึงไดออกฎหมายบังคับยับยั้งการกอต้ังและดํ าเนินการของสหภาพแรงงานประเภทนี้เสียตั้งแตป 1935 เปนตนมา

อยางไรกต็าม ศาสตราจารยโฮซี่ ก็ยอมรับวาการแบงประเภทของสหภาพแรงงานออกเปน 5 แบบขางตนนั้น ไมมีสหภาพแรงงานสมาคมใดที่มีลักษณะสมบูรณครบถวนตามแบบของสหภาพแรงงานทีแ่บงประเภทนี้เลย สวนใหญทุกสมาคมจึงมีลักษณะแบบผสมกันทั้งสิ้น สํ าหรับจุดมุงหมายตามทฤษฎขีองศาสตราจารยโฮซี่ก็คือ ตองการเสนอทัศนะใหเห็นบทบาทและหนาที่ที่ตองดํ าเนนิการของสหภาพแรงงานทุก ๆ สมาคมนัน่เอง และตองการจะเสนอใหเห็นถึงภารกิจและหนาที่ของสมาชิกและผูนํ าสหภาพแรงงานทุกแบบดวย ทั้งนี้ ศาสตราจารยโฮซี่ ไดแบงประเภทของสมาชกิสหภาพแรงงานออกเปน 3 กลุมดวยกัน คือ: 1) กลุมผูนํ า เปนผูทีเ่ขาเองก็สงสัยเหมือนกันวาจะดํ าเนินการประสบความสํ าเร็จหรือไม จะไดรับการสรรเสริญหรือถูกตํ าหนิหรือไดรับการประณามอยางไร 2) กลุมสมาชิกผูมีความพอใจแลว ซึง่เปนกลุมสมาชิกหัวเกาที่มีความพึงพอ

17

ใจกับสภาพความเปนอยูในปจจุบัน ไมตองการเรียกรองอะไรเพิ่มเติมจากนายจางและไมตองการใหมกีารเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจหรือสังคมขึ้นแตประการใด และ 3) กลุม สมาชิกผูไมมีความพอใจในสภาพของปจจุบัน ความรูสึกนึกคิดและการแสดงออกของสมาชิกกลุมนี้แตละบุคคล จะมีลักษณะนิยมดํ าเนินการดวยวิธีการอันรุนแรงแกผูที่เปนปรปกษกับหัวหนาสหภาพแรงงาน ศาสตราจารยโฮซี่ ไดสรุปทัศนะของเขาไววา โดยทั่วไปแลวนักสหภาพแรงงานทั้งหลายสวนใหญจะมทีศันคตเิปนคนอนุรักษนิยม พอใจกับสภาพที่เปนอยู มีภาวะความเปนผูนํ าแบบไมตองการใหมีการเปลี่ยนแปลงอะไร ศาสตราจารยโฮซี่ไดทํ าการศึกษาวิจัยขบวนการแรงงานในขณะนั้นดูแลว ปรากฏวาตองผิดหวังกับการที่คาดวา สหภาพแรงงานจะดํ าเนินการของสมาคมตามหลักประชาธิปไตยที่แตละสมาคมกํ าหนดไว

จอหน อาร. คอมมอนส (John R. Commons) คอมมอนสเปนศาสตราจารยอีกทานหนึง่แหงมหาวทิยาลัยวิสคอนซิน ในสหรัฐอเมริกา ระหวางป 1904-1932 เปนนักเศรษฐศาสตรการเมอืง (political economy) ซึ่งมีความสนใจหมกมุนอยูกับเร่ืองขบวนการแรงงานอยางจริงจัง และเขาไดเขียนรายงานเกี่ยวกับประวัติของขบวนการแรงงานของสหรัฐอเมริกาไวอยางกวางขวางและอยางแพรหลาย และไดมีสวนสรางอิทธิพลและการดํ าเนินการเกี่ยวกับเร่ืองความมั่นคงทางสังคมและการตรากฎหมายแรงงานทั้งในระดับมลรัฐและสหรัฐ ศาสตราจารยคอมมอนส เชื่อวาขบวนการแรงงานในประเทศตาง ๆ เปนเรือ่งของการตอสูระหวางชนชั้น แตสํ าหรับขบวนการแรงงานในสหรัฐเมริกาคงไมนิยมการดํ าเนินการแบบปฏิวัติแนนอน คอมมอนส ไดต้ังทฤษฎีไววา ขบวนการแรงงานของแตละชนชาติหรือของแตละประเทศ ยอมจะตองวางรูปแบบของสหภาพแรงงานใหสอดคลองกบัสภาพทางเศรษฐกิจ ทางการเมือง และทางภูมิศาสตรแวดลอม ที่สหภาพแรงงานนั้นกอต้ังขึ้นและพัฒนาไป ดวยทฤษฎีที่เขากลาวมาแลวนี่เองคอมมอนสจึงไดใหทัศนะไววาการที่ขบวนการแรงงานในสหรัฐอเมริกาดํ าเนินไปอยางเชื่องชานั้น ก็เนื่องจากขึ้นอยูกับคุณลักษณะพเิศษเฉพาะของประเทศเปนสํ าคัญ ซึ่งเขาพบวาปจจัยที่เปนสิ่งแวดลอมของขบวนการแรงงานในสหรัฐอเมริกามี 6 ประการดวยกัน คือ : ปจจัยประการแรก ไดแก ดินแดนแหงความมีเสรีภาพ (free land) เพราะสหรัฐอเมริกาเปนประเทศที่ใหเสรีภาพแกประชาชนเต็มที่ จึงเปนสาเหตุใหขบวนการแรงงานในสหรัฐอเมริกากาวหนาไปอยางเชื่องชา เพราะถาผูใดมีความรูสึกไมพอใจอะไรข้ึนมา เขากจ็ะหลบหนไีปแสวงหาความสุขเอาจากที่อ่ืน จึงทํ าใหยากแกการรวมตัวกันเปนสหภาพแรงงาน ซึง่ปจจัยเชนนี้ไมมีอยูในอังกฤษหรือในยุโรป ปจจัยประการที่สอง ไดแก ความสํ าเร็จข้ันตน เปนเรื่องของการใหสิทธิในการออกเสียงเฉพาะชายเทานั้น กลาวคือ การลงความเห็นเพื่อ

18

กระท ําการอยางใดอยางหนึ่งเปนสิทธิที่ใหแกผูชายทั่ว ๆไปทกุคน เวนผูหญิงและเด็ก เมื่อเปนเชนนี้ประกอบกับเปนดินแดนแหงความมีเสรีภาพแลว จึงทํ าใหการเลือกตัดสินใจของหัวหนาครอบครัวหรือคนงานชาวอเมริกันเลือกแกปญหาความไมพอใจที่เกิดขึ้นดวยตนเอง จึงทํ าใหขบวนการแรงงานในสหรัฐอเมริกาเจริญชาไปบางสวนปจจัยประการที่สาม ไดแก การขยายตัวอยางรวดเร็วของตลาด เมือ่ตลาดขยายแผกวางขวางออกไปอยางรวดเร็ว ยอมทํ าใหมีนักการเงิน และนายจาง นายทุนเพิ่มมากขึ้นตามตัวไปดวย และแลวพวกนี้จะมีอํ านาจและกลวิธีในการวาจางแรงงานที่ไดเปรียบกวา โดยพยายามกดอัตราคาจางใหต่ํ าลง ๆ และภาวะการทํ างานก็เสื่อมลง ๆ เมือ่เปนเชนนี้จึงชวยกันผลักดันใหคนงานรวมตัวเขาสูขบวนการแรงงานคอนขางเร็วขึ้นตั้งแตหลังสงครามประชาชนเปนตนมา ปจจัยประการที่สี่ กไ็ดแก การยุงยากของการจัดรูปการปกครอง เนื่องจากการแบงอํ านาจในการปกครองของสหรัฐอเมริกาแบงอํ านาจทางบริหาร ทางตุลาการ และทางนิติบัญญัติอออกจากกันอยางเสร็จเด็ดขาดประการหนึ่ง และระดับของรัฐบาลในการใชอํ านาจปกครองทั้งสามนีก้ม็ีทั้งระดับรัฐบาลมลรัฐ (state government) และรัฐบาลกลาง (federal government)ดวย ทํ าใหการกระทํ าของสหภาพแรงงานเมื่อมีปญหาในแงกฎหมายถึงขั้นศาลชี้ขาดแลว บางคดีปรากฎวาการกระทํ าของสหภาพแรงงานชอบดวยกฎหมายแลวในขั้นศาลมลรัฐ แตพอถึงขั้นศาลสูงของรัฐบาลกลางกลับตัดสินวาไมชอบดวยกฎหมาย คือ คดีเดียวกันแตละศาลตัดสินคดีอยางตรงกนัขาม ผลจงึท ําใหขบวนการแรงงานในสหรัฐอเมริกาไมมุงกระทํ าการเฉพาะทางเศรษฐกิจ แตไดเขาไปยุงในเรื่องทางการเมืองดวย

นอกจากนี้ ปจจัยอีกสองประการหลัง คือ ปจจัยประการที่หา ไดแก การอพยพของประชากร การที่ประชากรเคลื่อนยายมาจากตางทองถิ่นตางประเทศกันเขามาอยูในแหลงเดียวกันของสหรฐัฯ นัน้ท ําใหเกิดปญหาการแบงชั้นทางวัฒนธรรมขึ้นมา ซึ่งไดเกิดเปนความจริงขึ้นมาแลวในระยะเริม่แรกของการจัดตั้งสหภาพแรงงานในสหรัฐอเมริกา กลาวคือ มีการตอสูระหวางคนงานทีม่วีฒันธรรมทีแ่ตกตางกัน ซึ่งก็ยังผลใหการรวมอํ านาจในการตอรองตองลมเหลวลงไปบาง และ ปจจัยประการที่หก ของศาสตราจารยคอมมอนส ไดแก วัฏจักรแหงธุรกิจ (business cycles) อันหมายถึงวาภาวะเศรษฐกิจยอมจะผันแปรเปลี่ยนแปลงไปทางเจริญกาวหนาและเสื่อมโทรมสลับกนัไป ศาสตราจารยคอมมอนสไดใหทัศนะไววา ในระยะที่ภาวะเศรษฐกิจเจริญกาวหนาแลว จะมผีลท ําใหขบวนการแรงงานเจริญกาวหนาไปดวยอยางสมบูรณเต็มที่ แตพอในภาวะเศรษฐกิจเสือ่มโทรมขึน้มาเมื่อใด ขบวนการแรงงานก็จะพลอยซบเซาไปดวยเมื่อนั้น

ศาสตราจารยคอมมอนสไดสรุปความเห็นของเขาไววา การที่เกิดมีขบวนการแรงงานขึ้นมามิใชข้ึนอยูกับการมีธุรกิจอุตสาหกรรมเกิดขึ้นแตประการใด แตการมีสหภาพแรงงานและมีการ

19

รวมกันตอรองขึ้นมาตามกระบวนการของอุตสาหกรรมตางหาก สํ าหรับทัศนะเกี่ยวกับแรงงานนี้เมือ่เทยีบกบั คารล มารกซ แลวปรากฏวา ศาสตราจารยคอมมอนส มีความเห็นตรงกันขามกับมารกซ กลาวคือ คอมมอนสเห็นวาสหภาพแรงงานในสหรัฐอเมริกา ไมมีการเนนในเรื่องการแบงชนชั้น และไมประสงคจะใหมีการปฏิวัติวิธีการของพวกสังคมนิยมตามทัศนะของมารกซแตอยางใด แตคอมมอนสเขาใหความเห็นวาสหภาพแรงงานในสหรัฐอเมริกามุงเนนในเรื่องคาจาง (wage-conscious) มากกวา และถงึจะมีการแบงแยกกันบางก็เปนการแบงชั้นของการทํ างานเทานั้น

ทศันะของแฟรงค แทนเนนบวม (Frank Tennenbaum)แทนเนนบวมเปนนักเศรษฐศาสตรแรงงานสัญชาติออสเตรีย อพยพเขาไปอยูในสหรัฐอมริ

กาเมือ่ป 1905 ไดทํ าการแกไขทฤษฎีเกี่ยวกับขบวนการแรงงาน โดยใหทัศนะวา ทฤษฎีแรงงานควรจะตองเนนในเรื่องทางจิตวิทยา ใหมีความสํ าคัญเทากับทางเศรษฐกิจ เชน ที่เคยมีนักทฤษฎีทางเศรษฐศาสตรแรงงานในอดีตไดกลาวไว ทฤษฎีแรงงานของแทนเนนบวม กลาวไววา พวกคนงานอุตสาหกรรมมีความรูสึกวาเปนคนชั้นตํ่ ากวาแรงงานอาชีพอื่น และขาดความมั่นคงในการประกอบอาชพี ทัง้นีเ้พราะเนื่องมาจากระบบโรงงานอุตสาหกรรม (factory system) นั่นเอง เพราะนายจางสนใจและเห็นคุณคาของเครื่องจักรกลมากกวาคนงาน เมื่อการเปนเชนนี้ พวกคนงานเหลานี้จึงคิดวาเขาไมไดรับความเห็นใจและไมไดรับความชวยเหลือจากนายจาง สังคมปลอยใหเขาตองเผชิญกับการถูกเอารัดเอาเปรียบในตลาดแรงงานอยางเดียวดาย แรงงานในภาวะตลาดแรงงานเชนนี ้ยอมจะทํ าใหคิดไกลออกไปอีกวา อํ านาจตัดสินใจในการทํ างานของเขามีอยูทั่วไปในขณะท ํางาน แตกถ็ูกนายจางขจัดออกไปเสียหมดสิ้น เมื่อสภาพการณเปนอยางนี้ลัทธิสหภาพแรงงานจงึจ ําเปนตองคดิหาวิธีการที่จะสรางความพอใจของคนงานเพื่อใหมี สวนเปนเจาของบาง และเพิ่มอํ านาจในการควบคุมตลาดแรงงานใหมากขึ้น เพื่อใหสามารถประสบผลสํ าเร็จในภาวะของการทีก่ารแขงขนัมากยิ่งขึ้น และในขณะเดียวกันใหมีความมั่นคงทางเศรษฐกิจมากที่สุดดวย กลาวคือ ใหฐานภาพของฝายลกูจางคนงานมีเทาเทียมกันกับฝายนายจางนั่นเอง แทนเนนบวม มีความเห็นวาสหภาพแรงงานควรจะทํ าหนาที่ปองกันมิใหสิทธิความปนมนุษยของคนงานตองตกตํ่ าเพราะไดรับความกระทบกระเทือนจากเครื่องจักร ถึงขนาดคนมีสภาพเชนเดียวกับเครื่องจักรเลย

แทนเนนบวมสรุปความเห็นของเขาไววา สหภาพแรงงานจะตองดํ าเนินการเปลี่ยนสาระสํ าคญัของสงัคมจากที่เคยเนนเรื่อง “สัญญา” ใหเปลี่ยนมาเนนเรื่อง “ฐานภาพ” ของคนใหได เขายืนยันวาสหภาพแรงงานในสหรัฐอเมริกาจะไมกระทํ าการปฏิวัติทางการเมืองและทางเศรษฐกิจตามทฤษฎขีองมารกซแนนอน เขาเสนอความเห็นวา ควรจะไดมีการใหความรูแกสหภาพแรงงาน

20

ในเรือ่งความรบัผิดชอบตอสังคมอุตสาหกรรม เชนเดียวกันกับการใหความรูในเรื่องสิทธิและหนาที่ของการเปนสมาชิกสหภาพแรงงานไปพรอม ๆ กนัดวย

อยางไรกต็าม แทนเนนบวม ยืนยันวา สหภาพแรงงานเหมาะทีจ่ะมีอยูในประเทศที่ระบบการปกครองแบบอํ านาจนิยม (authoritarian state) มากกวา และเขาพยากรณไววา “บริษัทกับสหภาพแรงงานจะตองควบเขาดวยกันเปนเจาของกันและกันในที่สุด ซึ่งก็จะลดความรูสึกแบงแยกหรือความแตกตางกันไปเอง แตการที่จะเปนเชนนั้นไดก็ตอเมื่อการดํ าเนินชีวิตของแตละคนไดรับการยอมรับในสิทธิหนาที่ซึ่งกันและกันอยางทั่วถึงเทานั้น” และสํ าหรับพื้นฐานทางจิตวิทยาของลัทธิสหภาพแรงงาน เขาเห็นวาสหภาพแรงงานตองกระทํ าการใหไดส่ิงชดเชยที่คนงานจะตองสูญเสยีไปอนัเนือ่งจากการอุตสาหกรรม กลาวคือ จะตองไดคนงานอุตสาหกรรมมีขวัญหรือจิตใจดี จะตองไมใหสถานภาพของคนงานเสมือนไมกอกที่เปนสวนประกอบของเครื่องจักรอีกตอไป

ทศันะของซีลิก เพิลแมน (Selig Perlman)ศาสตราจารยเพิลแมนเปนเพื่อนรวมงานกับศาสตราจารยคอมมอนส ที่มหาวิทยาลัยวิส

คอนซนิดวยกันมาหลายป เกิดในรัสเซียสมัยพระเจาซาร เมื่อป 1888 ไดอพยพมาอยูในสหรัฐอเมริกาในป 1903 เขาไดแกไขทฤษฎีแรงงานของศาสตราจารยคอมมอนสที่จะนํ าไปใชทุกโอกาสและทกุสถานที ่ ผลของการแกไขทฤษฎีซึ่งเปนที่รูจักกันดีอยางกวางขวางก็คือ เขาเนนในเรื่องงานหรือเร่ืองความขาดแคลน (job of scarcity consciousness) ซึ่งดูเหมือนจะเปนที่ยอมรับของคนทัว่ไปอยางกวางขวางกวาทฤษฎีแรงงานของคนอื่นที่ต้ังขึ้นมาในอดีต

เพลิแมนไดสังเกตพบวา มีปจจัยขั้นมูลฐานที่สํ าคัญยิ่ง ในการพัฒนาขบวนการแรงงานอยู 3 ประการ คือ : 1) อํ านาจการตอตานของลัทธินายทุน 2) จิตใจของพวกนักวิชาการที่มีอํ านาจครอบง ําขบวนการแรงงานมากนอยเพียงใด และ 3) สมาชิกสวนใหญที่มีลักษณะสนใจกับสหภาพแรงงานประการใด

อํ านาจการตอตานของลัทธินายทุน หมายถงึ การแสดงออกซึ่งความสามารถของกลุมพอคา นายทุนที่จะรักษาตนเองใหอยูในฐานะเปนคนชั้นเหนือกวาคนงานใหคงไวตลอดไป และการกระท ําทกุวถิทีางทีจ่ะเปนปฏิปกษกับทุกคนหรือทุกกลุม ที่จะปฏิวัติชนชั้นนายจางหรือนายทุน ซึ่งปรากฏวาในหลายแหงและหลายประเทศชนชั้นนายจางก็ยังเปนฝายควบคุมหรือมีอํ านาจเหนือฝายลกูจางคนงานอยูอยางมากมายทีเดียว

ปจจยัขั้นมูลฐานประการที่สอง คือ จติใจของพวกนักวิชาการ นั้น หมายถึงวานักวิชาการ (นกัการเมือง นักสังคม นักเศรษฐศาสตร ฯลฯ) ขาดอุดมการณทางสติปญญาหรือความรูเพื่อ

21

จะเสริมสรางอิทธิพลหรือภาวะครอบงํ าขบวนการแรงงานใหดํ าเนินไปในทางที่ถูกตองไดมากนอยเพยีงใด เชน วานักวิชาการทานหนึ่งเปนนักเศรษฐศาสตรแรงงานที่มีอุดมการณที่จะปฏิวติัการวาจางแรงงาน เพือ่ใหบรรลุเปาหมายในเรื่องคนงานจะไดคาจางสูงขึ้น ชั่วโมงการทํ างานสั้นลง และสภาพการทํ างานที่ดีข้ึน เชนนี้ก็อยูที่วานักเศรษฐศาสตรผูนี้จะสรางอิทธิพลใหขบวนการแรงงานตองเปลี่ยนแปลงไปตามอุดมการณของทานนี้ไดมากนอยเพียงใดเปนสํ าคัญ ศาสตราจารยเพิลแมนไดเคยกลาวไววา นักวิชาการในประเทศอุตสาหกรรมทั้งหลายมักจะประเมินอํ านาจการตอตานของพวกนายจางนายทุนตํ่ าเกินไป และก็ประเมินความตองการของพวกคนงานวาตองการแตจะใชวธิกีารเปลี่ยนแปลงอยางรุนแรงมาใชมากเกินความจริงอยูเสมอ ฉะนั้น ถา ณ ที่ใดที่มีอํ านาจการตอตานของพวกนายจางนายทุนเขมแข็งและความตองการอยางรุนแรงของพวกลูกจางคนงานมีนอยแลว ความหวังของนักวิชาการ ณ ที่นั้นก็จะตองประสบกับความลมเหลวที่คิดจะสรางอิทธิพลใหอยูเหนือขบวนการแรงงาน เพื่อจะเปลี่ยนใหอํ านาจการตอตานของพวกนายจางนายทนุลดนอยลง และเพิ่มความตองการใหพวกลูกจางคนงานนิยมใชวิธีการอยางรุนแรงมาใชใหมากขึ้น

ปจจยัขั้นมูลฐานประการที่สาม อันไดแก จิตใจของสหภาพแรงงาน หมายความวาผูนํ าและสามาชิกสหภาพแรงงานสวนใหญตองการจะปรับปรุงฐานะทางเศรษฐกิจใหบรรลุผลในระยะส้ันและบรรลุเปาหมายตามอุดมการณในระยะยาวใหได การณอยางนี้ถือวาเปนการแสดงออกซึ่งจติใจของสหภาพแรงงานอยางหนึ่ง โดยทั่วไปแลว สหภาพแรงงานจะมุงเนนในเรื่องงานเปนเบื้องตน โดยใชวธิีการตอรอง และใหแรงงานไดรับสิทธิในทรัพยสินหรือผลประโยชนตอบแทนจากการท ํางานอยางเปนธรรม ตลอดจนพยายามสรางหลักประกันวากลุมคนงานมีการควบคุมโอกาสของงานที่ท ํา (job opportunity) โดยใชวิธีการใหสหภาพแรงงานเขารวมในการวางระเบียบงาน กฎขอบังคับในการปฏิบัติงาน และการกํ าหนดตํ าแหนงหนาที่การงานใหคนงานไดมีโอกาสเลื่อนตํ าแหนง เลือ่นเงนิเดือนสูงขึ้นไปบาง นี่ก็จะเห็นไดแลววาสหภาพแรงงานก็ตองเนนในเรื่องสภาพความขาดแคลนในเรื่องตํ าแหนงหนาที่ การวางงานไวดวย เมื่อเปนเชนนี้ สหภาพแรงงานจึงไมเพียงแตจะตองตอสูกับนายจางเพื่อใหประสบผลสํ าเร็จในดานการควบคุมตํ าแหนงหนาที่การงานเทานั้น แตสหภาพแรงงานจะตองโนมแนวความคิดเห็นของพวกนักวิชาการใหมาสนับสนุนวัตถุประสงคและอุดมการณของขบวนการแรงงานใหจงไดอีกดวย จํ าเปนตองขอกลาวถึงความสํ าคัญในความคดิของศาสตราจารยเพิลแมน ในขอที่วา วัตถุประสงคข้ันตนของสหภาพแรงงานมิใชอยูที่การตอสูและขจัดฝายนายจางใหหมดไป แตอยูที่วาการแสวงหาวิธีการเพื่อพัฒนาการควบคุมตํ าแหนงหนาที่การงานใหไดตลอดไปตางหาก

22

ศาสตราจารยเพลิแมน ไดศึกษาพบวา พวกนายทุนหรือนายจางไมมีความรูสึกตอตานตอพวกแรงงานทีจ่ะเขามสีวนในการควบคุมหนาที่การงานมากนัก และมีความเห็นวาทฤษฎีแรงงานของมารกซ อธิบายเรื่องขบวนการแรงงานไวคอนขางสมบูรณดี แตเขาไมคิดวาทฤษฎีแรงงานของมารกซจะน ํามาใชกับขบวนการแรงงานในสหัฐอเมริกาไดเลย เพราะขบวนการแรงงานในสหรัฐฯตองการพัฒนามากกวาตองการการปฏิวัติ

นกัทฤษฎีแรงงานทานอื่น ๆ ในสหรัฐฯนอกจากนักทฤษฎีแรงงานที่กลาวนามและเสนอทัศนะของทานเหลานั้นมาแลวรวม 4

ทาน ปรากฏวายังมีนักเศรษฐศาสตรแรงงานในสหรัฐฯสมัยหลัง ๆ ทีน่าจะกลาวถึงโดยยนยออีกราว 2-3ทาน ทานแรกก็คือ John Mitchell ซึ่งเคยเปนรองประธานสหภาพแรงงาน The United Mine Worker เคยเปนอาจารยผูบรรยายในวิทยาลัย เคยเปนขาราชการและเคยเปนรองประธานสหภาพแรงงาน AFL ซึ่งเปนนักเศรษฐศสาตรแรงงานที่ต้ังทฤษฎีที่คุมครองการเศรษฐกิจข้ึน โดยมีทัศนะวาฐานะความเปนอยูทางเศรษฐกิจของพวกแรงงานควรไดรับการคุมครองจากสังคม ดังนัน้ มทิเชลล จึงไดชื่อวาเปนผูวางรากฐานลัทธิสหภาพแรงงานที่กอต้ังขึ้นมาเพื่อคุมครองฐานะทางเศรษฐกิจใหแกคนงานอุตสาหกรรมโดยใหสหภาพแรงงานนํ าเอาวิธีความเสมอภาคของอํ านาจในการตอรองกับฝายนายจางมาใช เขาไมเห็นดวยกับแนวความคิดเกี่ยวกับการตอสูระหวางชนชัน้ อีกทัง้ยืนยันทัศนะของเขาวาสหภาพแรงงานไมเปนปฏิปกษกับคนชั้นใดหรือกลุมใดเลย แตสหภาพแรงงานดํ าเนินการเพื่อคนงานและเพื่อผลประโยชนตอบแทนทางเศรษฐกิจของพวกคนงานทั้งหลายในสังคมทุนนิยมเทานั้น เขาเนนในเรื่องสัญญาวาจางแรงงานที่กระทํ าขึ้นในสถาบนัของตลาดแรงงาน แตไมเห็นดวยในเรื่องสวัสดิการของชนชั้น (class welfare) จึงทํ าใหเห็นวาทฤษฎขีอง มิทเชลลคลายคลึงกับทฤษฎีของเวบสอยางมาก

Carlton H. Parker เปนนกัเศรษฐศาสตรแรงงานที่ยอมรับวา ภาวะความเปนอยูของคนงานมสีภาพความเปนอยูและสภาพการทํ างานอันไมนาพึงพอใจ และเขารูสึกเศราใจที่นายจางจางเด็ก ๆ เขาไปท ํางานในโรงงาน เขาจึงมีทัศนะถึงกับวานาจะตองมีการปฏิวัติแรงงานขึ้นแลว เพราะลํ าพงัแตทฤษฎีทางจิตวิทยาอาจใชไมไดผล

หลังจากสงครามโลกครั้งที่สองเปนตนมา นับวามีนักเศรษฐศาสตรแรงงานเขียนหนังสือเกี่ยวกับแรงงานขึ้นหลายเลม แตละเลมก็มักจะใหทัศนะแตกตางกันไปในลักษณะแยงกันและสนบัสนนุกนั ดังนั้น ศาสตราจารย Arthur M. Ross และเพื่อน ๆ จงึไดใหทัศนะไววา ถาหากสหภาพแรงงานสมบรูณหรือเจริญสุดขีดแลว ก็ควรจะมีฐานะเปนสถาบันขั้นแรกทางการเมืองทํ าหนา

23

ที่เปนผูนํ ากระตุนใหมีการสนใจทางการเมืองอยางกวางขวาง ตอมาก็มีศาสตราจารย Henry Simon และศาสตราจารย Charles E. Lindblom ตางใหทัศนะไววา สหภาพแรงงานจะเปนองคการทางเศรษฐกจิที่มีอํ านาจในการผูกขาดมากที่สุด ซึ่งจํ าเปนตองไดรับการพัฒนา

ศาสตราจารย Richard A. Lester เปนผูที่ไดใหทัศนะในการพัฒนาสหภาพแรงงานที่เจริญถึงระดับสุดขีดไววา ศูนยกลางแหงอํ านาจของสหภาพแรงงานในระยะแรกควรรวมอยูที่สหภาพแรงงานแหงทองถิ่น แตเมื่อสหภาพแรงงานเจริญสุดขีดแลว ศูนยกลางแหงอํ านาจควรเปลี่ยนมารวมอยูทีส่หภาพแรงงานแหงชาติ และแลวการนัดหยุดงานก็จะเพลาลง การชวยเหลือซึ่งกันและกนัระหวางฝายนายจางและฝายคนงานจะดีข้ึน เพราะตางจะมีจุดสนใจอยูที่การเมืองเปนจุดเดียวกนั ดังนั้น เมื่อถึงขั้นนี้ สหภาพแรงงานกม็คีวามจ ําเปนที่จะตองจางผูเชี่ยวชาญและนักวิชาการไวสํ าหรบัก ําหนดนโยบาย ใหคํ าปรึกษา และติดตอขาวสารระดับสูง และติดตอกับสมาชิกไดทั่วถึงยิ่งข้ึน นัน้คอืสหภาพแรงงานกจ็ะเปนสถาบันที่มีสวนเกี่ยวของกับปญหาทางสังคมอยางกวางขวางตอไป (จ ํานง สมประสงค และประดิษฐ ชาสมบัติ, 2519., หนา 97-110)

การบริหารแรงงานและแนวคดิในเรื่องนโยบายแรงงานและการบริหารแรงงาน

แนวคิดทั่วไปองคการแรงงานระหวางประเทศไดใหความหมายของการบริหารแรงงานไววา“การบริหาร

แรงงาน หมายถงึ การดํ าเนินการในสวนที่เกี่ยวกับนโยบายแรงงานของรัฐบาล” (นคิม จันทรวิทุร, 2524 ; อางอิงจาก ILO, Labour Organization : Aspects of Its Role Organization and Operation., 1971) และนโยบาย หมายถงึ เปาหมายในการดํ าเนินการซึ่งกํ าหนดขั้นตอนและทางเลอืกในทางปฏบัิติงานเพื่อใหบรรลุเปาหมายที่วางไว ดังนั้นนโยบายแรงงานจึงเปนเครื่องชี้ใหเห็นถงึความตัง้ใจของรฐับาล รวมทั้งวิธีการที่จํ าเปนทํ าใหบรรลุเปาหมายตามที่วางไวในสวนที่เกี่ยวกับแรงงาน โดยทั่ว ๆ ไปแลวนโยบายแรงงานจะมุงถึงปญหาตาง ๆ ในสวนที่เกี่ยวกับการเตรียมคนเพือ่ท ํางาน การคุมครองในเรื่องคาจางแรงงาน การปรับปรุงสภาพการทํ างานและสภาพการดํ ารงชีวิต และการสงเสริมความสัมพันธอันดีระหวางนายจางและลูกจางเปนสํ าคัญ ในการศึกษานโยบายแรงงานหรือนโยบายสังคมอื่น ๆ กต็าม ส่ิงหนึง่ที่จะตองยอมรับก็คือ เราไมสามารถแยกปญหาเรือ่งนโยบายแรงงานออกมาพูดตางหากได จํ าเปนที่จะตองทํ าความเขาใจถึงความสัมพันธระหวางนโยบายทางสังคมและนโยบายทางเศรษฐกิจควบคูกันไปเสมอ

24

วิวัฒนาการแนวความคิดในเรื่องนโยบายแรงงานและการบริหารแรงงานมีจุดกํ าเนิดมาจากประเทศทางตะวันตกในราวศตวรรษที่ 19 ซึ่งเปนผลมาจากการปฏิวัติอุตสาหกรรมและการประทวงของประชาชนในเรื่องสภาพการทํ างานในโรงงานอุตสาหกรรมในระยะนั้น หรือกลาวอีกนัยหนึ่งวา นโยบายแรงงานและแนวคิดในเรื่องการบริหารแรงงานเปนผลพลอยไดจากการเปลี่ยนแปลงแนวโนมของนโยบายเศรษฐกิจของประเทศเขาสูภาคอุตสาหกรรม นโยบายแรงงานในระยะแรกจะมุงที่จะปรับปรุงสภาพการทํ างานและควบคุมในเรื่องคาจางและชั่วโมงทํ างานในโรงงานอุตสาหกรรม แตขอบขายการบริหารแรงงานและแนวโนมของนโยบายแรงงานในแตละประเทศมีสวนปลีกยอยที่แตกตางกันไปตามอัตราความเจริญกาวหนาทางอุตสาหกรรม และความแตกตางในภาวะเศรษฐกจิ สังคม และการเมืองของแตละประเทศ กลาวโดยสรุปไดวา ปญหาความยุงยากทางเศรษฐกจิในศตวรรษที่ 19 และ 20 และการเปลี่ยนแปลงแนวคิดในเรื่องการบริหารประเทศจากการเนนหนาที่ของรัฐในการกํ าหนดนโยบาย (policy state) มาเนนในเรื่อง รัฐสวัสดิการ (welfare state) นัน่คอื รัฐมหีนาที่จัดหาสวัสดิการสังคมเพื่อความผาสุกของประชาชน ทํ าใหเกิดการพฒันานโยบายแรงงานในประเทศตาง ๆ

สํ าหรับในประเทศกํ าลังพัฒนาโดยเฉพาะในภูมิภาคเอเชีย การเปลี่ยนแปลงนโยบายเศรษฐกิจของประเทศเขาสูภาวะอุตสาหกรรมไดเร่ิมข้ึนหลังสงครามโลกครั้งที่สอง นโยบายแรงงานในภูมิภาคเอเชียในระยะแรกมุงเนนถึงคนงานที่ทํ างานในเหมืองแร ผูทํ าการเพาะปลูกในไร และผูทีท่ ํางานในรฐัวิสาหกิจเพื่อการสาธารณูปโภคเปนหลัก ๆ ไดมีรายงานบันทึกไววากฎหมายแรงงานฉบับแรกเริ่มข้ึนที่ประเทศซีลอน ในราวป ค.ศ.1819 และในป ค.ศ 1923 ก็ไดมีการตั้งกรมแรงงานขึ้นเพื่อคุมครองคนงานชาวอินเดียที่ทํ างานไร ในมาเลเซียเริ่มมีกฎหมายแรงงานในป ค.ศ.1920 และในอนิเดียซึ่งไดเร่ิมงานดานอุตสาหกรรมมาตั้งแตสมัยยังอยูภายใตการปกครองของอังกฤษ กไ็ดมีกฎหมายควบคุมโรงงานอุตสาหกรรมขึ้นเปนครั้งในป ค.ศ. 1931

พิจารณาจากหลักฐานในอดีตจะเห็นวาในระยะกอนสงครามโลกครั้งที่สอง แนวคิดเรื่องนโยบายแรงงานพฒันาไปชามาก สวนใหญจะมุงถึงการใหการคุมครองคนงานตางชาติที่ทํ างานในสวนยาง ในการท ําเหมืองแร เมื่อมีการพัฒนาอุตสาหกรรมเพิ่มข้ึน จึงเริ่มมีการปรับปรุงและออกกฎหมายที่เกี่ยวกับการดํ าเนินงานในโรงงานอุตสาหกรรมเพื่อควบคุมเร่ืองความปลอดภัยและสภาพการทํ างานในหลายประเทศ โดยเฉพาะในประเทศที่อยูในอาณานิคมของอังกฤษและฝรั่งเศส จนกระทัง่หลงัสงครามโลกครั้งที่สอง นโยบายแรงงานจึงเริ่มพัฒนาไปอยางรวดเร็ว สาเหตุสํ าคัญอาจสรุปไดเปน 3 ประการ คือ

25

1. การตืน่ตวัและการเคลื่อนไหวทางการเมือง โดยเฉพาะการที่หลายประเทศไดอิสรภาพ ตัวอยางทีเ่หน็ไดชัดในกรณีนี้ คือ อินเดีย ซึ่งไดประกาศนโยบายแรงงานในป ค.ศ.1946 หลงัจากไดรับเอกราชจากองักฤษ อินเดียไดวางโครงการ 5 ปทางดานแรงงาน ซึ่งกํ าหนดขอบเขตนโยบายแรงงานโดยมุงใหคนงานไดรับความยุติธรรมในสังคม ในเกาหลี รัฐธรรมนูญป ค.ศ.1948 กไ็ดประกาศสิทธิพื้นฐานของลูกจางในการรวมกลุมกัน ในประเทศฟลิปปนส ก็ไดมีการออกกฎหมายทํ านองเดยีวกันนี้ข้ึนมา

2. ผลกระทบจากการขยายตัวทางอุตสาหกรรม และความเจริญอยางรวดเร็วของประเทศ กอใหเกิดปญหาที่สํ าคัญ ดังนี้

2.1 ปญหาการเอาเปรยีบลูกจางคนงาน โดยเฉพาะในเรื่องคาจาง ชั่วโมงทํ างาน สภาพการท ํางาน และเงื่อนไขอื่น ๆ ในการเขาทํ างานในโรงงานอุตสาหกรรม

2.2 การเปลี่ยนสภาพการดํ ารงชีพจากสังคมชนบทที่สงบราบรื่นและเปนอิสระเขาสูสภาพสงัคมเมอืง ซึง่ตองมีกฎเกณฑและระเบียบวินัยในการทํ างาน มีเวลาทํ างานที่แนนอนตายตัว และมีการดํ ารงชีพโดยอาศัยคาจางเปนหลัก ทํ าใหลูกจางจํ าตองปรับตัวใหเขากับสภาพแวดลอมและภาวะคาครองชีพสูงของสังคมเมือง ซึ่งเหลานี้มักจะเปนสาเหตุขอขัดแยงระหวางลูกจางและนายจางอยูเสมอ

2.2 ปญหาทางเศรษฐกิจและสังคมอื่น ๆ เชน การอพยพแรงงานเขาสูเขตอุตสาหกรรมอยางรวดเรว็ ท ําใหมีแรงงานสวนเกินเหลืออยู กอใหเกิดปญหาการวางงานปญหาการจํ ายอมรับคาจางแรงงานตํ่ ากวาผลิตภาพในการทํ างานเพื่อความอยูรอด ฯลฯ ซึ่งสิ่งเหลานี้ลวนกอใหเกิดปญหาทางสังคมแกประเทศ

3. การรับเอาแนวคิดในเรื่องรัฐสวัสดิการ ซึ่งเนนใหรัฐเขาดํ าเนินการสงเคราะหและชวยเหลือประชาชนในกรณีตาง ๆ

ดังนัน้ โดยสรปุแลวกลาวไดวานโยบายแรงงานในประเทศที่กํ าลังพัฒนาไดวิวัฒนาการมาในรูปแบบเดียวกับประเทศทางตะวันตก แตอาจมีสวนปลีกยอยที่แตกตางกันไปบางตามสภาพความแตกตางทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง ศาสนา และระดับความกาวหนาทางอุตสาหกรรม และนโยบายสวนใหญมุงที่จะแกไขปญหาซึ่งเปนผลกระทบจากการพัฒนาอุตสาหกรรม หรือปญหาที่เกิดขึ้นในเศรษฐกิจแบบมีระบบ (organized sectors) มากกวาที่จะเนนถึงผูใชแรงงานสวนใหญซึ่งอยูในเศรษฐกิจนอกระบบ (unorganized sectors) พิจารณาจากรูปแบบของนโยบายแรงงานในภูมิภาคเอเชียแลว จะเห็นไดวานโยบายโดยทั่วไปแบงไดดังตอไปนี้

3.1 นโยบายก ําลังคนและการมีงานทํ า

26

3.2 นโยบายดานการจดัฝกอบรม รวมทั้งการฝกอาชีพ และการฝกงานในโรงงานอุตสาหกรรม

3.3 นโยบายคุมครองผูใชแรงงาน ซึ่งรวมถึงกฎหมายแรงงานและการกํ าหนดมาตรฐานแรงงาน การก ําหนดคาจางขั้นตํ่ าและการควบคุมในเรื่องความปลอดภัยจากอุบัติเหตุในโรงงานอุตสาหกรรม

3.4 นโยบายดานแรงงานสัมพันธ เพื่อแกไขและหาขอยุติขอขัดแยงทางดานแรงงาน และสงเสรมิความเขาใจอันดีระหวางนายจาง ลูกจาง และรัฐบาล การสงเสริมการจัดตั้งกลุมนายจางและกลุมลูกจาง

แนวคิดใหมเรื่องการบริหารแรงงานอาจจะยังมีผูเขาใจผิดวางานบริหารแรงงานแหงชาติเปนความรับผิดชอบของกระทรวง

หรือกรมแรงงานเพยีงแหงเดียว โดยจํ ากัดความแลวจะเห็นวากระทรวงแรงงานหรือกรมแรงงาน ก็คือหนวยงานของรฐัซึง่มีหนาที่เกี่ยวของกับปญหาทางดานอุตสาหกรรมและการจางงาน ในขณะที่แนวคดิในเรือ่งการบริหารแรงงานมีความหมายกวางกวา กลาวคือ

1. การบริหารแรงงานจะครอบคลุมถึงกิจกรรมทั้งหมดของหนวยงานตาง ๆ ของรัฐที่มีสวนรวมในการวางนโยบาย การดํ าเนินนโยบาย ควบคุมและประเมินนโยบายแรงงาน

2. การบริหารแรงงานยังครอบคลุมถึงกระทรวงและหนวยงานของรัฐที่ ต้ังขึ้นตามกฎหมาย เพื่อแกปญหาแรงงาน และสถาบันที่ต้ังขึ้นเพื่อประสานงานหรือเปนที่ปรึกษาในงานที่เกี่ยวของ รวมทั้งความรวมมือจากกลุมนายจางและกลุมลูกจาง และสถาบันที่เกี่ยวของในการก ําหนดนโยบายและพัฒนานโยบายแรงงาน

นอกจากนี้ จะตองมีมาตรการเพื่อใหการประสานงานในเรื่องนโยบายแรงงานไดผลสมบูรณทีสุ่ด การหามาตรการในการประสานความรวมมือควรจะอยูในความรับผิดชอบของหนวยงานใดหนวยงานหนึง่ โดยมีคณะที่ปรึกษาซึ่งเปนตัวแทนจากกลุมนายจาง ลูกจาง และรัฐบาลรวมใหความชวยเหลือ และมีหนวยงานยอย ๆ สํ าหรบักระจายความรับผิดชอบในการบริหารงานออกไป

การบริหารแรงงานไดพัฒนาตัวเองควบคูมากับนโยบายแรงงานโดยตลอด จนกระทั่งราวตนป ค.ศ.1960 จึงเริ่มมีความสนใจเพิ่มมากขึ้นในเรื่องการพัฒนาบทบาทและโครงสรางในการบริหารแรงงาน เพื่อใหสอดคลองกับเปาหมายในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ซึ่ง

27

เนนเรือ่งการมงีานทํ าและความยุติธรรมในสังคมเปนพิเศษ ลักษณะเดนชัดของหลักการบริหารแรงงานตามแนวคิดใหม คือ

- เนนเปาหมายในการพัฒนาประเทศโดยรวม- เปนขัน้ตอนตอเนื่องกันและเปลี่ยนแปลงไปตามเวลา ตามภาวการณเปลีย่นแปลงทาง

เศรษฐกจิ สังคม และการเมืองของประเทศ เพื่อใหสนองวัตถุประสงคในการมุงแกไข- ปญหาใหม ๆ ทีเ่กดิขึน้ในสวนที่เกี่ยวของกับแรงงานและกํ าลังคน- เปนขั้นตอนในการสรางสรรคและเริ่มตนแนวคิดใหม ๆ ในเรื่องการบริหารแรงงาน- อาศัยหลักเกณฑในการบริหารงานภายในเขามาเปนตัวกํ าหนดประสิทธิภาพในการ

ท ํางานเนือ่งจากการบริหารแรงงานเปนเครื่องมือที่สํ าคัญยิ่งของรัฐบาลในการดํ าเนินนโยบายแรง

งาน จึงนับไดวารัฐบาลจํ าเปนอยางยิ่งที่จะตองเปลี่ยนแปลงบทบาทและความรับผิดชอบในดานแรงงานใหเหมาะสมกับความเจริญทางเศรษฐกิจของประเทศ หนาที่เบื้องตนของการบริหารแรงงานแหงชาติในการแกไขปญหาสังคมและคุมครองผูใชแรงงานตามกฎหมายแตเพียงอยางเดียว นบัวาแคบไปเมือ่เทยีบกับปญหาทั้งหมดที่เกี่ยวของกับแรงงานและกํ าลังคน ดังนั้น แนวคิดใหมก็คือ การบริหารแรงงานแหงชาติจํ าเปนที่จะตองมุงถึงการหาทางปองกันปญหาที่คาดวาจะเกิดขึ้น โดยการคาดคะเนเหตุการณที่อาจจะเกิดขึ้นและหามาตรการในการปองกันและแกไขที่จะสงผลไปถงึปจจยัอนัเปนสาเหตุของปญหาทางสังคมนั้น ๆ

อาจจะกลาวไดวา วิวัฒนาการแนวความคิดใหมในเรื่องการบริหารแรงงานและขอบขายงานบรหิารแรงงานของรัฐในภูมิภาคเอเชีย เปนผลสืบเนื่องมากจากการประชุมระหวางประเทศในรอบ 10 ป ทีผ่านมา ปญหาเรื่องการบริหารแรงงานกับการพัฒนาประเทศเริ่มไดรับการพิจารณาเปนครั้งแรกในป ค.ศ. 1969 (นคิม จันทรวิทุร, 2524; อางอิงจาก IOL, Report on the Asain Round on Lobour Administration and Development Planning, 1969 September 2-11. )ในการประชุมเร่ืองการบริหารแรงงานและการวางแผนพัฒนาซึ่งจัดขึ้นที่กรุงมะนิลา โดยองคการแรงงานระหวางประเทศ การประชุมคร้ังนี้ไดเนนใหเห็นถึงความสํ าคัญของแผนพัฒนาประเทศและโครงการดานแรงงานและกํ าลังคนของรัฐ ที่ประชุมเห็นพองกันวา เปาหมายสุดทายในการพัฒนาก็คือ การพัฒนาประเทศโดยสวนรวมในทุก ๆ ดาน ซึง่จํ าตองระดมมาตรการทุกชนิดเขามาใชเพื่อบรรลุเปาหมาย ทั้งมาตรการทางดานเศรษฐกิจ การคลัง สังคม สาธารณสุข การศึกษา ฯลฯ และการบริหารแรงงานก็เปนมาตรการที่สํ าคัญสวนหนึ่งที่จะชวยใหการพัฒนาประเทศบรรลุเปาหมาย

28

ที่วางไว ที่ประชุมจึงไดกํ าหนดแนวทางในการบริหารแรงงานโดยเนนเปาหมายในการพัฒนาประเทศออกไวเปน 6 ประการ คือ

- การชีใ้หเหน็ถงึปจจัยสํ าคัญทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง ที่ควรไดรับการพิจารณาในการวางแผนพัฒนาประเทศ

- การเกบ็รวบรวม วิเคราะห และเผยแพรขอมูลทางดานแรงงาน- การโยงนโยบายทางสังคมและนโยบายทางเศรษฐกิจเขาดวยกัน- การเขารวมปฏิบัติงานกับกลุมชนตาง ๆ ในสังคม- การสงเสริมใหมีความยุติธรรมและสงบราบรื่นในสังคม และ- การระดมทรัพยากรมนุษยมาใชใหเปนประโยชนมากที่สุดในการประชมุผูเชี่ยวชาญการบริหารแรงงานที่กรุงเจนีวา ในป ค.ศ. 1973 (นคิม จันทรวิ

ทุร, 2524; อางอิงจาก IOL, Role, Functions and Institutional Development of Labour Administration : A Working Paper for a Meeting of Experts on Labour Administration, 1973 October 15-26)ทีป่ระชมุไดพิจารณาถึงบทบาทและโครงสรางของการบริหารแรงงานแหงชาติ และไดใหขอคิดเห็นวา

- แนวคดิในเรื่องการบริหารแรงงานควรเปนแนวคิดอยางกวาง ๆ- การบริหารแรงงานควรครอบคลุมถึงการปฏิบัติงานของหนวยงานรัฐทุกแหงที่มีสวน

ชวยในการกํ าหนดนโยบายแรงงาน ดํ าเนินนโยบายตามที่วางไว ควบคุมและประเมินผลของนโยบาย และหนวยงานที่ใหบริการแกประชาชน

- ระบบการบริหารแรงงานจึงรวมถึงระบบการบริหารภายในกระทรวงทุกกระทรวงและหนวยงานทีเ่กีย่วของกบัปญหาแรงงาน รวมทั้งการประสานความรวมมือจากกลุมนายจางและลูกจางในสวนทีเ่กี่ยวกับการกํ าหนดและพัฒนานโยบายแรงงาน

นอกจากนี ้ทีป่ระชมุยงัไดเนนถึงบทบาทของการบริหารแรงงานแหงชาติในการกํ าหนดเปาหมายระยะยาวในเรื่องการมีงานทํ า การฝกอบรม และการจัดหางานและไดใหขอสรุปวา

1. กระทรวงแรงงานควรรับผิดชอบในการจูงใจใหหนวยงานอื่น ๆของรัฐ เชน ดานนโยบายเศรษฐกิจ การพัฒนาการเกษตรและอุตสาหกรรม ดานประชากร การศึกษา การภาษีอากร การลงทนุของรฐั ฯลฯ ใหหันมาเนนถึงเปาหมายในการสรางงานเพิ่มข้ึนเปนสํ าคัญ

2. การปรึกษาและประสานงานระหวางกระทรวงแรงงานและผูแทนจากกลุมลูกจางและกลุมนายจางอยางใกลชิด นับเปนสิ่งจํ าเปนในการวางนโยบายการจางงานใหไดผล

29

3. กระทรวงแรงงานควรสงขอมูลสํ าคัญเกี่ยวกับแรงงานและปญหาการจางงาน และมีการประเมินผลเปนระยะ ๆ เพือ่ประโยชนในการวางนโยบายจางงานระยะสั้น และมีมาตรการฉุกเฉินเพื่อใชแกปญหาการวางงาน การทํ างานตํ่ ากวาระดับ และภาวะแรงงานไมสมดุลกับความตองการในประเทศ

4. การปฏบัิติตามนโยบายจางงานระยะสั้นและระยะยาวที่วางไว รวมทั้งการประเมินผลจากการปฏิบัติตามนโยบายนั้น ๆ เปนสิง่จ ําเปนที่หลีกเลี่ยงมิไดสํ าหรับกระทรวงแรงงาน

5. การบริหารแรงงานควรจะดํ าเนินการใหสอดคลองกับนโยบายประชากรของรัฐ โดยเฉพาะในประเทศที่กํ าลังพัฒนา ซึ่งมีปญหาการขยายตัวอยางรวดเร็วของประชากร เปนปจจัยสํ าคญัตอการมงีานทํ าทั้งในปจจุบันและอนาคต รวมทั้งสภาพการดํ ารงชีพของผูใชแรงงาน

ในการประชุมคณะกรรมการที่ปรึกษาแหงภาคพื้นเอเชีย คร้ังที ่ 16 ที่กรุงกัวลาลัมเปอร ประเทศมาเลเซีย ในป ค.ศ.1974 (นคิม จันทรวิทุร, 2524; อางอิงจาก IOL, Report Advisory Committee, 1973 September 15-21) ทีป่ระชมุไดพิจารณาถึงบทบาทและประสิทธิภาพในการบริหารแรงงานในภูมิภาคเอเชีย และเห็นพองตองกันวาในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศควรจะไดมีการเนนในเรื่องความยุติธรรมในสังคม และเนนวาควรจะไดมีการกํ าหนดเปาหมายทางดานแรงงานและก ําลงัคนเขาไวเปนเปาหมายหลักของการพัฒนาประเทศ ดวยเหตุนี้ ที่ประชุมจึงไดเนนถึงบทบาทของกระทรวงแรงงานวาจะตองรวมมืออยางเต็มที่กับหนวยงานอื่น ๆ ในการวางแผนพฒันาประเทศและการดํ าเนินโครงการใหสอดคลองกับนโยบายแรงงานที่วางไว และไดชี้ใหเห็นวาหนาที่รับผิดชอบที่สํ าคัญที่สุดของกระทรวงแรงงาน คือ การระดมกํ าลังสนับสนุนจากหนวยงานตาง ๆ ของรัฐ และสถาบันเอกชนในการกํ าหนดเปาหมายดานกํ าลังคนของประเทศ และการปฏิบัติงานใหสอดคลองกับเปาหมายที่วางไว นอกจากนี้ กระทรวงแรงงานจํ าเปนตองขยายงานในหนาทีอ่อกไปสูแรงงานในชนบทและแรงงานในภาคเศรษฐกิจนอกระบบ (unorganized sectors) รวมทัง้จดัหาโครงสรางสํ าหรับแรงงานผูหญิงและเด็กดวย

ในการประชุมภาคพื้นเอเชียครั้งที่ 8 ที่กรุงโคลัมโบ ในป ค.ศ.1975 (นคิม จันทรวิทุร, 2524; อางอิงจาก IOL, Report of the Eight Asain Reginal Conference, 1975 September-October) ที่ประชุมก็ไดเนนถึงบทบาทของการบริหารแรงงานในขั้นตอนการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ โดยเฉพาะในเรื่องความยุติธรรมในสังคมดวย โดยไดเสนอแนะวากระทรวงแรงงานควรจะขยายขอบขายงานเพิ่มข้ึน โดยมุงถึง

- การแกปญหาความยากจน- การสรางงาน

30

- การแกปญหาการกระจายรายไดไมยุติธรรม- นโยบายประชากร- การวางแผนครอบครัวดังนั้น การบริหารแรงงานตามแนวคิดใหมซึ่งเนนบทบาทดานการพัฒนาประเทศ

(development functions) จงึอาจสรุปไดดังนี้

พืน้ฐานโครงสรางของประเทศในการบรหิารแรงงานแหงชาติจะตองศึกษาและทํ าความเขาใจในเรื่องพื้นฐานโครงสราง

ของประเทศใหชัดเจนและถองแท พื้นฐานโครงสรางของประเทศอาจจะแยกกวาง ๆ ไดดังนี้1. สภาวะทางเศรษฐกจิ สังคม การเมือง ศาสนา เชื้อชาติ ฯลฯ ซึ่งเปนรากฐานที่แทจริง

ของปญหาตาง ๆ ในแตละประเทศ2. แนวเนนในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ3. แนวคดิในเรื่องการบริหารแรงงานของรัฐ4. ปญหาแรงงานและปญหาอื่น ๆ ทีม่ผีลกระทบทางดานแรงงานจากพืน้ฐานโครงสรางของประเทศ จะสามารถนํ าไปกํ าหนดนโยบายในดานตาง ๆ เพื่อแก

ไขปญหาเศรษฐกิจและสังคมภายในประเทศได

การด ําเนินงานบริหารแรงงานแหงชาติการด ําเนนิงานบริหารแรงงานแหงชาติจํ าตองประกอบดวยปจจัย 3 ประการ คือ นโยบาย

ส่ือกลางและแนวทางในการดํ าเนินนโยบาย และ แรงกระตุนจากรัฐบาลและประชาชน1. นโยบายจากแผนภมูวิงจรการบริหารแรงงาน จะเห็นไดวานโยบายของแตละประเทศจะถูกกํ าหนด

โดยพื้นฐานโครงสรางของประเทศ โดยผานทางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมอันเปนสํ าคัญ นโยบายที่สํ าคัญตอการบริหารแรงงานของประเทศ ไดแก

- นโยบายเศรษฐกิจและสังคมที่มีผลกระทบทางดานแรงงาน- นโยบายแรงงานโดยเฉพาะ- การวางแผนกํ าลังคนใหสอดคลองกับแผนการศึกษา- การบริหารแรงงานภายในของรัฐ

31

จะเหน็วาการก ําหนดนโยบายในสวนที่เกี่ยวกับแรงงานและกํ าลังคนในแผนพัฒนานั้น จะตองไดรับการสนับสนุนจากหนวยงานตาง ๆ ของรัฐและเอกชน รวมทั้งจากคณะรัฐบาลดวย สถาบันตาง ๆ ทีม่สีวนส ําคัญในการกํ าหนดนโยบายและนํ าเอานโยบายไปปฏิบัติ ประกอบดวย

- หนวยงานตาง ๆ ของรัฐซึง่มหีนาที่รับผิดชอบในการพัฒนาทรัพยากรมนุษย และการน ําเอาทรพัยากรมนุษยไปใชใหเปนประโยชน เพื่อสรางความเจริญมั่งคั่งใหแกประเทศ

- หนวยงานตาง ๆ ทีเ่กีย่วของในการประสานงานดานนโยบาย การกํ าหนดนโยบายแรงงาน หรือการน ําเอานโยบายแรงงานไปปฏิบัติ โดยเฉพาะอยางยิ่งหนวยงานที่เกี่ยวของกับการวางแผนกํ าลังคนของประเทศ

- คณะทีป่รึกษาประจํ ากระทรวงหรือบริษัทเอกชน รวมทั้งคณะกรรมการไตรภาคี ซึ่งรับผิดชอบในการบริหารแรงงานหรือการวางนโยบาย

- บริษทัเอกชนที่รัฐบาลเขาไปมีสวนรวมในการดํ าเนินกิจการ- สถาบันการรวมกลุมตาง ๆ เชน สมาคมนายจาง สหภาพแรงงาน หอการคาและอุต

สาหกรรม กลุมสหกรณชาวนา หรือกลุมเจาของที่ดิน เปนตน- สมาคมอื่น ๆ ที่ต้ังขึ้นโดยความสมัครใจเพื่อศึกษาและสงเสริมนโยบายแรงงานของ

ประเทศ- มหาวทิยาลัยตาง ๆ ซึง่มกีารท ําวจิัยหรือมีการสอนในเรื่องเกี่ยวกับแรงงาน รวมทั้ง

สถาบนัวจิยัและฝกอบรมทางดานแรงงานและกํ าลังคน2. สือ่กลางและแนวทางในการดํ าเนินงานส่ือกลางทีสํ่ าคญัในการดํ าเนินงานบริหารแรงงาน คือ หนวยงานตาง ๆ ทีก่ลาวถึงขางตน

และแนวทางที่สํ าคัญในการบริหารแรงงานแหงชาติไดจากการคิดคนนโยบายและโครงสรางการบริหารแรงงานใหม ๆ แลวนํ าไปทดลองปฏิบัติโดยมุงที่จะแกไขปญหาตาง ๆ ในสวนที่เกี่ยวกับแรงงานและกํ าลังคนใหไดผลตามสภาวะที่เปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมทั้งในประเทศและนอกประเทศ ถาไมมีการพัฒนาวิธีการดํ าเนินงานการบริหารแรงงานแหงชาติใหทันสมัยแลว ยอมจะเห็นไดวาระบบการบริหารแรงงานแหงชาติจะไมสนองตอบความตองการภายในประเทศนั้นไดตลอดไป ผลก็คือความขัดแยงและปญหาแรงงานภายในประเทศยิ่งทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น

3. แรงกระตุนแรงกระตุนทีสํ่ าคัญในการดํ าเนินงานบริหารแรงงานแหงชาติ คือ แนวคิดทางการเมืองใน

เร่ืองการสรางความยุติธรรมในสังคม และการสนับสนุนอยางเปดเผยจากรัฐบาลในดานงบประมาณ โครงการ กํ าลังคน และการประสานงานอยางเต็มที่ การสนับสนุนจากรัฐบาลนี้นับไดวา

32

สํ าคญัมาก เพราะจะเปนแรงผลักดันและจูงใจใหเอกชนและหนวยงานอื่น ๆ ทีเ่กีย่วของหันมาสนใจใหการรวมมือและประสานงานกันอยางเต็มที่

ผลการบริหารแรงงานข้ันตอนที่ 3 นี้ เปนผลจากการเปลี่ยนปจจัยตาง ๆ ทั้งในดานโครงสรางของประเทศ

นโยบาย โดยผานทางสื่อกลางคือสถาบันตาง ๆ ทีเ่กีย่วของในเรื่องแรงงานและกํ าลังคน มีการทดลองปฏบัิติงานโดยไดรับแรงกระตุนจากรัฐบาลมาเปนผลงานทางดานแรงงานและกํ าลังคน ซึ่งประกอบดวย

- ผลงานในการวางแผนและพัฒนานโยบายแรงงานและกํ าลังคนในสวนปลีกยอย มีกระทรวงแรงงานเปนศูนยกลาง

- ผลงานในดานวางแผนและดํ าเนินนโยบายพัฒนาทรัพยากรมนุษย อยูในความรับผิดชอบของกระทรวงแรงงาน กระทรวงศึกษาธิการ และกระทรวงสาธารณสุข เปนหลัก

- ผลงานในดานจัดหางานและการฝกอบรมเพื่อพัฒนาคุณภาพของผูใชแรงงานและเจาหนาทีดํ่ าเนนิงาน อยูในความรับผิดชอบของกระทรวงแรงงาน กระทรวงศึกษาธิการ และหนวยงานของรัฐและเอกชนทุกแหงที่มีนโยบายเพิ่มผลิตภาพของผูใชแรงงานและเจาหนาที่

- ผลงานในดานใหความคุมครองผูใชแรงงานตามกฎหมาย ซึ่งอยูในความรับผิดชอบของกระทรวงแรงงาน กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงอุตสาหกรรม เปนหลัก

- ผลงานในดานสงเสริมความสงบราบรื่นในวงการอุตสาหกรรม อยูในความรับผิดชอบของกระทรวงแรงงานและหนวยงานที่เกี่ยวของ

- ผลงานดานสวสัดิการสังคม อยูในความรับผิดชอบของหนวยงานของรัฐและเอกชนที่มนีโยบายในการใหสวสัดิการแกประชาชน เชน กระทรวงสาธารณสุข กรมประชาสงเคราะห ฯลฯ รวมทัง้กระทรวงแรงงาน

ผลกระทบตอกลุมเปาหมายข้ันตอนที่ 4 จะเปนการชี้ใหเห็นถึงผลกระทบของนโยบายแรงงาน และการดํ าเนินงาน

บริหารแรงงานที่มีตอกลุมเปาหมายตาง ๆ เชน ผลตอลูกจางและนายจางโดยทั่วไป ผลตอกลุมเปาหมายเฉพาะและผลกระทบตอประชาชนทั่ว ๆ ไป จะเห็นไดวาโครงการตาง ๆ ของรัฐจะตองเนนถึงผลตอกลุมเปาหมายกลุมหนึ่งกลุมใดอยูเสมอ เชน คนงานอุตสาหกรรม ชาวนา ลูกจางในรัฐวสิาหกจิ ฯลฯ ในขณะเดียวก็อาจมีผลกระทบในทางบวกหรือลบตอคนกลุมอ่ืนดวยเชนกัน

33

การติดตามผลการตดิตามผลนบัเปนขั้นตอนที่สํ าคัญในการประเมินผลงานบริหารแรงงานในดานตาง ๆ

เพื่อที่จะไดสรุปผลและนํ าเสนอรัฐบาลและหนวยงานที่เกี่ยวของตอไป การติดตามผลงานบริหารแรงงานในประเทศกํ าลังพัฒนาสวนใหญจะกระจัดกระจายอยูในความรับผิดชอบของหนวยงานหลายฝาย แตโดยสวนใหญแลวอาจสรุปไดวางานนี้มักจะอยูในความรับผิดชอบของหนวยงานศึกษาภาวะเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ หนวยงานที่ทํ าหนาที่วางแผนเศรษฐกิจและสังคม หรือหนวยงานและสถาบันตาง ๆ ทีท่ ําการวจิยัศกึษาในเรื่องที่เกี่ยวกับแรงงานและกํ าลังคน

ผลสะทอนกลับการตดิตามผลจะชี้ใหเห็นถึงขอดีขอเสียในการดํ าเนินงานบริหารแรงงานที่เปนอยู ซึ่งจะสง

ผลไปยังรัฐบาลและหนวยงานที่เกี่ยวของในการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงนโยบายแรงงานใหเหมาะสม คิดคนหาโครงการและวิธีการดํ าเนินงานใหม ๆ มาใช ในขณะเดียวกันก็จะสงผลสะทอนกลับใหเกดิการเปลีย่นแปลงในดานโครงสรางของประเทศดวย โดยเฉพาะในเรื่องปญหาแรงงานและแผนพฒันาประเทศ ซึง่เหลานี้จะไปกระตุนใหเกิดการเปลี่ยนแปลงในโครงสรางการบริหารแรงงานแหงชาติตอไปเร่ือย ๆ ไมส้ินสุด

จากการพจิารณาโครงสรางในการบริหารแรงงานแหงชาติในประเทศกํ าลังพัฒนา จะเห็นวาสวนใหญแลว จะมีวงจรในการบริหารแรงงาน แตอาจมีสวนปลีกยอยแตกตางกันไปบางตามความแตกตางในปจจัยพื้นฐานของแตละประเทศ ดังที่ไดกลาวไวขางตน และการประสานความรวมมอืระหวางหนวยงานตาง ๆ ทีเ่กีย่วของจะเปนพื้นฐานสํ าคัญที่ทํ าใหวงจรนี้ดํ าเนินไปเรื่อย ๆ โดยไมติดขัด

กระบวนการกํ าหนดพระราชบัญญัติ ในประเทศไทย

กระบวนการก ําหนดพระราชบัญญัติถือไดวา เปนกฎหมายระดับรองจากกฎหมายรัฐธรรมนูญ และเปนกิจกรรมที่กระทํ ารวมกันระหวางวุฒิสภากับสภาผูแทนราษฎร กิจกรรมสํ าคัญนี้กระทํ าในระหวางที่รัฐสภาเปดประชุมสมัยสามัญ หรือสมาชิกรวมกันลงชื่อขอเปดสภาสมัยวิสามัญก็ได (สมพร เฟองจันทร, 2539, หนา 102 – 105)

โดยทีก่ารเสนอรางพระราชบัญญัติเขาสูการพิจารณาของสภานั้น อาจอยูในรูปสมาชิก รัฐสภาเปนผูเสนอ หรือเสนอโดยคณะรัฐมนตรีก็ได โดยการเสนอรางพระราชบัญญัติสามารถกระทํ าได 2 ทาง คือ ประการแรก คณะรัฐมนตรีเปนผูเสนอ ประการที่สอง สมาชิกสภาผูแทนราษฎรเปนผู

34

เสนอ โดยทีพ่รรคการเมืองที่ผูเสนอสังกัดมีมติเสนอให และมีสมาชิกพรรครับรองไมนอยกวา 20 คน แตในกรณีพระราชบัญญัติเกี่ยวกับดานการเงิน จะเสนอไดก็ตอเมื่อมีคํ ารับรองของนายกรัฐมนตรีกอนเทานั้น

การพิจารณารางพระราชบัญญัติของสภาผูแทนราษฎร สภาผูแทนราษฎร จะพิจารณากฎหมายเปน 3 วาระดังนี้

1. วาระที่หนึ่ง สภาจะพิจารณาและลงมติวาจะรับหลักการ หรือไมรับหลักการรางกฎหมายนั้น

ถาไมรับหลกัการ รางกฎหมายนั้นจะตกไป ถารับหลักการก็ผานไปพิจารณาในวาระตอไป2. วาระที่สอง เปนการพิจารณาในรายละเอียด ปกติสภาจะมีมติแตงตั้งกรรมาธิการ

พจิารณาแปรญัตติจํ านวนหนึ่ง รับเอาญัตติที่บรรดาสมาชิกแปรไว มาพิจารณาแกไขปรับปรุงหรือเพิม่เตมิภายในเวลาที่กํ าหนดไว หลังจากนั้นก็ใหประธานกรรมาธิการนํ าเสนอตอสภาพิจารณาตอไป ในชวงนี้จะพิจารณาโดยเรียงมาตรา และมีการอภิปรายไดเฉพาะที่มีการแกไข หรือที่มีการสงวนค ําแปรญัตติหรือสงวนความเห็นไวเทานั้น

3. วาระทีส่าม เปนวาระลงมติวาจะเห็นชอบหรือไมเห็นชอบกับรางกฎหมายนั้นใหออกมาบังคับใชหรือไม หากเห็นชอบ ประธานสภาผูแทนราษฎรก็จะนํ ารางนั้นเสนอตอวุฒิสภาเพื่อพิจารณาตอไป

การพจิารณารางพระราชบัญญัติของวุฒิสภา รัฐสภาจะพิจารณารางพระราชบัญญัติเปน 3วาระ ดังตอไปนี้

1. วาระทีห่นึง่ วฒุสิภาจะพิจารณา รางกฎหมายฉบับนั้น หลังจากเปดโอกาสใหมีการอภิปรายพอสมควร จากนั้นก็ใหมีการลงมติวาจะเห็นชอบหรือไมกับรางที่ผานมา จากสภาผูแทนราษฎร

2. วาระที่สอง พิจารณารางพระราชบัญญัตินั้นโดยอาจตั้งกรรมาธิการเพื่อแปรญัตติ หรืออาจตัง้กรรมาธิการเต็มสภาแปรญัตติก็ได ข้ันตอนในขั้นนี้ก็เปนเชนเดียวกับสภาผูแทนราษฎร

3. วาระทีส่าม เปนการพิจารณาวาจะลงมติรับรางกฎหมายฉบับนั้นหรือไม ผลของการลงมตข้ัินนี้ มอียู 2 ทางคือ

เมื่อวุฒิสภาเห็นชอบดวยกับสภาผูแทนราษฎรโดยไมมีการแกไข ก็ถือไดวารางพระราชบัญญติันัน้ ไดรับความเห็นชอบจากวุฒิสภา ใหนายกรัฐมนตรีทูลเกลาถวาย เพื่อพระมหากษัตริยลงพระปรมาภไิธย และเมื่อไดประกาศในราชกิจจานุเบกษาใหใชบังคับเปนกฎหมาย

35

ทางที่สองกรณีวุฒิสภาไมเห็นชอบดวยกับสภาผูแทนราษฎร ในกรณีนี้ใหยับยั้งรางพระราชบญัญติันัน้ไวกอน และสงรางพระราชบัญญัตินั้นคืนไปยังสภาผูแทนราษฎร และผูแทนราษฎรจะยกรางขึน้มาเพื่อพิจารณาใหมไดก็ตอเมื่อเวลา 180 วัน ไดลวงพนไปแลว นับแตวันที่วุฒิสภาสงรางพระราชบญัญัตินั้นกลับคืนไปยังสภาผูแทนราษฎร แตถาเปนรางเกี่ยวดวยการเงิน สภาผูแทนราษฎรอาจจะพิจารณารางพระราชบัญญัตินั้นใหมก็ได และถาสภาผูแทนราษฎรลงมติยืนยันรางเดมิ ดวยคะแนนเสยีงมากกวากึ่งหนึ่งของจํ านวนสมาชิก ทั้งหมดของสภาผูแทนราษฎรแลว ใหถือวารางพระราชบญัญัติไดรับความเห็นชอบจากรัฐสภา ใหนายกรัฐมนตรีนํ าขึ้นทูลเกลาฯถวาย เพื่อพระมหากษตัริยลงพระปรมาภิไธย และเมื่อไดประกาศในราชกิจจานุเบกษาแลว ใหใชบังคับเปนกฎหมายได

กรณีที่สาม เปนกรณีที่วุฒิสภาแกไขเพิ่มเติม กลาวคือวุฒิสภาเห็นสมควรใหมีการแกไขเพิม่เตมิรางฯ และใหสงรางพระราชบัญญัตินั้นไปยังสภาผูแทนราษฎร ในกรณีนี้ใหทั้งสองสภาแตงต้ังบุคคลหรือจากบุคคลที่ไมไดเปนสมาชิกแหงสภานั้น โดยมีจํ านวนเทากัน ตามที่สภาผูแทนราษฎรก ําหนด โดยใหคณะกรรมาธิการรวมกันพิจารณารางพระราชบัญญัตินั้น แลวใหคณะกรรมาธิการเสนอรางพระราชบัญญัติตอที่ประชุมสภาทั้งสอง ถาสภาเห็นชอบดวย แสดงวารางพระราชบัญญัตินั้นไดรับความเห็นชอบของรัฐสภา ใหนายกรัฐมนตรีทูลเกลาถวายเพื่อพระมหากษัตริยลงพระปรมาภิไธย และเมื่อไดประกาศในราชกิจจานุเบกษาแลวใหใชบังคับเปนกฎหมายได

แตถาสภาใดสภาหนึ่ง ไมเหน็ชอบกับรางพระราชบัญญัติที่คณะกรรมาธิการรวมกันพจิารณา กใ็หยบัยั้งรางพระราชบัญญัตินั้นไวกอน สภาผูแทนราษฎรจะยกมาพิจารณาใหมไดตอเมือ่ 90 วนัไดลวงพนไป แตถาเปนรางพระราชบัญญัติเกี่ยวเนื่องดวยการเงิน สภาผูแทนราษฎรอาจยกรางพระราชบัญญัตินั้นขึ้นใหมไดทันที ถาสภาผูแทนราษฎรลงมติยืนยันรางเดิม หรือรางที่คณะกรรมมาธิการรวมกันพิจารณาดวยคะแนนเสียงมากกวากึ่งหนึ่งของจํ านวนสมาชิกทั้งหมดของสภาผูแทนราษฎรแลว ใหถือวารางพระราชบัญญัตินั้นไดรับความเห็นชอบของรัฐสภา ใหนายกรฐัมนตรนี ําขึน้ทูลเกลาฯ ถวาย เพื่อลงพระปรมาภิไธย และเมื่อไดประกาศในราชกิจจานุเบกษาแลวใหใชบังคับเปนกฎหมายได

กรณีที่พระมหากษัตริยไมทรงเห็นชอบดวยกับรางพระราชบัญญัติใด พระมหากษัตริยจะพระราชทางคนืรางฯมายังรัฐสภา หรือเมื่อพน 90 วัน แลวไมไดพระราชทานคืนมา รัฐสภาจะตองปรึกษาพจิารณารางพระราชบัญญัตินั้นใหม ถารัฐสภาลงมติยืนยันตามเดิม ดวยคะแนนเสียงไมนอยกวา 2 ใน 3 ของจํ านวนสมาชิกทั้งหมดของสภาแลว ใหนายกรัฐมนตรีนํ ารางพระราชบัญญัติ

36

นัน้ขึน้ทูลเกลาฯ ถวายอกีครัง้ เมื่อพระมหากษัตริยมิไดทรงลงพระปรมาภิไธยพระราชทางภายใน 30 วนัใหนายกรฐัมนตรีนํ าพระราชบัญญัตินั้นประกาศในราชกิจจานุเบกษา และใหใชบังคับเปนกฎหมายได เสมอวาพระมหากษัตริยไดทรงลงพระปรมาภิไธยแลว

บทที่ 3

วิธีดํ าเนินการศึกษาคนควา

วิธีการศึกษา

การวจิยัครั้งนี้เปนการวิจัยเชิงคุณภาพ (quantitative research) โดยใชวิธีวิเคราะห

เอกสาร และสัมภาษณเจาะลึก (in-depth interview) ดังนี้

วเิคราะหเอกสารในการวิเคราะหเอกสารจะเก็บรวบรวมขอมูล 2 ประเภท คือ1. เอกสารหลัก คือ- พระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ. 2499 มผีลบังคับใชต้ังแตวันที่ 1 มกราคม 2500 ถงึวัน

ที่ 10 ตุลาคม 2501- กฎหมายฉบับที่ 2 อยูในรูปของประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 ลงวันที่ 31 ตุลาคม

2501 โดยจอมพลสฤษฎ ธนะรัชต เปนผูลงนามในฐานะหัวหนาคณะปฏิวัติ มีผลบังคับใชต้ังแตวันที ่31 ตุลาคม 2501 ถึงวันที่ 15 เมษายน 2515 ออกมาบังคับใชแทนพระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ.2499

- กฎหมายฉบับที่ 3 อยูในรูปของประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 103 ลงวันที่ 16มนีาคม 2515 โดยจอมพลถนอม กิตติขจร เปนผูลงนามในฐานะหัวหนาคณะปฏิวัติ มีผลบังคับใชต้ังแตวนัที ่ 16 เมษายน 2515 จนถึงวันที่ 18 สิงหาคม 2541 ออกมาใชบังคับแทนประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 19 (พ.ศ. 2501)

- พระราชบัญญัติคุมครองแรงงาน พ.ศ. 2541 มผีลบังคับใชต้ังแตวันที่ 19 สิงหาคม 2541 เปนตนไป ออกมาใชบังคับแทนประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 103 ลงวันที่ 16 มีนาคม 2515

2. วเิคราะหเอกสารเอกสารรอง ไดแก งานวิจัย วิทยานิพนธ สาระนิพนธ ปญหาพิเศษ เอกสารทางวิชาการตาง ๆ ที่เกี่ยวของ

สมัภาษณเจาะลึก

38

ในการสมัภาษณเจาะลึก จะกํ าหนดผูใหขอมูลหลัก (key informant) จากกลุมบุคคล 3กลุม จํ านวน 6 ทาน คือ

- กลุมนายจาง ไดแก ผูจัดการฝายบุคคล- กลุมขาราชการของกระทรวงแรงงาน ไดแก แรงงานจังหวดั และเจาหนาที่ของ

กระทรวงแรงงาน- กลุมลูกจาง ไดแก ตัวแทนของกลุมลูกจางตาง ๆสรุปแนวคํ าถามในการสัมภาษณเจาะลึกมีดังนี้1. ความคดิเหน็และเนื้อหาสาระสํ าคัญของกฎหมายคุมครองแรงงานแตละฉบับ2. สาเหตขุองการเปลี่ยนแปลงกฎหมายคุมครองแรงงานของกฎหมายแตละฉบับ

การวิเคราะหขอมูลในการวเิคราะหขอมูลของงานวิจัยจะเปนการวิเคราะหเชิงเนื้อหา (content analyst) จาก

เนือ้หาของกฎหมายแรงงานทั้ง 4 ฉบับ ทีม่กีารแกไข เอกสารทางวิชาการ คํ าสัมภาษณ โดยพจิารณาจากวัตถุประสงคของงานวิจัย

บทที่ 4

ผลการศึกษา

จากการศกึษาขอมูลเอกสารกฎหมายคุมครองแรงงานทั้ง 4 ฉบับและจากการสัมภาษณผูใหขอมูลหลัก จากกลุมบุคคลที่เกี่ยวของทั้ง 3 กลุม คือกลุมนายจาง กลุมลูกจาง และกลุมเจาหนาที่ของของกระทรวงแรงงาน ผูศึกษาไดนํ าขอมูลมาวิเคราะหตามลํ าดับของกฎหมายคุมครองแรงงานแตละฉบับ และจากความคิดเห็นของผูใหสัมภาษณแตละกลุมตามกรอบการศึกษา โดยมีผลการศึกษาดังนี้

กฎหมายฉบับแรก พระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ. 2499

ผลการวิเคราะหเอกสารจะเห็นไดวาในระยะนั้นมีขอพิพาทระหวางคนงานกับนายจางบอยครั้ง และบางครั้งก็มี

การหยุดงานกันขึ้น ซึ่งเปนผลกระทบกระเทือนตอประโยชนสวนรวม ฉะนั้นจึงจํ าเปนตองมีกฎหมายเกี่ยวกับเร่ืองนี้ข้ึนเพื่อแกปญหา(กรมสวัสดิการและคุมครองแรงงาน, 2500, หนา 1-5)

ข อพึงสังเกตมีว าวิ ธีการร างกฎหมายฉบับนี้ เป นวิธีการที่ชอบด วยวิถีทางแห งประชาธิปไตยเพราะเปนกฎหมายฉบับแรกในประเทศ ซึ่งไดผานการพิจารณาจากผูมีสวนไดสวนเสยีทกุฝายอยางกวางขวางที่สุด และขอคิดเห็นทุกอยางก็ไดรับการพิจารณาดวยดีที่สุด

เจตนารมณในการประกาศใชพระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ. 2499 ปรากฏชัดในถอยแถลงของนายกรฐัมนตรี (ฯพณฯ จอมพล ป. พิบูลสงคราม) ซึ่งกลาวตอสภาผูแทนราษฎรในวันที่เสนอราง ทามกลางการสดับตรับฟงของคนงานซึ่งชุมนุมอยูบริเวณสภาผูแทนราษฎร และประชาชนผูรวมใจซึ่งสดับตรับฟงจากวิทยุกระจายเสียง นายกรัฐมนตรีไดกลาววา “ โดยที่ประเทศไทยไดววิฒันาการมาจนถึงบัดนี้ พาณิชยกรรม อุตสาหกรรม และธุรกิจ มีความเจริญมากขึ้น จนถึงขั้นที่จะมีการคุมครองแรงงานเพื่อประโยชนรวมกัน และการประสานงานตลอดจนความเขาใจอันดีซึ่งกันและกันระหวางนายจางกับลูกจาง และโดยที่ไดคํ านึงถึงการที่ประเทศไทยไดเขารวมเปนสมาชกิขององคการกรรมกรระหวางประเทศมาแตแรกตั้ง ซึ่งเปนการแสดงความสนใจของประเทศไทยตอการใชแรงงาน อันเปนปจจัยสํ าคัญในการเศรษฐกิจ ทั้งในดานการผลิตและบริโภค และโดยที่รัฐบาลนี้มีนโยบายสงเสริมแรงงานเพื่อประโยชนสวนรวมในอันที่จะพัฒนาเศรษฐกิจและสงเสริม

41

ความเปนธรรมแกสังคมตามครรลองแหงระบอบเสรีประชาธิปไตย จึงเห็นสมควรตรากฎหมายวางระเบยีบการใชแรงงาน หรือสภาพการทํ างาน รับรองสิทธิของลูกจางที่จะกอต้ัง และการเขารวมสหภาพแรงงาน เจรจาตอรองกับนายจาง ตลอดจนกํ าหนดวิธีแกปญหาขอขัดแยงระหวางกัน เพื่อใหเปนมาตรฐานที่จะเปนหลักประกันสวัสดิภาพอนามัย และความมั่นคงในการทํ างานประกอบอาชีพและในฐานะที่ประเทศไทยเปนสมาชิกองคการกรรมกรระหวางประเทศมาตั้งแตด้ังเดิม จึงเปนการสมควรที่จะตองออกกฎหมายวาดวยกรรมกรใหสอดคลองตามแนวทางที่องคการวางไว ”

อนึ่ง เพื่อใหกฎหมายฉบับนี้เปนประโยชนตามเจตนารมยดังกลาว และเพื่อใหการพจิารณารางกฎหมายฉบับนี้เปนไปตามวิธีการประชาธิปไตย รัฐบาลจึงไดปรึกษาหารือรวมกันทั้งฝายนายจางและลูกจางตลอดจนรับฟงมติมหาชน รวมทั้งไดอาศัยหลักการซึ่งองคการการกรรมกรระหวางประเทศไดตราไวเปนมาตรฐาน กับบรรดากฎหมายวาดวยแรงงานที่กํ าลังใชอยูในนานาอารยะประเทศประกอบการพิจาณากลั่นกรองใหเหมาะสมกับภาวะในประเทศไทยดวย ซึ่งจะเปนผลใหกจิการพาณิชยกรรม อุตสาหกรรม และธุรกิจดํ าเนินไป โดยเรียบรอยมีประสิทธิภาพ อีกทั้งนายจางและลูกจางตางมีเมตาธรรมตอกัน

การเสนอกฎหมายฉบับนี้ ถือไดวาเปนการริเร่ิมอันสํ าคัญยิ่งประการหนึ่ง ในประวัติศาสตรของประเทศไทย กลาวโดยเฉพาะเปนการแสดงใหเห็นความสนใจของรัฐบาล ในอันที่จะดูแลสงเคราะหและเสริมสรางความสมบูรณพูนสุขใหแกประชาชน อันเปนการยืนยันสิทธิของประชาชนทกุคนทีจ่ะไดรับความคุมครองจากรัฐในดานสังคมและเศรษฐกิจ ฯลฯ

อีกประการหนึ่ง การรางพระราชบัญญัติฉบับนี้ รัฐบาลไดมีนโยบายที่จะคุมครองสวัสดิภาพของกรรมกร และเพื่อความเปนธรรมในสังคมใหมากยิ่งขึ้น และการยกรางก็ไดผานการพจิารณาอยางรอบคอบจากเจาหนาที่ทุกฝาย ทั้งฝายรัฐบาล นายจาง และลูกจาง ประกอบกับไดศึกษาหลักการและกฎหมายของอารยะประเทศ พรอมทั้งอนุสัญญา และขอแนะขององคการกรรมกรระหวางประเทศมาพิจารณาในการยกรางดวย ฉะนั้น จึงนับไดวาพระราชบัญญัติฉบับนี้ นอกจากจะใหหลักประกันในสวัสดิภาพของลูกจางแลว ยังไดรับรองสิทธิแกลูกจางอันที่จะกอต้ังสหภาพแรงงานขึ้น และสนบัสนนุใหลูกจางไดกอต้ังสหภาพแรงงานขึ้น ทั้งนี้ เพื่อเปนการปองกนัการแทรกแซงของบุคลภายนอก สรปุสาระของพระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ. 2499

พระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ.2499 มลัีกษณะเปนกฎหมายเกี่ยวกับการคุมครองแรงงานและการแรงงานสัมพันธฉบับแรกของประเทศไทย มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการคุมครองแรงงานในเร่ือง วนัเวลาท ํางาน วันหยุด วันพักผอนประจํ าป คาจาง การเลิกจาง เงินคาทดแทน สวัสดิการ

42

การคุมครองการใชแรงงานหญิงและเด็ก และที่สํ าคัญก็คือไดบัญญัติถึงวิธีการระงับขอพิพาทแรงงาน อนญุาตใหมกีารจัดตั้งสหภาพแรงงานเพื่อทํ าหนาที่เจรจาตอรองกับนายจาง อนุญาตใหมีการนัดหยุดงานและปดงานงดจาง มีการจัดตั้งคณะกรรมการแรงงานสัมพันธซึ่งมีลักษณะซึ่งมีลักษณะเปนไตรภาคี ประกอบดวยผูแทนฝายนายจางและฝายลกูจางฝายละ 2 คนกับผูแทนของรัฐบาลอีก 3 คน ทํ าหนาที่พิจารณาวินิจฉัยขอพิพาทแรงงาน นับไดวาเปนกฎหมายแรงงานที่สมบูรณและมีความทันสมัยสอดคลองกับกฎหมายแรงงานของประเทศอุตสาหกรรมพอสมควร โดยเฉพาะบทบัญญัติในเรื่องการแรงงานสัมพันธ

การด ําเนนิการรางพระราชกฤษฎีกาและกฎกระทรวงตามความในพระราชบัญญัติแรงงานไดสํ าเรจ็ลงเมื่อวันที่ 25 มกราคม 2500 โดยใชเวลารางและพิจารณากวา 1 ป

บทสมัภาษณ ความคิดเห็นของกฎหมายคุมครองแรงงานแตละฉบับ

บทสัมภาษณจากเจาหนาที่กระทรวงแรงงานตอพระราชบัญญัติคุมครองแรงงานป พ.ศ. 2499

“ประเทศไทยไดกํ าหนดกฎหมายแรงงานสัมพันธข้ึนมาเปนฉบับแรกในป พ.ศ.2499 โดยตราขึน้เปนพระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ.2499 มผีลบังคบัใชเมื่อวันที่ 1 มกราคม 2500 กํ าหนดวิธีการทีจ่ะปองกนัและระงับขอพิพาทแรงงาน โดยมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการเรียกรองของลูกจาง การเจรจาระหวางนายจางกับลูกจาง การระงับขอพิพาทแรงงาน การกระทํ าอันไมเปนธรรม มีคณะกรรมการแรงงานสัมพันธเปนผูพิจารณาวินิจฉัยขอพิพาทตาง ๆ ทีไ่มสามารถตกลงกับนายจางได ประการสํ าคัญที่สุดก็คือ การที่กฎหมายฉบับนี้มีบทบัญญัติใหสิทธิแกลูกจางในการนัดหยุดงาน และตั้งสมาคมแรงงานของทางฝายลูกจางขึ้นได แตกฎหมายฉบับนี้ก็ใชไดอยูในระยะปเศษๆเทานั้น ก็ตองถูกยกเลิกไป เพราะปรากฏวามีบทบัญญัติที่ไมเหมาะสมอยูหลายประการที่ไดเปดโอกาสใหผูทีไ่มหวังดีตอประเทศไดเขามาแทรกแซง โดยการยุยงลูกจางในทางที่มิชอบ เพื่อกอใหเกดิความระสํ่ าระสายในการประกอบการตาง ๆ อันเปนภัยรายแรงแกเศรษฐกิจของประเทศ เปนเครือ่งมอืยยุงสงเสรมิใหเกิดความราวฉานระหวางนายจางกับลูกจาง ทํ าลายความเห็นใจและการประนีประนอมระหวางกัน กฎหมายแรงงานสัมพันธฉบับแรกจึงไดถูกยกเลิกไปเมื่อวันที่ 31 ตุลาคม พ.ศ.2501 ในสวนของสาเหตุการกอเกิดกฎหมายฉบับนี้นาจะมาจากปจจัย 2 ประการคือ ปจจัยภายในประเทศอันไดแก การขยายตัวทางดานเศรษฐกิจและในขณะนั้นประเทศไทยยังไมมีกฎหมายแรงงานโดยเฉพาะจึงทํ าใหผูใชแรงงานจํ านวนมากมักถูกเอารัดเอาเปรียบจากนายจางในขณะนั้น ปจจัยอีกประการคือ ปจจยัจากภายนอกนอกอันไดแกองคกรแรงงานระหวางประเทศก็มี

43

สวนสํ าคัญเพราะประเทศไทยเปนสมาชิกขององคกรแรงงานระหวางประเทศจึงเปนสิ่งที่หลีกเลี่ยงไมไดทีอ่งคกรนี้จะเขามามีอิทธิพลในการออกกฎหมายแรงงานฉบับนี้”

บทสมัภาษณจากตัวแทนนายจางตอพระราชบัญญัติคุมครองแรงงานป พ.ศ. 2499“พระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ.2499 ซึ่งเปนกฎหมายวาดวยการคุมครองแรงงานและ

กฎหมายวาดวยการแรงงานสัมพันธรวมกัน โดยไดกํ าหนดเรื่องการแรงงานสัมพันธไวในมาตรา 56 ถงึมาตรา 124 และมาตรา 132 ถึงมาตรา 152 สาระสํ าคัญของกฎหมายฉบับนี้ก็คือ กํ าหนดใหลูกจางจดัตัง้องคการของตนขึ้นเรียกวา สหภาพแรงงานและสหพันธได และใหองคการดังกลาวเปนหนวยงานพิทักษผลประโยชนของลูกจางไดโดยการรวมเจรจาตอรอง เมื่อมีขอพิพาทแรงงานเกิดข้ึนกก็ ําหนดใหคณะบุคคลซึ่งเรียกวา คณะกรรมการแรงงานสัมพันธ เปนผูพิจารณาวินิจฉัย คูกรณีอาจปดงานงดจางหรือนัดหยุดงานไดเมื่อพนกํ าหนด 20 วัน นับแตวันที่คณะกรรมการแรงงานสัมพนัธไดรับขอพิพาทแรงงานหรือเมื่อไดรับคํ าวินิจฉัยของคณะกรรมการแรงงานสัมพันธแลว แตตองแจงใหคณะกรรมการแรงงานสัมพันธและอีกฝายหนึง่ทราบเปนเวลาอยางนอย 7 วันกอนการปดงานงดจางหรอืนัดหยุดงานนั้น กฎหมายฉบับนี้มีผลบังคับใชต้ังแตวันที่ 1 มกราคม 2500 และถกูยกเลิกไปโดยประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 ในวันที่ 31 ตุลาคม 2501 สาเหตุของการกอเกิดกฎหมายแรงงานฉบับนี้สวนหนึ่งนาจะมาจากในสมัยนั้นจะมีขอพิพาทแรงงานเกิดขึ้นบอย รัฐบาลจึงเห็นความจํ าเปนที่จะตองออกกฎหมายแรงงานขึ้นมาเพื่อแกไขปญหาขอพิพาทแรงงานที่เกดิขึน้ โดยใหฝายลูกจางไดมีสิทธิมากขึ้น”

บทสมัภาษณจากตัวแทนลูกจางตอพระราชบัญญัติคุมครองแรงงานป พ.ศ. 2499“จะเห็นไดวาจากการที่ไดจัดตั้งสมาคมคนงาน และมีการรวมกลุมเปนองคกรระดับชาติ

ข้ึนนี้ในสมัยนั้น ท ําใหรัฐบาลตระหนักถงึความจ ําเปนที่จะตองมีกฎหมายแรงงานขึ้นมาโดยเฉพาะ เพื่อจัดระบบแรงงานสัมพันธในประเทศ จึงไดมีการยกรางกฎหมายแรงงาน โดยนํ าแนวคิดของกฎหมายแรงงานในตางประเทศ และอนุสัญญาองคการแรงงานระหวางประเทศมาใสไวดวย พระราชบญัญติัแรงงานผานการพิจารณาและรับรองของสภาผูแทนราษฎร เมื่อ พ.ศ.2499 โดยมีผลบังคบัใชต้ังแตวันที่ 1 มกราคม 2500 เปนตนไป

พระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ.2499 มบีทบญัญติัเปน 2 สวน สวนแรกเปนการคุมครองแรงงานโดยก ําหนดมาตรฐานขั้นตํ่ าเกี่ยวกับวันเวลาทํ างาน อัตราคาจาง สวัสดิการและเรื่องอื่น ๆ อีกสวนหนึง่เปนการแรงงานสัมพันธโดยใหสิทธิคนงานจัดตั้งสหภาพแรงงานและสหพันธแรงงาน และก ําหนดขั้นตอนในการเจรจาตอรอง”

44

บทวิเคราะห

หลงัจากที่ไดประกาศใชพระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ.2499 แลว ลูกจางคนงานไดเคลื่อนไหวจดัตัง้สหภาพแรงงานถึง 154 แหงในชวงหนึ่งปเศษ และสหภาพแรงงานไดรวมกันจัดตั้งสหพนัธแรงงานขึน้ 2 แหงคือ สหพันธเสรีแรงงานแหงประเทศไทย ซึ่งวิวัฒนาการมาจากสมาคมเสรีแหงประเทศไทย มสีมาชิก 1,500 คน และสหพันธแรงงานแหงประเทศไทย ซึ่งวิวัฒนาการมาจากสมาคมกรรมกรไทย มีสมาชิก 800 คน อยางไรก็ดี สหพันธแรงงานทั้ง 2 แหงอยูภายใตอุปถัมภของนกัการเมอืง จึงมีคนงานหัวกาวหนาใหความสนใจอยูนอย

แมวาระบบแรงงานสัมพันธในชวงนี้ไดพัฒนามาถึงขั้นประกาศใชกฎหมายแรงงานและการจัดตั้งองคกรของผูใชแรงงานขึ้นแลวก็ตาม แตเนื่องจากคนงานสวนใหญยังขาดจิตสํ านึกในการรวมตัวกันเพื่อปกปองสิทธิประโยชนของตนอยางแทจริง ทั้งยังขาดความเขาใจถึงบทบาทและความมุงหมายของสหภาพแรงงาน จึงตกเปนเครื่องมือทางการเมืองไดงาย โดยเฉพาะปญหาขอพิพาทแรงงานที่ถึงขั้นนัดหยุดงานนั้นมักมีวัตถุประสงคทางการเมืองแอบแฝง ทํ าใหประชาชนไมพอใจและรัฐบาลตองคอยจับตามองประกอบกับมีเหตุการณทางการเมืองเกิดขึ้นคือ การเลือกตั้งสมาชกิสภาผูแทนราษฎรในวันที่ 26 กุมภาพันธ 2500 เปนการเลือกตั้งที่ไมเรียบรอยเปนที่วิพากษวจิารณในหมูประชาชน ทัง้การแตงตัง้คณะรัฐมนตรีก็มีการแยงตํ าแหนงกันวุนวายในที่สุดจอมพลสฤษดิ ์ ธนะรตัน ไดเปนหัวหนาปฏิวัติยึดอํ านาจในป 2501 ซึ่งคณะปฏิวัติไดออกประกาศฉบับที ่19 ลงวันที่ 31 ตุลาคม 2501 ยกเลิกพระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ. 2499 ทํ าใหสหภาพแรงงานทีจ่ดัตัง้ขึ้นตามพระราชบัญญัติดังกลาวเปนอันสิ้นสุดลง

กฎหมายฉบับที่ 2 ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 ลงวันที่ 31 ตุลาคม พ.ศ.2501

หลกัการและเหตุผลเหตสํุ าคัญที่คณะปฏิวัติยกเลิก พระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ.2499 นัน้ ปรากฏตามคํ า

ปรารภในตอนตนประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 ดังนี้ (วชิยั โถสุวรรณจินดา, 2544, หนา 25-26)

“โดยทีพ่ระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ. 2499 มีบทบัญญัติไมเหมาะสมเปดชองทางใหเปนเครื่องมือยุยงสงเสริมใหเกิดความราวฉานระหวางนายจางและลูกจาง ทํ าลายความเห็นใจความประนีประนอมระหวางกันกับทั้งเปนโอกาสใหตัวแทนคอมมวินิสตอาศัยบทบัญญัติแหงพระราชบัญญติันี ้ เปนเครือ่งมือยุยงลูกจางในทางที่มิชอบ อันเปนกลวิธีเพื่อจุดประสงคตามแผนการ ทั้งนี้

45

ท ําใหเกิดการระสํ่ าระสายในการประกอบอุตสาหกรรม พาณิชกรรม เปนภัยรายแรงแกการดํ าเนินการทางเศรษฐกิจเพื่อความรุงเรืองของประเทศ”

การปฏวิติัไดท ําใหการเคลื่อนไหวของแรงงานหยุดชะงัก ผูนํ าแรงงานถูกคุกคามและหลายคนถูกจํ าขังโดยไมมีการนํ าฟองศาลเพื่อพิจารณา รัฐบาลใหมที่จัดตั้งขึ้นหลังการปฏิวัติไดมุงพัฒนาเศรษฐกิจโดยอาศัยการลงทุนจากตางประเทศ จึงพยายามสรางความสงบเรียบรอยดานแรงงานโดยไมยอมใหสิทธิคนงานในการจัดตั้งสหภาพแรงงานและการเจรจาตอรอง คนงานไดคาจางตํ ่า และตองทํ างานในสภาพที่เปนอันตรายตอสุขภาพโดยไมมีการปองกันที่ดีพอ ประกอบกับระยะนี้มีผูใชแรงงานอพยพจากชนบทเขาเมืองมากขึ้น โดยสืบเนื่องจากการเพิ่มจํ านวนประชากรในชนบทและราคาพืชผลอยูในระดับต่ํ า ผลของการอพยพแรงงานทํ าใหปญหาการวางงานทวีความรนุแรงขึน้ และความขัดแยงดานแรงงานก็มีมากขึ้น ดังนั้น รัฐบาลจึงไดออกพระราชบัญญัติวธิพีจิารณาและระงับขอพิพาทแรงงานเมื่อปลายป พ.ศ.2508 โดยใหใชบังคับเมื่อตนป พ.ศ.2509 พระราชบัญญัตินี้ไดกํ าหนดใหนายจางและลูกจางเจรจาตอรองกันเองเพื่อเปลี่ยนแปลงขอตกลง หรือเงือ่นไขเกีย่วกบัการจางงานได ถาเจรจากันแลวไมตกลงกันใหเสนอเรื่องตอพนักงานประนอมขอพพิาทเพือ่ไกลเกลี่ย หากไกลเกลี่ยแลวยังไมตกลงกันอีกใหต้ังผูชี้ขาดขึ้นเพื่อชี้ขาดขอ พิพาท ซึ่งคูกรณีตองปฏิบัติตามคํ าชี้ขาดนั้น

สรปุสาระสํ าคัญของประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 19 ลงวันที่ 30 ตุลาคม พ.ศ. 2501ใหยกเลิกพระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ.2499 อยางไรก็ตามบทบัญญัติสวนหนึ่งของพระ

ราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ.2499 ซึง่ไดถกูยกเลิกไปดังกลาวโดยเฉพาะอยางยิ่งเกี่ยวกับการคุมครองแรงงาน ไดน ํามาบัญญัติใหมในประกาศกระทรวงมหาดไทย รวม 5 ฉบับดวยกันคือ

1. ประกาศกระทรวงมหาดไทย เร่ือง กํ าหนดเวลาการทํ างาน วันหยุดงานของลูกจาง การใชแรงงานหญิงและเด็ก การจายคาจาง และการจัดใหมีสวัสดิการเพื่อสุขภาพอนามัยของลูกจาง ลงวันที่ 20 ธันวาคม พ.ศ.2501

2. ประกาศกระทรวงมหาดไทย เร่ือง กํ าหนดงานอันอาจเปนอันตรายตอสุขภาพอนามัยหรือรางกายของลูกจางและงานเบา ลงวันที่ 5 มกราคม พ.ศ.2502

3. ประกาศกระทรวงมหาดไทย เร่ือง การหยุดงานประจํ าสัปดาห ลงวันที่ 23 มีนาคม พ.ศ.2507

4. ประกาศกระทรวงมหาดไทย เร่ือง หลักเกณฑและวิธีการจายเงินทดแทน ลงวันที่ 20 ธนัวาคม พ.ศ.2501

46

5. ประกาศกระทรวงมหาดไทย เร่ือง โรคซึ่งเกิดขึ้นเกี่ยวกับการทํ างาน ลงวันที่ 31 ตุลาคม พ.ศ.2501

ตอมาเมื่อมีการปฏิวัติในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ.2514 คณะปฏิวัติไดเห็นชอบที่จะปรับปรุงแกไขกฎหมายแรงงานใหม จึงไดออกประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 103 ลงวันที่ 16 มีนาคม 2514ยกเลกิประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 19 และพระราชบัญญัติกํ าหนดวิธีระงับขอพิพาทแรงงาน พ.ศ.2508 และใหอํ านาจกกระทรวงมหาดไทยออกประกาศกํ าหนดการคุมครองแรงงานและในเรือ่งแรงงานสัมพันธ ซึ่งตอมาไดมีประกาศกระทรวงมหาดไทยออกบังคับใชอีกหลายฉบับ

บทสมัภาษณจากเจาหนาที่แรงงานตอประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 ลงวันที่31 ตุลาคม พ.ศ.2501

“ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 ลงวันที่ 31 ตุลาคม พ.ศ.2501 จดัเปนกฎหมายแรงงานสมัพนัธฉบับที ่ 2 ซึ่งมีเนื้อหาสาระเชนเดียวกับกฎหมายแรงงานสัมพันธฉบับแรก แตยกเวนสิทธิของลูกจางในเรื่องการจัดตั้งองคการทางดานแรงงาน (สหภาพและสหพันธแรงงาน) ซึ่งไดกํ าหนดไวในกฎหมายฉบับแรกเสีย และในเรื่องที่เกี่ยวกับขอพิพาทแรงงานนั้นก็ไดกํ าหนดใหขอพพิาทแรงงานทีเ่กิดขึ้นไปสูการวินิจฉัยชี้ขาดโดยบังคับตามที่กํ าหนดไวในขอ 4 ของประกาศคณะปฏิวติั ฉบับที่ 19 ลงวันที่ 31 ตุลาคม พ.ศ.2501 ดังนี้

…เมื่อมีขอพิพาทเกิดขึ้นระหวางนายจางกับลูกจางเกี่ยวกับการทํ างานคาจางและการงดจาง ใหพนกังานเจาหนาที่ซึ่งกระทรวงมหาดไทยแตงตั้งเปนผูมีอํ านาจพิจารณาวินิจฉัยและแจงใหคูกรณีทราบโดยเร็วที่สุด คูกรณีมีสิทธิอุทรณคํ ารองวินิจฉัยของพนักงานเจาหนาที่ตออธิบดีกรมประชาสงเคราะห ภายในสิบหาวันนับแตวันที่ไดรับคํ าวินิจฉัย ใหอธิบดีกรมประชาสงเคราะหพจิารณาวินิจฉัยอุทรณและแจงใหคูกรณีทราบโดยเร็ว คํ าวินิจฉัยของอธิบดีกรมประชาสงเคราะหเปนที่สุด...

ตอมาในป พ.ศ.2508 จึงไดมีการตราพระราชบัญญัติกํ าหนดวิธีระงับขอพิพาทแรงงาน พ.ศ.2508 ข้ึนมาใชบังคับเมื่อวันที่ 1 มีนาคม พ.ศ. 2508 ยกเลิกขอ 4 ของประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที ่19 ลงวันที่ 31 ตุลาคม พ.ศ.2501 ก ําหนดวธิกีารเรียกรองเกี่ยวกับสภาพการจาง ข้ันตอนในการเจรจาตอรองและการไกลเกลี่ยของขอพิพาทแรงงาน ใหสิทธิแกนายจางและลูกจางในการตกลงตัง้ผูชีข้าดขอพิพาทแรงงาน และมีสิทธิในการปดงานหรือนัดหยุดงานไดดวย

สวนสาเหตุการกอเกิดกฎหมายแรงงานฉบับนี้จะเห็นไดวามีการอางเรื่องลัทธิคอมมิวนิสตเขามาในการออกกฎหมายประกอบกับในสมัยนั้นมีการเคลื่อนไหวจากผูใชแรงงานจํ านวนมาก รัฐ

47

บาลตองการที่จะรักษาความสงบเรียบรอยภายในประเทศจึงออกกฎหมายออกมาในรูปแบบของประกาศคณะปฏิวัติ”

บทสมัภาษณจากตัวแทนนายจางตอประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 ลงวันที่31 ตุลาคม พ.ศ. 2501

“เมือ่มีการยกเลิกพระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ.2499 ในเดือน ตุลาคม 2501 ก็มีประกาศคณะปฏวิติัฉบับที่ 19 ออกใชบังคับแทน ซึ่งก็มีหลักการสวนใหญเหมือนกับพระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ.2499 แตขาดสภาพการบังคับ

สาเหตุของการกอเกิดประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 คือปจจัยภายในประเทศเปนหลักเพราะในขณะสภาพบานเมืองอยูในสภาพที่ไมคอยจะเรียบรอยมีการเคลื่อนไหวของกลุมแรงงานเปนจํ านวนมากและการปกครองในสมัยนั้นเปนการปกครองโดยกลุมบุคลจํ าวนวนนอยที่มีอํ านาจในการปกครองคือทหาร ระยะเวลาจากการใชพระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ.2499 ใชระยะเวลาเพียงแคประมาณ 2 ป ก็มีการออกประการคณะปฏิวัติฉบับที่ 19 เพราะรัฐบาลในขณะนั้นไมตองการใหมกีารเคลื่อนไหวในดานแรงงานและไมอนุญาตใหมากตั้งกลุมสหภาพแรงงาน”

บทสมัภาษณจากตัวแทนลูกจางตอประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 ลงวันที่ 31ตุลาคม พ.ศ. 2501

“สวนใหญเปนบทบัญญัติของกฎหมายวาดวยการคุมครองแรงงาน แตมีขอกํ าหนดเกี่ยวกบักฎหมายวาดวยการแรงงานสัมพันธ อยูในขอที่ 4 โดยกํ าหนดวา ใหนายจางหรือลูกจางที่มีขอพิพาทแรงงานแจงใหเจาหนาที่กระทรวงมหาดไทยแตงตั้งทราบ และใหเจาหนาที่ดังกลาวเปนผูพิจารณาวินิจฉัยคูกรณีอาจอุทรณคํ าวินิจฉัยตออธิบดีกรมประชาสงเคราะหได คํ าวินิจฉัยของอธบิดีกรมประชาสงเคราะหเปนที่สุด ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 ขอ 4 มีผลใชบังคับต้ังแตวนัที ่ 31 ตุลาคม 2501 และถูกยกเลิกโดยพระราชบัญญัติกํ าหนดวิธีการระงับขอพิพาทแรงงาน พ.ศ.2508 ในวันที่ 1 มีนาคม 2509

สาเหตุของการกอเกิดประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 ลงวันที่ 31 ตุลาคม พ.ศ.2501 คือปญหาความสงบเรียบรอยภายในประเทศและการเคลื่อนไหวของผูนํ าแรงงานจึงทํ าใหรัฐตองประกาศคณะปฏิวัติฉบับนี้ข้ึนมา”

48

บทวิเคราะห

แมวาจะมีกฎหมายกํ าหนดแนวทางระงับขอพิพาทขึ้นใชบังคับแลวก็ตามแต ปรากฏวา นายจางและลูกจางไมปฏิบัติตามแนวทางที่กฎหมายกํ าหนด ทํ าใหการนัดหยุดงานเกิดขึ้นเสมอ ฝายลูกจางไดพยายามเรียกรองใหรัฐบาลร้ือฟนกฎหมายวาดวยสหภาพแรงงานขึ้นใหมผูแทนของประเทศไทยที่ไปรวมประชุมองคการแรงงานระหวางประเทศหรือไปรวมประชุมสัมมนาในประเทศอ่ืน ๆ กม็กัถกูตอวาตอขานวา รัฐบาลไทยไมยอมรับสิทธิข้ันมลูฐานของประชาชนในการกอต้ังองคการของตนเอง สมาพันธแรงงานเสรีระหวางประเทศ (ICFTU) ก็ไดยื่นหนังสือประทวงรัฐบาลไทยตลอดเวลา ดังนั้น เมื่อไดมีการประกาศใชรัฐธรรมนูญป 2511 และออกพระราชบัญญัติพรรคการเมอืงในเวลาตอมา รัฐบาลจึงไดใหกระทรวงมหาดไทยพิจารณารางกฎหมายแรงงานขึ้น เพื่อเสนอตอสภาผูแทนราษฎรใชบังคับเปนกฎหมายตอไป แตรางกฎหมายนี้ตองตกไปเสียกอนที่สภาผูแทนราษฎรจะอนุมัติ เพราะไดเกิดการปฏิวัติข้ึนอีกในปลายป 2514

กฎหมายฉบับที่ 3 ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 103 ลงวันที่ 16 มีนาคม พ.ศ. 2515

หลกัการและเหตุผลปจจบัุนนีป้ระเทศไทยไดพัฒนาไปในทางอุตสาหกรรม โรงงานตาง ๆ เกดิขึ้นมาก แรงงาน

จงึเปนทรพัยากรอนัสํ าคัญของชาติ ขอพิพาทแรงงานระหวางนายจางและลูกจางไดเกิดขึ้นมากเกีย่วกบัปญหาคาจางและการทํ างาน กฎหมายแรงงานที่เปนหลักสํ าคัญและใชบังคับมาแตเดิมนัน้ ไดแกประมวลกฎหมายแพงและพาณิชยบรรพ 3 ลักษณะ 6 จางแรงงาน ซึ่งเปนเพียงพื้นฐานของสัญญาจางแรงงานและรับรองสิทธิเบื้องตนของนายจางและลูกจางตามสัญญาจางแรงงานเทานัน้ ไมอาจครอบคลุมไปถึงขอพิพาทแรงงานตาง ๆ และไมอาจใหความคุมครองแกลูกจางที่อาจจะตกอยูภายใตการบังคับบัญชาโดยไมชอบธรรมของนายจางบางรายได จงึจ ําเปนที่จะตองมีกฎหมายแรงงานอื่นๆ เพิ่มเติมข้ึนมา เพื่อใหเหมาะสมแกการใชบังคับใหเกิดความเปนธรรมแกนายจางและลกูจาง กฎหมายแรงงานไดมีการตราขึ้นมาใชบังคับแลวยกเลิกไปดวยกฎหมายฉบับใหม เปนการแกไขปรับปรุงวิวัฒนาการไปเรื่อย ๆ กฎหมายแรงงานเดิมที่เคยใชบังคับ (ประคนธพนัธุวิชาติกุล, 2525,หนา 1) ไดแก

1. พระราชบัญญัติแรงงาน พ.ศ.24992. ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 ลงวันที่ 31 ตุลาคม 25013. พระราชบัญญัติกํ าหนดวิธีระงับขอพิพาท พ.ศ.2508

49

กฎหมายทั้งสามฉบับไดถูกยกเลิกไปแลว ขณะนี้กฎหมายแรงงานที่สํ าคัญและยังใชบังคับอยูไดแก

1. ประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย บรรพ 3 ลักษณะ 6 จางแรงงานมาตรา 575 ถึง 586

2. ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 1033. ประกาศกระทรวงมหาดไทย เร่ือง การคุมครองแรงงาน4. พระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ พ.ศ.25185. พระราชบญัญัติจัดตั้งศาลแรงงานและวิธีพิจารณาคดีแรงงาน พ.ศ.2522

วตัถปุระสงคของการใชประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 103โดยที่คณะปฏิวัติไดพิจารณาเห็นวา การใหความคุมครองแรงงานแกลูกจางและการ

กํ าหนดความสัมพันธระหวางนายจางกับลูกจาง เปนสิ่งสํ าคัญสํ าหรับการสรางสรรคความเจริญกาวหนาของประเทศ สมควรปรับปรุงสงเสริมใหสอดคลองกับการพัฒนาทั้งในดานเศรษฐกิจสังคมและการเมืองของประเทศ เพื่อใหการใชแรงงานเปนไปโดยเหมาะสมและการแกไขขอขัดแยงระหวางนายจางกับลูกจางไดเปนไปโดยวิธีปรองดองและเปนธรรมแกทุกฝาย นอกจากนี้สมควรจัดใหมีกองทุนเงินทดแทน เพื่อเปนหลักประกันแกลูกจางวาจะตองไดรับเงินทดแทนเมื่อประสบอันตรายหรือเจ็บปวยหรือถึงแกความตายเนื่องจากการทํ างาน จํ าเปนตองปรับปรุงกฎหมายวาดวยแรงงานและกฎหมายวาดวยการกํ าหนดวิธีระงับขอพิพาทแรงงานเสียใหม ตอมาในป พ.ศ.2515 คณะปฏิวัติโดยจอมพลถนอม กิตติขจร ไดตราประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 103 ลงวันที่ 16 มนีาคม พ.ศ.2515 ข้ึนมาใชแทนประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 ลงวันที่ 31 ตุลาคม พ.ศ.2501 และพระราชบัญญัติกํ าหนดวิธีการระงับขอพิพาท พ.ศ.2508 โดยใหอํ านาจกระทรวงมหาดไทยในการกํ าหนดการแรงงานสัมพันธตามที่กํ าหนดไวในขอ 4 และขอ11 ดังนี้

ขอ 4 ใหกระทรวงมหาดไทยมีอํ านาจกํ าหนดการแรงงานสัมพันธ ดังตอไปนี้1) หลกัเกณฑและวิธีเรียกรองของนายจางเกี่ยวกับสภาพการจาง2) วธิกีารระงบัขอพพิาทแรงงานที่กระทํ าโดยพนักงานประนอมขอพิพาทแรงงาน ผูชี้ขาด

ขอพพิาทแรงงานและคณะกรรมการแรงงานสัมพันธ3) หลักเกณฑเกี่ยวกับการปดงานงดจางของนายจางและการนัดหยุดงานของลูกจาง

รวมทัง้การระงับการปดงาน งดจาง และการนัดหยุดงาน

50

4) การจัดตั้ง การดํ าเนินกิจการ และการควบคมุสมาคมนายจางและลูกจาง ตลอดจนควบคมุสมาคมนายจางหรือสมาคมลูกจาง ทั้งการเลิกสมาคม

ขอ 11 ผูใดฝาฝนหรือไมปฏิบัติตามขอกํ าหนดของกระทรวงมหาดไทย ซึ่งออกตามความในขอ 4 ตองระวางโทษจํ าคุกไมเกินสองป หรือปรับไมเกินสี่หมื่นบาท หรือทั้งจํ าทั้งปรับ

ซึ่งกระทรวงมหาดไทยไดดํ าเนินการโดยการตราประกาศกระทรวงมหาดไทยขึ้น รวม 6 ฉบับ คือ

1) ประกาศกระทรวงมหาดไทย เร่ืองการแรงงานสัมพันธ2) ประกาศกระทรวงมหาดไทย เร่ืองการเลือกตั้งผูแทนลูกจาง ตามประกาศของคณะ

ปฏิวัติ ฉบับที่ 1033) ประกาศกระทรวงมหาดไทย เร่ืองการขอจัดตั้งสมาคมนายจางหรือสมาคมลูกจาง

ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 1034) ประกาศกระทรวงมหาดไทย เร่ืองการควบคุมสมาคมนายจางหรือสมาคมลูกจาง ตาม

ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 1035) ประกาศกระทรวงมหาดไทย เร่ืองการจัดตั้งสํ านักงานทะเบียนสมาคมนายจางหรือ

สมาคมลกูจาง และการแตงตั้งนายทะเบียนจังหวัด6) ประกาศกระทรวงมหาดไทย เร่ืองการแรงงานสัมพันธ ฉบับที่ 2 วันที่ 26 สิงหาคม

พ.ศ.2517

บทสมัภาษณจากเจาหนาที่แรงงานตอประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 103“ประกาศของคณะปฏิวัติฉบับนี้ใชหลกัการสํ าคัญของราง พ.ร.บ.คุมครองแรงงาน ซึ่งราง

เสร็จในป 2512 ฉะนั้นจึงเปนแมบทของกฎหมายคุมครองแรงงาน ในขอบขายแตเพียงเรื่องคุมครอง ประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่103 วางบทบญัญติั ใหอํ านาจกระทรวงมหาดไทยกํ าหนดการคุมครองแรงงานไว 7 ประการดวยกันคือ

1. การใชแรงงานทั่วไป2. การใชแรงงานหญิง3. การใชแรงงานเด็ก4. อัตราคาจางขั้นตํ่ า การจายคาจาง คาลวงเวลา และคาจางในวันหยดุสํ าหรับลูกจาง5. การจายคาชดเชย ลูกจางในกรณีที่มีการเลิกจาง6. เร่ืองการเงินทดแทน และ

51

7. เร่ืองสวัสดิการนอกจากนีย้งัวางบทบญัญัติในเรื่องสํ าคัญตางๆ อีกเชน ใหมีการจัดตั้งกองทุนเงินทดแทน

สํ าหรบัจายเงินทดแทนแกลูกจางที่ไดรับอุบัติเหต ุหรือเจ็บปวย เนื่องจากการทํ างานตามกฎหมายนี ้ นายจางที่มีลูกจางตั้งแต 20 คนขึ้นไป ตองจายเงินสมทบเขากองทุนเงิน

ทดแทน กฎหมายไดกํ าหนดเงินสมทบแตกตางกันหลายอัตรา ตามสถานการณเสี่ยงภัยของกิจการ อาทเิชน กิจการที่อาจกอใหเกิดอุบัติเหตหุรือการเจ็บปวยในอัตราสูง การกํ าหนดเงินสมทบก็จะสูงดวย นอกจากนีก้ฎหมายกํ าหนดใหมีคณะกรรมการกองทุนเงินทดแทน ซึ่งมีอธิบดีกรมแรงงานเปนประธาน และกรรมการอื่นที่กระทรวงมหาดไทย แตงตั้งมีจํ านวนไมนอยกวา 4 คน แตไมเกิน 8 คน โดยมีผูแทนฝายนายจางและลูกจางรวมอยูดวย หนาที่สํ าคัญของคณะกรรมการนี้อยูที่ใหคํ าปรึกษาแกกระทรวงมหาดไทยในการกํ าหนดกิจการที่จะอยูในกฎหมายบังคับกองทุนเงินทดแทนและอตัราเงินสมทบที่จะตองจาย

การจดัตัง้กองทนุเงนิทดแทนนี้นับวาเปนการริเร่ิมอันสํ าคัญในดานแรงงาน จะเปนการชวยใหลูกจางที่ไดรับอุบัติเหตุจากการทํ างานไดรับเงินทดแทนถูกตองและทันเวลาโดยไมตองนํ าคดีข้ึนสูศาลดังที่เคยปรากฎมากอน กฎหมายใหอํ านาจกระทรวงมหาดไทยแตงตั้งเจาหนาที่ตรวจแรงงานเปนผูดูแลใหมีการปฏิบัติตามกฎหมาย พนักงานเจาหนาที่ดังกลาวมีฐานะเทียบไดกับเจาพนักงานตามกฎหมายอาญา ซึ่งสามารถเขาไปในสถานที่สอบถามขอเท็จจริงและมีอํ านาจเรียกบุคคลที่เกี่ยวของมาชี้แจงได

สวนสาเหตุของการกอเกิดคือประเทศไทยไดมีการพัฒนาทางดานเศรษฐกิจมีการเขาลงทุนจากตางประเทศมากขึ้นจึงมีความจํ าเปนที่ตองมีการแกไขปรับปรุงกฎหมายแรงงานเพิ่มข้ึนตามประเทศอืน่ ๆ และกฎหมายที่ใชอยูในขณะนั้นยังไมเคยไดรับการปรัปรุงแกไขเปนเวลานาน”

บทสมัภาษณจากตัวแทนฝายนายจางตอประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 103“ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 103 ซึ่งมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการแรงงานสัมพันธอยูใน

ขอ 4 และขอ 11 และกระทรวงมหาดไทยไดใชอํ านาจที่กํ าหนดไวในขอ 4 ออกบทบัญญัติ เปนรูปประกาศกระทรวงมหาดไทย เร่ืองการแรงงานสัมพันธ ซึ่งกํ าหนดวิธีการเรียกรอง การเจรจา การไกลเกลีย่ การชีข้าดขอพิพาทแรงงาน ตลอดจนการปดงานงดจางและการนัดหยุดงาน และกํ าหนดใหลูกจางตั้งองคการของตนโดยเรยีกวา “สมาคมลูกจาง” ไดประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 103 ขอ 4 และขอ11 มีผลบังคับใชต้ังแตวันที่15 เมษายน 2515 และถูกยกเลิกโดยพระราชบัญญัติแรงงานสมัพนัธ พ.ศ. 2518 ในวันที่ 28 มีนาคม 2518

52

สวนสาเหตุของการกอเกิดที่สํ าคัญคือทางดานเศรษฐกิจ มีการเขาลงทุนจากตางประเทศมากขึน้ ดานการเมืองคือรัฐบาลก็ยังตองการใหเกิดความสงบเรียบรอยภายในประเทศไทยจึงมีการแกกฎหมายบางสวนที่เปนประโยชนตอลูกจางมากขึ้น และปจจัยภายนอกจากตางประเทศก็เปนอีกปจจยัทีเ่ปนตัวกระตุนในการปรับปรุงกฎหมายทางดานการคุมครองแรงงาน”

บทสมัภาษณจากตัวแทนฝายลูกจางตอประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 103“กระทรวงมหาดไทยก็ไดออกประกาศลงวันที่ 16 เมษายน พ.ศ.2515 โดยมีประการที่

สํ าคัญคือ. ประกาศกระทรวงมหาดไทยเรื่อง การคุมครองแรงงาน มีสาระส ําคญัเปนการกํ าหนด

มาตรฐานขัน้ตํ ่าเกีย่วกับการใชแรงงานทั่วไป การใชแรงงานหญิง การใชแรงงานเด็ก การจายเงินชดเชย สวสัดิการเกี่ยวกับสุขภาพอนามัย และความปลอดภัยในการทํ างาน

. ประกาศกระทรวงมหาดไทยเรื่อง การกํ าหนดอัตราคาจางขั้นตํ่ า และอัตราคาจางขั้นต่ํ า

. ประกาศกระทรวงมหาดไทยเรื่อง กองทุนเงินทดแทน การเรียกเก็บเงินสมทบ และการจายเงินทดแทน

. ประกาศกระทรวงมหาดไทยเรื่อง การแรงงานสัมพันธวาดวยการจัดตั้งสมาคมลูกจาง สมาคมนายจาง การดํ าเนินการ และการกระทํ าอันไมเปนธรรม

สาเหตุของการกอเกิดประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 103 คือมีเสยีงเรียกรองของคนงานถึงสิทธิในการจัดตั้งสหภาพแรงงาน ประกอบกับแรงกดดันจากองคการแรงงานระหวางประเทศ และสมาพันธแรงงานเสรีระหวางประเทศไทยรวมทั้งขอเสนอของกรมแรงงานที่จะใหมีกฎหมายแรงงานเพื่อใหการคุมครองแกคนงานและใหสิทธิจัดตั้งองคการของคนงานขึ้นเอง ในที่สุดคณะปฏิวติัไดออกประกาศ ฉบับที่ 103 เมื่อวันที่ 14 มีนาคม พ.ศ.2515ใหอํ านาจกระทรวงมหาดไทยออกประกาศเรื่องการคุมครองแรงงานและการแรงงานสัมพันธ”

บทวิเคราะห

การออกประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 103 และการออกประกาศกระทรวงมหาดไทยเกี่ยวกับแรงงานนีน้บัวามีความสํ าคัญตอการพัฒนาแรงงานไทยยุคปจจุบันอยางมาก เพราะประกาศดังกลาวบางฉบับยังคงใชบังคับมาเปนเวลานาน อยางไรก็ดีในระยะแรกของการประกาศใชประกาศดังกลาวนัน้ ลูกจางยังไมแนใจวาคณะปฏิวัติเจตนาบริสุทธิ์เกีย่วกบัการพัฒนาแรงงาน และขบวน

53

การแรงงานหรอืไม และเกรงวาจะเปนกลลวงใหมีการแสดงตัวอยางเปดเผยเพื่อจับกุมในภายหลัง ซึ่งผูนํ าแรงงานบางรายไดรับประสบการณที่เลวรายในชวงที่ผานมา ทํ าใหไมคิดกลับมาตอสูอีก นอกจากนี้ นายจางสวนใหญยังไมยอมรับรูสิทธิของลูกจาง และกลั่นแกลงลูกจางที่ต่ืนตัวจัดตั้งสมาคมลูกจาง การจัดตั้งสมาคมลูกจางตามประกาศกระทรวงมหาดไทย วาดวยการแรงงานสัมพนัธจงึมเีพยีง 9 สมาคมในป 2515 โดยเปนการจัดตั้งในกิจการรถไฟฯ การไฟฟานครหลวง อุตสาหกรรมเหลก็ ผา ผลิตอาหาร นํ้ ามัน การขนสงทางเรือ ทางอากาศ

หลังจากป 2515 เปนตนมา ความตื่นตัวของลูกจางเกี่ยวกับการรวมตัวกันมีมากขึ้น ประกอบกับภาวะคาครองชีพเพิ่มสูงอยางรวดเร็ว อันเนื่องมาจากวิกฤตการณนํ้ ามัน ทํ าใหมีการเรียกรองและใชสิทธินัดหยุดงานกันมาก นอกจากนี้ในชวงปลายป 2516 ไดมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลในเหตกุารณทีเ่รียกกันวามหาวิปโยค ทํ าใหมีการจัดตั้งรัฐบาลที่เปนประชาธิปไตยขึ้น ซึ่งเปนการเอือ้อํ านวยตอการรวมกลุมของลูกจางมากขึ้น โดยมีการจัดตั้งสมาคมลูกจางขึ้น 13 สมาคม ในป 2516 และ 23 สมาคม ในป2517 รวมระยะเวลา 3 ป ที่ไดออกประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 103 เปนตนมา ไดมกีารจัดตั้งสมาคมลูกจางขึ้นรวม 45 สมาคม เปนจํ านวนสมาชิกสมาคมลูกจางกวา 20,000 คน ซึ่งสมาคมลูกจางเหลานี้ไดรวมกลุมในรูปของกลุมสมาคมลูกจางแหงประเทศไทย เพือ่กดดันรัฐบาลใหปรับคาจางขั้นตํ่ า และแกไขประกาศกระทรวงมหาดไทยเพื่อประโยชนของลูกจางมากขึ้นดวย

กฎหมายแรงงานฉบับปจจุบันพระราชบัญญัติคุมครองแรงงาน พ.ศ 2541หลกัการและเหตุผล

โดยทีป่ระกาศกระทรวงมหาดไทย เร่ือง การคุมครองแรงงาน ซึ่งออกตามความในประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 103 ลงวันที่ 16 มนีาคม 2515 ไดใชบังคับมาเปนเวลา 25 ปเศษแลวเนื้อหาบางสวนไมเหมาะสมกับสถานการณในปจจุบัน จึงสมควรที่จะไดมีการบัญญัติกฎหมายวาดวยการคุมครองแรงงานใหมโดยผานการพิจารณาจากรัฐสภาตามระบอบประชาธิปไตย

พระราชบัญญัติคุมครองแรงงาน พ.ศ.2541 มสีาระส ําคัญทั้งที่เปนหลักการใหมรวบรวมการคุมครองไวเปนหมวดหมู เพิ่มเติม ปรับปรุง และแกไขขอบกพรองจากเดิมใหเหมาะสมและสอดคลองกบัการเปลี่ยนแปลงทั้งในดานการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม อยางไรก็ตามหลักการที่ถือไดวาเปนหัวใจสํ าคัญของการใหความคุมครองแรงงานแกผูใชแรงงานก็คือ การคุมครองแรงงานตั้งแตแรกเริม่เขาทํ างาน จนกระทั่งสิ้นสุดการจาง ยังคงเปนหลักการที่ไมไดเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมแตไดเพิ่มเติมการคุมครองภายหลังออกจากงานไวดวย (กลุมนกักฎหมายแรงงาน, 2541, หนา 1)

54

พระราชบัญญัติคุมครองแรงงาน พ.ศ.2541 เปนกฎหมายคุมครองแรงงานฉบับใหมที่ใชกนัอยูในปจจุบันโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา วันที่ 20 กมุภาพันธ พ.ศ.2541 มผีลใชบังคับต้ังแตวันที่ 19 สิงหาคม 2541 ไดยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 103 ลงวันที่ 16 มีนาคม พ.ศ.2515 ท ําใหประกาศกระทรวงมหาดไทย เร่ืองการคุมครองแรงงาน ลงวันที่ 16 เมษายน พ.ศ.2515 ซึ่งเปนกฎหมายคุมครองแรงงานฉบับเดิมที่ออกโดยอาศัยอํ านาจประกาศของคณะปฏิวติัดังกลาวถูกยกเลิกไปดวย พระราชบัญญัติคุมครองแรงงาน พ.ศ. 2541 ยงัคงหลักการเดิมตามประกาศกระทรวงมหาดไทย เร่ืองการคุมครองแรงงาน ลงวันที่ 16 เมษายน พ.ศ. 2515 กลาวคือ กํ าหนดสิทธิหนาที่ของนายจางลูกจางในอันที่จะพึงปฏิบัติตอกันอยางเหมาะสมและเปนธรรมกับทั้งสองฝายและมีการไขเพิ่มเติมในบางกรณีเพื่อยกระดับมาตรฐานแรงงานใหมีคุณภาพสูงขึ้น(สํ านกัปลัดกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม , 2541, หนา 1)สรปุสาระสํ าคัญ

พระราชบัญญัติคุมครองแรงงาน พ.ศ.2541 มผีลบังคับใชต้ังแตวันที่ 19 สิงหาคม 2541 เปนตนไป ออกมาใชบังคับแทนประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 103 ลงวันที่ 16 มีนาคม 2515 เปนคร้ังแรกที่กฎหมาย

- ใหนายจางปฏบัิติตอลูกจางชายและหญิงโดยเทาเทียมกันในการจางงาน- หามนายจางเลิกจางลูกจางซึ่งเปนหญิงเพราะเหตุมีครรภ- ใหลูกจางมีสิทธิลาเพือ่ท ําหมนัและมีสิทธิลาเนื่องจากการทํ าหมัน- ใหลูกจางมสิีทธิลาเพื่อการฝกอบรมหรือพัฒนาความรูความสามารถ- ใหลูกจางซึ่งเปนเด็กมีสิทธิลาเพื่อรับการอบรม รับการฝก ฯลฯ- หามหวัหนางานกระทํ าการลวงเกินทางเพศตอลูกจางซึ่งเปนหญิงหรือเด็ก- ระบสิุทธใินการลากิจ (ลาเพื่อกิจธุระอันจํ าเปน)- ใหนายจางจายเงินทดแทนการขาดรายไดของลูกจางในกรณีที่นายจางหยุดกิจการ

เปนการชั่วคราว- ก ําหนดเงือ่นไขในการนํ าหนี้บางประเภทมาหักจากคาตอบแทนการทํ างานของลูกจาง

ใหจดัตั้งกองทุนเพื่อสงเคราะหลูกจาง

บทสัมภาษณจากตัวแทนจากเจาหนาที่แรงงานผูเกี่ยวของกับพระราชบัญญัติคุมครองแรงงานพ.ศ.2541

“กฎมายคุมครองแรงงาน พ.ศ.2541 ซึ่งเปนกฎหมายที่มีผลบังคับใชอยูในปจจุบันเปนกฎหมายทีเ่พิม่ความคุมครองแรงงานใหลูกจางมากขึ้น เชนในเรื่องคํ าจํ ากัดความของนายจาง การ

55

ก ําหนดชัว่โมงการทํ างานไมเกิน 48 ชั่วโมงตอวันและไมเกิน 48 ชั่วโมงตอสัปดาห เร่ืองการใชแรงงานหญงิ รวมทัง้อืน่ๆทีเ่ปนประโยชนตอลูกจาง แตก็มีนายจางจํ านวนมากที่ยังไมเห็นดวยกับบางประเดน็เพราะท ําใหนายจางรูสึกวาเสียเปรียบ จึงยังมีประเด็นอีกหลายประเด็นที่มีการถกเถียงกันอยูในปจจุบันสาเหตุของการกอเกิดพระราชบัญญัติคุมครองแรงงานพ.ศ. 2541 เพราะประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 103 นัน้ใชอยูเปนระยะเวลานานมากจึงมีความจํ าเปนที่จะตองมีการแกไขปรับปรุงขึ้นใหมและทางรัฐบาลตองการใหกฎหมายที่ออกมาใชในปจจุบันออกมาในรูปของพระราชบัญญัติแทนประกาศคณะปฏิวัติแตกวากฎหมายฉบับนี้จะออกมาประกาศใชไดตองผานรัฐบาลหลายสมัยมีการแกไขกันอยูหลายครั้ง”

บทสัมภาษณจากตัวแทนฝายนายนายจางผูเกี่ยวของกับพระราชบัญญัติคุมครองแรงงาน พ.ศ.2541

“เนื้อหาสาระของกฎหมายออกมาทํ าใหนายจางไดรับผลกระทบมากขึ้นเชนมีการเปลี่ยนแปลงความหมายของนายจาง นายจางบางสวนยังไมเห็นดวยในบางมาตราของกฎหมายฉบับนี้ การยกรางกฏหมายแรงงานฉบับใหมลวนอยูในสมัยที่เศรษฐกิจของประเทศกํ าลังเฟองฟูทั้งสิ้น หรืออีกนยัหนึง่คอืรางในสมัยที่นายจางเปนเศรษฐี แตบังเอิญกวาจะออกมาเปนกฎหมายบังคับใชจริง นายจางทัง้หลายก็ไดกลายเปนยาจกหรือเศรษฐีตกยากไปตาม ๆ กัน ความไมเห็นดวยหรือขอโตแยงตอกฎหมายแรงงานฉบับใหมจึงมีมาก เชน ในเรื่องคํ าจํ ากัดความของนายจาง การรับโอนกจิการแลวไมสามารถเปลี่ยนแปลงสิทธิของลูกจางที่รับโอนมา การกํ าหนดเวลาทํ างานปกติไมเกินวนัละ 8 ชัว่โมง เปนตน”

บทสัมภาษณจากตัวแทนฝายลูกจางผูเกี่ยวของกับพระราชบัญญัติคุมครองแรงงาน พ.ศ.2541

“เนือ้หาสาระเปนการใหประโยชนกับลูกจางมากขึ้น มีการคุมครองแรงงานมากขึ้น ความคิดที่จะออกกฎหมายแรงงานฉบับใหมในรูปพระราชบัญญัตินั้นมีมาหลายปแลว ดวยเหตุผลที่วากฎหมายแรงงานที่ใชอยูเดิมในรูปประกาศกระทรวงมหาดไทยซึ่งอางอิงอํ านาจของคณะปฏิวัติ อางทีไรก็ใหความรูสึกกระอักกระอวนทุกที เพราะเปนการประจานถึงประเทศในอดีตที่มีการปกครองทีไ่มถกูตองตามทํ านองคลองธรรม เพราะเปนการประจานถึงประเทศในอดีตที่มีการปกครองทีไ่มถกูตองตามทํ านองคลองธรรม ประกาศคณะปฏิวัตินั้นไมนาจะเปนที่ยอมรับในฐานะกฎหมาย เพราะเปนเพียงเจตนารมณหรือความคิดเห็นของคณะบุคคลจํ านวนไมกี่คนที่บังเอิญมีอาชีพที่มีสิทธถิอือาวธุเลยท ําใหคนอื่นๆเกรงกลัวและจํ ายอมทํ าตาม นอกจากนี้ สถานการณทางเศรษฐกิจ

56

และสงัคมของบานเมืองก็ไดเปลี่ยนแปลงไปมาก จึงนาจะถึงเวลาที่จะตองแกไขปรับปรุงกฎหมายแรงงานใหเหมาะสมยิ่งขึ้น’’

57

บทที่ 5

สรุปผลการศึกษา อภิปรายผล และขอเสนอแนะ

สรุปผลการวิจัย

กฎหมายคุมครองแรงงานเปนกฎหมายที่เกี่ยวกับการคุมครองการใชแรงงานของลูกจาง มิใหมีการใชแรงงานเกินสมควร และเพื่อขจัดความเดือดรอนของคนงานในโรงงานอุตสาหกรรม กฎหมายคุมครองแรงงานนี้เปนวิวัฒนาการของการพัฒนาอุตสาหกรรม ซึ่งมีการใชแรงงานมากในโรงงานและมีสภาพการทํ างานที่ผิดสุขลักษณะ ทํ าใหจํ าเปนตองมีการกวดขันและกํ าหนดมาตรฐานวางใหปฏิบัติ กฎหมายคุมครองแรงงานโดยทั่วไปจะกลาวถึงมาตรฐานขั้นตํ่ า กํ าหนดใหมีข้ึนในเรือ่งทีเ่กีย่วกบัเวลาท ํางาน ชั่วโมงทํ างาน เวลาพัก วันหยุด คาจาง สวัสดิการ และบทบัญญัติพเิศษสํ าหรับคุมครองการใชแรงงานหญิงและเด็ก

เนื่องจากกฎหมายคุมครองแรงงานเปนการบังคับใหกระทํ าหรือมิใหกระทํ า บทบัญญัติที่ก ําหนดไว จงึเปนเพยีงมาตรฐานขั้นตํ่ า เชน นายจางจะตองกํ าหนดระยะเวลาชั่วโมงการทํ างานมากกวาชัว่โมงทีก่ ําหนดไวไมได หรือการกํ าหนดคาจางขั้นตํ่ าก็เชนเดียวกัน นายจางจะกํ าหนดตํ่ ากวาทีก่ ําหนดไวไมไดเชนเดียวกัน แตทั้งนี้มิไดหามวาจะจายคาจางสูงกวานั้นไมได

กฎหมายคุมครองแรงงานจะมีลักษณะที่แตกตางไปจากประเทศหนึ่งกับอีกประเทศหนึ่ง แตโดยหลักการแลว กฎหมายคุมครองแรงงานเปนวิวัฒนาการมาจากสัญญาจางแรงงานซึ่งแตเดมิถอืวาเปนเรือ่งของการตอรองระหวางนายจางและลูกจาง ซึ่งผลจากการตอรองกับนายจางมักจะเปนฝายเอาเปรียบลูกจางเสมอไป กฎหมายคุมครองแรงงานบัญญัติข้ึนเพื่อคุมครองลูกจางมิใหไดรับการเอาเปรียบมากเกินไป ซึ่งในแตละประเทศจะกํ าหนดมากนอยตางกัน

ในปจจบัุนประเทศสวนมากนิยมกํ าหนดมาตรฐานเรื่องสํ าคัญ ไวในบทบัญญัติฉบับเดียวกัน เพื่อมิใหลูกจางคนงานมีมาตรฐานทํ างานตํ่ ากวานั้นแตในบางประเทศก็กํ าหนดเฉพาะอีกตางหาก สํ าหรบักจิการที่มีลักษณะพิเศษหรือมีความสํ าคัญตอสาธารณะ เชน กิจการรถไฟ ทาเรือ การคมนาคมบางประเภท

นอกจากนั้นขอบขายการคุ มครองแรงงานสํ าหรับบางประเภทก็ยังแตกตางกันอีกในประเทศทีพ่ฒันาแลว กฎหมายคุมครองแรงงานจะคุมครองผูใชแรงงานทุกประเภท รวมถึงแรงงานในวงเกษตรดวย แมวาจะเปนกฎหมายคนละฉบับก็ตาม สวนในประเทศกํ าลังพัฒนาขอบขายการ

58

ควบคมุบังคบับัญชายังอยูในวงจํ ากัด โดยเฉพาะแรงงานเกษตรและแรงงานในครอบครัวไดรับการยกเวนในเรื่องการคุมครองบางเรื่อง

เราจะเห็นไดวาสาเหตุสํ าคัญของการออกกฎหมายในขั้นตนนั้นเปนเรื่องทางศีลธรรมและมนษุยธรรมเขามาเกี่ยวของ สวนกฎหมายแรงงานที่ไดรับการปรับปรุงหรือมีบทขอกํ าหนดใหม ๆมาในระยะหลังมักจะเปนรูปแบบการใหสวัสดิการ การใหผูใชแรงงานมีหลักประกันในการทํ างาน การประกนัเรือ่งคาจาง อันเปนเหตุผลในทางเศรษฐกิจเขามาเกี่ยวของ เหตุผลในเบื้องตนที่มีเร่ือง ศีลธรรมเขามาเกี่ยวของก็เนื่องมาจาก

1. ประชาชนและรัฐบาลไมปรารถนาใหคนงานโดยเฉพาะผูใชแรงงานหญิงและเด็กถูกใชงานจนเกินไปการควบคุมดังกลาวนี้จะทํ าไดก็โดยการออกระเบียบกฎเกณฑหามมิใหกระทํ าหรือใหกระทํ าตามเงื่อนไขที่วางไวในรูปลักษณะตาง ๆ เชน การก ําหนดชัว่โมงทํ างาน การหามประเภทของงานมใิหมกีารใชแรงงานหญิงและเด็กทํ า เปนตน โดยสรุปกฎหมายแรงงานที่ตราขึ้นก็เพื่อคุมครองคนงานใหไดความเปนธรรมและเหมาะสม ไมขัดตอศีลธรรมหรือมนุษยธรรมเกินไป

2. เหตุผลตอมาก็คือปญหาทางดานเศรษฐกิจที่เขามาเกี่ยวของกับการกํ าหนดกฎหมายแรงงานขึ้นใช ผูใชแรงงานในทุกวันนี้เปนทั้งผูผลิตและผูบริโภคเขาใชแรงงานเพื่อใหไดรับผลตอบแทนทีจ่ะน ําไปซื้ออาหารและสิ่งจํ าเปนตอชีวิตของเขา การผูใชแรงงานมีรายไดดี เขาก็จะมีจิตใจดีตามไปดวย เมื่อสภาพความเปนอยูดีข้ึนก็จะเปนสิ่งที่จะชวยใหผลผลิตไดรับการซื้อหามากขึ้น ในการผลิตปจจุบันธุรกิจมีแนวโนมพิจารณาจากตลาดเปนหลัก ตลาดที่จะสามารถมีการจับจายใชสอยไดคลองตัวก็เมือ่ชมุชนนั้นมีอํ านาจซื้อสูง กลาวคือมีเงินจับจายใชสอยพอสมควร

3. กฎหมายแรงงานนอกเหนือจากการคุมครองผูใชแรงงานโดยคํ านึงถึงหลักมนุษยธรรมและการประกันความคงอยูดีทางเศรษฐกิจแลว กฎหมายแรงงานจ ําเปนตองมีข้ึนเพื่อผลประโยชนไดเสยีของชาติ เพื่อรักษาความเปนระเบียบเรียบรอยและความมีสันติสุขในทางอุตสาหกรรม ดวยเหตนุีห้ากไมมกีารก ําหนดในเรื่องบทบัญญัติทางดานแรงงาน ปลอยใหลูกจางนายจางตกลงกันเอง หากไมสามารถตกลงกันได ตางฝายก็สามารถนัดหยุดงานหรอืปดงานกันอยางเต็มที่ ก็อาจมีผลกระทบกระเทอืนตอสวนรวมได จึงจํ าเปนตองมีบทบัญญัติวางขอกํ าหนดสงเสริมและหาทางระงับเพือ่ปองกันขอพิพาทมิใหลุกลามจนเปนทีเ่สียหายได

4. กฎหมายแรงงานในปจบัุนเปนสวนหนึ่งของการพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจของชาติ ทั้งนี้สืบเนื่องแรงงานเปนปจจัยการผลิตที่สํ าคัญของชาติปจจยัการผลิตดานแรงงานนี้หากมีการนํ าไปใชประโยชนในทางที่ถูก ก็หมายถึงการที่จะตองเตรียมแรงงานใหไดรับความรูที่เหมาะสม การจัดหางาน การฝกหัดใหมีฝมือเพิ่มเติม การปองกันควบคุมมิใหอาชีพถูกตางดาวแยงไปทํ า

59

5. กฎหมายแรงงานในปจุบันเปนสวนหนึ่งเปนผลจากปจจัยในเรื่องขององคกรดานแรงงานระหวางประเทศซึ่งเปนปจจัยภายนอก ดังนั้นวิวัฒนาการของกฎหมายแรงงานที่ออกมาจึงจํ าเปนตองใหสอดคลองกับนานาอารยะประเทศ

ทั้งหมดที่กลาวมาเปนการบริหารและการดํ าเนินงานจากระดับสูงในดานการวางนโยบายจากรฐับาลเปนส ําคญัสวนหนึ่ง อันเปนหลักการพัฒนาแรงงาน อยางไรก็ตามบทบาทกฎหมายแรงงานไมใชเพียงแตจะสงเสริมเทานั้น ยังเปนการปองกันปญหาตาง ๆ ทีอ่าจเกิดขึ้น อาทเิชน ปญหาการวางงาน ปญหาการขาดแคลนแรงงานบางทองถิ่น ดวยเหตุนี้รัฐบาลจึงตรากฎหมายในรูปบทบัญญติั จงึมีหนาที่จะตองแกปญหาที่เกิดขึ้นดวย

อภิปรายผล

ประเด็นแรกจากอดีตประเทศไทยเปนประเทศหนึ่งที่มีปญหาดานแรงงานเกิดขึ้น และบางครั้งไดขยาย

วงกวางจากการขัดแยงกันในระหวางนายจางกับลูกจางมาเปนความขัดแยงตอรัฐบาล และเรียกรองใหรัฐบาลกระทํ าในสิ่งที่ตองการ จึงเห็นความจํ าเปนและสมควรที่จะไดกํ าหนดกฎหมายแรงงานสัมพันธข้ึนมาใช ถงึแมวาจะไดมีประมวลกฎหมายแพงและพาณิชยลักษณะการจางแรงงานที่ไดก ําหนดเอาไวถงึความสัมพันธระหวางนายจางกับลูกจางเกี่ยวกับการจางหรือการทํ างาน ขอตกลงเกีย่วกับสภาพการจาง ฯลฯ ข้ึนมาใชต้ังแตป พ.ศ.2467 แลวก็ตาม แตในกฎหมายฉบับนี้มิไดกํ าหนดเอาไวถึงสิทธิของลูกจางในการเรียกรองขั้นตอนในการเจรจาไกลเกลี่ยหรืออํ านาจตอรองเมื่อมขีอพพิาทแรงงานเกิดขึ้น จึงไมอาจถือไดวาเปนกฎหมายแรงงานสัมพันธ ตองตรากฎหมายแรงงานสัมพันธข้ึนมาโดยเฉพาะจนววิฒันาการมาถึงกฎหมายคุมครองแรงงานในปจจุบัน คือ พระราชบัญญัติคุมครองแรงงาน พ.ศ.2541ประเด็นที่สอง

โดยปกติกฎหมายตาง ๆ จะตองตราขึ้นโดยฝายนิติบัญญัติเปนรูปพระราชบัญญัติ แตกฎหมายคุมครองแรงงานของประเทศไทย 2 ฉบับ อยูในรูปของประกาศคณะปฏิวัติ คือประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 ลงวันที่ 31 ตุลาคม 2501 และประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 13 ลงวนัที่ 16 ตุลาคม 2515

การที่กฎหมายคุมครองแรงงานออกในรูปของประกาศของคณะปฏิวัติ โดยใหกระทรวงมหาดไทยซึง่มีดูแลในเรื่องแรงงานนั้นมีขอพิจารณาทั้งในแงที่เห็นดวยและไมเห็นดวย คือ ทัศนะของผู ที่ เห็นดวยวาการบัญญัติกฎหมายคุ มครองแรงงานในรูปแบบของประกาศกระทรวง

60

มหาดไทยมคีวามคลองตัวและรวดเร็ว เนื่องจากสามารถเปลี่ยนแปลงแกไข ยกเลิก หรือเพิ่มเติมบทบัญญัติในเรื่องการคุมครองแรงงานไดสะดวกและรวดเร็วเพราะฝายบริหารเปนผูรางประกาศกระทรวงมหาดไทยเอง ลักษณะของกฎหมายจะมีความยืดหยุ นสามารถปรับเขากับสภาพเศรษฐกจิ สังคม และการเมืองที่เปลี่ยนไป ดังนั้นฝายบริหารในฐานะผูใชกฎหมายแรงงานจึงอยูในฐานะที่จะรูวาควรออกกฎหมายคุมครองแรงงานในเรื่องใดและโดยมาตรฐานระดับใด เพื่อใหฝายบริหารออกกฎหมายได ฝายบริหารก็สามารถใชกฎหมายเปนเครื่องมือในการคุมครองแรงงานไดอยางมปีระสิทธภิาพและทันทวงที ฝายที่ไมเห็นดวยกับการบัญญัติกฎหมายคุมครองแรงงานในรูปของประกาศกระทรวงมหาดไทยเห็นวากฎหมายคุมครองแรงงานมีความสํ าคัญมากเพราะเกี่ยวของกับสภาพความเปนอยูของผูใชแรงงานดังนั้นจึงควรใหฝายนิติบัญญัติเปนตัวแทนของประชาชนไดมีสวนในการพิจารณาบัญญัติกฎหมายในเรื่องนี้ตามครรลองของระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา ฝายนี้อางตอไปอีกวา การบัญญัติกฎหมายคุมครองแรงงานในรูปของประกาศกระทรวงมหาดไทย ทํ าใหฐานะและศักดิ์ศรีของกฎหมายดอยกวาพระราชบัญญัติและทํ าใหเกิดความสบัสนในเรื่องของศักดิ์ศรีและฐานะของกฎหมายเนื่องจากประกาศของกระทรวงอื่น ๆ สวนมากแตไมไดมีฐานะเปนกฎหมายประเด็นที่สาม

ปจจยัของการวิวัฒนาการของกฎหมายคุมครองแรงงาน มีปจจัยหลายประการ คือปจจัยทางดานเศรษฐกิจ เชน มีการขยายตัวทางดานเศรษฐกิจ มีการลงทุนจากตาง

ประเทศมากขึ้นปจจัยทางดานสังคม เชน มกีารอพยพของแรงงานจากชนบทเขาสูเมืองมากขึ้น การขัด

แยงของแรงงาน การเพิ่มข้ึนของประชากร การเอาเปรียบของนายจางปจจัยทางการเมือง เชน มกีารอางถึงภัยของคอมมิวนิสตมาใชในการออกประกาศคณะป

ฎิวติั มกีารสนบัสนนุของนักการเมืองตอผูนํ าแรงงาน มีการหามการจัดตั้งสหภาพแรงงาน เปนตนปจจยัทางทางดานตางประเทศ เชน มกีารผลักดันขององคกรแรงงานระหวางประเทศ รวม

ทัง้การประเทศไทยเขาเปนสมาชิกขององคกรแรงงานระหวางประเทศดวย

ขอเสนอแนะเชิงนโยบาย

ความตื่นตัวในปญหาภาวะเศรษฐกิจและการเมืองในปจจุบัน ไดเกิดขึ้นอยางรวดเร็ว กฎหมายซึง่เปนหลกัในการอยูรวมกันโดยสันติของสังคม มักจะออกไลหลังปญหาตาง ๆ จนตามกนัไมทนั ท ําใหเกดิชองวางขึ้นเสมอ โดยเฉพาะปญหาเรื่องแรงงานซึ่งเปนปญหาใหมที่เกิดขึ้น แต

61

รูปแบบของปญหาแรงงานที่เกิดขึ้นสวนใหญมิไดปฏิบัติตามกฎหมาย และในสวนที่เปนสาระสํ าคัญ กคื็อ ทัง้บรรดานายจาง ลูกจางและผูที่เกี่ยวของ ไมรูวากฎหมายบัญญัติไวอยางไร การปฏิบัติตามตัวบทกฎหมายและเจตนารมณก็แปรเปลี่ยนไปตามใจของแตละบุคคลหรือหนวยงานนัน้ ๆ

กฎหมายคุมครองแรงงาน เปนกฎหมายที่คุมครองประโยชนของลูกจาง เปนการกํ าหนดมาตรฐานขั้นตํ่ า ถาปลอยใหมีการแสดงเจตนาของนายจางและลูกจางยกเลิกเปลี่ยนแปลงบทบัญญติัของกฎหมายไดแลว กฎหมายคุมครองแรงงานก็จะไรผลบังคับ เพราะลูกจางผูซึ่งตกอยูในฐานะเปนเบีย้ลางของนายจางตลอดมา จํ าตองตกลงตามขอเรียกรองของนายจาง มิฉะนั้น นายจางก็จะไมรับเขาทํ างาน นิติกรรมหรือขอตกลงที่เปนการขัดแยงตอบทบัญญัติของกฎหมายแรงงานตองตกเปนโมฆะ

กฎหมายคุมครองแรงงานเปนกฎหมายที่กํ าหนดขึ้นเพื่อเปนการคุมครองแรงงานของลูกจางกบันายจางโดยรัฐบาลเปนผูกํ าหนดโดยออกมาในรูปพระราชบัญญัติ ในการออกกฎหมายแตละครั้งรัฐบาลจึงจํ าเปนที่จะตองฟงความคิดเห็นของผูที่เกี่ยวของ รวมถึงศึกษาถึงผลดีและผลเสียตลอดจนผลกระทบที่แตละฝายจะไดรับโดยยึดหลักการประสานประโยชนรวมกัน ทั้ง 3 ฝาย โดยออกมาในรปูของการหารือรวมไตรภาคี คือ ฝายนายจาง ฝายลูกจาง และฝายรัฐบาล การพัฒนาของกฎหมายคุมครองแรงงานจากอดีตจนถึงปจจุบันไดมีการพัฒนาการขึ้นมาก มีการรับฟงความคิดเหน็ของแตละฝายมากขึ้น ดังนั้นหนวยงานของรัฐโดยกระทรวงแรงานและสวัสดิการสังคมควรทีจ่ะตองม ีการคํ านึงถึงการแกไขหรือปรับปรุงกฎหมายคุมครองแรงงานที่อาจจะมีการแกไขเปลี่ยนแปลงในอนาคต เพื่อมิใหเกิดปญหากฎหมายที่ไมพึงประสงคหรือไมธรรมกับฝายใดฝายหนึ่ง

ขอเสนอแนะเชิงปฏิบัติการ

โดยธรรมชาติมุมมองของฝายนายจางและลูกจางมักจะมีความแตกตางกัน ถาปลอยใหนายจางและลูกจางตกลงกันเองจึงเปนการยากที่จะยุติลง จึงจํ าเปนที่มีหนวยงานของรัฐเขามาควบคมุ และเปนตัวกลาง ปกติกฎหมายคุมครองแรงงานจะกํ าหนดการคุมครองแรงงานในระดับมาตรฐานขั้นตํ่ าตามกฎหมายแตก็ไมควรที่จะกํ าหนดใหใครถูกเอาเปรียบมากจนเกินไป ดังนั้นจึงควรทีจ่ะมคีวามรวมมือกันยอมรับฟงซึ่งกันและกันเพื่อประสานผลประโยชนรวมกัน

จากผลการวิจัยในครั้งนี้พบวา การออกกฎหมายคุมครองแรงงานแตละฉบับ ปจจัยที่มีอิทธพิล คือ ปจจยัทางดานเศรษฐกิจ ปจจัยทางดานสังคม ปจจัยทางดานการเมือง รวมทั้งอิทธิพลขององคกรแรงงานระหวางประเทศ โดยเฉพาะปจจุบันเปนสิ่งที่หลีกเลี่ยงไมไดวาประเทศไทยมีการ

62

ลงทุนจํ านวนมากจากตางประเทศ และแรงงานเปนปจจัยที่มีความสํ าคัญมากในการพัฒนาประเทศและเปนปจจัยที่สํ าคัญในการลงทุน ดังนั้นการออกกฎหมายคุมครองแรงงานจึงควรที่จะพจิารณาปจจัยเหลานี้อยางรอบคอบ

63

บรรณานุกรม

กรมสวัสดิการและคุมครองแรงงาน. (2500). ววิฒันาการแรงงาน พ.ศ. 2499. กรุงเทพฯ : หองสมุดกรมแรงงาน กระทรวงมหาดไทย.กลุมนกักฎหมายแรงงาน. (2541). พระราชบัญญัติคุมครองแรงงาน พ.ศ.2541. กรุงเทพฯ : โรงพมิพสํ านักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี.เกษมสันต วลิาวรรณ. (2525). กฎหมายแรงงานสัมพันธ. กรุงเทพฯ : โรงพมิพรุงเรืองธรรม.จ ํานง สมประสงค.,ประดิษฐ ชาสมบัติ. (2519). เศรษฐศาสตรแรงงาน. กรุงเทพฯ : ไทยวฒันาพานิช.ธรรมนิตย วชิญเนตินัย. (2523). รวมกฎหมายแรงงานและศาลยุติธรรม. กรุงเทพ : โรงพิมพ แสวงสุทธิการพิมพ.นคิม จันทรวิทุร. (2522). แรงงานและกฎหมาย. กรุงเทพฯ : โรงพมิพ ห.จ.ก. ยูไนเต็ดโปรดั๊กชั่น.นคิม จันทรวิทุร. (2524). แรงงานไทย : การเดนิทางที่ยาวนาน. กรุงเทพฯ : ไทยวฒันาพานิช.พรเพชร วชิิตชลชัย. (2523). คํ าบรรยาย กฎหมายแรงงาน. กรุงเทพฯ : โรงพมิพแสวงสุทธิ การ พิมพ.ฝายวิชาการ นิติสยาม. (2525). กฎหมายแรงงาน. กรุงเทพฯ : โรงพมิพหางหุนสวนจํ ากัด เทยีนเจริญพานิช.บริษัท ฮิวแมน เฮอริเทจ จํ ากัด. ฝายวชิาการและพัฒนาบุคลากร. (2540). กฎหมายแรงงาน และขอบังคับเกี่ยวกับการทํ างาน. กรุงเทพฯ : บริษทับริษัท ฮิวแมน เฮอริเทจ จํ ากัด .ประคนธ พันธวิชาติกุล. (2525). คํ าอธิบาย กฎหมายคุมครองแรงงาน. กรุงเทพฯ : บริษัท

รุงศิลปการพิมพ จํ ากัด.สมภพ ปราบณรงค. (2501). ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 19 . กรุงเทพฯ : หองสมุดกระทรวง แรงงานสุดาศิริ วศวงศ. (2535). คํ าบรรยาย กฎหมายแรงงานสัมพันธ. กรุงเทพฯ : โรงพิมพ แสวงสุทธิการพิมพ.สํ านกังานปลดักระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม กระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม. (2541). พระราชบัญญัติคุมครองแรงงาน พ.ศ. 2541. กรุงเทพฯ : ห.จ.ก.บางกอกบลอก.

64

วชิัย โถสุวรรณจินดา. (2544). แรงงานสัมพันธ : กญุแจแหงความรวมมือระหวางนายจางและลูกจาง. กรุงเทพฯ : สํ านักพิมพนิติธรรม.

65

ประวัติยอของผูเขียนปญหาพิเศษ

ชื่อ-สกุล นายจุรินทร มมีุงธรรมวัน เดือน ปเกิด วนัที่ 12 กรกฎาคม 2512สถานที่เกิด กรุงเทพมหานคร

ตํ าแหนงและประวัติการทํ างาน

พ.ศ 2535 – 2541 หวัหนาแผนกแรงงานสัมพันธบริษัท โตโยตา มอเตอร (ประเทศไทย) จํ ากัด

พ.ศ 2541 –2542 หวัหนาแผนกวาจางธนาคาร ฮองกง และเซี่ยงไฮ จํ ากัด

พ.ศ 2542 – ปจจุบัน ผูจดัการฝายบริหารงานทั่วไปบริษัทออโต อัลลายแอนซ (ประเทศไทย) จํ ากัด

ประวัติการศึกษาพ.ศ. 2535 รัฐศาสตรบัณฑิต

จฬุาลงกรณมหาวิทยาลัย

พ.ศ. 2544 รัฐประศาสนศาสตรมหาบัณฑิตมหาวทิยาลัยบูรพา