SZKOLENIE PPPSZKOLENIE PPPBANK GOSPODARSTWA KRAJOWEGOBANK GOSPODARSTWA KRAJOWEGO

Ekonomiczno-społeczneoraz

prawno-instytucjonalne uwarunkowania

partnerstwa publiczno-prywatnego

PPP - odpowiedź na wyzwanie cywilizacyjne

• Partnerstwo publiczno prywatne jest względnie nową formą realizacji zadań publicznych; świadome, podlegające specjalnej regulacji prawnej jego stosowanie w Europie liczy sobie niespełna 15 lat .

• Jest odpowiedzią społeczeństw (gospodarki i polityki) na wyzwania cywilizacyjne, przed którymi stają wszystkie kraje demokratyczne gospodarki rynkowej – i bogate i biedne: w jaki sposób , przy silnym ograniczeniu wielkości funduszy publicznych, zaspokoić stale rosnące oczekiwania społeczne w zakresie ilości i standardu świadczenia usług publicznych

 

PPP – odpowiedź na…… Ostatnie 20-30 lat - trzy równolegle zachodzące procesy:

• rewolucja techniczna/ innowacyjna – skutkująca radykalnymi zmianami w zakresie sposobu świadczenia także i usług publicznych i związana z tym konieczność przyspieszonej wymiany istniejącej infrastruktury wytwarzającej takie usługi. W konsekwencji –radykalny wzrost wydatków publicznych przeznaczanych na te cele.

• demokratyzacja społeczeństw rozumiana jako przechodzenie od społeczeństwa klasowego do społeczeństwa obywatelskiego – skutkująca rozszerzeniem odpowiedzialności władzy publicznej także za np. równy dostęp do zdobyczy cywilizacyjnych czy prawo do godnego życia, nie zależnie od miejsca zamieszkania (wieś, miasto, dzielnica). W konsekwencji – rozszerzanie zbioru usług publicznych o domeny dotychczas obsługiwane przez rynek( np. dostęp do Internetu ) lub o nowe obowiązki, dotychczas w ogóle lub w takiej skali nie istniejące (np. ochrona środowiska czy wzrost zrównoważony).

• zmiana doktryny ekonomicznej na akcentującą racjonalność ograniczania poziomu fiskalizmu państwa – skutkująca narastaniem luki między ilością niezbędnych wydatków na rosnący zakres usług publicznych a ilością środków finansowych w dyspozycji budżetów publicznych.

PPP –odpowiedź na…

• Najprostszą odpowiedzią na brak środków publicznych jest ograniczanie zbioru zadań władzy publicznej a więc prywatyzacja ale to oznacza odstąpienie od obowiązku odpowiedzialności państwa za poziom dostępności do tych usług poprzez urynkowienie dostępności do nich a więc złamanie umowy społecznej.

• Prywatyzacja – zakres stosowania ograniczony zarówno ze względów politycznych (przyzwolenie społeczne) jak i racjonalność ekonomiczną (ochrona środowiska, wzrost zrównoważony, budownictwo społeczne).

• PPP -prywatyzujemy działalność gospodarczą związaną ze świadczeniem usług publicznych, ale odpowiedzialność za poziom dostępności do tych usług, narzuconą przepisami prawa, pozostawmy nadal domeną władzy publicznej.

• PPP – nie jest prywatyzacją ale ją zastępuje

PPP nie jest z założenia prywatyzacją,ale ją zastępuje.

W PPP sprywatyzowany zostaje proces inwestycyjny,

eksploatacji, zarządzania projektem. Jednak poziom i jakość

świadczonych usług publicznych pozostaje nadal domeną

odpowiedzialności władzy publicznej.

PPP jest swoistą hybrydą między domeną działań władzy

publicznej, a kapitału prywatnego w dziedzinach

stanowiących (w danym kraju) zadania władzy publicznej.

Paradygmat, na którym opiera się koncepcja PPP można sformułować w następujący sposób:

• w demokratycznych krajach gospodarki rynkowej prawa i obowiązki władz publicznych i obywateli składają się na umowę społeczną. Jej gwarantem jest ogół przepisów prawnych, od konstytucji poczynając,

• władze publiczne nie są w stanie wywiązać się z przewidzianego prawem obowiązku świadczenia usług publicznych na poziomie prawnie zagwarantowanym i w standardach oczekiwanych przez obywateli,

• kapitał prywatny mógłby zastąpić władze publiczne w świadczeniu takich usług. Oznaczałoby to jednak poddanie usług publicznych działaniom praw rynkowych, z wszystkimi konsekwencjami z tego wynikającymi i w wielu przypadkach - złamanie umowy społecznej

• dla rozwiązania tego dylematu istnieje potrzeba znalezienia nowej formuły działania, która zapewni uekonomicznienie działań stricte gospodarczych, które są konieczne dla wytwarzania usług publicznych ale zagwarantuje jednocześnie cenę (dostęp do) usług oraz standard ich świadczenia na poziomie określonym umową społeczną, akceptowany społecznie

• powyższa formuła wyznacza obu stronom: władzy publicznej i podmiotowi prywatnemu zadania (obowiązki), które potrafią najlepiej realizować, dla których zostały zorganizowane. Podmiot publiczny pozostaje nadal odpowiedzialny za warunki dostępu do danej usługi oraz jej jakość. Podmiot (kapitał) prywatny – przejmuje na siebie odpowiedzialność za skuteczność i efektywność jej wytwarzania.

• Wszystkie definicje opisujące PPP bazują na opisanym paradygmacie, inaczej co prawda akcentując cechy charakterystyczne takiego przedsięwzięcia.

W poszczególnych definicjach w odmienny sposób

akcentuje się istotę PPP. • EBI – wykorzystanie kapitału i doświadczenia sektora prywatnego dla

dostarczania usług publicznych. Mniej istotny jest sposób organizacji przedsięwzięcia, forma związku,

• Standard & Poor’s – długoterminowość umowy między partnerami oraz podział ryzyk i korzyści adekwatny do umiejętności, możliwości finansowych i doświadczenia,

• Komisja Europejska – różnorodność form współpracy obu partnerów w efekcie, których następuje zwiększenie świadczenia usług publicznych,

• rząd niemiecki – zapewnienie, poprzez długoterminowe umowy zwiększenia wydajności projektów jako rezultat całościowego podejścia przy ocenie efektów projektu,

• polska ustawa o PPP – przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i podmiotem prywatnym

PPP jest odpowiedzią rynku na:

potrzebę radykalnego zwiększenia inwestycji w sferze usług publicznych (zwiększenie wolumenu usług, jakości i standardów ich świadczenia),

brak środków publicznych, które na ten cel mogą być wydatkowane,

niską efektywność inwestycji realizowanych przez władze publiczne, wysokie koszty eksploatacji, niesprawne zarządzanie,

złą opinię jaka ciąży na prywatyzacji działań dostarczających usługi publiczne.

Przyczyny coraz szerszego stosowania PPP w Europie i na świecie szczególnie silnie występują w Polsce. Wynika to z:

dużej skali zaniedbań w zakresie usług publicznych w latach realnego socjalizmu,

silnego deficytu środków publicznych, wyzwania, przed jakim stają władze publiczne w zakresie

wykorzystania środków unijnych w latach 2007–2013 (67-90 mld €) i związaną z tym koniecznością wyłożenia własnych funduszy na cele współfinansowania projektów korzystających z funduszy unijnych,

niskich umiejętności urzędników w zarządzaniu projektami inwestycyjnymi i ich eksploatacją, niezależnie od naturalnie mniejszej efektywności w tym przedmiocie wszelkich urzędników (zarządzanie środkami publicznymi versus środkami własnymi – kapitał prywatny),

upolitycznienia procesu prywatyzacji i wykorzystywania jej do bieżących gier politycznych (negatywne konotacje).

PPP- pozytywna odpowiedź• strona publiczna uzyskuje dostęp do prywatnego kapitału – co w warunkach

ogromnych potrzeb w sferze usług publicznych oraz ograniczonych zasobów władzy publicznej, umożliwia przyspieszenie nakładów na rozwój jej infrastruktury,

• PPP jest tańsze niż tradycyjna forma realizacji inwestycji; mimo wyższej ceny pozyskania kapitału przez podmiot prywatny PPP pozwala osiągnąć oszczędności rzędu 15-17% w porównaniu z tradycyjnym modelem realizacji inwestycji – lepsze zarządzanie, kryterium efektywności ekonomicznej liczone dla całego okresu życia projektu a nie odrębnie dla poszczególnych jego faz działania.

• projekty PPP są realizowane szybciej i sprawniej niż w metodzie tradycyjnej; w PPP blisko 100% inwestycji realizowane jest zgodnie z założonym harmonogramem i budżetem.

• jakość usług dostarczanych przez partnera prywatnego jest wyższa, co wynika ze zwiększonego dostępu podmiotów prywatnych do innowacyjnej wiedzy, efektów skali i doświadczeń zdobytych we wcześniejszej działalności operacyjnej o podobnym profilu,

• następuje podział ryzyk między partnera publicznego i prywatnego – każdy z partnerów odpowiada za ryzyka, z którymi sobie lepiej (taniej, wydajniej, szybciej) radzi.

PPP- korzystność, skuteczność, efektywność

Właściwości PPP takie jak:

korzystność - możliwość sprostania nowym, społecznie uzasadnionym wyzwaniom,

skuteczność - realizacja potrzeb mimo braku środków w budżetach publicznych.

efektywność - mniejsze koszty działania niż w tradycyjnej formule realizacji zadań publicznych

powodują iż PPP stało się w ostatnich latach coraz powszechniej używanym instrumentem na cały świecie.

PPP: 1997- 2007

PPP 1997

PPP 2007

Stosowanie PPP. Fazy dojrzałości w poszczególnych krajach

(Opracowanie własne na podstawie Closing the Infrastructure Gap: the Role of PPP i Deloitte 2006)

Źródło: na podstawie danych Dealogic ProjectWare i PricewaterhouseCoopers , opracowanie Bartosz Mysiorski, Uwarunkowania rozwoju PPP w Polsce, praca niepublikowana

PPP na świecie W latach 1994 – 2007 na świecie zostało zrealizowanych prawie 1200 umów PPP,

opiewających na łączną kwotę niemal 290 miliardów EURO,

W krajach, w których PPP jest szeroko stosowaną formą realizacji procesów świadczenia

usług publicznych, warunki obu wymienionych wyżej zbiorów, konieczne i dostateczne są

dotrzymywane,

Różnie ustalone są preferencje w zakresie przedmiotu PPP (np. w Hiszpanii – infrastruktura

transportowa i ostatnio szpitale, a w Niemczech – szkoły czy szpitale), ale we wszystkich

istnieje spójna, świadoma strategia wyznaczająca władzom publicznym wszystkich szczebli

preferowany (korzystny w wymiarze krajowym) kierunek działania,

We wszystkich krajach istnieją też specjalne instytucje programujące i koordynujące

rozproszone działania władz publicznych w obszarze PPP i promujące, w szerokim

rozumieniu, wybór tej właśnie formy działania.

A w Polsce? …

Różnice w podziale kompetencji (obowiązków) między tradycyjnym sposobem realizacji przedsięwzięcia a PPP można opisać następująco:

Obszar Metoda tradycyjna PPP

Przedmiot umowy dostarczenie aktywów dostarczenie usług

Zdefiniowanie zakresu i standardu świadczenia usługi

strona publiczna strona publiczna

Struktura, specyfikacja aktywów strona publiczna strona prywatna

Odpowiedzialność za funkcjonowanie przedsięwzięcia (aktywów i organizacji świadczenia usługi)

strona publiczna strona prywatna

Zarządzanie projektem, koszty eksploatacji

strona publiczna strona prywatna

Różnice w podziale kompetencji (obowiązków) między tradycyjnym sposobem realizacji przedsięwzięcia a PPP można opisać następująco:

Obszar Metoda tradycyjna PPP

Zapewnienie Środków

finansowych

strona publiczna – całość kosztów.

strona prywatna ponosi koszty procesu inwestycyjnego, eksploatacji, zarządzania. Wynagrodzenie partnera prywatnego (płacone przez stronę publiczną )zależy od rodzaju świadczenia- czy jest ono płatne i na jakim poziomie (w stosunku do poniesionych kosztów) oraz od wydajności i jakości zrealizowanego przedsięwzięcia. Koszty sektora publicznego są rozłożone na cały okres funkcjonowania przedsięwzięcia. Zwrot nakładów podmiotowi prywatnemu odbywa się z odroczeniem.

Podział ryzykwszystkie rodzaje ryzyk ponosi strona publiczna

ryzyko dzielone jest między podmiot publiczny i prywatny

Korzyści i ryzyka związane z PPP:

Korzyści Zagrożenia (ryzyka)

1. Możliwość realizacji projektów, w wyniku, których uruchamia się (poprawia poziom) świadczenia usług publicznych pomimo braku środków strony publicznej na sfinansowanie projektu. Zastąpienie kapitału publicznego kapitałem prywatnym

2. Odroczenie wydatków publicznych i rozłożenie ich na cały okres funkcjonowania projektu. Płatności (wynagrodzenie) na rzecz partnera prywatnego rozpoczęte dopiero w momencie uruchomienia świadczenia usług (po zakończeniu fazy inwestycji).

1. Wyższy koszt kapitału pozyskiwanego na rynku

2. Wysoki poziom trudności przygotowania projektów (czasochłonność) i związane z tym wyższe koszty przygotowania

3. Utrata możliwości bezpośredniego zarządzania projektem przez sektor publiczny w całym okresie życia projektu PPP, zmiana narzędzi stymulowania zachowań strony prywatnej – konieczność profesjonalnego przygotowania umowy o PPP, w tym mechanizmu wynagrodzenia.

Korzyści i ryzyka związane z PPP:Korzyści Zagrożenia (ryzyka)

3. Koncentracja na „całościowym cyklu życia” danego projektu – skuteczność i efektywność liczone nie dla poszczególnych etapów – budowy, eksploatacji, zarządzania - ale w stosunku do całości zintegrowanych kosztów przez cały okres życia projektu.

4. Definiowanie kosztów całkowitych przed podjęciem decyzji inwestycyjnej, jasno określone potrzeby budżetu publicznego w przyszłości.

5. Podział ryzyk pomiędzy partnerami publicznym i prywatnym – zgodnie z umiejętnościami i możliwościami zarządzania nimi.

6. Przypisanie ról partnerom zgodnie z ich kwalifikacjami i celami działania; partner publiczny – zapewnienie świadczenia usługi na określonym poziomie (wolumen, standard), partner prywatny – efektywne inwestowanie kapitału, skuteczne świadczenie usługi jw.

4. Długoterminowy charakter umowy i ryzyka z tym związane – w tym ryzyko polityczne.

5. Brak możliwości uniknięcia poniesienia kosztów funkcjonowania projektu (inwestycji), eksploatacji, zarządzania. Istotą PPP jest bowiem odroczenie kosztów i ich zmniejszenie.

Korzyści związane ze stosowaniem PPP: strona publiczna uzyskuje dostęp do prywatnego kapitału – co w

warunkach ogromnych potrzeb infrastrukturalnych oraz ograniczonych zasobów własnych, umożliwia przyspieszenie nakładów na rozwój infrastruktury,

PPP jest tańsze niż tradycyjna forma realizacji inwestycji – PPP pozwala osiągnąć oszczędności rzędu 15-17%* w porównaniu z tradycyjnym modelem realizacji inwestycji,

projekty PPP są realizowane szybciej i sprawniej niż w metodzie tradycyjnej, w której jedynie 30% inwestycji zostaje ukończonych zgodnie z ustanowionym harmonogramem, a 27% zgodnie z zaplanowanym budżetem**,

jakość usług dostarczanych przez partnera prywatnego jest wyższa, co wynika ze zwiększonego dostępu podmiotów prywatnych do innowacyjnej wiedzy, efektów skali i doświadczeń zdobytych we wcześniejszej działalności operacyjnej o podobnym profilu,

możliwość podziału ryzyk między partnera publicznego i prywatnego – każdy z partnerów odpowiada za ryzyka, z którymi sobie lepiej (taniej, wydajniej, szybciej) radzi.

* Value for Money Drivers in the Private Finance Initiative ** Meeting the Investment Challenge

PPP: korzyści dla sektora publicznego i sektora prywatnego

Korzyści dla sektora publicznego:

szybsze wdrażanie projektów,zdynamizowanie procesu rozwoju infrastruktury,wyższa jakość świadczonych usług,wzrost innowacyjności w dostarczaniu usług,większa efektywność operacyjna,uwzględnienie całego okresu życia aktywów,redukcja całkowitych kosztów projektu i efektywniejsze wykorzystanie pieniędzy publicznych,lepsze zrozumienie całkowitych kosztów: fazy inwestycji i eksploatacji.

Korzyści dla sektora prywatnego:

stabilny, długoterminowy kontrakt,niezależność od rocznego budżetu sektora publicznego,elastyczność w ustalaniu specyfikacji produktu końcowego lub usługi,bodźce do osiągania dobrych wyników i dostarczania usług wysokiej jakości,możliwość generowania dodatkowych przychodów z od stron trzecich (np. zarządzając budynkiem wynajęcie powierzchni użytkowych),okazja do wykorzystania komercyjnego innowacji.

Źródło: Wytyczne UE dla udanego PPP, Ministerstwo Skarbu Wielkiej Brytanii

Modele realizacji inwestycji dla celów świadczenia usług publicznych

Odpowiedzialność podmiotu publicznego

Odpowiedzialność podmiotu prywatnego

Własne jednostki (zakłady) organizacyjne

• Projektowanie • Budowa

• Finansowanie• Eksploatacja• Zarządzanie

Zadanie realizowanesamodzielnie

przez podmiot publiczny

Własność

Własne jednostki (zakłady) organizacyjne

Tradycyjne zamówienie nie realizuje projektu

Własność

• Finansowanie• Eksploatacja• zarządzanie

Projektowanie

Budowa Budowa

Wykonawca

Wykonawca Spółka zarządzająco - eksploatacyjna

• Projektowanie • Budowa

• Finansowanie• Eksploatacja i

zarządzanie

Zaprojektuj - Zbuduj – Eksploatuj – Posiadaj

(BOO)

Własność

Wykonawca zarządza - eksploatuje go

Zaprojektuj - Zbuduj – Eksploatuj – Posiadaj - Przekaż

(BOOT)

• Projektowanie• Budowa

• Finansowanie• Eksploatacja i

zarządzanie

Własność

z obowiązkiem zbycia na rzecz partnera publicznego

Wykonawca / SPV

(Zaprojektuj) Zbuduj – Eksploatuj – Przekaż

(BOT, DBOT)

Własność

Eksploatacja i zarządzanie

Budowa

Projektowanie Projektowanie

Finansowanie Finansowanie

Dzierżawa

Podmiot prywatny Podmiot publiczny

Od form tradycyjnych do umów Od form tradycyjnych do umów PPPPPP

potencjał finansowy partnera publicznego,

wielkość, skala i znaczenie realizowanego przedsięwzięcia,

wymagane nakłady inwestycyjne niezbędne do realizacji projektu,

klimat polityczno-społeczny dotyczący wspierania procesu transferu

odpowiedzialności za funkcjonowanie usług publicznych do sektora prywatnego,

stopień przyzwolenia społecznego na pobieranie opłat za usługi publiczne,

szacowana liczba użytkowników korzystających z danego typu infrastruktury,

zakres wymagań użytkowych, co do jakości i dostępności infrastruktury.

Wybór modelu PPPzależy od takich czynników jak:

PPP w Polsce

Polska, mimo względnie uporządkowanych od 2005 roku i przyjaznych regulacji prawnych (2009 r.) znajduje się nadal na bardzo początkowym etapie posiłkowania się tym instrumentem. Wyprzedzają nas obecnie nie tylko takie kraje europejskie jak Wielka Brytania, Niemcy, Hiszpania czy Francja i Irlandia ale Czechy, Węgry, Słowacja czy nawet Rumunia i Bułgaria. Byliśmy pionierem na etapie tworzenia prawa; jesteśmy outsider-em na etapie jego wykorzystania.

 

Uwarunkowania Polski

Znaczne zapóźnienia występują niemal we wszystkichdziedzinach uznanych w Polsce za usługi publiczne, a zwłaszcza w:•Infrastrukturze transportowej (drogi, kolej, lotniska),•Ochronie zdrowia (szpitale i centra diagnostyczne),•Mieszkalnictwie (na wynajem o umiarkowanym czynszu),•Gospodarce odpadami w tym utylizacji śmieci,•Energetyce, w tym energii odnawialnej,•Infrastrukturze teleinformatycznej (dostęp do Internetu),•Transporcie publicznym.•Rewitalizacji miast – formalnie nie uznanej za usługę publiczną.

Projekty w Polscerozważane do realizacji w formule PPP

•Centra sportowo-rekreacyjne,

•Budownictwo społeczne,

•Centra diagnostyczne,

•Dworce kolejowe,

•Transport publiczny,

•Siedziby władz publicznych

•Budynki użyteczności publicznej,

•Rewitalizacja miast,

•Oczyszczalnie ścieków,

•Spalarnie odpadów stałych,

•Hale sportowe,

•Szpitale

•Stadiony,

•Kolej,

•Parki wodne,

•Parkingi,

•Port,

•Lotnisko,

•Drogi,

•Szkoły,

Badanie rynku wykonane przez Centrum PPP pokazuje, że obecnie w Polsce przygotowywanych bądź rozważanych do realizacji w formule PPP jest ponad 150 projektów.