5a – Nacela regulacije metodom kontrole cena

Formiranje i rad Agencije za Energetiku Srbije

Europe Aid 114376/D/SV/YU

D. 2.2 Tom 2– Načela regulacije metodom kontrole cena

2 . finalna verzija

Datum: avgust 2005..

Sastavila KEMA (Holandija) u saradnji sa IPA-om (Velika Britanija) i Rokas-om (Grčka)

I. K. Rokas & Partners Law Firm

member of the IKRP network

Projektni dokument 2.2, tom II – Regulacija kontrolom cena: načela –

Verzija dokumenta

Naslov: D 2.2, 2. tom - Načela regulacije metodom kontrole cena

Verzija: finalna

Datum: avgust 2005.

Referenca elektronskog dokumenta:

Istorijat

Verzija Datum Autor Opis1.0 decembar

2004.Judith Aitken, Konstantin Petrov (KEMA)

nacrt verzija

2.0 avgust 2005. Judith Aitken finalna verzija

KEMA Consulting Poverljiv dokumentiii avgust 2005.

Projektni dokument 2.2, tom II – Regulacija kontrolom cena: principi –

SADRŽAJ1 Uvod..................................................................12 Teorija regulacije cene........................................22.1 Gde i zašto je kontrola cena potrebna........................................................................2

2.2 Prirodni monopoli.......................................................................................................3

2.3 Postavljanje cena u prirodnim monopolima...............................................................4

2.4 Načela određivanja cena.............................................................................................6

3 Vrste mehanizama za kontrolu cena....................83.1 Mehanizam za kontrolu nivoa cena............................................................................8

3.2 Određivanje cena metodom stope povraćaja..............................................................8

3.2.1 Pojednostavljena formula...................................................................................8

3.2.2 Nedostaci............................................................................................................9

3.3 Određivanje ograničenih cena....................................................................................9

3.3.1 Opis....................................................................................................................9

3.3.2 Prosta formula..................................................................................................10

3.3.3 Razlika između regulacije metodom stope povraćaja i metodom ograničenja 11

3.3.4 Nedostaci..........................................................................................................11

3.4 Regulacija zasnovana na performansi (Performance-Based Regulation (PBR)).....13

3.5 Regulacija po poređenju (Yardstick Regulation).....................................................14

3.5.1 Opis..................................................................................................................14

3.5.2 Jednostavna formula.........................................................................................14

3.5.3 Prednosti i nedostaci.........................................................................................14

4 Vrste regulacije metodom ograničenja...............164.1 Pregled......................................................................................................................16

4.2 Kreterijumi za procenu.............................................................................................21

4.2.1 Uticaj na podsticaje..........................................................................................22

4.2.2 Odnos između prihoda i troškova.....................................................................22

4.2.3 Raspodela rizika...............................................................................................23

4.2.4 Odmerena regulacija.........................................................................................23

4.2.5 Fleksibilnost tarifnog modela Tariff Design Flexibility...................................23

KEMA Consulting Poverljiv dokumentiv avgust 2005.


4.3 Ograničenje cena korpe tarifa...................................................................................23

4.3.1 Primer...............................................................................................................24

4.3.2 Diskusija...........................................................................................................25

4.3.3 Zaključak..........................................................................................................25

4.4 Fiksno ograničenje prihoda......................................................................................26

4.4.1 Primer...............................................................................................................27

4.4.2 Diskusija...........................................................................................................27

4.5 Ograničenje dobiti od prihoda..................................................................................27

4.5.1 Primer...............................................................................................................28

4.5.2 Diskusija...........................................................................................................28

4.6 Ograničenje varijabilnog prihoda.............................................................................29

4.6.1 Primer 1: Ograničenje hibridnog prihoda koji je uveden u Severnoj Irskoj.. . .29

4.6.2 Primer 2: Hibridno ograničenje u Britaniji za distribuciju električne energije 30

4.6.3 Primer 3: Ograničenje varijabilnih prihoda u Norveškoj za mreže..................30

4.6.4 Diskusija...........................................................................................................32

5 Primena regulacije metodom ograničenja...........355.1 Obim kontrole cena..................................................................................................35

5.2 Dužina regulatorng perioda......................................................................................35

5.3 Mera inflacije...........................................................................................................36

5.4 Određivanje nivoa i putanje ograničenja..................................................................37

5.5 Neki preduslovi za efektivnu regulaciju metodom ograničenja...............................38

5.5.1 Rizik regulacije.................................................................................................39

5.5.2 Obaveza regulacije...........................................................................................39

KEMA Consulting Poverljiv dokumentv avgust 2005.


1 UvodOvaj izveštaj predstavlja deo projektnog dokumenta 2.2: Izveštaj o kontroli cena i modelu tarife za gas i električnu energiju. Budući da ovaj projektni dokument pokriva mnoge teme u širokom spektru aktivnosti, podelili smo ga, radi lakšeg savlađivanja, na nekoliko sledećih tomova:

Tom 1: Pregled sadašnje situacije i pravnih odredaba

Tom 2: Regulacija metodom kontrole cena – načela

Tom 3: Preporuke za kontrolu cena za Srbiju

Tom 4: Preporuke za ispunjavanje zahteva u vezi sa prihodima za Srbiju

Tom 5: Raspodela troškova i tarifna struktura – principi

Tom 6 (a): Raspodela troškova i tarifna struktura – preporuke za gas

Tom 6 (b): Raspodela troškova i tarifna struktura – preporuke za električnu energiju

Tom 7: Određivanje cena za kombinovanu proizvodnju električne i toplotne energije (CHP)

Ovaj izveštaj predstavlja drugi tom gore navedenog serijala, a njegova je svrha da članove radne grupe potkuje sa dovoljno informacija, da bi se osposobili da daju preporuke u vezi sa kontrolom cena za električnu energiju i gas. Ovaj izveštaj to čini na sledeći način:

prvo, on objašnjava osnove kontrole cena, uključujući kad i zašto je ona potrebna (poglavlje 2), pre nego što da

opis četiri glavne vrste kontrole cena (poglavlje 3); i

opis različitih tipova regulacije metodom ograničenja (cap regulation) i njenih jačih i slabijih strana (poglavlje 4), što će pratiti

diskusija o nekim aspektima regulacije metodom ograničenja, na primer dužine regulatornog perioda, kredibilnost regulacije (poglavlje 5).

Dodatne informacije priložene su u Dodatku:

D1 opisuje mehanizam koji se može koristiti za smanjenje prekomernih povraćaja ili gubitaka u regulaciji metodom ograničenja.

D2 objašnjava implikacije neočekivanih promena u potrošnji u okolnostima ograničenja cena (price cap) i ograničenja prihoda (revenue cap).

D3 predstavlja radni primer korpe tarifa.

D4 predstavlja detaljan primer ograničenja hibridnog prihoda, koji je Velika Britanije koristila za distribuciju električne energije.

KEMA Consulting Poverljiv dokument1 avgust 2005.


2 Teorija regulacije cene Ovo poglavlje obezbeđuje pregled nekih ekonomskih teorija koje su osnovi regulacije cena, i objašnjava kada i zašto je ona potreba i osnovna načela na kojima je zasnovan njen model.

2.1 Gde i zašto je kontrola cena potrebna

Često se kaže da je konkurencija najveći regulator. U osnovi ove tvrdnje je verovanje da su firme najviše stimulisane da kupcu ispune želje u pogledu cene i kvaliteta usluge kada se nalaze u konkurenciji. Obim konkurencije u privredu ili u grani industrije s druge strane zavisi od raznoraznih aspekata uključujući i prirodne monopole, naročito one gde konkurencija nikog ne ugrožava zbog postojanja nepovratnih troškova1. Drugi aspekt predstavlja sposobnost odgovorne kompanije da preliva profit (unakrsno subvencioniše) kako u okviru sektora tako i u okviru kupaca. Na primer, u elektroprivredi, u principu postoji dobar potencijal za konkurenciju u proizvodnji i snabdevanju (odnosno maloprodaji) električnom energijom, ali nema potencijala u visokonaponskom prenosu i regionalnoj distribuciji.

Stoga, u elektroprivredi, i što se toga tiče drugih usluga, grana, gde se konkurencija uvodi, uglavnom se regulacija cena vrši u dve oblasti gde se smatra da konkurencija nije dovoljna da bi se zaštitili potrošači:

1. Prirodni monopoli, na primeru kompanije koje drže prenosne i distributivne mreže za električnu energiju, kada jedna kompanija ima mnogo povoljnije uslove za snabdevanje tržište (koja bi tada imala dovoljno moći na tržištu da nametne izrazito visoke cene, odnosno cene koje su daleko iznad prosečnih cena), od više kompanija u konkurenciji; i

2. Aktivnosti u kojima postoji potencijal za uvođenje konkurencije, ali gde se smatra da konkurencija nije dovoljno razvijena da bi zaštitila potrošača (i gde bi odgovorne kompanije verovatno imale dovoljno tržišne moći da nameću previsoke cene). Jedan primer toga bi bila maloprodaja, recimo za domaćinstva, na tržištu električne energije gde se sektor na malo postepeno otvara konkurenciji.

Regulacija cena se takođe može koristi za postizanje specijalnih ciljeva, na primer, zaštite životne sredine ili obezbeđivanja da energija bude povoljnija za potrošače sa niskim dohotkom.

2.2 Prirodni monopoliU delatnostima koje se smatraju prirodnim monopolima, jedna kompanija veoma povoljno može snabdevati celo tržište jer trošak po jedinici pada kako proizvodnja

1 Nepovratni troškovi postoje onda kad je tehnologija takva, da novi učesnik mora da obezbedi nepovratnu investiciju da bi kročio na tržište.



raste. Takvi rezultati se veoma lako mogu ilustrovati na primeru kompanije koja ima jednu vrstu proizvoda ili pruža jednu vrstu uslugu. To pokazuje slika 1 u nastavku, gde jednu vrstu proizvoda predstavlja gas koji se transportuje između dve tačke. Slika pokazuje kako prosečan trošak i marginalan trošak transporta gas varira kako količina transportovanog gasa raste.

Slika 1-Prosečan i marginalni trošak u prirodnom monopolu – Transport gasa

Prosečni trošak (PT ) &

Marginalni trošak (MT)

transporta gasa

(lv./1000 n.cu.m.)

Prosečni trošak

Marginalni trošak

Količina transportovanog gasa između dve tačke (1000 n.cu.m.)

To pokazuje da se sa povećanjem količine transportovanog gasa umanjuje prosečan trošak transporta (kada troškovi obuhvataju i operativne i investicione ili kapitalne troškove). Ovo smanjenje prosečnog troška, odnosno troška po jedinici, znači da je:

za svaku određenu količinu transportovanog gasa;

promena ukupnih troškova usled transporta dodatne jedinice (pod tim se podrazumeva marginalni trošak ili MT);

uvek manja od prosečnog troška (PT) nastalog po jedinici na tu količinu.

Otuda, na slici 1, kriva marginalnog troška leži ispod krive prosečnog troška.

Smanjenje troškova po jedinici može uslediti iz mnogih razloga, uključujući:

Ekonomiju skale (economies of scale) – rezultuje u troškovima proizvodnje po jedinici koji opadaju kako nivo proizvodnje raste. Razlog tome može ležati u tome što se proizvodnja može uvećati sa nižim troškom investicije po jedinici. Na primer u slučaju cevovoda, kapacitet cevovoda se može povećati bez proporcionalnog uvećanje troškova investicije. Drugi primer bi bio da je jeftinije, posmatrano po domaćinstvu, isporučiti električnu energiju svim domaćinstvima u jednoj oblasti, nego da dve kompanije isporučuju električnu energiju polovini domaćinstava u jednoj oblasti.



Razlog tome je što bi ovo potonje iziskivalo nepotrebnu duplikaciju velikog dela distributivne mreže. Ekonomije skale se takođe mogu javiti jer kompanije sa većom skalom operacija takođe mogu smanjiti troškove time što bi imali proporcionalno manje režijske troškove ili što bi mogle da zaposle više stručnog i efikasnog kadra.

Ekonomiju obima (economies of scope) – ona se javlja kada je za jednu kompaniju ekonomičnije da isporučuje dva ili više srodna proizvoda, nego da svaki proizvod obezbeđuju zasebna kompanija. To je uobičajeno zbog sposobnosti da se koriste zajednička sredstva za proizvodnju zasebnih produkata. Ima tendenciju smanjenja broja kompanija u nekoj grani privrede.

Tendencija, da se stvori prirodni monopol, najčešće se javlja kada se ekonomija skale kombinuje sa ekonomijom obima. Prvo smanjuje broj kompanija koje pružaju po jednu uslugu, dok druga podstiče svaku kompaniju na tržištu da proizvodi niz usluga.

Pitanje je da li je postojanje ekonomije skale samo po sebi dovoljno da eliminiše mogućnost nekih oblika konkurencije, iz razloga što je konkurencija moguća na tržištu, čak i uz ekonomija skale, ako je moguće da novi učesnik stekne učešće na tržištu time što bi smanjio cene vodeće kompanije, a potom napustio tržište kada vodeća kompanija i sama odgovori smanjenjem cena. U takvim uslovima bi i mala opasnost od konkurencije bila dovoljna da spreči mogućnost prekomernog profita u monopolu. Ako ovaj proces urodi plodom, novi učesnik, međutim, mora da bude sposoban da napusti tržište bez stvaranja velikih troškova kada vodeća kompanija odgovori smanjivanjem cena. Da bi se to realizovalo, tehnologija mora da bude takva da novi učesnik ne mora nepovratno da investira da bi ušao na tržište, drugim rečima, ne sme biti „nepovratnih troškova“. Potrebna su velika i dugoročna ulaganja u distributivne mreže kako za gas tako i električnu energiju, koja se ne mogu povratiti dok učesnik ne napusti tržište. Stoga je uloga potencijalne konkurencije u disciplinovanju vodeće kompanije koja drži monopol nad distributivnom mrežom veoma ograničena.

2.3 Postavljanje cena u prirodnim monopolimaSlika 2 pokazuje istu monopolsku privredu, transport gasa, kao i slika 1, osim jedne linije koja je dodata i koja pokazuje kako potrošnja varira zajedno sa cenom.

Slika 2 – Opcije za određivanje cena u prirodnom monopolu – transport gasa

Potrošnja za



transport gasa

Prosečan trošak (PT) , monopolska cena & kvantitet

Marginalni trošak (MT) Cm i cena (Dinara/1000n.cu.m)

Cena pr. troška & kvantitet

Cpt Prosečan trošak Cmt Marginalni trošak

Cena m. troška & kvantitet

Količina transportovanog gasa između dve tačke (1000 n.cu.m)

Monopolista koji kontroliše gasovod maksimiziraće svoj profit ako postavi relativno visoke cene, slika 2 pokazuje „Cm“. To je iznad prosečnog troška za transport jedinice gasa, što omogućuje kompaniji monopolski profit2. U ovom slučaju potrošači trpe na račun dobrobiti akcionara u monopolu, koji će najverovatnije uživati prekomerni profit.

Ako se regulacija uvede, na kom nivou regulator treba da postavi cene? U idealnom slučaju, u pogledu maksimiziranja efikasnosti, bi bilo postaviti cene robe i usluga na njihove marginalne troškove proizvodnje3. Međutim, uzmimo primer transporta gasa, ako regulator postavi cenu na nivou koji je jednak marginalnom trošku, „Cmt“ u slici 2 gore, naplatna cena bi bila manja od prosečnog troška transporta jedinice gasa, kompanija ne bi pokrila svoje troškove i ne bi se održala na duže staze. Najniži nivo cene, koji bi dozvolio kompaniji da pokrije svoje troškove, jednak je prosečnom trošku proizvodnje, kako prikazuje slika 2 gore gde se potrošnja ukršta sa krivom prosečnog troška, po ceni koja je jednaka „Cpt“. Prema tome, u slučaju kompanije koja ima jedan proizvod, kojoj je neophodno da pokrije svoje troškove, najbolja regulisana cena, koja se uvek može nametnuti, je cena koja je jednaka prosečnom trošku. Ona neće, kao što je opisano na slici 2, biti najefikasnija cena, ali će omogućiti monopolu da pokrije svoje troškove.

2 To je rezultat činjenice da se maksimizacija profita monopoliste javlja kada je marginalni prihod jednak marginalnom trošku. Na primeru monopola kriva marginalnog prihoda opada i leži ispod krive potrošnje.

3 To je poželjno, jer, po ceni, gde kriva potrošnje seče krivu marginalnog troška, proizvodnja je proširena do tačke do koje je kupac voljan da plati za dodatnu jedinicu pružene usluge, koju pokazuje visina krive potrošnje, tačno je jednaka marginalnom trošku u ekonomiji proizvodnje te krajnje jedinice proizvodnje. Po ceni koja je viša od ovoga kupac bi platio više od marginalnog troška za obezbeđivanje dodatne jedinice. Po nižoj ceni, marginalni trošak u ekonomiji obezbeđivanja poslednje jedinice proizvodnje je veći od cene koju je kupac voljan da plati. Najbolja cena usluge je, dakle, cena koja je jednaka marginalnom trošku.



U slučaju kompanije koja ima više proizvoda/pruža više usluga, moguće je utvrditi marginalni trošak svake usluge utvrđivanjem uvećanja u sveobuhvatnim troškovima koji su povezani sa uvećanjem proizvodnje svake usluge kada se proizvodnja ostalih usluga održava konstantnom. Kao i u slučaju monopola sa jednom proizvodom, najefikasnija cena za svaku uslugu jednaka je njenom marginalnom trošku. Međutim, ako kompanija prodaje svaku uslugu po ceni jednakoj marginalnom trošku proizvodnje te usluge, i ispod njenog prosečnog troška, kompanija neće pokriti svoje troškove.

Sa proizvodnjom više proizvoda, međutim, ne može se direktno odrediti prosečan trošak proizvodnje svake usluge pojedinačno, zbog teškoća koje se javljaju prilikom raspodele opštih operativnih i kapitalnih troškova između različitih usluga. Opcije za određivanje cena za pružanje više usluga obuhvata sledeće:

Odrediti cenu za svaki proizvod/uslugu da bude jednaka njegovom/njenom marginalnom trošku, potom uvećati cenu svake usluge za jednaki proporcionalni dodatak (mark-up) veličine koja omogućava tek toliko da monopol pokrije troškove.

Druga opcija: određivanje cene prema Ramsey-u je dizajnirano da poboljša efikasnost. To uključuje visok srazmeran „dodatak“ (mark-up) na proizvod, za koji potrošnja ne utiče na cenu tako da ima nisku fleksibilnost cene potrošnje, i niski srazmeran „dodatak“ na proizvod, kada potrošnja više utiče na cenu. To omogućava da opšti troškovi budu povraćeni na način koji na minimum smanjuje opasan efekat poremećaja u proizvodnji koji je uzrokovan „dodatkom“ preko marginalnog troška.

Gore navedena diskusija pretpostavlja da su regulatori upoznati sa troškovima kompanija koje regulišu. Praksa pokazuje da nisu upoznati (asimetrija informacija), i kao što je objašnjeno u nastavku, trebalo bi da razviju podsticaje da pokažu kako mogu da smanje troškove i ih održe niskim.

2.4 Načela određivanja cenaGlavni ciljevi koji su korišćeni u diskusijama o metodologiji određivanja cena obuhvataju u opštem smislu sledeće:

Ekonomska efikasnost. Ekonomska efikasnost zahteva, u pogledu energetske mreže, da cene odaju tačan signal o korišćenju, radu i proširenju mreže. Regulacija metodom ograničenja cena (Cap regulation) cilja uglavnom na pospešivanje tehničke efikasnosti. Alokativni ciljevi efikasnosti zahtevaju da cene u širem smislu reflektuju troškove usluge koja se pruža; korisnici treba da koriste uslugu dok marginalna dobrobit iz koje ovu uslugu crpe ne bude jednaka njenom trošku obezbeđivanja, a efikasne cene stoga treba da signaliziraju efikasan nivo troškova.

Povraćaj troškova. Da bi se povraćaj troškova postigao potrebno je osigurati da regulisana kompanija povrati trošak investiranih sredstava, njihovog



održavanja i upravljanja njima, tada je sposobna da zaradi dovoljno prinosa na kapital.

Efikasna regulacija. Ona obuhvata oblikovanje regulacije tako da se trošak regulatora za administriranje regulacije smanji na minimum kao i troškovi koji padaju na teret regulisane kompanije prilikom usklađivanja sa regulacijom. Postizanjem ovog cilja ima tendenciju da stoji u pozitivnom odnosu sa postizanjem cilja jednostavnosti.

Ciljevi postizanja javnosti i jednostavnosti. Sve cene treba računati na jednostavan i javan način, da bi svim korisnicima bilo lako da procene naknade koje im mogu pasti na teret i kako se izračunavaju. Cilj postizanja javnosti takođe pospešuje regulator, time što vrši javne konsultacije o otvorenim pitanjima pre donošenja odluke, objavljuje informacije o svojim odlukama i način na koji ih je doneo. Pospešivanje javnosti, tako i postizanje cilja jednostavnosti mogu pomoći da se smanje administrativni troškovi regulatora.

Princip nediskriminacije. On zahteva da se stvore fer uslovi za sve korisnike. Time se podrazumeva jednak položaj svih korisnika u pogledu metodologije određivanja cena, bez obzira na veličinu, vlasništvo ili druge faktore, i prema tome izbegavanje postupaka kao što su prelivanje profita (unakrsno subvencionisanje).

Ponekad se takođe postavljaju drugi ciljevi koji obuhvataju uspostavljanje stabilnosti cena u određenom vremenu. To može biti od značaja da bi se olakšale odluke vezane za investicije. Drugi cilj je pospešivanje fleksibilnosti. Na primer, fleksibilne strukture određivanja cena su ponekad potrebne da bi se uzele u obzir značajne promene u mreži i strukturi elektroprivrede.

Dok je lako navesti sve ove ciljeve, teško ih je definisati u praksi; oni interno mogu biti nedosledni. Dakle, treba utvrditi meru za određivanje relativnog značaja ciljeva, jer se navedeno rangiranje može razlikovati u zavisnosti od različitih okolnosti.



3 Vrste mehanizama za kontrolu cena 3.1 Mehanizam za kontrolu nivoa cena

Od brojnih opštih tipova kontrole cena, ovo poglavlje opisuje četiri:

regulacija metodom “stope povraćaja” (“rate of return” regulation), koja je poznata i pod imenom regulacija “troškovi-plus” (“cost-plus” regulation)

regulacija metodom ograničenja (“cap” regulation), takođe se javlja u obliku “RPI-X” ili “CPI-X” regulacija.

regulacija na osnovu performansi (performance-based regulation (PBR))

konkurencija po poređenju (yardstick competition)

Pored toga postoje i drugi, manje opšti mehanizmi, učešće u profitu i regulacija metodom klizne skale, koji se uglavnom koriste u kombinaciji sa regulacijom metodom ograničenja. Njihova upotreba u tom pogledu je bliže objašnjenja u Dodatku 1.

3.2 Određivanje cena metodom stope povraćaja

Metodom stope povraćaja regulator postavlja cene za preduzeće na takav način da one pokrivaju troškove proizvodnje preduzeća i obuhvataju stopu prinosa na kapital, što je dovoljno da održava volju investitora da zamenjuje i širi sredstva kompanije. Zato se zove regulacija metodom stope povraćaja. Naširoko je bila u praksi u SAD-u u regulisanim granama privrede sve do poslednje decenije.

3.2.1 Pojednostavljena formula Primer pojednostavljene formula za kontrolu cena metodom stope povraćaja prikazana je u nastavku.

Prihod t = troškovi t-1 sa inflacijom + prinos na kapital

Formula prikazuje da je dozvoljeni prihod u datoj godini, godini t, postavljen da bude jednak troškovima (uglavnom su to operativni troškovi, troškovi održavanja i amortizacija) u prethodnoj godini, plus iznos da bi se dobio normalan prinos na uloženi kapital.

Radi demonstracije jednostavnosti, u formuli koristimo prihod. Kod regulacije metodom stope povraćaja, gornja granica se, međutim, često primenjuje na cene, što je suprotno prihodu. Kada se proizvodi jedan proizvod, gornja granica regulisane cene može se dobiti tako što se dozvoljen prihod deli sa projektovanim brojem prodatih jedinica. Dozvoljen prihod ili cene se uglavnom postavljaju svake ili ponekad svake druge godine. Jedna od prednosti predstavlja transparentost.



3.2.2 NedostaciRegulacija metodom stope povraćaja ima dva, dobro poznata i bitna nedostatka:

1. Ona podstiče kontrolu cena, a kamoli da utiče na njihovo smanjenje. Preduzeće zna da će moći da povrati rastuće troškove sa sledećim uvećanjem cena naredne godine. Ako se revizije cena dovoljno često vrše, kompanija ne plaća penale za neefikasnost. Pretpostavimo da regulator pokuša da smanji troškove time što će postaviti cene tako, da troškovi u stvarnim uslovima budu za izvestan procenat niži nego što su bili prošle godine. Preduzeće nema podsticaj da ovako uštedi na troškovima; ukoliko pak uštedi, oni se odmah oduzimaju preduzeću i daju potrošačima u vidu nižih cena. Preduzeće ne dobija ništa od toga da smanji troškove, s obzirom da je stopa povraćaja koja je dobijena na kapital i dalje ista. Stoga ne postoji nagrada za trud u održavanju niskih troškova ili njihovom smanjivanju.

2. Ona podstiče preduzeće da prekomerno ulaže u glavnu opremu i postrojenje. Pod pretpostavkom da je stopa povraćaja postavljena na adekvatan nivo, tada investiranjem sve više i više u postrojenje i opremu i druga sredstva preduzeća, u okolnostima regulacije metodom stope povraćaja, kompanija može zaraditi adekvatan povraćaj na svoja veća ulaganja. Ovaj podsticaj vidno raste ako preduzeće dobija veću stopu povraćaja od normalne. Ovaj oblik regulacije metodom stope povraćaja poznat je katkad i kao „pozlaćivanje“. Može biti teško regulatoru da proverom investicionih planova identifikuje ovo prekomerno ulaganje, i da na taj način spreči ovakav čin.

Ostali nedostaci odnose se na potrebu za učestalim regulatornim revizijama te i visoke troškove zbog toga kako za regulatora tako i regulisanu privredu.

3.3 Određivanje ograničenih cena

3.3.1 OpisDrugi mehanizam se naziva regulacija ograničenjem. Pod tim se podrazumeva da se cene, ili prihodi, postavljaju u napred, uobičajeno za period od tri do pet godina, koji dopuštaju kompaniji da ima dobiti od uštede troškova koji su nastali u tom periodu, ali koje se preračunavaju u određenim intervalima radi usklađivanja sa troškovima.

„Ograničenje se odnosi na gornju granicu na koji se cene i prihodi postavljaju, otuda termin „ograničenje cene“ odnosno „ograničenje prihoda“. Dok postoji svega nekoliko američkih primera, ono je prvi put naveliko primenjeno na britanski telekom 1984. godine. Regulacija ograničenjem je tako osmišljena da preduzeću da jak podsticaj da smanji troškove. To se delimično sprovelo postavljanjem cena ili prihoda koje kompanija može da zaradi tokom nekoliko godina nezavisno od



troškova koje napravi u tom periodu. Takođe je izvedeno time što je kompaniji dozvoljeno da zadrži dobiti, barem jedan njihov deo, od svakog poboljšanja efikasnosti u pretpostavljenom obimu poboljšanja.

Da bi se uzele u obzir nepredvidive stope inflacije u ekonomiji, režim regulacije ograničenjem uobičajeno dozvoljava kompaniji da menja svoje cene bilo koje godine u iznosu koji je vezan za celokupni novo inflacije, onako kako se izmeri promena procenta u odgovarajućem indeksu cena, često na istorijskoj osnovi. Taj nivo cene koji je usklađen sa inflacijom uglavnom se usklađuje procentom, „X“, koji, između ostalog, reflektuje stvarnu promenu troškova za koju regulator pretpostavlja da je objektivna.

Koristi se često naziv „RPI-X“, s obzirom da je RPI (Retail Prices Index, odnosno indeks maloprodajnih cena) naziv za indeks opštih cena u Velikoj Britaniji. Mi smo ovde koristili CPI – X, a CPI (ili Consumer Prices Index, odnosno indeks korisničkih cena) je naziv indeksa opštih cena u Srbiji.

S obzirom da se regulacija percepira kao komplet instrumenata da se imitira vođenje tržišta, regulacija „ograničenjem“ može se koristiti za reprodukovanje „imitacije konkurencije“. U konkurentnim privredama se do „ dodatnog profita“ može doći ako unapređeni proizvod ili proces „inovatoru“ obezbede nešto prednosti u odnosu na konkurenta. Ova prednost se može održati samo dok konkurencija sama ne počne da imitira inovatora. U konkurentnim privredama koje snažno vodi kapital ovaj privremena prednost traje obično nekoliko godina. Po analogiji, regulisanim preduzećima je dozvoljeno da održavaju „dodatne profite“ koje su dobili premašivanjem ciljane produktivnosti posle poboljšanja u intervalima između tri i pet godina time što se ustanovljava odgovarajući period između regulatornih revizija.

3.3.2 Prosta formulaProsta formula, koja se može primeniti ili na ograničenje cene ili prihoda (maksimiziranje ili gornja granica mogu se primeniti ili na cene ili prihod) navedena je u nastavku4:

R t = R t-1 (1 + CPI - X)

Gde je:

Rt – granica cena, ili prihoda

CPI – stopa rasta opšteg indeksa cena

X – faktor koji odražava pretpostavljenu stopu rasta produktivnosti i druge relevantne faktore

t – indeks godine.4 Ponekad se javlja pod drugim nazivom, uobičajeno je označeno sa “Y”, dodaje se na desnu stranu

jednačine da bi se predstavili troškovi koje regulisano preduzeće može da „prenese“ direktno kupcu, uglavnom zato što su to troškovi koje regulisano preduzeće ne može da kontroliše.



Formula pokazuje da je gornja granica ili prihoda ili cena u tekućoj godini, godini t, postavljena da bude jednaka:

gornjoj granici u prethodnoj godini;

prilagođena za opštu inflaciju cena (termin „CPI“) i pretpostavljeno uvećanje u neto efikasnosti efekta ostalih faktora (termin „X“),.

To je suština regulacije metodom ograničenja, iako praksa pokazuje da postoji tendencija da se druge varijable dodaju formuli.

3.3.3 Razlika između regulacije metodom stope povraćaja i metodom ograničenja

Osnovna razlika između ove dve regulacije je što se kod regulacije metodom stope povraćaja gornja granica cena ili prihoda izvodi direktno iz troškova u prethodnoj godini. Dok je kod regulacije metodom ograničenja granica uobičajeno postavljena u skladu sa granicom u prethodnoj godini. Zbog toga se dozvoljene cene/prihodi određuju nezavisno od prošlogodišnjih stvarnih troškova, a preduzeće je u mogućnosti da zadrži sve uštede na troškovima koje ima u intervalima između revizija cena i koje su iznad svake pretpostavljene uštede na trošku, preko X-a, kada je ograničenje određeno. Mogućnost da se ove uštede zadrže je značajno s obzirom da preduzeću obezbeđuje snažan podsticaj da štede na troškovima.

U poređenju sa regulacijom metodom stope povraćaja, regulacija ograničenjem obezbeđuje jače podsticaje za smanjivanje troškova i održava ove podsticaje širenjem intervala između revizija cena. Slabljenjem veza između stvarnih troškova i regulisanih cena, regulacija ograničenjem minimizira mnoge nedostatke regulacije metodom stope povraćaja. Izbegava potrebu za postavljanjem regulisanih stopa svake godine i obezbeđuje veću stabilnost cena. Smanjenje troškova, međutim, ne treba postizati limitirajućim regulatornim aranžmanima koji investitorima ne bi dozvolili da zarade prikladnu stopu povraćaja. Prilikom određivanja ograničenja, regulator treba da osigura da je njihov nivo može da pokrije ne samo troškove efikasnog rada i održavanja, već da može da obezbedi i adekvatnu stopu povraćaja na nasleđeni kapital i nove investicije.

3.3.4 NedostaciUprkos prednostima snažnih osobina podsticaja, ne može se reći da je regulacija metodom ograničenja savršena.

Kvalitet snabdevanja

Jedna od verovatno najznačajnijih nenamernih posledica je što jak podsticaj za smanjenjem troškova ima tendenciju da na kraju dovede do manjeg kvaliteta u snabdevanju. Teorija i praksa pokazuju da regulacija ograničenjem bez primene dodatnih mera na kraju degradira pouzdanost i druge aspekte u kvalitetu snabdevanja. Razlog tome je što snažan podsticaj da se postigne efikasnost (a koji



je vođen podsticajem da stvori profit) može imati izopačen efekt da na srednjoročne i dugoročne staze podstakne razvijanje pouzdanosti ispod standardnog nivoa. (Odnosno, pojednostavljeno posmatrano, kompanija u prilikama regulacije ograničenjem može spuštanjem troškova povećati svoj profit tokom regulatornog perioda. Stoga, ona će stremiti da smanji izdatke tamo gde može, čak i na uštrb kvaliteta njenog rada na duge staze). Prema tome, u sistemima regulacije ograničenjem, uključivanje elemenata za regulaciju kvaliteta snabdevanja je imperativ. Često se koristi sistem finansijskih penala (standarda kvaliteta) za ne ispunjenje specifičnih ciljeva. Pored toga cenovna formula može obuhvatati i parametar koji povezuje ograničenje prihoda/cene sa specifičnom merom za performanse kompanije, što je često performansa kompanija u odnosu na ciljani nivoa kvaliteta.

Ponekad se javi rasprava da mehanizam ograničavanja, zbog svog jakog podsticaja da se smanje troškovi, možda i nije najbolji izbor za kompanije koje drže mreže kojima su potrebne značajne investicije. To, ipak, uglavnom nije dovoljno jak razlog da se regulacija ograničenjem ne koristi, s obzirom da ograničenje može da se postavi tako da uzme u obzir i potrebu za investicijom (na primer, pristup gradnje blokova koji se primenjuje u Velikoj Britaniji, Australiji, Sloveniji i Rumuniji). Na primer, prilikom određivanja ograničenja, treba uzeti naknadu koja će osigurati da će ograničenje obezbediti dovoljno prihoda za preduzimanje neophodne efikasne investicije (takođe će biti potrebne mere radi obezbeđivanja da se ova investicija realizovala). Drugim rečima, ograničenje se može uskladiti na godišnjem nivou korišćenjem “CPI + X”.

Teškoće prilikom određivanja X

Još jedan nedostatak je što je teško odrediti pouzdanu procenu obima uštede regulisane kompanije tokom perioda regulacije5. Uspeh regulacije ograničenjem zavisi od toga koliko je dobra procena ograničenja efikasnog nivoa troškova6. Da bi

5 Široko zastupljeno mišljenje u SAD-u, o ispravnom izvođenju X u RPI – X vrsti ograničenja cena, potiče iz jedne veoma značajne studije, Bernsteina i Sappingtona (1999). Cilj regulatora je da cene u privredu održi što je moguće nižim da bi obezbedio nula ekonomskog profita. U RPI-X vrsti ograničenja cena, faktor X, koji obezbeđuje da uslovi u privredi u pogledu nula profita ispunjavaju funkciju razlike između stope po kojoj rast TFP-a u privredi premašuje rast TFP-a u celokupnoj ekonomiji, dodaje se stopa po kojoj rast ulaznih cena premašuje rast ulaznih cena za celokupnu ekonomiju. Stoga, prema Bernsteinu i Sappingtonu, ispravna definicija faktora X je diferencijal diferencijala. U Evropi je Littlechild uveo X u vreme prvih privatizacija u Velikoj Britaniji ‘80-ih godina 20. veka. Prema Littlechildu originalne namere su bila jednostavne; X je služio da odrazi (u to vreme za BT) kako cene treba da budu u odnosu na celokupnu ekonomiju, odnosno, kako stvarne izlazne cene u industriji treba vremenom da se menjaju. Jedna od fundamentalnih ideja ograničenja cena takođe je bilo da se izbegnu razvučene regulacije metodom troškova usluge i metodom stope povraćaja koje su se pokazali neefikasnim.6 Uključivanje pretpostavke o efikasnom dobitku u podsticajnu regulaciju cena, omogućuje, da se dobit od efikasnog poslovanja, koju je kompanija realizovala do pretpostavljenog nivoa, prenese na potrošača tokom perioda regulacije. Ako regulacija ograničenjem ne obuhvata pretpostavke o dobiti od efikasnog poslovanja, onda će regulacija i dalje zadržati osobine podsticaja i podstaći kompaniju



se to postiglo zbog broja godina tokom kojih će se kontrola cena primenjivati, generalno je potrebno (da bi se smanjila potreba za ponovnim otvaranjem regulacija na kasnijem stupnju) odražavati opširne konsultacije sa privredom o prognozama u pogledu zahteva u vezi sa prihodima i, na primer, obimu dobiti od efikasnog poslovanja i šemi učešća pre realizacije kontrole cena.

Prekomerni povraćaji ili gubici

Još jedan nedostatak regulacije ograničenjem predstavlja njen model, koji regulisanom preduzeću tokom perioda regulacije omogućuje prekomerne povraćaje i gubitke. Razlozi mogu biti sledeći:

Asimetrija u informacijama koja postoji između preduzeća i regulatora; preduzeće će verovatno bolje poznavati svoje troškove i moguće načine uštede usled efikasnog poslovanja i iskoristiće tu prednost da obezbedi relativno labavo ograničenje. Međutim, kako regulatori vremenom budu sticali iskustvo, oni će prikupljaju više informacija o radu kompanija koje se porede sa drugim kompanijama. Asimetrije u informacijama, shodno tome, imaju tendenciju da vidno opadaju, kao i prekomerni profiti i gubici u drugom i narednim periodima.

Ograničenja koja je postavljaju u privatizaciji imaju tendenciju da budu isuviše labavi da bi se osigurao uspeh privatizacije.

Dodatak 1 opisuje neke mehanizme koji se mogu koristiti za redukciju mogućih prekomernih gubitaka ili povraćaja.

3.4 Regulacija zasnovana na performansi (Performance-Based Regulation (PBR))

PBR utvrđuje režim nagrada i penala za kompanije koje premaše ili ne dostignu izvesan broj prethodno utvrđenih indikatora poslovanja (performance indicators). Poslovni indikatori se uobičajeno ne odnose na finansijske kategorije – gubici, kvalitet, raspoloživost, itd. Njihova administracija je relativno složena i ne slaže se u potpunosti sa konceptom ne nametljive regulacije.

Termin „PBR“ kao i termin „podsticajna regulacije“ se često mogu koristiti jedna umesto druge. Termin „PBR“ se koristi u regulatornoj praksi Sjedinjenih Američkih Država dok evropski akademici i stručnjaci upotrebljavaju „podsticajna regulacije“. Teško je napraviti jasnu razliku u značenju različitih definicija. Verovatno se može reći kao i gore, da se PBR odnosi na neke nefinansijske kategorije. Takva klasifikacija je, međutim, veoma indikativna, jer se u mnogim režimima radnih ograničenja u SAD zovu PBR, što otežava, čak onemogućava, povlačenje jasne granice između „podsticajne regulacije“ i „PBR“.

da ima uštede, ali se one neće preneti na potrošača najranije do sledećeg regulatornog perioda.



3.5 Regulacija po poređenju (Yardstick Regulation)

3.5.1 OpisČetvrta kategorija je regulacija po poređenju. Cene i prihodi su indeksovani na prosek industrijskog poslovanja nasuprot vrednosti same kompanije. Regulacija po poređenju se ne zasniva na proceni troškova pojedinačnih preduzeća, nego na poređenju cena ili troškovnih kategorija i troškovnih determinanti između kompanija. U „yardstick“ mehanizmu, koji se zasniva na podacima o ceni, preduzećima nije dozvoljeno da naplaćuju po cenama većim od neke statističke srednje cene koja se računa za sva preduzeća, osim ako je opravdano njihovim „specijalnim radnim uslovima“.

3.5.2 Jednostavna formulaOvu formu kontrole cena predložio je Shleifer (1985)7. Svako u grupi uporednih regionalnih monopolista ima određeno ograničenje cena prema prosečnom trošku ostalih u grupi. U ovom modelu, operativni troškovi ACi kompanije i zavise od količine truda koji je kompanija utrošila. Za identične kompanije, regulator za svaku definiše dozvoljen trošak. Primer pojednostavljene formule regulacije po poređenju kompanija i je:

Gde je:

ACi – prosečan trošak (po prodanoj/transportovanoj jedinici) kompanije i

n – broj kompanija koje su u procesu regulacije.

3.5.3 Prednosti i nedostaci

Prednosti ovog metoda regulacije obuhvataju javnost, nenametljivost, potpunu nezavisnost od kontrole cena i malo prostora za kockanje. Obezbeđuje snažan podsticaj za bolji rad od merila dobijenog poređenjem, jer se time stvara profit. Zauzvrat, efikasniji rad dinamično spušta merilo po poređenju i stoga će smanjiti cene krajnjim kupcima u dugoročnom pogledu. Ovaj efekat je veoma sličan dinamici konkurentnih sila. Time što nivoi cena postaju zavisni od industrijske performanse, obezbeđuje se stepen sigurnosti trgovcima na malo kako se rizik regulatorne pogrešne procene smanjuje. Istovremeno kupci takođe imaju koristi ako se trgovci na malo i dalje podstiču da uvećaju svoju efikasnost da bi realizovali veći povraćaj.

7 Vidi Shleifer, A. (1985) “A Theory of Yardstick Competition” , Rand Journal of Economics, Vol. 16, pp. 319-327.



Postoji, međutim, tendencija da zahteva učestale proračune kao i da obezbeđuje snažan podsticaj kompanijama da uvećaju svoje količine za prodaju. Pored toga, problemi po pitanju praktične realizacije regulacije po poređenju obuhvataju i to:

da ona može da se primeni na usluge gde postoji dovoljan broj konkurentnih kompanija čiji se podaci mogu koristiti za formiranje merila po poređenju.

da su kompanije po svojoj prirodi različite zbog faktora koje ne mogu uvek da kontrolišu;

da kompanije retko kad počinju od iste pozicije efikasnosti;

da je moguće smišljeno ponašanja; i

da je malo verovatno da je regulator spreman da prihvati stečaj kompanije.



4 Vrste regulacije metodom ograničenja Ovo poglavlje objašnjava kako funkcionišu neke vrste regulacija ograničenjem.

4.1 PregledKao što je gore navedeno, u regulaciji ograničenjem, ograničenje, ili gornja granica, se može primeniti na cene ili prihode. Ograničenja cena se dele na:

Ograničenja pojedinačnih cena: ovom metodom, regulator određuje gornju granicu za svaku pojedinačnu cenu. Ovo je najdirektnija kontrola cena koja postoji, ali je njena primena ograničenja na situacije gde je broj pruženih usluga mali i stabilan, a gde se troškovi lako mogu identifikovati.

Ograničenja cena korpe tarifa: Cene su grupisane u korpe, dakle u „korpe tarifa“. Reprezentativna ponderisana prosečna cena računa se za korpu, a gornja granica ili ograničenje se onda primenjuju na ponderisanu prosečnu cenu.

Dok se sa ograničenjem cena granica primenjuje na aktuelnu cenu ili prosek aktuelne cene po kojoj se nešto naplaćuje, sa ograničenjem prihoda, gornja granica se primenjuje na stečeni prihod. Kao i ograničenja cena, ograničenja prihoda se primenjuju više na segmente regulisanih kompanija nego na sve kompanije. Na primer, zasebna ograničenja prihoda mogu biti, ali često nisu, utvrđena za domaćinstva i poslovne kupce, ili za različite kategorije usluga. Ograničenja prihoda se dele na:

ograničenje fiksnih prihoda, ili, kako se ponekad zove, čisto ograničenje prihoda. Oni imaju jednostavnu formulu za računanje ograničenja koja je prikazana u poglavlju 3.3.2. Ograničenje ili gornja granica prihoda se određuje na početku perioda kontrole kao apsolutan iznos i usklađuje se svake godine samo za opštu inflaciju cena i faktor X. Ponekad se javlja i kao „fiksno“ ograničenje, jer se iznos dozvoljenog prihoda uobičajeno ne menja sa promenom količine.

ograničenja varijabilnih prihoda. Pod ovim se podrazumeva da se dozvoljeni prihodi povezuju (pored CPI-X) sa nekim merama potrošnje i verovatno sa jednim ili više drugih pokretača troškova, na primer brojem kupaca ili dužinom mreže, i ponekad drugim varijablama. One obuhvataju:

o Prosečno ograničenje dobiti8 (ponekad se takođe klasifikuje kao ograničenje cena)

o Ograničenja hibridnih prihoda; i

o Druga ograničenja varijabilnih prihoda.

8 Ponekad se “prosečna ograničenja dobiti” nazivaju još i ograničenja “prosečnog prihoda” ili ograničenja“dobiti od prihoda”.



Klasifikacija, koja je gore navedena, je ukratko izložena u slici 3 u nastavku. Napominjemo da ne postoji klasifikacija različitih vrsta regulacija ograničenjem koja je naširoko prihvaćena. Klasifikacija u slici 3 potiče od nas i zasniva se na opštoj definiciji različitih vrsta ograničenja.



KEMA Consulting Poverljiv dokument 19 avgust 2005.

Slika 3 – Vrste regulacija metodom ograničenja

Ograničenje pojedinačne cene

(Ograničenje svake tarifne komponente)

Ograničenje korpe tarifa(Ograničenje korpe tarifa ponderisane njenom količinom)

Ograničenje cene

Ograničenje fiksnog prihoda

(Ograničenje prihoda)

Ograničenje hibridnog prihoda

(Ograničenja hibridnog prihoda i ograničenje prosečne dobiti)

Ograničenje varijabilnog prihoda

Ograničenje prihoda

Regulacija ograničenjem

Ostale varijable

(Ograničenje prosečnog prihoda)

(Ograničenje prihoda povezano sa ostalim varijablama, npr. energijom, kupcima)

Ograničenje prosečne dobiti

Projektni dokument 2.2, tom II – Regulacija kontrolom cena: načela – finalna verzija

Osnovna razlika između ograničenja cena i prihoda je način na koji one odgovaraju na promene u potrošnji količina. U kontekstu ograničenja cena, prihod kompanije će se pomerati u istom pravcu kao i bilo koja promena u potrošnji količina, i stoga rizik od neočekivane promene u potrošnji, može se reći, leži u kompaniji. U kontekstu ograničenja prihoda, nivo prihoda je zagarantovan za kompaniju i prema tome rizik promene potrošnje, može se reći, leži kod kupca.

Prikladnost različitih tipova ograničenja zavisiće delimično od načina kako će se troškovi nabavke regulisanih usluga menjati sa promenom u potrošnji. Na primer, pretpostavimo da je poslovna struktura troškova takva da prosečan trošak po prodanoj jedinici ne varira sa promenom u prodanoj količini. U kontekstu jednostavnog ograničenja cena, prosečni prihodi kompanija neće varirati sa promenom u prodanoj količini, a ukupni troškovi će se menjati proporcionalno ukupnom prihodu. Stoga će ograničenje cena biti adekvatno, a u njemu ne bi trebalo da se stopa povraćaja kompanije menja sa promenom u potrošnji.

S druge strane, ako se ukupni troškovi malo menjaju sa promenom u potrošnji, onda ograničenje prihoda može biti adekvatnije sredstvo za kontrolu cena. Međutim, u zavisnosti od oblika režima ograničenja cene, šema ograničenja cena može podstaći preduzeće da ustanovi efikasne tarifne sisteme, na primer korišćenjem ograničenja korpe tarifa.

Podrobnija objašnjenja sadrži Dodatak 2.

Ostatak ovog poglavlja prvo daje predloge za pojedine kriterijume za procenu različitih tipova regulacije modelom ograničenja. Potom opisuje četiri tipa ograničenja, korpu tarifa, fiksni prihod, dobit od prihoda, hibridni prihod i druge ograničenja varijabilnih prihoda i njihove karakteristike. Mi smo odabrali da zbog ograničenog obima primene nadalje ne govorimo o ograničenjima pojedinačnih cena.

Napominjemo da svaki od četiri tipa ograničenja mogu obuhvatati dodatne varijable kao što su korekcioni faktori, naknade za određene troškove, (naročito one koji su van kontrole regulisanih kompanija) i parametre modelovane da podstaknu određene rezultate, na primer efikasan nivo gubitaka ili kvaliteta snabdevanja. To nije detaljnije razloženo u ovom dokumentu.

4.2 Kriterijumi za procenuTačka 2.4 nam je predočila da glavni ciljevi koji su korišćeni u diskusiji o metodologiji određivanja cena obuhvataju pospešivanje:

ekonomske efikasnosti;

povraćaj troškova;

efikasnu regulaciju;

javnost i jednostavnost; i

nediskriminaciju.KEMA Consulting Poverljiv dokument

avgust 2005.19


Da bi se procenile jače i slabije strane predloženih mera za kontrolu cena u kontekstu gore navedenih ciljeva, od pomoći je komplet kriterijuma na osnovu kojih se mogu proceniti alternativne forme kontrole (na primer komplet kriterijuma čije postojanje ukazuje na to da su gore navedeni ciljevi mogu ili ne mogu postići). Preostali deo tačke 4.2 predlaže upravo takav komplet kriterijuma.

4.2.1 Uticaj na podsticaje Oblik kontrole cena koji je usvojen imaće uticaj na podsticaje sa kojima će se suočiti regulisana kompanija. Osnovni kriterijum koji će se koristiti u proceni alternativnih mehanizama za kontrolu cena je mera do koje će oni podstaći efikasno ponašanje kompanija koje drže mrežu.

Osnovna determinanta efikasnog ponašanja je strategija određivanja cena koju je kompanija usvojila kao odgovor na kontrolu cena. Stoga moramo da razmotrimo kako oblik ograničenja cena utiče na podsticanje neke kompanije, da bismo mogli da postavimo efikasne cene, naročito za pojedinačne klase kupaca.

Oblik kontrole cena takođe može uticati i na podsticaj kompaniji da ulaže, te i na produktivnu i dinamičnu efikasnost. Tamo gde je regulisani prihod povezan sa prodatim/transportovanim jedinicama, kontrola može kompanijama dati lažan podsticaj da se poveća potražnja, što zauzvrat može zahtevati veće ulaganje, u zavisnosti od drugih opcija (kao što je upravljanje potražnjom). Obratno, tamo gde regulisani prihod nije povezan sa prodatim/transportovanim jedinicama, kompanije mogu biti destimulisane u namerama da ulažu, što će kao posledicu imati da zahtevi kupaca za regulisanim uslugama neće biti ispunjeni.

Cilj principa nediskriminacije treba uzeti u obzir kada se ispituje kakav uticaj imaju kontrole cena na podsticaje sa kojima se kompanija suočava. Na primer, ograničenje korpe tarifa može podstaći kompaniju da poveća cene najpre za one usluge za kojima potražnja najbrže raste, što se može shvatiti kao diskriminacija korisnika te usluge.

4.2.2 Odnos između prihoda i troškova Regulacija koja koristi metod ograničenja zahteva da se kompaniji dozvoli da jedno vreme zadrži deo dobiti koju je ostvarila kroz efikasno poslovanje, da bi se podstakla da i dalje unapređuje svoju efikasnost. Uprkos gore navedenom, za ekonomsku efikasnost je značajno da određeni oblik kontrole cena dozvoli da ukupni prihod prati ukupne troškove, naročito tamo gde na troškove utiču faktori koji su u najvećoj meri van direktne kontrole kompanije koja drži mrežu. Kada to nije slučaj, postoji opasnost od pojave da se činioci prihoda i troškova sistematski razvijaju dovodeći do uporno visokog profita ili gubitka za regulisanu kompaniju. Na primer, kao što smo u prethodnom tekstu i u Dodatku 2 objasnili, ograničenje cena ne mora biti adekvatan metod da bi se obezbedilo da ukupan prihod prati ukupne troškove za posao u kome je promena ukupnog troška mala kada se potražnji promeni. To važi za prenos

KEMA Consulting Poverljiv dokument avgust 2005.

20


električne energije i transport gasa, gde su promenljivi troškovi relativno niski u poređenju sa fiksnim troškovima.

Oblik kontrole cena, koji dozvoljava prihodima i troškovima da se u izvesnoj meri razmimoiđu, izlaže regulisanu kompaniju riziku, a daje i manje dobre rezultate.

4.2.3 Raspodela rizikaOblik kontrole cena može imati direktan uticaj na promenljivost dobiti regulisane kompanije, i ima efekat na finansijski rizik koji ona nosi. Viši finansijski rizik generalno uvećava i trošak kapitala za regulisanu kompaniju. Uloga regulacije nije takva da na veštački način uvede dodatni rizik, što naduvava cene za korisnike više nego što je potrebno.

4.2.4 Odmerena regulacijaTakozvana odmerena regulacija (“light-handed” regulation) postiže se minimiziranjem složenosti, troškova i zahteva u pogledu administraciji. Ona ima prednost što minimizira vreme i resurse koji su neophodni kompanijama radi usaglašavanja sa kontrolom cena i regulatoru da proverava njihovu usaglašenost. Pod odmerenom regulacijom, formulu za kontrolu cena bi trebalo lako shvatiti i tumačiti, što je čini konzistentnom sa ciljevima pospešivanja jednostavnosti i javnosti. Potonje se takođe može pospešiti objavljivanjem informacija o tome kako regulacija kontrole cena funkcioniše.

4.2.5 Fleksibilnost tarifnog modela Kontrola cena bi trebalo da pojednostavi uvođenje novih tarifnih klasa (zatvaranje ili učvršćivanje starih), korišćenje različitih parametara napajanja (na primer za električnu energiju MW i kVA) i razvijanje efikasnih tarifnih struktura.

4.3 Ograničenje cena korpe tarifa U delu 3 smo procenili ograničenje cena korpe tarifa, prvi od četiri tipa ograničenja koja smo ovde analizirali, u pogledu gore navedenih kriterijuma.

U uslovima korpe tarifa, granica dozvoljenog porasta cena je izražena uz pomoć ponderisanog proseka cena korpe usluga, a ne prosečnog prihoda. Regulisana kompanija se suočava sa ograničenjem ove ponderisane prosečne cene, koji se vremenom uvećava na osnovu „CPI-X“ formule. Regulisane kompanije imaju slobodu rebalansa tarifa u okviru korpe, uvećavajući neke više od drugih, pod uslovom da se postigne gornja granica celokupne ponderisane prosečne cene.

Prilikom izvođenja ponderisane prosečne cene, izabrani ponderi se mogu zasnivati na nizu faktora, koji se uobičajeno zasnivaju ili na udelu prihoda ili na kvantitativnom udelu svake usluge u korpi. Ovi ponderi se mogu utvrditi na početku regulatornog perioda i održavati konstantnim tokom celog perioda, ili se mogu alternativno ponovo određivati u odgovarajućim intervalima.


21


Radni primer kako korpa tarifa funkcioniše dat je u Dodatku 3, a njena formula koja je primenjena u Sloveniji je data u nastavku.

4.3.1PrimerFormula korpe tarifa koju koriste distributivne kompanije u Sloveniji 9

prikazana je u nastavku. Jednačinom se upoređuje povećanje procenta koji je dozvoljen u formuli PPI-X (koja se vidi sa leve strane) sa povećanjem procenta u predloženim cenama u odnosu na sadašnje cene (što se vidi sa desne strane):

Gde:

Kompanija koja obezbeđuje regulisanu uslugu ima n tarifnih kategorija, od kojih svaka ima m komponenti,

je cena po kojoj se naplaćuje u godini t za komponentu j tarife i;

je predložena cena za komponentu j tarife i u narednoj godini t+1;

i su prognozirani ili istorijski kvantiteti komponente j tarife i koja će se koristiti u kontroli cena (N ukazuje na kvantitete koji se primenjuju na novu godinu, a O ima isto značenje za prethodnu godinu);

PPI je promena istorijskog godišnjeg procenta u Indeksu istorijske cene u Sloveniji10;

X je brojka procenta koju određuje Agencija za energetiku (Regulator u Sloveniji) i oslikava ciljano poboljšanje produktivnosti (uz to X omogućava izjednačavanje ciljanih zahteva u pogledu prihoda).

4.3.2 DiskusijaU okviru striktnog tumačenja kontrole korpe tarifa, gde su ponderi fiksni u odnosu na osnovnu godinu, a nisu revidirani, može se algebarski pokazati da će kompanije biti podstaknute da usvoje ekonomski efikasne cene. Podsticaj se javlja iz činjenice da pod ovim uslovima tekući poslovni proizvodi ne utiču na buduće prihode koje kompanija sme da zaradi. Kompanije iz tog razloga nisu

9 Galvic i drugi, “Utvrđivanje regulatorne kontrole cena i uporedna analiza elektroenergetskih mreža u Republici Sloveniji”, 2003 (Establishing Regulatory Price Controls and Benchmarking Electricity Networks in the Republic of Slovenia”, 2003)

10 Taj indeks se koristi umesto CPI-ja u prvom regulatornom periodu zbog određenih makroekonomskih ciljeva Slovenačke Vlade u pogledu stabilnosti cena.


22


podstaknute da pristrasno menjaju cene da bi proširile tekuću proizvodnju iznad nivoa efikasnosti.

Međutim, kad su ponderi koji su korišćeni u kontroli cena predmet revizije (na primer kao deo petogodišnje revizije kontrole cena), ili oslikavaju tekuće kvanitete u određenom intervalu, ovaj zaključak više nije primenljiv. Sadašnje ponašanje kompanije će onda imati uticaja na buduće dozvoljene prihode, i suočiće se sa mogućnošću biranja između kratkoročnih i dugoročnih podsticaja prilikom donošenja odluka u vezi određivanja cena.

Ključni aspekt korpe tarifa, forme kontrole cena, je da varijacije u aktuelnoj količini daju dodatni dozvoljeni prihod po aktuelnim tarifnim stopama, a ne po „prosečnoj ceni“, kao na primer u kontroli dobiti od prihoda (revenue yield control) (vidi niže dalje objašnjenje). To znači da je, po definiciji, dodatan prihod koji je dozvoljen za dodatnu jedinicu proizvoda jednak ceni po kojoj je taj proizvod prodat. U onoj meri u kojoj aktuelne tarife oslikavaju marginalne troškove, postoji i sistematska veza između prihoda i troškova. Time se smanjuje opasnost da zbog promena u proizvodnji, regulisane kompanije trpe stalne gubitke, ili stvaraju stalni profit koje regulator nije predvideo.

Glavna opaska na gore navedenu diskusiju je stepen do kog tarife oslikavaju marginalne troškove. Za kompanije koje drže mreže, veliki deo troškova su ili nepovratni (na primer troškovi u vezi sa prethodnim investicijom) ili fiksni (na primer ne menjaju se sa količinama). Ako tarifna struktura koju su kompanije usvojile ne oslikava ove karakteristike, moguće je da će deformacija ostati.

4.3.3 ZaključakPristup korpe tarifa ograničava uvećanje cena u pogledu ponderisanog proseka cena korpe usluga. Prednosti ovog pristupa su:

Ako kompanija prodaja dodatnu jedinicu, marginalni trošak od te prodaje biće jednak tarifi koja se primenjuje na tu jedinicu. Ova veza između prihoda i tarifne strukture znači da će regulisane kompanije biti podstaknute da poravnaju svoje tarife sa troškovima, da bi poravnavanjem troškova sa prihodom smanjile rizik po profit.

U obimu u kom cene oslikavaju troškove, kompanije neće biti izložene rizicima promena količina.

Kada se ponderi u korpi ne menjaju vremenom, kompanije nisu podstaknute da uvećavaju količine koje prodaju da bi uvećale iznos koji mogu da zarade u okviru metode ograničenja (cap).

Kozistentan je sa načelima odmerene regulacije. Slab oslonac na prognoze i korekcione faktore, čak odsustvo istih, smanjuje složenost formule i rad na verifikaciji usaglašenosti. Takođe limitira obim i podsticaj za strateško delovanje od strane kompanije u pogledu potcenjenog ili precenjenog prognoziranja radi uvećanja ukupnog dozvoljenog prihoda.

Nedostaci su, međutim, sledeći:


23


Neizvesnost o stepenu do kog će se gore navedene prednosti realizovati kada nisu ispunjeni uslovi za njihovo postizanje. Na primer, ponderi u korpi tarifa generalno nisu fiksni, a tarife, naročito one kojima se povraćaju troškovi infrastrukture, često ne oslikavaju marginalne troškove;

Ako korpa tarifa ima kvantitavni ponder u intervalima javiće se podsticaj da se manipuliše njihovim sveobuhvatnim dozvoljenim prihodima preko strateškog uvećanja cena11.

Obično su potrebni specijalni aranžmani da bi se olakšalo uvođenje novih tarifa i parametara naplate.

4.4 Fiksno ograničenje prihodaČisto ograničenje prihoda regulisanoj kompaniji obezbeđuje garantovanu zaradu, bez obzira na prodatu/distribuiranu količinu. Ograničenje prihoda se zasniva na očekivanoj količini prodatih/distribuiranih jedinica. Kao što je detaljnije objašnjeno u Dodacima, ako je količina jedinica veća ili manja od očekivane, stvarni ubrani prihod će ili premašiti ili se pokazati nedovoljnim u odnosu na ograničenje. To znači da će prilikom korišćenja mehanizma ograničenja prihoda regulator verovatno odlučiti da upotrebi takođe korekcioni faktor radi usklađivanja razlika između prognoziranih i stvarnih potraživanja. Ako prodata/distribuirana količina padne ispod očekivane, korekcionim faktorom se kompanijama vraća manjak u prihodu. Ako stvarna količina premaši prognozu, korekcionim faktorom se kupcu vraća višak u prihodu. Korekcioni faktor se može koristi radi obezbeđivanja da na kraju svega stvarni prihod, koji je kompanija dobila, zbog toga uvek bude tačno jednak dozvoljenom prihodu u vreme kada je kontrola cena određena.

Primer korekcionog mehanizma je račun „ispod i preko“ koji se koristi u Novom Južnom Velsu, kao deo ograničenja prihoda za distribuciju električne energije. Bilo kakva varijacija između dozvoljenog prihoda (na primer ograničenja prihoda) i stvarnog prihoda se nadgleda i registruje u apstraktnom računu. Novac se na tom računu akumulira iz godinu u godinu i primenjuje se kamata ili kredit. Ako iznos na računu „ispod i preko“ prekorači ili padne ispod nivoa koji je odredio regulator, distributivna kompanija mora preduzeti mere da ga poravna. Sa skoro svim drugim korekcionim mehanizmima, usklađivanja se vrše u godini ili drugoj godini nakon one u kojoj je razlika izmerena.

4.4.1 PrimerPrimer jednostavne formule za prihod data je u poglavlju 3.3.2.

11 Ako korpa tarifa ima kvantitativne pondere u intervalima kao u jednačini u poglavlju 4.3.1, kompanije su podstaknute da uvećavaju svoje sveobuhvatne prihode uvećavanjem cena najviše za one tarifne komponente za koje potražnja raste po najbržoj stopi. Ako budući obrazac potražnje, međutim, nije izvestan, efekat ovog podsticaja smanjuje se podsticanjem određivanja cena bribližnih troškovima da bi se smanjio rizik fluktuacija u profitu. Jedno od stanovišta je da je verovatno da će poslednje pomenuti podsticaj preovlađivati u srednjoročnom periodu.


24


4.4.2 DiskusijaU okolnostima čistog ograničenja prihoda, jednom obliku kontrole cena, kompanijama je dozvoljeno da ostvare određen nivo zarade, bez obzira na distribuirane količine. Takva kontrola ima prednosti pospešivanja fleksibilnosti u modelu određivanja cena; i osim što zahteva korišćenje prognoza potražnje i korekcionih mehanizama, ona je jednostavnija i manje nametljiva od drugih. S druge strane nedostaci su sledeći:

moguće pogoršanje u pružanju usluga, kako novim tako i postojećim kupcima, što je rezultat podsticaja da se smanje distribuirane jedinice;

ne postojanje sistematskog odnosa između prihoda i troškova, što nagoveštava mogućnost stalnih profita ili gubitaka; i

rizik u vezi sa fluktuacijama u količini snosi direktno kompanija, osim ako se broj kupaca ne obuhvati u određivanje nivoa ograničenja prihoda (u kom slučaju bi se moglo sporiti o tome da li se radi o varijabilnom ograničenju prihoda).

4.5 Ograničenje dobiti od prihoda U okolnostima ograničavanja dobiti od prihoda12, ograničenje se stavlja na prosečan prihod po jedinici koji kompanije smeju da zarade u bilo kom periodu, t. Potom je dozvoljeno da prosečan prihod varira po godini na osnovu ‘CPI-X’ formule. Klasifikacija ograničenja dobiti od prihoda se razlikuje u literaturi, nekad spada u ograničenje cene, a u drugim slučajevima pod ograničenje prihoda.

Prosečan prihod se računa polazeći od ukupnog prihoda kompanije od regulisanih usluga i deljenjem sa ukupnom proizvodnjom. Upravljanje kontrolom stoga zahteva identifikaciju homogene jedinice proizvoda da bi se ustanovila mera „ukupne proizvodnje“. Na primer, za kompanije koje vrše distribuciju električne energije ova jedinica proizvoda je obično svaki kWh distribuirane električne energije.

Radi usaglašavanja sa kontrolom, prosečan prihod po jedinici koji se računa na osnovu aktuelnih cena i količina koje je kompanija prodala mora biti manji ili jednak maksimalno dozvoljenom prosečnom prihodu. Iznos dobijenog prihoda za svaku pojedinačnu jedinicu (naspram prosečnog prihoda po jedinici) nije regulisan. Kompanija stoga ima izvesan stepen fleksibilnosti u određivanju pojedinačnih tarifa. Fleksibilnost obuhvata kako podelu na fiksne i varijabilne elemente svake tarifne kategorije tako i rebalans tarifa između različitih tarifnih kategorija.

4.5.1 PrimerU svom najjednostavnijem obliku, ograničenje dobiti od prihoda bi imalo sledeću formulu:

Prihod godina t/prodatih jedinica godina t ≤ ograničenje dobiti prihoda godina t

12 Kao što je ranije napomenuto, ograničenje prosečne dobiti se ponekad javlja kao ograničenje “prosečnog prihoda” ili ograničenje “dobiti od prihoda”


25


U praksi postoji tendencija da formula bude kompleksnija. Na primer, tokom perioda 1996-2001 regulator u Viktoriji, Australija, je upotrebljavao ograničenje dobiti od prihoda koji je nastavku. U okolnostima ove kontrole kompanijama koje vrše distribuciju je dozvoljeno da zarade fiksni iznos prihoda po distribuiranom kWh. Taj fiksni iznos se javljao pod nazivom Maksimalna prosečna cena, ili MACt (Maximum Average Charge).

Rt / Wt ≤ MAC t = (CPI — X)* P t-1 — Kt

Gde je:

Rt prognoziran prihod za godinu t

Wt prognozirana količina homogene mere ukupnih količina (kWh, kW itd) izraženih u kWh za godinu t

CPI stopa inflacije

X faktor produktivnosti koji varira za svakog distributera, koji određuje regulator

P t-1 ponderisani prosek za svaku distributivnu kategoriju u osnovnoj godini (ponderisana količinom prognozirane distribucije električne energije u svakoj kategoriji u svakoj godini, t)

Kt is složen korekcioni faktor koji usaglašava povraćaj u zavisnosti od manjeg ili prekomernog prihoda koji je rezultat stvarnih cena koje se nisu ex post usaglasile sa MACt.

Rebalans cena između različitih klasa kupaca bi se mogla desiti kao predmet ograničavanja uvećanja cena od CPI+2% u bilo kojoj godini.

4.5.2 DiskusijaKontrola cena u formi dobiti od prihoda ograničava prosečan prihod po jedinici proizvoda. Jedna karakteristika ove forme je da podstiče regulisane kompanije da uvećaju prodaju koristeći različita sredstva. U zavisnosti od okolnosti to može biti povoljno, kao u slučaju određivanja cena za distribuciju gasa u politici uvećanja korišćenja gasa, ili nepovoljno, kao u slučaju distribucije električne energije gde su mreže ustanovljene i gde ekološka pitanja predstavljaju prioritet.

Druge prednosti su: jednostavnost i nizak regulatorni trošak; sposobnost da se bolje nose, u odnosu na čisto ograničenje prihoda, sa promenama u potražnji, kada je veći deo troškova varijabilan; i sposobnost da se podstakne fleksibilan model određivanja cena. Nedostaci, međutim, obuhvataju činjenicu, što je manje verovatno da će se desiti sa ograničenjem varijabilnog prihoda, da dozvoljen prosečan prihod ne mora da bude u bliskoj vezi sa troškovima, što stvara rizik od sistematsko višeg ili nižeg profita u svakom regulatornom periodu, a finansijski rizik se javlja u regulisanim kompanijama.

4.6 Ograničenje varijabilnog prihoda Mi definišemo ograničenje varijabilnog prihoda u ovom izveštaju kao pojam gde su dozvoljeni prihodi povezani sa potražnjom i verovatno sa još jednim ili


26


više činilaca troškova, na primer brojem kupaca ili dužinom mreže. Glavna svrha povezivanja dozvoljenog prihoda sa ovim varijablama je radi smanjivanja nesklada koji nastaje kada kompanija ne može da povrati promene u troškovima koje zavise od kupaca kao što se javlja u ograničenju fiksnog prihoda.

Jedno od uobičajenih oblika ograničenja varijabilnog prihoda je ograničenje hibridnog prihoda. Izgleda da se u literaturi ne javlja jedinstvena definicija hibridne formule. Izgleda da je termin prvo upotrebljen13 da opiše formulu koja je primenjena u Severnoj Irskoj radi kontrole cena za korišćenje mrežnog sistema. To je opisano kao da postoji fiksna komponenta (Ft), i varijabilna komponenta koja je bila jednaka novčanoj jedinici po kWh „ceni“ (Vt) pomnožena količinom prenesenih i distribuiranih jedinica (QDt). To je ograničenje kao hibrid između ograničenja prihoda i cene (u stvari ograničenje dobiti od prihoda).

Ft i Vt uvećani po stopi jednakoj uvećanju u indeksu maloprodajnih cena (RPI) podešeni faktorom X. To je značilo da su dozvoljeni prihodi bili manje osetljivi na količine jedinica nego što bi to bili u ograničenju cena, ali su bili više osetljivi nego u ograničenju ukupnih prihoda.

Fiksne i varijabilne komponente su bile ponderisane zajedno sa faktorom (h), koji je prvo bio 0.75. To je značilo da ako je količina prenesenih i distribuiranih jedinica ispala kao što se očekivalo, fiksnu komponentu bi činilo 75% prihoda od korišćenja sistema svake godine. Ponderi su izabrani radi obezbeđivanja da elektroenergetska kompanija bude potpuno indiferentna u odnosu na količine jedinica. Formula koja je upotrebljena je u nastavku:

4.6.1 Primer 1: Ograničenje hibridnog prihoda koji je uveden u Severnoj Irskoj

Gde je:

= maksimalan prihod za kompaniju koja drži mrežu.

= 0.75

= “fiksna” komponenta (u £m)

= cena koja je u osnovi “varijabilne” komponente u (peni/kWh)

= regulisana količina koja je prenesena i distribuirana (u kWh)

= usklađivanje za gubitke u prenosu i distribuciji

= korekcioni faktor za usklađivanje sa prethodnom nedovoljnom ili prekomernom naplatom

13 Vidi NERA Tema No. 13, 1993, “Novel Forms of Price Control for Northern Ireland Electricity”, oktobar 1993, National Economic Research Associates.


27


4.6.2 Primer 2: Hibridno ograničenje u Britaniji za distribuciju električne energije

Formula za kontrolu cena koja se koristi u Velikoj Britaniji za distribuciju električne energije u vreme izrade ovog izveštaja opisana je u literaturi kao ograničenje hibridnog prihoda, sa činiocem prihoda koji je zasnovan na 50 % distribuirane jedinice i 50% broja kupaca. Iako se upotrebljavaju distribuirane količine broj kupaca se određuje u napred na osnovu prognoza sa početka perioda revizije. Takođe obuhvata podsticaj za gubitke električne energije, usklađivanja za troškove uvođenja konkurencije kao i smanjivanje usluga merenja i standardni korekcioni faktor. Dalji detalji su dati u Dodatku 4.

Ta formula nije uvek bila u opticaju. Nakon privatizacije, prvo je primenjena kontrola dobiti od prihoda. Godine 1995., međutim, regulator je prešao na hibridno ograničenje, umanjujući uticaj količine na 50 % i uvodeći brojeve kupaca kao činioca prihoda za ostalih 50 %, kao što je gore opisano.

4.6.3 Primer 3: Ograničenje varijabilnih prihoda u Norveškoj za mreže

Neka ograničenja varijabilnih prihoda dovode dozvoljen prihod u sklad sa bilo kakvim godišnjim promenama procenata u varijablama kao što je potrošnja ili broj kupaca. Jedan primer takvog ograničenja je ograničenje varijabilnog prihoda koje se primenjuje na svaku kompaniju koja drži elektroenergetsku mrežu (distributivne mreže, regionalne i nacionalne mreže) u Norveškoj.

Regulacija metodom ograničenja prihoda u Norveškoj u distribuciji električne energije sadrži elemente različitih regulatornih mehanizama. Sastoji se od regulacije trošak plus u vremenskom intervalu, a uporedne analize igraju glavnu ulogu u određivanju zahteva efikasnosti. Ograničenje prihoda je određeno:

Ograničenjem prihoda u prethodnoj godini, ili prvenstveno troškom u prvoj godini perioda regulacije, plus standardni prinos na kapital za istu godinu;

Parametrom za očekivano poboljšanje efikasnosti, koji je zasnovan na uporednoj analizi (benchmarking); i

Godišnjim korekcionim faktorom koji treba da obezbedi dodatni prihod kao funkcija unapred određenih činioca prihoda.

Činjenica, da je ograničenje prihoda pod uticajem ovih faktora, omogućava vlasniku mreže da utiče na svoj prinos, ne samo time što će smanjiti troškove, već i time što će upravljati i održavati mrežu na takav način da ima koristi od ograničenja prihoda.

Prve vrednosti prihoda sastoje se od prosečnih troškova upravljanja i održavanja, amortizacije, prinosa14 na uloženi kapital (knjigovodstvena vrednost + 1% radi uzimanja u obzir radnog kapitala) i prosečnih gubitaka u prenosu. Koristi se tržišna cena za električnu energiju da bi se procenila vrednost gubitaka u prenosu.

14 NVE, regulator, postavlja referentnu kamatnu stopu na godišnjem nivou zasnovanu na dugoročnoj kamatnoj stopi bez rizika plus premija za rizik. Referentna kamatna stopa, rn, je osnova za povraćaj. Osnova za kamatnu stopu bez rizika je indeks ST4X sa berze u Oslu. Premija za rizik iznosi 2%.


28


U prvom periodu ograničenja prihoda (1997-2001), prva ograničenja prihoda su određivana na osnovu računa kompanija koje drže mrežu iz 1994. i 1995. prema sledećoj formuli:

,

gde je ITe prvo ograničenje prihoda koje je određeno troškovima upravljanja i održavanja (DV), amortizacijom (AVS), prinosom na uloženi kapital (AVK) i troškovima u vezi sa gubicima energije (NT). NT = NTMWh · P, gde NTMWh obeležava gubitke u MWh, a P je prosečna sistemska cena energije tokom cele godine kao što je na NordPool tržištu.

Usklađivanje dinamike vremena dozvoljenog prihoda za mreže je zasnovano na sledećoj formuli:

,

gde je:

početni prihod ili trošak;

(varijacija u) indeksu cena za kupce;

potrebna efikasnost izračunata na početku regulatornog perioda na osnovu analize podataka ( Data Envelopment Analysis (DEA));

uvećanje procenta u transportovanoj energiji na osnovu godina po godinu; i

n indeks za godinu.

Prvi prihod se podešava godišnje u pogledu inflacije, neophodnim uvećanjem efikasnosti i vremenski (1+1/2. LEa,n). Potonje služi da obezbedi dodatni prihod regulisanim kompanijama koje drže mrežu što bi dobrinelo dodatnom OPEX (operativnim izdacima) i CAPEX (kapitalnim izdacima) koje je kompanija napravila usled uvećane količine transportovane energije. Predviđeno poboljšanje efikasnosti obuhvata:

komponentu pojedinačnog uvećanja efikasnosti – merenu preko DEA na osnovu poređenja između kompanija

komponentu za opšte uvećanje efikasnosti – koju NVE egzogeno nameće i koju oslikavaju opšte tehnološko poboljšanje u privredi

Trenutna šema ograničenja prihoda (2002-2006), sa početnim vrednostima troškova iz 1996-1999 neznatno se razlikuje od gore navedenog opisa. Između ostalog poslednja stavka u formuli je uklonjena i zamenjena novom stavkom kojom se podešava nova investicija gde se uvećanje prenesene energije dopunjava drugim pokretačem, naime relativnim uvećanjem u broju zgrada u svakoj distributivnoj oblasti.

.


29


Norveški pristup se oslanja na tipične podsticaje za podizanje efikasnosti u regulatornom periodu time što se zadržavaju dobiti usled efikasnog poslovanja u međuvremenu. Regulatorni početni položaj prihoda zasnovan je na aktuelnim troškovima uključujući provere odstupanja između propisanih putanja prihoda i stvarnih performansi kompanija. Pored toga kompanije koje se bave regulisanim delatnostima u vezi sa mrežom se izložene uporednim analizama koje se stalno ponavljaju sa ciljem da se eliminišu neefikasnosti. U sadašnjem periodu regulacije (koji se završava 2006.), vlasnik mreže ne može direktno uticati na ograničenje prihoda. Putanja prihoda je rastavljena aktuelnim troškovima preko primene regulatorne formule15.

Ako pretpostavimo da je prošlogodišnji nivo troškova jedina osnova za određivanje ograničenja prihoda u tekućem periodu, nametnuli bismo regulisanim kompanijama podsticaje za ne smanjivanje troškova. Ono što NVE radi umesto toga su uporedne analize početnog nivoa troškova preko DEA-e i nametanje cilja postizanja efikasnog nivoa totexa (ukupnih troškova) svim regulisanim kompanijama tokom trajanja regulisanog perioda.

4.6.4 DiskusijaPristupi hibridnih i drugih varijabilnih prihoda koje je regulator usvojio imaju za cilj da minimiziraju ekonomske poremećaje koji su nastali usled usvajanja „čistih“ oblika kontrole cena. Pojedinačno gledano, varijabilni pristup slabi vezu između dozvoljenog prihoda i količine, bez da je potpuno eliminiše.

U poređenju sa pristupom dobiti od prihoda, oslabljena veza između količine i dozvoljenog prihoda ukazuje na smanjeni podsticaj firmama da utiču na cene u korist usluga sa niskim marginalnim troškovima da bi uvećale količine, kao što se takva tendencija javlja u ograničenju dobiti na prihod. Za kompanije koje drže elektroenergetske mreže, to takođe smanjuje predrasude protiv učestvovanja u programima za upravljanje potrošnjom kao alternativi za investiranja u mrežu. Međutim, u poređenju sa pristupom ograničenja čistih prihoda, zadržavajući vezu između dozvoljenog prihoda i proizvodnje, kontrola varijabilnih troškova izbegava destimulaciju koja je prisutna u ograničenju čistog prihoda da bi podstakla nove konekcije i, potencijalno, na veštački način obeshrabrila rast opterećenja.

Faktor „ponderisanja“ između fiksnih i varijabilnih elemenata u nekim oblicima kontrole služe da oslikaju uticaj činioca troškova na kompanije. Na primer, u slučaju Severne Irske procenjeno je da oko 75% troškova mreže fiksno: 75% dozvoljenog prihoda je stoga fiksno u kontroli cena.

Prednost ove vrste kontrole je dakle u tome, da ukupni prihodi pažljivije prate ukupne troškove nego u pristupu ograničenja dobiti od prihoda ili čistih prihoda, smanjujući rizik od uporno visokih profita ili gubitaka za regulisanu kompaniju. Kada varijabilni troškovi dodatnih količina rastu u odnosu na uvećanje dozvoljenih prihoda u kontroli, kompanije će biti potpuno indiferente prema količinama distribuiranih jedinica.

15 Suprotno od Velike Britanije formula za prihod ne primenjuje pristup gradnje blokova i ne obuhvata nijednu ex-ante projekciju izdataka.


30


Precizna formulacija kontrole varijabilnih prihoda će odrediti stepen do kog će kompanije biti sposobne da strukturiraju i rebalansiraju tarife u okviru celokupne kontrole.

Da zaključimo, oblici varijabilnih prihoda imaju fleksibilnost da oslove mnoge nedostatke tradicionalnih modela kontrole cena. U ovom obliku kontrole cena, veza između količine i dozvoljenog prihoda je oslabljena ali nije u potpunosti otklonjena. Prednosti toga su sledeće:

kompanije su manje podstaknute da utiču na cene u korist usluga sa niskim (marginalnim) troškovima;

manja je destimulacija da se prošire usluge kao odgovor na potražnje kupaca;

dozvoljen prihod bliže prati troškove; i

smanjen je finansijski rizik regulisanih kompanija, s obzirom da profiti bliže prate količine.

Ograničenje varijabilnih prihoda, međutim, ima tendenciju da omane u pogledu postizanja odmerene regulacije; ima tendenciju da bude kompleksan, umereno nametljiv, i skup po administraciju i usaglašenost. Na primer, u vrsti ograničenja varijabilnih prihoda koja je prikazana u Primeru 3 gore, nije jasno kako treba izvršiti proračun faktora svođenja tako da dozvoljen prihod precizno prati promene na troškovima zbog promena u potrošnji/broju kupaca, itd.

Pored toga je bilo kritika usmerenih na ograničenja prihoda zbog njihovih opštih osobina efikasnosti. Najpoznatija kritika je iz vremena Crew i Klendorfer. Crew i Klendorfer16 su dokazali da će ograničenje prihoda, ako je realizovano bez ikakvih regulatornih ograničavanja, navesti kompaniju da postavi više cene nego u okolnostima čistog monopola. To bi bilo katastrofalno u percepciji javnosti i krajnje neefikasno sa ekonomskog stanovišta, te je potrebno modifikovati regulatorni mehanizam da bi se ovakav ishod izbegao.

16 Vidi Crew, M. A. i P. R. Kleindorfer 1995. “Price Caps and Revenue Caps: Incentives and Disincentives or Efficiency.” Proceedings: Eighth Annual Advanced Seminar on Public Utility Regulation (Western Conference), San Diego, CA. July. Also to be published in Pricing and Regulatory Innovations Under Increasing Competition. Ed. by M.A. Crew. Boston, MA: Kluwer Academ Publishers, forthcoming Fall 1996.


31


5 Primena regulacije metodom ograničenjaOvo poglavlje iznosi neka pitanja koja bi trebalo osloviti u režimu regulacije metodom ograničenja. Svrha mu je da obezbedi ideje o tome šta regulacija ograničenjem donosi, da bi regulator mogao da donese ispravnu odluku o njenom uvođenju. Poglavlje ne pokriva proračune ponderisanog proseka troškova kapitala, kao što ni ne zalazi u detalje određivanja putanje ograničenja i ne dotiče pitanja u vezi procene nivoa kapitalnih izdataka i obeshrabrivanja manjeg izdavanja u ovu oblast. Izvršavanje regulatorne revizije obuhvatiće postupak koji će početi neko vreme pre novog regulatornog perioda i uključiće brojne korake zajedno sa dobijanjem podataka od kompanija, njihovih analiza i modelovanje finansijskih projekcija kompanija. Opis ovog procesa, koji je tipičan, je izložen u Blueprint izveštaju17.

5.1 Obim kontrole cena

Prilikom primene regulacije metodom ograničenja biće neophodno definisati koji prihodi spadaju pod obim kontrole cena. Na primer, sve neregulisane delatnosti biće izuzete, kao i sve regulisane delatnosti koje se refundiraju iz cena odvojeno od onih koje su uzete u razmatranje, na pr. priključak u slučaju kada se određuju cene za korišćenje mreže. Obim kontrole cena se može nanovo procenjivati u svakoj regulatornoj reviziji, ili definisati podzakonskim aktima.

5.2 Dužina regulatornog periodaIzbor koliko će trajati period zavisi od postizanja kompromisa između brojnih faktora. Uopšteno posmatrano prednosti dužeg perioda obuhvataju sledeće:

Jače podsticanje regulisanog subjekta da sprovodi efikasne uštede;

Smanjivanje troškova regulatorne revizije, kako regulatoru tako i regulisanim subjektima; i

Smanjivanje regulatornog rizika po privatnog investitora i njegov trošak kapitala.

S druge strane međutim, duži period nosi sa sobom veću opasnost za regulisani subjekt da napravi veliki nedovoljan ili prekomeran povraćaj tokom regulatornog perioda. To se javlja zbog odstupanja koje raste između prihoda koji kompanija povraća u formuli kontrole cena i prihoda koji je kompaniji potreban da izmiri svoje troškove uključujući prinos na kapital. Kao što smo gore naveli, nedostaci toga nose veći rizik da regulator mora da interveniše sredinom regulatornog perioda i kao posledicu ima gubitak regulatornog kredibiliteta, veći rizik regulacije po investitora i smanjenje osobina podsticaja u regulaciji metodom ograničenja. U slučaju prekomernih profita, moguća je

17 Na pr. vidi European Agency for Reconstruction, Blueprint for the Energy Regulatory Agency, Volume 1 – Main Report, December 2002.


32


pojava još jednog nedostatka u vidu smanjenja poverenja javnosti u fer tretman regulacije metodom ograničenja.

Ponavljamo da se dužina trajanja regulatornog perioda može definisati podzakonskim aktima ili se o njoj može odlučiti u svakoj regulatornoj reviziji.

5.3 Mera inflacijeMera inflacije, odnosno izbor indeksa i osnove veličine (na primer, prognoza naspram istorije i, recimo, jednostavna godišnja inflacija naspram prosečne godišnje inflacije tokom šest meseci) je pitanje koje se može razmatrati u svakoj regulatornoj reviziji.

Svrha uključivanja mere inflacije cena u formulu kontrole cena je da bi se kompaniji nadoknadile promene u cenama njenih ulaganja. Jedna mogućnost bi bila koristiti indeks, postojeći ili specijalno osmišljen, koji bi bolje oslikavao cene ulaganja koje je kompanija napravila od nacionalnog indeksa koji oslikava nivo opštih cena. Taj pristup je posebno oblikovan da meri inflacije cena ulaganja regulisane industrije. Stopa rasta u ovom indeksu je ponderisani prosek stopa rasta u eksternim indeksima cena ulaganja. Po modelu, ova vrsta indeksa prati fluktuacije u cenama ulaganja industrije bolje od prethodnog. Mere inflacije ovakvog tipa bi zbog toga trebalo da smanje poslovni rizik. Glavna zamerka takvog pristupa je njegova kompleksnost. S obzirom da trendovi cena ulaganja za preduzeća često nisu obračunata po zvaničnim izvorima, kompanije moraju da izrade faktore inflacije koji oslikavaju rast u industrijskim cenama ulaganja.

Alternativno, regulacija metodom ograničenja može koristiti meru ekonomski naširoko primenjive inflacije (economy-wide inflation) kao što je one koje su pripremile vladine agencije kao na pr. Korisnički indeks cena (Consumer Price Index (CPI)) ili indeks cena za BDP. Glavna prednost takvog faktora inflacije je njegova jednostavnost. Pored toga takve mere su kredibilne jer uvažene vladine agencije računaju indeks inflacije. Glavno pitanje je da ekonomski naširoko primenjive inflacije cena ne moraju da oslikavaju trendove cena za ulaganja koje je napravila regulisana privreda.

U Evropi je do sada bila uobičajena praksa da se koriste nacionalni opšti cenovni indeks u regulaciji metodom ograničenja, možda zbog toga što je odlučeno da svrha specijalnog indeksa ne opravdava troškove u vezi sa njim. Takođe ako je preduzeće glavni korisnik neke robe ili usluge, onda može postojati tendencija da veza između formule kontrole cena i indeksa postane cirkularna.

Mogućnost koja se tiče osnove promene u indeksu obuhvata da li:

koristiti prognozirane ili istorijske veličine; ili

meriti promene kao jednostavnu razliku u indeksu tokom 12 meseci ili koristiti neke statističke mere da bi se smanjio uticaj na mesečne fluktuacije u inflaciji na veličine godišnjeg trenda.

Prednost upotrebe mere prognozirane inflacije u godini t je, o čemu se još može diskutovati, da prognoziran prihod treba da bude bliži aktuelnim


33


troškovima nego da je upotrebljena mera istorijske inflacije. To će međutim zavisiti od kvaliteta prognoze. S druge strane istorijska mera bi uklonila moguće rasprave o proceni upotrebljene prognozirane inflacije. Jedna od često korišćenih opcija za istorijsku meru je postavljanje stope inflacije da bude jednaka godišnjoj inflaciji za 12 meseci do najsvežije objavljenih podataka koji su na raspolaganju u vreme određivanja kontrola cena.

5.4 Određivanje nivoa i putanje ograničenjaKada je regulacija metodom ograničenja bila u začetku, postojala je tendencija da se sprovede detaljna revizija troškova kompanije kada se određivao nivo ograničenja tokom regulatornog perioda. To je često bilo dopunjeno procenama konsultanata o mogućim dobitima usled efikasnog poslovanja i opravdanosti projektovanih kapitalnih izdataka kompanije. Kompanija će međutim uvek znati više od regulatora o svojoj strukturi troškova i dostižnim nivoima ušteda usled efikasnog poslovanja i biti podstaknuta da ne ustupi informacije regulatoru. Takva asimetrija u informacijama je na uštrb kupcu. Pored toga, ne pristaje regulatoru da zalazi u detalje rukovođenja regulisanog subjekta. Eksterna pozicija regulatora, njegov relativni nedostatak po pitanju kompetencija u operativnim poslovima i asimetrija u informacijama ukazuju na neuspešan ishod za regulatornu mikro politiku rukovodstva.

To je u prethodnim godina vodilo do naglašavanja odmerene regulacija u kojoj je regulator dobija informacije, ne preko detaljne istrage preduzeća, već koristeći uporednu analizu (benchmarking) ili poredbenu konkurenciju. U nekim zemljama, uporedna analiza se koristila samo kao jedan izvor informacija koje je regulator uzimao u obzir prilikom određivanja ograničenja. U drugim, rezultati uporedne analize su direktno prevedeni u ograničenja. Dok potonja praksa, međutim, ima veliku teoretsku privlačnost, ona je naišla na izvesne probleme u praksi. Na pr. u Holandiji sudovi su odlučivali u korist preduzeća koja su se žalila na ograničenja koja su postavljena na osnovu rezultata uporednih analiza.

Jedan dokument18 zaključuje da međunarodno iskustvo pokazuje da uporedne analize za svrhe regulacije trpe nekoliko fundamentalnih problema uključujući nedostatka stamenosti, moguće teškoće sa povraćajem troškova kao i uvećanje rizika po investicije. Napominje da rezultate uporednih analiza, kada se oni koriste u svrhe regulacije, treba tumačiti veoma pažljivo i da ih ne treba direktno prevesti u ograničenje cena. Nadalje napominje da će generalno biti moguće da model uporedne analize bude osporen od kompanije na koju se odnosi. Dokument međutim takođe zaključuje da postoje oblasti gde je uporedna analiza vredna utrošenog vremena. Na primer, uporedna analiza može da pomogne u identifikaciji nesklada u troškovima i činiocima troškova, koji onda zahteva bolju proveru, ili, može biti prvi korak u ispitivanju da li komparativno visoke tarife mogu doprineti neefikasnosti.

Jedna mogućnost bi bila za regulatora da donese odluku o određivanju nivoa ograničenja tokom regulatornog perioda na osnovu raznih izvora informacija i

18 Lieb-Doczy, Dr E, Shuttleworth, G (2002), The Sense and Nonsense of Benchmarking, Energie & Management, May 2002.


34


analiza, uključujući prošle rezultate i projekcije same kompanije kao i one uporedne kompanije, rezultate bilo kakvih uporednih analiza, mišljenja konsultanata koji su angažovani da daju stručne savete i rezultate samog regulatora u pogledu finansijskog modelovanja kompanije.

U principu postoje dve glavne varijable koje regulator može podesiti radi određivanja putanje ograničenja tokom sledećeg perioda revizije, faktor X i početnu cenu ili prihod, u zavisnosti da li se radi o ograničenju cena ili prihoda. Početna cena ili prihod može se osloviti sa “Po”. U praksi se verovatno većina regulatora usresredi na X, koristeći ga za poravnanje cene ograničenja, tako da se kupac suočava sa stalno realnim promenama cena, i da održi finansijski profil kompanije.

Raspodela bilo kog smanjenja prihoda između X i Po će, kao i dužina trajanja regulatornog perioda, uticati na koristi koje kompanija može imati od uštede na troškovima u regulaciji metodom ograničenja. Takođe uticaj vrši i to kako regulator tretira dobiti usled efikasnog poslovanja i da li je kompanija sposobna da prenese koristi koje ima od uštede usled efikasnog poslovanja na sledeće periode kontrole cena. Ovaj aspekt je obuhvaćen terminom „prenos efikasnosti“, koji opisuje kako se brzo smanjenje troškova ispod i iznad dozvoljenih (preko faktora X) prenosi na kupca.

5.5 Neki preduslovi za efektivnu regulaciju metodom ograničenja

Regulacija ograničenjem se fokusira na ustanovljavanje okruženja u kom regulisana kompanija slobodno bira da sprovodi stalna unapređivanja efikasnosti i pružanja usluga zarad dugoročne dobrobiti kupca. Pokretač unapređivanja u kompaniji je dinamičan proces koji svoj izraz nalazi u operativnoj praksi, investicijama u nove tehnologije, inovacijama i razvoju usluge. U konkurentnim situacijama, javlja se kao reakcija u ponašanju na podsticaje, kako pozitivne tako i negativne podsticaje koji su prisutni. U onoj meri u kojoj se može postići, regulacija metodom ograničenja traga da reprodukuje ovu reakciju u ponašanju, i dobrobit koja je s tim u vezi, dok istovremeno obezbeđuje zaštitu od zloupotrebe monopolske moći.

Regulacija ograničenjem zahteva, da su regulisani subjekti ekonomski agenti koji rade u skladu sa svojim obavezama da maksimalizuju vrednost investicija svojih akcionara. Ako su oslabljeni podsticaji rukovodioca da postupaju na ovakav način, relativna privlačnost koristi koja se nudi, a samim tim i reakcija na to se smanjuju. Efekat prirode akcionarstva nije pomenuta ovda. Neki posmatrači, međutim, su sporili o tome da su komercijalni podsticaji na korporaciju koja pripada javnom sektoru inherentno slabiji od korporacija koja ima većinu privatnih akcija.

Regulisane kompanije će reagovati ne samo na pozitivne podsticaje koji dopiru od akcija regulatora, već i na destimulacije. Razlikujući potencijalne destimulacije od efikasnih, maksimiziranje dobrobiti je jednako značajna za postizanje boljih rezultata regulacije, kao što je i izloženo u nastavku.


35


5.5.1 Rizik regulacijeU jednom regulisanom okruženju akcije regulatora mogu uticati na procenu rizika i očekivane dobiti uvođenjem bitnih i novih kategorija neizvesnosti i rizika. Istorija nametljive regulacije metodom stope povraćaja ima mnogo primera teško regulisanih preduzeća koja pokazuju nizak nivo efikasnosti, siromašne realizacije investicija i pružanje usluga ispod proseka. Kako teorija tako i iskustvo ukazuju na to da će frekventno oduzimanje koristi od unapređene efikasnosti u kombinaciji sa neizvesnošću u vezi budućih akcija regulatora dovesti do slabih performansi i gubitka blagostanja.

Problem efekta neizvesnosti regulacije nije ograničen na tradicionalne sisteme stope povraćaja. U Velikoj Britaniji, gde je regulacija metodom ograničenja razvijena zbog njenih osobina podsticaja, neizvesnost regulacije ostaje sporno pitanje. Neizvesnost regulacije slabi postojeće podsticaje za efikasno ponašanje i može stvoriti dodatne destimulacije. Stoga je obaveza regulacije glavno pitanje koje treba osloviti kada se primenjuje regulacija metodom podsticaja.

5.5.2 Obaveza regulacijeZnačajno je da regulator prepozna da rizik regulacije može oslabiti uspešan ishod regulacije metodom podsticaja. Do izvesne mere, pravni okvir će odrediti stepen do kog će regulator biti u mogućnosti da obezbedi stepen izvesnosti regulacije koju preduzeća žele. Ključno pitanje biće stepen do kog će sadašnja određenja ili izjave u pogledu pristupa biti ili mogu biti obavezujuće za buduće akcije regulatora. To ima kako pravni tako i politički aspekt. Neki aspekti regulacije metodom ograničenja će zavisiti od odluka koje će se doneti u vreme regulatornih revizija koje se mogu promeniti tokom sledeće revizije. Mnogi aspekti koji se odnose na podelu koristi od regulacije metodom podsticaja, međutim, vezani su za akcije regulatora u sledećoj reviziji. Mora se istražiti oblik obaveze regulatora koji se može sačiniti da bi se obezbedio uspešan ishod ponuđenih podsticaja. Na primer, može biti više neophodno da se izraze obaveze u vezi sa podelom koristi i ponovnim određivanjem prihoda u pogledu ciljeva i namera, nego preduzimanje preciznih akcija. To je u skladu sa pažljivim pristupom razvojnoj politici kako vreme bude odmicalo. Mogućnost da se unapredi efikasnost metoda i mera regulacije na način da budu konzistentni sa celokupnim okvirom ne treba žrtvovati radi ugovorne rigidnosti.

Podsticaje koje nudi regulacija metodom ograničenja biće najuspešniji, a planirane koristi po kupce biće samo onda realizovani, ako ih preduzeća mogu identifikovati i razumeti. To je pitanje javnosti, doslednosti i predvidljivosti sistema regulacije. Raspravlja se o tome da je zbog dugog roka trajanja kapitalnih sredstava poželjno da regulatorni okvir bude stabilan tokom nekoliko perioda revizije, da bi se investitori uverili u ovu stabilnost unapred. Takođe se raspravlja o efektu uvećanja efikasnosti u regulaciji podsticajem; preduzeće se mora uveriti u to da regulator neće prekršiti uslove regulatornog


36


ugovora. Bez takvog poverenja, smatra se da regulacija ograničenjem može dovesti do nižih nivoa efikasnosti od regulacije metodom stope povraćaja.

Obe strane regulatornog ugovora moraju biti sposobne da rade po njegovim uslovima. Prema tome, kada se dogovori pristup za podelu koristi, regulator se mora odupreti svakom pritisku da vrši retrospektivna usklađivanja (ili „dobiti nazad“) ako rezultati profita premaše očekivanja. Usklađivanje generalno treba da bude prihvatljivo samo ako je spoznana mogućnost da se mogu premašiti očekivanja po pitanju profita u pristupu koji je usvojen kao i da su određeni proces i kriterijumi. Slično tome, ako su dogovoreni mehanizmi usklađivanja ograničenja, treba dozvoliti da rade simetrično. Treba dozvoliti rast kao i pad cena.

S druge strane, iako je komplikovano, regulator treba da pokuša da razume prirodu zarade da bi sprečio regulisane kompanije da ubiraju plodove koje im ne pripadaju. Na pr. regulator će morati da poradi na tome da razume da li nedovoljno izdavanje projektovanih kapitalnih izdataka nije rezultat: namernog odlaganja investicija ili preuveličanih projektovanih investicija, Takvi su izvori zarade povezani sa kockanjem i prema tome ne predstavljaju dostojne dobiti koje su rezultat truda rukovodstva u pravcu uvećanja efikasnosti. U tom slučaju, regulator može da razmotri da traži retrospektivno usklađivanje. Prihod koji je dozvoljen u pogledu dela kapitala za izdavanje (koji je rezultat izvora kockanja) biće oduzet od prihoda koji bi u suprotnom bio dozvoljen za sledeći regulatorni period.

Zahtev regulatorne obaveze takođe treba da se primeni na regulisani subjekt. Na primer, on ne treba da očekuje da može da postupi na određen način ako se okolnosti tome suprotstavljaju, osim ako uslovi tako nalažu. Regulator nije odgovoran za operativni rizik, samo do onog stepena do kog je to eksplicitno ustanovljeno. Kao i sa većinom ugovora, mora se takođe prihvatiti da nije moguće precizno dokumentovati sve aspekte ovog odnosa. Izvršenje obaveza u smislu ugovora biće u istoj meri značajni kao i njegove eksplicitne komponente.


37


Dodatak 1 Mehanizmi za smanjivanje prekomernih povraćaja ili gubitaka u regulaciji metodom ograničenje

Porezi na ekstra profit (Windfall Taxes)Porez na ekstra profit se može definisati kao specijalan porez koji je nametnut preduzeću i koji se prenosi u budžet, deo od ekstra (na pr. „rudnik zlata“) dobiti u vrednosti preduzeća koje je u vlasništvu akcionara.

Kao primer navodimo 1997. godinu, kada je Vlada Velike Britanije uvela porez na ekstra profit nekim preduzećima da bi do izvesne mere naplatila prekomerne povraćaje koje su akcionari zaradili u ranim danima privatizacije preduzeća u Velikoj Britaniji u okolnostima regulacije metodom ograničenja. Prva ograničenja su bila kritikovana da su isuviše labava, s obzirom da su kompanije postizale dobiti zbog dobre produktivnosti i to dosta više od onih koje su se podrazumevale regulacijom ograničenja, a cene akcija su kao rezultat toga značajno rasle tokom prvih nekoliko godina nakon privatizacije. Regulacija ograničenjem je smatrana labavom iz mnogo razloga, uključujući asimetriju u podacima i to da je vlada ustanovila prva ograničenja da budu isuviše labava možda zbog toga da bi obezbedila uspešnu privatizaciju.

Nedostaci poreza na ekstra profit obuhvataju sledeće:

Oni akcionari koji se efektivno operezuju ne moraju da budu oni koji su profitirali od uvećanja vrednosti akcija u vreme kada se javio porez na ekstra profit. Na primer, telekom u Velikoj Britaniji je plaćao porez na ekstra profit tokom dvanaest godina nakon privatizacije.

Porez na ekstra dobit može redukovati osobine podsticaja regulacije ograničenjem. Stepen do kog se to može realizovati će verovatno zavisiti od toga da li se pod porezom na ekstra dobit smatra porez koji se jednom plaća u vezi sa prekomernim povraćajem, u kom slučaju bi trebalo malo da utiče na osobine efikasnog podsticaja u ograničenju, ili da li rukovodstvo i akcionari preduzeća očekuju da se on može ponoviti, u kom slučaju će se osobine podsticaja znatno smanjiti.

Podela profita i mehanizmi klizne skale Pod režimom podele profita, preduzeće sa ograničenjem cena koje zarađuje stopu prinosa na kapital iznad određenog nivoa mora da vrati deo svoj ekstra profita kupcu preko smanjenih cena u periodu trajanja ograničenja cena. To takođe treba da prati simetrični aranžman pod kojim kompanija ima pravo da podigne cene, ako joj profit padne ispod određenog nivoa, da bi povratila deo deficita. Efekat podele profita stoga smanjuje političke i druge opasnosti koji dolaze od određivanja X na način koji bi obezbedio neprihvatljive profite ili gubitke.

Alternativa bi bila da se cene povežu sa dividendama koje su plaćene akcionarima. Tako popusti postaju plativi u nekim tkz. mehanizmima kliznih skala, kada dividende premaše utvrđene nivoe, a cene nisu smanjene.


38


Pretpostavljena prednost povezivanja cena sa dividendama je u tome što kompanije manje mogu da manipulišu ciframa na dividendama nego na, recimo, profitima.

Korektivni mehanizmi za greške Na osnovu brojnih pretpostavki o stopama ekonomskog rasta, ulaganja preduzeća i drugih faktora utvrđuju se nivoi ograničenja cena i prihoda. Moguće je fino doraditi ograničenje u toku njegove realizacije sredstvima korektivnih mehanizama; ukoliko se ispostavi da su pretpostavke pogrešne, cene se usklađuju shodno tome. Broj prodatih ili distribuiranih jedinica je verovatno najčešća varijabla za koju se korekcije prave za odstupanja između prognoze i rezultata.

Da li treba koristiti te mehanizme?Ti mehanizmi imaju prednost što ograničavaju političke troškove određivanja X na način na koji on daje neprihvatljive profite ili gubitke. Zbog toga su korisne, naročito što pojačavaju političku prihvatljivost regulatornog sistema i povećavaju fer odnos između potrošača i investitora. Međutim, oni smanjuju podsticaj za smanjivanje troškova i mogu ograničenje cena približiti regulaciji metodom stope povraćaja19. Jedna opcija za savladavanje ove kritike je da se dozvoli preduzećima da zadrže profit koji su pravedno zaradile, a da im se ne dozvoli da zadrže profit koji su dobile ili usled faktora van njihove kontrole ili kada su namerno obmanuli regulatora time što su obezbedili nepotpune ili netačne podatke u procesu određivanja ograničenja. Ovaj pristup, međutim, bi verovatno bio komplikovan za realizaciju i može i dalje biti neprihvatljiv za neke članove društva.

Da li treba uvesti ove mehanizme? Nasuprot koristi koje su dobijene usled boljeg fer odnosa i dobijanja političke prihvatljivosti javlja se nedostatak u vidu većeg broja intervencija regulatora u pogledu kompleksnosti regulatornih aranžmana i administrativnih troškova. Pored toga, ti mehanizmi imaju tendenciju da podstaknu preduzeće da manipuliše vreme kada će se profiti prepoznati. Korektivni mehanizmi se najčešće susreću i najlakši su za korišćenje.

Bilo kakvi prekomerni profiti koji se mogu javiti mogu izazvati političke pritiske koji zahtevaju od regulatora da interveniše pre isteka najavljenog roka važenja ograničenja cena. Glavna mana ove intervencije je da će njena očekivanja verovatno ugasiti osobine podsticaja regulacije ograničenja. Ako revizije ograničenja postanu frekventnija, regulacija ograničenjem će sve više nalikovati regulaciji metodom stope povraćaja.

19 Zbog toga su u Engleskoj i Velsu generalni direktori telekomunikacija, vodovoda, distribucija električne energije i gasa opozvali podelu profita 1997. u svojim zahtevima tadašnjoj vladinoj reviziji regulacije preduzeća.


39


Dodatak 2 Efekat promena potrošnje u ograničenjima cena i prihoda

U jednostavnom ograničenju cena, rizik koji je vezan za promene u potrošnji preuzima preduzeće. Dok u ograničenju fiksnog prihoda rizik preuzima kupac. Ovaj dodatka objašnjava zašto je to tako.

Ograničenja cena

U ograničenju pojedinačnih cena, prihod preduzeća će se kretati u istom pravcu sa bilo kojom promenom u prodanoj količini. To je ilustrovano u slici u nastavku, koja pokazuje kako se prihod menja sa potrošnjom pojedinačnog proizvoda ili usluge u ograničenju cena, uzmimo primer kWh energije.

Ograničenje cena: Kako se prihod menja sa potrošnjom

Cena (na pr. Dinar/ kWh)

Ograničenje cena R prognoza R rezultat

Pograničenje

0 Q prognoza Q rezultat

Prodata količina (na pr. kWh)

Linija „ograničenje cena“ pokazuje ograničenje ili gornju granicu cene po kojoj se naplaćuje. Kada se ograničenje odredi, potrošnja za uslugu je prognoza po “Q prognoza” i sa cenom koja je određena na “Pograničenje”, rezultirajući prihod, koji pokazuje pravougaonik Pograničenje Rprognoza Qprognoza 0, je prognoza za pokrivanje troškova.

Međutim, ako je aktuelna potražnja kvantiteta Q rezultat, koji je veći od Q prognoze, onda u ograničenju cena nema promene u uvećanju cena ili prihoda po pravougaonik Pograničenja Rrezultat Qrezultat 0. S druge strane ako je Qrezultat manji od Qprognoza onda će prihodi kompanije pasti. Zato se kaže da u ograničenju cena kompanija nosi veći rizik u pogledu promena u potrošnji, i izložena je ili:

Smanjenju prihoda, ako potrošnja padne; ili

Uvećanju prihoda, ako potrošnja poraste.

U ograničenju cena, prihod će rasti ili padati u zavisnosti od toga da li je aktuelna potrošnja kvantiteta veća ili manja od prognozirane. Kako će ova promena u prihodu uticati na profite i stopu prinosa na kapital kompanije, zavisiće od toga kako se njeni troškovi menjaju sa promenom količine:


40


Ako se prosečan trošak proizvodnje usluge ne menja sa menjanjem prodane količine, u ograničenju cena će se ukupni troškovi kretati u skladu sa ukupnim prihodom i neće doći do promene u profitu i prinosu na kapital kompanije.

Ako prosečan trošak padne sa smanjenjem potrošnje, onda će se ukupni prihod u ograničenju cena uvećati više od ukupnih troškova kako se prodata količina bude uvećavala, u javiće se uvećanje u stopi prinosa na kapital kompanije. Suprotno tome će se desiti ako se javi pad u potrošnji.

Dakle, podesnost ograničenja cena za preduzeće, nasuprot drugim oblicima ograničenja, zavisiće delimično od prirode troškovnih funkcija ograničenja.

Ograničenja prihoda

Uopšteno posmatrano ograničenje prihoda obezbeđuje garanciju kompaniji da će u budućnosti imati priliv kao i plafon za buduće profite, bez obzira kako će se nivo potrošnje menjati u odnosu na prognozu. To je ilustrovano u slici u nastavku, koja pokazuje ograničenje fiksnih prihoda za jedan proizvod ili uslugu, na primer kWh energije. Kriva ograničenja prihoda pokazuje odnos između cene i količine za dato ograničenje, ili gornju granicu, u odnosu na prihod. Pad krive prihoda pokazuje da regulisana kompanija prikazuje visok nivo fiksnih troškova, a prosečni trošak (cena) pada sa rastućim kvantitetima.

Ograničenje prihoda: Kako se cena menja sa potrošnjom

Ograničenje prihoda Cena (na pr. Dinar/ kWh)

P1

P2

Q1 Q2Kvantitet (npr. kWh)

Slika pokazuje da kada se postavi ograničenje prihoda, prognoza potrošnje će, recimo, u godini 3 ograničenja pokazati Q1 kada je cena jednaka P1. Međutim, ako se do kraja druge godine potrošnja pomerila tako da je sada prognoza za godinu 3 da potrošnja bude jednaka Q2 ako je cena bila P1. To će dati veći prihod od dozvoljenog u ograničenju i tako će cena morati da se smanji na P2, da bi se prihod vratio na krivu prihoda.


41


Otuda se promene u količini u ograničenju prihoda smanjuju promenama u ceni da bi se prihod zadržao konstantnim20. To znači da je priliv kompanije zaštićen od promena u potrošnji. Zato se kaže da potrošač nosi rizik u pogledu promena u potrošnji, i izložen je ili:

uvećanju cene, ako potrošnja padne; ili

smanjenju cene, ako potrošnja raste.

20 To se može uraditi primenom korekcionog faktora u godini (godinama) nakon one u kojoj se nesklad javio.


42


Dodatak 3 Radni primer – Korpa tarifaTabela u nastavku daje radni primer jedne vežbe koju bi regulator preduzeo kada bi odlučivao da li da odobri predložene tarife u periodu revizije za sledeću godinu u ograničenju korpe tarifa, sa formulom ograničenja u nastavku:

gde kompanija za distribuciju električne energije ima n tarifnih kategorija, od kojih svaka ima do m komponenti i gde je:

cena koja se trenutno naplaćuje za komponentu j tarife i;

predložena cena za komponentu j tarife i u sledećoj godini;

kvantitet komponente j tarife i koja je prodata prošle godine;

CPI je istorijska godišnja promena procenta u Korisničkom indeksu cena (na pr. od septembra prošle godine do septembra tekuće godine;

X je procenat koji određuje regulator

U radnom primeru na narednoj strani, kompanije nude tri tarife, tarifu sa jednim tarifnim stavom, tarifu sa dva tarifna stava i tarifu sa komponentom potrošnje za velike potrošače. Kompanija predlaže uvećanje tarifa od nivoa koji je prikazan za 2003. do nivoa koji je prikazan za 2004. Regulatoru i kompaniji je poznat:

1. X, onako kako je odobren za tekući regulatorni period;

2. CPI inflaciju, onako kako je objavljena; i

3. prodat kvantitet za 2002. po svakoj tarifi, s obzirom da su podaci poznati sa revizije.

Radni primer pokazuje da kontrola korpe tarifa zadovoljava uslove; ukupni prihod iz radnog primera prema predloženim tarifama za 2004. podeljen sa prihodom koji je dobijen sa tekućim tarifama iznosi manje od CPI-X.


43


Godišnje odobrenje zahteva za uvećanje cena u korpi tarifa distributivne kompanije predložene cene za 2004. stvarni kvantiteti za 2002. Zbir (P2004*Q2002)

Fiksna Vršna Van vršna Snaga Br Vršna Van vršna Snaga Ukupno(Dinar/god) Din/kWh Din/kWh Din/kW kupaca (kWh) (kWh) (kW) (Din)

domaćinstva (jedan stav) 30 0.098 - - 100,000 400,000,000 - - 42,200,000NN dva stava 30 0.130 0.062 - 10,000 200,000,000 50,000,000 - 29,400,000SN (maksigraf snage) 20 0.098 0.046 45.00 100 100,000,000 80,000,000 75,000 16,857,000Ukupno 88,457,000

stvarne cene za 2003. stvarni kvantiteti za 2002. Zbir (P2003*Q2002)Fiksna Vršna Van vršna Snaga Br Vršna Van vršna Snaga Ukupno

(Dinar /god) Din/kWh Din/kWh Din/kW kupaca (kWh) (kWh) (kW) (Din)domaćinstva (jedan stav) 28.571 0.093 - - 100,000 400,000,000 - - 40,190,476NN dva stava 29.126 0.126 0.060 - 10,000 200,000,000 50,000,000 - 28,543,689SN (maksigraf snage) 20 0.098 0.046 45.00 100 100,000,000 80,000,000 75000 16,857,000Ukupno 85,591,166

Proračun korpe tarifa Godišnja promena u CPI 4.50%X 1.15%(1 + CPI - X) 1.033 Stoga predložene cene za 2004. ispunjavaju uslove korpe tarifa.Zbir(P2004*Q2002) 88,457,000Zbir (P2003*Q2002) 85,591,166

Zbir (P2004*Q2002)/ Zbir (P2003*Q2002) 1.033


45


Dodatak 4 Formula za kontrolu cena za korišćenje mreže u Velikoj Britaniji

Ovaj dodatak obezbeđuje formulu za kontrolu cena koja se koristi u Velikoj Britaniji za petogodišnji period kontrole cena koji se završava u martu 2005. a služi za kontrolu cena za korišćenje sistema koju plaćaju kompanije koje vrše delatnost distribucije električne energije.

Sadašnja formula za kontrolu cena je ograničenje hibridnog prihoda, sa činiocem prihoda zasnovanog na 50% za distribuirane jedinice i 50 % za broj kupaca. Ona podstiče gubitke energije i obuhvata još usklađivanja za troškove ako se uvodi konkurencija i smanjuju usluge merenja kao i standardni korekcioni faktor. U okviru ovog pristupa, kompanija koja drži mrežu treba da cilja na to da obezbedi da prosečna naknada po distribuiranoj jedinici svake godine ne premaši maksimalnu prosečnu naknadu po distribuiranoj jedinici. Ograničenje prihoda se računa na sledeći način:

U kojoj21:

= maksimalna prosečna naknada po distribuiranoj jedinici u godini t

= regulisana količina koja je distribuirana u odgovarajućoj godini t (na pr. izuzev jedinica za kupce na VVN)

= prihod za godinu 1; iznos je određen za svaku mrežu u £ milion

= “hibridni faktor” za godinu t

= “RPI – X indeks” za godinu t

= “podsticaj za gubitke” za godinu t, u £ milion

= specijalna naknada za godinu t, prilagođen inflaciji, radi izmirivanja dodatnih troškova za uvođenje konkurencije u snabdevanje (zasnovano na distribuiranoj jedinici)

= specijalna naknada za godinu t da bi se omogućilo smanjenje operativnih troškova zbog mreže koja više ne obezbeđuje merenje i usluge merenja (na osnovu distribuirane jedinice)

= korekcioni faktor po jedinici u godini t (p/kWh)

21 Termini pod znacima navoda (“ ”) nisu na isti način predstavljeni u formulama za proračun cena za licence, ali se koriste ovde da bi se formule lakše razumele.

KEMA Consulting Poverljiv documentavgust 2005.

46


“Hibridni faktor”,

, za t=1, na pr. za 2000/01.

, za t > 1

Gde je:

= zbir svih kategorija regulisanih usluga i, gde i pokriva VN, NN1, NN2, i NN322.

= vrednost (na pr. 1.3 penija) koja je određena za svaku mrežu

= predstavlja broj regulisanih jedinica u kategoriji usluga i distribuiranih u godini t

= apstraktna cifra koja je određena za svaku mrežu za svaku godinu, koja predstavlja broj kupaca u relevantnoj oblasti distribucije

= broj jednak u godini t-1.

“RPI – X index”,

Formula za ograničenje koja koristi kumulativni indeks radi usklađivanja za inflaciju i faktor X.

= 1, za godinu t = 1 (na pr. 2000/01.)

= za godine t >1

U kojoj je:

= promena procenta u aritmetičkom proseku cifara Indeksa maloprodajnih cena za svaki od šest meseci od jula do decembra (uključujući i njega) u godini t-1 i aritmetički prosek RPI cifara za iste mesece u godini t-2.

= određeni iznos, u tekućem periodu kontrole cena, Xdt jednak je 3 za svemreže.

22 NN1 predstavlja distribucije el.en u vršnim periodima potrošačima sa izdiferenciranim merenjem, NN2 predstavlja distribuciju el.en u vanvršnim periodima potrošačima sa izdiferenciranim merenjem, NN3 predstavlja distribucije el.en u vršnim periodima bez izdiferenciranog merenje, VN predstavlja distribucije el.en. potrošačima koji su priključeni na napon od 1kV do 22 kV.


47


Podsticaj za gubitke,

Podsticaj obezbeđuje uvećanje u ograničenju prihoda ako su dozvoljeni gubici veći od aktuelnih gubitaka, i obrnuto. Treba imati u vidu da distributivne kompanije same ne kupuju energiju da bi kompenzovale gubitke u distribuciji.

= specifikovan iznos; u kontroli cena 2000/05. = 2.9 penija.

= dozvoljeni gubici u distribuciji u godini t, čineći dozvoljen procenat prilagođenih distribuiranih jedinica. Taj procenat je jednak ukupnim gubicima u toku poslednjih deset godina kao procenat ukupnog broja prilagođenih jedinica distribuiranih tokom istih deset godina.

= aktuelni gubici, proračunati kao prilagođene nabavke sa mesta snabdevanja na mreži umanjene za prilagođene distribuirane jedinice

= , gde je za 2000/01,

Korekcioni faktor,

Korekcioni faktor je jednak aktuelnom prihodu minus dozvoljeni prihod u prethodnoj godini, prilagođen za određenu stopu kamate, i izražen prema distribuiranoj jedinici.

Gde je:

= korekcioni faktor po jedinici u godini t

= prihod od distribucije u godini t-1

= regulisana količina koja je distribuirana u godini t-1

= maksimalna prosečna naknada po jedinici distribuiranoj u godini t-1

= određen prosek kamatne stope u godini t ako je < 0; ili

određen prosek kamatne stopa u godini t plus 4 ako je > 0, gde pri proračunu Kdt zarad određivanja vrednosti za I, nije uzeta u obzir vrednost I


48

Documents

5a – Nacela regulacije metodom kontrole cena