5. Botero Darío 2001 El Mito de Sísisfo o Veite Años de Pujanza Descentralizadora

5/26/2018 5. Botero Daro 2001 El Mito de Ssisfo o Veite Aos de Pujanza Descentralizadora

1/54

E lmitodeSsifo o veinteaosdepujanza^ descentralizadoraDARO I. RESTREPO BOTERO'Investigador y docente, Universidad Nadonal de Colombia.

Si hubieseque escribirlanica historia significativa del pensamientohumano,habraque hacer la de sus arrepentimientos sucesivos y lade sus impotencias.A L B E R T C A M U S ,El mito de Ssifo ' ' '

P R E M B U L O . VEINTE AOS DE ESFUERZO - . , . Qu tiene que ver el mitodeSsifo conlatradicindeproblemasen los estudios de las finanzas pblicasi n t e rg u b e rn a m e n ta l e s ,entantoelmitoevocaunpasado anterior al r a c i on a l i s m o ,alatecnologayala ciencia econmica?Mi respuesta es : t o d o .A sudemostracinse consagra estee n s a y o .Ssifo arrastr hastalacimade unamontaaunapesada rocay s t a ,demanerar e c u r re n te ,se desliz hacia abajo, por lo cual Ssifo emp r e n d i , i n c a n s a b l e m e n t e ,elmismo trayecto.Tal es lapercepcinque

I Este trabajo esunavance del programa de investigacin Descentralizacinymodelo de desarrollo adelantadoen laFacultaddeCiencias Econmicasde laUniversidad NacionaldeColombia. Quiero reconocerlacontribucin del estudiante Nstor Castaeda,enparticularen larevisindel captulo sobre presupuestoy en laconstruccinde lasnotasde pie depgina.

4^7


2/54

DE S A R R O L L O E C O N M IC O Y S O C L U E N C O L O M B L V S IG L O XX

a r r o j a n v e i n t e a o s d e e s t u d i o s ' t c n i c o s ' s o b r e l a s f i n a n z a s p b l i c a s i n t e r g u b e r n a m e n t a l e s . U n a y o tr a ve z la b s q u e d a g ira a l r e d e d o r d e l a m is m a i n q u i e t u d y s e r e p ite e l d i a g n s tic o d e la s d i fic u l ta d e s q u e h a n d e s o b r e p o n e r s e . C m o ha c e r q u e e l E s t a d o y e l g a s t o p b l ic o s e a n e f icie n t e s ?L a r e s p u e s t a - e l t r a y e c t o h a c i a l a c i m a - d e s p u s d e t a n t o i n t e n t a r p o r l a sm i s m a s s e n d a s i n t i l e s , h a a b i e r t o s u r c o s c l a r a m e n t e v i s i b l e s q u e s e r e c o r re r n e n e s te e n s a y o . P r e g u n t o : s e r q u e l a b s q u e d a e s t e q u i v oc a d a os e r q u e l o s m t o d o s y c a m i n o s e m p r e n d i d o s s o n i n c o r r e c t o s ? A l p r i m e ri n t e r r o g a n t e e s n e c e s a r i o r e s p o n d e r q u e s i e m p r e e s c o r r e c t o a f a n a r s e p o rl a e f i c i e n c i a d e l E s t a d o . L o s a r g u m e n t o s p a r a l a s e g u n d a c u e s t i n n o s et r a t a r n a q u , p e r o a n t i c i p o u n a r e s p u e s t a a f i r m a t i v a c u y a e x p l o r a c i n h ee m p r e n d i d o e n o t r o s t r a b a j o s [ R e s t r e p o B . 1 9 9 3 ; R e s t r e p o B . 1 9 9 4 ;O c h o a y R e s t r e p o 1 9 9 7 ] .E l t r ab a j o e s u n a mi rad a p an o r mi c a q u e t r a t a l o s 2 0 a o s c o mo u ns o l o m o m e n t o , e s d e c ir , c om o u n a u n i d a d d e s e n t id o t a n t o re s p e c to a l o bje t i v o b u s c ad olaef ic ien cia de l Es tado como a l d iagn st ico d e por q u se l ep res u me i n ef i c i en t e y l a s p ro p u es t a s p ara s u p erar l a s i t u ac i n ' .Es n ec es ar i o ad v er t i r q u e n o s e d eb e c o n f t i n d i r l a c o mp l e j i d ad d e l ah is t o ri a d e l pro ce s o d e d e s c e n t ra l iz a ci n e n C o l o m b ia c on l o q u e a q u sere t o m a d e l a t r a d i c i n d e p r o b l e m a s e n l a s f i n a n z a s p b l i c a s i n t e r g u b e r n a m e n t a l e s ap ar t i r d e l os e s t u d i os t cn i co s d e l os l ti mo s v e i n t ea o s .L o co n t rar i o s e r a d ar l e a l a s l i t e s r e f o rmad o ras c r i o l l a s u n p ap e l q u e n o s e h ang a n a d o . P o r q u e p r e c i s a m e n t e , e s t a e x p l o r a c i n t e r m i n a s i e n d o e l r e c u e n t od e l os fra ca s os d e l a s p re t e n s i on e s q u e sta s h a n t e n i d o , d e m a n e r a o bs e s i va ,d e re h a ce r e l E s t a d o a im a g e n y s e m e ja n z a d e u n o s p r e s u n t o s d i ct m e n e s d el a e f i c i en c i a d e l merc ad o . \rj;.: . . . . ? .

2 B i rd [ 1 9 8 1 ] , V e l z q u e z C o c k [ 1 9 8 6 ] , W i e s n e r D u r a n [ 1 9 9 2 ], R o s a s V e g a [ 1 9 9 7 ] . E s t ost r a b a j o s c o n s t i t u y e n e l o r c u l o d e l o s p r i n c i p a l e s t c n i c o - p o l t i c o s q u e i m p u l s a n e l p r o c e s o d e s c e n t ra l i z a d o r d e s d e l o s a l to s ca r g os d e l E s t a d o . Y c on e l l os m i e n s a y o t e je s u s p r in c i p a l e s p o l m i c a s . E l l e c t o r a d v e r t i r l a c a n t i d a d d e n o t a s d e p i e d e p g i n a ; n o o b s t a n t e , a s p i r o a q u e , p r e s c i n d i e n d o d e e l l a s , e l t e x t o s e a p l e n a m e n t e c o m p r e n s i b l e . A l l e s t n , s i n e m b a r g o , p a r a q u i e n t e n g au n i n t e r s p a r ti c u l a r e n a l g u n a r e f e re n c i a b i b l io g r c a , d a t o o e s t u d i o t c n i c o q u e s u s t e n t a m i s a r g u m e n t o s .3 L a r e c o n s t r u c c i n d e l o s p a s o s d e l d e b a t e t cn i c o , l a s t ra n s f o r m a c i on e s i n s t i t u c i o n a l e s y l o sr e s u l t a d o s e c o n m i co s d e l p ro c e s o se i n t e n t e n R e s t r e p o B . [1 9 9 5 , to m o 1 ] .

42 8


3/54

E L M r r O D E S S IF O o V E IN T E A O S DE PU J A N ZA D E S C E N T R A U Z A D O R A

L A E F IC IE N C IA E N LA M IR AD E L A O B S E S I N' C o m o y a s e s e a l , e l p ro b l ema p ri n c ip a l e s l a e f icien c ia d e l E s t ad o ye l gas t o p b l i co . M ay o res n i ve l e s d e g as t o y d e c rec imi en t o d e l a b u ro crac ia ,i n s t itu c i on e s y p ro g ra m a s q u e n o c or re s p on d e n c on l os a u m e n t o s d e l a ca n t idad de servicios , l a cobertura terr i toria l y e l acceso socia l a e l los . Igual men t e d ram t i c o e s q u e n o mej o ra d e man era s i g n i f i c a t i v a l a c a l i d ad d e l aad mi n i s t rac i n y d e l os b ien es a c argo d e l E s t ad o . L a fa l la e n e s te s i g n o v ita ld e l a e f icien cia ad mi n i s t ra t iv a y d e l u s o d e l g as t o p reo c u p a , a n m s , a l c o n s id e ra r los a u m e n t os e n la s d e m a n d a s s o cia l e s r e s p e c to d e l a s c a p a cid a d e s fi

nancieras y adminis trat ivas para sat i sfacer l as .C u a n d o u n s i gn o vita l fa lla e s p or q u e v a rio s rg a n o s f u n c i on a n m a l .D e m a n e r a r e c u r r e n t e , l os e n s a y os e in f orm e s in s is t e n e n l os p ro b le m a s d e lp res u p u es t o n ac i o n a l , l a ad mi n i s t rac i n p b l i c a , l a s t r an s f eren c i a s , l o s s i s t emas d e in f ormac i n y l os mec an is mo s d e c o n t ro l c o mo e l c o n j u n t o d e rg a n o s q u e p re s e n t a n d e f icie n c ia s e s t ru c tu r a l e s y co n d u c e n a la fa l la g e n e ra ld e l E s t ad o y e l g as to p b l i co .L a q u e j a p e r m a n e n t e , e n c u a n t o a l p re s u p u e s t o es s u in f l e x ib il id a d q u e i m p id e t e n e r 'd i s c re c i o n a l i d a d ' d e l ga s t o p a r a ob je t iv os e s p e c f i c o s m e d i b l e s y p o r l o t a n t o f a c t i b l e s d e e v a l u a c i n . S o b r e l a a d m i n i s t ra c i n p b l i ca s e a c u e l t rm i n o ' l a b e r i n t o fis ca l ', q u e s e re f ie r e au n a m a r a a d e i n s t i t u c i o n e s y n i v e l e s d e g o b i e r n o q u e i n t e r v i e n e n e ng a s t os co n c u r r e n t e s s o b re fu n c i on e s s i m i l a r e s . E l t e m o r c o n e l s i s t e m a d e t r a n s f e r e n c i a s e s q u e l o s g i r o s d e l a n a c i n a l a s e n t i d a d e s l o ca l e s s u b s t i t u y a n e l e s fu e rz o fis ca l l o ca l y, po r lo ta n t o , g e n e r e n p e r e z afiscal.

R e s p e c t o a l a i n f o r m a c i n , p r e o c u p a l a i n c a p a c i d a d d e p o s e e r l a d em a n e r a o p o r tu n a , la ve r a c id a d d e l os d a t o s y la d i s p e r s i n e n t re m l ti pl e sfu e n te s q u e a rr oja n r e s u l t a d o s d i fe r e n t e s . D e e s ta m a n e r a , l a in f o rm a c i np a r e c i e r a s e r e l ' h u e c o n e g r o ' q u e a l i m e n t a l a i n c e r t i d u m b r e s o b r e l a e f i c i e n c i a d e l E s t a d o . F i n a l m e n t e , a m a y o r c a n t i d a d d e r g a n o s d e c o n t r o l ,p a r e c e q u e a u m e n t a l a i n c a p a c i d a d d e c o n t r o l a r l a m o r a l i d a d d e l o s f u n c io n a r io s y la e f icie n cia y c a l id a d d e l g a s t o, o in c l u s o , la p l u r a l i d a d d e c o n tro le s p a re c e a l i m e n t a r u n c re c ie n te e n r e d o d e l E s t a d o d e l cu a l s e n u t re l ac o rru p c i n .D e s d e l a d ca d a d e l s e te n ta y,p o s t er i o rmen t e , en e l i n f o rme s o b re la sf i n an z as p b l i c as i n t e rg u b ern amen t a l e s d i r i g i d o p o r e l p ro f es o r c an ad i en s eR i c h a r d B i r d , s e p l a n t e , p o r u n a p a r t e , q u e e l p r o b l e m a d e l s u b d e s a r r o l l o

4 2 9


4/54

DE S A R R O LL O E C O N M IC O Y S O C L \ L E N C O L O M B L \ . S IG L O XX

n o re s i d a en la c aren c ia d e rec u rs o s s i n o en s u i n a d ec u ad a u ti li zac i n y ,p o r o t ra , q u e e l o r i g en d e l a s f u en t e s d e f i n an c i ac i n d e u n a p o l t i c a o en t i d a d c on d i c io n a la s po s ib il id a d e s d e u s a r e l g a s to d e m a n e r a e f icie n te [B ird1 9 8 1 ] . L as rec o me n d ac i o n e s p a ra l o grar la e f icien c ia d e l E s t ad o i n d u j ero nu n rep l a n t ea mi en t o d e l a s fo rmas d e o rgan i zac i n e s t a t a l y d e l os p r in c ip io sq u e d e b e r a n o ri e n t a r l a d i s tr ib u c i n d e re c u rs o s e n t re n i ve l e s d e g o bi e r n o ,e l o rd e n a mi e n t o t e r ri to ri a l d e l a s fu n c io n es p bl ic as y l a s r e s p o n s a b il id ad esp o l t i c a s d e l o s g o b i e r n o s l o c a l e s - e n c a d e n a n d o e l d e b a t e d e l a e f i c i e n c i ac o n e l d e l p ro ces o d e d es c en t ra l i zac i n - . A l a vez , s e c o n f ro n t l a e f icien ciade l sector pbl ico con parmetros de ef ic iencia de l sector privado abriendoc a m p o a l d e b a t e d e l a r e l a c i n e n t r e E s t a d o y m e r c a d o . A p r o p s i t o d e l adescentra l izacin , es te ensayo busca i lus trar l as d if icu l tades y los efectosp rov o ca d o s p o r e l in t en t o d e d is c ip l in a r a l E s t ad o a p ar t ir d e r eg la s d e l me rc a d o . P ara r emo n t ar l a mo n t a a , S s i f o c a l z a s u s p i e s c o n d o s z ap at o s : e lp r i me ro rep res en t a l a r e fo rma a la s in s t it u c io n e s y , en p a r ti cu l a r , e l p ro ces od e d e s c e n tr a l iz a c i n . E l s e g u n d o r e p re s e n t a e l p ro ce s o d e i n c o rp o ra c i n d ere g la s d e l m e r c a d o d e n t ro d e l E s t a d o . E n l a re a l id a d , l a s hi s to ria s d e l os d o sp ro ces o s u n a s vec es co n v erg en y o tra s d i v ergen . P ero p ara S s ifo , t ra t n d o s ed e s u s p ie s , am b o s h a l a n h ac ia e l mi s mo l ad o , e s d e c ir , hac i a e l me rca d o p o rl a v a d e l a d e s c en t ra l i z ac i n .

4 E l e n t on c e s M i n i s t r o d e H a c i e n d a , E d u a r d o W i e s n e r D u r a n , s o s te n a : " L a id e a t ra d i ci on a lq u e q u e r a m o d i f i c a r e r a l a d e q u e e l p r o b l e m a f i s c a l e s s i e m p r e u n p r o b l e m a d e i n s u f i c i e n c i a d e r e -c u r s o s o d e i n g r e s o s fis c a l e s . L a i d e a n u e v a a l a q u e s e le q u e r a a b r i r p a s o e r a l a d e q u e s i bi e n l o s i n g r e s o s t r i b u t a r i o s s o n i m p o r t a n t e s , l o q u e r e a l m e n t e c u e n t a , e n e l l a r g o p l a z o , e s l a e f i c i e n c i a c o nq u e e l l o s s e d i s t r i b u y e n , t ra n s f ie r e n y u t i l iz a n " [ R e s t r e p o B . 1 9 9 5 , t o m o I , 7 ] . Y 1 6 a o s d e s p u s , lam i s m a c on v i cc i n c o n t i n a a n i m a n d o e l a n l is is s o b re l a e fic ie n c ia d e l E s t a d o : "A p e s a r d e l a s c u a n t i o s a s s u m a s a s i g n a d a s p o r e l p r e s u p u e s t o p b l i c o , e n g e n e r a l , l o s r e s u l t a d o s n o h a n s i d o s a t i s f a c t o r i os . U n a d e l a s c o n c l u s i on e s d e la C o m i s i n e s q u e , e n l a m a y o r a d e l os s e c to re s a n a l iz a d o s ( c om oe d u c a c i n , j u s t ic ia y d e f e n s a , e n t r e o t r os ) e l p ro b l e m a n o e s d e r e c u r s o s s i n o d e e f ic ie n c i a y e f ic a ciae n s u u s o . S in e m b a r g o , p o r d iv e r s o s m o t i vo s , e n t r e l o s c u a l e s n o d e b e d e s c a r ta r s e l a p re s e n c i a d e i n t e r e s e s d e g r u p o , t r a d i c i o n a l m e n t e e n e l a n l i s i s s o b r e l a m a t e r i a y e n l a s d e c i s i o n e s d e p o l t i c a p r e d o m i n a a n e l c r i t e r i o d i s c u t i b l e d e q u e l a m e j o r s o l u c i n a l o s p r o b l e m a s e s l a d e p o n e r c a d a v e zm s r e c u r s o s a d i s p o s i c i n d e s e c t o r e s e n d i f i c u l t a d e s y n o l a d e m e j o r a r l o s m e c a n i s m o s d e a d m i n i s t r a c i n d e l o s m i s m o s " [ R o s a s V e g a 1 9 9 7 , T e m a I I , 5 7 ] .5 " O c u r r e q u e , p o r l o g e n e r a l , l a f u e n t e d e f in a n c ia m i e n t o a fe c ta l a e f ic ie n c ia c o n q u e s e e j e c u t a u n g a s t o o u n a t ra n s f e r e n c i a , e s d e c i r, e l t ip o d e r e c u r s o n o e s n e u t r a l f r e n t e a l l o g ro d e u n o s o b j e ti vo s a s e r a l c a n z a d o s a t ra v s d e l g a s t o o d e u n a t ra n s f e re n c ia " , a f i rm a W i e s n e r D u r a n [ 1 9 9 2 , 8 ) .

430


5/54

E L M I T O D E S l S IF O O V E IN T E A O S D E P U JA N ZA D E S C E N T R A L I ZA D O R A

A q u s e a n a l iz a n tre s a s p e c to s re c u r re n te s e n e l d e b a t e d e d o s d ca d a s :e l p res u p u e s t o n ac i on a l y s u r e l ac i n c o n l os pres u p u e s t o s l o ca l e s , e l s is t emad e t ra n s f e re n c ia s d e r e c u rs o s d e l a n a c i n a l a s e n t id a d e s te r r ito ria l e s y la r e p a r tic i n d e f u n c io n e s e n t re n ive l e s d e g o b ie r n o . E l c a p tu l o f in a l c o n d e n s al o s p r i n c i p i o s d e m e r c a d o q u e s e h a i n t e n t a d o i n o c u l a r e n e l E s t a d o .E N UN PRINC IPIO ESTABA EL PRESU PUE STOE l p r e s u p u e s t o n a c i o n a l e s e l i n s t r u m e n t o n o r m a t i v o p o r m e d i o d e lc u a l s e reg u l a e l p ro ces o d e a s i gn a c i n d e r ec u rs os q u e rea l iz a u n g o b ie rn o y

re fle ja l a e s t ru c tu r a d e l E s t a d o y d e la a d m i n i s t ra c i n p bl ic a . S u i m p o r t a n cia es f inanciera y pol t ica pues caracteriza l a accin es tata l en los d is t in toss e c t o r e s q u e c o n f o r m a n u n a s o c i e d a d . L o s p r o b l e m a s d e l a e f i c i e n c i a d e lE s t a d o y d e l g a s t o p b l ic o e n c u e n t ra n e n e l p ro ce s o pr e s u p u e s t a l d i fic u l ta d es r ec u rren t e s q u e c o n f i g u ran f a l l a s d e c ar c t er e s t ru c t u ra l .Segn los tcnicos hay cinco cr t icas f i ndamenta l es acerca de l presup u e s t o , q u e s e m e n c i o n a n a c o n t i n u a c i n : a ) l a i n f l e x i b i l i d a d , e n c u a n t oq u e n i e l E jec u t iv o n i e l L eg is l a tiv o t ie n en p o d e r d i s c rec i on a l q u e p e rmi ta l aa s ig n a c i n e f ic ien te d e l os r ecu rs o s f is c a l e s , b) e l a l t o g rad o d e i n c e r t id u mb r e , e s d e c ir , q u e e l m o n t o t ota l d e l os in g re s o s y ga s t os d e l a n a c i n n o s ep u e d e c o n o c e r c o n e x a c t i t u d n i o p o r t u n i d a d , c ) e l d e s e q u i l i b r i o , e n t a n t oq u e p u e d e s e r f cil m e n te a p r o b a d o u n p r e s u p u e s t o d e f ic ita r io , d ) la i n c o h e r e n c i a , e n l a m e d i d a e n q u e l a p r o g r a m a c i n d e l o s g a s t o s d e i n v e r s i n yf u n c i o n a m i e n t o n o e s t a r t i c u l a d a p r e s u p u e s t a l , p r o g r a m t i c a , n i i n s t i t u c io n a l m e n t e , y e ) e l d e s a j u s te p re s u p u e s t a l e n t re l a n a c i n y l a s a d m i n i s t r a c io n e s l oc a le s , q u e s e g e n e ra p o r la d e s c oo rd i n a c i n e n t re l os p ro ce s o s d ep l a n e a c i n y e j e cu c i n d e l os p re s u p u e s to s . E n v i r tu d d e l o a n t e r io r, e l p re s u p u e s to se ha c on v e r tid o e n u n d o c u m e n t o d e ca r cte r p u r a m e n t e c on ta b l e c o n s e r i a s r e s t r i c c i o n es j u r d i c as , q u e d es g as t a , en t o rp ec e y b l o q u ea e lf u n c io n a m i e n t o d e l co n j u n t o d e i n s t it u c io n e s p b lic a s y p riv a d a s .

a ) E l a m a r r e d e l a in f le x ib il id a dL a i n f l ex i b i l i d ad d e l p ro c es o p res u p u es t a l t i en e mu c h a re l ac i n c o nl a ex i s t en c i a d e r en t a s c o n d es t i n ac i n e s p ec f i c a , e s d ec i r , r en t a s p b l i c asa s i g n ad as a s ec t o res o b i en es c u y o f i n an c i ami en t o e s g aran t i z ad o p o r e lE s t a d o , q u e s e c o n s i d e r a n m e r i t o r i o s , i n d e p e n d i e n t e m e n t e d e l a s i t u a c i nf i n an c i era d e l g o b i ern o o d e l a s i t u ac i n mac ro ec o n mi c a d e l p a s y d e l o so b j e t i v o s d e l P l an d e D es arro l l o c o rr i en t e . L a may o r a s o n re s u l t ad o d e l a s

431


6/54

DE S A R R O L L O E C O N M I C O YS O C L \ L E N C O L O M B L A . S IG L O XX

c o n s t an t e s p res i o n es d e c i er t o s s ec t o res s o c i o - p o l t i c o s q u e p o s een e l p o d ery , a tra v s d e l a s e g u r a m i e n t o d e i n te r e s e s r e n tis t a s , g a r a n tiz a n s u r e p r o d u c c i n s o c i a l . Es t o h a g en erad o l a p ro g res i v a p rd i d a d e l a c ap ac i d ad d i s c rec i o n a l d e l g o b i ern o p ara e j e rc er s u s p r i o r i d ad es p o l t i c as , p u es l a s r en t a s d ed es t i n ac i n e s p ec f i c a s o n a s i g n ad as p rev i a , au t o m t i c a y c rec i en t emen t e ,s in t e n e r e n c u e n t a l os ca m b i os e n la s p rio rid a d e s d e l g a s t o . L a s tr a n s f e r e n cias , e s p e c ia l m e n t e la s a u t om ti ca s , c re c ie n te s , s i n c o n t ra p a r ti d a s e i n c o n d i c i o n a l e s , en 1 9 9 7 c o rres p o n d an a c as i e l 4 0 % d e l o s i n g res o s c o rr i en t e sd e l a N a c i n .N o o b s t an t e l a i n f l ex i b i l i d ad d e l p res u p u es t o n o c arac t er i z a ex c l u s i v a m e n t e e s t e t i p o d e t r a n s f e r e n c i a s s i n o t o d a l a d i n m i c a p r e s u p u e s t a l . E nl os l ti mo s ve i n t e a o s l os gas t os co rr ien t e s ( f u n c io n a mi en t o , t ran s f eren cia s y s e rv icio d e l a d e u d a ) h a n id o a u m e n t a n d o s u p a r t ic ip a c i n e n e l p re s u p u e s t o , r e s t a n d o i m p o r t a n c i a a l r u b r o d e i n v e r s i o n e s m e d i a n t e e l c u a l s ee x p r e s a n l a s p r i o r i d a d e s p o l t i c a s d e l p r e s i d e n t e d e t u r n o , q u e s e p l a s m a ne n l a s p r i o r i d a d e s d e l P l a n d e D e s a r r o l l o .

G R F I C O 1G A S T O S D E L G O B I E R N O N A C IO N A L C E N T R A L 197 0 - 1 99 6Pr op or ci n de l Pi B

- Corr iente- Inversin- T o t a i

19 l i ' 19 ' 19 "T 9 "70 72 74 76 78 80 82 84 19 ' 1988 90 92 1994 96ANO

Fuente : CONFIS. Construido a par t i r de datos tomados de Restrepo, Juan Camilo[1995].

6 L o s i n g re s o s c o r ri e n t e s d e l a n a c i n i n c l u y e n l o s t r ib u t a r i os ( i m p u e s t o s d i r e c t o s e i n d i re c t o s ) y l o s n o t r i b u t a r i o s ( t a s a s , m u l t a s y r e n t a s c o n t r a c t u a l e s ) .

432


7/54

E L M I T O D E S S IF O O V E IN T E A O S D E P IT A N ZA D E S C E N T R A U Z A D O R A

GRFIC O 2O M PO S ICI N DE L G A S TO P BL IC O , 1 990-1 997P R O P O R C I N DE L P IB

21

IS

^ . * *_ _ ^ - * ^^.^..'-^_ . - - - ~~** * ^ ==f

90 1991

- - F U NC I ON A M I E NT O

1992 1993

- - IN VE R S I NA O

1994 1995 1996 1997

- * -T R A N S F E R E N C I A S - M - I N T E R E S E S DE L A D EU DAFu en t e : C o ns t ru i do a par ti r de l a s c ifra s apo r tad as po r O c am po, J osA .[1997]

C o m o lo a f irm a l a C o m i s i n d e R a c i on a l i z a c i n d e l G a s t o y d e la sF i n a n z a s P b l i c a s : . .S e a s u m e q u e l a in v e r s i n e s e l n i c o g a s t o f a ctib le p a r a e x p re s a r la o r i e n t a c i n d e l P la n d e D e s a r ro l l o, y q u e l a in c l u s i n e n e l p re s u p u e s t o s e d e b eh a c e r a t e n d i e n d o a c ri te r i os t cn i c o s ( e v a l u a c i n d e p r oy e c t o s y r e n t a b i l i d a d s o cia l ) . P e r o e s ta e v a l u a c i n e n f re n ta u n d i l e m a y e s q u e e n l os l t im o s a o s l a i n v e r s i n h a s i d o u n a p r o p o r c i n d e c r e c i e n t e d e l p r e s u p u e s to , po r l o m eno s de l g o b i er no c en t r a l , l o c ua l l i m i t a e l e j e r c i c i o de ' p l a n i f ic a r u n m o n t o c a d a ve z m s e s c a s o d e re c u r s o s [R o s a s V e g a 1 9 9 7 ,\Jt; T e m a II , 33 ].

' i Q u e d a c l a r o q u e la a c ci n d i s cr e c io n a l d e l E j e c u t iv o , a tra v s d e l p r e s u p u e s t o , t i e n e m u y p o c o m a r g e n y d i f i c u l t a d p a r a i m p r i m i r o b j e t i v o s d ep o l t ic a q u e le d e n c o h e r e n c ia a l p r oc e s o p r e s u p u e s t a l . E l g o b i e r n o a p a r e c e ,e n t o n c e s , c o m o e l g ra n c o m p o n e d o r d e la s p re s i on e s d e l os d i s t in t o s g r u p o sp o l t i c o s , i n s t i t u c i o n a l e s y b u r o c r t i c o s , l o s c u a l e s r e a l i z a n u n p a c t o d e r e p a r t ic i n d e r e c u r s o s c o n e l n i m o d e c o n v e r t ir l o s e n r e n t a fija , p r o p i a y a u t o m t i c a .

7 " L a r e d u c id a c a p a c id a d d e m a n i o b ra q u e t ie n e l a a d m i n i s t ra c i n p a r a a s i gn a r e l g a s t o p b l i c o a t e n t a c o n t r a c u a l q u i e r p r o p s i t o d e r e o r i e n t a c i n , d e r a c i o n a l i z a c i n o d e r e c o r t e . P o r e j e m p l o ,e n 1 9 8 6 l a p re a s i g n a c i n s e e l e v pr ct ic a m e n t e a l 8 5 % d e l g a s t o d e j a n d o c o m o c a p a c i d a d d e l g o b i e r n o p a r a e l e j e r ci ci o d e p r o g ra m a c i n y d e a j u s t e , s l o e l 1 5 % d e l t ot a l d e l p r e s u p u e s t o . s te , e n t re o t ro s m o t iv o s , e s el q u e m s in f lu y e p a r a q u e q u i e n e s p i d e n r e c or te d e l g a s t o , n o p u e d a n c o n c r e t a r s u s p r o pu e s t a s . L a e x ig e n c ia r e s u l ta v a ga y g e n e r a l , p r e c is a m e n t e p o r q u e e l m a t e e n d e m a n i o b rae s d e m a s i a d o e s t r e c h o " [R o s a s Ve g a 1 9 9 7 , T e m a I , 6 3 ] .

433


8/54

DE S A R R O L L O E C O N M I C O YS O C I A L E N C O L O M B L V S I G L O XX

L a l i te r a t u r a t cn i ca h a r e c l a m a d o , a l o l a r go d e c a s i v e i n t e a o s , lae l i m i n a c i n d e l a s r e n t a s a t a d a s y l a r e v i s i n d e l s i s t e m a d e t r a n s f e r e n c i a s , p e r o d e m a n e r a e x t r a a a e s t e p r o p s i t o , l a n u e v a l e g i s l a c i n , q u en a c i d e l a C o n s t it u c i n d e 1 9 9 1 , ha s id o u n c a l d o d e c u l tiv o p ara stas . D icha s i tua cin in trodu ce se rios obstcu los a l proces o de evalua cin d e metas yres u l t ad o s p u es i mp reg n a d e i n c er t i d u mb re s u med i c i n . P o r o t ra p ar t e ,a u n q u e s e p r o p u s o l a e l a b o r a c i n d e u n p r e s u p u e s t o p o r p r o g r a m a s q u ev i n c u l aran rec u rs o s c o n met as c u an t i f i c ab l e s y l o g raran " l a ap l i c ac i n p erman en t e y c o n t i n u a d e c r i t e r i o s d e b en ef i c i o - c o s t o c o n e l f i n d e r ea l i z ar u ns eg u i mi en t o p erman en t e d e l a e f i c i en c i a en e l u s o d e l o s r ec u rs o s p b l i c o s "[ V el z q u ez C o c k 1 9 8 6 , 1 5 2 ] , e l p res u p u es t o n o c o n t c o n u n marc o l eg a lq u e l o p u d i era h a c er e fec tiv o y s u bas e f ie e l i mi n a d a c on l a L ey 3 8 d e 1 9 8 9 .O t ra d e l a s s o l u c i o n es t c n i c as p ara e l p ro b l ema d e l a i n f l ex i b i l i d adera q u e , e l g o b ie rn o , a l ap l ic ar e l p r in c ip i o d e u n i vers a l id a d qu e t o d o s l o si n g res o s y g as t o s d e l s ec t o r p b l i c o d eb en s e r i n c l u i d o s en e l p res u p u es t o -i n c l u y e r a p o r d e c i s i n d e l C o n s e j o N a c i o n a l d e P o l t i c a E c o n m i c a y S o cia l (C O NPES) la s u ti li d ad es y s u p erv its d e l a s en t id ad e s y emp res as e s ta t a l e s e n l os i n gres o s d e c ap ita l d e l a n a c i n , h ac i n d o l o s d e l ib re a s i gn a c i n yp ro p ie d a d d e s ta [V e l zq u ez C . 1 9 86 , 4 9 - 5 4 ] . P o r e s ta v a , l os in g res o s d el a n a c i n d e p e n d e n , e n g ra n m e d id a , d e la s itu a c i n d e la s e m p re s a s i n d u s t r i a l e s y c o merc i a l e s d e l Es t ad o , q u e ad em s d e s e r p e l i g ro s a , e s u n a s e r i ac o n t rad i c c i n a l p ro c es o d e d es c en t ra l i z ac i n .

, b) L a incert id u mbre qu e carcomeE l a l to gr a d o d e i n c e r t id u m b r e d e l p re s u p u e s to e s t r e l a c io n a d o c onl a i n c o n s i s t en c ia e n t re e l a p ro bad o i n i ci a l me n t e y e l e j ec u t ad o f in a l men te .E n l a d c a d a d e l os oc he n t a , d i c ha i n c on s is t e n c ia r e s p o n d a a l a m a r a a j u r d i c a q u e s l o p ermi t a i n c l u i r en e l p res u p u es t o n ac i o n a l l o s i n g res o s yg as t o s y a c o mp ro met i d o s , e s d ec i r , p ar t i d as r e s p a l d ad as c o n c r d i t o s j u d i -

8 A e s t e p r o p s i t o s e e s c r ib e e n e l i n f o rm e d e 1 9 8 6: " U n a f u e n t e d i f e r e n t e d e i n e f ic ie n c i a e s l at e n d e n c i a d e a s i g n a r in g r e s os p a r a fi n e s e s p e cf ic os . L a d e s t i n a c i n e s p e cfic a d e r e n t a s c o n d u c e a u n aa s i gna ci n de l ga s t o que no cor r e s p onde ne ce s a r i a me nt e a l a d i s t r i buci n ms r a ci ona l . [ . . . ] S e conf i g u r a a s u n e l e m e n t o d e i n f l e x i b i l i d a d p r e s u p u e s t a l q u e e n t o r p e c e s i g n i f i c a t i v a m e n t e e l m a n e j o d e l apol t ica f iscal" [Velzquez 1986,10 11] . E s po r e l lo q u e : " L a C o m i s i n r e c o m i e n d a l a e l i m i n a c i n t o t a l d e l a de s t i na ci n e s p e cf ica d e r e n t a s . [...] L a e l i mi na ci n d e l a d e s t in a ci n e s p e cf ica d e r e n t a s t i e nee l p r op s i t o de me j or a r l a e f i c i e nci a y l a f l e x i bi l i da d de l p r e s up ue s t o" [ Ve l zque z 1 9 8 6 , 7 ] .

434


9/54

E L M I T O D E S S IF O O V E I N T E A O S DE P U J A NZ A D E S C E N T R A U Z A D O R A

c i a l men t e r ec o n o c i d o s o c o n l ey es d ec re t ad as c o n an t er i o r i d ad . P o r e j emp l o ,n o s e p o d a n i n c l u i r los a ju s t e s s a l a ria l e s o crd i t os e s p erad o s q u e n o e s t u v i e r a n c o n t r a t a d o s . E l g o b i e r n o , p a r a s u p l i r t o d a s s u s n e c e s i d a d e s yc u mp l i r l o s c o mp ro mi s o s p o l t i c o s , r ec u rr a a u n a g ran c an t i d ad d e p res u p u es t o s ad i c i o n a l e s q u e l e p ermi t an c u b r i r l o s ' f a l t an t e s p res u p u s t a l e s ' ,q u e s e d ef in e n c o mo la d i feren c ia e n t re i n g res o s c o rr ien t e s y g as to s c o rri en tes [Bird 1981, cap. IV].L o s p r e s u p u e s t o s a d i c i o n a l e s f u e r o n e l i m i n a d o s c o n e l D e c r e t o - L e y1 1 1 d e 1 9 9 6 , q u e s e c o n s t i t u y e e n e l a c t u a l E s t a t u t o O r g n i c o d e l P r e s u p u e s t o . S i n e m b a r go , se p e r m it i q u e j u n t o a la l e y d e p re s u p u e s t o s e le d i e r a t r m i t e a u n a l e y d e r e c u r s o s a d i c i o n a l e s ' " , q u e n o e s m s q u e u n g r a np res u p u es t o ad i ci on a l . P o r l o t an t o , s ig u e s i en d o imp o s i bl e p rev er e l m o n t oto ta l d e a p r op ia c io n e s y d e r e n t a s q u e e l g o bi e r n o p r e t e n d e t e n e r a s u d i s p o s i c i n , l o c u a l h a c e d e l p r e s u p u e s t o u n a h e r r a m i e n t a m u y i m p r e c i s a a l ah o r a d e m e d i r el v e r d a d e r o p a pe l d e l g ob ie r n o e n la a s ig n a c i n d e r e cu r s o s .

c) E l vrtigo q u e d es eq u ilibraE l p re s u p u e s t o es d e s e q u il ib ra d o p o r q u e s e pr oy e c ta n g a s to s s in te n e rl a s f u e n t e s d e f i n a n c i a c i n " . E n o t r a s p a l a b r a s , s e a p r u e b a n p r e s u p u e s t o sd ef i c i t a r i o s , q u e - a l n o s e r s an c i o n ad a l a l ey d e r ec u rs o s ad i c i o n a l e s c o n d u c e n a l a e j e c u c i n d e p r e s u p u e s t o s d e s e q u i l i b r a d o s .E l d e s eq u i li br io p res u p u e s t a l ex p lica la s rec u rren t e s r e fo rmas t ri b u t a r i a s y e l c rec i en t e en d eu d ami en t o d e l s ec t o r p b l i c o . Ad em s , e l r e f o rmi s mo t r i b u t ar i o p ro mu ev e c o n s t an t e s c amb i o s en l a s r eg l a s d e j u eg o , n o s l op ara e l s ec to r p ro d u c t iv o , s in o para l a t ri b u t ac i n l oc a l . A mb as c o n s e c u e n c i a s g e n e r a n u n a i n c e r t i d u m b r e q u e a l i m e n t a l a i n e f i c i e n c i a e n l a a s i g n a c i n d e r ec u rs o s .

9 E s t e d e c r e t o r e c op il a t o d a l a l e g is l a c i n p r e s u p u e s t a l d e s d e 1 9 8 9 : l a l e y 3 8 d e 1 9 8 9 , l a l e y1 7 9 de 1 9 9 4 y l a l e y 2 2 5 de 1 9 9 5 .1 0 A r t c u l o 5 5 d e l E s t a t u t o O r g n i c o d e l P r e s u p u e s t o .11 E l a r t c u l o 3 4 7 d e l a C o n s r i t u c i n P o l t ic a d e C o l o m b i a e s t i p u l a : " S i l os i n g re s o s le g a l m e n t e a u t o r i z a d o s n o f u e r e n s u f i c i e n t e s p a r a a t e n d e r l o s g a s t o s p r o y e c t a d o s , e l g o b i e r n o p r o p o n d r , p o rs e p a r a d o , a n t e l a s m i s m a s c om i s io n e s q u e e s t u d i a n cl p ro y e c to d e l e y d e l p r e s u p u e s t o , la c re a c i n d en u e v a s r e n t a s o l a m o d i f i c a c i n d e l a s e x i s t e n t e s p a r a f i n a n c i a r e l m o n t o d e g a s t o s c o n t e m p l a d o s . E lp r e s u p u e s t o p o d r a p r o b a r s e s i n q u e s e h u b i e r e p e r f e c c i o n a d o e l p r o y e c t o d e l e y r e f e r e n t e a l o s r e c u r s o s a d i c i o n a l e s , c u y o t r m i t e p o d r c o n t i n u a r s u c u r s o e n e l p e r o d o l e g i s l a t i v o s i g u i e n t e " .

435


10/54

DE S A R R O L L O E C O N M I C OYS O C IA L E N C O L O M B L \ . S IG L O XX

E l d e s e q u i l i b r i o , l a s a d i c i o n e s y l o s p r e s u p u e s t o s d e f i c i t a r i o s s o ne l r e s u l t a d o d e l f u n c i o n a m i e n t o d e l a p o l t i c a d e l s i s t e m a r e p r e s e n t a t i v o . E l C o n g r e s o n o a p r u e b a u n p r e s u p u e s t o d e f in i tiv o p o rq u e l e e s m sr e n t a b l e n e g o c i a r v a r i a s v e c e s e l p r e c i o d e l a a d h e s i n a l a s i n i c i a t i v a sm s i m p o r ta n t e s d e l e j e c u t iv o, y e l g o b ie r n o l og ra m a y or a s p a r l a m e n t a r i a s q u e l e d a n e s t a b i l i d a d y ' g o b e m a b i l i d a d ' , m e d i a n t e l a r e p a r t i c i nc o n t i n u a d e p a r t i d a s p r e s u p u s t a l e s , c a r g o s p b l i c o s y d e r e c h o s d e c o n t r a t a c i n .

d ) E n tre e l mied o a la l iber ta d irresponsabley l a t o n t e r a que t r a nqu i l i z aO t r o p u n t o cr t ic o s e a l a d o e n e l d e b a t e t c n i c o d e la s fin a n z a si n t e r g u b e r n a m e n t a l e s h a c e re fe r e n c ia a l a s e p a r a c i n f u n c io n a l d e l ap r o g r a m a c i n d e l os g a s t os d e i n v e r s i n (a ca r g o d e l D N P ) y l o s g a s t osd e f u n c io n a m i e n t o (a c a rg o d e l M i n i s t e r io d e H a c ie n d a ) . P a r a m u c h o s , e s t a s e p a r a c i n p r o v o c a p r o b l e m a s e n l a e j e c u c i n d e l o s p r o g r a m a s , p u e s t o q u e e s c o m n q u e l a s o b r a s s e r e a l i c e n y n o t e n g a nq u i n l a s e j e c u t e , o l o c o n t r a r i o . C i t a n d o l a C o m i s i n d e G a s t o P b l i c o : " C o m o c o n s e c u e n c i a , n o p u e d e h a b e r p r e v i s i n e n m a t e r i a d el a s c o n s e c u e n c i a s f u t u r a s s o b r e l o s g a s t o s d e f u n c i o n a m i e n t o q u e s ed e r i v a n d e lo s p r oy e c t o s d e in v e r s i n p r o g r a m a d o s " [ V e l zq u e z C o c k1 9 8 6 , 5 7 ] .O nc e a o s de s p u s , S s i f o p a t i na s o b r e l a m i s m a t r a m p a . S e que j a l aC o m i s i n d e R a c i o n a l i z a c i n d e l G a s t o y d e l a s F i n a n z a s P b l i c a s : " E s t af r a g m e n t a c i n n o e s c o m p a t i b l e c o n u n a p r o g r a m a c i n q u e a n t i c i p e l o se f e c to s d e l g a s t o p r e s e n t e s o br e e l g a s t o f u t u r o , p o r l o q u e m u c ho s p r og ra m a s d e l go bie r n o s e q u e d a n s in m e d io s pa r a op e r a rl o s o s e c on c e d e n s u m a ss up e r i o r e s a s u s c o s t o s r e a l e s . E n a m b o s c a s o s , e xi s t e un e vi de n t e de s p i l f a rro" [ R o s a s V e g a 1997, T e m a I I , 19] .L a e j e c uc i n de l g a s to ti e n e s e ria s l i m ita c i o ne s n o s l o p or l a s d i s c or da nc i a s e xi s t e n t e s e n e l p r o c e s o de p r o g r a m a c i n de i nve r s i n y f unc i o na m i e n t o , s i n o t a m b i n p o r q u e a t r a v s d e l a d e m o r a e n l o s d e s e m b o l s o s d et e s o r e r a s e co n t ro l a e l im p a c t o de l a s fina nz a s p bl ic a s s o b re l o s a g re g a d o sm o ne t a r i o s y , e s p e c i a l m e nt e , s o b r e l a i n f l a c i n . L a p r c t i c a de r e t r a s a r l o sg ir os g e n e r a i n c e r t i du m b r e s o b re l a d i s p o s ic i n d e r e c ur s o s e n e l n i ve l l o ca l ,r e tr a s o d e l os c om p ro m is o s a s u m id o s , e n c a r e c im i e n t o d e l a s ob ra s e n c u r s o

436


11/54

E L M r r O D E S S IF O o V E IN T E A O S D E P U J A N ZA D E S C E N T R A L IZ A D OR A

e i n ef ic ien c ia en la e jec u c i n d e l os p res u p u e s t o s l o ca l e s y d e l a s i n s t i tu c i o n e s p bl ic as .E l d i a g n s t i c o e s c l a r o m a s n o l a s o l u c i n , d e b i d o a l a a u s e n c i a d ec on s e n s o s o bre s i d e b e e x is tir u n a e n t id a d q u e c e n t ra l i ce to d a s l a s fu n c io n e sd e l p ro ces o , o b u s c ar la c o n c il iac i n en t re la s ofic in a s q u e rea l iz an l a s f u n c i o n e s d e p r o g r a m a c i n . E n e s t e l t i m o s e n t i d o , l a c r e a c i n d e l C o n s e j oSuperior de Pol t ica Fiscal (CONFIs) f i e un paso f i indamenta l para coordin a r d i v e r s o s m i n i s t e r i o s y d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s a l r e d e d o r d e l ab s q u e d a d e c oh e re n c ia e n la pro gra m a c i n p re s u p u e s ta l . S u b s is te la d u d as o b re l a e fica cia d e d i ch a c o or d i n a c i n , la cu a l d e p e n d e a d e m s , d e l a d i n

m i c a i n t e r n a d e c a d a e q u i p o d e g o b i e r n o .' : * . ' ' ' ' . ' . ; , ' . . . . " . * . . f * " 'e) E l ro mpec abez as p a ra a rma rE l p re s u p u e s t o e s d e s a j u s ta d o e n l o q u e s e re fie re a la s re l a c io n e s e n t ren i v e l e s d e g o b i ern o , p r i n c i p a l men t e d e d o s man eras c r t i c as : i ) ex i s t e u n ag rav e d es ar t ic u l a c i n e n t re l o s p ro ces o s d e p l a n ea c i n l oc a l y e l proc es o d ep l an eac i n n ac i o n a l , p u es s e r ea l i z an a d e s t i emp o ; i i ) en e l n i v e l l o c a l , l ap la n e a c i n y e l a b o ra c i n d e l p re s u p u e s t o n o e s t n re l a c i on a d a s y c o m p a g i

n a d a s e f i c i e n t e m e n t e .R e s p e c t o a l p r i m e r p u n t o , e l p r o b l e m a t i e n e p r o f u n d a s r a c e s e n e ls i s tem a e l ec to ra l . L as e l ec cio n es d e a l ca l d es y g o b ern a d o res s e ll ev an a c ab oen mo m e n t o s d i feren te s a l os co mic io s pres i d e n c ia l e s , p o r l o c u a l la p l an e ac i n r e g io n a l y loca l s e h a ce a n te s o d e s p u s d e l a fo rm u l a c i n d e l P l a n N a c i o n a l d e D es arro l l o . S i n emb arg o , s i emp re l o s p l an es l o c a l e s y reg i o n a l e se s t n s u b o rd i n a d o s a l P l a n N a c io n a l y a la r ig id e z q u e l e s im p o n g a e l P l a nd e I n v ers i o n es P b l i c as . P o r e j emp l o , l o s a l c a l d es y g o b ern ad o res f i e ro ne l e g i d o s a f i n a l e s d e 1 9 9 7 , s e p o s e s i o n a r o n e n e n e r o d e 1 9 9 8 y t u v i e r o np l an d e d es ar ro l l o en ab r i l . D e o t ro l ad o , l a s e l ec c i o n es p res i d en c i a l e s f i j e -r on e n m a y o y j u n i o d e 1 9 98 , e l p re s i d e n te s e po s e s i o n e n a g o s to y p u s o ad i s c u s i n d e l C o n g r e s o , e n a b r i l d e 1 9 9 9 , s u p l a n d e d e s a r r o l l o , a l c u a l e s t n s u b o rd i n ad o s l o s p l an es r eg i o n a l e s y l o c a l e s c u y as p r i o r i d ad es t u v i ero n

I I " S e o p e r a s o b re e l P l a n A n u a l d e C a ja ( P A Q d e l a s e n t id a d e s , l im i ta n d o l o s p a g o s e i n t r od u c i e n d o r e tr a s o s e in e f i ci e n c ia s . E s t e p r o ce d i m i e n t o s e re fl e ja e n u n a m e n o r d i s p o n i b il i d a d d e b i e n e s y s e r v i c i o s , m a y o r e s c o s t o s p a r a l o s c o n t r a t o s p b l i c o s y d i s t o r s i o n e s p a r a l a p r o g r a m a c i n ye j e c u c i n p r e s u p u e s t a l d e l a s e n t i d a d e s ; g e n e r a n d o l a o p o r t u n i d a d y l a s c o n d i c i o n e s p a r a e l i n c u m p l i m ie n t o d e l a s m e t a s y l a e v a s i n d e l a s re s p o n s a b i li d a d e s " [ Ve l zq u e z C o c k 1 9 86 , 3 7 ] .

437


12/54

DE S A R R O L L O E C O N M IC O Y S O C IA L E N C O L O M B I A S IG L O XX . ^ e M r

q u e e s p e r a r u n a o p a r a s e r a t e n d i d a s . D e e s t a m a n e r a , l a a s i g n a c i n d e r e c u rs o s en e l n i v e l l o c a l p i erd e t o t a l p er t i n en c i a , p u es t o q u e c u an d o l a s p r i o r id a d e s s o n a t e n d i d a s p o r e l P l a n d e I n v e rs io n e s P b lic a s , s ta s ya h a n c a m b i ad o o s e h an v u e l t o mu c h o m s c o n s i d erab l e s . E l mej o r d e l o s c as o s s e r aa q u l e n e l cu a l l a s e l e ccio n e s d e a l ca l d e s y g ob e r n a d o re s fu e r a n d e s p u s d el a s p r e s i d e n c i a l e s , p a r a g a r a n t i z a r q u e s u s p l a n e s d e d e s a r r o l l o s e p u e d a nf o r m u l a r d e a c u e r d o c o n l a s p r i o r i d a d e s d e l a p l a n e a c i n n a c i o n a l .

E n s e g u n d o l u g a r, e l p re s u p u e s to y la p la n e a c i n l oca l n o e s t n a r ti c u l a d o s d e b id o a q u e e l pr im e r o n o d e p e n d e d e la s p rio rid a d e s d e g a s to d el a s e g u n d a , s i n o m s b i e n d e l a r i g i d e z q u e l e i m p o n e r l o s r e c u r s o s q u e l es o n t r an s f er i d o s d e l n i v e l n ac i o n a l .A p es ar d e q u e , d e s d e e l i n i c i o , S s i f o t u v o c o n c i en c i a d e l a s c i n c op ru e b a s q u e e s t a b a co n m i n a d o a s u p e r a r p a ra a l c a n z a r la ci m a d e l a e f icie n c ia , e l pro ce s o p re s u p u e s t a l s ig u e t e n i e n d o fa lla s e s t ru c t u r a l e s q u e i m p id e nl a a s i gn a c i n e f ic ien te d e l os r ecu rs o s . Se ma n t ie n e l a in f l ex ib il id a d q u e i mp o n e e l p ag o d e l s e rv i c i o d e l a d eu d a , e l c u b r i mi en t o d e l o s d f i c i t s d e l a se n t id a d e s p b lic a s y e l m a n t e n i m i e n t o d e la s re n t a s co n d e s t in a c i n e s p e c fic a . L a d i n mi c a i n s t it u c i on a l n o a r ti cu l a , c o n s u fic ien c ia , e l pres u p u e s t o yla t r i b u t a c i n , e s ev id en t e l a d e s c o n ex i n e n t re p ol tic as t e r ri to ri a l e s y s ec to ri a l e s y , a n m s g rav e , en t re l os p ro yec t os d e i n v e rs i n y l a s n ec es id a d e sre g io n a l e s . E n l a a c tu a l id a d a n a p l ic a n l a s d e n u n c ia s h e c ha s p o r la M i s i nd e F i n a n z a s I n t e r g u b e r n a m e n t a l e s e n C o l o m b i a d e 1981, y q u e r e c u e r d a l aC o m i s i n d e R a c i o n a l i z a c i n d e l G a s t o y l a s F i n a n z a s P b l i c a s d e 1 9 9 5 :"E l p re s u p u e s t o se e m p l e a b a c o m o in s t r u m e n t o p a ra c o n t ro l a r e l ga s t o; p o rs u d i s e o , n o c o n t r ib u a a l an lis is e c o n mi c o , n i a la p l an if ic ac i n y ta mp o c o a la t om a d e d e c is i on e s . E ra u n p re s u p u e s t o co n v e n c io n a l p a r a e l co n tr a l o r, n o pa r a e l a d m i n i s t r a d o r " [R os a s Ve g a 1 9 97 , T e m a I I, 3 5 - 3 6 ] .G r a v e c o n c l u s i n q u e s e m a n t i e n e p o r " e l c a r c t e r s u b a l t e r n o d e lp res u p u e s t o en r e l ac i n c o n o tra s p ol ti cas o u rg en c ias y s u i n o c u i d a d c o moi n s t r u m e n t o d e g e s ti n y d e e v a lu a c i n . E l d o c u m e n t o a n u a l a p ro b a d o p ore l C o n g re s o s e a s i mil a a u n g ran c ar tap a c io d e c ifra s y d e c l a s if ic acio n es y n oa l me d i o p ara cu mp l i r lo s ob je t iv os d e l a p ol t ic a , en p ar t ic u l a r l a p l a s ma d ae n e l P l a n d e D e s a r r o l l o " [ R o s a s V e g a 1 9 9 7 , T e m a I , P r e m b u l o ] .En t o n c es p ara q u d erro c h an t an t a en erg a b u ro c r t i c a y t ec n o c r t i -ca lo s fu n c io n a r io s d e l D e p a r t a m e n t o N a c io n a l d e P l a n e a c i n y l os d i fe r e n t e s m i n i s t e r i o s s e c t o r i a l e s e n r e d a c t a r u n P l a n d e D e s a r r o l l o q u e n o i n c i d een l os p res u p u e s t o s a n u a l e s y, p or lo t an t o , en l a ex p res i n rea l d e l a s pr io r id a d e s d e g a s t o y d e l p o d e r e n C o l o m b i a ?438


13/54

E L M I T O D E S lS I FO o V E I NT E A O S D E P U JA N ZA D E S C E N T R A L IZ A D O R A

C a d a u n a d e l a s f a l l a s q u e a q u e j a n l a e s t r u c t u r a y e j e c u c i n d e lp r e s u p u e s t o n a c i o n a l s e m a n t i e n e 2 0 a o s d e s p u s d e u n c l a r o d i a g n s t ic o y d e i n i c ia t i va s f a l lid a s . C o m o s e v io la d e s c e n t ra l i za c i n n o h a s i d oa j e n a a e s te e s f u e r zo , p o r el c o n t ra r io , ha s i d o m u l e t i l la r e c u r r e n t e e n e la n d a r d e S s i f o .E n ve z d e p e r m i t rs e l e a l e j e c u t iv o c e n t ra l r e c u p e r a r la fl e x ib il id a dy d i s c re c i n s o br e e l p re s u p u e s t o n a c io n a l m e d i a n t e e l s o m e t im i e n t o d el a s t ra n s f e r e n c ia s a p re s u p u e s t o s p o r p ro g ra m a s e v a l u a b le s y c or re g i bl e ss o b re l a m a r c ha , s e ha n a t a d o l a s p ol ti ca s t ri b u t a r i a s y n o t ri b u t a r i a s d e le j e c u t iv o n a c i on a l a l e s q u e m a d e tr a n s f e r e n c ia s y, c o n e l l o, s e h a s e l l a d o- c o n c a n d a d o co n s t i tu c i o n a l - la in f l e xib il id a d d e l p re s u p u e s t o . S i lac a b e z a d e S s i f o e s t e n j a u l a d a , s u s p i e s e s t n e n c a d e n a d o s . E l g a s t o s o c i a l a m p a r a d o e n e l p r e s u p u e s t o n a c i o n a l s e d i s t r i b u y e p o r s e c t o r e s yp o r c e n t a j e s r g i d o s p a r a l o s d e p a r t a m e n t o s y m u n i c i p i o s , l o c u a l c o n v i e r t e a l a s t r a n s f e r e n c i a s e n u n a c a m i s a d e f u e r z a q u e a p r i s i o n a a l o sm a n d a t a r i o s l o c a l e s e i m p o s i b i l i t a e l u s o f l e x i b l e y d i s c r e c i o n a l d e l p r e s u p u e s t o .En l u g ar d e ab o l i r l a i n c er t i d u mb re s o b re l o s g as t o s t o t a l e s d e l a s p o l tic as s o cia l e s , me d i an t e l a r ed u c ci n - d e l a s p ar t id as girad as a u n a s i mp l ef rmu l a ma t em t ic a , e l n i ve l c en tra l s e la s a rreg l a p ara s e g u i r g as t an d o , p o rd i vers a s v a s , en la s mis ma s fu n c io n es q u e d es c en tra l iz a . L a c ab ez a cu l ti va e le s c e n a r i o d e s u p e r p e t u a i n c e r t i d u m b r e , a q u e l l a q u e r e s u l t a d e l a t r a n s a c c i n d e a d h e s i o n e s d e l a s m a y o ra s p a r la m e n t a r ia s a l a s p ro p u e s t a s d e l E je c u t i v o y d e l c o s t o q u e a c a r r e a l e g i t i m a r s e , a n t e l a s o c i e d a d , m e d i a n t e u n ap ol tic a s o cia l e x cl u s iva d e l p re s id e n t e - d e t od o s l os p r e s i d e n t e s - fu e ra d el a s p ar t i d as t r an s f er i d as p o r l a d e s c en t ra l i z ac i n .

E n v e z d e p ro te g e r el p r e s u p u e s t o n a c io n a l d e l a s p re s i on e s d e f ic ita r ias , m e d i a n t e l a tra n s f e re n c ia a la s lo ca l id a d e s d e l os re c u r s os e q u i v a l e n te s a lo s g a s t os q u e n o h a n d e s e r e j e c u t a d o s p o r e l n i ve l c e n t ra l [ W ie s n e rD u r a n 1 9 9 2] , c o n t i n a la co s t u m b r e d e re c u r r ir , ir ra c i o n a l m e n t e , a l p r e s u p u e s t o n a c io n a l ca d a ve z q u e h a y p ro b l e m a s d e fin a n cia c i n e n l os te r r i t o r i o s [ V e l z q u e z 1 9 8 6 ] . L a d e s c e n t r a l i z a c i n n o e s l a c a u s a p r i n c i p a l

13 "Para cl gobierno cen tral, otra dificultad q u e reporta el mtodo vigen te es la inflexibile atadu ra es tablecida en l a C onstitucin en tre la ces in de recursos a l as entidad es regionales y e l comportamien to d e los ingresos corrien tes d e laA dminis tracin C en tra l" [Rosas Vega 1997, T ema III ,24].439


14/54

D E S A R R O L L O E C O N M I C O Y S O C IA L E N C O L O M B L \ . S IG L O XX

de l c r e c i e n t e d f i c i t f i s c a l ' , p e r o a c o m p a a da de l g a s t o p r e s i de nc i a l , de l apres in loca l por mayores recursos a los t ransfer idos y de l gracioso socorroq u e , s e l e c ti va m e n t e , e l E je c u t ivo y l a s fie r za s p a r l a m e n t a r ia s r e a l i za n , c o n t r i b uy e a a um e nt a r l a b o l s a t e r r i t o r i a l que p r e s i o na e l d f i c i t .E n vez d e a yud ar a su perar la arbitrar ia separacin en tre gas tos d e invers in y d e f imciona miento -some tind olos a losimperativos d e l d esa rrol lo d e iainfrae stru ctu ra d e servicios sociales en las loca lida d es - las transferen cias pe rpet a n e l d e n u n c ia d o a b s u r d o d e l a se p a ra c i n , p or q u e e l te m o r d e q u e lasa d m inis t raciones loca les hagan uso indiscriminado de los recursos es mayor que laconvivencia con la tonter a . Por l t imo, va le ac larar que la razn de ser de ladescentralizacin es armonizarlaspriorida de s de de sarro llo en tre nive les d e gob ie r n o ; p la n e s y p re s u p ue s t os na c iona l e s a p o ya n do y r e s p e ta n do p l a ne s y p re supuestos locales . Ya se advirti: no se articula la cabeza con los pies , lo queha c e de l a nd a r d e S s ifo u n e s p e ctcu l o to rp e y p e n o s o . H a y qu e a a d ir , a de ms ,q u e cada ley, de creto , reforma minis ter ia l o de e n tid ad es ad min is t ra t ivas yprograma s pres ide ncia les t ra tan a lasloca l ida de s como sacos rotos e n los q u e see c ha c ua n t a re s p ons a b il ida d s e le a n to ja a la s ne ur o na s na c io na l e s .

E L N E R V IO D E LA G U E R R AS i 'e l n e r vio de l a g ue r ra e s e l d i ne r o ', la s tr a ns f e re n c ia s d e r e c ur s o s d el a na c i n a l a s e n t i da de s t e r r i t o r i a l e s c o ns t i t uy e n e l ne r vi o de l p r o c e s o ded e s c e n t r a l i z a c i n . N i n g n t e m a c o m o s t e c o n c e n t r a t a n t o l a a t e n c i n d et o da s l a s m i s i o ne s y e s t ud i o s , l o m i s m o que l a s p r i nc i p a l e s l e y e s s o b r e l ade s c e n t r a l i z a c i n e s t a b l e c e n l o s p r i nc i p i o s de r e p a r t i c i n de r e c ur s o s , l o sobjet ivos y e l marco de regulacin.E l p e r ip l o de S sifo s e p ue d e r e c o rr e r e n c u a t ro p a s o s : a ) e l d i a g n s t ic o g e ne r a l que j u s t i f i c a l a e xi s t e nc i a de un s i s t e m a de t r a ns f e r e nc i a s y s u so bj e t ivo s , b) la s p r e o cu p a c i on e s m s re c u r re n t e s q u e s u s c i ta n l os g ir os d e l an a c i n a l a s e n t id a d e s t e r ri to ri a l e s , c) la s p ro p ue s t a s m s re l e va n te s s o b re l am a t e r i a y a l g una s r e a l i z a c i o ne s , y d) l a s l i m i t a c i o ne s e n l a c o ns e c uc i n del os o b je t ivos p r o pu e s t os . A l t r m i no d e e s te a n l is i s , y tr a s ha b e r e s c ud r ia d o l a s f is u ra s d e l a ro ca , s e im p o n e e l re t o de p r o p o ne r u n a c rtic a o n t o l g i-

14 O t r o s g a s t os c o m o e l p a g o d e l a d e u d a e x t e r n a e i n t e r n a , l a fi n a n c ia c i n d e l o s m l t i p l e sa p a r a t o s d e j u s t ic ia s a l i d o s d e l a r e f or m a a l a C o n s t i t u c i n , la g u e r r a , la c o r r u p c i n y s o b r e t o d o , e lc o s t o f i sca l d e l a e rrt ica p o l t ica mon e ta r ia , e x p l ica e l cre cie n te d f ic i t.

4 4 0


15/54

E L M I T O D E S S IF O O V E IN T E A O S D E P IT A N ZA D E S C E N T R A U Z A D O R A

c a a l os c o n c e p t os c en t ra l e s q u e s o p o rta n l os e s t u d i os t cn i co s y l os c a mb i o sn o rmat i v o s q u e c o n s t i t u y en e l mi t o d e S s i f o .a ) Visiones, temores, a n d a n za s y de sviacionesEn v i r t u d d e l c ar c t er c en t ra l i z ad o d e l Es t ad o y d e l r g i men p o l t i c o ,l a invers in pbl ica en infraes tructura y servicios socia l es se concentr yc en t ra l i z en c ier to s t e r r it or io s y gru p o s d e p o b l a c i n . L a o rgan i zac i n d e lp res u p u es t o n ac i o n a l y l a s i n s t i t u c i o n es p o r s ec t o res e s p ec f i c o s f u e l a man era c o mo e l g as t o c en t ra l i z ad o c an a l i z l a s e l ec t i v i d ad d e s u i n t e rv en c i n .La res tr iccin terri toria l y socia l de l acceso a los servicios de l Es tado l imitala e x p a n s i n e in t e g r a c i n d e l os m e r ca d o s - p r e o c u p a c i n c e n tr a l e n la d cada de los seten ta dif icu l ta l a in tegracin pol t ica y socia l de los c iudadan o s p o r l a v a i n s t i t u c i o n a l - p r e o c u p a c i n c e n t r a l d e l a d c a d a d e l o so c h en t a- y , d e man era m s ac u c i o s a , f ac i l i t a l a h eg emo n a t e r r i t o r i a l d e ln arc o trf ic o , l os g ru p o s s u b v ers iv os y p arami l it a re s - p re o c u p a c i n c en t ra ld e l a d c a d a d e l o s n o v e n t a - . E n t o n c e s , p o r r a z o n e s e c o n m i c a s , d e e q u i d ad , p o l t i c as y d e o rd en p b l i c o s e c u es t i o n an l a s f o rmas d e o rg an i z ac i nc en t ra l y s e c to ria l d e l g as t o y d e l a s i n s t it u c i o n e s . C m o h a c e r p a r a q u e l a i n t e r v e n c i n d e l E s t a d o s e e x t i e n d a p o r e lp a s y l l eg u e a s ec t o res s o c i a l e s q u e , t r ad i c i o n a l men t e , h an c arec i d o d e e l l a?L a r e s p u e s ta s e bu s c a e n l a d e s c e n tr a l iz a ci n d e re c u r s o s y f u n c io n e s , y e nu n ca mbio d e los objet ivos y su jetos prioritarios d e l a pol tica socia l [R e strep o B . 1 9 9 6 ] . En t rmi n o s g en era l e s , s e f o r t a l ec en l a s t r an s f eren c i a s d e r e c u rs o s a la s en t id a d es t e r ri to ri a l e s p ara q u e s ta s p res t en l os s e rvic io s s o c ial e s , f u n d a m e n t a l m e n t e l o s d e s a l u d y e d u c a c i n b s i c a , s a n e a m i e n t oa mb i e n t a l y ag u a p o t ab l e , p ero t a mb i n l os s e rvic io s p b l ic o s d o mi c il i a r i os .

P a r a l os p o br e s y l os g ru p o s d e p o b l a c i n v u l n e r a b l e s , d e s a t e n d id o s p o r lo ss erv i c i o s e s t a t a l e s , s e d i s e an e s t ra t eg i as c o mp l emen t ar i a s med i an t e p ro g ramas e s p ec f i c o s p ara l a t e rc era ed ad , l a s mu j eres , l o s n i o s , l a s e t n i a s y l a sp o b lac i o n e s v c tima s d e c a t s trof es n a t u ra l e s y d e l a v i o len c ia .E l b a l a n c e d e l o s d e b a t e s a r r o j a u n c o n s e n s o s o b r e t r e s o b l i g a c i o n e sq u e e l s i s t e m a d e t r a n s f e r e n c i a s d e b e r a a t e n d e r . P r i m e r o , f i n a n c i a r u n m n i mo d e i n f rae s t ru c tu ra y p ol t ic as s o cia l e s e n t o d o e l t e r r i to r i o . A s s e ap o y ar an l os b ien es me r it or io s , e s d e c ir , aq u e l l o s a l os cu a l e s t o d a l a p o b l ac i nd e b e r a a c ce d e r pa r a e s ta r e n c o n d ic io n e s d e v in c u l a r s e d e m a n e r a c o m p e t itiv a e n e l m e r ca d o . A d e m s , s o n b ie n e s q u e g e n e r a n e x te r n a l i d a d e s p os i tiv as ms a l l d e l a en t id a d t e r ri to ri a l e n d o n d e s e p res t a e l s e rvic io . P o r e j emp l o , l a s a l u d y l a e d u c a c i n .

4 4 1


16/54

DE S A R R O L L O E C O N M IC O Y S O C IA L E N C O L O M B L V S IG L O XX

S e g u n d o , c o m b a t i r l a s d i s p a r i d a d e s e n t r e d i v e r s a s e n t i d a d e s t e r r i t o r i a l e s en c u an t o a l a c ap ac i d ad d e f i n an c i ar l a s p o l t i c as s o c i a l e s . Es t a p reo c u p a c i n e s u n r e m a n e n t e d e l a s e s t r a t e g i a s d e l u c h a c o n t r a l o s d e s e q u i l i b r i o s r e g i o n a l e s - a f n t p i c o d e l a s d c a d a s d e l s e s e n t a y s e t e n t a - y s ee n c a m i n a a l a a p l i c a c i n d e c r i t e r i o s d e e q u i d a d e n f a v o r d e l a s e n t i d a d e sm s p rec ar ia s , e n t rmi n o s fis c a l e s .Y tercero , convert ir l as t ransferencias enun mecanismo de f inanciacin de los servicios y pol t icas socia l es .E n r e s u m e n , c on e l g iro d e r e cu r s os d e l a n a c i n a la s e n t id a d e s t e r ritoria l es se debera expandir l a cobertura socia l y terri toria l de los serviciosp b l ic o s , c o mb at ir la s d i s p ar id a d e s e n t re t e r ri to r io s y p rop u l s a r la e q u i d a d ,e s t o e s , a m p l i a r l a d i s t r i b u c i n s o c i a l d e o p o r t u n i d a d e s . C o m p l e t a r a n l o so b j e t i v o s d e l s i s t ema d e t r an s f eren c i a s , l o s p ro g ramas p res i d en c i a l e s y s ec t or ia l e s n ac i on a l e s d e ap o y o a la p o b lac i n p o b re y l os g ru p o s v u l n erab l e s ,n o a t e n d i d o s p o r l a s po ltic a s s o cia l e s p e r m a n e n t e s .D e i g u a l m a n e r a e x i s t e u n c o n s e n s o s o b r e l a s a m e n a z a s q u e a c a r r e a nl o s s i s t emas d e t r an s f eren c i a s . E l ma l e s t a r t i en e q u e v er c o n l o s e f ec t o s q u ep ro v o ca n l os g iros d e l a n ac i n a l a s en t id ad e s t e r ri to ri a l e s ; c on c ier to s t ip o sd e t r an s f eren c i a s l l amad as " d e d es t i n ac i n e s p ec f i c a" ; y c o n t o d a u n a t i p o l o g a u s u a l d e t r an s f eren c i a s ; p as a p o r e l t emo r s o b re s u d es v i ac i n p arap ro p s i t o s c o n t rar i o s a l o s e s t i p u l ad o s ; y t e rmi n a p reg u n t an d o p o r e l mo d e l o m s a d e c u a d o d e r e l a c i n e n t r e l a n a c i n y l a s e n t i d a d e s t e r r i t o r i a l e sp ara q u e e l s i s t ema a l c an c e l o s o b j e t i v o s p ro p u es t o s .L a p rin c i pa l p re o c u p a c i n e s q u e l os g iro s d e l a n a c i n a la s e n t id a d e st e r ri to ri a l e s g en eren u n a s u s t it u c i n d e l e s f u erzo f is c a l l oc a l ' , s u p u e s t o ma ll l a ma d o ' perez a f is c a l ' o ex p o rtac i n d e i mp u e s t o s d e l a n ac i n a la s l o ca l i d a d e s ' . S e d ic e q u e l os gir os d e l a n a c i n n o in c e n t iv a n s u u s o e ficie n te e ne l n i v e l l o c a l p o rq u e p ro v i en en d e u n e s p ac i o t e r r i t o r i a l d i f e ren t e d e aq u le n d o n d e , f i n a l m e n t e , s e e j e c u t a e l g a s t o . E s m s , s e s u p o n e q u e e l o r i g e nd e l re c a u d o c o n d i ci on a la s po s ib il id a d e s d e l u s o e fic ie n te d e l ga s t o p o r q u e

15 A l r e s p e c to , E d u a r d o W i e s n e r D u r a n [ 1 99 2 ] c o m e n t a : " L o q u e y o l l a m a r a e l ' e fe c to s u s t it u t i v o d e e s f u e r z o ' d e t o d o g a s t o , t r a n s f e r e n c i a , o a s i g n a c i n d e u n a r e n t a c o n d e s t i n a c i n e s p e c i f i c a . [ ...] L a e x p e r ie n c ia c o l o m b i a n a es m u y ric a e n e je m p l os d o n d eels i s t e m a d e f in a n c ia m i e n t o e s c o g i d o - e l d e t r a n s f e r e n c i a s p o r e j e m p l o - s e h a t r a d u c i d o e n u n a p r d i d a d e l e s f u e r z o f i s c a l of i na nci e r o g l oba l " .16 " S i bs i ca m e n t e n o h a y t r i but a ci n loca l s i gni f ica t iv a , c m o l ogr a n s obr e v i v i r [ de p a r t a m e n t o s y m u n i c i p i o s ] ? . L a r e s p u e s t a p a r e c i e r a s e r q u e e l l o s , n t e r a l i a , " e x p o r t a n i m p u e s t o s " [ . . . ] ei m p o r t a n t r a n s f e r e n c i a s d e l r e s t o d e l p a s [ W i e s n e r 1 9 9 2 , 2 4 1 ] .

4 4 i


17/54

E L M r r O D E S S IF O o V E IN T E A O S DE P U JA N ZA D E S C E N T R A U Z A D O R A

u n a e n t i d a d q u e r e c i b e t r a n s f e r e n c i a s e n d o n a c i n p i e r d e e l e s t m u l o p a r au s a rl a s c on e f icie n c ia , a d ife r e n c ia d e c u a n d o o b ti e n e s u s in g re s o s m e d i a n t eu n c r d i t o o , mej o r a n , med i an t e u n e s f i i e rz o f i s c a l p ro p i o .L a s tra n s f e re n c ia s q u e ge n e r a n m a y o r m a l e s ta r s on l a s d e n o m i n a d a s' g as t o s d e d es t i n ac i n e s p ec f i c a ' q u e s o n p ar t i d as c ed i d as p ara f i n an c i arpol t icas sectoria l es determinadas . Por qu? Primero, inf l exibi l izan e lp re s u p u e s t o lo ca l y n a c io n a l , im p i d i e n d o u n u s o d i s c re c io n a l d e l m i s m o .S e g u n d o , fo rta l e c e n la in e rc ia p re s u p u e s ta l , q u e o bl ig a a d e s t in a r p a r tid a sin c l u s o a n e c e s i d a d e s c u y a vig e n c ia h a y a e x p ir a d o . T e r c e r o , in t ro d u c e n s e s g o s d e i n i q u i d a d e n e l p r e s u p u e s t o , e n d e t r i m e n t o d e s e c t o r e s d e s p r o v i s t o sd e p a r ti d a s a s e g u r a d a s . P o r l t im o , u n o s po co s a firm a n q u e l a s e g u r id a d d el a p ar t id a e s t imu l a p o co la e f icien c ia d e l g as t o en l a en t id a d rec ep t o ra ysind u d a- a l i men t a u n a d i n mi c a p erv ers a d e l o s s ec t o res s o c i a l e s , p o l t i c o s ei n s t i t u c i o n a l e s q u e c o m p i t e n p o r t r a d u c i r t o d a s s u s d e m a n d a s y a s p i r a c i o n es en g as t o s d e d es t i n ac i n e s p ec f i c a .

T a l e s t e m o r e s a u m e n t a n c u a n d o l o s g a s t o s d e d e s t i n a c i n e s p e c f i c an o e x ig e n c o n t ra p a r ti d a s y n o e s t n c o n d i ci on a d o s a la o b te n c i n d e r e s u l t a d o s . E n ta l e s ca s o s , a d e m s d e g e n e ra r in f l e xib il id a d p re s u p u e s t a l , i m p l i c an p erez a f i s c a l e i n ef i c i en c i a en l a ad mi n i s t rac i n d e l o s r ec u rs o s .S o br e la s tra n s f e re n c ia s e x is te o tr a i n q u i e t u d : q u e s e d e s t in e n a ga s t osd e f u n c i on a m i e n t o y a a u m e n t o d e la bu r oc ra c ia , e n d e t r im e n t o d e l a in v e r s i n , y d e l a c ob er t u ra y c a l id ad d e l os s e rv icio s d e s c en t ra l i z ad o s . D e l a mi s m a m a n e r a , s e t e m e q u e s i r v a n p a r a a p a l a n c a r l a c a p a c i d a d d e e n d e u d a m i e n t o te r r ito ria l e n p ro p or ci on e s q u e c on d u z ca n a d e s v ia r e l d e s t in o d e l osg iro s p os t er io res y l a e s t ab il id ad d e l p res u p u e s t o l oca l .Por l t imo, pers i s te l a duda sobre cmo garant izar objet ivos l eg t i mo s d e p o l t i c a p b l i c a a t r av s d e u n s i s t ema d e t r an s f eren c i a . Se c u en t ac on d o s m o d e l o s tip ol g ic os : u n o e s e l " e s q u e m a d e l a g e n t e - pr in c ip a l " ,

17 S e g n A n a M . A ria s [1 9 9 9 ] , se d a n t re s f e n m e n o s q u e d e b e n e s t a r c on e c ta d o s : u n a u m e n t o d e l a s t ra n s f e r e n c ia s d e l a n a c i n a l os d e p a r ta m e n t o s , u n e s t a n c a m i e n t o d e l o s in g re s o s p r o pi o sc a p t a d o s p o r l o s d e p a r t a m e n t o s y u n i n c r e m e n t o d e l e n d e u d a m i e n t o ( e n u n 3 6 2 % e n t r e 1 9 9 0 y1 9 9 7 ) . P o r l o t a n t o , c on c l u y e a tr a v s d e u n e j e r ci ci o e c o n o m t ri c o , q u e l a s tr a n s f e r e n c i a s h a n s e r v id o p a ra a p a l a n c a r la ca p a c id a d d e e n d e u d a m i e n t o d e l os d e p a r t a m e n t os . Y q u e , d e b id o a l e s t a n c a m i e n t o d e l os i n g re s o s p r o p i o s , l a d e u d a s e p a g a r co n l a s t ra n s f e r e n c i a s , l o cu a l d e s v a l o s o b j e t iv o sc o n s t i t u c i o n a l e s e s t a b l e c i d o s p a r a e l l a s .18 P a r a u n a l e c tu r a d e l os d o s m o d e l o s p re s e n t a d o s , e n t rm i n o s d e f a ci lit a r l a g o b e m a b i l id a dd e l r g i m e n p o l t i c o , v e r O c h o a y R e s t r e p o [ 1 9 9 7 ]

443


18/54

DE S A R R O L L O E C O N M IC O YS O C IA L E N C O L O M B L \ . S IG L O XX

d o n d e e l " p ri nc i p a l " e s l a na c i n q u e r e c a b a l os ing r e s o s y g ira l os r e c ur s o sp a r a l os o bje tiv os q u e l a m is m a d e t e r m i n a . E n c on s e c u e n c ia , t ie n e l a po te s t a d d e c o n d ic io n a r e l d e s t in o fin a l d e l os r e cu r s os y l os m o d e l o s d e o r g a n i z a c i n f un c io na l d e l os s e r vic io s pr e s t a d o s , y d e e s t a bl e c e r l os p a r m e t ro s d ei n f o r m a c i n r e q u e r i d o s p a r a l a s e v a l u a c i o n e s q u e e l l a h a c e d e l d e s e m p e od e l o s " a g e n t e s " e j e c u to re s d e s u s de s i gn io s , e s d e c i r, l o s go b ie r n o s l o ca l e s .E l s e g u n d o m o d e l o s e c o n o c e c o m o " e s q u e m a d e l e s c o g i m i e n t o p b l ic o l oc a l " . E n s te , e l " p ri nc i p a l " e s el g o bi e r no l o ca l q u e , e n c o nc u r re n c iac o n l o s p o b l a d o re s , e xp re s a u n a re ve l a c i n d e pr e fe r e n c ia s d e g a s to q u e p r im a n y or ie n t a n l os giro s d e l a n a c i n , l o s pr og ra m a s de a p o y o s e c to ria l e s yl os s is te m a s d e i n f or m a c i n y e v a l u a c i n , m e d i a n t e u n a r e n d i ci n p bl ic ad e c u e n t a s e n e l n i v e l l o c a l . 'Pa r a m uc ho s a u t o r e s l a de s c e n t r a l i z a c i n c o l o m b i a na e s un h b r i dod e e s t os do s m od e l o s [ O c a m p o 1995] . E n e fe c to , l os re c ur s o s qu e fina nc i a nl a d e s c e n tr a l iz a c i n p ro v ie n e n d e la n a c i n , y l a C o n s t i tu c i n y l as le ye s d e t e r m i n a n s u d e s t in o ta x a tiv o. A d e m s , m e d ia n te l os d e c re t os d e l a d e s c e n tra l izacin y las po l t icas sectoria les de los minis ter ios , s e f i j an los requeri m i e n t o s a dm i ni s t r a t i vo s p a r a e l u s o de l o s r e c ur s o s y l a s f unc i o ne stra n s f e rid a s . S i n e m b a r g o , l a e l e c ci n p o pu l a r d e m a n d a t a r i os d e p a r t a m e n ta l e s y m u n i ci pa l e s c o n s o l i d e l l ide ra z go y l a l e g i ti m id a d d e l os g o b e r na n te s l o c a l e s . Po r o tr a p a r te , e l s it ua d o fis c a l , l a p a r t ic ip a c i n d e l os m u n i c ip io s e n l os ing r e s o s c or ri e n t e s d e l a na c i n y l a s fu n c io ne s de s c e n tr a l iz a d a ss o n de r e c ho s a dqu i r i do s p o r l a s l o c a l i da de s , s o b r e l o s c ua l e s n i e l g o b i e r non a c io n a l n i e l C o n g re s o p u e d e n d i s p on e r a s u a n to jo , a m e n o s q u e s e m o d i f i que l a C o ns t i t uc i n Po l t i c a .E s t a a m b i g e d a d g e n e r a t e n s i o n e s e n t r e e l n i v e l n a c i o n a l y l o s g o b i e r no s l o c a l e s . Pa r a e l p r i m e r o , l o s m a nda t a r i o s t e r r i t o r i a l e s no c um p l e nl o s p r e c e p t o s na c i o na l e s y de s v a n l o s o b j e t i vo s de l p r o c e s o de de s c e n t r a l i zacin , por lo q u e se hace imperioso capaci tar los , en viar les apoyo tcn ico o ,f r a n c a m e n t e , d i s c i p l i n a r l o s . P a r a l o s s e g u n d o s , e l g o b i e r n o n a c i o n a l e s t a b l e c e u n in j us t ific a do y l e s ivo e s qu e m a d e c o n t ro l y t u t o r a e i m p o n e r g idas di rectr ices sobre los recursos y f i nciones t ransfer idos . Las posturas ms

i g A l g u n o s e n s a y is ta s p r o p on e n u n a v e rs i n c o m u n i t a r is t a d e l e s q u e m a d e e s c og e n c ia p bl ic al o c a l , e n d o n d e e l fa c t or p ri n c i p a l n o e s , e x c l u s i v a m e n t e , la a d m i n i s t r a c i n p b l i ca , s i n o l a s c o m u n i d a d e s , l a s c u a l e s , m e d i a n t e e j e rc ic io s d e p l a n e a c i n y e l a b o r a c i n p a r t ic i pa t i v a d e l p r e s u p u e s t o , c one j e cuci n y cont r o l s oci a l , de f i ne n l a r e v e l a ci n de p r e f e r e nci a s . Ve r , p or e j e mp l o , F or e r o [ 1 9 9 8 ] .

4 4 4


19/54

E L M r r O D E S S IF O o V E I NT E A O S D E P U JA N ZA D E S C E N T R A L I ZA D O R A

rad i c a l e s d e amb o s b an d o s ex i g en ec h ar a t r s l a r e l a t i v a au t o n o m a d e l eg ad a o , p o r e l c o n t ra r i o , ll e ga r h a s ta u n a v e r d a d e r a a u t o n o m a l oc a l, s e m e ja n t e a u n a o rg an i z ac i n f ed era t i v a d e l Es t ad o .Ac l arad as l a s v i s i o n es y t emo res q u e g u an a S s i f o , s e c o n s i d erar nah o ra l a s p r i n c i p a l e s r ea l i z ac i o n es d e l p ro c es o . P ara emp ez ar , a p ar t i r d e l are fo rma c o n s t it u c i on a l d e 1 9 8 6 , s e tr an s f ir i e l 5 0 % d e l I mp u e s t o a l V a l o rAgregado ( iVA) a los gobiernos locales y l a responsabi l idad de e jecutar l asp ol tic as s o cia l e s b s i cas . P ara l a s mis ma s f u n c io n e s , l a C o n s t i t u c i n P o l ti ca d e 1 99 1 s u s t it u y la fu e n t e d e l a s tr an s f eren c ia s p o r e l 4 6 % d e l os I n g res o s C o r r i e n t e s d e l a N a c i n (ICN) y a s i n c remen t e l mo n t o t o t a l . P ero ,a n c u a n d o l a p r e s i n a c u m u l a d a p o r d c a d a s c o n t r a l o s g a s t o s d e d e s t i n a c i n e s pe c fica q u e d co n s i gn a d a e n l a C o n s t i tu c i n , m e d i a n t e s u p r o h ib i c i n ex p res a , e l mi s mo ar t c u l o q u e l o s p ro h i b e , ex c ep t a l o s d e s t i n ad o s al as pol t icas socia l es , es d ecir, todo e l proceso d e d e sce n tra l izacin .L a s t r a n s f e r e n c i a s d e l a N a c i n n o p u e d e n s e r u s a d a s a d i s c r e c i n d el os g ob iern o s l o ca l e s , p o r e l c o n t rar i o , en s u t ot a l i d a d s o n g as to s d e d es t in ac i n e s p e cfica , e n s u m a y or a p a r a s a l u d y e d u c a c i n y , e n s e g u n d a m e d i d a ,p ara s a n e a mi en t o b s ic o y ag u a p o tab l e . L a f in a n c i aci n d e o tro s s e c to res ,c o mo l a v i v i en d a d e i n t e r s s o c i a l , l a g en erac i n d e emp l eo y l a s p o l t i c asp ara g ru p o s s o cia l e s vu l n erab l e s , q u e d s in a mp a ro l ega l y c o n s t it u c i o n a l .

1 0 A r t. 3 5 9 d e l a C o n s t it u c i n P o l ti ca d e C o l o m b i a : " S e e x c e p t a n d e l a p r o hi b ic i n d e re n t a s d e d e s t i n a c i n e s p e c f ic a : 1) L a s p a r t ic i pa c i o n e s p re v i s ta s e n l a C o n s t i t u c i n e n f a vo r d e l o s d e p a r t a m e n t o s , d i s t r i t o s y m u n i c i p i o s ; 2 ) L a s d e s t i n a d a s p a r a i n v e r s i n s o c i a l y ; 3 ) L a s q u e , c o n b a s ee n l e ye s a n t e r io r e s , la n a c i n a s i gn a a e n t i d a d e s d e p re v is i n s o cia l , y a l a s a n t ig u a s i n t e n d e n c ia s ycomi s a r a s " .U L a s t ra n s f e r e n c i a s d e l a n a c i n a l os m u n i c i p i os s e r e a l iz a n a t ra v s d e d o s r u b r o s : e l s i t u a d ofis c a l p a r a s a l u d y e d u c a c i n q u e s o n e n s u t ot a l id a d u n a r e n t a d e d e s t i n a c i n e s p e cfic a , y q u e d i s t ri b u y e e l 2 0 % p a r a s a l u d y e l 6 0 % p a ra e d u c a c i n . E l 2 0 % r e s t a n t e l o d e s t in a e l d e p a r t a m e n t o o d i s t r i t o d e s a l u d o e d u c a c i n e n t r e e s t o s d o s s e c t o r e s ( L e y 6 0 / 9 3 , a r t . 1 0 , p a r gr a f o 1 ). E l s e g u n d o r u b r o e s t c o n f o r m a d o p o r l a s p a r t i c i p a c i o n e s d e l o s m u n i c i p i o s c n l o s i n g r e s o s c o r r i e n t e s d e l an a c i n . D e s t o s , e l 8 0 % s o n u n a r e n t a d e d e s t i n a c i n e s p e c f i c a - p a r a s a l u d ( 2 5 % ) , e d u c a c i n( 3 0 % ) , a g u a p o t a b l e y s a n e a m i e n t o b s i c o ( 2 0 % ) y e d u c a c i n f s i c a , r e c r e a c i n y d e p o r t e , c u l t u r a ya p r o v e c h a m i e n t o d e l t i e m p o l i b re ( 5 % ) . Y l a l ib re a s i g n a c i n d e l 2 0 % s l o p u e d e e j e c u t a r s e e n l o sm i s m o s s e c t o r e s s e a l a d o s ( L e y 6 0 / 9 3 , a r t . 2 2 ) .1 1 L a s n e c e s i d a d e s s o cia l e s d e s p ro v is t a s d e f in a n c ia c i n a m p a r a d a e n l a C o n s t i tu c i n o e n l a si n e r c i a s d e l p r e s u p u e s t o c r e a n u n v a c o q u e e s c o l o n i z a d o p o r l o s p r o g r a m a s p r e s i d e n c i a l e s y f i n a n c i a d o e n s u m a y o r a p o r c r d i t o e x t e r n o . L a s fa l e n c i a s e n l a c ob e r t u r a s o c ia l y te m t ic a d e l a s p o l t i c a s s o cia l e s e s t ru c t u r a l e s a s e g u r a n e l te r r e n o p a r a q u e l o s p re s i d e n t e s p u e d a n h a c e r " s u p r o p ia p o l t ic a s o c ia l " y, d e p a s o , p a ra q u e c a d a c u a t ro a o s s ta s e a c a m b i a d a , l os p ro g ra m a s d e s m o n t a d o s y e la p r e n d i z a j e i n s t i t u c i o n a l v u e l t o a e m p e z a r .

445


20/54

DE S A R R O L L O E C O N M I C O Y S O C IA L E N C O L O M B L V S I GL O XX

N o o b s t an t e , l a p ro p en s i n a c o n s ag rar g as t o s d e d es t i n ac i n e s p ec f i c a s ee x t ie n d e a la s re g a la s e n u n a p ro p or ci n d e 3 8 % d e l os re c u r s os d e l F o n d oN a c io n a l d e R e g a la s .' P o r o tra par t e , s e h a t ra t a d o d e s u b o rd i n a r l a s tr an s f eren c ia s a l l o grod e d e s e m p e os d e la s e n ti d a d e s t e r rito ria l e s . E n e l m i s m o or d e n d e i d e a s ,todo e l s i s tema de cofinanciacin y los programas pres idencia l es de pol t icas o c i a l ex i g en c o n t rap ar t i d as a l a s l o c a l i d ad es p ara h ac er l a s b en ef i c i ar l a s d el os p ro yec t o s . S i n em b arg o , e l gru es o d e l a s t ran s f eren c ia s p o r s i tu a d o f is c a l( 2 4 % d e l o s I C N ) y p ar t i c i p ac i o n es mu n i c i p a l e s en l o s i n g res o s c o rr i en t e s( 2 2 % d e l os IC N) n o e s t n e x pre s a m e n te s u b o rd i n a d o s a p r e s u p u e s t os p o rp ro g ramas , l o g ro s d e met as d e e j ec u c i n o d es emp e o s ad mi n i s t ra t i v o s .Parece qu e d e n ad a l e va l i a Ssifo posee r u n d iagnst ico certero , cl ar id a d d e i n t en c i n y c d i g o d e ru t a . E l s is tema d e t ran s f eren c ia s , a p es ar d e l ains i s ten cia d e misione s y de es tud ios tcnicos , consa gra u n carcter a u tomtico y creciente para l a mayora de los recursos , condicionado por sectores depol t ica socia l -cu m pl ir los gas tos d e d es t in acin es pecf ica-ya la vez n o con dicionado en el logro de objetivos y metas especficas de poltica social .b) Ape s a r d e todo,p ob re m e n te , se cu e l a l a e q u i d a dA u n c u a n d o e n e l d e b a t e t cn i co s o br e la d e s c e n tr a l iz a c i n p r e d o m i n a l a b s q u e d a d e la e f icie n c ia , e l in t e r s p o r la e q u i d a d s e ha id o c o la n d op en o s amen t e . L as r e l ac i o n es en t re t r an s f eren c i a s y p o l t i c as r ed i s t r i b u t i v ass e d e s ar ro l l a ro n en t r e s ac t o s . E l p r i mero , en e l c u a l e l g as t o s e r ea l i z d ema n e ra c en tra l iz ad a p ara f in a n c iar l o s s ec to res s o cia l e s p r io r it a r io s d e l a p o l tic a s o cia l , la s a l u d y l a e d u c a c i n . E l s e g u n d o , e n e l q u e l a d e s c e n t ra l i za

cin de recursos sectoria l es incorpor l a d imensin terri toria l . Y e l tercero ,en e l cua l se in trodujeron cri terios de pobreza y 'poblacin objet ivo ' parac a l c u l a r l a s p ar t i d as d i s t r i b u i d as .E n e l pr ime r ac t o , h eren c ia d e l E s t ad o c en t ra l i s ta , l a s po l t ic as s o ciale s e s t ru c t u ra l e s d e s a l u d , e d u c a c i n , s a n e a m i e n t o b s ic o, a gu a p o ta b l e , vi-

2 3 P r i m e r o , l a l e y 1 2 d e 1 9 8 6 c o n s a g r e l 0 . 5 % d e la s t ra n s f e r e n c i a s c o m o p r e m i o a l a s e n t id a d e s t e rr it or ia l e s d e m e n o s d e 1 0 0 .0 0 0 h a b i ta n t e s q u e c o br a r a n u n i m p u e s t o p re d i a l s u p e r i o r a l p ro m e d i o r e g i o n a l . D e s p u s , e l a r t c u l o 3 5 7 d e l a c o n s t i t u c i n n a c i o n a l y s u s r e g l a m e n t o s p o s t e r i o r e se s t a b l e c i e r o n q u e e l 1 8 % d e l a s p a r t i c i p a c i o n e s d e l o s m u n i c i p i o s e n l o s i n g r e s o s c o r r i e n t e s e s t u v i e r a n s u p e d i t a d o s e n p r o p o rc i o n e s i d n t i c a s , e s d e c i r, cn u n 6 % , a l o g ro s a d m i n i s t r a t i v o s , fi s ca l e s y e nr e d u c c i n d e l a p o b r e z a ( a r t . 2 4 , l e y 6 0 d e 1 9 9 3 ) .

4 4 6


21/54

E L M I T O D E S S IF O O V E IN T E A O S D E P U JA N ZA D E S C E N T R A U Z A D O R A

transporte yre crea cinseconcibieron como comple me n to in d ire cto d el sa lariod e los trabajad ores de l sector pblico y privad o. La poblacin ylos trabajadorespertenecientes al sector informal fueron sujetos prioritarios de programas deasisten cia, bene ficencia, programa s na cionale s especiales y relacione s cl ientel istas d e intercambio e n tre bien es y servicios en contrapres tacin ele ctoral .A la organ izacin d e la poltica social es tructural se le critic la conce n tracin, territorial y social , d e la cobe rtu ra y acceso a los s ervicios. A d e ms, q u esus programas ms ampl ios y permanentes tuvieran como prioridad e l mundodel trabajo formal , ubicado en las urbes y sectores productivos, en detrimentod e vastaszonas de l pas , de l se ctor rura l y de los pobres . E s ta fue u n a de l as prin cipales motivaciones para fortalecer las polticas sociales mediante un procesode transferencia de recursos hacia las entidades territoriales .En e l s eg u n d o ac t o , l o s r ec u rs o s emp ez aro n a g i rar s e c o n c r i t e r i o t e r rit or ia l , b s i ca m e n t e c a l cu l a n d o la c a n ti d a d d e p o b la c i n r e s i d e n t e e n l a sl o ca l i d ad es [L ey 12 d e 1 9 8 6 ]. A e s t a f rmu l a s e le c ri ti c ma n t en e r e l s e s god i s t ri b u t iv o en fav or d e l s ec to r u rb a n o y d e s c o n o c er q u e s te c ap t a l o s may ores r ec u rs os fis c a l e s p ro p io s , q u e t ien e p res en c ia d e p ro g ram as d e p o l ti cas o c i a l d e l n i v e l n ac i o n a l e i n s t i t u c i o n es p r i v ad as c o n p ro y ec t o s d e a s i s t en c ia , y q u e s u p o bl ac i n p os ee c ap ac i d ad mo n e t ar i a p ara c o mp ra r s e rvic io s yb i en es s o c i a l e s a p ro v eed o res p r i v ad o s . L a au s en c i a d e c r i t e r i o s d e eq u i d ada g u d iz su s e f e ctos a l s a n c io n a r a los p e q u e o s p o b l a d o s d e e n t id a d e s te r r itoria l es cuya act ividad productiva era escasa , los recursos f i sca l es propiosex i gu o s , i n ex i s ten te s l os p ro g ram as d e p o l t ic a s o cia l p rov en i en t e s d e l a n a c i n y , c o mo si fu era p o c o, e ran ex p u l s o res d e p o b l ac i n ( s ien d o q u e la c an t i d ad d e h ab i t an t e s e ra e l c r i t e r i o b s i c o p ara a s i g n ar r ec u r

Documents

5. Botero Darío 2001 El Mito de Sísisfo o Veite Años de Pujanza Descentralizadora