© Editura Fundaţiei România de Mâine, 2009 Editură acreditată de Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Inovării prin Consiliu} Naţional al Cercetării Ştiinţifice din învăţământul Superior.

Descrierea C I P a Bibliotecii Naţ ionale a Românie i A L B U , E M A N U E L

Deontologia funcţiei publ ice / Emanuel Albu, Edi tura Fundaţiei România de Mâine, Bucureş t i , 2009

ISBN 978-973-163-438-8

174:35.08(498)(094)

Reproducerea integrală sau fragmentară, prin orice formă şi prin orice mijloace tehnice, este strict interzisă şi se pedepseşte conform legii.

Răspunderea pentru conţinutul şi originalii atea textului revine exclusiv autorului/autorilor.

UNIVERSITATEA SPIRU HARET

Conf. univ. dr. EMANUEL ALBU

DEONTOLOGIA FUNCŢIEI PUBLICE

9

EDITURA FUNDAŢIEI ROMÂNIA DE MÂINE Bucureşti, 2009

C U P R I N S

C A P I T O L U L I

I N T R O D U C E R E Î N D E O N T O L O G I A F U N C Ţ I E I P U B L I C E

Secţ iunea 1. Noţ iuni generale 9

L I . Noţ iunea de deontologie 9 1.2. Elica, mora la şi dreptul 11

Secţ iunea a 2-a. Relaţi i le dintre drept şi mora lă 18

2 . 1 . Evoluţ ia relaţiilor dintre drept şi mora lă 18 2.2. Interferenţe între drept şi morală. Principii morale şi principii juridice 21 2 .3 . Asemănări şi deosebiri între drept şi mora lă 24

Secţ iunea a 3-a. Noţ iunea de deontologie a funcţiei publ ice 28

3 .1 . Consideraţi i generale 28 3.2. Izvoarele deontologiei funcţiei publ ice 33

C A P I T O L U L II

F U N C Ţ I A P U B L I C Ă ŞI F U N C Ţ I O N A R I I P U B L I C I

Secţ iunea 1. Funcţ ia publ ică 35

1.1. Noţ iunea de funcţie publică, în general 35 1.2. Importanţa definirii noţiunii funcţiei publ ice administrat ive . . . . 36 1.3. Noţ iunea funcţiei publ ice administrat ive 39 1.4. Trăsături le caracterist ice ale funcţiei publ ice 41 1.5. Principii le exercitării funcţiei publ ice(adminis t ra t ive) 42 1.6. Clasificarea funcţiilor publ ice din administraţ ia publ ică 44

5

Secţ iunea a 2-a. Funcţ ionari i public i 46

2 . 1 . Noţ iunea de funcţionar publ ic 46 2.2. Categori i de funcţionari publici 50

Secţ iunea a 3-a. Car iera funcţionari lor publici 53

3 .1 . Principii le organizări i şi dezvoltăr i i carierei în funcţia publ ică .. 53 3.2. Condiţ i i le de acces la funcţiile publice din administraţ ia

publ ică. Incompatibi l i tăţ i şi conflicte de interese 56 3.3. Recrutarea funcţionarilor publici 59 3.4. Numi rea funcţionarilor publici . Funcţ ionarul publ ic debu tan t . . . 61 3.5. Evaluarea , p romovarea şi avansarea funcţionarilor publici 67

Secţ iunea a 4~a. Raportul juridic de serviciu al funcţ ionari lor publici 76

4 . 1 . Condui ta funcţionarilor publici ş i raportul de serviciu 76 4 .2 . Drepturi le funcţionarilor publici 78 4 . 3 . îndatorir i le funcţionarilor publici 81 4 .4 . Condui ta profesională şi formarea profesională a funcţionarilor

publici 84

C A P I T O L U L III

E X E R C I T A R E A D E O N T O L O G I C Ă A F U N C Ţ I E I P U B L I C E

Secţ iunea 1. Principi i le genera le ale deontologie i funcţiei publice 90

1.1. Consideraţ i i generale privind exerci tarea deontologică a funcţiei publ ice 90

1.2. Principiile constituţionale şi legale ale exercitării deontologice a funcţiei publice 92

1.3. Reg imul jur id ic al incompatibi l i tăţ i lor şi al conflictului de interese în exerci tarea funcţiei publ ice 95

Secţ iunea a 2-a. C o d u l de conduită a funcţionari lor publici 107

2 . 1 . Preocupări de reglementare a conduitei funcţionarilor pub l i c i . . . 107 2 .2 . Codul de condui tă a funcţionarilor publ ic i 110 2 .3 . Principii le genera le ale conduitei funcţionarilor publici 112 2.4. Normele generale de conduită profesională a funcţionarilor publici.. . 116 2 .5 . Coordonarea , moni tor izarea ş i controlul aplicării normelor

de conduită profesională 124

Secţiunea a 3-a. Deonto log ia funcţiei publ ice apl icabi lă unor categori i speciale de funcţ ionari public i şi salariaţi 128

3 .1 . Personalul contractual din autorităţi le şi instituţiile publ ice 128 3.2. Codu l de etică şi deonto logie al poliţ istului 131 3.3 . Codu l deontologic al personalului din sistemul administraţiei

peni tenciare 136 3.4. Codul deontologic al judecător i lor şi procurori lor 141 3.5. Deonto logia funcţiei de par lamentar 145 3.6. Alte reglementăr i cu caracter deontologic 148

C A P I T O L U L IV

E X E R C I T A R E A A B U Z I V Ă A F U N C Ţ I E I P U B L I C E

Secţiunea 1. Corupţia, risc major pentru exercitarea deontologică a funcţiei publ ice 165

1.1. Consideraţii generale privind riscurile exercitării funcţiei publice 165 3.2. Corupţia . Impor tanţa p rob lemei 167 1.3. Corupţia de-a lungul istoriei 169 1.4. Noţ iunea de corupţ ie 171 1.5. Cauze le corupţiei 181 1.6. Formele corupţiei în Europa şi în R o m â n i a 184 1.7. Efectele corupţiei 186 1.8. Remedi i ale fenomenului corupţiei 187

Secţ iunea a 2-a. Alte infracţiuni în legătură cu exercitarea funcţiei publ ice 205

2 .1 . Consideraţi i generale 205 2.2. Infracţiuni săvârşite de funcţionari în exercitarea funcţiei publice . . . . 206 2 .3 . Infracţiuni săvârşite de alte persoane , care împiedică

exercitarea în b u n e condiţ i i a funcţiei publ ice 216

C A P I T O L U L V

R Ă S P U N D E R E A F U N C Ţ I O N A R I L O R P U B L I C I

Secţ iunea 1. Responsabi l i tate şi răspundere în exercitarea funcţiei publ ice 221

1.1. Noţ iuni le de responsabil i tate şi răspundere 221 1.2. Răspunderea titularului unei funcţii publ ice 223

7 6

Secţ iunea a 2-a. Răspunderea funcţionari lor public i 227

2 . 1 . Aspec te generale pr ivind răspunderea funcţionarilor publici .... 227 2.2. Răspunderea discipl inară a funcţionarilor publ ic i 229 2 .3 . Răspunderea contravenţ ională a funcţionarilor publici 232 2.4. Răspunderea civilă a funcţionarilor publici 233 2 .5 . Răspunderea penală a funcţionarilor publ ic i 234

C A P I T O L U L V I

P R E O C U P Ă R I D E O N T O L O G I C E E U R O P E N E

Secţ iunea 1. Preocupăr i la nivelul Consi l iului Europei 238

1.1. Consideraţi i generale 238 1.2. Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comite tu lu i Miniştr i lor

Consi l iului Europei pr ivind coduri le de conduită pentru funcţionarii publici 239

1.3. Principii le generale ale Codului mode l de condui tă pentru funcţionarii publici 241

1.4. Reguli necesare pent ru respectarea principi i lor codului 243

Secţ iunea a 2-a. Preocupăr i la nivelul Uniunii Europene 251

2 . 1 . Preocupări le Uniunii Europene pent ru insti tuirea unui drept la o bună administraţ ie 251

2.2. Dreptul la o bună administraţie şi instituţia Mediatorului European .. 255 2.3. Codul bunei conduite administrative şi principiile bunei administraţii 256

A N E X E

Hotărâre nr. 328/2005 271 Lege nr. 7/2004 277 HG nr. 991 din 25 august 2005 291 Lege nr. 477 /2004 303

Bibliografie 319

8

C A P I T O L U L 1

INTRODUCERE ÎN DEONTOLOGIA FUNCŢIEI PUBLICE

S e c ţ i u n e a l

N O Ţ I U N I G E N E R A L E

1.1. Noţiunea de deontologie

Din punct de vedere etimologic, termenul general de deontologie îşi are originea în două cuvinte greceşti: cuvântul deon, -ontos, care înseamnă ceea ce trebuie făcut, ceea ce se cuvine, datorie şi cuvântul logos, care înseamnă cuvânt, dar şi teorie, studiu, astfel că deontologia ne apare ca fiind teoria generală a datoriei.

în limba română, termenul de deontologie a intrat prin intermediul limbii franceze, cu înţelesul de doctrină privitoare la normele de conduită şi la obligaţiile etice ale unei profesii, mai ales a celei medicale. 1

Intra-adevăr, la începutul secolului trecut, în Franţa era folosită expresia de deontologie medicală {deolologie medicale), care desemna ansamblul regulilor ce guvernau conduita medicului în relaţiile cu bolnavii, cu colegii şi confraţii săi, precum şi cu societatea în ansamblul ei. 2

1 Dicţionarul explicativ al limbii române - DEX, Edi tura Univers Enciclopedic, ediţia a Il-a. Bucureşti , 1998, p. 2 7 8 .

2 Larousse de la langue frangaise, Librair ic Larousse, Paris, 1997, p . 498 .

Astfel, deontologia s-a conturat ca fiind doctrina, teoria, ştiinţa datoriilor morale, dar şi legale specifice exercitării oricărei profesii.

Ca ştiinţă, deontologia este o ştiinţă particulară, desprinsă din etică, axată pe morală şi moralitate, antrenând şi elemente de legalitate, acoperind cadrul de investigare şi interpretare a drepturilor şi îndatoririlor, precum şi a etaloanelor de acţiune, de apreciere şi comportare într-un anumit domeniu al vieţii sociale.3

Deontologia, prin specificul obiectului său de cercetare se află la graniţa dintre drept şi morală, fiind astfel o ştiinţă inter/disciplinară, având ca obiect de studiu ansamblul normelor care conturează un anumit tip de comportament profesional dar şi privat.

Deontologia a fost totodată definită ca reprezentând ansamblul normelor care conturează un anumit tip de comportament profesional, astfel că vom regăsi o deontologie a medicului, a avocatului, a judecătorului, a jurnalistului, a salariatului, a funcţionarului public etc. 4

Unele dintre aceste norme sunt consacrate juridiceşte, respectarea lor putând fi deci impusă prin intervenţia forţei de coerciţie a organelor statului, în timp ce altele pot fi sancţionate doar de oprobriul opiniei publice, înscriindu-se în categoria normelor etice.

Astfel, deontologia se află în relaţii deosebite atât cu etica şi morala, cât şi cu dreptul, cu legalitatea care guvernează domeniile vieţii sociale.

J Mona-Mar ia Pivniceru ş.a., Deontologia profesiei de magistrat. Repere contemporane, Edi tura Hamangiu , Bucureş t i , 2 0 0 8 , p . 3 .

4 Verginia Ved inaş , Deontologia vieţii publice, Editura Universul Juridic, Bucureşti , 2007 , p .122 . 10

1.2. Etica, morala şi dreptul

Alături de ontologie, gnoseologie, logică, axiologie, epistemologie, estetică, filozofia ştiinţei, filozofia culturii, filozofia socială şi antropologia filozofică, etica reprezintă o ramură a filozofiei moderne.

Etica este una dintre principalele ramuri ale filozofiei şi poate fi numită ştiinţa realităţii morale, care încearcă elucidarea problemelor morale printr-un demers cognitiv şi poate fi înţeleasă de asemenea ca o filozofie asupra moralei, a binelui şi a răului, a datoriei. Etica este ştiinţa care se ocupă cu studiul teoretic al valorilor şi condiţiei umane din perspectiva principiilor morale şi a rolului lor în viaţa socială a comunităţii.

Din punct de vedere etimologic, termenul de etică este originar din grecescul ethos, care înseamnă cutumă, obicei, morav, caracter, comportament.

în filozofia contemporană, etica se prezintă sub mai multe tipuri, ramuri: etica normativă, etica prescriptivă, etica explicativă şi etica aplicată.

Astfel, etica normativă are în vedere prescrierea de norme pentru comportamentul individual al omului, dar şi pentru organizarea morală a vieţii sociale, în timp ce etica aplicată este formată dintr-un mănunchi de discipline care încearcă să analizeze filozofic cazuri, situaţii, dileme relevante pentru lumea reală.

Printre disciplinele eticii aplicate se numără etica tehnologiei informaţiei, etica în afaceri, bioetica, etica medicală, etica mediului, etica cercetării ştiinţifice, etica în politicile publice, etica relaţiilor internaţionale, etica mijloacelor de informare.

Morala, la rândul său, este obiectul de studiu al eticii, dar este considerată şi ca fiind o ramură a eticii.

Din punct de vedere etimologic, termenul de morală vine din latinescul mos, moris, care se traduce, îndeobşte, prin: morală, moralitate, etică.

11

Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, termenii de etică şi morală sunt folosiţi adesea ca fiind sinonimi, deşi, în realitate, după cum s-a văzut, nu este aşa, morala fiind obiectul de studiu al eticii.5

Unii autori definesc morala ca fiind un ansamblu de norme de reglementare a comportamentului, fundate pe valorile de bine/rău, moral/imoral, cinste, corectitudine, sinceritate, responsabilitate, larg împărtăşite în cadrul unei colectivităţi, norme caracterizate printr-un grad ridicat de interiorizare şi impuse atât de propria conştiinţă (conştiinţa morala), cât şi de presiunea atitudinilor celorlalţi (opinia publică) 6 .

Morala se referă la comportamentul uman văzut prin prisma valorilor (de bine şi rău, drept-nedrept) iar etica se referă la studiul a ceea ce intră în această arie a valorilor şi normelor morale în acţiune.7

Deci, cu alte cuvinte, etica este o disciplină filozofică ce are ca obiect de studiu problemele teoretice şi practice ale moralei, principiile şi normele care stau la baza conduitei sociale a oamenilor.

Morala reprezintă, astfel, ansamblul normelor de convieţuire, de comportare a oamenilor unii faţă de alţii, în primul rând şi faţă de colectivitate, în acelaşi timp.

Termenul de morală este folosit într-un dublu sens: într-un sens larg, când în morală se includ atât valorile, cât şi nonvalorile, atât aspectele pozitive, cât şi cele negative, în funcţie de care este judecat comportamentul uman şi prin raportare la care se realizează modelarea şi reglementarea etică

5 Verginia Vedinaş , op. cit., p. 15. 6 D o m Tompea , Etică, morala şi putere, Editura Pol i rom, Iaşi, 2000,

p . 15. 7 Vasi le Morar , Etica în afaceri şi în politică. Edi tura Universităţ i i din

Bucureşt i , Bucureşt i , 2006 , p . 11. 8 Ivan Vasi le Ivanoff. Deontologia funcţiei publice, Edi tura

Bibliotheca, Târgoviş te , 2 0 0 8 , p . 99 . 12

si într-un sens restrâns, când termenul de morală reprezintă numai ceea ce este pozitiv din punct de vedere etic.

Termenul de morală nu se confundă cu termenul de moravuri / bune moravuri care este adesea utilizat în actele juridice, de regulă cu caracter normativ, moravurile desemnând loialitatea obiceiurilor şi deprinderilor care au o semnificaţie morală care contribuie la corectarea comportamentului indivizilor într-o colectivitate.

Oricum, scopul esenţial al moralei rezidă în funcţia sa socială, de formulare a principiilor de judecată şi de conduită care sunt impuse conştiinţei individuale sau de grup, cu privire la valori fundamentale precum: bine-rău, corect-incorect, bunătate-răutate, dreptate-nedreptate, frumos-urât, etc.

Deci, morala are ca scop să impună în comportamentul uman individual sau colectiv doar ceea ce este pozitiv, util şi plăcut, benefic, drept, corect, just, adică, ceea ce este „moral", ceea ce este „bine", morala constituind astfel un fel de ghid al alegerii deciziilor umane.

Specific valorilor promovate de morală este faptul că normele moralei sunt doar recomandări care nu pot fi impuse nici individului şi nici colectivităţii prin forţa de constrângere a statului, ci prin forme de influenţare specifice opiniei publice: oprobriul public, desconsiderarea, margina-lizarea, excluderea etc.

Spre deosebire de normele morale, care au valoarea unor recomandări, normele juridice pot fi impuse, atunci când nu sunt respectate benevol, prin forţa de constrângere a statului, urmând ca, astfel, conduita umană să se conformeze obligatoriu valorilor promovate prin drept, iar în caz contrar se va supune sancţiunilor aplicate de organele statului.

Valorile etice fundamentale care sunt unanim recunoscute, cel puţin la nivel teoretic şi declarativ, sunt, de la Socrate şi până la filozofii contemporani, aşa-numitele „virtuţi cardinale": înţelepciunea, cumpătarea, dreptatea, curajul, credinţa, speranţa,

13

mila, iertarea, iubirea, datoria, libertatea, responsabilitatea, utilitatea, solidaritatea, respectul de sine şi de altul, grija, binefacerea şi nonvătămarea, întrajutorarea, fidelitatea, recunoştinţa, reparaţia morală, autocontrolul, prudenţa, bunătatea, bărbăţia, spiritul de disciplină şi de sacrificiu, eroismul, omenia, cinstea, corectitudinea şi principialitatea, modestia, prietenia, onoarea, demnitatea ş.a.

Valorile etice fundamentale constituie o parte majoră a ceea ce generic se înţelege prin „cultura morală a societăţii", care vine în sprijinul omului în lămurirea sa asupra problemelor existenţiale esenţiale: încotro să se îndrepte şi care să-i fie idealul în viaţă? Cum să se îndrepte către idealul de viaţă şi cel profesional pentru care a optat? Cum să echilibreze raportul dintre ceea ce trebuie, vrea şi poate, ca individ, în funcţie şi de exigenţele şi oportunităţile mediului social? Cum să se comporte în domeniul profesional? Căror imperative de ordin moral se cade a se supune, tocmai pentru a avea şansa reuşitei şi a satisfacţiei profesionale? ş.a.

De aceea, este de dorit ca accesarea şi însuşirea valorilor etice fundamentale să se impună în dobândirea profesionalismului în orice domeniu al vieţii sociale şi în formarea oricărei conduite profesionale, pentru buna desfăşurare a mecanismelor implicate în exercitarea profesiei.

Pentru un funcţionar public, de conducere sau de execuţie în egală măsură, competenţa profesională centrată pe principiul respectării drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor este de neconceput în afara unui set de valori etice fundamentale, în raport cu care funcţionarul public îşi va câştiga stima şi respectul comunităţii, dar, în acelaşi timp, îi va fi angajată şi răspunderea.

Datoria este valoarea de bază a eticii profesionale, în general, dar şi a oricărei conduite din sfera serviciilor publice. Datoria desemnează modalitatea de realizare a necesităţii în sferă morală, este expresia lui „trebuie", a imperativului

14

interiorizat, implicând adeziunea de conştiinţă a subiectului, a funcţionarului implicat.

' Fundamentată în gândirea filozofilor antici, datoria s-a impus în filozofia modernă prin aportul deosebit al lui Immanuel Kant - cel care a consacrat, de altfel, doctrina deontologistă, dându-i o primă sistematizare şi conferindu-i acesteia o valoare absolută şi universală.

Cu o mare încredere în om - fiinţă înzestrată cu raţiune şi cu bună voinţă, Kant insistă asupra necesităţii ca omul să facă efortul de a se depăşi pe sine ca individualitate şi de a-şi afirma tăria de voinţă, respectiv, de a-şi depăşi simţurile şi înclinaţiile egoiste, dat fiind că dispune de privilegiul raţiunii. Astfel, omul poate şi trebuie să se conducă după „legea morală", ca lege supremă a libertăţii: „pentru voinţa oricărei fiinţe raţionale finite, o lege a datoriei, a constrângerii morale şi a determinării acţiunilor ei prin respect pentru lege şi din veneraţie faţă de datoria sa" 9 .

în sec. al XX-lea, un important gânditor deontologist, W.D. Ross a dezvoltat concepţia filosofului german, formulând o clasificare în 3 grupe, a şapte datorii principale, astfel:

1. Datorii către alţii bazate pe actele noastre anterioare: a) datoria fidelităţii, b) datoria reparaţiei morale, c) datoria gratitudinii;

2. Datorii către alţii care nu se bazează pe actele noastre anterioare: a) datoria binefacerii, b) datoria nevătămării, c) datoria conformării la cerinţele dreptăţii;

3. Datorii către noi înşine, care în fapt este o singură datorie, dar este cea mai importantă datorie: a) datoria autoper-fecţionării.1 0

9 Immanue l Kant, Critica raţiunii practice. întemeierea metafizicii moravurilor, Editura 1R1, Bucureş t i , 1995, p. 1 1 1 .

1 0 W . D Ross , The Right and the Good, Indianapolis, 1988, p. 21 -22 . 15

Conştiinţa datoriei etice, care este o necesitate şi pentru profesionistul din domeniul funcţiei publice, se centrează în primul rând pe înţelegerea importanţei respectării dreptului, în relaţia omului cu sine, dar şi în cadrul relaţiilor sale sociale, necesitate care intră, în timpurile noastre, tot mai mult sub incidenţa reglementării etice şi chiar juridice, pentru a contribui la slujirea binelui general.

La rândul său, orice conduită profesională a funcţionarilor publici se centrează pe datoria esenţială a acestora de a contribui prin activitatea lor la realizarea binelui general şi la satisfacerea drepturilor şi a intereselor legitime ale beneficiarilor serviciilor publice.

Nerespectarea datoriei în cadrul oricărei conduite profesionale, deci şi în cazul exerciţiului unei funcţii publice va constitui întotdeauna şi o încălcare a drepturilor sau intereselor legitime ale celor care ar fi trebuit să fie beneficiarii exercitării funcţiei respective.

Aşa cum s-a observat de către clasicii filozofiei moralei, datoria „este deci un act a cărei simplă omisiune din partea mea îi cauzează altuia o daună, adică îi face o injustiţie".1 1

în ciuda tentativelor de a imprima epocii noastre marca „postdatoriei" - aşa cum se prefigurează într-o viziune pretins „postmoralistă" 1 2, conştiinţa datoriei trebuie cultivată pe temeiul conştiinţei binelui moral pentru că, dacă datoria îşi pierde legitimitatea, în afara reglementării morale, ce şansă mai rămâne omului, decât declinul pe scara umanului?! 1 3

Datoria, în esenţă, sintetizează marile afirmaţii fundamentale - atât din filozofie, cât şi din religie, ale

" Arthur Schopenhauer , Fundamentele moralei, Antet , Oradea , 1994, p . 114.

1 2 Cf. Gil les Lipovetsky , Amurgul datoriei. Etica nedureroasă a noilor timpuri democratice, Edi tura Babei , Bucureşt i , 1996.

1 3 Mona-Mar ia Pivniceru ş.a., op. cit., p. 16.

„bunătăţii", „bunăvoinţei", „nevătămării", „protecţiei", „grijii", „respectului", „iubirii" din partea omului faţă de toţi ceilalţi cu care vine în contact, fiind totodată şi expresia necesităţii de a acorda cele cuvenite şi a refuzului „de a produce suferinţă, de a distruge fară să fie nevoie, de a pustii". 1 4

Dreptul este definit ca fiind ansamblul regulilor asigurate şi garantate de către stat, care au ca scop organizarea şi disciplinarea comportamentului uman în principalele relaţii din societate, într-un climat specific manifestării coexistenţei libertăţilor, apărării drepturilor esenţiale ale omului şi statornicirii spiritului de dreptate. 1 5

în limbajul juridic, termenul de drept este utilizat în două sensuri:

- drept pozitiv (obiectiv), care reprezintă totalitatea normelor obligatorii, elaborate de autorităţile competente ale statului sau ale administraţiei publice locale, norme a căror respectare poate fi impusă, la nevoie, prin intermediul coerciţiei statale;

- drept subiectiv care semnifică acel atribut care conferă unui subiect posibilitatea de a-şi valorifica sau de a-şi apăra împotriva terţilor un interes legalmente protejat, prin care se evocă puterea individului de a pretinde unei alte persoane un anumit comportament, care constă în a da, a face sau a nu face ceva, putând apela la nevoie la ajutorul organelor statului.

Dreptul este un proces complex al societăţii iar normele sale intervin în toate domeniile vieţii sociale, stabilind reguli generale pentru actul repetat al produceri i, repartiţiei şi schimbului de produse şi activităţi. 1 6

1 4 Andre Comte-Sponvi l le , Mic tratat al marilor virtuţi, Editura Univers, Bucureşt i , 1998, p . 208 .

1 5 Nicolae Popa , Teoria generală a dreptului, Edi tura Actami , Bucureşti , 2000, p . 97 .

16 Idem, p. 59 . 16 17

Potrivit definiţiei date de Kant, dreptul este totalitatea condiţiilor, conform cărora liberul arbitru al unui om se poate uni cu liberul arbitru al altui om, conform unei legi universale a libertăţii 1 7.

Unii autori francezi definesc dreptul ca reprezentând ansamblul regulilor de conduită umană edictate şi sancţionate de către autoritatea statală şi destinate să asigure domnia ordinii şi libertăţii în relaţiile sociale 1 S .

în literatura juridică actuală, dreptul a mai fost definit ca reprezentând sistemul normelor de conduită, elaborate sau recunoscute de puterea de stat, care orientează comportamentul uman în conformitate cu valorile sociale ale societăţii respective, stabilind drepturi şi obligaţii juridice a căror respectare obligatorie este asigurată, la nevoie, de forţa coercitivă a statului. 1 9

S e c ţ i u n e a a 2 - a

R E L A Ţ I I L E D I N T R E D R E P T Ş l M O R A L Ă

2.1. Evoluţia relaţiilor dintre drept şi morală

Când am definit deontologia, am afirmat că, prin specificul obiectului său de cercetare, aceasta se află la graniţa dintre drept şi morală, fiind astfel o ştiinţă interdisciplinară, având ca obiect de studiu ansamblul normelor morale şi juridice care conturează un anumit tip de comportament profesional dar şi privat.

Astfel, unele din aceste norme sunt consacrate juridiceşte, respectarea lor putând fi impusă prin intervenţia forţei de

1 7 I. K.ant, Scrieri maral-politice. Introducere în teoria dreptului, Editura Ştiinţifică, Bucureşt i , 1991, p . 87.

1 8 Jean Gicquel , Andre Hăuri ou, Droit constitutionnel et institutions poîitiques, Edi t ions Montchres t ien , Paris , 1985, p. 18.

1 9 Verginia Vedinaş , op. cit, p. 85 .

coerciţie a organelor statului, în timp ce altele pot fi sancţionate doar de oprobriul opiniei publice, înscriindu-se în categoria normelor etice.

De aceea, considerăm necesar să prezentăm în continuare evoluţia şi natura relaţiilor dintre drept şi morală, dar şi consecinţele influenţelor lor reciproce.

Romanii au început prin a defini dreptul prin referire la categorii ale moralei: ,jus est ars boni et aequi" , unde atât binele cât şi echitatea erau categorii etice. Această concepţie era consecinţa firească a faptului că dreptul s-a născut sub tutela moralei, având ca mijloc de afirmare doar reglementarea în norme juridice a principiilor morale ale vremii şi ca scop realizarea binelui moral.

Deci, urmărind evoluţia istorică a dreptului ca fenomen social şi istoric, se constată cu uşurinţă că dreptul s-a desprins treptat din normele de morală şi din obiceiuri, astfel că morala este cea care precede dreptului şi împrumută acestuia multe dintre principiile sale: responsabilitatea, buna-credinţă, să nu vatămi pe altcineva, interzicerea îmbogăţirii Iară justă cauză etc.

Multe dintre normele juridice au început prin a iniţial norme morale, în egală măsură în care multe dintre normele juridice sunt şi continuă să rămână şi norme morale, iar uneori şi norme religioase.

Astfel, preceptul biblic „să nu ucizi" are şi astăzi o triplă natură: religioasă, morală şi juridică şi va rămâne mereu actual, atâta timp cât va dăinui o formă de organizare socială a umanităţii.

Acesta este şi motivul pentru care, credem, s-a afirmat că dreptul nu este în esenţă altceva decât morala recunoscută şi sancţionată juridiceşte 2 1.

Dreptul este arta binelui şi a echităţii . 2 1 Ion Deleanu , Instituţii şi proceduri constituţionale - în dreptul

comparat şi în dreptul român, Edi tura Servo-Sat , Arad, 2 0 0 3 , p. 9. 19 18

Influenţa moralei asupra dreptului s-a manifestat nu numai în procesul creării dreptului, dar continuă să se manifeste şi în procesul aplicării normelor juridice, care este influenţat în proporţii variabile de principiile şi conduita morală a celor chemaţi să aplice în concret dreptul.

La rândul lor, normele juridice reprezintă un important mijloc de educaţie morală, deoarece legile influenţează, puţin câte puţin, mentalităţile celor asupra cărora sunt aplicate, astfel că, în proporţii diferite morala fiecăruia va suferi transformări.

Nu trebuie să uităm că scopul esenţial al dreptului este înfăptuirea justiţiei, în sensul de dreptate care, aşa cum am spus, este un concept moral.

De altfel, Henri Bergson, referindu-se la conceptele morale, afirma că toate noţiunile morale se întrepătrund, dar niciuna nu este mai instructivă decât aceea de dreptate, mai întâi, pentru că ea cuprinde în sine majoritatea celorlalte noţiuni şi apoi pentru că dreptatea a evocat întotdeauna idei de egalitate, de proporţie şi compensaţie. 2 2

Totuşi, dreptul şi morala sunt două sfere care nu se suprapun, astfel că nu toate regulile şi principiile morale se vor regăsi reglementate prin normele juridice, după cum nu toate reglementările juridice sunt conforme sau izvorăsc din principiile morale.

De aceea, s-a afirmat că există anumite situaţii în care unele modele sociale de comportament sunt în conflict cu normele etice şi se poate chiar întâmpla ca o întreagă societate să urmeze nişte modele de comportament considerate legitime, fiind consacrate prin norme legale edictate de un anumit tip de stat, dar acea societate să fie coruptă din punct de vedere moral,

2 2 Henri Bergson, Cele două surse ale moralei şi religiei. Edi tura Institutul European, 1998, p . 90 . 20

aşa cum s-a întâmplat în cazul Germaniei naziste sau a Rusiei bolşevice .

2.2. Interferenţe între drept şi morală. Principii morale şi principii juridice

Despre deontologie, s-a spus că este o ştiinţă particulară, desprinsă din etică, axată pe morală şi moralitate, dar care antrenează şi elemente de legalitate, acoperind cadrul de investigare şi interpretare a drepturilor şi îndatoririlor, precum şi a etaloanelor de acţiune, de apreciere şi comportare într-un anumit domeniu al vieţii sociale.

Astfel deontologia ne apare ca fiind un domeniu în cadrul căruia se manifestă interferenţele dintre morală şi drept, dintre principiile morale şi cele juridice, ceea ce ne determină ca, la fel ca şi alţi autori, să acordăm atenţie deosebită acestor aspecte. 2 4

Principiile sunt acele elemente fundamentale, acele idei sau legi de bază, pe care se întemeiază o teorie ştiinţifică, un sistem filozofic, politic, juridic etc. 2 5

Despre normele morale s-a spus că reprezintă standarde ale comportamentului uman care impun, interzic sau permit anumite comportamente, în timp ce principiile morale sunî standarde mult mai generale, folosite pentru a evalua adecvarea politicilor noastre sociale şi a instituţiilor, precum şi a comportamentului uman. 2 6

Principiile morale, care stau la baza eticii şi a deontologiei, au fost prezentate în literatura de specialitate ca fiind următoarele:

2 3 D a n Crăciun, Vasi le Morar , Vasi le Macovic iuc , Erica afacerilor, Editura Paideia, Bucureşt i , 2005 , p . 13.

2 4 Pentru detalii , Verginia Vedinaş , op. cit, p. 88-112; Ivan Vasile Ivanoff, op. cit., p. 53-75 .

2 5 DEX,op. cit, p. 850. 2 6 Vasi le Morar , op. cit., p.82

23

a) Un prim principiu care este recunoscut de specialişti, este principiul egalităţii în faţa normelor morale, oamenii fiind egali în faţa prescripţiilor morale, în egală măsură în care sunt egali în faţa leg i i 2 1 , aşa cum postulează şi articolul 16 alin. (1) din Constituţia României.

b) Un alt principiu reţinut în literatura de specialitate este cel al clarităţii şi clarificării.2 8

c) Principiul aplicabilităţii limitate a normelor deontologice, conform căruia regulile de natură deontologică au aplicabilitate numai asupra membrilor profesiei pe care o vizează, dar cetăţeanul cu care intră în contact funcţionarul public care a încălcat o normă prevăzută de Codul de conduită a funcţionarilor publici, poate să sesizeze autorităţile competente să constate şi să sancţioneze încălcarea respectivă.

d) Principiul independenţei normelor deontologice ale unei profesii de normele aparţinând unei alte profesii. Totuşi, normele deontologice ale unor profesii diferite se pot întâlni în situaţia în care aceeaşi persoană are mai multe activităţi şi când persoana respectivă este obligată să respecte normele caracteristice fiecărei profesii, precum în cazul unui profesor universitar care este, totodată, şi judecător la înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, obligat să respecte normele deontologice specifice celor două activităţi.

Principiile juridice sunt acele idei generale care stau la baza întregului sistem de drept dintr-o ţară, orientând reglementările juridice şi aplicarea dreptului, fiind expresia valorilor promovate şi apărate de drept. 2 9

Mihaela Miroiu, Gabr ie la Blebea Nicolae , Introducere în etica profesională, Edi tura Trei , Bucureşt i , 2 0 0 1 , p . 2 1 .

2 8 Idem. 2 9 loan Ceterchi , Ton Craiovan, Introducere în teoria generală a

dreptului, Edi tura AII , Bucureşti 1996, p. 26 . 22

Din perspectiva lucrării de faţă, prezintă importanţă doar acele principii care încorporează şi valori morale şi deontologice, pe care le vom prezenta succint în continuare.

a) Principiile juridice care definesc esenţa morală a dreptului, enumerate de jurisconsultul roman Ulpian, potrivit căruia dreptul înseamnă a trăi onest, a nu dăuna altuia şi a-i da - - 30 I lecăruia ce î se cuvine .

b) Principiile juridice care definesc esenţa etică a dreptului, aşa cum au fost formulate în definiţia jurisconsultului roman Celsius, potrivit căruia, dreptul este arta binelui şi a echităţii 3 1.

c) Principiul juridic potrivit căruia legea pedepseşte II u numai pe cel care a păcătuit, ci şi pentru ca să nu se mai păcătuiască 2 .

d) Principiul juridic potrivit căruia nimeni nu poate invoca în apărarea sa propria josnicie 3 3.

e) Principiul juridic al echităţii, potrivit căruia o soluţie de interpretare şi aplicare a dreptului, trebuie să îndeplinească cerinţele echităţii, care este şi un principiu moral, potrivit căruia orice comportament trebuie să se bazeze pe respectarea riguroasă şi reciprocă a drepturilor şi obligaţiilor şi pe satisfacerea în mod egal a intereselor fiecăruia.

f) Principiul bunei-credinţe, aflat la baza exercitării drepturilor şi îndeplinirii obligaţiilor de către toţi titularii acestora, care trebuie să acţioneze cu cinste şi cu încredere.

g) Principiul respectării cuvântului dat şi al angajamentelor luate 3 4, care trebuie să guverneze executarea obligaţiilor contractuale asumate de părţi.

Juris praecepta sunt haec: honeste vivere; alterum non laedere; sum t -uique tribuere.

3 1 Jus est ars boni et aequi 3 2 Lex punit non solum, quia peceatur, sed non peceatur. 3 3 Nemo auditur propriam iurpitudinem allegans . 3 4 Pacta sunt servanda.

23

h) Principiul responsabilităţii, care presupune respectarea conştientă şi benevolă a conduitei prescrise de normele morale şi de normele juridice, fară a mai fi necesară intervenţia forţei de coerciţie a statului.

i) Principiul egalităţii în faţa legii, ca temei al dreptăţii de care trebuie să se bucure toţi destinatarii normelor juridice. 3 5

Prezentarea principiilor de mai sus permite concluzia că foarte multe dintre principiile juridice au preluat şi contribuie la impunerea unor valori morale care trebuie să se regăsească în mod obligatoriu în conduita umană.

De asemenea, principiile prezentate mai sus demonstrează că justiţia, ca finalitate ultimă a dreptului, are o componentă juridică, dar, totodată, şi una morală, ca rezultat şi ca dovadă a interferenţelor dintre drept şi morală.

2.3. Asemănări şi deosebiri între drept şi morală

Am definit dreptul ca fiind ansamblul regulilor asigurate şi garantate de către stat, care au ca scop organizarea şi disciplinarea comportamentului uman în principalele relaţii din societate, într-un climat specific manifestării coexistenţei libertăţilor, apărării drepturilor esenţiale ale omului şi statornicirii spiritului de dreptate.

Despre morală am afirmat că este un ansamblu de norme de reglementare a comportamentului uman, fundate pe valorile de bine/rău, moral/imoral, cinste, corectitudine, sinceritate, responsabilitate etc., larg împărtăşite în cadrul unei colectivităţi, norme caracterizate printr-un grad ridicat de interiorizare şi impuse atât de propria conştiinţă (conştiinţa morala), cât şi de presiunea atitudinilor celorlalţi (opinia publică).

Deci, atât dreptul, cât şi morala sunt constituite din norme, care sunt reguli, prescripţii adresate comportamentului uman,

" Verginia Verdinaş , op. cit., p. 9 3 .

individual sau colectiv, cu scopul modelării acestuia în sensul asigurării unei bune convieţuiri a membrilor unei comunităţi.

Norma morală reprezintă o regulă de comportament însuşită, (raită de individ, ca impuls lăuntric spiritual în vederea promovării binelui în conformitate cu valorile morale unanim admise. 3 6

Norma juridică este definită ca prezentând o regulă generală şi obligatorie de conduită, al cărei scop este acela de a asigura ordinea socială, regulă ce poate fi dusă la îndeplinire pe cale statală, la nevoie prin constrângere. 3 7

Normele morale pot fi grupate în trei categorii: - interdicţiile - sunt normele prin care se interzic

anumite acte sau atitudini, iar încălcarea lor atrage anumite sancţiuni;

- recomandările - sunt normele care se referă la acte sau atitudini dezirabile, a căror realizare este recomandabilă;

- prescripţiile - sunt normele prin care se instituie unele obligaţii, cum ar fi aceea de a-ţi respecta părinţii.

- Normele juridice, în funcţie de caracterul conduitei pe care o prescriu, se clasifică, la rândul lor, în trei categorii:

- onerative - sunt normele cu caracter imperativ, care impun subiectului de drept să săvârşească o anumită acţiune, să îndeplinească o anumită sarcină;

- prohibitive - sunt normele cu caracter imperativ, care impun subiectului de drept să se abţină de la săvârşirea unor acţiuni;

- permisive - sunt acele norme care nici nu obligă, nici nu interzic o anumită acţiune, lăsând la aprecierea subiectului alegerea unei anumite conduite.

Tn ceea ce priveşte modul de aplicare şi sancţiunea ce poate li aplicată în cazul încălcării lor, între normele juridice şi normele morale există cea mai importantă deosebire.

Gheorghe C. Mihai , Radu I. Mot îca , Fundamentele dreptului, Optima Justiţia, Edi tura All Beck , Bucureşt i . 2 0 0 1 , p .12 .

3 7 Nico lae Popa, op. cit., p. 159. 24 25

Astfel, normele juridice sunt edictate de către stat prin organele sale competente, după o procedură şi în forme stabilite, în timp ce normele morale sunt adoptate de către comunitate în cursul existenţei sale, tară respectarea unei proceduri sau după forme prestabilite.

Pe de altă parte, aplicarea şi respectarea normelor juridice sunt asigurate de stat prin organele sale competente, precum sunt organele administraţiei şi autorităţile puterii judecătoreşti, care, în cazul încălcării lor, vor recurge la angajarea răspunderii juridice a persoanelor vinovate şi vor trece la aplicarea unor sancţiuni penale, civile sau administrative, după caz.

In ceea ce priveşte normele morale, acestea vor fi aplicate de către comunitate prin mijloace informale şi vor fi respectate în mod benevol de către membrii comunităţii, Iară intervenţia organelor de constrângere ale statului, singura constrângere venind din partea opiniei publice, care va putea exercita diverse forme de presiune, constând în manifestarea oprobriului, a blamului, a dispreţului sau în marginalizarea sau izolarea celor care au încălcat normele morale validate de comunitate.

Hans Kelsen afirma, în această privinţă, că dreptul poate fi diferenţiat în profunzime de morală doar atunci când este înţeles ca ordine coercitivă, deci ca ordine normativă care caută să provoace un anumit comportament uman legând de contrariul acestui comportament un anumit act de constrângere organizat din punct de vedere social, în timp ce morala este o ordine socială care nu statuează asemenea sancţiuni, ale cărei sancţiuni constau doar în aprobarea comportamentului corespunzător normei şi în respingerea celui contrar normei, astfel că folosirea forţei fizice nici nu intră în discuţie. 3 8

Hans Kelsen, Doctrina pură a dreptului, Editura Humani t a s , Bucureşt i , 2000 , p . 86. 26

O deosebire importantă între normele juridice şi normele morale se manifestă în ceea ce priveşte întinderea în timp a efectelor pe care le produce fiecare dintre ele.

Astfel, normele juridice şi în special cele care aparţin dreptului public, au o existenţă limitată în timp, pe când normele morale se bucură de o stabilitate cu mult mai mare, având o longevitate milenară sau, chiar, multimilenară, deoarece valorile pe care le consacră şi le apără sunt valori eterne precum: dragostea, binele, cinstea, respectul, corectitudinea, sinceritatea, responsabilitatea etc.

In ceea ce priveşte existenţa unor criterii de ierarhizare, normele juridice se deosebesc de normele morale pentru că, în cazul normelor morale nu există nicio ierarhie, fiecare având o forţă egală în raport cu celelalte, care nu sunt situate pe diverse trepte ale unei scări ierarhice.

In schimb, normele juridice au forţă juridică diferită, în funcţie de forma în care sunt încorporate şi de poziţia în sistemul puterii a organului de la care acestea emană, în vârful acestei ierarhii aflându-se Constituţia, care este legea fundamentală şi supremă a statului, după care urmează legile, ordonanţele, hotărârile guvernului, decretele prezidenţiale, actele normative ale organelor administraţiei centrale şi locale etc.

De asemenea, în funcţie de caracterul lor, între normele juridice şi normele morale sunt unele deosebiri.

Astfel, în cazul normelor juridice, întâlnim atât norme cu caracter normativ care se adresează unui număr nedefinit de persoane, având aptitudinea de a produce efecte juridice erga omnes, dar întâlnim şi norme juridice cu caracter individual care se adresează unei singure persoane sau unui număr determinat de persoane, ca în cazul unei hotărâri a guvernului prin care se dispune numirea unei persoane în funcţia de prefect.

Nicolae Popa, op. cit., p. 170. 27

în schimb, normele morale vor avea întotdeauna un caracter normativ, neexistând niciodată norme morale care să fie aplicabile în cazul unei singure persoane, caracteristică ce subzistă şi în cazul normelor deontologice care se aplică unui întreg ordin profesional şi relaţiilor în care membrii acestui ordin intră cu beneficiarii serviciului public realizat de acel ordin profesional.

Secţiunea a 3-a N O Ţ I U N E A D E D E O N T O L O G I E A F U N C Ţ I E I P U B L I C E

3.1. Consideraţii generale

Din cele spuse anterior rezultă, între altele, că termenul de deontologie defineşte, pe de o parte, doctrina privind normele de conduită şi obligaţiile etice ale unei profesii şi pe de altă parte, teoria datoriei, a obligaţiilor morale.

în concepţia unor autori deontologia este definită ca fiind „ansamblul normelor care conturează un anumit comportament profesional şi privat". 4 0

Deci, deontologia include astfel norme de comportament care privesc atât relaţiile de serviciu de toate tipurile, ceea ce poate fî evocat prin sintagma de „comportament profesional", cât şi cele care privesc viaţa privată a celui care exercită o funcţie, deoarece aşa cum observa un alt autor „omul nu este un robinet pe care să-1 porneşti când se află în societate şi să-1 închizi când ajunge acasă şi consideră că nu mai este obligat la un comportament special". 4 i

4 0 Constanţa Căl inoiu, Verginia Verd inaş , Teoria funcţiei publice comunitare, Edi tura « Lumina L E X », Bucureşt i , ] 999, p. 166.

4 1 Leti ţ ia Baldr ige , Codul manierelor în afaceri. Business Tech Internat ional Press SRL, Bucureşt i , 1996, p .78 . 28

Din acest punct de vedere, există o deontologie a profesiilor libere, dar, totodată, există şi o deontologie a funcţiei publice.

Astfel, în cadrul categoriei largi a deontologiei profesiilor libere, vor putea fi incluse: deontologia profesiei de avocat, deontologia profesiei de medic, deontologia profesiei de arhitect, deontologia medicului dentist, deontologia farmacistului etc.

Pe de altă parte, aşa cum arătam mai sus, există totodată şi o deontologie a funcţiei publice.

Pentru a vorbi de o deontologie a funcţiei publice, este necesar să precizăm că prin funcţie publică înţelegem o profesie, o activitate exercitată în legătură cu treburile statului, în baza unei învestiri obţinute prin alegeri, numire, desemnare etc., al cărei statut este stabilit de stat prin organele sale competente, aspecte asupra cărora vom reveni când ne vom ocupa de noţiunea de funcţie publică.

Din acest punct de vedere, putem vorbi de o deontologie a funcţiei de parlamentar, de o deontologie a funcţiei de judecător sau procuror, după cum vorbim, cel mai adesea, de o deontologie a funcţionarului public, dar, peste toate acestea, se poate vorbi şi se vorbeşte de o deontologie a funcţiei publice, în general, care include un set de principii şi norme care rămân general valabile.

Astfel, considerăm că principii şi norme precum; supremaţia Constituţiei şi a legii, apărarea şi sporirea prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în cadrul sau în numele i-ăreia exercită funcţia încredinţată, prioritatea interesului public, asigurarea egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor şi instituţiilor publice, exercitarea cu profesionalism şi bună credinţă a funcţiei încredinţate, imparţialitatea şi independenţa în exercitarea funcţiei, integritatea profesională şi morală în exercitarea funcţiei, cinstea şi corectitudinea în exercitarea hincţiei etc., trebuie considerate ca fiind principii şi norme

29

comune deontologiei funcţiei publice, în general, chiar dacă, alături de alte principii şi norme le vom regăsi în deontologia oricărei categorii de titulari ai unei funcţii publice.

In accepţiunea specială, cu referire la funcţionarii publici, prin deontologie a funcţionarului public din sfera activităţii executiv-administrative, se înţelege „ansamblul atribuţiilor, obligaţiilor morale şi juridice ale funcţionarilor publici necesare pentru îndeplinirea misiunilor ce incumbă acestora, considerate ca îndatoriri în slujba societăţii, în scopul înfăptuirii raţionale, eficiente, operative şi legale a sarcinilor administraţiei publice şi a satisfacerii drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor fizice şi juridice". 4 2

Deontologia funcţionarului public a fost definită şi ca reprezentând totalitatea normelor care guvernează comportamentul profesional şi privat al funcţionarului public, în virtutea statutului său de detentor al autorităţii publice. 3

Acelaşi autor consideră că normele deontologice sunt structurate în funcţie de faptul dacă relaţiile sociale la care se referă sunt relaţii din interiorul instituţiei sau serviciului public, ori sunt relaţii care s-au stabilit între funcţionarii publici şi persoane situate în afara instituţiei sau serviciului public.

Astfel, în cazul relaţiilor realizate în interiorul instituţiei sau serviciului public, sunt:

- relaţii stabilite între funcţionarii publici şi şefii lor ierarhici, în cadrul cărora funcţionarul public are datoria generală de a executa ordinul funcţionarului ierarhic superior, iar acesta, la rândul său, are obligaţia generală de apreciere şi motivare a funcţionarilor ierarhic inferiori;

Mihai T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Editura C E R M A SRL, Bucureşt i , 1998, p . 355 .

4 1 Verginia Verd inaş , op.cit., p . 128.

- relaţii stabilite cu ceilalţi funcţionari publici, în cadrul cărora funcţionarul public trebuie să dea dovadă de colegialitate, respect, cooperare şi colaborare;

- relaţii stabilite cu restul personalului contractual din cadrul instituţiei sau serviciului public, care trebuie să se bazeze pe colaborare şi respect reciproc.

Relaţiile care se realizează în afara instituţiei sau a serviciului public sunt relaţiile care se stabilesc între funcţionarii publici şi beneficiarii serviciului public, ori cu diferite organizaţii nonguvernamentale care colaborează cu administraţia.

Or, în cazul acestei categorii de relaţii, caracteristica normelor deontologice este aceea că prescriu funcţionarului public adoptarea unei conduite de servire a interesului general şi a beneficiarilor serviciilor publice, ceea ce nu înseamnă că acest lucru se şi întâmplă întotdeauna şi în realitate.

Un alt autor defineşte deontologia funcţionarului public ca reprezentând „ansamblul normelor juridice şi morale aferente funcţiei publice statuate obiectiv, la un moment dat, de către legiuitor, care conturează comportamentul profesional şi privat al funcţionarului public, ca expresie a celui învestit cu autoritate publică în scopul eflcientizărîi serviciului public" 4 4.

Din definiţiile date mai sus se pot desprinde următoarele trăsături caracteristice deontologiei funcţiei publice, în raport cu deontologia altor categorii profesionale:

- deontologia funcţiei publice reprezintă un ansamblu de norme juridice şi morale, constituind, deci, o îmbinare a dreptului cu morala şi punând în evidenţă în mod special relaţiile privilegiate ale dreptului cu morala;

- normele deontologice menţionate sunt aferente funcţiei publice exercitate ca element intrinsec serviciului public;

Ivan Vasi le IvanofY, Deontologia funcţiei publice, Editura University Press, Târgoviş te , 2004 , p . 80 .

31 3 0

- statuarea obiectivă a acestor norme de către societate face referire în primul rând la un cadru legal, ştiut fiind că legea are caracter general şi impersonal, fapt ce permite o abordare obiectivă deontologiei funcţiei publice;

- aprecierea deontologiei funcţiei publice trebuie făcută ţinând seama de caracterul istoric şi geografic al evoluţiei sociale a dreptului şi moralei. Astfel, o anumită abordare avea deontologia funcţiei publice într-o anumită orânduire şi o cu totul altă abordare are în momentul de faţă, după cum aceasta va cunoaşte abordări diferite de la o ţară la alta, în fiecare epocă istorică, dar şi în prezent.

- scopul deontologiei este circumstanţiat serviciului public, având un caracter nu numai teoretic, ci şi unul practic foarte bine determinat.

Spre deosebire de celelalte categorii profesionale, deontologia funcţionarului public prezintă specificul că el acţionează în numele puterii publice, reprezentând instrumentul de a acţiona al autorităţii, prin care impune astfel suveranitatea legii, dar cu respectarea drepturilor şi intereselor legitime ale particularilor, persoane fizice şi juridice.

Pentru că funcţionarii publici sunt purtătorii puterii discreţionare a administraţiei publice şi adesea se pot corupe sau manifesta abuziv prin încălcarea drepturilor şi intereselor cetăţenilor, este necesar ca normele ce privesc comportamentul profesional şi moral al funcţionarului public, deontologia acestuia, să se refere atât la relaţiile sale în interiorul serviciului, cu şefii ierarhici, cu subalternii, cu întregul personal, cât şi cu beneficiarii activităţii sale, cu celelalte persoane juridice, inclusiv cu celelalte instituţii ale statului, de fapt cu societatea în ansamblul său.

Aşa după cum vom vedea în cursul acestor prelegeri, deontologia funcţionarului public se va contura pe deplin odată cu prezentarea şi analizarea drepturilor şi obligaţiilor potrivit

32

Siatutului funcţionarilor publici, a regulilor de comportament potrivit Codului de conduită al funcţionarilor publici, a exercitării corecte, dar şi a exercitării abuzive a funcţiei publice, precum şi a răspunderii juridice a funcţionarilor publici.

3.2. Izvoarele deontologiei funcţiei publice

în literatura de specialitate au fost identificate şi prezentate izvoarele deontologiei funcţiei publice, ca şi în cazul altor ramuri ale dreptului, 4 5 urmând să subliniem că vor avea calitatea de izvoare ale raporturilor juridice numai acele norme juridice care reglementează drepturi şi obligaţii sau conduita unor titulari de funcţii publice, cum sunt, între alţii, funcţionarii publici, ori unele categorii speciale de funcţionari publici.

Constituţia reprezintă principalul izvor al deontologiei funcţiei publice, ca lege fundamentală în care se regăsesc norme ^ principii privind statutul şi conduita persoanelor cărora le sunt încredinţate funcţii publice.

Astfel, la art.73 alin.(3) lit.j) se precizează că statutul funcţionarilor publici este reglementat prin lege organică, la art. 16 alin.(l) şi (2) sunt consacrate principiile egalităţii în faţa legii şi al respectării necondiţionate a legii, la art.54 alin.(l) şi (2) este consacrat principiul fidelităţii faţă de ţară şi obligaţia depunerii jurământului de credinţă de către titularii de funcţii publice etc.

Legea, organică sau ordinară, este al doilea izvor important al deontologiei funcţiei publice, pe scara ierarhiei actelor normative.

în primul rând, este vorba de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, care constituie reglementarea cadru a regimului juridic al funcţiei publice şi al drepturilor şi

Vergin ia Verd inaş , op.cit., p . 1 3 1 ; Ion Popescu Slâniceanu, Teoria funcţiei publice, Editura Evrika, Brăila, 1999, p. 375 .

3 3

obligaţiilor funcţionarilor publici, dar este vorba şi de alte legi care reglementează statutele unor categorii speciale de funcţionari publici, precum şi de Legea nr.7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarului public.

Codul muncii, poate fi izvor al deontologiei funcţiei publice, deoarece, potrivit art.l 17 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile legislaţiei muncii, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice.

Alte acte normative, precum ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului, alte acte administrative cu caracter normativ, prin care se prescriu norme speciale privind drepturile şi obligaţiile unor titulari de funcţii publice, ale funcţionarilor publici sau ale unor categorii speciale de funcţionari publici, ori norme de conduită ale acestora.

Spre exemplu, Hotărârea nr.328/2005 a consiliului Superior al Magistraturii, prin care a fost adoptat Codul deontologic al judecătorilor şi procurorilor, Ordinul nr.2794/2004 al Ministrului Justiţiei, prin care a fost aprobat Codul deontologic al personalului din sistemul administraţiei penitenciare etc.

Izvoare indirecte ale deontologiei funcţiei publice pot fî jurisprudenţa instanţelor judecătoreşti, precum şi doctrina, în măsura în care conţin soluţii sau interpretări de principiu în materia drepturilor, obligaţiilor şi conduitei funcţionarilor publici.

34

C A P I T O L U L II

FUNCŢIA PUBLICĂ ŞI FUNCŢIONARII PUBLICI

Secţiunea 1 F U N C Ţ I A P U B L I C Ă

1.1. Noţiunea de funcţie publică, în general

Definirea conceptului de funcţie publică presupune ca, mai intâi, să se procedeze la definirea noţiunii generale de funcţie.

Din punct de vedere etimologic, termenul de funcţie provine din cuvântul francez fonction, unde intrase, în jurul anului 1500, din limba latină, de la cuvântul funcîio, care însemna executare, săvârşire a ceva, pentru cineva.

Astfel, în limba franceză, dar şi în limba română, termenul tie funcţie desemnează profesia, meseria, activitatea unei persoane în cadrul societăţii sau a unui grup social, termenul de funcţie devenind, în limbajul comun, sinonim cu slujbă, post,

• ' - • 46 carieră, munca, activitate .

Astfel, există funcţii publice şi funcţii private, după cum activitatea specifică funcţiei respective se desfăşoară în sectorul public sau în sectorul privat al vieţii economico-sociale.

O altă caracteristică, de natură să facă diferenţa între funcţiile private şi funcţiile publice este aceea că funcţiile publice presupun realizarea activităţilor specifice prin exercitarea, în acelaşi timp, a unor prerogative de putere publică.

Larousse de la langue francaise, Librair ie Larousse, Paris, 1997, p. 733 .

35

Dar, în raport de prerogativele de putere publică exercitate, după cum aceste prerogative aparţin puterii legislative sau puterii executiv-administrative ori puterii judecătoreşti, vom avea o funcţie publică legislativă sau o funcţie publică executiv-administrativă ori o funcţie publică judecătorească, ceea ce corespunde, de altfel, şi cu ramurile puterii statului, precum şi cu funcţiile statului.

Din punctul de vedere al lucrării de faţă şi al conceptului de deontologie a funcţiei publice, considerăm că există şi trebuie definită o noţiune a funcţiei publice, în general, pe care o găsim exercitată în legătură cu toate treburile statutului.

în literatura juridică administrativă din a doua parte a secolului trecut, se vorbea de funcţia de stat ca fiind acel complex de drepturi şi obligaţii cu care este învestită o persoană fizică ce face parte din cadrul unui organ al statului, care are caracter de continuitate şi care se exercită pentru realizarea puterii de stat, pentru îndeplinirea sarcinilor acelui organ al statului 4 7.

în aceiaşi termeni, defineau şi alţi autori funcţia de stat, ca fiind instituţia juridică a persoanei fizice legal învestită cu atribuţii în realizarea competenţei unui organ de stat, ce constă în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor ce formează conţinutul raportului juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi organul care a învestit-o 4 8.

1.2. Importanţa definirii noţiunii funcţiei publice administrative

Din punctul de vedere al lucrării de faţă, în cadrul căreia prezentarea conduitei profesionale a funcţionarului public administrativ ocupă locul principal, este pe deplin justificată

' R o m u l u s lonescu , Drept administrativ, Edi tura Didact ică şi Pedagogică , Bucureşt i , 1970, p . 179.

4 Antonie Iorgovan, Valent ina Gilescu, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşt i , 1986, p. 322. 36

acordarea unei atenţii sporite acestei categorii de titulari ai funcţiei publice.

în literatura de specialitate, atunci când sunt prezentate părţile componente ale unei autorităţi a administraţiei publice, în sensul de instituţie publică, se prezintă, alături de competenţă şi de resursele materiale şi financiare, ca un element esenţial, personalul sau resursele umane, care formează compartimentele de lucru, organizate pe grupe de atribuţii şi responsabilităţi.4 9

Componenţa personalului este variată, categoriile de personal care formează colectivul organelor administraţiei publice având statute juridice diferite.

Astfel, o primă categorie de personal, întâlnită atât în razul organelor administraţiei publice centrale, cât şi al organelor administraţiei publice locale o constituie demnitarii.

Componenţa acestei categorii de personal şi noţiunea de demnitar sunt delimitate şi definite prin O.G. nr.32/1998 5 0 şi legea nr.154/1998 5 1.

O altă categorie de personal este formată din membrii cabinetului demnitarului, care au un statut juridic propriu, diferit de cel al funcţionarilor publici, cât şi de cel al restului de personal.

Categoria personalului contractual este o altă parte a personalului organelor administraţiei publice care, potrivit art.6

Emanuel Albu (coordonator) , Drept administrativ, Par tea I, Editura Inundaţiei România de Mâine, Bucureşt i , 2 0 0 8 , p .46-49.

5 0 O.G. nr .32/1998 privind organizarea cabinetului demni tarului din ;itJininistraţia publică centrală, publicată în Monitorul Oficial al Românie i , l'artea I, nr .42 din 30 ianuarie 1998, aprobată cu modificări şi completăr i prin Legea n r .760 /2001 , a suferit mai mul te modificări şi completăr i , u l t imele •ninse prin Legea nr .198/2005 .

3 1 Anexe le 2/1 ş i 2/2 la Legea nr .154/1998 pr ivind sistemul de stabilire .1 salariilor de bază în sectorul bugetar şi a indemnizaţ i i lor pentru persoane • are ocupă funcţii de demni ta te publică, enumera funcţiile de demni ta te publică alese şi numite .

37

lit.a) din Legea nr.188/1999, republicată, desfăşoară activităţi de secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreţinere, reparaţii şi de deservire.

Funcţionarii publici formează categoria cea mai importantă, mai numeroasă şi mai diversă a personalului organelor administraţiei publice, ceea ce impune o abordare specială a aspectelor juridice legate de funcţia publică, de statutul funcţionarilor publici şi de managementul acestora, dar mai ales a aspectelor legate de conduita lor profesională.

Exercitarea unei funcţii publice reprezintă un act social cu o importanţă maximă, atât din punctul de vedere al funcţionarului public, în calitatea sa de titular al funcţiei respective şi al unor prerogative de putere publică, cât şi pentru cei vizaţi de exerciţiul funcţiei publice respective sau pentru beneficiarii serviciului public în cadrul căruia se exercită acea funcţie.

Astfel, funcţionarul public va acţiona întotdeauna ca reprezentant sau delegat al statului şi, prin actele sale, va pune în joc nu numai reputaţia sa profesională şi socială, dar şi prestigiul autorităţii sau instituţiei din care face parte sau în numele căreia a acţionat, ceea ce face ca întreaga sa conduită, profesională dar şi privată, să se afle sub spectrul unor acute exigenţe, manifestate atât din partea organelor competente ale statului, cât şi din partea celor care sunt beneficiarii activităţii sale sau sunt vizaţi de activitatea sa.

Deci, cei vizaţi de activitatea funcţionarilor publici, de aplicare în concret a legii, sau cei care sunt beneficiarii unui serviciu public în cadrul căruia este exercitată funcţia respectivă, de cele mai multe ori, înţeleg în mod diferit aplicarea legii ori au interese care vin în contradicţie cu interesul general şi cu marja de apreciere pe care o are administraţia publică.

în aceste condiţii pot apărea abuzuri, neglij enţă sau indolenţă, însoţite sau nu de acte de corupţie din partea funcţionarilor publici de execuţie sau de conducere, ori chiar a înalţilor funcţionari publici, ceea ce justifică pe deplin 38

preocuparea legiuitorului, dar şi a celorlalte autorităţi competente ale statului de a reglementa şi supraveghea conduita profesională a funcţionarilor publici, precum şi preocuparea 11 istituţiilor specializate de învăţământ de a contribui la dobândirea de către viitorii funcţionari publici a unei conduite profesionale adecvate, aspecte care prezintă o importanţă deosebită din perspectiva temei lucrării de faţă.

1.3. Noţiunea funcţiei publice administrative

De regulă, autorii de drept administrativ au susţinut ideea caracterului legal al funcţiei publice, actul de numire fiind un act unilateral de voinţă, de drept public şi anume de drept administrativ, nicidecum un contract de drept comun.

Funcţia publică a fost definită, în primul rând de literatura dc specialitate, aceasta constituind o preocupare constantă a doctrinei vechi şi actuale, dar a fost definită şi de Legea privind Statutul funcţionarilor publici.

Astfel, în doctrina veche, profesorul Paul Negulescu^2

spunea că „funcţiunea publică este complexul de puteri şi competenţe, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, în vederea de a fi ocupată în chip temporar, de un titular (sau mai mulţi), persoană fizică, care, exercitând puterile, în limitele competenţei, urmăreşte realizarea scopului pentru care a lost creată funcţiunea".

în doctrina contemporană, profesorul Alexandru Negoiţă 5 3

II arătat că „funcţia în cadrul organelor administraţiei publice poate fi definită ca un ansamblu de atribuţii stabilite prin lege sau prin actele juridice emise pe baza şi în executarea legii, atribuţii pe care le îndeplineşte o persoană fizică angajată într-un

5 2 Paul Negulescu , op.cit., p . 5 3 1 . ^ Alexandru Negoiţă , op.cit, 1998, p. 9 5 .

39

organ al administraţiei publice şi care are abilitatea legală de a îndeplini acele atribuţii ale administraţiei publice".

Profesorul Antonie Iorgovan 5 4 înţelegea prin funcţia publică o situaţie juridică a persoanei fizice - învestită, legal, cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi publice - ce constă în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul juridic complex dintre persoana juridică respectivă şi organul care l-a învestit".

Pentru profesoara Rodica Narcisa Petrescu funcţia publică reprezintă complexul drepturilor şi obligaţiilor de interes general stabilite potrivit legii în scopul realizării competenţei unei autorităţi publice, instituţii publice au regii autonome, de către persoane legal învestite. ^5

De asemenea, pentru profesorul Valentin I. Prisăcaru, funcţia publică este acea grupare de atribuţii, puteri şi competenţe, stabilite potrivit legii, din cadrul unui serviciu public, înfiinţat în scopul satisfacerii, în mod continuu şi permanent, de către funcţionarii publici, numiţi sau aleşi în aceste funcţii, a intereselor generale ale societăţii. 3 6

Definiţia legală a funcţiei publice este dată de art.2 alin.(l) din Legea nr.188/1999, republicată 5 7, potrivit căruia „funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile administrative autonome".

Antonie Iorgovan, op.cit., 2 0 0 1 , vol.I, p . 5 6 1 . 5 5 Rodica Narc isa Petrescu, Drept administrativ, Editura Cordial Lex,

Cluj Napoca , 2 0 0 1 , p . 4 1 3 . 5 6 Valent in I. Pr isăcaru, Tratat de drept administrativ. Partea generală,

ed. a I l-a revăzută şi adăugită , Editura AU, Bucureşt i , 1996, p. 160. 5 7 Republ ica tă în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea 1, nr .365 din

29 ma i 2007 . 4 0

Remarcăm faptul că definiţiile date de prof. Paul Negulescu şi prof. Antonie Iorgovan au un grad de generalitate i are le permite să fie aplicabile în cazul oricărei funcţii publice, ui timp ce definiţiile date de prof. Alexandru Negoiţă, prof. Rodica Narcisa Petrescu, prof. Valentin I. Prisăcaru şi definiţia legală se referă doar la funcţia publică administrativă.

Am făcut această remarcă pentru a pune în evidenţă că noţiunea de funcţie publică este susceptibilă de două sensuri:

- într-un sens larg, noţiunea de funcţie publică include luncţia publică exercitată în cadrul oricărui organ al statului, indiferent cărei puteri îi aparţine: legislativă, executiv-.ulministrativă sau judecătorească;

- într-un sens restrâns, noţiunea de funcţie publică se H'feră în mod exclusiv la funcţia publică administrativă.

Funcţia publică administrativă se exercită preponderent în activitatea organelor administraţiei publice centrale şi locale, dar IMKtte fi identificată şi în activitatea organelor legislative şi a ţiganelor de justiţie în cazul realizării unor atribuţii executiv-administrative legate de organizarea şi funcţionarea acestor autorităţi publice.

1.4. Trăsăturile caracteristice ale funcţiei publice

Din analiza aspectelor sintetizate în abordările conceptului de funcţie publică, prezentate mai sus, rezultă că trăsăturile caracteristice ale acesteia sunt următoarele:

a) Funcţia publică este o situaţie juridică reglementată legal, în sensul că atât drepturile cât şi obligaţiile care formează conţinutul acesteia sunt prestabilite pe cale unilaterală, prin norme juridice, de către organele administraţiei publice.

b) Funcţia publică reprezintă un ansamblu complex de drepturi şi obligaţii conferite titularului ei, care capătă un adevărat statut propriu şi participă la realizarea competenţei organului administraţiei publice din care face parte.

41

c) Funcţia publică are un caracter propriu, în sensul că aparţine numai celui anume învestit în cadrul unui organ al statului. Caracterul propriu al funcţiei publice nu împiedică organele administraţiei publice să-şi realizeze competenţa prin îndeplinirea unor funcţii identice sau similare de către mai multe persoane, cu delimitarea materială a activităţii fiecăreia.

d) Funcţia publică are un caracter continuu în sensul că existenţa drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul său durează atâta timp cât durează competenţa organului de stat pe care funcţionarul public o realizează, fară intermitenţe.

e) Funcţia publică are un caracter obligatoriu în sensul că exercitarea drepturilor şi îndeplinirea obligaţiilor care formează conţinutul său nu reprezintă o facultate sau o posibilitate la aprecierea titularului funcţiei, care este obligat să intervină, din oficiu sau la cerere, potrivit competenţei sale.

f) Drepturile şi obligaţiile care formează conţinutul funcţiei publice sunt exercitate în regim de putere publică. Astfel, în cadrul unui organ al statului, în care există o multitudine de funcţii, vor putea fi diferenţiate funcţiile publice care sunt exercitate în regim de autoritate, de putere publică, de funcţiile nepublice, care sunt exercitate la nivelul compartimentelor funcţionale (secretariat, registratură, juridic, contabilitate etc.). Aceste din urmă funcţii sunt exercitate în baza unor contracte de muncă şi nu sunt legate de exerciţiul puterii publice.

1.5. Principiile exercitării funcţiei publice (administrative)

Consacrarea legală a principiilor pe baza cărora se realizează exercitarea funcţiei publice şi prezentarea acestora are o deosebită importanţă deoarece o mare parte din drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici se întemeiază pe aceste principii, dar şi pe normele de conduită a acestora.

42

Astfel, art.3 din Legea nr.188/1999, republicată, enumera in iiicipiile care stau la baza exercitării funcţiei publice:

a) principiul legalităţii funcţiei publice, potrivit căruia noţiunea de funcţie publică este definită de lege, iar funcţiile publice sunt prevăzute în anexa legii;

b) principiul imparţialităţii, în sensul că funcţia publică v,i Irebui să fie exercitată fară părtinire faţă de toţi participanţii li raporturile juridice de drept administrativ;

c) principiul obiectivitătii, în sensul că exercitarea inucţiei publice trebuie făcută cu respectarea adevărului şi a i >i o vederilor legale aplicabile în cauza aflată spre soluţionare;

d) principiul transparenţei, potrivit căruia exercitarea Inucţiei publice implică furnizarea, către cetăţeni şi asociaţiile Kj'iile constituite, a tuturor informaţiilor de interes public legate di- procesul decizional, potrivit prevederilor generale ale Legii i u . 5 2 / 2 0 0 3 privind transparenţa decizională în administraţia publică5 8;

e) principiu] eficienţei şi eficacităţii, potrivit căruia funcţia publică trebuie exercitată cu respectarea limitelor bugetului alocat organului respectiv şi, totodată, cu urmărirea celui mai bun rezultat social pentru cetăţean şi/sau colectivitate;

f) principiul responsabilităţii în conformitate cu legea, iu sensul că funcţia publică trebuie exercitată în conformitate cu prevederile legale, iar încălcarea acestora atrage răspunderea blidarului funcţiei publice;

g) principiul orientării către cetăţean, în sensul că exer-cilarea funcţiei publice trebuie să aibă ca scop satisfacerea drepturilor legale şi intereselor legitime ale membrilor colectivităţii;

h) principiul stabilităţii în exercitarea funcţiei publice, potrivit căruia titularii funcţiei publice nu pot fi eliberaţi sau destituiţi decât în condiţiile legii;

Legea nr .52 /2003 , publicată în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea l .n r .70 din 3 februarie 2 0 0 3 .

4 3

i) principiul subordonării ierarhice a titularului funcţiei publice, care este obligat la executarea întocmai şi la timp a tuturor dispoziţiilor legale ale superiorilor săi.

1.6. Clasificarea funcţiilor publice din administraţia publică

în literatura de specialitate5 9, funcţiile publice în general sunt clasificate după diverse criterii: al importanţei funcţiei, al gradului de disciplină, al regimului juridic, după modul de desemnare a titularilor, după nivelul studiilor cerute, după durata de exercitare, după gradul de acces etc.

Economia cursului de faţă ne determină să ne referim doar la clasificarea făcută de legislaţia în materie6® potrivit căreia, funcţiile publice se clasifică, în primul rând, în funcţii publice generale şi funcţii publice specifice.

Funcţiile publice generale sunt definite ca reprezentând ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter general şi comun tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederea realizării competenţelor lor generale.

Funcţiile publice specifice reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter specific unor autorităţi şi instituţii publice, stabilite în vederea realizării competenţelor lor specifice sau care necesită competenţe şi responsabilităţi specifice.

De asemenea, în raport cu nivelul studiilor necesare ocupării lor, funcţiile publice se împart în trei clase:

- clasa I cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii universitare de licenţă absolvite cu

Ion Popescu Slăniceanu, op.cit., p .134 şi u r m . Anton ie Iorgovan, op. cit, 2 0 0 1 , vol.I p .567 şi urm. Rodica Narc isa Petrescu, op. cit, 2 0 0 1 , p . 4 2 1 .

6 0 Legea nr. 188/1999, republicată în Moni torul Oficial a l Românie i , Partea I , nr .365 din 29 mai 2007 . 44

diplomă, respectiv studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă;

- clasa a O-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă;

- clasa a IlI-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii liceale, respectiv studii medii liceale, llnatizate cu diplomă de bacalaureat.

în funcţie de criteriul teritorial al exercitării atribuţiilor iitularului, funcţiile publice se împart în funcţii publice de stat, Iii neţii publice teritoriale şi funcţii publice locale.

Funcţiile publice de stat sunt funcţiile publice stabilite şi .ivizate, potrivit legii, în cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul autorităţilor administrative autonome.

Funcţiile publice teritoriale sunt funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul instituţiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile admi-uistrativ-teritoriale.

Funcţiile publice locale sunt funcţiile publice stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul aparatului propriu al unităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora.

După nivelul atribuţiilor titularului, funcţiile publice se împart în trei categorii:

- funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici;

- funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de conducere;

- funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de execuţie.

45

Funcţiile publice de execuţie sunt structurate pe grade profesionale:

a) superior, ca nivel maxim; b) principal; c) asistent; d) debutant. La rândul lor, fiecare din primele trei grade profesionale -

superior, principal şi asistent - include câte trei trepte de salarizare: treapta 3, treapta 2 şi treapta 1, ca nivel maxim.

Trebuie menţionat că prevederile Statutului aprobat prin Legea nr. 188/1999 se aplică doar funcţionarilor publici din administraţia publică şi nu se aplică personalului contractual, personalului salarial încadrat pe baza încrederii personale, la cabinetul demnitarului, corpului magistraţilor, cadrelor didactice, persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică.

Secţiunea a 2-a F U N C Ţ I O N A R I I P U B L I C I

2.1. Noţiunea de funcţionar public

în secţiunea precedentă, analizând funcţia publică, în raport cu prerogativele care formează conţinutul funcţiei publice, am identificat existenţa unor funcţii publice exercitate de deputaţi şi senatori în cadrul autorităţilor legislative, a unor funcţii publice exercitate de judecători şi procurori în cadrul autorităţilor judecătoreşti, precum şi o categorie de funcţii publice care sunt exercitate de funcţionarii publici din cadrul puterii executiv-administrative.

Având în vedere ponderea majoră a funcţionarilor publici administrativi, în ansamblul deţinătorilor, titularilor de funcţii publice, precum şi faptul că Deontologia funcţiei publice se studiază la specializarea de administraţie publică sau ştiinţe

4 6

administrative din cadrul facultăţilor juridice, am considerat necesar să punem accent şi să ne referim în cadrul acestei lucrări, în mod prioritar, la funcţionarii publici administrativi şi la Codul de conduită a acestora, chiar dacă vom continua să folosim doar terminologia consacrată de funcţionarii publici pentru desemnarea acestei categorii de titulari de funcţii publice.

La fel ca şi noţiunea funcţiei publice, noţiunea de funcţionar public a fost definită atât de literatura de specialitate, rât şi de legislaţia în materie.

Astfel, prof. Anibal Teodorescu 6 1 defineşte funcţionarul public ca fiind „persoana care, în schimbul unei remuneraţiuni, îndeplineşte sau colaborează în mod permanent la îndeplinirea unui serviciu public depinzând de autoritatea administrativă a siatului, judeţelor sau comunelor".

Prof. Alexandru Negoiţă 6 2, referindu-se la noţiunea funcţiei publice, pe care o defineşte aşa cum am arătat mai sus, afirmă că funcţionarul public este „persoana care îndeplineşte aceste atribuţii" ale administraţiei publice, în baza unei abilitări legale.

Noţiunea de funcţionar public este definită de art.2 alin.(2) din Legea nr.188/1999, republicată, ca fiind „persoana numită, in condiţiile prezentei legi, într-o funcţie publică". Deci, potrivit Slatutului, funcţionarul public este titularul unei funcţii publice, aliată în statul de funcţii al unei autorităţi sau instituţii publice.

Deci, am putea spune că funcţionarul public este persoana r a r e este învestită în mod legal, prin actul unilateral de voinţă al unei autorităţi sau instituţii publice cu exercitarea pe un timp limitat sau nedeterminat a unei funcţii publice în vederea u-alizării competenţei autorităţii sau instituţiei din structura căreia face parte funcţia respectivă.

6 1 Anibal Teodorescu , Tratat de drept administrativ, vol . 1, Bucureş t i , l'»29, p. 2 6 1 .

6 2 Alexandrul Negoi ţă , op.cit., 1998, p . 95 . 47

Deci, aflându-se într-o situaţie legală, funcţionarului public îi sunt stabilite coordonatele funcţiei sale prin lege, iar atribuţiile ce îi sunt încredinţate sunt de ordin general, prevăzute de lege, nu în interesul său, ci în interesul serviciului public, astfel că situaţia juridică a funcţionarilor publici trebuie socotită o situaţie juridică obiectivă şi, ca urmare, raportul dintre funcţionar şi funcţia publică este un raport juridic obiectiv, funcţionarul public exercitând o putere legală şi nu un drept subiectiv. 6 3

Analizând definiţiile date de reglementările legale şi de literatura de specialitate noţiunii de funcţionar public au fost observate următoarele trăsături 6 4:

- funcţionar public nu poate fi decât o persoană fizică, nu şi o persoană juridică, persoană care trebuie să fie cetăţean român şi să aibă domiciliul în ţară;

- învestirea într-o funcţie publică se face cu respectarea prevederilor legale, printr-un act de numire, de regulă precedat de un concurs şi urmat de depunerea jurământului;

- persoana numită într-o funcţie publică trebuie să desfăşoare o activitate continuă şi permanentă pe o durată nedeterminată;

- funcţionarul public îndeplineşte atribuţiile funcţiei publice în scopul realizării competenţei autorităţii publice din care face parte funcţia;

pe întreaga perioadă a ocupării funcţiei publice, funcţionarul are anumite drepturi şi obligaţii, expres prevăzute de dispoziţiile legale în materie.

Dana Apos to l Tofan, Drept administrativ, vol . I, Editura ATI Beck, Bucureş t i , 2 0 0 3 , p . 2 8 3 .

6 4 loan Alexandru , Tratat de administraţie publică, Editura Universu l Jur idic , Bucureşt i , 2 0 0 8 , p . 5 I 3 . 4 8

între funcţia publică şi funcţionarul public există mmeroase legături, dar şi aspecte care le diferenţiază.

Astfel, funcţia publică este o situaţie juridică obiectivă şi impersonală, reglementată de lege, ce există independent de ttularul său, care se poate schimba în condiţiile legii.

Dar, nicio funcţie publică nu se poate manifesta în afara unui titular care să fi fost învestit legal cu realizarea ei, cu excepţia funcţiei publice exercitate prin delegare.

De asemenea, funcţionarul va exercita funcţia publică numai în baza unei învestiri legale şi în limitele atribuţiilor conferite.

învestirea şi exerciţiul funcţiei publice se fac, de regulă, pe o perioadă nedeterminată, fară a fi exclusă, însă, posibilitatea modificării sau încetării raportului de funcţie, a raportului de serviciu.

Totodată, funcţionarul public va primi pentru activitatea depusă un salariu, care reprezintă echivalentul bănesc al funcţiei publice exercitate.

Funcţionarilor publici li se aplică reglementările cuprinse în Legea privind Statutul funcţionarilor publici, nr. 188/1999, republicată, adoptată ca lege organică, prin angajarea răspunderii Guvernului, în condiţiile art. 114 alin.(l) din Constituţie.

Terminologia folosită, anume aceea de Statul al funcţionarilor publici, relevă faptul că această lege grupează principalele probleme legate de situaţia juridică a funcţionarilor publici şi include normele juridice aplicabile acestora în raporturile de serviciu (raporturile de funcţie), care se realizează in baza prevederilor Statutului, iar nu al unor contracte colective sau individuale de muncă, specifice personalului contractual.

De menţionat că, potrivit art.5 alin.(l) din lege, pot beneficia de statute speciale proprii, funcţionarii care îşi desfăşoară activitatea în cadrul următoarelor servicii publice:

a) structurile de specialitate ale Parlamentului României; b) structurile de specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale;

4 9

c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; d) serviciile diplomatice şi consulare; e) autoritatea vamală; f) poliţia şi alte structuri ale Ministerului Internelor şi

Reformei Administrative; g) alte servicii publice stabilite prin lege. Ca o consecinţă, aşa după cum vom vedea, există diferite

categorii de funcţionari publici care au coduri deontologice sau coduri de conduită proprii, distincte de Codul de conduită a funcţionarilor publici aflaţi sub regimul Statutului funcţionarilor publici adoptat prin Legea nr. 188/1999.

2.2. Categorii de funcţionari publici

Potrivit aceleiaşi legi, o primă clasificare este aceea în funcţionari publici debutanţi şi funcţionari publici definitivi.

Pot fi numite funcţionari publici debutanţi persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcţii publice de grad profesional debutant.

Pot fî numiţi funcţionari publici definitivi: - funcţionarii publici debutanţi, care au efectuat

perioada de stagiu prevăzută de lege şi au obţinut rezultatul corespunzător la evaluare;

- persoanele care intră în corpul funcţionarilor publici prin concurs şi care au vechimea în specialitatea studiilor necesare ocupării de minimum 12 luni, 8 luni şi, respectiv, 6 luni, în raport cu nivelul studiilor absolvite.

O altă clasificare a funcţionarilor publici este aceea în înalţi funcţionari publici, funcţionari publici de conducere şi funcţionari publici de execuţie.

Categoria înalţilor funcţionari publici cuprinde persoanele care sunt numite în una dintre următoarele funcţii publice:

- secretar general şi secretar general adjunct al Guvernului;

50

- secretar general din ministere şi secretar general din alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;

- prefect; - secretar general adjunct din ministere şi secretar

general adjunct din alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;

- subprefect; - inspector guvernamental.

Categoria funcţionarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite în una dintre următoarele funcţii publice:

- director general şi director general adjunct, din aparatul autorităţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora;

- director şi director adjunct din aparatul autorităţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora;

- secretara] unităţii administrativ-teritoriale; - director executiv şi director executiv adjunct al

serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, în cadrul instituţiei prefectului, în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora, precum şi în funcţiile specifice asimilate acestora;

- şef de serviciu, precum şi în funcţiile specifice asimilate acesteia;

- şef de birou, precum şi în funcţiile specifice asimilate acesteia.

Din categoria funcţionarilor publici de conducere, face parte şi arhitectul-şef, care deţine, potrivit anexei la Legea nr.188/1999, republicată, o funcţie publică specifică.

51

De menţionat că funcţionarii publici de conducere organizează, coordonează, îndrumă şi controlează activităţile care implică exercitarea prerogativelor de putere publică numai sub autoritatea unui funcţionar public ierarhic superior sau a unui demnitar, după caz.

Categoria funcţionarilor publici de execuţie, care exercită o funcţie publică generală, se împarte în clase, astfel că:

- în clasa I sunt incluse persoanele numite în funcţii publice generale de consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector, precum şi în âincţiile specifice asimilate acestora;

- în clasa a Il-a se includ persoanele numite în funcţie publică generală de referent de specialitate, precum şi în funcţiile specifice asimilate acesteia;

- în clasa a IlI-a sunt incluse persoanele numite în funcţia publică generală de referent, precum şi în funcţiile specifice asimilate acesteia.

în ceea ce priveşte funcţionarii publici de execuţie, potrivit anexei la Legea nr. 188/1999, republicată, aceştia sunt:

- consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector; - referent de specialitate; - referent.

Potrivit aceleiaşi anexe, funcţiile publice generale, altele decât cele menţionate mai sus, se pot stabili cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

în ceea ce priveşte funcţionarii publici de execuţie, care potrivit anexei la Legea nr.188/1999, republicată, exercită o funcţie publică specifică, aceştia sunt:

- inspector de concurenţă; - inspector vamal; - inspector de muncă; - controlor delegat; - expert în tehnologia informaţiilor şi a telecomunicaţiilor; - comisar.

52

De asemenea, în categoria funcţionarilor publici de i-seculie care deţin o funcţie publică specifică intră, potrivit aceleiaşi anexe şi managerul public.

De menţionat că funcţii publice specifice, altele decât cele la care ne-am referit mai sus, se pot stabili de autorităţile şi instituţiile publice, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

In ceea ce priveşte categoria înalţilor funcţionari publici mai trebuie menţionat că aceştia sunt numiţi după reguli stricte de competenţă:

- guvernul numeşte secretarul general, secretarul i'.cneral adjunct al Guvernului, prefecţii şi subprefecţii;

- pri mu l-ministru numeşte secretarii generali şi secre-i.nii generali adjuncţi din ministere şi din celelalte organe ale administraţiei publice centrale, precum şi inspectorii guvernamentali.

Numirea funcţionarilor de conducere şi a funcţionarilor de f\ocuţie este reglementată în actele normative de organizare şi funcţionare a fiecărui organ al administraţiei publice, regula liiud că aceştia sunt numiţi de către şeful structurii respective, personal sau prin delegarea acestei competenţe.

S e c ţ i u n e a a 3-a

C A R I E R A F U N C Ţ I O N A R I L O R P U B L I C I

3.1 . Principiile organizării şi dezvoltării carierei în lunclia publică

Cariera funcţionarilor publici este formată din ansamblul a (naţiilor juridice şi efectele produse în timpul evoluţiei laponului de serviciu, de la naşterea acestuia şi până la încetarea

potrivit legii.

53

Dezvoltarea carierei reprezintă evoluţia ansamblului situaţiilor juridice şi efectelor produse, prin mobilitate, promovare într-o funcţie publică superioară şi avansare în treptele de salarizare, care intervin de la data naşterii raportului de serviciu al funcţionarului public şi până în momentul încetării acestui raport;

Dezvoltarea carierei în funcţia publică se realizează prin următoarele modalităţi:

- mobilitate în funcţia publică; - promovarea într-o funcţie publică superioară; - avansarea în treptele de salarizare.

Evoluţia carierei funcţionarilor publici se află în strânsă, legătură cu evoluţia conduitei lor profesionale. Mai mult, se poate afirma că dezvoltarea carierei funcţionarilor publici este, în ultimă instanţă, consecinţa conduitei lor profesionale, pentn că o bună conduită profesională va atrage, în majoritatea cazurilor, şi o evoluţie pozitivă a carierei în funcţia respectivă.

De asemenea, asumarea de către funcţionarii publici a une: conduite profesionale în conformitate cu normele deontologice este influenţată de modul de organizare şi gestionare a carierei funcţionarilor publici de către autorităţile şi instituţiile publice competente.

Astfel, respectarea cu rigoare, de către autorităţile ş instituţiile publice competente, a condiţiilor legale şi a criteriiloi profesionale, cu ocazia recrutării şi selectării funcţionarilo! publici, precum şi cu ocazia evaluării, promovării în funcţii sai avansării în trepte de salarizare a acestora, va favoriza adoptarea şi cultivarea de către funcţionarii publici a unei conduit* deontologice, precum şi crearea unui climat de încredere într-( astfel de conduită.

Dimpotrivă, cultivarea favoritismului şi a nepotismului precum şi nerespectarea de către autorităţile şi instituţiile publics competente, a condiţiilor legale şi a criteriilor profesionale, ci

54

• '. a/.ia recrutării şi selectării, evaluării, promovării în funcţii sau i\misării în trepte de salarizare a funcţionarilor publici, va induce în rândul acestora un climat de neîncredere în valorile iin>rale şi legale, ceea ce va atrage, în acelaşi timp, neîncrederea in buna funcţionare a autorităţilor şi instituţiilor statului.

lată de ce am considerat necesar să facem o prezentare a noţiunilor generale privind cariera funcţionarilor publici în « "Irul lucrării de faţă.

Principiile care stau la baza organizării şi dezvoltării i .11 icrei în funcţia publică sunt următoarele 6 5:

- principiul competenţei, potrivit căruia persoanele • . i n - doresc să acceadă sau să promoveze într-o funcţie publică inimic să deţină şi să confirme cunoştinţele şi aptitudinile ucresare exercitării funcţiei publice respective;

- principiul competiţiei, potrivit căruia confirmarea • inioştinţelor şi aptitudinilor necesare exercitării unei funcţii publice se face prin concurs sau examen;

- principiul egalităţii de şanse, potrivit căruia se i' cunoaşte vocaţia la carieră în funcţia publică oricărei persoane • n e îndeplineşte condiţiile stabilite potrivit legii;

- principiul profesionalismului, potrivit căruia • Micitarea funcţiei publice se face cu respectarea principiilor l-icvăzute de lege;

- principiul motivării, potrivit căruia, în vederea dezvoltării carierei, autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia -l identifice şi să aplice, în condiţiile legii, instrumente de înnulare morală şi materială a funcţionarilor publici, precum şi

..î sprijine iniţiativele privind dezvoltarea profesională individuală a acestora;

H.G. nr .611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea ş i iV/voltarea carierei funcţionarilor publ ici , publicată în Monitorul Oficial al

I ' .-mâniei. Partea I, n r .530 din 14 iulie 2008 . 55

- principiul transparenţei, potrivit căruia autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia de a pune la dispoziţie tuturor celor interesaţi informaţiile de interes public referitoare la carieră în funcţia publică.

3.2. Condiţiile de acces la funcţiile publice din administraţia publică. Incompatibilităţi şi conflicte de interese.

Aşa cum am arătat mai sus, modalitatea prin care o persoană poate deveni funcţionar public este numirea sa într-o funcţie publică. Dar, pentru ca o persoană să poată fi numită într-o funcţie publică trebuie să îndeplinească o serie de condiţii generale referitoare la cetăţenie, domiciliu, capacitatea de exerciţiu, starea sănătăţii, antecedente penale, precum şi o serie de condiţii speciale, referitoare la vârstă, aptitudini, susţinerea unui examen sau participarea la un concurs, efectuarea unui stagiu de specialitate etc.

Condiţiile cerute unei persoane de art.54 din Legea' nr.l88/1999, republicată, pentru ocuparea unei funcţii publice sunt următoarele:

- are cetăţenie română şi domiciliul în România; - cunoaşte limba română, scris şi vorbit; - are vârsta de minim 18 ani împliniţi; - are capacitatea deplină de exerciţiu; - are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publi

ce pentru care candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate;

- îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică;

- îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice;

- nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea 56

I i istiţ iei , de fals, ori a unor fapte de corupţie sau a unei infrac-II II ni săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu «•xercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea;

- nu a fost destituită dintr-o funcţie publică sau nu i-a încetat contractul individual de muncă pentru motive disciplinare în ultimii 7 ani;

- nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită prin lege.

La aceste condiţii generale se adaugă condiţiile specifice liecărei categorii de funcţionari publici şi, respectiv, fiecărei III neţii publice.

în plus, pentru ocuparea şi exercitarea unei funcţii publice, persoana nu trebuie să se afle în vreuna dintre incompatibilităţi le •-numerate de art.94 din Legea nr.161/2003.

Respectarea interdicţiilor legale privind incompatibili tăţile ••\ conflictul de interese reprezintă aspecte esenţiale ale modului d e realizare a conduitei funcţionarilor publici, iar adoptarea unei i unduite conforme cu normele deontologice presupune întotdeauna observarea cu atenţie şi respectarea cu stricteţe a reglementărilor legale privind regimul juridic al incompatibilităţilor şi conflictului de interese.

Astfel, calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum ,.i cu funcţiile de demnitate publică.

De asemenea, funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii Vi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, d u p ă cum urmează:

a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice; b) în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului în

• are funcţionarul public este suspendat din funcţia publică, în condiţiile legii, pe durata numirii sale;

57

c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, în cadrul unei asociaţii familiale sau ca persoană fizică autorizată;

d) în calitate de membru al unui grup de interes economic. Este de menţionat faptul că, potrivit alin.(2') al aceluiaşi

articol, introdus prin Legea nr. 171/2004, nu se află în situaţie de incompatibilitate, în sensul prevederilor alin.(2) lit.a) şi c), funcţionarul public care este desemnat printr-un act administrativ, emis în condiţiile legii, să reprezinte sau să participe în calitate de reprezentant al autorităţii ori instituţiei publice în cadrul unor organisme sau organe colective de conducere constituite în temeiul actelor normative în vigoare.

Funcţionarii publici care, în exercitarea funcţiei publice, au desfăşurat activităţi de monitorizare şi control cu privire la societăţi comerciale sau alte unităţi cu scop lucrativ de natura celor prevăzute la alin.(2) lit.c) nu pot sa-şi desfăşoare activitatea şi nu pot acorda consultanţă de specialitate la aceste societăţi timp de 3 ani după ieşirea din corpul funcţionarilor publici.

Totodată, funcţionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia publică pe care o exercită.

Tot Legea nr. 161/2003 reglementează şi conflictul de interese în care s-ar afla o persoană care exercită o funcţie publică ce are un interes de natură patrimonială în realizarea atribuţiilor sale de serviciu.

Astfel, potrivit art.79 alin.(l) din această lege, funcţionarul public este în conflict de interese dacă se află în una dintre următoarele situaţii:

a) este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice şi juridice cu care are relaţii cu caracter patrimonial;

58

b) participă în cadrul aceleiaşi comisii, constituite conform legii, cu funcţionari publici care au calitatea de soţ sau rudă de j-radul 1;

c) interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul 1 pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice.

3.3. Recrutarea funcţionarilor publici

Potrivit art.56 din Legea nr. 188/1999, republicată, ocuparea funcţiilor publice vacante se poate face prin promovare, iiansfer, redistribuire, recrutare şi alte modalităţi prevăzute de lege.

Recrutarea este ansamblul proceselor şi procedurilor aplicate de autorităţile şi instituţiile publice, conform competenţelor prevăzute de lege în organizarea şi desfăşurarea concursurilor, destinate identificării şi atragerii de candidaţi în vederea ocupării posturilor vacante sau, după caz, temporar vacante.

Recrutarea în vederea intrării în corpul funcţionarilor publici se face, potrivit art. 57 din aceeaşi lege, prin concurs, în limita funcţiilor publice vacante rezervate în acest scop prin planul de ocupare a funcţiilor publice elaborat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, pe baza propunerilor făcute dc autorităţile şi instituţiile publice.

Concursurile de recrutare pentru funcţiile vacante din autorităţile şi instituţiile publice centrale se organizează:

- pentru recrutarea înalţilor funcţionari publici, de eătre o comisie permanentă, independentă, formată din 7 membri numiţi prin decizie a primului-ministru;

- de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere generale şi specifice;

- de către autorităţi şi instituţii publice, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, pentru ocuparea funcţiilor publice de execuţie generale şi specifice.

59

Concursul de recrutare pentru funcţiile publice vacante din autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică locală este organizat, în condiţiile legii:

- de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, pentru funcţiile publice de conducere din domeniile privind protecţia copilului, evidenţa informatizată a persoanei, audit public intern, financiar-contabilitate, urbanism şi arhitectură, resurse umane, integrare europeană, pentru secretarii unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi pentru funcţiile publice din domeniul auditului public intern;

. - de către autorităţi şi instituţii publice, pentru ocuparea funcţiilor publice vacante, altele decât cele enumerate mai sus.

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate delega autorităţilor sau instituţiilor publice, în condiţiile legii, competenţa de a organiza concursuri de recrutare pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere generale şi specifice.

în vederea organizării şi desfăşurării concursurilor pentru ocuparea funcţiilor publice şi pentru recrutarea funcţionarilor publici se constituie comisii de concurs şi, respectiv, comisii de soluţionare a contestaţiilor, prin act administrativ al şefului autorităţii sau instituţiei publice organizatoare.

Comisia de concurs este un organ colegial special constituit în vederea luării unei decizii, conform legii, asupra rezultatelor desfăşurării procedurilor de recrutare şi selecţie, precum şi de promovare a funcţionarilor publici.

Comisia de sol uţionare a contestaţiilor este un organ colegial special constituit în vederea luării unei decizii, conform legii, în urma solicitării primite din partea unuia sau mai multor candidaţi la ocuparea unei funcţii publice, prin recrutare ori promovare, asupra menţinerii sau, după caz, modificării rezultatelor stabilite de comisia de concurs.

60

Concursul constă în 3 etape, după cum urmează: - selectarea dosarelor de înscriere în raport de îndepli

nirea condiţiilor legale şi specifice; - proba scrisă, care constă în redactarea unei lucrări

\au rezolvarea unor teste grilă; - interviul 6 6.

Rezultatul final al concursului poate fi contestat în termen «Ic 5 zile de la afişare, la comisia de soluţionare a contestaţiilor, • Ic către unul sau mai mulţi candidaţi interesaţi.

Soluţia comisiei de soluţionare a contestaţiilor poate fi aincată la instanţa de contencios administrativ în condiţiile Legii i n . 5 5 4 / 2 0 0 4 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.

3.4. Numirea funcţionarilor publici. Funcţionarul public debutant

După selectare, prin promovarea concursului organizat în .«cest scop, funcţionarul public va fi învestit în funcţia publică pentru care a candidat.

Numirea funcţionarilor publici se face prin actul adminis-hativ emis de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice.

Aşa cum am arătat anterior, funcţionarii publici sunt debutanţi sau definitivi.

Pot fi numiţi funcţionari publici debutanţi persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcţii publice de grad profesional debutant.

Pot fi numiţi funcţionari publici definitivi: a) funcţionarii publici debutanţi, care au efectuat perioada

tic stagiu prevăzută de lege şi au obţinut rezultat corespunzător la evaluare;

Pentru detalii asupra organizări i , desfăşurării şi stabilirii rezultatului • niicursului, a se vedea H.G. nr .611/2008 pentru aprobarea normelor pr ivind i>ii',;mizarea şi dezvol tarea carierei funcţionarilor publici , publ icată în Monitorul Oficial al Românie i , Partea 1, nr .530 din 14 iulie 2008 .

61

b) persoanele care intră în corpul funcţionarilor publici prin concurs şi care au vechimea în specialitatea studiilor necesare ocupării funcţiei publice, de minimum 12 luni, 8 luni şi, respectiv, 6 luni, în funcţie de nivelul studiilor absolvite.

în cazul funcţionarilor publici debutanţi, evoluţia carierei lor cunoaşte o primă etapă denumită perioadă de stagiu care, potrivit art.60 alin.(l) din Legea nr.188/1999, republicată, are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale în îndeplinirea atribuţiilor şi responsabilităţilor unei funcţii publice, formarea practică şi cunoaşterea specificului activităţii, organizării şi exigenţelor administraţiei publice.

Perioada de stagiu este etapa din cariera funcţionarului public cuprinsă între data numirii ca funcţionar public debutant şi data numirii ca funcţionar public definitiv şi este de 12 luni pentru funcţionarii publici din clasa I, 8 luni pentru cei din clasa a Il-a şi 6 luni pentru cei din clasa a III-a, calculată de la data numirii ca funcţionar public debutant.

Perioada de stagiu se desfăşoară pe baza unui program aprobat de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, iar activitatea funcţionarului public debutant se desfăşoară sub îndrumarea unui funcţionar public definitiv, care va întocmi un referat în vederea evaluării funcţionarului public debutant, la terminarea perioadei de stagiu.

îndrumător este funcţionarul public definitiv desemnat de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, de regulă din cadrul compartimentului în cadrul căruia urmează a-şi desfăşura activitatea funcţionarul public debutant, cu atribuţii în stabilirea programului de desfăşurare a perioadei de stagiu şi în coordonarea activităţii funcţionarului public debutant pe toată perioada de stagiu.

îndrumătorul are ca atribuţii: - să coordoneze activitatea funcţionarului public

debutant pe parcursul perioadei de stagiu;

62

- să sprijine funcţionarul public debutant în identi-lu area celor mai bune modalităţi de rezolvare a lucrărilor repar-11 /.ate acestuia;

- să supravegheze modul de îndeplinire a atribuţiilor i l r serviciu de către funcţionarul public debutant;

- să propună conducătorului compartimentului cursu-ii Ic de perfecţionare profesională la care trebuie să participe luiicţionarul public debutant;

- să întocmească un referat în vederea evaluării lniicţionarului public debutant, la finalizarea perioadei de stagiu.

Evaluarea activităţii funcţionarului public debutant constă in aprecierea nivelului cunoştinţelor teoretice şi a deprinderilor practice dobândite, necesare îndeplinirii atribuţiilor aferente unei luncţii publice, a cunoaşterii specificului activităţii autorităţii au instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea şi a

exigenţelor administraţiei publice în general. Evaluarea activităţii funcţionarilor publici debutanţi se face

pe baza raportului de stagiu întocmit de funcţionarul public debutant, a referatului întocmit de îndrumătorul acestuia, prel u m şi a interviului de evaluare cu funcţionarul public debutant.

La terminarea perioadei de stagiu, funcţionarul public debutant completează raportul de stagiu care cuprinde descrierea .iilivităţii desfăşurate de funcţionarul public debutant pe parcursul perioadei de stagiu, prin prezentarea atribuţiilor de \crviciu, a modalităţilor de îndeplinire a acestora, precum şi eventualele dificultăţi întâmpinate în timpul perioadei de stagiu.

Referatul îndrumătorului trebuie să cuprindă descrierea activităţii desfăşurate de funcţionarul public debutant, aptitudinile pe care le-a dovedit funcţionarul public debutant în modul de îndeplinire a atribuţiilor de serviciu, conduita lniicţionarului public debutant în timpul serviciului, precum şi concluzii privind desfăşurarea perioadei de stagiu.

63

Referatul, astfel întocmit, se înaintează conducătorului compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public debutant, care se numeşte evaluator.

Deci, evaluator este persoana din cadrul autorităţii sau instituţiei publice cu atribuţii de conducere a compartimentului în cadrul căruia îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public evaluat sau, după caz, care coordonează activitatea respectivului funcţionar public.

Interviul de evaluare cu funcţionarul public debutant se susţine, cu evaluatorul, anterior finalizării raportului de evaluare.

După realizarea interviului, evaluatorul va întocmi raportul de evaluare notându-1 pe funcţionarul debutant pe baza următoarelor criterii de evaluare:

- gradul de cunoaştere a reglementărilor specifice domeniului de activitate;

- gradul de cunoaştere a specificului şi a principiilor care |

guvernează administraţia publică şi a raporturilor administrative din cadrul autorităţii sau instituţiei publice;

- capacitatea de îndeplinire a atribuţiilor; - gradul de adaptabilitate şi flexibilitate în îndeplinirea]

atribuţiilor; - aptitudinea de a distinge corect între caracteristicile,!

diverselor opţiuni în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu şi de ij identifica cea mai bună variantă de acţiune;

- capacitatea de transmitere a ideilor, în scris şi verbal fluenţă în scris, inclusiv capacitatea de a scrie clar şi concis;

- capacitatea de a lucra în echipă, respectiv capacitatea de] a se integra într-o echipă, de a-şi aduce contribuţia prii participare efectivă, de a sprijini activitatea echipei în realizare! obiectivelor acesteia.

Fiecare criteriu de evaluare se notează de la 1 la 5, se fac^J media aritmetică a notelor acordate pentru fiecare criteriu dţ evaluare şi se obţine o notă finală în funcţie de care se acorc calificativul de evaluare, care va fi „necorespunzător" dacă not£ 64

Imală este între 1,00-3,00 sau va ft „corespunzător", dacă nota inială este între 3,01-5,00.

In raportul de evaluare, evaluatorul formulează propunerea plivind numirea funcţionarului public debutant într-o funcţie imblică definitivă, în situaţia în care calificativul de evaluare i-sie „corespunzător", sau formulează propunerea de eliberare din funcţie, în condiţiile legii, în situaţia în care funcţionând public debutant a obţinut calificativul „necorespunzător".

Funcţionarul public debutant nemulţumit de rezultatul • -valuării poate contesta calificativul de evaluare, în termen de • /ile lucrătoare de la data luării la cunoştinţă, la funcţionarul

public ierarhic superior evaluatorului. Funcţionarul public debutant nemulţumit de modul de

"lnţionare a contestaţiei sale se poate adresa instanţei de «oniencios administrativ, în condiţiile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

In baza propunerii formulate de evaluator, conducătorul nilorităţii sau instituţiei publice va dispune, printr-un act admi-nisirativ corespunzător, numirea în funcţia publică de asistent a Imilionarului public debutant care a obţinut calificativul de • \aluare „corespunzător".

Numirea în funcţia publică reprezintă un act de drept .nlministrativ cu caracter unilateral şi individual, provenind de la >> aducătorul autorităţii sau instituţiei publice, prin care o l»-isoană este învestită cu exercitarea unei funcţii publice în • adrul autorităţii sau instituţiei respective.

Actul administrativ de învestire are formă scrisă, având diwrse denumiri în practica administrativă, precum ordin, d' ( i/ie, dispoziţie etc., şi va trebui să conţină temeiul legal al n umir i i , numele funcţionarului public, denumirea funcţiei l'iildice, data de la care şi locul unde se exercită aceasta şi drepturile salariale.

La intrarea în corpul funcţionarilor publici, funcţionarul piiUie depune jurământul de credinţă, în termen de 3 zile de la

65

emiterea actului de numire în funcţia publică definitivă, în faţa conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, în prezenţa a doi martori, dintre care unul va fi şeful compartimentului în care este numit, iar celălalt va fi un alt funcţionar public definitiv din cadrul autorităţii sau instituţiei respective.

Refuzul depunerii jurământului atrage revocarea actului de numire în funcţie.

Având în vedere că perioada de stagiu are o importanţă deosebită în evoluţia ulterioară a carierei unui funcţionar public şi mai ales în dobândirea unei conduite profesionale corecte, considerăm necesar să amintim faptul că funcţionarul public debutant are o serie de drepturi specifice, dar şi o serie de obligaţii specifice, în raport cu funcţionarii publici definitivi.

Astfel, funcţionarul public debutant are următoarele drepturi specifice:

- să fie sprijinit şi îndrumat în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu pe parcursul perioadei de stagiu;

- să i se stabilească atribuţii de serviciu al căror nivel de dificultate şi complexitate să crească gradual pe parcursul perioadei de stagiu;

- să i se asigure timpul necesar pregătirii individuale, în scopul dobândirii cunoştinţelor teoretice a deprinderilor practice necesare exercitării unei funcţii publice şi să participe la formele de pregătire profesională organizate pentru funcţionarii publici debutanţi;

- să i se asigure, prin grija autorităţii sau instituţiei publice, accesul la sursele de informare utile perfecţionării sale;

- să participe la formele de pregătire organizate pentru funcţionarii publici debutanţi.

De asemenea, funcţionarul public debutant are următoarele îndatoriri specifice:

- să îşi perfecţioneze pregătirea profesională teoretică şi să îşi însuşească deprinderile practice necesare exercitării unei funcţii publice; 66

- să îl consulte pe îndrumător pentru realizarea lucrărilor n-partizate de conducătorul compartimentului;

- să participe la manifestări ştiinţifice şi profesionale, în * >dorea completării pregătirii profesionale;

- să participe la formele de pregătire organizate pentru iiiucţionarii publici debutanţi;

- să îşi organizeze o evidenţă proprie a pregătirii pi * •lesionale pe care o efectuează potrivit programului de stagiu.

3.5. Evaluarea, promovarea şi avansarea funcţionarilor publici

în carieră, funcţionarul public beneficiază de dreptul de a pumiova în funcţia publică şi de a avansa în treptele de .ilarizare, pe baza rezultatelor stabilite în urma evaluării

performanţelor profesionale individuale care se realizează anual. Evaluarea performanţelor profesionale individuale repre-

-nilă ansamblul proceselor şi procedurilor implementate anual, pun aplicarea criteriilor de performanţă la gradul de îndeplinire ,i obiectivelor profesionale individuale, stabilite în baza atribuţiilor prevăzute în fişa postului.

Potrivit art.69 din Legea nr.188/1999, republicată, < va luarea performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici se face anual iar calificativele obţinute sunt avute in vedere la:

- avansarea în treptele de salarizare; - promovarea într-o funcţie publică superioară;

- eliberarea din funcţia publică; Evaluarea performanţelor profesionale individuale ale

huicţionarilor publici se face în conformitate cu normele privind i>ii>anizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici, aprobate prin H.G. nr.611/2008, evaluarea având ca scop un i o r p profesionist de funcţionari publici şi, totodată, stabilirea n u l i i cadrul general pentru:

67

- corelarea obiectivă dintre activitatea funcţionarului public şi cerinţele funcţiei publice;

- aprecierea obiectivă a performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici, prin compararea gradului de îndeplinire a obiectivelor individuale stabilite cu rezultatele obţinute în mod efectiv;

- asigurarea unui sistem motivational, prin recompensarea funcţionarilor publici care au obţinut rezultate deosebite, care sa determine creşterea performanţelor profesionale individuale;

- identificarea necesităţilor de instruire a funcţionarilor publici pentru îmbunătăţirea rezultatelor activităţii desfăşurate în scopul îndeplinirii obiectivelor stabilite.

Evaluarea performanţelor profesionale individuale se realizează de către un evaluator care poate fi, după caz:

- funcţionarul public de conducere care coordonează compartimentul în cadrul căruia îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public de execuţie sau care coordonează activitatea acestuia;

- funcţionarul public de conducere ierarhic superior potrivit structurii organizatorice a autorităţii sau instituţiei publice, pentru funcţionarul public de conducere;

- înaltul funcţionar public, pentru funcţionarii publici de conducere din subordine sau pentru funcţionarii publici de execuţie, atunci când aceştia îşi desfăşoară activitatea în cadrul unor compartimente care nu sunt coordonate de un funcţionar public de conducere, cu excepţia cazului în care există un raport direct de subordonare cu demnitarul;

- primarul^ pe baza propunerii consiliului local, pentru secretarul comunei, oraşului şi al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor;

- demnitarul, pentru funcţionarii publici care sunt în subordînea directă a acestuia.

68

Procedura de evaluare se realizează în trei etape: - completarea raportului de evaluare de către evalua

to r , după analizarea îndeplinirii obiectivelor individuale şi notau-a criteriilor de performanţă, stabilirea calificativului final şi - onsemnarea rezultatelor deosebite şi a observaţiilor relevante;

- interviul, care se realizează ca un schimb de inform a ţ i i între evaluator şi funcţionarul public, în cadrul căruia se Mununică rezultatul evaluării şi calificativul final, iar luiicţionarul public semnează raportul de evaluare;

- contrasemnarea raportului de evaluare de către luiicţionarul public ierarhic superior evaluatorului, care poate ' o n firma sau modifica raportul de evaluare.

Funcţionarul public nemulţumit de rezultatul evaluării poate să îl conteste la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice. Contestaţia se formulează în termen de 5 zile calenda-ustice de la luarea la cunoştinţă de către funcţionarul public t-valuat a calificativului acordat şi se soluţionează în termen de I s zile de la data expirării termenului de depunere a contestaţiei, iar rezultatul contestaţiei se comunică funcţionarului public în icrmen de 5 zile calendaristice de la soluţionarea contestaţiei.

Funcţionarul public nemulţumit de modul de rezolvare a contestaţiei se poate adresa instanţei de contencios administrativ in condiţiile Legii nr.554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

De menţionat că instanţa de contencios administrativ este competentă să verifice doar respectarea prevederilor legale şi metodologice privind evaluarea şi soluţionarea contestaţiei funcţionarului public, dar nu va putea să se substituie organului competent şi să procedeze la reevaluarea proprie a performanţelor profesionale individuale ale funcţionarului public nemulţumit.

69

Promovarea în funcţie a funcţionarilor publici constituie modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcţii publice de nivel superior celei deţinute, ca urmare a îndeplinirii condiţiilor prevăzute de lege şi a promovării concursului sau examenului organizat în vederea promovării.

Promovarea reprezintă modalitatea de dezvoltare a carierei funcţionarilor publici prin ocuparea, în condiţiile legii, a unei:

- funcţii publice cu grad profesional superior celui deţinut anterior promovării;

- funcţii publice dintr-o clasă superioară, ca urmare a obţinerii unei diplome de nivel superior şi promovării examenului sau concursului organizat în acest sens;

- funcţii publice de conducere ca urmare a promovării examenului sau concursului organizat în acest sens.

Promovarea poate fi definitivă, când funcţia publică superioară se ocupă prin concurs sau examen şi poate fi temporară, când se ocupă prin delegare pe o perioadă determinată, în condiţiile legii.

Funcţionarii publici pot promova într-un grad profesional superior pe bază de examen sau concurs, în limita funcţiilor publice rezervate promovării din planul de ocupare a funcţiilor publice şi în limita fondurilor bugetare, care se organizează anual, până la data de 15 august a fiecărui an, de către autoritatea sau instituţia publică în al cărei stat de funcţii se află funcţiile publice.

Potrivit art.65 alin.(2) din Legea nr.188/1999, republicată, pentru a participa la examenul de promovare în gradul profesional imediat superior celui deţinut, funcţionarul public trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii:

- să aibă cel puţin 4 ani vechime în gradul profesional ai funcţiei publice din care promovează;

- să aibă cel puţin 2 ani vechime în treapta de salarizare din care avansează;

70

- să fi obţinut cel puţin calificativul „bine' 1 la evaluarea performanţelor individuale în ultimii 2 ani;

- să nu aibă în cazierul administrativ o sancţiune disciplinară neradiată în condiţiile acestei legi.

Promovarea într-o funcţie publică de conducere se poate lealiza numai pe bază de examen sau de concurs şi numai pe o iinicţie publică de conducere vacantă.

Potrivit art.66 din Legea nr.188/1999, republicată, pentru a participa la concursul de promovare într-o funcţie publică de • onducere, funcţionarii publici trebuie să îndeplinească • uniulativ următoarele condiţii:

- să fie absolvenţi de masterat sau de studii postuniver-.Mare în domeniul administraţiei publice, management sau în •pccialitatea studiilor necesare exercitării funcţiei publice;

- să fie numiţi într-o funcţie publică din clasa I; - să îndeplinească cerinţele specifice prevăzute în fişa

postului; - să îndeplinească condiţiile prevăzute la art. 57 alin. (6); - să nu aibă în cazierul administrativ o sancţiune disci

plinară neradiată în condiţiile acestei legi. Promovarea în clasă a funcţionarilor publici se realizează

pc bază de examen la care pot participa funcţionarii publici încadraţi pe funcţii publice cu nivel de studii inferior, care au absolvit o formă de învăţământ superior de lungă sau de scurtă durată în specialitatea în care îşi desfăşoară activitatea, iar examenul se organizează de autoritatea sau instituţia publică icspectivă.

Sistemul de promovare rapidă în funcţia publică a fost 111 trodus pr in Legea nr.251 /2006 6 ' , d e care pot beneficia:

Legea nr .251/2006 pentru modificarea şi completarea Legii nr .188/1999 a fost publ icată în Moni torul Oficial al Românie i , Partea I, I U . 5 7 4 din 4 iulie 2006 .

71

- persoanele care au absolvit programe organizate, în condiţiile legii, pentru obţinerea statutului de manager public;

- funcţionarii publici care au promovat concursul prevăzut la art. 65 alin. (3);

- funcţionarii publici care îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii:

a) au cel puţin 1 an vechime în gradul profesional al funcţiei publice din care promovează;

b) au obţinut calificativul „foarte bine" la evaluarea performanţelor profesionale individuale din ultimul an;

c) nu au în cazierul administrativ o sancţiune disciplinară neradiată în condiţiile prezentei legi;

d) au urmat cel puţin o formă de perfecţionare profesională în ultimul an.

Potrivit art.70 alin.(3) din Legea nr. 188/1999, republicată, concursul pentru promovarea rapidă prevăzut la art. 65 alin. (3) se organizează anual, de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în limita numărului de funcţii publice rezervate promovării rapide, pe baza unui regulament emis de către această agenţie.

Avansarea în trepte de salarizare reprezintă un alt eveniment care, potrivit art.63 din Legea nr. 188/1999, republicată, poate surveni în evoluţia carierei funcţionarului public.

La fel ca şi în cazul promovării în clasă şi a promovării în grade profesionale, nici avansarea în trepte de salarizare nu este condiţionată de existenţa unui post vacant, urmând să se realizeze în condiţiile legii privind sistemul unitar de salarizare a funcţionarilor publici.

Mobilitatea funcţionarilor publici implică evenimente care pot surveni în cariera funcţionarilor publici, cu importante consecinţe juridice în evoluţia acesteia.

Potrivit reglementărilor actuale, distingem între mobilitatea generală a funcţionarilor publici şi mobilitatea înalţilor funcţionari publici. 72

Astfel, autorităţile şi instituţiile publice pot asigura instru-i u. iitele de dezvoltare a carierei funcţionarilor publici prin mobilitate pentru dezvoltarea carierei în funcţia publică.

Mobilitatea funcţionarilor publici din cadrul unei autorităţi ni instituţii publice se realizează, în principal, în vederea asigu-

t a n i :

- protecţiei funcţionarilor publici din sectoarele vulne-i i i ' i le la corupţie, prin exercitarea periodică a unor atribuţii • lili-rite ori prin utilizarea mutării temporare în cadrul unui alt

ipartiment al autorităţii sau instituţiei publice; - dezvoltării cunoştinţelor, abilităţilor şi competenţelor

funcţionarilor publici prin realizarea unor stagii practice în • u l i u l altor autorităţi sau instituţii publice, în condiţiile legii, ori I utilizarea mutării temporare în cadrul unui alt compartiment il autorităţii sau instituţiei publice.

In mod general, potrivit art.87 din Legea nr.188/1999, n publicată, mobilitatea în cadrul corpului funcţionarilor publici .i' realizează prin modificarea raporturilor de serviciu, fie pentru • -heientizarea activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice, fie în i i i i c i e s public, fie în interesul funcţionarului public, pentru • K /.voltarea carierei în funcţia publică, aspecte la care ne-am u l c i i t în lucrări anterioare în care am abordat teme privind funcţia publică şi funcţionarii publici. 6 8

Mobilitatea înalţilor funcţionari publici este n i'.lcmentată prin H.G. nr. 341/2007privind intrarea în categoria înalţilor funcţionari publici, managementul carierei şi mobili-lau-a înalţilor funcţionari publici.

Mobilitatea înalţilor funcţionari publici se realizează în < alegoria înalţilor funcţionari publici prin modificarea i . i | unturilor de serviciu pentru efîcientizarea activităţii

6 8 Emanuel Albu(coorckmator) , op.cit., 2008 , p . 228-278 . Emanuel Albii, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Partea I,

I diiiira fundaţ ie i România de Mâine, Bucureş t i , 2 0 0 5 , p .269-323 . 73

autorităţilor şi instituţiilor publice, în interes public sau în interesul funcţionarului public.

Mobilitatea înalţilor funcţionari publici se realizează cu respectarea principiilor privind legalitatea, imparţialitatea, obiectivitatea şi transparenţa şi poate fi dispusă numai în condiţiile legii, în scopul şi limitele expres prevăzute de lege, sub sancţiunea nulităţii acestei măsuri, care poate fi invocată în faţa instanţei de contencios administrativ competente, în condiţiile Legii nr.554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

înalţii funcţionari publici prezintă disponibilitate la numirile în funcţiile publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici, prin mobilitate, în condiţiile Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Mobilitatea pentru eficientizarea activităţii autorităţilor si instituţiilor publice se dispune atunci când există o funcţie publică corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici vacantă sau temporar vacantă, în cazuri excepţionale, care necesită coordonarea unor situaţii complexe de natura celor care intră în atribuţiile înalţilor funcţionari publici şi atunci când este necesară coordonarea unor activităţi de către un înalt funcţionar public cu o anumită calificare, specializare şi experienţă.

Mobilitatea în interes public se dispune pentru realizarea unui interes care vizează satisfacerea nevoilor comunitare sau realizarea competenţei autorităţilor şi instituţiilor publice şi atunci când este necesară coordonarea la nivel central, regional, teritorial sau local a unor proiecte, programe sau activităţi.

Mobilitatea în interesul funcţionarului public poate fi aprobată de persoana care are competenţa numirii în funcţia publică, la cererea înaltului funcţionar public, formulată în scris şi motivat, pentru dezvoltarea carierei în funcţia publică.

Mobilitatea pentru eficientizarea activităţii autorităţilor si instituţiilor publice se dispune:

74

- prin hotărâre a Guvernului, pentru funcţiile publice de ' notar general al Guvernului şi secretar general adjunct al

< -iivcrnului; - prin decizie a primului-ministru, la solicitarea motivată a

• •-lulucătorului autorităţii sau instituţiei publice în al cărei stat de iimcţii se regăseşte funcţia publică respectivă, pentru funcţiile publice de secretar general şi secretar general adjunct;

- prin hotărâre a Guvernului, la solicitarea motivată a listrului internelor şi administraţiei publice, pentru funcţiile

publice de prefect si subprefect; 6 9

• prin decizie a primului-ministru, pentru funcţiile publice <!•• inspector guvernamental.

Mobilitatea în interes public se poate dispune în mod individual, prin act administrativ al persoanei care are < unipetenţa de numire sau pe baza unui plan de mobilitate ipiobat prin hotărâre a Guvernului.

Mobilitatea în interesul funcţionarului public poate fî n.ili/ată numai în cazul în care cererea înaltului funcţionar public se face pentru o funcţie publică corespunzătoare • alegoriei înalţilor funcţionari publici vacantă sau temporar '. K antă, pentru care îndeplineşte condiţiile stabilite.

1 Prin Deciz ia nr .4375 din 27 no iembr ie 2 0 0 8 , pronunţată de Secţia de > Hiiieitcios administrat iv şi fiscal a înaltei Curţi de Casaţ ie şi Justiţ ie, a fost > i iMl i imatâ soluţia de anulare a Deciziei nr .208 din 1 august 2007 emisă de r u m u l Minis t ru al Guvernului Românie i prin care se decisese mobil i tatea imm înalt funcţionar public , din funcţia de prefect în funcţia de inspector 1'iivi.Tnamental. în mot ivarea soluţiei, Instanţa Supremă a reţinut, în esenţă şi IM principal, că pr imul-minis t ru a emis decizia respectivă cu depăşirea • oinpetenţei sale legale, deoarece, potrivit art, 19 a l in . ( l ) din Legea ut I S 8 / 1 9 9 9 , republicată , numirea, modif icarea, suspendarea sau încetarea i M i l u i t u r i l o r de serviciu, precum şi sancţ ionarea disciplinară, în cazul pi'-li'clului ca înalt funcţionar publ ic , se fac de către Guvern. (nepubl ica tă) .

75

Secţiunea a 4-a R A P O R T U L J U R I D I C D E S E R V I C I U

A L F U N C Ţ I O N A R I L O R P U B L I C I

4.1. Conduita funcţionarilor publici şi raportul de serviciu

Conduita profesională a funcţionarilor publici se află într-o legătură foarte strânsă cu raporturile de serviciu ale acestora, normele de conduită profesională venind în continuarea şi completarea drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul unui astfel de raport juridic.

De altfel, întreaga conduită profesională a unui funcţionar public este determinată de drepturile şi obligaţiile legale ale' acestuia care formează conţinutul raportului juridic în cadrul i căruia îşi va exercita funcţia publică cu care a fost învestit legal, astfel încât conduita sa profesională va fi consecinţa drepturilor] şi îndatoririlor sale legale.

De aceea, mai înainte de a prezenta şi analiza normele del conduită profesională care au fost stabilite prin Codul del conduită a funcţionarilor publici, considerăm necesară! prezentarea şi analizarea conţinutului raportului juridic del serviciu în cadrul căruia orice funcţionar public îşi exercit funcţia în care a fost numit.

Această prezentare se impune şi ca urmare a legăturii carej există între natura conduitei profesionale a funcţionarilor publici! şi regimul juridic al raportului de serviciu, care este un regim de,] drept public şi anume de drept administrativ, spre deosebire de un raport juridic de muncă obişnuit care are un regim juridic d< drept comun şi anume de dreptul muncii, de unde rezull poziţiile diferite pe care se află funcţionarii publici faţă d* ceilalţi salariaţi.

Astfel, în cazul funcţionarului public, subiect al unui rapoi juridic de drept public, caracterizat prin inegalitatea juridică

76

pairilor (instituţie publică - persoană fizică), ne aflăm în faţa u n o r relaţii de autoritate.

în cazul salariatului, aflat într-un raport juridic de muncă n u heiat între angajat şi angajator, care este guvernat de normele ilu'ptului comun şi anume de dreptul muncii, părţile se află pe i>o/iţii de egalitate juridică.

Deosebiri de regim juridic aplicabil sunt şi în privinţa .'încetului şi conţinutului raporturilor juridice.

Astfel, obiectul raportului juridic de serviciu vizează • \crcitarea de către funcţionarul public, în numele autorităţii sau nisittuţiei publice, a unei părţi din drepturile şi obligaţiile care n i i r â în conţinutul competenţei autorităţii sau instituţiei n-spective, ceea ce face ca funcţionarul public să acţioneze în u ;-im de putere publică pentru realizarea atribuţiilor şi sarcinilor ..ile de serviciu.

Pe de altă parte, obiectul raportului juridic de muncă u/cază realizarea unor prestaţii de către angajat în beneficiul angajatorului pentru care angajatul primeşte un salariu i itrespunzător cantităţii, calităţii şi importanţei muncii depuse.

în ceea ce priveşte conţinutul raportului de funcţie publică, .n-csta este format din totalitatea drepturilor şi obligaţiilor ce n-vin părţilor, riguros stabilite prin Legea nr.188/1999 privind M a tutui funcţionarilor publici şi de la care nu se poate deroga, |M - când în conţinutul raportului juridic de muncă părţile sunt libere să stabilească drepturi şi obligaţii pe baza acordului de v o i n ţ ă , cu respectarea doar a normelor imperative prevăzute de Ici'.e.

Raportul juridic de serviciu îşi are izvorul în actul administrativ de numire, care este un act administrativ de autoritate cu caracter unilateral, pe când raportul juridic de muncă îşi are izvorul în contractul individual de muncă, act ;|K'cific dreptului muncii, fiind un act juridic bilateral de natură

i oiitractuală.

77

4.2. Drepturile funcţionarilor publici

Drepturile recunoscute de lege în favoarea funcţionarilor publici constituie, totodată, elemente importante care conturează conduita profesională a acestora, precum şi conduita lor privată şi socială.

Drepturile pe care funcţionarii publici le au corelativ cu obligaţiile autorităţii sau instituţiei publice la care îşi exercită funcţia publică în care au fost numiţi sunt enumerate la art.27 -42 din Statut.

Dreptul la opinie este o particularizare a libertăţii constituţionale de conştiinţă şi de exprimare, în virtutea căruia este interzisă orice discriminare pe criterii politice, de apartenenţă sindicală, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexuală, stare materială, origine socială sau de orice altă asemenea natură.

Dreptul de a nu fi discriminat în raport cu ceilalţi funcţionari publici pe criterii politice, de apartenenţă sindicală, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexuală, stare materială, origine socială sau de orice alta natură.

Dreptul funcţionarului public de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în aplicarea statutului şi care îl vizează în mod direct, autoritatea sau instituţia publică fiind obligată să-i comunice funcţionarului public toate actele administrative care se referă la situaţia sa profesională şi juridică.

Dreptul de asociere sindicală este garantat, în principiu, tuturor funcţionarilor publici. Fac excepţie înalţii funcţionari publici, funcţionarii publici de conducere, precum şi acele categorii de funcţionari publici cărora, datorită specificului activităţii (apărare naţionale, siguranţă naţională, ordine publică), le este interzis acest drept prin statutele lor speciale.

Astfel, în situaţia în care înalţii funcţionari publici sau funcţionarii publici de conducere sunt aleşi în organele de conducere ale organizaţiilor sindicale, aceştia au obligaţia ca în

78

i.-nnen de 15 zile de la alegerea în organele de conducere ale ..n'.anizaţiilor sindicale să opteze pentru una dintre cele doua Inncţii. în cazul în care funcţionarul public optează pentru desta-.marea activităţii în funcţia de conducere în organizaţiile .indicate, raporturile de serviciu ale acestuia se suspendă pe o

p a ioadă egală cu cea a mandatului în funcţia de conducere din mp.anizaţia sindicală.

Dreptul de asociere profesională este garantat tuturor linieţionariloT publici, care se pot asocia în organizaţii profe-.lonale sau în alte organizaţii având ca scop reprezentarea mk-reselor proprii, promovarea pregătirii profesionale şi jtinicjarea statutului lor.

Dreptul la grevă este recunoscut funcţionarilor publici şi poale fi exercitat în condiţiile Legii nr. 168/1999 privind - olulionarea conflictelor de muncă 7 0 , care la art.6 enumera cate-r.niile de personal excluse de la exerciţiul acestui drept: l »t (K-urorii, judecătorii, personalul Ministerului Apărării ! lalionale, Ministerului Administraţiei şi Internelor şi al mulaţilor din subordinea acestora, personalul Serviciului Român i i i - Informaţii, Serviciului de Informaţii Externe, Serviciului de ii-lecomunicaţii Speciale, personalul militar din Ministerul iir.liliei, precum şi din unităţile aflate în subordinea acestuia.

De menţionat, totuşi, că funcţionarii publici care se află în i-u-vâ nu beneficiază de salariu şi alte drepturi salariate pe durata rirvei.

Dreptul la salariul pe care funcţionarul public îl primeşte pi-ntru activitatea desfăşurată, salariul fiind compus din salariul • li* bază, sporuri, premii şi alte drepturi salariate prevăzute, de u-i'.iilă, într-o ordonanţă de urgenţă anuală care reglementează ilu-plurile salariate şi alte drepturi ale funcţionarilor publici p i - M i r u anul în curs sau pentru anul următor.

7 0 Legea nr. 168/1999, publicată îu Monitorul Oficial al Românie i , l'.n lea 1, nr.582 din 29 no iembr ie 1999.

79

Dreptul Ia uniformă gratuită al funcţionarilor publici obligaţi să poarte uniformă în timpul serviciului, precum militarii, poliţiştii, vameşii etc.

Dreptul la protecţie socială, recunoscut în favoarea funcţionarilor publici include:

- dreptul la durata legală de lucru, care este de regulă de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână, cu posibilitatea plăţii orelor suplimentare lucrate din dispoziţia conducătorului autorităţii sau instituţiei peste durata normală a timpului de lucru sau în zilele de sărbători legale ori declarate zile nelucrătoare;

- dreptul de acordare a concediului de odihnă, de plată a concediilor medicale, de maternitate, de îngrijire a copilului sau de alte concedii. De menţionat că, funcţionarul public are dreptul, pe lângă indemnizaţia de concediu, la o primă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu, care se impozitează separat. De asemenea, ca un corolar al acestor drepturi, în perioada concediilor de boală, a concediilor de maternitate şi a celor pentru creşterea şi îngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa funcţionarului public în cauză:

- dreptul de a beneficia de condiţii normale de muncă şi de igienă la locul de muncă, autorităţile şi instituţiile publice având obligaţia să le ocrotească sănătatea şi integritatea fizică şi. psihică;

- dreptul de a beneficia de asistenţă medicală, proteze şi medicamente în condiţiile legii;

- dreptul de a beneficia de pensii şi de celelalte drepturi de asigurări sociale, potrivi legii;

- de asemenea, în caz de deces al funcţionarului public, membrii familiei, care au, potrivit legii, dreptul la pensie de urmaş, primesc pe o perioada de 3 luni echivalentul salariului de bază din ultima lună de activitate a funcţionarului public decedat.

80

Dreptul funcţionarilor publici de a fi aleşi sau numiţi mir-o funcţie de demnitate publică, în condiţiile legii, cu menţiunea că înalţii funcţionari publici şi funcţionarii publici de . imducere pot candida pentru funcţii de demnitate publică sau pd fi numiţi în funcţii de demnitate publică numai după im darea, în condiţiile legii, a raporturilor de serviciu.

Dreptul funcţionarilor publici de a beneficia de i M o l c c ţ i a legii în exercitarea atribuţiilor, autoritatea sau iii'.iituţia publică fiind obligată să asigure protecţia acestora împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj cărora le-,ii putea fi victimă în exercitarea funcţiei publice sau în legătură • ii aceasta.

De asemenea, Guvernul este obligat ca, la propunerea V.enţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici să stabilească prin i< ie normative măsuri speciale de protecţie pentru funcţionarii publici cu atribuţii de control şi inspecţie, executare silită a ueanţelor bugetare, precum şi pentru alte categorii de limcţionari publici care desfăşoară activităţi cu grad ridicat de i i s c profesional.

Dreptul funcţionarului public de a fi despăgubit de auioritatea sau instituţia publică din culpa căreia a suferit un piejudiciu material în timpul îndeplinirii atribuţiilor de serviciu.

Dreptul şi obligaţia funcţionarului public de a-şi îmbunătăţi continuu abilităţile şi pregătirea profesională şi de a participa la forme de perfecţionare profesională organizate la iniţiativa sau în interesul autorităţii sau instituţiei publice, care r i d c obligată să-i asigure drepturile salariale pentru perioada icspectivă.

4 . 3 . îndatoririle funcţionarilor publici

Dacă drepturile recunoscute de lege în favoarea 111 ucţionarilor publici constituie elemente importante care conturează conduita profesională a acestora, obligaţiile

81

prevăzute de lege în sarcina lor reprezintă adevărate borne care conturează şi delimitează în mod esenţial conduita lor profesională, în funcţie de care este exercitată funcţia publică şi sunt realizate relaţiile cu particularii, persoane fizice şi juridice, cu care intră în contact, dar şi relaţiile cu colegii sau cu şefii ierarhici.

îndatoririle, pe care funcţionarii publici le au, sunt enumerate la ar t .43 - 49 din Statut:

- obligaţia să-şi îndeplinească atribuţiile şi sarcinile de serviciu cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea;

- obligaţia să se abţină de la orice fapte care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului Corpului funcţionarilor publici;

- obligaţia funcţionarilor publici de conducere de a sprijini propunerile şi iniţiativele motivate ale personalului din subordine, în vederea îmbunătăţirii activităţii autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi a calităţii serviciilor publice oferite cetăţenilor;

- obligaţia de a respecta normele de conduită profesională şi civică, prevăzute de lege, în relaţiile de serviciu;

- obligaţia de a nu ocupa funcţii de conducere în struc* turile sau organele de conducere ale partidelor sau organizaţiilor politice sau ale fundaţiilor ori asociaţiilor cars funcţionează pe lângă partidele politice;

- obligaţia înalţilor funcţionari publici de a nu 0 membri ai partidelor sau organizaţiilor politice sau ai fundaţiilor ori asociaţiilor care funcţionează pe lângă acestea; ;••

- obligaţia tuturor funcţionarilor publici ca, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor politice şi să nu favorizeze vreun partid politic sau vreo organizaţie căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca ş partidelor politice; i 82

- obligaţia de a răspunde, potrivit legii, de îndeplinirea atribuţiilor de serviciu ce le revin din funcţia publică pe care o ilrlin, precum şi a atribuţiilor ce le sunt delegate;

- obligaţia de a se conforma dispoziţiilor primite de la •.uperiorii ierarhici, având, însă, dreptul să refuze, în scris şi motivat, dispoziţiile pe care le consideră nelegale, cu obligaţia di' a-1 informa pe superiorul ierarhic celui care i-a dat dispoziţia H-spectivă. Dacă cel care a emis dispoziţia o formulează în scris, iiincţionarul public este obligat să o execute, cu excepţia cazului in care aceasta este vădit ilegală, funcţionarul public având îndatorirea să-1 înştiinţeze pe superiorul ierarhic celui care i-a dai dispoziţia respectivă.

- obligaţia de a păstra secretul de stat, secretul de ser-vidu, precum şi confidenţialitatea în legătură cu faptele, documentele şi informaţiile de care iau cunoştinţă în exercitarea iii ibuţiilor de serviciu, cu excepţia celor de interes public;

- obligaţia de a nu solicita sau accepta daruri sau orice avantaj, direct sau indirect, pentru el sau pentru alţii, în legătură »ii exercitarea atribuţiilor de serviciu;

- obligaţia de a depune declaraţia de avere şi declaraţia «Ic interese, la numirea în funcţia publică sau la încetarea raportului de serviciu, precum şi de a le actualiza anual, potrivit legii;

- obligaţia de a rezolva întocmai şi în termenele stabilite lucrările repartizate de către superiorii ierarhici;

- obligaţia funcţionarilor publici de a se conforma inlerdicţiei de a nu primi direct cereri care intră în competenţa lor sau să discute direct cu petenţii, cu excepţia celor i-arora le sunt stabilite asemenea atribuţii, precum şi să intervină pentru soluţionarea acestor cereri;

- obligaţia de a respecta întocmai regimul juridic al conflictului de interese şi al incompatibilităţilor, stabilite potrivit legii.

83

4.4. Conduita profesională şi formarea profesională a funcţionarilor publici

Conduita profesională a funcţionarilor publici este caracterizată şi definită nu numai de elementele de moralitate şi :

legalitate, dar şi de aspectele care ţin de competenţa profesională a acestora, care interacţionează şi se condiţionează reciproc.

De altfel, este de domeniul evidenţei că un funcţionar public ce are o bună pregătire şi bune abilităţi profesionale are, de regulă, şi o conduită morală şi legală corespunzătoare.

Pe de altă parte, lipsa unei bune pregătiri profesionale sau, altfel spus, lipsa de profesionalism este prima condiţie a slugăr-: niciei şi, deci, primul pas spre imoralitate în conduita profesională a oricărui funcţionar public.

Este adevărat că administraţia publică, în general, şi exercitarea funcţiei publice, în special, se realizează inclusiv pe baza] principiului ordonării şi subordonării ierarhice a structurilor! componente ale sistemului administraţiei publice, precum şi aj funcţionarilor publici din cadrul acestor structuri, dar subordonarea ierarhică manifestată în baza şi în limitele legii nu] presupune, ci, am putea spune, chiar o exclude.

Deci, cu alte cuvinte, slugărnicia nu este o formă de manifestare a subordonării ierarhice care caracterizează exercitarea] funcţiei publice, ci este o maladie care afectează negaţii exercitarea deontologică a oricărei funcţii publice.

Or, aşa cum afirmam mai sus, apariţia unei conduita slugarnice la un funcţionar public este condiţionată, de cele mal multe ori, de o pregătire profesională slabă, incompletă, necorespunzătoare etc., ceea ce constituie un suficient motiv pentru ca,] în cadrul acestei lucrări, să acordăm o importanţă corespunzătoare problemei pregătirii şi formării profesionale a funcţioJ narilor publici.

Formare profesională a funcţionarilor publici constituie preocupare constantă a autorităţilor şi instituţiilor publice]

84

•u 11vitatea de formare profesională a funcţionarilor publici fiind «•încet de reglementare specială 7 1, scopul acestei reglementări lutul asigurarea, în conformitate cu dispoziţiile legale, a cadrului i'« iieral necesar derulării procesului de îmbunătăţire continuă a l'ier.ătirii profesionale, abilităţilor şi competenţelor necesare • licitării prerogativelor de putere publică, în vederea dezvol-i-n I I unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient

i imparţial, în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi m ,ii(uţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală.

Formarea profesională a funcţionarilor publici reprezintă l'M.cesul de instruire de tip formare continuă, destinat dezvoltării >lt competenţe şi abilităţi profesionale, în vederea îmbunătăţirii • •iliiaţii activităţilor profesionale individuale desfăşurate în ' .iei tarea funcţiei publice.

Sistemul de formare profesională a funcţionarilor publici • .»n:.lă în dezvoltarea de competenţe şi aptitudini specifice prin • licitarea repetată, sistematică, a unor acţiuni determinate în l' i'.iiură cu activitatea curentă, necesare exercitării unor atribuţii i II rrad mai ridicat de complexitate şi diversitate, comparativ cu ' «-le existente în fişa postului.

Principiile aplicabile sistemului de formare profesională a funcţionarilor publici sunt:

a) principiul eficienţei, potrivit căruia autorităţile şi institu-l u l e publice au obligaţia de a asigura atingerea obiectivelor I îă r i i cu un consum raţional de resurse;

b) principiul eficacităţii, potrivit căruia beneficiarii de fmmare au dreptul de a obţine rezultate superioare resurselor i t l i i c a l e ;

c) principiul coerenţei, potrivii căruia regulile instituite niiii general aplicabile în cadrul procesului de asigurare a

H.G. nr. 1066/2008 pentru aprobarea normelor privind formarea t ' H t l r s i o n a l ă a funcţionarilor publici , publicată în Monitorul Oficial a] M M I H . m i e i , Par tea 1. nr. 665 din 24 septembrie 2008.

85

respectării dreptului şi îndeplinirii obligaţiei de formare ş| perfecţionare profesională a funcţionarilor publici;

d) principiul egalităţii de tratament, potrivit căruia, în con^ tractarea serviciilor de formare, părţile contractante au obligaţii de a nu face discriminări între categoriile de beneficiari, reţj pectiv între categoriile de furnizori de formare;

e) principiul gestiunii descentralizate a procesului de foi mare, potrivit căruia autorităţile şi instituţiile publice au deplini competenţă în planificarea formării, achiziţionarea serviciilor formare, monitorizarea şi evaluarea formării funcţionările-^ publici;

f) principiul liberului acces la servicii de formare, potrivij căruia furnizorii de formare au acces liber în procedura achiziţie a serviciilor de formare, în condiţii de concurenţă ş | egalitate de tratament în relaţia cu beneficiarii de formare;

g) principiul planificării, potrivit căruia autorităţile ){ instituţiile publice au obligaţia de a iniţia anual procesul d( identificare a nevoilor de formare a funcţionarilor publici şi de1

stabili priorităţile în achiziţionarea serviciilor de formare, baza nevoilor de formare identificate şi a resurselor disponibil©'^

h) principiul transparenţei, potrivit căruia autorităţile instituţiile publice au obligaţia de a pune la dispoziţia tutuit celor interesaţi informaţiile de interes public referitoare formarea profesională a funcţionarilor publici.

Modalităţile folosite pentru realizarea formării profesioni a funcţionarilor publici sunt:

a) programe de formare organizate şi desfăşurate de cat furnizorii de formare profesională, finalizate cu certificat participare sau, după caz, diplomă de absolvire;

b) programe de formare organizate şi desfăşurate sau, duj caz, aprobate de angajatori în cadrul autorităţilor şi instituţiile publice;

c) programe de formare organizate şi desfăşurate în cac. implementării de proiecte cu finanţare externă; 86

d) alte forme de pregătire profesională prevăzute de lege. Recunoaşterea statutului de absolvent sau, după caz, de

l'iiiiripant la programele de formare se face pe baza • U nmentului prin care se atesta absolvirea ori participarea la 1'H.fiamul în cauză.

Diploma, certificatul de participare sau, după caz, adeve-H i i i a trebuie să conţină, de regulă, cel puţin următoarele eleni, nie:

a) însemnele oficiale ale organizatorului: denumire, siglă, •md-i şi alte elemente oficiale de identificare;

b) denumirea documentului; c) seria şi numărul documentului sau, în cazul adeve-

i inielor, numărul de înregistrare la emitent; d) denumirea completă a programului pentru care se atestă

• ib .oIvirea sau participarea, tipul programului, durata şi perioada 'l' derulare a acestuia;

c) datele de identificare ale persoanei pentru care se atestă i i ' olvirea sau participarea;

() data eliberării documentului; g) certificarea prin ştampila furnizorului de formare şi

n mătura conducătorului sau reprezentantului legal al acestuia; h) certificarea prin semnătură a primirii documentului de

• me persoana pentru care se atestă absolvirea sau participarea H I i . Ic către împuternicitul acesteia.

Prin program de formare se înţelege ansamblul activităţilor >ir .însurate de un furnizor de formare în vederea realizării "bu-ctivelor de formare de competenţe pentru un grup-ţintă i l r i c i minat.

Serviciile de formare sunt acele servicii furnizate de către mi furnizor de formare şi care au ca finalitate organizarea şi il« nilarea unui program de formare destinat unei categorii de luueţionari publici determinate.

Furnizorul de formare poate fi o organizaţie publică sau p n \ ată legal înfiinţată care are prevăzute în obiectul principal de

87

activitate organizarea şi derularea de activităţi de formai profesională, indiferent de natura acestora.

Beneficiaail de formare poate fi orice autoritate sau instituţie publică ce alocă resurse financiare, umane, informa-' ţionale şi de timp în scopul achiziţionării de servicii de formare profesională a funcţionarilor publici, dar pot fi şi funcţionarii publici participanţi la forme de realizare a formării profesionale.

în relaţia cu funcţionarii publici participanţi la programele1

de formare, autorităţile şi instituţiile publice au următoarele obligaţii specifice:

a) să planifice corespunzător şi să asigure participarea funcţionarilor publici la programe de formare conform planificării;

b) să asigure formarea funcţionarilor publici în mod echitabil, prioritar, în conformitate cu obiectivele postului şi;

activităţile din fişa postului, dar şi cu luarea în considerare a opiniilor exprimate de funcţionarul public la momentul evaluării performanţelor profesionale individuale;

c) să aducă la cunoştinţa funcţionarilor publici toate informaţiile relevante privind formarea profesională individuală;

d) să aducă la cunoştinţa funcţionarilor publici care participă la un program de formare anterior derulării acestuia toate informaţiile privind condiţiile de desfăşurare şi obligaţiile furnizorului de formare;

e) să asigure întocmirea, conform legii, a tuturor documentelor şi actelor administrative la baza respectării drepturilo şi asumării obligaţiilor funcţionarilor publici în domeniul formării profesionale;

f) să elibereze documente care să ateste, dacă este cazulj competenţa funcţionarilor publici în domenii care nu sunt prevăzute în mod expres în fişa postului.

Ca urmare a situaţiei în care se află pe durata participării, la programele de formare profesională, cât şi ca urmare a absolvirii unor astfel de programe, funcţionarii publici au o serie d drepturi şi obligaţii specifice. 88

Astfel, funcţionarii publici participanţi la programele de M i m a r e a u următoarele drepturi specifice:

a) să fie consultaţi în stabilirea domeniilor programelor de i u r i n a r e profesională individuală la care vor participa şi să li se i ii-ure dreptul la contestarea deciziilor care se iau în acest sens;

b) să li se aducă la cunoştinţă informaţiile relevante privind i m marea profesională individuală, precum şi condiţiile de tli'slăşurare a programelor de formare la care aceştia participă;

c) să li se permită participarea la programele de formare, m condiţiile legii, cu diminuarea corespunzătoare a volumului • li- muncă pe perioada derulării acestora;

d) să li se recunoască competenţele şi abilităţile obţinute în M i m a participării la programe de formare;

e) să li se elibereze documentele sau, după caz, copii de pe documentele justificative ori doveditoare ale participării la piograme de formare.

Funcţionarii publici participanţi la programele de formare .MI următoarele obligaţii specifice:

a) să participe la toate activităţile din cadrul programului • Ic formare, conform cerinţelor acestuia;

b) să participe la toate formele de evaluare a programului i l r formare, respectiv a competenţelor şi abilităţilor obţinute;

c) să sesizeze autoritatea sau instituţia publică din ale cărei iiHiduri este finanţată participarea la programul de formare plivind neregulile şi abaterile constatate în derularea contractului în ceea ce priveşte obligaţiile furnizorului de formare;

d) să restituie, în condiţiile legii, sumele cheltuite cu participarea la programele de formare, în situaţia în care nu îşi îndeplineşte obligaţiile asumate;

e) să utilizeze în activitatea curentă cunoştinţele dobândite, ii-spectiv competenţele obţinute sau abilităţile dezvoltate şi, după caz, să asigure transferul de cunoştinţe către ceilalţi colegi din compartimentul în care îşi desfăşoară activitatea.

8 9

C A P I T O L U L III

EXERCITAREA DEONTOLOGICĂ A FUNCŢIEI PUBLICE

Secţiunea 1 P R I N C I P I I L E G E N E R A L E A L E D E O N T O L O G I E I

F U N C Ţ I E I P U B L I C E

1.1. Consideraţii generale privind exercitarea deontologică a funcţiei publice

Exercitarea deontologică a funcţiei publice reprezintă acea situaţie în care funcţionarul public îşi îndeplineşte atribuţiile legale şi sarcinile de serviciu în spiritul respectării datoriei şi satisfacerii drepturilor şi intereselor legitime ale particularilor, persoane fizice şi juridice, în calitatea lor de beneficiari ai serviciilor publice.

Datoria va fi cea care îl va obliga pe funcţionarul public să-şi formeze conduita profesională pe baza constrângerii morale şi a respectului pentru lege.

Deci, exercitarea deontologică a funcţiei publice va implica, pe de o parte, obligaţia funcţionarului public de a respecta îndatoririle morale şi, pe de altă parte, respectarea prevederilor legale care reglementează conduita sa profesională şi exercitarea funcţiei respective.

în literatura de specialitate anterioară adoptării Legii privind Statutul funcţionarului public, erau identificate trei principale obligaţii care reveneau funcţionarilor publici: 90

- obligaţia de consacrare a activităţii acestora în slujba •ulministraţiei;

- obligaţia subordonării funcţionarilor publici faţă de ai perioral ierarhic;

- obligaţia păstrării secretului în legătură cu problemele de • • 72

•orviciu. Ulterior, în literatura de specialitate, obligaţiile deonto

logice ale funcţionarilor publici au fost clasificate în obligaţii morale şi obligaţii legale şi prezentate ca atare. 7 3

Astfel, sunt prezentate ca obligaţii morale ale funcţio-itarului public:

- obligaţia funcţionarului să-şi consacre activitatea sa administraţiei, ceea ce face ca funcţionarul să nu poată cumula m a i multe funcţii sau exercita alte profesii, cu excepţia îndeletnicirilor literare sau ştiinţifice, sau obşteşti şi acestea, în afara orelor de serviciu;

- obligaţia funcţionarului de subordonare faţă de superiorul inamic rezultată din atitudinea funcţionarilor ierarhic inferiori «le a executa ordinele funcţionarului ierarhic superior;

- obligaţia funcţionarului administraţiei de a păstra secretul profesional şi discreţia în legătură cu problemele de serviciu;

- obligaţia de respect faţă de funcţia exercitată, în sensul ca «xercitarea acesteia să se facă în limitele competenţelor legale;

- obligaţia de probitate care, pe lângă demnitate, imparţialitate, fidelitate şi respectul faţă de funcţie, formează practic „coloana vertebrală" a deontologiei funcţionarului public;

- obligaţia de exercitare a funcţiei publice cu demnitate, demnitatea fiind acea trăsătură morală, comportamentală care i e s e cel mai mult în evidenţă în cazul funcţionarului public şi înglobează întreaga educaţie şi instruire a funcţionarului public,

Alexandru Negoi ţă , Ştiinţa administraţiei, Edi tura Didact ică şi ivdagogică , Bucureşt i , 1977, p .104 .

7 3 Ivan Vasi le Ivanoff, op. cit, p .78-99 . 91

•e se câştigă foarte greu, se păstrează şi mai greu, dar se pierde mai uşor; 7 4

- obligaţia de neutralitate şi imparţialitate a funcţionarului blic, care este consacrată şi din punct de vedere legal. Astfel, . 43 din Legea nr. 188/1999, republicată, consacră „imparţia-ttea", în mod expres, iar neutralitatea, ca obligaţie morală, :ultă implicit din formularea art. 44 alin.(3) din aceeaşi lege, -e se referă la necesitatea abţinerii de la exprimarea sau mifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor sale litice;

- obligaţia funcţionarului public de a avea un compor-nent profesional corespunzător, obligaţie care este o chinte-îţă a probităţii şi demnităţii şi care priveşte funcţionarul pu-c nu numai în activitatea sa de la serviciu, ci şi în viaţa sa vată.

O a doua categorie de obligaţii o formează îndatoririle tale ale funcţionarului public, care sunt enumerate la art.43-50 î Legea nr. 188/1999, republicată şi care au fost deja pre-itate în secţiunea consacrată conţinutului raportului juridic de •viciu, astfel că reluarea acestora în cadrul secţiunii de faţă a venit superfluă.

într-o altă abordare, obligaţiile deontologice principale *e trebuie să determine şi să limiteze, în acelaşi timp, conduita rfesională a funcţionarilor publici, au fost abordate ca ncipii de bază ale deontologiei funcţiei publice. 7 5

1.2. Principiile constituţionale şi legale ale exercitării ontologice a funcţiei publice

într-adevăr, din normele constituţionale şi din dispoziţiile ^ale la care ne-am referit, rezultă că funcţia publică trebuie

Idem, p. 83 . Vergin ia Vedinaş , op. cit., p .132-146 .

exercitată iar funcţionarii publici trebuie să acţioneze în exercitarea funcţiilor publice cu care au fost învestiţi, pe baza m i o r adevărate principii diriguitoare.

Astfel, au fost prezentate ca fiind principii constituţionale:

- principiul egalităţii de tratament faţă de toţi bene-heiarii serviciului public, care se regăseşte în art.4 şi în art. 16 i i i ii Constituţie, care, în esenţă, obligă funcţionarul public la un eomportament echilibrat şi nediscriminatoriu faţă de toţi cei care e adresează pentru rezolvarea diferitelor probleme;

- principiul supremaţiei Constituţiei şi al respectării le-i-ilor, care trebuie respectat de funcţionarul public în exercitarea imicţiei publice, consacrat de art.l din Constituţie, constituind imidamentul activităţii tuturor funcţionarilor publici;

- principiul apărării şi respectării de către funcţionarul public a demnităţii beneficiarilor serviciului public, a vieţii m i i me, familiale şi private a acestora, care rezultă din art. 26 eoroborat cu art.l alin.(3) din Constituţie;

- principiul exercitării funcţiei publice cu credinţă şi Inlelitate faţă de ţară, aşa cum apare consacrat la art.54 alin.(l) «lin Constituţie, care instituie obligaţia depunerii jurământului.

Principiile legale rezultă, în principal, din prevederile I i-gii privind Statutul funcţionarilor publici:

- principiul potrivit căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a respecta normele de conduită profesională şi civică prevăzute de lege, consacrat la art.43 alin.(3) din Legea ni.[88/1999, republicată;

- principiul care îi obligă pe funcţionarii publici ca, în lelivitatea lor, să nu prejudicieze persoanele fizice sau juridice şi a apere prestigiul corpului funcţionarilor publici, consacrat la

.a 1.43 alin.(l) din aceeaşi lege; - principiul care îl obligă pe funcţionarul public să

manifeste discreţie profesională cu privire la informaţiile de care

93

ia cunoştinţă în exerciţiul funcţiei publice, consacrat la art.46 din Legea nr. 188/1999, republicată, potrivit căruia funcţionarii publici au obligaţia să păstreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum şi confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea funcţiei publice, în condiţiile legii, cu excepţia informaţiilor de interes public;

- principiul care îl obligă pe funcţionarul public ca, în activitatea prestată să manifeste supunere faţă de superiorul său ierarhic, consacrat la art.45 alin.(2) din Legea nr. 188/1999, republicată, potrivit căruia funcţionarul public este obligat să se conformeze dispoziţiilor primite de la superiorii ierarhici;

- principiul care îl obligă pe funcţionarul public ca, în exercitarea funcţiei publice, să aibă un comportament neutru din punct de vedere politic, consacrat la art.44 alin.(3) din Legea nr. 188/1999, republicată, potrivit căruia funcţionarii publici sunt obligaţi ca, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor lor politice, să nu favorizeze vreun partid politic sau vreo organizaţie căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice;

- principiul care îl obligă pe funcţionarul public de conducere să dea curs şi să folosească propunerile şi iniţiativele funcţionarilor publici de execuţie care pot contribui la îmbunătăţirea activităţii din cadrul autorităţii sau instituţiei publice, consacrat la art.43 alin.(2) din Legea nr. 188/1999, republicată, potrivit căruia funcţionarii publici de conducere sunt obligaţi să sprijine propunerile şi iniţiativele motivate ale personalului din subordine, în vederea îmbunătăţirii activităţii autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi a calităţii serviciilor publice oferite cetăţenilor;

- principiul care îl obligă pe funcţionarul public să exercite funcţia publică în condiţii de cinste şi probitate morală

94

a profesională, consacrat la art.47 alin.(l) din Legea n i . 188/1999, republicată, potrivit căruia funcţionarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, în considerarea funcţiei lor publice, daruri sau -11le avantaje. Consacrarea acestui principiu nu se limitează la dispoziţiile din Statutul funcţionarilor publici, faptele de încălcare fiind incriminate ca infracţiuni de corupţie, de care ne vom ocupa în mod special într-o secţiune separată, consacrată exercitării nedeotologice a funcţiei publice;

- principiul care îi obligă pe funcţionarii publici să i cspecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese şi al mcompatibilităţilor, stabilite potrivit legii, consacrat la art.49 din I egea nr. 188/1999, republicată, principiu care are nu doar o natură morală, dar şi legală, primind o reglementare distinctă prin Legea nr. 161/2003 şi căruia îi vom acorda o abordare ••parată.

1.3. Regimul juridic al mcompatibilităţilor şi al conflictului de interese în exercitarea funcţiei publice

Regimul juridic al incompatibilităţilor şi al conflictului de interese în exercitarea oricărei funcţii publice a fost reglementat, aşa cum am precizat deja, prin Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei. 7 6

Titlul IV din Partea I a legii reglementează conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor ce pot interveni în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, dispoziţiile ::ale aplicându-se persoanelor care exercită următoarele demnităţi publice şi funcţii publice:

Publicată în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I , nr. 279 din 21 • iprilie 2003 .

95

a) Preşedinte al României; b) deputat şi senator; c) consilier prezidenţial şi consilier de stat din Administraţia

Prezidenţială; d) prim-ministru, ministru, ministru delegat, secretar de

stat, subsecretar de stat şi funcţiile asimilate acestora, prefect şi subprefect;

e) magistraţi; f) aleşi locali; g) funcţionari publici. Deci, cu alte cuvinte, legea are în vedere toate persoanele

care ocupă o funcţie sau o demnitate publică într-una din autorităţile prin care se exercită cele trei puteri ale statului.

Noţiunea de conflict de interese este definită ca fiind acea situaţie în care persoana ce exercita o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

Limitarea conflictului de interese doar la situaţia existenţei unui interes personal de natură patrimonială reprezintă o soluţie criticabilă a legii, fiind evident că obiectivitatea unei persoane care deţine o demnitate publică sau o funcţie publică poate fi influenţată la fel de uşor, dacă nu chiar mai uşor şi de interese de natură politică, ori de altă natură, care, în mod inexplicabil, au fost ignorate de legiuitor.

Totuşi, nu a fost vorba de o simplă omisiune, ci de o adevărată filozofie a legii, ceea ce rezultă cu evidenţă din dispoziţiile art. 72 alin.(l), potrivit cărora, persoana care exercită funcţia de membru al Guvernului, secretar de stat, subsecretar de stat sau funcţii asimilate acestora, prefect ori subprefect este obligată să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii în exercitarea funcţiei publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I, 96

legiuitorul continuând să limiteze conflictul de interese la noţiunea de folos material.

Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de mlerese în exercitarea demnităţilor publice şi a funcţiilor publice sunt, potrivit legii, imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public.

Astfel, potrivit art. 72 din lege, persoana care exercită funcţia de membru al Guvernului, secretar de stat, subsecretar de slat sau funcţii asimilate acestora, prefect ori subprefect este ' 'bligată să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act 111ridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii în exercitarea funcţiei publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I.

încălcarea acestor obligaţii constituie abatere administra-livă, dacă nu este o faptă mai gravă, potrivit legii, iar actele administrative emise sau actele juridice încheiate prin încălcarea acestor obligaţii sunt lovite de nulitate absolută.

La fel, primarii şi viceprimarii, primarul general şi vicepri-marii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I, iar actele administrative emise sau actele juridice încheiate ori dispoziţiile • anise cu încălcarea acestor obligaţii sunt lovite de nulitate absolută.

Conflictele de interese pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii • ons i l i i lor judeţene sau consilierii locali şi judeţeni sunt prevăzute în art. 47 din Legea administraţiei publice locale ni 215/2001, potrivit cărora, aceştia nu pot lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul dacă, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, au un interes patrimonial în problema supusă • I./baterilor consiliului local sau judeţean, după caz. Hotărârile adoptate de consiliul local sau de consiliul judeţean, după caz,

97

cu încălcarea acestor interdicţii, sunt nule de drept, nulitatea urmând a se constata de către instanţa de contencios administrativ, ca urmare a unei acţiuni care poate fi introdusă de orice persoană interesată.

în ceea ce îl priveşte pe funcţionarul public administrativ, acesta este în conflict de interese dacă, potrivit art.79 din lege, se află în una dintre următoarele situaţii:

- este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice şi juridice cu care are relaţii cu caracter patrimonial;

- participă în cadrul aceleiaşi comisii, constituite conform legii, cu funcţionari publici care au calitatea de soţ sau rudă de gradul I;

- interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul I pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice.

Astfel, în cazul existenţei unui conflict de interese, funcţionarul public este obligat să se abţină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii şi să-1 informeze de îndată pe şeful ierarhic căruia îi este subordonat direct.

La rândul său, şeful ierarhic căruia îi este subordonat dired funcţionarul public, este obligat să ia măsurile care se impun pentru exercitarea cu imparţialitate a funcţiei publice, în termen de cel mult 3 zile de la data luării la cunoştinţă, iar conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea şefului ierarhii' căruia îi este subordonat direct funcţionarul public în cauză, vil desemna un alt funcţionar public, care are aceeaşi pregătire $1 nivel de experienţă.

în ceea ce priveşte incompatibilităţile, înainte de a vetloii care este regimul juridic al acestora, aşa cum este el reglementul de dispoziţiile Legii nr. 161/2003, cu modificările şi completării* ulterioare, considerăm necesar să prezentăm înţelesul noţiunii de incompatibilitate, care nu este definit de lege. 98

Termenul general de incompatibilitate a intrat în limba i oi nană prin intermediul limbii franceze, unde s-a format, prin • onipunere, din cuvântul compatible, format la rândul său din • I I vântul latin comparo, compati, care însemna a pune alături, a i ' i u i e faţă în faţă.

Astfel, în limba franceză, prin termenul incompatibilite, în •• u s juridic, se înţelege situaţia în care două funcţii sau două

." . i i v i taţi nu pot fi exercitate, în mod legal, de către una şi i' <-i-aşi persoană, înţeles pe care îl regăsim întocmai şi în limba

• - 77 i"in;ma.

Potrivit art. 80 din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi "•inpletările ulterioare, incompatibilităţile privind demnităţile i'iiUice şi funcţiile publice sunt cele reglementate de Constituţie,

legea aplicabilă autorităţii sau instituţiei publice în care i- oanele ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică

i ' desfăşoară activitatea, precum şi de dispoziţiile Titlului IV • im aeeastă lege.

Calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă i i exercitarea oricărei funcţii publice de autoritate, potrivit

1 "nsiituţiei, cu excepţia celei de membru al Guvernului. I )upă cum se observă, legea preia, prin excepţia la care se

" i' ' a , o incompatibilitate care şi-a găsit consacrare constitu-i ' o n . i h i (art.71 alin.(2) din Constituţie), deşi principiul separaţiei i ' i n . nlor în stat ar fi trebuit să constituie suficient temei pentru • ' timcţiile de membru al guvernului şi de parlamentar să nu l-o-'ia li cumulate în mâinile aceleiaşi persoane.

Aşa după cum am mai spus, reamintim că instituirea ! » ' ii'iliiăţii ca un membru al Guvernului să fie şi deputat sau • H n o i , ori invers, ca un deputat sau senator să fie şi membru al

inului, constituie, cel puţin, o încălcare a principiului ' l ' - n a i i c i puterilor în stat, fiind necontestat că parlamentarii

• i | ' i n I m puterii legislative, iar membrii Guvernului aparţin puterii

I arousse, op.cit., p . 365 ; D E X , op.cit., p . 483 . 99

executive, iar argumentul că puterile statului trebuie să colaboreze nu este în măsură să justifice cumulul celor două funcţii de către aceeaşi persoană.

în acest sens, este edificatoare soluţia Constituţiei Franţei care a prevăzut că funcţiile membrilor Guvernului sunt incompatibile cu exercitarea oricărui mandat parlamentar, a oricărei funcţii de reprezentare profesională şi a oricărui serviciu public sau activităţi profesionale, ceea ce demonstrează că soluţiile legale sunt întotdeauna consecinţele voinţei puterii politice.

Aceeaşi soluţie, a incompatibilităţilor funcţiei de membru al Guvernului cu aceea de parlamentar se regăseşte şi în SUA, precum şi în alte 25 de state 7 8 ceea ce ne întăreşte convingerea că soluţia Constituţiei şi legislaţiei subsecvente acesteia este conformă cu interesele puterii politice din România, iar nu cu experienţa statelor cu cea mai avansată democraţie din lume. 7 9

în sensul Legii nr. 161/2003, prin funcţii publice de autoritate, incompatibile cu calitatea de deputat sau de senator, se înţelege funcţiile din administraţia publică asimilate celor de ministru, funcţiile de secretar de stat, subsecretar de stat şi funcţiile asimilate celor de secretar de stat şi subsecretar de stat din cadrul organelor de specialitate din subordinea Guvernului sau a ministerelor, funcţiile din Administraţia Prezidenţială, din aparatul de lucru al Parlamentului şi al Guvernului, funcţiile de conducere specifice ministerelor, celorlalte autorităţi şi instituţii publice, funcţiile de consilieri locali şi consilieri judeţeni, de prefecţi şi subprefecţi şi celelalte funcţii de conducere din aparatul propriu al prefecturilor, funcţiile de primar, viceprimar şi secretar al unităţilor administrativ-teritoriale, funcţiile de conducere şi execuţie din serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe din unităţile administrativ-

7 8 loan M u r a m , Drept constituţional şi instituţii politice, Bucureşti , 1 9 9 8 , p . 4 3 7 .

7 9 Emanue l Albu , op.cit., 2005 , p .108 .

teritoriale şi din aparatul propriu şi serviciile publice ale eonsi l i i lor judeţene şi consiliilor locale, precum şi funcţiile care, potrivit legii, nu permit persoanelor care le deţin să candideze în degeri.

De asemenea, calitatea de deputat şi senator este incompatibilă cu:

- funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraţie

iu cenzor la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, p i e c u m şi la instituţiile publice;

- funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor •encrale ale acţionarilor sau asociaţilor la societăţile comerciale [nevăzute mai sus;

funcţia de reprezentant al statului în adunările generale i l e societăţilor comerciale prevăzute mai sus;

- funcţia de manager sau membru al consiliilor de -idministraţie ale regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale;

- calitatea de comerciant persoană fizică; - calitatea de membru al unui grup de interes economic; - o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu

• \eepţia acelor funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la • n e România este parte.

Totuşi, deputaţii şi senatorii pot exercita funcţii sau activa ţ i în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei iiterar-artistice, iar cei care sunt avocaţi, au posibilitatea să • ercite şi profesia de avocat, fără a putea însă să acorde rastenţă juridică învinuiţilor sau inculpaţilor în cauzele penale

pi ivind: - infracţiunile de corupţie, infracţiunile asimilate infrac-

! n u l i l o r de corupţie, infracţiunile în legătură directă cu ni li acţiunile de corupţie, precum şi infracţiunile împotriva intereselor financiare ale Comunităţilor Europene, prevăzute în

101 100

Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, cu modificările şi completările ulterioare;

- infracţiunile prevăzute în Legea nr. 143/2000 privind combaterea traficului şi consumului ilicit de droguri, cu modificările şi completările ulterioare;

- infracţiunile privind traficul de persoane şi infracţiunile în legătură cu traficul de persoane, prevăzute în Legea nr. 678/2001 privind prevenirea şi combaterea traficului de persoane, cu modificările şi completările ulterioare;

- infracţiunea de spălare a banilor, prevăzută în Legea nr. 656/2002 pentru prevenirea şi sancţionarea spălării banilor, cu modificările ulterioare;

- infracţiunile contra siguranţei statului, prevăzute în art. 155-173 din Codul penal;

- infracţiunile care împiedică înfăptuirea justiţiei, prevăzute în art. 259-272 din Codul penal;

- infracţiunile contra păcii şi omenirii, prevăzute în art. 356-361 din Codul penal.

De asemenea, deputatul sau senatorul avocat nu poate să pledeze în cauzele civile sau comerciale împotriva statului, a autorităţilor sau instituţiilor publice, a companiilor naţionale ori a societăţilor naţionale în care acestea sunt părţi şi nici în procese intentate statului român, în faţa instanţelor internaţionale.

Funcţia de judecător şi procuror este incompatibilă, aşa cum a statuat foarte clar şi concis legiuitorul, la art. 101 din Legea nr. 161/2003, cu orice altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior.

De asemenea, magistraţilor le este interzis: - să desfăşoare activităţi de arbitraj în litigii civile,

comerciale sau de altă natură; - să aibă calitatea de asociat, membru în organele de

conducere, administrare sau control Ia societăţi civile, societăţi 102

i-omerciale, inclusiv bănci sau alte instituţii de credit, societăţi de asigurare sau financiare, companii naţionale, societăţi naţionale ori regii autonome;

- să desfăşoare activităţi comerciale, direct sau prin persoane interpuse;

- să aibă calitatea de membru al unui grup de interes economic;

- să facă parte din partide politice ori să desfăşoare acti-\ i taţi cu caracter politic;

- să îşi exprime sau să-şi manifeste convingerile lor po-111 ice;

- orice manifestare contrară demnităţii funcţiei pe care o o c u p ă ori de natură să afecteze imparţialitatea sau prestigiul aeesteia;

- să participe la judecarea unei cauze, în calitate de jude-eator sau procuror:

a) dacă sunt soţi sau rude până la gradul IV inclusiv între

b) dacă ei, soţii sau rudele lor până la gradul IV inclusiv au vreun interes în cauză.

Judecătorul care devine avocat nu poate pune concluzii la instanţa unde a funcţionat, timp de 2 ani de la încetarea calităţii .le judecător.

Procurorul care devine avocat nu poate acorda asistenţă imidică la organele de urmărire penală din localitatea unde a Inncţionat, timp de 2 ani de la încetarea calităţii de procuror.

încălcarea interdicţiilor de mai sus constituie abateri disciplinare şi se sancţionează, în raport cu gravitatea abaterilor, eu:

- suspendarea din funcţie pe timp de maximum 6 luni; - îndepărtarea din magistratură. Sancţiunile disciplinare se aplică de către Consiliul

'aiperior al Magistraturii, potrivit procedurii stabilite în Legea n i . 92/1992 pentru organizarea judecătorească, republicată, cu

103

modificările şi completările ulterioare, iar judecătorul sau procurorul sancţionat cu îndepărtarea din magistratură nu poate ocupa nicio funcţie de specialitate juridică timp de 3 ani.

Totuşi, magistraţii pot participa la elaborarea de publicaţii sau studii de specialitate, a unor lucrări literare ori ştiinţifice sau la emisiuni audiovizuale, cu excepţia celor cu caracter politic şi pot fi membri ai unor comisii de examinare sau de elaborare a unor proiecte de acte normative, a unor documente interne sau internaţionale.

Incompatibilităţile incidente în cazul funcţionarilor publici sunt reglementate în mod separat de dispoziţiile art. 94 - 96 din Legea nr. 161/2003, care consacră ca principiu faptul că statutul de funcţionar public este declarat incompatibil cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, cu publice, precum şi cu orice funcţie privată, remunerată sau neremunerată.

Astfel, calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.

Mai mult, funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice, în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului în care funcţionarul public este suspendat din funcţia publică, în condiţiile legii, pe durata numirii sale, în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, în cadrul unei asociaţii familiale sau ca persoană fizică autorizată sau în calitate de membru al unui grup de interes economic.

Potrivit art.l 18 din lege, grupul de interes economic reprezintă o asociere între două sau mai multe persoane fizice sau juridice, constituită pe o perioadă determinată, în scopul înlesnirii sau dezvoltării activităţii economice a membrilor săi, precum şi al îmbunătăţirii rezultatelor activităţii respective. 104

Nu se află în situaţie de incompatibilitate funcţionarul public care este desemnat printr-un act administrativ, emis în condiţiile legii, să reprezinte sau să participe în calitate de i' prezentam al autorităţii ori instituţiei publice în cadrul unor organisme sau organe colective de conducere constituite în i'-meiul actelor normative în vigoare.

De asemenea, funcţionarii publici care, în exercitarea luncţiei publice, au desfăşurat activităţi de monitorizare şi ' outrol cu privire la societăţi comerciale sau alte unităţi cu scop lucrativ, nu pot să-şi desfăşoare activitatea şi nu pot acorda • onsultanţă de specialitate la aceste societăţi timp de 3 ani după "-şirea din corpul funcţionarilor publici.

De asemenea, funcţionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în l«-;',ătură cu funcţia publică pe care o exercită.

Potrivit art. 95 nu sunt permise raporturile ierarhice directe ni cazul în care funcţionarii publici respectivi sunt soţi sau rude <lc gradul I, interdicţie care se aplică şi în cazul în care şeful i e r a r h i c direct are calitatea de demnitar, situaţie în care, persoanele în cauză va trebui să opteze, în termen de 60 de zile, pentru încetarea raporturilor ierarhice directe sau renunţarea la • ilitatea de demnitar.

Totuşi, potrivit art. 96 din lege, funcţionarii publici pot • ercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării lunţifice şi al creaţiei literar-artistice.

De asemenea, funcţionarul public poate candida pentru o luticţie eligibilă sau poate fi numit într-o funcţie de demnitate publică, situaţie în care raportul de serviciu al funcţionarului public se suspendă, pe durata campaniei electorale, până în ziua ulierioară alegerilor, dacă nu este ales sau până la încetarea luncţiei eligibile sau a funcţiei de demnitate publică, în cazul în ' ue funcţionarul public a fost ales sau numit.

Potrivit art. 98 din lege, funcţionarilor publici le este inierzis să fie membri ai organelor de conducere a partidelor

105

politice şi să exprime sau să apere în mod public poziţiile unui partid politic.

De asemenea, funcţionarii publici care, potrivit legii, fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici nu pot fi membri ai unui partid politic, sub sancţiunea destituirii din funcţia publică respectivă.

în vederea asigurării exercitării funcţiilor şi demnităţilor publice în condiţii de imparţialitate, integritate, transparenţă şi a verificării conflictelor de interese, precum şi de sesizare a incompatibilităţilor, a fost adoptată Legea nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate .

Potrivit competenţelor legale, Agenţia începe verificarea conflictelor de interese, precum şi a incompatibilităţilor, dacă în urma verificării prealabile rezultă probe sau indicii temeinice referitoare la încălcarea prevederilor legale şi întocmeşte un aci de constatare dacă, în urma probelor aflate la dosar, rezultă că* una dintre persoanele supuse dispoziţiilor legale privind conflictele de interese a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii, cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese, precum şi atunci când una dintre persoanele prevăzute de lege se află în stare de incompatibilitate.

în cazul unui conflict de interese sau al unei stări de incompatibilitate, toate actele juridice sau administrative încheiate direct sau prin persoane interpuse, cu încălcarea dispoziţiilor legale privind conflictul de interese, sunt lovite tio nulitate absolută.

8 0 Publ icată în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I, nr .359 din ?S mai 2007 , modif icată prin Ordonan ţa de urgenţă a Guvernulu i nr. 49/2007, Ordonanţa de urgenţă a Guvernulu i nr. 138/2007, aprobată pr in LcgoM nr .105/2008 şi Legea nr. 94 /2008 . 106

Secţiunea 2 C O D U L D E C O N D U I T Ă A F U N C Ţ I O N A R I L O R P U B L I C I

2.1. Preocupări de reglementare a conduitei funcţionarilor iuil>lici

Aşa cum s-a spus, pe drept cuvânt, realizarea deciziilor politice, ca şi obţinerea unor rezultate cât mai bune în domeniul ' 1 onomic şi social sunt dependente, într-o mare măsură, de • iliiatea administraţiei.8 1

Având în vedere că performanţele administraţiei sunt . ondiţionate, în primul rând, de profesionalismul şi moralitatea i-'-rsonalului care activează în cadrul structurilor administrative, •M'.n'e ca fiind absolut justificată şi necesară preocuparea privind • nnoaşterea, studierea şi influenţarea comportamentului perso-"-i Iu lui administrativ, în general, şi a comportamentului funcţion a l i l o r publici, în special, în scopul îmbunătăţirii activităţii •i'liiiinistrative.82

In România, după evenimentele revoluţionare din 1989, i n u n e l e preocupări privind conduita profesională a funcţio-ii.iiilor publici s-au concretizat în H.G. nr.667/1991 privind iin.-le măsuri pentru asigurarea prestigiului social al funcţio-n-ii ilor publici. 3

După cum s-a afirmat încă din titlul acestei hotărâri, scopul ui m ă r i t de Guvern a fost acela de asigurare a prestigiului social •tl iimcţionarilor publici şi al autorităţilor administraţiei publice, in lila cetăţenilor ca beneficiari ai serviciilor publice.

"' loan Alexandru , Administraţia publică. Teorii. Realităţi. >'•• < i'.-rtive, Edi tura Lumina Lex, Bucureşt i , 1999, p. 426 .

Mihai T. Oroveanu, Tratat de ştiinţa administraţiei, Edi tura Cerma, lt şl i ,1996, p .477 .

Publicată în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I, nr. 205 din " »i.niibrie 1991 .

107

Astfel, se preciza că autorităţile administraţiei publice -ministere, agenţii guvernamentale, departamente, secretariate şi subsecretariate, alte structuri, prefecturi şi primării, fiecare în domeniul lor de activitate, sunt în serviciul cetăţenilor, pentru satisfacerea cerinţelor vieţii sociale prin aplicarea corectă a legilor şi a celorlalte dispoziţii legale sau, după caz, prin organizarea aplicării lor, în scopul realizării politicii stabilite de Guvern potrivit programului său de guvernare.

Referitor la funcţionarii publici, se afirmă că sunt obligaţi, în conformitate cu atribuţiile ce revin autorităţilor administraţiei publice, să-şi îndeplinească cu fidelitate şi în mod conştiincios îndatoririle de serviciu şi să se abţină de la orice fapt care ar putea sa aducă un prejudiciu instituţiei în care îşi desfăşoară activitatea, funcţionarii publici fiind datori, totodată, să-şi consacre activitatea profesională pentru exercitarea atribuţiilor funcţiei în care au fost numiţi, în vederea realizării obiectivelor instituţiei şi servirii binelui public.

De asemenea, această hotărâre consacra din punct de vedere legal primele îndatoriri ale funcţionarilor publici, care, în conformitate cu statutul lor juridic şi social, erau obligaţi:

- să aducă la îndeplinire, în termen şi în mod corect, sarcinile încredinţate, cu respectarea strictă a dispoziţiilor legale;

- să păstreze secretul profesional, fiindu-le interzis să divulge probleme de serviciu care, prin natura lor sau potrivit unei dispoziţii legale exprese, trebuie să rămână secrete, precum şi să dea dovadă de discreţie profesională în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea sau cu ocazia exercitării funcţiei lor;

- să furnizeze publicului, în cadrul serviciului, informaţiile cerute, cu respectarea prevederilor de la alineatul de mai sus;

- să se ajute între ei în aducerea la îndeplinire a obligaţiilor de serviciu şi să se suplinească în serviciu, în cadrul specialităţii lor.

1 0 8

Funcţionarii publici erau supuşi, totodată, unor interdicţii nicte, pentru ca, prin întregul lor comportament, să se arate

• k-înni de consideraţia şi de încrederea pe care o impune poziţia lor oficială şi să se abţină de la orice acte de natură să c o m p r o m i t ă prestigiul funcţiei cu exercitarea căreia fuseseră investiţi.

în acest scop, funcţionarilor publici le era interzis: - să accepte, pentru ei sau pentru alţii, în considerarea

iluaţiei lor oficiale, daruri sau alte avantaje sau să facă să li se IMomită asemenea daruri sau avantaje;

- să primească cereri a căror rezolvare nu este de < ompetenţa lor şi care nu le sunt repartizate de şefii ierarhici ori

A intervină pentru soluţionarea unor asemenea cereri; - să fie mandatarii unei persoane în ce priveşte efectuarea

m i o r acte în legătură cu funcţia pe care o îndeplinesc; - să facă activităţi de comerţ, să ia lucrări în antrepriză sau

pământ în arendă. încălcarea acestor obligaţii şi interdicţii atrăgea răspun

derea disciplinară a funcţionarilor publici, iar în cazul în care lapta funcţionarului public îl făcea incompatibil cu funcţia pe ..ne o deţinea sau era de natură să compromită încrederea de c a r e trebuia să beneficieze, urma să se dispună îndepărtarea sa • Im funcţie.

După cum am constatat atunci când am prezentat obligaţ i i le şi îndatoririle statutare ale funcţionarilor publici, cea mai mare parte dintre obligaţiile şi îndatoririle consacrate de 11 G. nr. 667/1991 au fost preluate de Legea nr. 188/1999 privind bătutul funcţionarilor publici, ceea ce a justificat pe deplin

' 84 . 11 > rogarea acestei hotărâri a Guvernului .

8 4 H .G. nr. 6 6 7 / 1 9 9 1 a fost abrogată prin H.G. nr. 2 3 3 / 2 0 0 4 pr ivind ili-i-lararea ca abrogate a unor acte normat ive , publ icată în Moni toru l Oficial ii României , Partea I , nr. 1 9 1 din 4 mar t ie 2 0 0 4 .

1 0 9

2.2. Codul de conduită a funcţionarilor publici

După intrarea în vigoare a Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, una dintre preocupările principale ale Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, a constituit-o adoptarea unui Cod de conduită a funcţionarilor publici, prin care să se consacre principiile etice minimale după care să se ghideze funcţionarii publici în realizarea activităţii lor profesionale.

Prin Recomandarea nr. R (2000) 10, Comitetul Miniştrilor Consiliului Europei a recomandat guvernelor Statelor membre să promoveze, respectând legislaţia naţională şi principiile care guvernează administraţia publică, adoptarea unor coduri naţionale de conduită pentru funcţionarii publici, inspirându-se din Codul model de conduita pentru funcţionarii publici anexat la această recomandare şi a însărcinat „Grupul Statelor contra corupţiei - GRECO" să urmărească punerea ei în practică. "

Despre existenţa unor norme de «conduită civică» sau «conduită morală şi profesională» se face deja vorbire în legislaţia aplicabilă funcţionarilor publici prin art.l pct.5 lit. g) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, aprobat prin H.G. nr.624/2003, care, în domeniul monitorizării şi controlului activităţii referitoare la funcţia publică şi la funcţionarii publici, avea ca atribuţii să coordoneze metodologic, să monitorizeze, să verifice şi să controleze aplicarea şi respectarea prevederilor legale privind normele de conduită morală şi profesională a funcţionarilor publici, organizarea şi funcţionarea comisiilor paritare şi a comisiilor de disciplină, organizarea şi desfăşurarea

8 5 Recommanda t ion N° R (2000) 10 du Comi te des Minis t res aux Etats membres sur Ies codes de condui te pour Ies agents publ ics (adoptee par le Comi te des Minis t res le 11 mai 2000 â sa 106 e Session); www.coe . in t . 110

< oucursurilor, organizarea perioadei de stagiu, evaluarea performanţelor profesionale ale funcţionarilor publici. 8 6

Totuşi, Codul de conduită a funcţionarilor publici avea să h e adoptat abia în anul următor, prin Legea nr.7/2004 8 7, care a II ferit importante modificări şi completări, fiind republicată în

.mul 2007. 8 8

Codul de conduită a funcţionarilor publici cuprinde n o i mele de conduită profesională a funcţionarilor publici, care u n t obligatorii pentru persoanele care ocupă o funcţie publică în

< ulmi autorităţilor şi instituţiilor publice ale administraţiei publice centrale şi locale, precum şi în cadrul autorităţilor administrative autonome.

Obiectivele urmărite de legiuitor sunt ca acest cod de < onduită să asigure creşterea calităţii serviciului public, o bună idiiiinistrare în realizarea interesului public, precum şi să • ontribuie la eliminarea birocraţiei şi a faptelor de corupţie din i<Imînistraţia publică, prin:

- reglementarea normelor de conduită profesională nece-• I Ie realizării unor raporturi sociale şi profesionale corespun-iloare creării şi menţinerii la nivel înalt a prestigiului instituţiei

luncţiei publice şi al funcţionarilor publici; - informarea publicului cu privire la conduita profesională

l i care este îndreptăţit să se aştepte din partea funcţionarilor p u l >lici în exercitarea funcţiilor publice;

- crearea unui climat de încredere şi respect reciproc între • c i a ţen i şi funcţionarii publici, pe de o parte şi între cetăţeni şi nilorităţile administraţiei publice, pe de altă parte.

H.G. n r .624 /2003 , publ icată în Monitorul Oficial Al Românie i , i'.uiea I, nr. nr. 410 din 11 iunie 2 0 0 3 .

8 / Legea nr .7 /2004 pr ivind Codul de condui tă a funcţionarilor publici , i'nlilicată în Monitorul Oficial al Române i , Partea 1, nr. 157 din 23 februarie 'iiii-l.

8 8 Republicată în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I nr. 525 din ' iiijaist 2007 .

111

2.3. Principiile generale ale conduitei funcţionarilor publici

Conduita profesională a funcţionarilor publici este guvernată de următoarele principii consacrate în mod expres de această lege:

- principiul supremaţiei Constituţiei şi a legii, conform căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a respecta Constituţia şi legile ţării.

Acest principiu general este urmarea firească a acţiunii principiului general ai legalităţii, care trebuie să guverneze activitatea întregii administraţii publice, Constituţia, ca lege fundamentală şi legea, în sens larg, constituind temeiul, dar şi limita oricărei acţiuni administrative într-un stat de drept.

- principiul priorităţii interesului public, conform căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a considera interesul public mai presus decât interesul personal, în exercitarea funcţiei publice, ceea ce constituie însăşi filozofia existenţei şi funcţionării administraţiei publice, în general, şi a oricărui serviciu public, în special;

- principiul asigurării egalităţii de tratament a cetăţenilor în faţa autorităţilor şi instituţiilor publice, principiu conform căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a aplica acelaşi regim juridic în situaţii identice sau similare, fără nicio discriminare.

Prin discriminare se înţelege orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă, pe bază de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap, boală cronică necontagioasă, infectare HIV, apartenenţa la o categorie defavorizată, precum şi orice alt criteriu care are ca scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau a drepturilor

112

H-cunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social şi * ultural sau în orice alte domenii ale vieţii publice; 8 9

- principiul profesionalismului, conform căruia funcţionarii publici au obligaţia de a îndeplini atribuţiile de serviciu cu irsponsabilitate, competenţă, eficienţă, corectitudine şi conştiin-< aozitate, ceea ce constituie, sau ar trebui să constituie, singura ".aranţie a stabilităţii funcţionarilor publici pe funcţiile publice I ic care au fost numiţi, indiferent de modificările care pot surve-ni la nivelul politic de conducere a structurilor administrative;

- principiul imparţialităţii şi independenţei, conform < aruia funcţionarii publici sunt obligaţi să aibă o atitudine obiectivă, neutră faţă de orice interes politic, economic, religios

n i de altă natură, în exercitarea funcţiei publice. Acest principiu va funcţiona numai împreună cu celălalt

mare principiu la care ne-am referit deja, principiul asigurării nulităţii de tratament al cetăţenilor în faţa autorităţilor şi II islituţiilor publice, fără nicio discriminare.

- principiul integrităţii morale, conform căruia luncţionarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, • încet ori indirect, pentru ei sau pentru alţii, vreun avantaj ori beneficiu în considerarea funcţiei publice pe care o deţin, sau să abuzeze în vreun fel de această funcţie.

Acest principiu al moralităţii, alături de principiul i'iolesio-nalismului, constituie cei doi piloni pe care trebuie să •c construiască sau, mai bine spus, să se reconstruiască funcţia publică în ţara noastră. 9 0

- principiul libertăţii gândirii şi a exprimării, principiu .onform căruia funcţionarii publici pot să-şi exprime şi să-şi

O.G. nr. 137/2000 pr ivind prevenirea şi sancţ ionarea tuturor i ' M i i i d o r de discr iminare , publ icată în Moni toru l Oficial al Românie i , i' mea I, nr. 431 din 2 septembrie 2000 .

, 0 Verginia Vedinaş , op. cit., p .163 .

113

fundamenteze opiniile, cu respectarea ordinii de drept şi a bunelor moravuri.

Totuşi, aşa după cum vom vedea când ne vom ocupa de normele de conduită a funcţionarilor publici, libertatea acestora, de a-şi exprima gândurile şi opiniile, cunoaşte anumite limitări, existând chiar o obligaţie de rezervă de care funcţionarii publici trebuie să dea dovadă în exerciţiul acestei libertăţi fundamentale.

- principiul cinstei şi corectitudinii, conform căruia în exercitarea funcţiei publice şi în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu funcţionarii publici trebuie să fie de bună-credinţă.

Din punct de vedere filozofic, buna-credinţă nu este altceva decât iubire de adevăr, după cum afirma Andre" Comte- Sponville . 9 1

Buna-credinţă, în plan juridic, se manifestă prin patru elemente 9 2 :

- intenţia dreaptă, ca rezultantă a loialităţii sau probităţii, care implică totdeauna absenţa dorului şi a fraudei, precum şi fidelitatea în angajamente;

- diligenta, corespondentă a valorii morale a prudenţei, determină săvârşirea de acte sau fapte cu prevederea rezultatului lor, circumscris în limitele legii;

- sinceritatea, reprezintă latura juridică a ordinii cu valoare morală;

- abţinerea de la vătămarea sau de la păgubirea altuia, care este echivalentul preceptului roman: alterum non laedere.

- principiul deschiderii şi transparenţei, conform căruia activităţile desfăşurate de funcţionarii publici în exercitarea funcţiei lor sunt publice şi pot fi supuse monitorizării cetăţenilor.

9 1 Andre Comte-Sponvi l le , Mic tratat al marilor virtuţi, Editurii Univers , Bucureşt i , 1998, p . 229.

9 2 Dimitr ie Gheras im, Buna-credinţă în raporturile juridice civili1, Editura Ştiinţifică, Bucureşt i , 1981, p .24 . 114

Transparenţa administrativă fusese deja reglementată prin I egea nr.52/2003, care a stabilit regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenţei decizionale în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, alese sau numite, precum şi al altor instituţii publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu cetăţenii şi asociaţiile legal constituite ale acestora.

Scopul acestei legi este tocmai acela: - să sporească gradul de responsabilitate a administraţiei

publice faţă de cetăţean, ca beneficiar al deciziei administrative; - să stimuleze participarea activă a cetăţenilor în procesul

de luare a deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a actelor normative;

- să sporească gradul de transparenţă la nivelul întregii administraţii publice.

Transparenţa activităţii funcţionarilor publici şi a struc-iurilor administrative impune respectarea unor principii care presupun:

- informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmează să fie dezbătute de autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, precum şi asupra proiectelor de acte normative;

- consultarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, la iniţiativa autorităţilor publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;

- participarea activă a cetăţenilor la luarea deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative.

După cum vom vedea, evident, există şi o parte a acti-\ «lăţii administraţiei şi a funcţionarilor publici supusă confidenţialităţii, dar, dincolo de aceste aspecte, publicul trebuie să ului posibilitatea legală de a cunoaşte şi monitoriza activitatea luiicţionarilor, ceea ce impune asigurarea caracterului ei eminamente public.

115

Principiile enumerate mai sus constituie pilonii conduitei profesionale a funcţionarilor publici, obligaţiile şi îndatoririle stabilite de lege fiind materializarea concretă a acestor principii fundamentale ale deontologiei funcţiei publice, astfel cum vor fi prezentate în continuare.

2.4. Normele generale de conduită profesională a funcţionarilor publici

Normele generale ale Codului de conduită includ reguli care privesc atât conduita profesională a funcţionarilor publici, cât şi reguli care privesc conduita extraprofesională a acestora.

Prima normă generală a conduitei profesionale a funcţionarilor publici este aceea care statuează că scopul principal al activităţii funcţionarilor publici este acela de a asigura realizarea unui serviciu public de calitate cât mai bună.

Astfel, funcţionarii publici au obligaţia de a asigura un serviciu public de calitate în beneficiul cetăţenilor, prin participarea activă la luarea deciziilor şi la transpunerea lor în practică, în scopul realizării competenţelor autorităţilor şi ale instituţiilor publice.

în exercitarea funcţiei publice, funcţionarii publici au obligaţia de a avea un comportament profesionist, precum şi de a asigura, în condiţiile legii, transparenţa administrativă, pentru a câştiga şi a menţine încrederea publicului în integritatea, imparţialitatea şi eficacitatea autorităţilor şi instituţiilor publice.

A doua normă generală a conduitei profesionale a funcţionarilor publici este aceea care statuează obligaţia de loialitate a funcţionarilor publici faţă de Constituţie şi lege.

Astfel, funcţionarii publici au obligaţia ca, prin actele şi faptele lor, să respecte Constituţia, legile ţării şi să acţioneze pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor legale, în conformităţii cu atribuţiile care le revin, cu respectarea eticii profesionale.

116

în acelaşi timp, funcţionarii publici trebuie să se conform e z e dispoziţiilor legale privind restrângerea exerciţiului unor 'liepturi, ca o consecinţă a naturii funcţiilor publice deţinute.

Această normă generală este urmarea firească a acţiunii I> I incipiului general al legalităţii, care trebuie să guverneze acti-\ iiatea întregii administraţii publice, legea constituind temeiul, • In şi limita oricărei acţiuni administrative.

O altă normă importantă a conduitei profesionale a luiicţionarilor publici este aceea care îi obligă la loialitate faţă >l<- autorităţile şi instituţiile publice.

Astfel, funcţionarii publici au obligaţia de a apăra în mod lo ia l prestigiul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi de a se abţine de la orice act ori i-i|)i care poate produce prejudicii imaginii sau intereselor legale • li - acesteia.

în scopul asigurării premizelor, pentru ca activitatea să se i'.ilizeze în condiţii de loialitate, funcţionarilor publici le este i n i i T z i s :

- să exprime în public aprecieri neconforme cu realitatea i n legătură cu activitatea autorităţii sau instituţiei publice în care i i desfăşoară activitatea, cu politicile şi strategiile acesteia ori • a proiectele de acte cu caracter normativ sau individual;

- să facă aprecieri neautorizate în legătură cu litigiile i d i l e în curs de soluţionare şi în care autoritatea sau instituţia iml>lică în care îşi desfăşoară activitatea are calitatea de parte;

- să dezvăluie informaţii care nu au caracter public, în alte di ţii decât cele prevăzute de lege;

- să dezvăluie informaţiile la care au acces în exercitarea i n i i c l i e i publice, dacă această dezvăluire este de natură să atragă i ' uiiaje necuvenite ori să prejudicieze imaginea sau drepturile

i n hluţiei ori ale unor funcţionari publici, precum şi ale l" i • ;oanelor fizice sau juridice;

să acorde asistenţă şi consultanţă persoanelor fizice sau i i i i n l i c e în vederea promovării de acţiuni juridice ori de altă

117

natură împotriva statului sau autorităţii ori instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea.

De asemenea, dezvăluirea informaţiilor care nu au caracter public sau remiterea documentelor care conţin asemenea informaţii, la solicitarea reprezentanţilor unei alte autorităţi ori instituţii publice, este permisă numai cu acordul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionarul public respectiv îşi desfăşoară activitatea.

O altă normă se referă la principiul respectării libertăţii opiniilor, care trebuie să se manifeste în întreaga activitate şi conduită a funcţionarilor publici.

Astfel, în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, funcţionarii publici au obligaţia de a respecta demnitatea funcţiei publice deţinute, corelând libertatea dialogului cu promovarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea.

De asemenea, în activitatea lor, funcţionarii publici au obligaţia de a respecta libertatea opiniilor şi de a nu se lăsa influenţaţi de considerente personale sau de popularitate, fiind necesar ca, în exprimarea opiniilor, funcţionarii publici să aibă o atitudine conciliantă şi să evite generarea conflictelor cauzate de schimburi de păreri.

Altă normă se referă la conduita funcţionarilor publici când participă la activităţi sau dezbateri publice, în cadrul cărora, aceştia au o obligaţie de rezervă şi echilibru.

Astfel, funcţionarii publici desemnaţi să participe lu activităţi sau dezbateri publice, în calitate oficială, trebuie sit respecte limitele mandatului de reprezentare încredinţat dc conducătorul autorităţii ori instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, iar atunci când nu sunt desemnaţi în acest sens, funcţionarii publici pot participa la activităţi sau dezbateri publice, având obligaţia de a face cunoscut faptul că opiniu exprimată nu reprezintă punctul de vedere oficial al autorităţii ori instituţiei publice în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea. 118

O altă normă se referă la conduita funcţionarilor publici .dlaţi în exerciţiul funcţiei publice, în raport cu activităţile politice.

Astfel, legea interzice funcţionarilor publici: - să participe la colectarea de fonduri pentru activitatea

partidelor politice; - să furnizeze sprijin logistic candidaţilor la funcţii de

demnitate publică; - să colaboreze, în afara relaţiilor de serviciu, cu

persoanele fizice sau juridice care fac donaţii ori sponsorizări partidelor politice;

- să afişeze, în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice, î n s e m n e ori obiecte inscripţionate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a candidaţilor acestora.

O altă normă reglementează interdicţia folosirii imaginii proprii în diverse activităţi sau scopuri.

Astfel, funcţionarilor publici le este interzis ca, în considerarea funcţiei publice deţinute, să permită utilizarea numelui au imaginii proprii în acţiuni publicitare pentru promovarea

m i c i activităţi comerciale, precum şi în scopuri politice. Această interdicţie este materializarea principiului

imparţialităţii şi independenţei care trebuie să caracterizeze a> iivitatea şi conduita funcţionarilor publici, nu numai în exercitarea propriu-zisă a funcţiei publice, dar şi în acţiunile şi

opurile care au în vedere faptul exercitării funcţiei publice, m a i exact au în vedere imaginea şi renumele persoanei ii-spective ca titular al unei funcţii publice.

Este, totuşi, de observat şi de remarcat că, această nilerdicţie se referă numai la faptul de a permite folosirea de < aire altcineva a numelui sau imaginii proprii a funcţionarului public, în acţiuni publicitare pentru promovarea unei activităţi • oinerciale, precum şi în scopuri politice.

Interdicţia nu are în vedere utilizarea personală de către luncţionarul public, a numelui sau imaginii proprii în acţiuni

119

publicitare pentru promovarea unei activităţi comerciale, deoarece, o astfel de activitate, este incompatibilă cu calitatea de funcţionar public.

în ceea ce priveşte utilizarea numelui sau imaginii proprii în scopuri electorale, considerăm că, acest lucru, nu este interzis funcţionarului public aflat în postura de candidat la o demnitate publică accesibilă pe cale electorală, la care acesta poate candida în condiţiile legii.

O altă serie de reguli se referă la cadrul relaţiilor de exercitare propriu-zisă a funcţiei publice, unde funcţionarii publici sunt obligaţi să aibă un comportament bazat pe respect, bună-credinţă, corectitudine şi amabilitate, atât în relaţiile cu personalul din cadrul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, cât şi cu persoanele fizice sau juridice din afara acesteia.

Astfel, funcţionarii publici au obligaţia de a nu aduce atingere onoarei, reputaţiei şi demnităţii persoanelor din cadrul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi persoanelor cu care intră în legătură în exercitarea funcţiei publice, prin:

- întrebuinţarea unor expresii jignitoare; - dezvăluirea unor aspecte ale vieţii private; - formularea unor sesizări sau plângeri calomnioase. Cu alte cuvinte, întreaga conduită a funcţionarului public şi

relaţiile sale de serviciu cu persoanele din cadrul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi cu persoanele cu care intră în legătură în exercitarea funcţiei publice, trebuie să se realizeze pe baza principiului respectului reciproc.

De asemenea, funcţionarii publici trebuie să adopte o atitudine imparţială şi justificată pentru rezolvarea clară şi eficientă a problemelor cetăţenilor. Funcţionarii publici au obligaţia să respecte principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, prin: 1 2 0

- promovarea unor soluţii similare sau identice raportate la aceeaşi categorie de situaţii de fapt;

- eliminarea oricărei forme de discriminare bazată pe aspec te privind naţionalitatea, convingerile religioase şi politice, larea materială, sănătatea, vârsta, sexul sau alte aspecte.

Alte norme reglementează obligaţia funcţionarului public să promoveze o imagine favorabilă ţării şi autorităţii ,:m instituţiei publice pe plan internaţional.

Astfel, funcţionarii publici care reprezintă autoritatea sau instituţia publică în cadrul unor organizaţii internaţionale, instituţii de învăţământ, conferinţe, seminarii şi alte activităţi cu • aracter internaţional au obligaţia să promoveze o imagine favorabilă ţării şi autorităţii sau instituţiei publice pe care o n prezintă, iar în relaţiile cu reprezentanţii altor state, le este micrzis să exprime opinii personale privind aspecte naţionale

a u dispute internaţionale, fiind obligaţi să aibă o conduită i orespunzătoare regulilor de protocol şi să respecte legile şi obiceiurile ţării gazdă.

O categorie aparte de norme este cea care are drept ><op transpunerea principiului integrităţii morale a in acţionarilor publici, care trebuie să guverneze ansamblul ' unduitei profesionale a acestora.

Astfel, funcţionarii publici nu trebuie să solicite ori să it eepte cadouri, servicii, favoruri, invitaţii sau orice alt avantaj, • a r e le sunt destinate personal, familiei, părinţilor, prietenilor ori Persoanelor cu care au avut relaţii de afaceri sau de natură politică, avantaje care le pot influenţa imparţialitatea în M-rcitarea funcţiilor publice deţinute ori pot constitui o u compensa în raport cu aceste funcţii.

De asemenea, este interzisă folosirea de către funcţionarii publici, în alte scopuri decât cele prevăzute de lege, a pu rogativelor funcţiei publice deţinute.

Pe de altă parte, funcţionarilor publici le este interzis ca, pun activitatea de luare a deciziilor, de consiliere, de elaborare a

121

proiectelor de acte normative, de evaluare sau de participare la anchete ori acţiuni de control, să urmărească obţinerea de foloase sau avantaje în interes personal ori producerea de prejudicii materiale sau morale împotriva altor persoane.

într-o altă ordine de idei, dar tot în scopul asigurării respectării principiului integrităţii, participarea funcţionarilor publici la achiziţii, concesionări sau închirieri, este serios limitată.

Astfel, orice funcţionar public poate achiziţiona, concesiona sau închiria un bun aflat în proprietatea privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, supus vânzării, concesionării sau închirierii, în condiţiile legii, cu excepţia următoarelor cazuri:

- când a luat cunoştinţă, în cursul sau ca urmare a îndeplinirii atribuţiilor de serviciu, despre valoarea ori calitatea bunurilor care urmează să fie vândute, concesionate sau închiriate;

- când a participat, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, la organizarea vânzării, concesionării sau închirierii bunului respectiv;

- când poate influenţa operaţiunile de vânzare, concesionare sau închiriere, ori când a obţinut informaţii la care persoanele interesate nu au avut acces.

De asemenea, funcţionarilor publici le este interzisă furnizarea informaţiilor referitoare la bunurile proprietate publică sau privată a statului ori a unităţilor administrativ-teritoriale, supuse operaţiunilor de vânzare, concesionare sau închiriere, în alte condiţii decât cele prevăzute de lege.

Principiul integrităţii morale a funcţionarilor publici trebuie respectat şi în activitatea de participare a acestora la procesul de luare a deciziilor.

Astfel, în procesul de luare a deciziilor, funcţionarii publici au obligaţia să acţioneze conform prevederilor legale şi să îşi exercite capacitatea de apreciere în mod fundamentat şi 122

imparţial, fiindu-le interzis să promită luarea unei decizii de i atre autoritatea sau instituţia publică, de către alţi funcţionari publici, precum şi îndeplinirea atribuţiilor în mod privilegiat.

Totodată, funcţionarilor publici le este interzis să lolosească poziţia oficială pe care o deţin sau relaţiile pe care lean stabilit în exercitarea funcţiei publice, pentru a influenţa anchetele interne ori externe sau pentru a determina luarea unei anumite măsuri.

Funcţionarilor publici le este interzis să impună altor luncţionari publici să se înscrie în organizaţii sau asociaţii, indi-liaent de natura acestora, ori să le sugereze acest lucru, promi-landu-le acordarea unor avantaje materiale sau profesionale, interdicţie care are în vedere, în primul rând, activităţile politice «le racolare de noi membri ai unor partide sau organizaţii politice, ori cu caracter politic.

Altă categorie de reguli se referă la conduita iu acţionarilor publici în privinţa utilizării resurselor publice pe care le au la dispoziţie pentru exercitarea funcţiei publice, lată de care trebuie să se comporte ca un bun gospodar, indiferent de natura resurselor respective.

Astfel, funcţionarii publici sunt obligaţi să asigure ocrotirea proprietăţii publice şi private a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale, să evite producerea oricărui prejudiciu, acţionând în orice situaţie ca un bun proprietar.

De asemenea, funcţionarii publici au obligaţia să lolosească timpul de lucru, precum şi bunurile aparţinând autorităţii sau instituţiei publice, numai pentru desfăşurarea activităţilor aferente funcţiei publice deţinute, precum şi să asigure, potrivit atribuţiilor care le revin, folosirea utilă şi eficientă a banilor publici, în conformitate cu prevederile legale.

O categorie aparte de reguli sunt cele care se referă la obligaţia de obiectivitate a funcţionarilor publici de conducere în realizarea activităţii de evaluare.

1 2 3

Astfel, în exercitarea atribuţiilor specifice funcţiilor publice de conducere, funcţionarii publici au obligaţia să asigure egalitatea de şanse şi tratament cu privire la dezvoltarea carierei în funcţia publică pentru funcţionarii publici din subordine.

în acest scop, funcţionarii publici de conducere au obligaţia să examineze şi să aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a competenţei profesionale pentru personalul din subordine, atunci când propun ori aprobă avansări, promovări, transferuri, numiri sau eliberări din funcţii, ori acordarea de stimulente materiale sau morale, excluzând orice formă de favoritism ori discriminare.

2.5. Coordonarea, monitorizarea şi controlul aplicării normelor de conduită profesională

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, este autoritatea competentă să coordoneze, monitorizeze şi să controleze aplicarea normelor prevăzute de prezentul Cod de conduită a funcţionarilor publici.

In acest scop, potrivit art.20 din Lege nr.7/2004, republicată, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici exercită următoarele atribuţii:

- urmăreşte aplicarea şi respectarea, în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, a prevederilor Codului de conduită;

- elaborează studii şi analize privind respectarea prevederilor Codului de conduită;

- colaborează cu organizaţiile neguvernamentale care au ca scop promovarea şi apărarea intereselor legitime ale cetăţenilor în relaţia cu funcţionarii publici.

De asemenea, potrivit art.7 din H.G.nr. 1000/2006 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici 9 3, în domeniul monitorizării şi controlului activităţii

; 3 H.G.nr. 1000/2006 publ icată în Moni to ru l Oficial a l României , Partea I, nr .689 din 15 august 2006 . 124

icleritoare la funcţia publică şi la funcţionarii publici, această autoritate are, între altele, şi atribuţii de monitorizare, verificare .1 control privind aplicarea şi respectarea prevederilor legale cue vizează normele de conduită a funcţionarilor publici, organizarea şi funcţionarea comisiilor paritare şi a comisiilor de disciplină, organizarea şi desfăşurarea concursurilor, organizarea perioadei de stagiu, evaluarea performanţelor profesionale ale funcţionarilor publici.

Autorităţile şi instituţiile publice, la rândul lor au dobândit un rol important în implementarea şi respectarea dispoziţiilor Codului de conduită a funcţionarilor publici, ca urmare a <i carii postului de consilier etic, în cadrul compartimentului de resurse umane.

Consilierul etic exercită următoarele atribuţii: - acordarea de consultanţă şi asistenţă funcţionarilor

publici din cadrul autorităţii sau instituţiei publice cu privire la respectarea normelor de conduită;

- monitorizarea aplicării prevederilor prezentului cod de eonduită în cadrul autorităţii sau instituţiei publice;

- întocmirea de rapoarte trimestriale privind respectarea normelor de conduită de către funcţionarii publici din cadrul autorităţii sau instituţiei publice.

Rapoartele transmise de autorităţile şi instituţiile publice sunt centralizate la Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici în scopul:

- identificării cauzelor care determină încălcarea normelor de conduită profesională, inclusiv a constrângerilor sau ameninţărilor exercitate asupra unui funcţionar public pentru a-1 determina să încalce dispoziţii legale în vigoare ori să le aplice necorespunzător;

- identificării modalităţilor de prevenire a încălcării normelor de conduită profesională;

- adoptării măsurilor privind reducerea şi eliminarea cazurilor de nerespectare a prevederilor legale.

125

La rândul său, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici întocmeşte un raport anual cu privire la managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici, care trebuie să cuprindă şi următoarele date:

- numărul şi obiectul sesizărilor privind cazurile de încălcare a normelor de conduită profesională;

- categoriile şi numărul de funcţionari publici care au încălcat normele de conduită morală şi profesională;

- cauzele şi consecinţele nerespectării prevederilor Codului de conduită a funcţionarilor publici;

- evidenţierea cazurilor în care funcţionarilor publici li s-a cerut să acţioneze sub presiunea factorului politic.

Astfel, în Raportul privind managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici pe anul 2007, la Cap.II, pct.2.3.3. au fost consemnate aspectele privind monitorizarea şi evaluarea Codului de conduită a funcţionarilor publici, respectiv regimul incompatibilităţilor şi conflictului de interese.

Din totalul petiţiilor monitorizate de ANFP în anul 2007 un număr de 68 de petiţii s-au referit la modul de aplicare la nivelul autorităţilor şi instituţiilor publice a normelor de conduită prevăzute de Legea nr. 7/2004, republicată.

Cercetarea analitică a speţelor prezentate Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, circumscrise domeniului Codului de conduită a funcţionarilor publici, a permis identificarea următoarelor încălcări ale normelor prescrise de acesta, rezultate din:

1. Sesizări referitoare la încălcări ale Codului do conduită de către funcţionarii publici de conducere, vizând:

- lipsa de obiectivitate în evaluare; - favorizarea accesului în funcţia publică pe criterii de ru

denie; - încălcarea obligaţiei de a asigura ocrotirea proprietăţii

publice şi private a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale; 126

- lipsa de profesionalism în relaţia cu subalternii; - neîndeplinirea atribuţiilor de serviciu. 2. Sesizări referitoare la încălcări ale Codului de

conduită de către funcţionarii publici de execuţie: - neîndeplinirea cu profesionalism şi imparţialitate a

alribuţiilor de serviciu; - comportament neprofesionist în relaţiile cu personalul

'lin cadrul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi cu persoanele fizice sau juridice.

Pentru anul 2007, în urma analizei datelor primite de la autorităţile şi instituţiile publice, cu privire la încălcarea prevederilor Legii nr. 7/2004 republicată şi a Legii nr. 161/2003 <u modificările şi completările ulterioare, din administraţia centrală şi locală, pe baza machetelor transmise, au rezultat următoarele informaţii:

- sub aspect numeric general, la nivelul autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală • au înregistrat un număr total de 378 de sesizări adresate comisiei de disciplină, dintre care 70 împotriva funcţionarilor publici de conducere şi 308 împotriva funcţionarilor publici de execuţie;

- din numărul total de sesizări adresate comisiei de disciplină, în 240 de cazuri s-au aplicat sancţiuni disciplinare, 1 4 sancţiuni fiind aplicate unor funcţionari publici de conducere, i a r 226 funcţionarilor publici de execuţie;

- sub aspectul actului normativ încălcat, 363 de sesizări au vizat încălcarea prevederilor Legii nr. 7/2004, republicată, iar 15 au vizat sesizări privind încălcarea prevederilor Legii i u . 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare -incompatibilităţi şi conflict de interese;

- în cazul categoriei funcţionarilor publici de conducere au lost identificate următoarele cauze: lipsa de profesionalism în iclaţia cu subalternii, neîndeplinirea atribuţiilor de serviciu, lipsa obiectivitate în evaluare, atitudine necorespunzătoare, atingere

127

adusă imaginii instituţiei, nerespectarea atribuţiilor de serviciu, comportament neprofesionist;

- în cazul categoriei funcţionarilor publici de execuţie au fost identificate următoarele cauze: comportament neprofesionist în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, nerespectarea termenelor de soluţionare a lucrărilor repartizate, nerespectarea programului normal de lucru, neglijenţă în efectuarea lucrărilor, absenţe nemotivate.

S e c ţ i u n e a a 3 -a

D E O N T O L O G I A F U N C Ţ I E I P U B L I C E A P L I C A B I L Ă U N O R C A T E G O R I I S P E C I A L E D E F U N C Ţ I O N A R I P U B L I C I

ŞI S A L A R I A Ţ I

3.1. Personalul contractual din autorităţile şi instituţiile publice

în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, alături de funcţionarii publici, îşi desfăşoară activitatea şi o altă categorie de salariaţi, anume personalul contractual salariat care realizează activităţi de secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire, pază, precum şi alte categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică, care nu au calitatea de funcţionar public şi cărora nu li se aplică Statutul funcţionarilor publici, ci li se aplică legislaţia muncii.

Pe cale de consecinţă, personalului contractual nu i se aplică nici Codul de conduită al funcţionarilor publici, adoptat prin Legea nr.7/2004, republicată, şi, cum s-a constatat nevoia ca şi această categorie de personal să beneficieze de prevederile Codului de conduită a funcţionarilor publici, ca lege-cadru pentru personalul din autorităţile şi instituţiile publice, a fost

128

adoptată Legea nr.477/2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din autorităţile şi instituţiile publice 9 4.

La adoptarea acestei legi, au fost avute în vedere şi prevederile Recomandării (2000)10 a Comitetului Miniştrilor al < onsiliului Europei, care, de altfel, a fost avut în vedere şi la adoptarea Legii nr.7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici.

Aşa cum se precizează în expunerea de motive a legii, adoptarea Codului de conduită a personalului contractual din autorităţile şi instituţiile publice a fost determinată şi de faptul < a s-au identificat fapte generatoare de lipsă de integritate în i a udul consilierilor încadraţi la cabinetul demnitarului, precum a în cazul personalului din cadrul compartimentelor adminis-hative din autorităţile şi instituţiile publice.

Codul de conduită a personalului din autorităţile şi instituţiile publice, reglementează normele de conduită profe-aonală a personalului contractual, încadrat în baza prevederilor l egii nr. 53/2003 - Codul muncii, cu modificările ulterioare, cu excepţia persoanelor alese sau numite politic.

Obiectivele acestui cod de conduită urmăresc să asigure creşterea calităţii serviciului public, o bună administrare în i ealizarea interesului public, precum şi eliminarea birocraţiei şi a Iaptelor de corupţie din administraţia publică, prin:

- reglementarea normelor de conduită profesională necesare realizării unor raporturi sociale şi profesionale corespunzătoare creării şi menţinerii la nivel înalt a prestigiului instituţiei publice şi a personalului contractual;

- informarea publicului cu privire la conduita profesională la care este îndreptăţit să se aştepte din partea personalului contractual în exercitarea funcţiei;

9 4 Legea nr .477/2004, publ icată în Moni toru l Oficial, Par tea I nr. 1105 iii ii 26 noiembrie 2004 .

129

- crearea unui climat de încredere şi respect reciproc între cetăţeni şi personalul contractual din administraţia publică, pe de o parte şi între cetăţeni şi autorităţile administraţiei publice, pe de altă parte.

După cum se observă, obiectivele acestui cod sunt similare cu cele ale Codului de conduită a funcţionarilor publici, formulate fiind, însă, din perspectiva conduitei profesionale a personalului contractual, care îşi desfăşoară activitatea alături de funcţionarii publici, în cadrul aceloraşi autorităţi sau instituţii publice.

Aceeaşi este situaţia şi în cazul principiilor care guvernează conduita profesională a personalului contractual, care sunt:

- prioritatea interesului public; - asigurarea egalităţii de tratament al cetăţenilor în faţa

autorităţilor şi instituţiilor publice; - profesionalismul; - imparţialitatea şi nediscriminarea; - integritatea morală; - libertatea gândirii şi a exprimării; - cinstea şi corectitudinea; - deschiderea şi transparenţa. Aceste principii, stau la baza normelor generale de

conduită profesională a personalului contractual, care, ca şi în cazul funcţionarilor publici, au în vedere: asigurarea unui serviciu public de calitate, respectarea Constituţiei şi a legilor, loialitatea faţă de autorităţile şi instituţiile publice, libertatea opiniilor, activitatea publică, activitatea politică şi respectiv, folosirea imaginii proprii a personalului contractual, cadrul relaţiilor în exercitarea atribuţiilor funcţiei, conduita personalului contractual în cadrul relaţiilor internaţionale, interdicţia privind acceptarea cadourilor, serviciilor şi avantajelor, participarea la procesul de luare a deciziilor, obiectivitatea personalului contractual de conducere în evaluare, folosirea 130

i l>u zi vă a atribuţiilor funcţiei deţinute, utilizarea resurselor publice, limitarea personalului contractual în privinţa participării l.i achiziţii, concesionări sau închirieri.

Spre deosebire de Codul de conduită a funcţionarilor publici, a cărui aplicare este coordonată şi controlată de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în cazul Codului de conduită i personalului contractual, acest rol este jucat de Ministerul \dministraţiei şi Internelor, care exercită următoarele atribuţii:

- urmăreşte aplicarea şi respectarea în cadrul autorităţilor a instituţiilor publice a prevederilor prezentului cod de ' unduită;

- soluţionează petiţiile şi sesizările primite privind încălcarea prevederilor prezentului cod de conduită sau le iiansmite spre soluţionare organului competent, conform legii;

- formulează recomandări de soluţionare a cazurilor cu < are a fost sesizat;

- elaborează studii şi cercetări privind respectarea prevederilor prezentului cod de conduită;

- colaborează cu organizaţiile neguvernamentale care au ca scop promovarea şi apărarea intereselor legitime ale cetăţenilor în relaţia cu personalul din administraţia publică, cu e x c e p ţ i a funcţionarilor publici.

3.2. Codul de etică şi deontologie al poliţistului

Potrivit dispoziţiilor generale ale Legii nr.360/2002 privind Statutul poliţistului, cu modificările şi completările ulterioare, 9 5

poliţistul este funcţionar public civil, cu statut special, înarmat, c c poartă, de regulă, uniformă şi exercită atribuţiile stabilite pentru Poliţia Română prin lege, ca instituţie specializată a latului.

Publicată în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I nr. 440 din ' I iunie 2002.

131

Ca orice funcţionar public, poliţistul este învestit cu exerciţiul autorităţii publice, pe timpul şi în legătură cu îndeplinirea atribuţiilor şi îndatoririlor de serviciu, în limitele competenţelor stabilite prin lege, desfâşurându-şi activitatea profesională în interesul şi în sprijinul persoanei, comunităţii şi instituţiilor statului, exclusiv pe baza şi în executarea legii, cu respectarea principiilor imparţialităţii, nediscriminării, pro-porţionalităţii şi gradualităţii.

De asemenea, poliţistul este obligat să respecte drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, Constituţia şi legile ţării, jurământul de credinţă faţă de România, prevederile regulamentelor de serviciu şi să îndeplinească ordinele şi dispoziţiile legale ale şefilor ierarhici privind activitatea sa profesională, răspunzând, în condiţiile legii, pentru modul în care îşi execută atribuţiile de serviciu.

Regulile de conduită pe care, pe de o parte, poliţistul are obligaţia să le respecte în exercitarea atribuţiilor profesionale şi pe care, pe de altă parte, orice persoană este în drept să le pretindă poliţistului în raporturile sale cu acesta, au fost reglementate prin Codul de etică şi deontologie al poliţistului, aprobat prin H.G. nr. 438/2004 % , înlocuit ulterior de Codul de etică şi deontologie al poliţistului, aprobat prin H.G. nr. 991/2005 9 7.

Normele de conduită profesională a poliţistului, instituite prin Codul de etică şi deontologie al poliţistului, au avut în vedere funcţiile principale ale Poliţiei Române, precum şi calitatea activităţii de poliţie, ca serviciu public specializat.

Astfel, funcţiile principale ale poliţiei sunt apărarea drepturilor şi libertăţilor persoanei, a proprietăţii private şi

Publicată în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I nr. 314 din 9 aprilie 2004 .

9 7 Publ icată în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I nr. 813 din 7 septembrie 2005 . 132

publice, prevenirea, descoperirea şi combaterea actelor şi faptelor infracţionale, asigurarea ordinii şi siguranţei publice.

Activitatea poliţiei constituie serviciu public specializat care se realizează în interesul persoanei şi comunităţii, precum şi î n sprijinul instituţiilor statului, în conformitate cu legislaţia internă şi internaţională aplicabilă în domeniu.

Conduita poliţistului, ca funcţionar public civil, cu statut special, este guvernată de o serie de principii, dintre care, unele, se regăsesc şi în cazul conduitei generale a oricărui funcţionar public:

a) principiul legalităţii, potrivit căruia, în exercitarea atribuţiilor sale, poliţistul este obligat să respecte legea, precum şi drepturile şi libertăţile constituţionale ale persoanelor;

b) principiul egalităţii, imparţialităţii şi nediscriminării, potrivit căruia, în îndeplinirea atribuţiilor profesionale, poliţistul aplică tratamente egale tuturor persoanelor, luând aceleaşi măsuri pentru situaţii similare de încălcare a normelor protejate de lege, fără a fi influenţat de considerente etnice, de naţionalitate, rasă, religie, opinie politică sau de orice altă opinie, vârstă, sex, orientare sexuală, avere, origine naţională, socială sau decurgând din orice altă situaţie;

c) principiul transparenţei, care constă în deschiderea pe care poliţistul trebuie să o manifeste faţă de societate în limitele stabilite de reglementările poliţieneşti;

d) principiul capacităţii şi datoriei de exprimare, care reprezintă posibilitatea poliţistului de a analiza situaţiile profesionale pe care le întâlneşte şi de a-şi exprima punctul de vedere, potrivit pregătirii şi experienţei sale, pentru a îmbunătăţi calitatea şi eficacitatea serviciului poliţienesc cu privire la acestea;

e) principiul disponibilităţii, care presupune intervenţia poliţistului în orice situaţie în care ia cunoştinţă despre atingerea adusă vreuneia dintre valorile apărate de lege, indiferent de momentul constatării acesteia, capacitatea de a asculta şi de a rezolva problemele celor aflaţi în dificultate ori de a îndruma

133

către alte autorităţi cazurile care se situează în afara competenţei ori atribuţiilor sale;

f) principiul priorităţii interesului public, care se manifestă prin aceea că, pentru îndeplinirea atribuţiilor funcţionale, poliţistul acordă prioritate realizării serviciului în folosul comunităţii;

g) principiul profesionalismului, care presupune aplicarea corectă şi responsabilă a cunoştinţelor teoretice şi a deprinderilor practice pentru exercitarea atribuţiilor de serviciu;

h) principiul confidenţialităţii, care determină obligaţia poliţistului de a garanta securitatea datelor şi informaţiilor obţinute în exercitarea autorităţii conferite de lege;

i) principiul respectului, care se manifestă prin consideraţia pe care poliţistul o acordă persoanelor, colegilor, superiorilor, subordonaţilor, drepturilor şi libertăţilor acestora, instituţiilor, legilor, valorilor sociale, normelor etice şi deontologice;

j) principiul integrităţii morale, care presupune adoptarea unui comportament conform normelor etice acceptate şi practicate în societate;

k) principiul independenţei operaţionale, care constă în îndeplinirea atribuţiilor şi misiunilor potrivit competenţelor stabilite pentru nivelul ierarhic pe care îl ocupă în cadrul poliţiei, fără imixtiunea ilegală a altor poliţişti, persoane sau autorităţi;

1) principiul loialităţii, care se exprimă prin ataşamentul faţă de instituţie şi valorile promovate de aceasta, adeziunea conştientă manifestată de către poliţist, din proprie iniţiativă, faţă de obiectivele instituţiei, respectul faţă de ierarhia instituţiei, onestitate în relaţiile interpersonale, respectul faţă de adevăr şi dreptate, conştiinciozitate în îndeplinirea atribuţiilor, respectarea angajamentelor asumate, asigurarea confidenţialităţii informaţiilor obţinute în procesul muncii.

Exercitarea atribuţiilor de către poliţişti trebuie să se realizeze în conformitate cu dreptul intern, convenţiile şi acordurile internaţionale la care România este parte, iar în activitatea de aplicare a legii, poliţistul trebuie să respecte principiul 134

prezumţiei de nevinovăţie, asigurând fiecărei persoane care face obiectul cercetării exercitarea deplină şi efectivă a drepturilor sale, în condiţiile prevăzute de lege.

De asemenea, pe timpul îndeplinirii atribuţiilor profesionale, poliţistul trebuie să acţioneze în parteneriat cu populaţia şi să acorde persoanelor protecţie, asistenţă de specialitate pe care aceştia sunt îndreptăţiţi să o primească şi servicii, conform misiunilor şi atribuţiilor poliţiei.

In ceea ce priveşte utilizarea forţei, poliţistul poate executa acţiuni în forţă numai ca măsură excepţională, în strictă conformitate cu prevederile legale şi numai în situaţii de absolută necesitate, fiind obligatoriu ca acţiunile în forţă desfăşurate de poliţie să fie subordonate principiilor necesităţii, gradualităţii şi proporţionalităţii.

O parte importantă a Codului de etică şi deontologie al poliţistului este consacrată normelor de conduită profesională a poliţistului, dar se referă şi la conduita generală şi la comportamentul acestuia, precum şi la răspunderea poliţiştilor.

Astfel, conduita generală a poliţistului constă în aceea că acesta va trebui să răspundă la orice solicitare privind exercitarea profesiei, să evite comportamentul care ar putea afecta încrederea populaţiei, să fie disciplinat şi să apere prestigiul instituţiei şi profesiei, exercitând toate prerogativele şi îndatoririle specifice funcţiei publice pe care o deţine.

Comportamentul poliţistului trebuie să fie unul civilizat, poliţistul fiind dator să dea dovadă de amabilitate şi solicitudine, adoptând o atitudine politicoasă, dar şi ferma, în acelaşi timp.

De asemenea, poliţistul trebuie să dovedească stăpânire de sine, capacitate de comunicare, abilităţi de gestionare a situaţiilor conflictuale, dezvoltându-şi prin sistemul de formare continuă puterea de înţelegere a problemelor sociale, culturale şi educaţionale specifice colectivităţii în care îşi exercită profesia, precum şi, după caz, capacităţile manageriale.

135

Poliţistul este obligat să respecte demnitatea umană, fiindu-i interzis să aplice, să încurajeze şi să tolereze actele de tortură, tratamente şi pedepse inumane sau degradante, constrângeri fizice ori psihice.

în ceea ce priveşte atitudinea faţă de corupţie, poliţistului îi este interzis să tolereze actele de corupţie şi să utilizeze abuziv autoritatea publică pe care i-o conferă statutul său.

Astfel, poliţistului îi este interzis să pretindă sau să accepte bani, bunuri ori valori în scopul de a îndeplini sau de a nu îndeplini atribuţiile profesionale şi să primească sarcini, misiuni sau lucrări care sunt în afara competenţelor stabilite prin fişa postului, fiindu-i interzis şi să uzeze de calitatea sau de funcţia îndeplinită pentru rezolvarea unor interese de ordin personal.

Pentru acţiunile, inacţiunile şi omisiunile sale, poliţistul răspunde personal, în condiţiile legii, iar măsurile disciplinare se stabilesc şi se aplică numai după efectuarea cercetării prealabile, în cursul căreia poliţistul îşi poate exercita şi valorifica dreptul la apărare, beneficiind de prezumţia de nevinovăţie.

De menţionat că, normele Codului de etică şi deontologie al poliţistului se aplică atât personalului aflat sub incidenţa prevederilor Legii nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, cât şi personalului Jandarmeriei Române aflat sub incidenţa prevederilor Legii nr. 550/2004 privind organizarea şi funcţionarea Jandarmeriei Române, 9 8 indiferent de structura în care este încadrat şi de funcţia pe care o deţine.

3.3. Codul deontologic al personalului din sistemul administraţiei penitenciare

O categorie importantă de funcţionari publici o reprezintă funcţionarii publici din sistemul administraţiei penitenciare care,

9 8 Publ icată în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I nr. 1175 din 13 decembr ie 2004 . 136

l>i"in activitatea desfăşurată, contribuie la apărarea ordinii publice ,i siguranţei naţionale, precum şi a drepturilor şi libertăţilor lundamentale ale cetăţenilor.

Normele de conduită, valorile şi principiile morale pe care funcţionarul public din sistemul administraţiei penitenciare are obligaţia să le respecte în viaţa socială, pe timpul cât deţine •u castă calitate, sunt stabilite în Codul deontologic al personalului din sistemul administraţiei penitenciare, aprobat prin « Mdinul nr. 2.794 din 8 octombrie 2004 al Ministrului Justiţiei. 9 9

Principiile care guvernează conduita profesională a iimcţionarilor publici din sistemul administraţiei penitenciare unt enumerate la art.2 din Codul deontologic:

- supunerea deplină faţă de lege; - respectarea drepturilor persoanelor private de libertate, în

• ondiţiile prevăzute de lege; - egalitatea şanselor; - responsabilitate şi imparţialitate; - eficacitate în serviciul intereselor generale ale societăţii; - eficienţa în utilizarea resurselor; - ierarhia organizatorică şi funcţională. Conduita profesională a funcţionarilor publici din cadrul

a sternului administraţiei penitenciare este definită de un set de oUigaţii, restricţii şi prescripţii, după cum urmează:

- să cunoască şi să respecte Constituţia şi legile ţării şi să aplice dispoziţiile legale în conformitate cu atribuţiile ce le u-vin, cu respectarea eticii profesionale;

- să se comporte civilizat şi demn în toate împrejurările, să manifeste stăpânire de sine, amabilitate, politeţe şi să vorbească H-spectuos şi decent, într-o manieră potrivită cu funcţia pe care o • le-ţin;

9 9 Publicat în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I nr. 1.098 din "• noiembrie 2004.

137

- să constituie exemple pentru subordonaţi, colegi şi persoanele private de libertate, să creeze un climat corespunzător de muncă şi să contribuie la realizarea şi menţinerea unei imagini pozitive a instituţiei;

- să execute, cu profesionalism şi în termenul stabilit, atribuţiile ce îi revin şi să dovedească, în toate împrejurările, cinste, corectitudine, disciplină şi respect faţă de şefii ierarhici, colegi şi subalterni;

- să se prezinte la serviciu într-o stare corespunzătoare, să respecte întocmai programul de muncă şi să folosească timpul de lucru, resursele materiale şi financiare ale instituţiei în mod eficient şi raţional, numai pentru îndeplinirea atribuţiilor de serviciu;

- să asigure ocrotirea bunurilor instituţiei şi să prevină producerea oricărui prejudiciu, acţionând în orice situaţie ca buni gospodari;

- să respecte prevederile legale referitoare la incompatibilităţi şi interdicţii;

- să nu interzică sau să nu împiedice exercitarea libertăţilor publice şi a drepturilor sindicale ale funcţionarilor publici din sistemul administraţiei penitenciare;

- să se abţină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor politice în exercitarea atribuţiilor de serviciu;

- să respecte jurământul de credinţă depus cu ocazia numirii în funcţie;

- să nu manifeste toleranţă faţă de abateri şi să informeze autorităţile abilitate cu privire la infracţiunile de care au luat la cunoştinţă în exercitarea atribuţiilor de serviciu sau în legătură cu serviciul, îndeosebi a actelor de corupţie;

- să informeze şeful ierarhic despre existenţa unui conflict de interese privind exercitarea atribuţiilor de serviciu, în condiţiile legii.

O componentă importantă a conduitei funcţionarilor publici din sistemul administraţiei penitenciare o formează 138

iclaţiile cu persoanele private de libertate, în cadrul realizării cărora funcţionarii au obligaţii specifice, precum:

- să respecte şi să protejeze drepturile şi libertăţile fundamentale ale persoanelor private de libertate, precum şi viaţa, sănătatea şi demnitatea acestora;

- să prevină şi să se abţină de la orice acţiune care presupune discriminarea persoanelor private de libertate sau a oricărei alte persoane pe temei de etnie, rasă, naţionalitate, sex şi orientare sexuală, religie, limbă, opinie sau alte temeiuri;

- să manifeste înţelegere faţă de problemele persoanelor private de libertate şi respect pentru dreptul acestora la exprimarea opiniilor, in limitele regulilor de ordine şi disciplină stabilite în penitenciar;

- să acţioneze pentru influenţarea pozitivă a comportamentului persoanelor private de libertate, atât prin exemplul personal, cât şi prin încurajarea acestora de a-şi asuma răspunderea pentru faptele comise şi de a participa la activităţi specifice astfel încât, la punerea în libertate, să se poată reintegra în societate;

- să primească şi să soluţioneze, cu imparţialitate şi în termen legal, cererile, sesizările şi plângerile persoanelor private <lc libertate sau ale altor persoane;

- să sprijine persoanele private de libertate, în limita competenţelor profesionale, pentru rezolvarea legală a problemelor iu ridice, sociale şi familiale pe care le au pe timpul executării pedepselor pronunţate de instanţele de judecată, dovedind solicitudine şi înţelegere.

De asemenea, funcţionarilor publici din sistemul adminis-i raţiei penitenciare le este interzis:

- să dispună, să exercite, să instige ori să tolereze actele de ioi tură sau orice formă de tratament inuman ori degradant asupra persoanelor private de libertate;

- să primească, să solicite ori să accepte, direct sau indirect, pentru sine sau pentru alte persoane, în considerarea

139

calităţii oficiale, cadouri, bani, împrumuturi, orice alte valori sau servicii;

- să uzeze de calitatea sau de funcţia pe care o îndeplinesc pentru rezolvarea unor interese de ordin personal ori pentru a constrânge, a intimida sau a înşela alte persoane în scopul obţinerii unor privilegii, bunuri ori servicii;

- să stabilească relaţii de afaceri ori de altă natură cu persoanele private de libertate, cu persoane din lumea interlopă sau cunoscute a fi implicate în activităţi ilegale;

- să intervină pentru soluţionarea unor cereri sau lucrări care nu sunt de competenţa lor ori nu le-au fost. repartizate de conducătorii ierarhici;

- să exercite activităţi cu scop lucrativ care au legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o deţin şi să fie mandatari ai unor persoane în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia pe care o îndeplinesc;

- să deţină orice altă funcţie publică sau privată pentru care sunt retribuiţi, cu excepţia funcţiilor didactice din cadrul instituţiilor de învăţământ, a activităţilor de cercetare ştiinţifică şi creaţie literar-artistică;

- să recurgă la forţa sau la folosirea mijloacelor de imobilizare împotriva persoanelor private de libertate, în alte condiţii decât cele expres prevăzute de lege.

Caracteristica specială a acestui cod constă în faptul că şi persoanele din afara sistemului administraţiei penitenciare, care participă sau derulează activităţi specifice cu persoanele private de libertate, au obligaţia să respecte principiile sale deontologice, precum şi faptul că dispoziţiile sale se aplică şi funcţionarilor publici cu statut special din Ministerul Justiţiei, care au atribuţii de coordonare şi control al activităţii din sistemul administraţiei penitenciare sau alte atribuţii în legătură cu activitatea administraţiei penitenciare.

1 4 0

3 .4 . Codul deontologic al judecătorilor şi procurorilor

Deşi în activitatea pe care o desfăşoară potrivit competenţelor legale, judecătorii şi procurorii exercită prerogative de putere publică, ei nu au statutul şi nici calitatea de funcţionari publici în sensul Legii nr. 188/1999, republicată, deoarece prerogativele de putere publică nu provin din ramura execuţiv-admi-nistrativă a puterii statului, ci provin din ramura jurisdicţională a puterii statului, după cum nici deputaţii şi senatorii nu sunt funcţionari publici, deşi exercită prerogative de putere publică, tocmai pentru că aceste prerogative aparţin ramurii legislative a puterii statului.

Deci, în concepţia Legii nr. 188/1999, republicată, are calitatea de funcţionar public doar persoana titulară a unei funcţii publice care are în conţinutul său prerogative de putere publică ce aparţin puterii executiv-administrative a statului, pe care le exercită pentru organizarea executării legilor şi aplicarea in concret a acestora.

Or, deputaţii, senatorii, judecătorii şi procurorii nu exercită prerogativele de putere publică pentru organizarea executării legilor şi aplicarea în concret a acestora, ci pentru realizarea funcţiei legislative a statului, în cazul parlamentarilor şi, respectiv, pentru realizarea funcţiei jurisdictional a statului, în cazul magistraţilor, astfel că aceştia sunt titularii demnităţii publice, iar nu ai unor funcţii publice în sensul Legii nr.188/1999, republicată.

Totuşi, aceste demnităţi, ca orice alte activităţi umane, au un set de principii, precum şi norme legale, morale etc., care conturează conduita deţinătorilor acestor demnităţi, astfel că s-ar putea vorbi despre o deontologie a parlamentarului, după cum se vorbeşte şi există o deontologie a magistratului, a judecătorilor şi procurorilor.

In ceea ce-i priveşte pe demnitarii parlamentari, în literatura de specialitate s-a afirmat că, având în vedere

141

Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi senatorilor 1 0 0 şi Regulamentele Camerei Deputaţilor şi, respectiv, ale Senatului se poate vorbi, astfel, despre un soi de codificare a statutului juridic şi etic al parlamentarului român. 1 0 1

De altfel, judecătorii şi procurorii au un statut special, adoptat separat prin Legea nr.303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, 1 0 2 cu modificările şi completările ulterioare, care reglementează drepturile şi obligaţiile acestora.

Din acest punct de vedere, considerăm că prezintă importanţă pentru lucrarea de faţă şi prezentarea Codului deontologic al judecătorilor şi procurorilor, pentru a analiza normele şi regulile profesionale şi morale pe baza cărora se desfăşoară activitatea şi relaţiile colegiale, sociale etc., ale acestora.

In anul 2001 Consiliul Superior al Magistraturii a adoptat Codul deontologic al magistratului, iar acum este în vigoare Codul deontologic al judecătorilor şi procurorilor, aprobat prin Hotărârea nr. 328 din 24 august 2005 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii 1 0 3, fiind astfel stabilite standardele de conduită a acestora, conforme cu onoarea şi demnitatea profesiei.

în primul rând, judecătorii şi procurorii sunt datori să apere independenţa justiţiei şi, în acest scop:

- trebuie să-şi exercite funcţia cu obiectivitate şi imparţialitate, având ca unic temei legea, fără a da curs presiunilor şi influenţelor de orice natură;

Publicată în Moni torul Oficial al Românie i , Partea I nr. 380 din 3 ma i 2006 .

1 0 1 Vergin ia Vedinaş , op. cit., p .188 . 1 0 2 Republ ica tă în Monitorul Oficial al Românie i , Partea I nr .826 din

13 septembrie 2005 . 1 0 3 Publ icată în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I nr. 815 din

8 septembrie 2005 . 142

- se pot adresa Consiliului Superior al Magistraturii pentru orice faptă de natură să le afecteze independenţa, imparţialitatea sau reputaţia profesională;

- nu trebuie sa fie influenţaţi de doctrine politice în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu;

- nu pot participa la colectarea fondurilor pentru formaţiunile politice şi nu pot permite folosirea prestigiului sau a imaginii lor în astfel de scopuri;

- nu pot să acorde niciun fel de sprijin unui candidat la o funcţie publică cu caracter politic;

- nu se pot servi de actele pe care le îndeplinesc în exercitarea atribuţiilor de serviciu pentru a-şi exprima sau manifesta convingerile politice;

- nu pot participa la reuniuni publice cu caracter politic. în al doilea rând, judecătorii şi procurorii au

îndatorirea să promoveze supremaţia legii, statul de drept şi să apere drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor şi, în acest scop, sunt obligaţi să respecte egalitatea cetăţenilor în faţa legii, asigurându-le un tratament juridic nediscriminatoriu, să respecte şi să apere demnitatea, integritatea fizică şi morală a tuturor persoanelor care participă, în orice calitate, la procedurile judiciare.

O altă categorie de norme au ca scop asigurarea imparţialităţii judecătorilor şi procurorilor, care trebuie să fie imparţiali în îndeplinirea atribuţiilor profesionale, fiind obligaţi să decidă în mod obiectiv, liberi de orice influenţe şi să se abţină de la orice comportament, act sau manifestare de natură să altereze încrederea în imparţialitatea lor, astfel că, în caz de incompatibilitate, judecătorii şi procurorii sunt datori să se abţină, potrivit legii.

De asemenea, relaţiile de familie şi sociale ale judecătorilor şi procurorilor nu trebuie să influenţeze soluţiile pe care le adoptă în exercitarea atribuţiilor de serviciu, iar, pe de altă parte, judecătorilor şi procurorilor le este interzis

143

să intervină pentru soluţionarea unor cereri, să pretindă ori să accepte rezolvarea intereselor personale sau ale membrilor familiei ori ale altor persoane, altfel decât în limita cadrului legal.

O altă categorie de obligaţii sunt cele care privesc, în mod direct, exercitarea îndatoririlor profesionale specifice funcţiei de judecător şi, respectiv, de procuror.

Astfel, judecătorii şi procurorii sunt obligaţi să-şi îndeplinească cu competenţă şi corectitudine îndatoririle profesionale, să respecte îndatoririle cu caracter administrativ stabilite prin legi, regulamente şi ordine de serviciu.

De asemenea, judecătorii şi procurorii sunt datori să depună diligenta necesară în vederea îndeplinirii lucrărilor repartizate, cu respectarea termenelor legale şi să impună ordine şi solemnitate în timpul soluţionării cauzelor şi să adopte o atitudine demnă şi civilizată faţă de părţi, avocaţi, martori, experţi, interpreţi ori alte persoane şi să le solicite acestora un comportament adecvat.

Judecătorii şi procurorii au, totodată, obligaţia de a nu dezvălui sau folosi pentru alte scopuri decât cele legate direct de exercitarea profesiei, informaţiile pe care le-au obţinut în această calitate, iar atunci când, potrivit legii, lucrările au un caracter confidenţial, judecătorii şi procurorii sunt obligaţi să păstreze materialele respective în incinta instanţei sau a parchetului şi să nu permită consultarea lor decât în cadrul prevăzut de lege şi de regulament.

O preocupare deosebită trebuie să manifeste pentru apărarea şi ridicarea demnităţii şi onoarei profesiei de judecător sau procuror, sens în care, judecătorii şi procurorii sunt datori să se abţină de la orice acte sau fapte de natură să compromită demnitatea lor în funcţie şi în societate.

De asemenea, relaţiile judecătorilor şi procurorilor în cadrul colectivelor din care fac parte trebuie să fie bazate pe respect şi bună-credinţă, indiferent de vechimea în profesie şi de

144

funcţia acestora, fiindu-le interzis să îşi exprime părerea cu privire la probitatea profesională şi morală a colegilor lor.

Pe de altă parte, judecătorii şi procurorii nu pot desfăşura acţiuni care, prin natura lor sau modul de finanţare ori executare ar putea, în orice formă, să impieteze îndeplinirea cu imparţialitate, corectitudine şi în termenele legale a obligaţiilor profesionale.

Având în vedere calitatea lor de magistraţi, o serie întreagă de activităţi sunt incompatibile cu funcţia de judecător sau procuror, astfel că, judecătorii şi procurorii nu pot cumula această calitate cu nicio altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior.

3.5. Deontologia funcţiei de parlamentar

Aşa cum am arătat mai sus, în literatura de specialitate, s-a afirmat că Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi senatorilor şi Regulamentele Camerei Deputaţilor şi, respectiv, Senatului reprezintă un soi de codificare a statutului juridic şi etic al parlamentarului român.

Dacă îi vom da crezare lui Machiavelli, care spunea că un conducător înţelept nu poate şi nici nu trebuie să-şi ţină cuvântul atunci când motivele care l-au făcut să promită un lucru au încetat de a mai exista 1 0 4 , atunci ne va fi greu să acceptăm că ar putea exista o deontologie a omului politic.

Acceptând, însă, că şi activitatea politică trebuie să aibă un set de reguli care să determine conduita omului politic, în general, şi a parlamentarului, în cazul de faţă, considerăm că este necesar să prezentăm aceste reguli şi norme, aşa cum sunt instituite în reglementările actuale.

104

p. 99-100 Nicco lo Machiavel l i , Măştile puterii, Institutul European , 1996,

145

Astfel, legea reglementează ca principii şi reguli de conduită:

- principiul interesului naţional, potrivit căruia deputaţii şi senatorii au îndatorirea de a acţiona în interesul întregii naţiuni şi al locuitorilor din circumscripţiile electorale pe care le reprezintă;

- principiul legalităţii şi al bunei-credinţe, potrivit căruia, deputaţii şi senatorii, în calitatea lor de reprezentanţi aleşi ai poporului român, îşi îndeplinesc îndatoririle şi îşi exercită drepturile în conformitate cu Constituţia, legile ţării şi regulamentele Camerei Deputaţilor şi Senatului, pe toata durata mandatului pe care îl deţin;

în acest sens, deputaţilor şi senatorilor le este interzis să îşi asume faţă de persoanele fizice sau juridice obligaţii financiare ori de alt tip, menite să influenţeze exercitarea mandatului cu bună-credinţă, potrivit propriei conştiinţe.

- principiul transparenţei, potrivit căruia, deputaţii şi senatorii trebuie să dea dovadă de transparenţă în activitatea parlamentară, având obligaţia menţinerii unui dialog permanent cu cetăţenii pe problemele care îi interesează şi care rezultă din asumarea şi exercitarea mandatului de parlamentar;

- principiul fidelităţii, potrivit căruia, deputaţii şi senatorii sunt datori să manifeste pe durata exercitării mandatului fidelitate faţă de România şi popor şi respect faţă de oameni;

- respectarea regulamentelor, deputaţii şi senatorii fiind obligaţi să respecte prevederile regulamentelor, să se supună normelor de conduită civilizată, de curtoazie şi de disciplină parlamentară şi să nu aibă atitudini sau să folosească expresii ori cuvinte injurioase, ofensatoare sau calomnioase.

Ca şi Legea nr. 161/2003 şi Legea nr. 96/2006 consacră un întreg capitol regimului incompatibilităţilor, interdicţiilor şi conflictului de interese, care reprezintă, în acelaşi timp, importante aspecte deontologice în conturarea şi determinarea unei anumite conduite parlamentare pentru deputaţi şi senatori. 146

Astfel, ca incompatibilităţi cu caracter general, putem enumera:

- nimeni nu poate fi, în acelaşi timp, deputat şi senator; - calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu

exercitarea oricărei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de membru al Guvernului.

O altă categorie de incompatibilităţi sunt în raport cu funcţii din economie, calitatea de deputat sau de senator fiind incompatibilă cu următoarele funcţii:

- preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţi comerciale, inclusiv la bănci ori la alte instituţii de credit, la societăţi de asigurare şi la cele financiare, precum şi în instituţii publice;

- preşedinte sau secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la societăţile comerciale enumerate mai sus;

- reprezentant al statului în adunările generale ale societăţilor comerciale de mai sus;

- manager sau membru al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale;

- comerciant persoană fizică; - membru al unui grup de interes economic, definit

conform legii. De asemenea, calitatea de deputat sau de senator este

incompatibilă cu funcţiile şi activităţile persoanelor care conform statutului lor nu pot face parte din partide politice, cu calitatea de membru cu drepturi depline in Parlamentul I European, cu o funcţie publică încredinţată de un stat străin

Totodată, este interzisă folosirea numelui însoţit de calitatea de deputat sau de senator în orice acţiune publicitară privitoare la orice societate comercială, financiară ori industrială sau altele asemenea cu scop lucrativ.

147

în ceea ce priveşte participarea la şedinţă, legea statuează că această îndatorire reprezintă pentru deputaţi şi senatori o obligaţie legală, morală şi regulamentară.

3.6. Alte reglementări cu caracter deontologic

A. Personalul Administraţiei Prezidenţiale Potrivit art.5 alin.(l) din Legea nr.47/1994 privind

serviciile din subordinea Preşedintelui României, republicată, personalul Administraţiei Prezidenţiale este alcătuit din persoane detaşate, la cererea Preşedintelui României, din ministere şi alte autorităţi publice, precum şi din persoane încadrate direct pc funcţiile sau posturile pe care urmează să le îndeplinească.

Acest personal de la Administraţia Prezidenţială, pe lângă calităţile excepţionale de profesionalism pe care ar trebui să Ic satisfacă, trebuie să îndeplinească două condiţii speciale de fidelitate şi loialitate, introduse prin OUG nr. 1/2001, care a modificat şi completat Legea nr.47/1994.

Astfel, potrivit art.5 alin.(2) din Legea nr.47/1994, republicată, personalul de la Administraţia Prezidenţială poate fi încadrat numai pe baza încrederii acordate de Preşedintele României şi cu condiţia semnării unui angajament de loialitate, iar retragerea încrederii are ca efect revocarea încadrării, precum şi încetarea detaşării, eliberarea sau destituirea din funcţie ori desfacerea contractului de muncă, după caz.

Referitor la introducerea celor două condiţii noi, care urma să fie satisfăcute inclusiv de personalul aflat în funcţie la data

Republ ica tă în Moni torul Oficial al Românie i , Partea I nr. 210 din 25 aprilie 2 0 0 1 , în temeiul art. III din Ordonan ţa de urgenţă a Guvernului nr. 1 din 4 ianuarie 2001 pentru modif icarea şi comple tarea Legii nr. 47/1994 pr ivind organizarea şi funcţionarea Preşedinţ iei Românie i , publ icată în Moni torul Oficial al Românie i , Partea I, nr. 12 din 10 ianuarie 2 0 0 1 , aprobaţii prin Legea nr. 124 din 3 aprilie 2 0 0 1 , publ icată în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I, nr. 170 din 4 aprilie 2 0 0 1 . 148

mirării în vigoare, prevederile art. 41(art.5 după republicare) din legea nr. 47/1994, introduse prin art. I pet. 4 din OUG ni. 1/2001 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 47/1994, precum şi cele ale art. II din această ordonanţă, au făcut obiectul mior excepţii de necostituţionalitate. 1 0 6

Curtea Constituţională a constatat că introducerea unor noi < i Sterii de selectare, încadrare şi menţinere a personalului din Administraţia Prezidenţială sunt constituţionale, atât în ceea ce priveşte condiţiile în sine, şi anume „numai pe baza încrederii acordate de Preşedintele României" şi „semnarea unui angajament de loialitate", precum şi cu privire la efectele lelragerii încrederii, cât şi sub aspectul neretroactivităţii acestor dispoziţii în ceea ce priveşte aplicarea lor, inclusiv î n cazul personalului aflat în funcţie, ordonanţa de urgenţă prevăzând < liiar că urma să se aplice la 15 zile de la data intrării în vigoare.

Rezultă, astfel, că încrederea este un element fundamental .il statutului juridic aplicabil personalului din cadrul Administraţiei prezidenţiale, iar fidelitatea şi loialitatea personalului faţă de Preşedintele României, reprezintă elemente lundamentale ale conduitei deontologice a acestui personal.

Deci, încrederea acordată de Preşedintele României, pe de " parte, şi loialitatea asumată prin semnarea unui angajament s c r i s de către personalul respectiv, care reprezintă în mod o l i i ş n u i t valori morale, pe de altă parte, au fost transformate de ' a i r e legiuitor în valori juridice, acestea devenind astfel condiţii de naştere şi, respectiv, de menţinere a raportului de serviciu c a r e , aşa cum am arătat, au fost considerate ca fiind <•< instituţionale de către Curtea Constituţională.

Decizia nr. 288 din 5 noiembrie 2002 publ icată în Monitorul Oficial • ii României , Partea I, nr. 836 din 20 noiembr ie 2002 ; Decizia nr. 46 din I februarie 2003 publ icată în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I, nr. 180

• Im 21 mart ie 2 0 0 3 ; Deciz ia nr. 218 din 3 iunie 2003 publ icată în Moni torul < Hicial al Românie i , Partea I, nr. 405 din 10 iunie 2003 .

149

B. Personalul Corpului de Control al Primului Ministru Prin OUG nr.3/2009 Departamentul de Control al

Guvernului, structură fără personalitate juridică în cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a fost desfiinţat, fiind înfiinţat Corpul de Control al primului-ministru, ca departament fără personalitate juridică, în subordinea prim-ministrului şi în coordonarea, din punct de vedere administrativ-fmanciar, a secretarului general al Guvernului, preluând toate reprezentările şi competenţele fostului Departament de Control al Guvernului din cadrul aparatului de lucru al Guvernului. 1 0 7

Această ordonanţă de urgenţă nu face referiri la statutul personalului Corpului de Control al primului-ministru, dar observând atribuţiile stabilite pentru această structură a administraţiei ministeriale, putem lesne trage concluzia că aceşti salariaţi au statutul de funcţionari publici, exercitând în activitatea lor importante prerogative de putere publică.

Astfel, potrivit art.VII alin.(5), Corpul de Control al primului-ministru îndeplineşte, printre altele, următoarele atribuţii purtătoare de prerogative de putere publică:

- în vederea realizării funcţiei de autoritate a Guvernului, controlează şi urmăreşte activitatea ministerelor, agenţiilor, autorităţilor administraţiei locale, serviciilor deconcentrate instituţiilor publice, oficiilor, departamentelor, comisiilor, regiilor autonome, societăţilor comerciale, companiilor şi societăţilor naţionale, instituţiilor financiar-bancare, cu capital de stat integral sau majoritar;

- urmăreşte îmbunătăţirea modalităţilor de efectuare şi corelare a activităţilor de control la nivel naţional pentru a se

1 0 7 O U G nr .3 /2009 pentru modif icarea ş i comple tarea unor acte normat ive referitoare la organizarea şi funcţionarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernulu i , publ ica tă în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I , nr .84 din 11 februarie 2009 . 150

evita paralelismele şi pentru creşterea exigenţei şi responsabilităţii în actul de control;

- verifică modul în care s-a exercitat de către prefect controlul de legalitate asupra actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale;

- exercită controlul administrativ intern privind respectarea prevederilor legale în cadrul aparatului de lucru al Guvernului, la solicitare, în ministere, în celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi la regiile autonome, companiile şi societăţile naţionale sau la societăţile comerciale cu capital integral ori majoritar de stat;

- verifică eficienţa şi transparenţa activităţii administraţiei publice locale;

- exercită controlul asupra activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice centrale, stabilit prin sarcină de Guvern sau dispus de primul-ministru;

- urmăreşte implementarea politicilor şi strategiilor în domeniul controlului;

- îndeplineşte orice alte atribuţii stabilite de actele normative în vigoare, cu excepţia Legii nr. 477/2004 privind Codul de conduită a personalului contractual din autorităţile şi instituţiile publice şi dispuse de primul-ministru.

Deci, după cum se observă, cea mai mare parte dintre atribuţiile exercitate de Corpul de Control al primului-ministru, prin personalul de control numit prin decizia primului-ministru, sunt atribuţii care includ prerogative de putere publică, ceea ce justifică pe deplin afirmaţia că membrii acestui personal au calitatea de funcţionari publici administrativi, fiind titulari ai unor funcţii publice administrative pe care le exercită în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către această structură a administraţiei guvernamentale.

Având în vedere statutul de funcţionari publici pe care îl au membrii personalului de control din Corpul de Control al primului-ministru, este evident că aceştia va trebui să se

151

conformeze, din punct de vedere deontologic, principiilor şi normelor Codului de conduită a funcţionarilor publici adoptai prin Legea nr.7/2004, republicată, precum şi normelor speciale din OUG nr.3/2009, deoarece această ordonanţă de urgenţă conţine unele reglementări speciale şi derogatorii privind condiţiile de recrutare, numire, menţinere, eliberare din funcţie etc.

Astfel, potrivit art.VII alin.(12)-(17) din OUG nr.3/2009, personalul Corpului de Control al primului-ministru este încadrat numai pe baza încrederii acordate de primul-ministru şi cu condiţia semnării unui angajament de loialitate, iar retragerea încrederii are ca efect revocarea încadrării, precum şi eliberarea sau destituirea din funcţie ori desfacerea contractului de muncă, după caz.

Deci, ca şi în cazul personalului Administraţiei Prezidenţiale, în cazul personalului Corpului de Control al primului-ministru, încrederea acordată de Primul-Ministru Guvernului României, pe de o parte, şi loialitatea asumată prin semnarea unui angajament scris de către personalul respectiv, care reprezintă în mod obişnuit valori morale pe de altă parte, au fost transformate de către legiuitor în valori juridice, acestea devenind astfel condiţii de naştere şi, respectiv, de menţinere a raportului de serviciu.

Pe lângă aceste condiţii, personalul Corpului de Control al primului-ministru cu atribuţii de control trebuie să îndeplinească condiţiile prevăzute de lege, să aibă o bună reputaţie, precum şi recomandare de la ultimul loc de muncă şi este obligat să aibă un comportament decent, moral şi legal.

Referitor la personalul fostului Departament de Control al Guvernului se prevede că se preia în cadrul noii structuri înfiinţate, în limitele numărului de posturi alocat prin decizie a primului-ministru, pe baza îndeplinirii condiţiilor prevăzute de lege, precum şi a bunului său renume şi a încrederii acordate de primul-ministru, cu condiţia semnării unui angajament de loialitate faţă de primul-ministru. 152

Astfel, criterii bazate pe valori morale au devenit, în cazul personalului Corpului de Control al primului-ministru, elemente decisive în recrutarea, numirea, menţinerea sau eliberarea, destituirea ori desfacerea contractului de muncă, după caz, fiind transformate de legiuitor în criterii legale determinante şi eliminatorii pentru conduita profesională a acestei categorii speciale <le personal, în general şi de funcţionari publici, în mod special.

C. Auditorul intern - Codul privind conduita etică a < uiditorului intern

în cadrul Ministerului Finanţelor Publice funcţionează i initatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern (l ICAAPI), structurată pe compartimente de specialitate, în •ubordinea directă a ministrului finanţelor publice, condusă de un director general, care este funcţionar public, numit de ministrul finanţelor publice.

Auditul public intern este o activitate funcţional-ii dependentă şi obiectivă, care dă asigurări şi consiliere conducerii pentru buna administrare a veniturilor şi cheltuielilor publice.

Auditorii interni sunt funcţionari publici care, potrivit a r t . 18 din Legea nr.672/2002, 1 0 8 cu modificările şi completările ulterioare, au drepturile, obligaţiile şi incompatibilităţile prevăzute de Statutul funcţionarilor publici, dar au un Cod de etică distinct de Codul de conduită a funcţionarilor publici.

Astfel, prin Ordinul Ministrului Finanţelor Publice n r . 2 5 2 / 0 3 . 0 2 . 2 0 0 4

1 0 9 a fost adoptat Codul privind conduita etică a auditorului intern, care reprezintă un ansamblu de principii şi i eguli de conduită ce se aplică salariaţilor care ocupă funcţia de auditor intern în cadrul entităţilor publice care au obligaţia de a

[ m Le gea nr .672/2002 privind auditul publ ic intern, publicată în Monitorul Oficial al Românie i , Partea I , nr. 953 din 24 decembr ie 2002.

1 0 9 Publicat în Moni torul Oficial al Românie i , Partea I , nr. 128 din I.', februarie 2004 .

153

organiza structuri de audit public intern conform prevederilor Legii nr. 672/2002, cu modificările şi completările ulterioare.

Necesitatea adoptării unui cod distinct de codul de conduită aplicabil celorlalţi funcţionari publici s-a impus ca urmare a faptului că auditorii interni sunt o categorie specială de funcţionari publici, care au misiuni speciale şi diferite de cele ale funcţionarilor publici din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, pe care le desfăşoară supraveghind respectarea legislaţiei financiare şi fiscale de către şi în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice.

Adoptarea şi implementarea Codului privind conduita etică a urmărit ca, în activitatea auditorului intern, să fie realizate următoarele obiective principale:

- performanţa, în sensul că profesia de auditor intern presupune desfăşurarea activităţii în scopul îndeplinirii cerinţelor interesului public, în condiţii de economicitate, eficacitate şi eficienţă;

- profesionalismul, în sensul că profesia de auditor intern presupune existenţa unor capacităţi intelectuale şi experienţe dobândite prin pregătire şi educaţie şi printr-un cod de valori şi conduită comun tuturor auditorilor interni;

- calitatea serviciilor, în sensul că auditorii interni trebuie să-şi realizeze sarcinile ce le revin cu obiectivitate, responsabilitate, sârguinţă şi onestitate;

- încrederea, în sensul că, în îndeplinirea sarcinilor de serviciu, auditorii interni trebuie să promoveze cooperarea şi bunele relaţii cu ceilalţi auditori interni, deoarece încrederea publică şi respectul de care se bucură un auditor intern reprezintă rezultatul realizărilor cumulative ale tuturor auditorilor interni;

- conduita, în sensul că auditorii interni trebuie să aibă o conduită ireproşabilă atât pe plan profesional, cât şi personal;

154

- credibilitatea, în sensul că informaţiile furnizate de rapoartele şi opiniile auditorilor interni trebuie să fie fidele realităţii şi de încredere.

In scopul realizării acestor obiective în activitatea auditorilor interni, Codul privind conduita etică a auditorului intern reglementează distinct principiile fundamentale ale conduitei, precum şi regulile de conduită instituite pe baza principiilor.

Astfel, în desfăşurarea activităţii, auditorii interni sunt obligaţi să respecte următoarele principii fundamentale:

- principiul integrităţii, potrivit căruia auditorul intern trebuie să fie corect, onest şi incoruptibil, integritatea fiind suportul încrederii şi credibilităţii acordate raţionamentului auditorului intern;

- principiul independenţei şi obiectivităţi, potrivit căruia auditorii interni trebuie să depună toate eforturile pentru a fi independenţi în tratarea problemelor aflate în analiză, iar independenţa auditorilor interni nu trebuie să fie afectată de interese personale sau exterioare;

- principiul obiectivitătii, potrivit căruia, în activitatea lor auditorii interni trebuie să manifeste obiectivitate şi imparţialitate în redactarea rapoartelor, care trebuie să fie precise şi obiective, iar concluziile şi opiniile formulate în rapoarte trebuie să se bazeze exclusiv pe documentele obţinute şi analizate conform standardelor de audit;

- principiul confidenţialităţii, potrivit căruia auditorii interni sunt obligaţi să păstreze confidenţialitatea în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele despre care iau cunoştinţă în exercitarea atribuţiilor lor, fiindu-le interzis să utilizeze în interes personal sau în beneficiul unui terţ informaţiile dobândite în exercitarea atribuţiilor de serviciu;

- principiul competenţei profesionale, potrivit căruia auditorii interni sunt obligaţi să îşi îndeplinească atribuţiile de serviciu cu profesionalism, competenţă, imparţialitate şi la

155

standarde internaţionale, aplicând cunoştinţele, aptitudinile şi experienţa dobândită;

- principiul neutralităţii politice, potrivit căruia auditorii interni trebuie să fie neutri din punct de vedere politic, să îşi menţină independenţa faţă de orice influenţe politice şi să se abţină de la exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice, în exercitarea atribuţiilor ce le revin.

Regulile de conduită prevăzute de Codul de conduită etică sunt norme de comportament pentru auditorii interni pe care aceştia sunt obligaţi să le aplice în scopul respectării principiilor prezentate mai sus.

Astfel, respectarea principiului integrităţii, are ca reguli: a) exercitarea profesiei cu onestitate, bună-credinţă şi res

ponsabilitate; b) respectarea legii şi acţionarea în conformitate cu cerin

ţele profesiei; c) respectarea şi contribuţia la obiectivele etice legitime

ale entităţii; d) se interzice auditorilor interni să ia parte cu bună ştiinţă

la activităţi ilegale şi angajamente care discreditează profesia de auditor intern sau entitatea publică din care fac parte.

Pentru respectarea principiului independenţei şi obiectivitătii:

a) se interzice implicarea auditorilor interni în activităţi sau în relaţii care ar putea să fie în conflict cu interesele entităţii publice şi care ar putea afecta o evaluare obiectivă;

b) se interzice auditorilor interni să asigure unei entităţi auditate alte servicii decât cele de audit şi consultanţă;

c) se interzice auditorilor interni, în timpul misiunii lor, să primească din partea celui auditat avantaje de natură materială sau personală care ar putea să afecteze obiectivitatea evaluării lor;

d) auditorii interni sunt obligaţi să prezinte în rapoartele lor orice documente sau fapte cunoscute de ei, care în caz contrar ar afecta activitatea structurii auditate.

Respectarea principiului confidenţialităţii interzice folosirea de către auditorii interni a informaţiilor obţinute în cursul activităţii lor în scop personal sau într-o manieră care poate fi contrară legii ori în detrimentul obiectivelor legitime şi etice ale entităţii auditate.

Pentru respectarea principiului competenţei: a) auditorii interni trebuie să se comporte într-o manieră

profesională în toate activităţile pe care le desfăşoară, să aplice standarde şi norme profesionale şi să manifeste imparţialitate în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu;

b) auditorii interni trebuie să se angajeze numai în acele misiuni pentru care au cunoştinţele, aptitudinile şi experienţa necesară;

c) auditorii interni trebuie să utilizeze metode şi practici de cea mai bună calitate în activităţile pe care le realizează; în desfăşurarea auditului şi în elaborarea rapoartelor, auditorii interni au datoria de a adera la postulatele de bază şi la standardele de audit general acceptate;

d) auditorii interni trebuie să îşi îmbunătăţească în mod continuu cunoştinţele, eficienţa şi calitatea activităţii lor; şeful compartimentului de audit public intern, respectiv conducătorul entităţii publice, trebuie să asigure condiţiile necesare pregătirii profesionale a auditorilor interni, perioada alocată în acest scop fiind de minimum 15 zile lucrătoare pe an;

e) auditorii interni trebuie să aibă un nivel corespunzător de studii de specialitate, pregătire şi experienţă profesională e locventă;

f) auditorii interni trebuie să cunoască legislaţia de specialitate şi să se preocupe în mod continuu de creşterea nivelului de pregătire, conform standardelor internaţionale;

g) se interzice auditorilor interni să îşi depăşească atribuţiile de serviciu.

Unitatea Centrală de Armonizare pentru Auditul Public Intern (UCAAPI) sau organul ierarhic superior verifică

156 157

respectarea prevederilor Codului privind conduita etică a auditorului intern de către compartimentele de audit public intern şi poate iniţia măsurile corective necesare, în cooperare cu conducătorul entităţii publice în cauză, fiind aplicabile dispoziţiile legale ale Statutului funcţionarilor publici.

D. Codul de etică şi conduită a membrilor şi personalului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare

Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare- C.N.V.M.- este o autoritate administrativă autonomă cu personalitate juridică, având competenţa de a reglementa şi supraveghea piaţa de capital, pieţele reglementate de mărfuri şi instrumente financiare derivate, precum şi instituţiile şi operaţiunile specifice acestora, competenţă pe care o exercită pe întregul teritoriu al României, fiind subordonată Parlamentului, căruia îi prezintă rapoarte de activitate.

C.N.V.M. este compusă din 7 membri, dintre care un preşedinte, 2 vicepreşedinţi şi 4 comisari, numirea şi revocarea acestora fiind făcută de către Parlament în şedinţa comună a celor două Camere.

Membrii C.N.V.M. au un statut special, exercitând prerogative de putere publică în scopul realizării obiectivelor prevăzute la art.2 din Statutul Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, 1 1 0 şi anume:

- stabilirea şi menţinerea cadrului necesar dezvoltării pieţelor reglementate;

- promovarea încrederii în pieţele reglementate şi în investiţiile în instrumente financiare;

- asigurarea protecţiei operatorilor şi investitorilor împotriva practicilor neloiale, abuzive şi frauduloase;

1 1 0 Aprobat pr in O U G nr .25/2002 publ icată în Moni toru l Oficial a l Românie i , Partea I, nr. 226 din 4 aprilie 2002 . 158

- promovarea funcţionării corecte şi transparente a pieţelor reglementate;

- prevenirea manipulării pieţei şi a fraudei şi asigurarea integrităţii pieţelor reglementate;

- stabilirea standardelor de soliditate financiară şi de practică onestă pe pieţele reglementate;

- adoptarea măsurilor necesare pentru evitarea apariţiei riscului sistemic pe pieţele reglementate;

- prevenirea afectării egalităţii de informare şi tratament al investitorilor sau al intereselor acestora.

Celălalt personal al C.N.V.M. are statutul de personal contractual, fiind angajat conform prevederilor Codului muncii.

Având în vedere statutul şi atribuţiile exercitate în scopul realizării obiectivelor legale, C.N.V.M. a adoptat Regulamentul nr. 5/1995 privind Codul de etică şi conduită a membrilor şi personalului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare. 1 1 1

Toţi salariaţii Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare au obligaţia de a nu face afirmaţii denigratoare la adresa acesteia, susţinând în mod loial prestigiul instituţiei şi, ca funcţionari într-un serviciu public, toţi salariaţii Comisiei trebuie să dovedească profesionalism şi conştiinciozitate, fiind obligaţi a nu desfăşura niciun fel de activitate politică în cadrul instituţiei.

Membrii Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare au obligaţia de a dovedi în permanenţă o conduită ireproşabilă, nu vor accepta cadouri sau favoruri de la persoane care sunt subiecte ale supravegherii comisiei sau de la reprezentanţi ai acestora.

Calitatea de membru sau de angajat al C.N.V.M. implică o serie de incompatibilităţi instituite de dispoziţiile Statutului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, precum şi de cele ale Codului de etică şi conduită a membrilor şi personalului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare.

1 1 1 Publicat în Moni torul Oficial al Românie i , Partea I , nr. 213 din 19 septembrie 1995.

159

Astfel, membrii C.N.V.M.: - nu pot fi soţi şi nici rude ori afini până la gradul al treilea

cu Preşedintele României, preşedinţii Camerelor Parlamentului, membrii Guvernului, guvernatorul Băncii Naţionale a României, preşedintele Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor şi nu se pot înrudi între ei;

- nu pot fi membri ai vreunui partid politic; - nu pot exercita o altă funcţie remunerată, publică sau

privată, cu excepţia celor de cadru didactic universitar şi de consultant sau expert al autorităţilor publice ori al organismelor internaţionale;

- nu pot fi membri în consiliile de administraţie, directori executivi, cenzori sau auditori ai persoanelor juridice subiecte ale supravegherii C.N.V.M., Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor sau Băncii Naţionale a României ori acţionari semnificativi la astfel de persoane juridice;

- nu trebuie să fi fost declaraţi faliţi; - nu trebuie să aibă cazier judiciar. De asemenea, conduita ireproşabilă cerută membrilor

C.N.V.M., precum şi conduita exemplară cerută celuilalt personal, impune evitarea conflictelor de interese în exercitarea atribuţiilor legale, respectiv în îndeplinirea sarcinilor de serviciu.

Astfel, membrii şi angajaţii Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare nu pot recomanda sau sugera niciunei persoane vânzarea sau cumpărarea de valori mobiliare, iar efectuarea de către membrii sau angajaţii Comisiei a oricărei tranzacţii cu valori mobiliare este interzisă, cu excepţia valorilor mobiliare cumpărate în scop de investiţie.

Membrii şi angajaţii Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare nu pot cumpăra valori mobiliare ale emitenţilor sau deţinute de societăţi de intermediere care fac obiectul unei inspecţii sau anchete în curs de desfăşurare de către Comisie şi nici ale unei societăţi comerciale care se află într-una dintre fazele procedurii reorganizării şi lichidării judiciare. 160

De asemenea, fiecare membru şi angajat al Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare va întocmi şi va depune o declaraţie ce va deţine date privind:

- valorile mobiliare deţinute de către acesta, de către soţul sau soţia, ori de către alte persoane care locuiesc împreună cu acesta;

- soţul (soţia) sau rudele până la gradul al treilea sau afinii până la gradul al doilea care sunt acţionari sau angajaţi în cadrul unei persoane juridice, subiect al supravegherii Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare;

- alte informaţii prevăzute prin regulamente ale Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare.

Un angajat al Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, care în cursul exercitării atribuţiilor sale are sarcina să desfăşoare activităţi legate de societăţi implicate în piaţa de capital în care acesta deţine valori mobiliare sau are un interes personal, a fost angajat în ultimii 5 ani, client sau acţionar semnificativ al acesteia, are obligaţia să aducă de îndată această situaţie la cunoştinţă şefului ierarhic imediat superior, care, în condiţiile constatării unui conflict de interese, va lua decizia de recuzare a angajatului respectiv.

încălcarea cu vinovăţie a dispoziţiilor Codului de etică şi conduită a membrilor şi personalului Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare, se sancţionează disciplinar de către Comisie.

E. Enumerarea altor reglementări deontologice In momentul de faţă, în România există şi alte categorii de

funcţionari publici a căror conduită profesională a fost reglementată, după cum sunt şi ordine profesionale care au considerat necesar să recurgă la soluţia reglementării conduitei membrilor lor prin coduri de deontologie, dintre care enumerăm, cu titlu de exemplu:

161

- Codul privind Conduita Etică profesională şi disciplină al Uniunii Naţionale a Practicienilor în Insolvenţă din România;

- Codul privind conduita etică şi profesională în domeniul consultanţei fiscale;

- Codul de conduită al Asociaţiei Române de Marketing Direct cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal în marketing direct;

- Codul privind conduita etică şi profesională în domeniul auditului financiar, elaborat de Federaţia Internaţională a contabililor (IFAC);

- Codul conduită al Asociaţiei Societăţilor de Leasing din România cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal;

- Codul de conduită pentru activităţile de recreere din zona costieră;

- Codul de conduită a participanţilor la piaţa angro de energie electrică;

- Codul privind Conduita Etică şi Profesională a experţilor contabili şi contabililor autorizaţi din România;

- Codul deontologic al profesiei de geodez; - Codul deontologic al farmacistului; - Codul deontologic al medicului dentist; - Codului deontologic al personalului auxiliar de specia

litate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea;

- Codul deontologic al membrilor Comisiei Naţionale de Evaluare şi Acreditare a învăţământului Preuniversitar, respectiv ai comisiilor de evaluare şi acreditare a învăţământului preuniversitar judeţean şi al municipiului Bucureşti;

- Codul de deontologie medicală veterinară;

162

- Codul de etică şi deontologie al personalului cu atribuţii <le inspector din Agenţia Naţională a Medicamentului;

- Codul de deontologie medicală al Colegiului Medicilor din România.

Am menţionat în finalul acestei enumerări Codul de deontologie medicală al Colegiului Medicilor din România, nu pentru că acesta ar fi locul unui astfel de cod, ci pentru a face o scurta observaţie referitoare la o situaţie surprinzătoare.

Astfel, analizând codurile de deontologie, deontologice s a u de conduită ale diverselor categorii de profesii, a rezultat că o preocupare importantă a legiuitorului sau a conducerii diferitelor ordine profesionale a fost aceea de a impune în conduita profesională a funcţionarilor publici sau a membrilor ordinelor profesionale respectarea principiului integrităţii morale care iiebuie să guverneze ansamblul conduitei profesionale a acestora.

în acest scop, în fiecare cod există norme exprese care interzic funcţionarilor sau membrilor diferitelor ordine profesionale, după caz, să solicite ori să accepte cadouri, servicii, favoruri, invitaţii sau orice alt avantaj, care le pot influenţa într-un fel sau altul exercitarea funcţiilor ori desfăşurarea activităţilor specifice statutului lor.

Or, în cazul medicilor aparţinând ordinului profesional condus de Colegiul Medicilor din România nu a existat o astfel • le preocupare şi nu există astfel de interdicţii, ceea ce ar putea lustifica opinia că, în cazul medicilor, pretinderea sau primirea <le avantaje de orice natură pentru sau în legătură cu exercitarea actului medical, ar putea fi atitudini conforme cu deontologia profesiei de medic, în situaţia în care mai mult de 85% dintre medici activează în sectorul public, fiind salarizaţi din surse bugetare.

163

Este adevărat că, la art. 3 5 din Codul de deontologie medicală al Colegiului Medicilor din România, având denumirea marginală Integritatea si imaginea medicului se precizează că medicul trebuie să fie model de comportament etico-profesional, contribuind la creşterea nivelului său profesional şi moral, a autorităţii şi prestigiului profesiunii medicale pentru a merita stima şi încrederea pacienţilor şi a colaboratorilor, ceea ce este de apreciat, dar insuficient pentru a aprecia caracterul moral/imoral şi legal/ilegal al acţiunii de a pretinde sau accepta avantaje de orice natură pentru sau în legătură cu exercitarea actului medical.

164

C A P I T O L U L I V

EXERCITAREA ABUZIVĂ A FUNCŢIEI PUBLICE

Secţiunea 1 C O R U P Ţ I A , R I S C M A J O R P E N T R U E X E R C I T A R E A

D E O N T O L O G I C Ă A F U N C Ţ I E I P U B L I C E

1.1. Consideraţii generale privind riscurile exercitării funcţiei publice

Aşa cum am precizat, deontologia funcţiei publice poate li definită ca fiind ansamblul normelor etice şi legale, care conturează un anumit comportament profesional şi privat, în cadrul exercitării sau în legătură cu exercitarea unei funcţii publice, în una dintre ramurile puterilor statului.

Din acest punct de vedere, se poate vorbi de o deontologie a funcţiei de parlamentar, de o deontologie a funcţiei de judecător sau procuror, după cum vorbim, cel mai adesea, de o deontologie a funcţionarului public.

Având în vedere conceptele de bună administraţie(bună administrare) şi respectiv, de proastă administraţie(proastă administrare), 1 1 2 putem afirma că deontologia funcţiei publice reprezintă, în ultimă instanţă, un ansamblu de norme etice şi legale care au ca scop şi, de dorit, ca rezultat, buna exercitare a l'uncţiei publice, în timp ce lipsa unei deontologii a funcţiei

v. Recomandarea R e c . C M (2007)7 a Comitetului Miniştr i lor ( onsiliului Europei , pr ivind buna administraţ iefbuna administrare) .

165

publice sau încălcarea deontologiei funcţiei publice va fi, în acelaşi timp, şi o proastă exercitare a funcţiei publice.

După ce am analizat diverse reglementări ale normelor deontologice aplicabile conduitei diferiţilor titulari de funcţii publice şi am văzut, astfel, care sunt cerinţele şi condiţiile pentru o bună exercitare a funcţiei publice, considerăm necesar să prezentăm şi să analizăm care sunt riscurile şi provocările pentru exercitarea funcţiei publice, care vor conduce, cu alte cuvinte, la o proastă exercitare a funcţiei publice.

Potrivit unor autori care s-au ocupat de această problemă, funcţia publică este periclitată în momentul de faţă de:

- corupţie, care reprezintă una dintre problemele cele mai discutate din România zilelor noastre, existentă, la alţi parametri şi cu alte conotatii, şi în alte state, inclusiv la nivelul unor

' • 113

structuri europene sau internaţionale; - birocraţie, politizare şi slugărnicie, ca fenomene

patologice ale funcţiei publice; 1 1 4

- exercitarea abuzivă a funcţiei publice, care trebuie adăugată, de asemenea ca risc, ca pericol care afectează buna exercitare a funcţiei publice.

Dintre acestea, considerăm că trebuie acordată o atenţie mai mare, având în vedere şi tema lucrării de faţă, aspectelor privind exercitarea abuzivă a funcţiei publice (corupţia fiind cea mai gravă şi periculoasă formă de exercitare abuzivă a funcţiei publice), care constituie, de altfel, dovezi şi rezultate ale proastei exercitări a funcţiei publice şi încălcării normelor morale şi legale ale deontologiei funcţiei publice.

De fapt, exercitarea abuzivă a funcţiei publice reprezintă exercitarea funcţiei publice cu neobservarea sau cu încălcarea voită a dispoziţiilor legale care reglementează condiţiile, formele, scopul şi limitele acestei reglementări.

1 1 3 Vergin ia Vedinaş , op.cit., p .192 . 1 1 4 Ivan Vasi le Ivanoff, op. cit., p .269 şi u rm.

Actele şi faptele care constituie exercitarea abuzivă a luncţiei publice pot fi clasificate în raport de împrejurarea dacă acestea sunt sancţionate sau nu de legea penală, deci, după cum acestea constituie sau nu infracţiuni.

Astfel, actele sau faptele care constituie infracţiuni sunt incriminate de dispoziţiile Codului penal, dar şi de unele legi speciale, constituind cele mai grave cazuri de exercitare abuzivă a funcţiei publice şi angajând răspunderea penală a funcţionarilor publici vinovaţi.

Pe de altă parte, sunt actele şi faptele care nu sunt sancţionate de legea penală, care au un grad de pericol social mai redus, constituind abateri disciplinare care vor atrage răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici vinovaţi sau rare constituie abateri de la normele de morală, situaţie în care acestea vor atrage dezaprobarea opiniei publice.

Dintre acestea, aşa cum am precizat, considerăm necesar să acordăm atenţie şi să ne ocupăm de faptele care sunt incluse in noţiunea şi fenomenul de corupţie, care reprezintă riscul major pentru exercitarea deontologică a funcţiei politice, dar şi «le celelalte infracţiuni prevăzute de Codul penal, care sunt, de asemenea, încălcări brutale ale normelor deontologice de exercitare a funcţiei publice.

1.2. Corupţia. Importanţa problemei.

în România, după 1990, problemele legate de corupţia generalizată la toate nivelurile şi, în special, corupţia la nivel înalt, au constituit temele stringente ale dezbaterilor publice, ale mijloacelor de comunicare în masă, ale campaniilor electorale, ale monitorizării organismelor europene.

Astfel, Raportul intermediar al Comisiei Europene către Parlamentul European şi Consiliul European, privind progresele realizate de România în cadrul Mecanismului de cooperare şi verificare, dat publicităţii la Bruxelles, la data de 12 februarie

167 166

2009, a consemnat că „ritmul progreselor consemnat în raportul Comisiei din iulie 2008 nu a fost menţinut şi, cu toate că au fost câteva semnale pozitive în reforma judiciară, rezultatele suni dificil de demonstrat.

Guvernul a finalizat proiectul de modificare a Codului civil, un proiect de Cod penal şi proiectele de Coduri de procedură penală şi de procedură civilă, însă acestea nu au fosl încă adoptate.

Intenţiile Consiliului Superior al Magistraturii de a accepta să-şi asume într-o mai mare măsură reforma sistemului de justiţie sunt încurajatoare, dar acestea trebuie transpuse în fapte.

Agenţia Naţională de Integritate şi-a constituit un istorie operaţional de cazuri, care trebuie menţinut.

în majoritatea celorlalte domenii, deficienţele identificate de Comisie în iulie 2008 sunt încă de actualitate.

Cu toate că, recent, Curtea Constituţională a respins modificările aduse Codului de procedură penală care ar restrânge în mod grav competenţele organelor de urmărire penală, situaţia legislativă rămâne nerezolvată şi ambiguă.

Anchetarea anumitor cazuri la nivel înalt este în continuare blocată de Parlamentul român.

în plus, sunt aşteptate în continuare îmbunătăţiri semnificative în domenii care privesc: accesul la jurisprudenţă şi unificarea acesteia, o mai mare răspundere a magistraţilor, deficitul de personal şi deficienţele de gestionare ale sistemului judiciar.

Este important ca autorităţile române să se reîncadreze pe linia dinamică a reformării sistemului judiciar şi a luptei împotriva corupţiei, astfel încât să contrabalanseze regresele din ultimele luni".

Concluziile acestui raport pun în evidenţă, o dată în plus, că problema corupţiei în sistemul activităţii publice din România rămâne una dintre cele mai stringente probleme pentru autorităţile publice, ceea ce demonstrează că aceasta este şi principala cauză şi rezultatul cel mai evident al unei proaste 168

exercitări a funcţiei publice, prin vicierea normelor deontologice ale funcţiei publice.

1.3. Corupţia de-a lungul istoriei

Fenomenul corupţiei, care a apărut încă din Antichitate, a lost considerat întotdeauna ca fiind una dintre cele mai rele tare ale societăţii şi, în acelaşi timp, cea mai răspândită formă de comportament care perverteşte administrarea treburilor publice de către funcţionarii publici şi de către reprezentanţii aleşi ai comunităţii.

Nu există nicio definiţie exactă a corupţiei care să cuprindă toate formele, toate tipurile sau toate gradele corupţiei sau'care să fie universal admisă şi care să includă toate actele calificate drept corupţie în fiecare jurisdicţie naţională.

Considerate, în unele timpuri şi în anumite împrejurări, ca fiind fapte de corupţie, în alte timpuri şi în alte împrejurări, aceleaşi fapte au fost apreciate ca fiind conduite licite, dacă nu chiar lăudabile.

De-a lungul timpului, în mod firesc, moravurile, fluctuaţiile istoriei cât şi configuraţiile geografice au influenţat în mod substanţial percepţia opiniei publice cu privire la acest comportament, adică importanţa şi atenţia care trebuie acordate comportamentului respectiv. în funcţie de această percepţie, iratamentul rezervat acestui comportament în textele legislative şi în alte reglementări a fost, la rândul său, profund diferit.

Astfel, în trecut, au existat unele fapte de corupţie care erau considerate ca fiind acceptabile, precum primirea de foloase, favoruri de către funcţionarii publici, ca recunoştinţă pentru acte care nu aveau o legătură evidentă cu îndatoririle lor, sau erau pedepsite cu sancţiuni, care fie erau aplicate doar formal, fie în general nu erau aplicate.

Altădată, singurele fapte de corupţie care erau incriminate şi sancţionate ca atare, erau actele comise de deţinătorii unei

1 6 9

funcţii publice, fie că era vorba de membri ai legislativului, ai executivului sau ai puterii judiciare, ceea ce nu mai este valabil şi în prezent când, aşa după cum vom vedea ulterior, reglementările juridice au căutat să acopere cât mai multe dintre actele care au ca scop sau ca rezultat deturnarea exerciţiului funcţiei publice de la satisfacerea interesului general către interesul privat.

în mod efectiv, reglementările juridice aplicabile în materia corupţiei, fac parte dintre cele care au ca scop aplicarea şi perfecţionarea acelor reguli şi norme pe care societatea le consideră ca fiind necesare pentru buna sa funcţionare la un moment dat.

în Europa, odată cu adoptarea de către Franţa a Codului napoleonian din 1810, când au fost prevăzute pedepse grele pentru lupta împotriva corupţiei, au fost vizate nu numai actele care aveau o legătură directă cu îndatoririle de serviciu, când era vorba de corupţia propriu-zisă, dar au fost vizate şi actele care nu aveau o legătură directă cu obligaţiile de serviciu, când era vorba de corupţia în sens general.

în zilele noastre, conştientizarea şi interesul din ce în ce mai mare cu privire la aceste aspecte, au suscitat aproape peste tot reacţii naţionale şi internaţionale, astfel că, în presa celor mai multe ţări, mai ales după 1990, corupţia a ţinut prima pagină a tuturor mijloacelor de comunicare în masă, iar scandalurile de corupţie au zguduit ţări din Europa Occidentală, Centrală şi Orientală, corupţia fiind considerată ca fiind o ameninţare serioasă la adresa sistemelor democratice şi economice.

Din păcate, niciun sistem de guvernare sau administraţie nu se află la adăpost în faţa acestui flagel care îi tentează în mod egal pe toţi cei care sunt atraşi de exercitarea abuzivă a puterii în general.

Toate acestea demonstrează că flagelul corupţiei este un fenomen şi o problemă pe care guvernele şi parlamentele trebuie să o trateze cu maximum de seriozitate. 170

1.4. Noţiunea de corupţie

Dreptul nu prezintă şi nici nu abordează noţiunea de corupţie la nivel empiric, ci preferă să-1 analizeze în contextul acelor activităţi care antrenează şi, deci, au ca urmare coruperea bunei funcţionări a sectorului public, a sectorului privat, precum si a autorităţilor care guvernează şi administrează problemele comunităţii, problemele ţării.

Analiza fenomenului corupţiei permite să se observe că acesta are mai multe faţete care pot fi privite din mai multe unghiuri, ajungându-se astfel la diferite definiţii ale conceptului de corupţie. Astfel, corupţia poate fi definită ca fenomen social sau din perspectiva şi unghiul ştiinţelor politice, sau al teoriei economice şi organizaţionale, ori din punctul de vedere al dreptului penal şi civil.

în limba română, termenul de corupţie are sensul general de abatere de la moralitate, de la cinste, de la datorie 1 1 5, provenind din limba latină, prin intermediul limbii franceze. în limba franceză, cuvântul corruption^ a intrat în jurul anilor 1000-1100, cu sensul de alterare (a moravurilor), depravare, pervertire (a sufletelor), viciere (a unei judecăţi), cumpărare (a bunăvoinţei cuiva), provenind din cuvântul latin corruptio, -onis] 17, care însemna stricare, alterare, falsificare.

în limbajul comun, termenul de corupţie este folosit într-o accepţiune mai generală, care include toate activităţile şi actele prin care se urmăreşte, se mijloceşte sau se realizează în concret denaturarea şi vicierea funcţiei publice, prin deturnarea sa de la scopul satisfacerii interesului general şi realizarea drepturilor şi intereselor legitime, către satisfacerea unor scopuri şi interese particulare.

U5DEX, op. cit.,p. 230 . 1 1 6 Larousse , op. cit., p. 414 . 117 Dicţionar latin-român, Editura Ştiinţifică, Bucureşt i , 1973, p .146 .

171

Astfel, în accepţiunea generală a corupţiei vor fi incluse şi fapte care, deşi nu se vor regăsi incriminate şi sancţionate ca infracţiuni de corupţie în Codul penal sau în legile penale speciale, rezultatul corupător asupra unui funcţionar public sau deţinător al unei alte funcţii în stat este evident, iar persoana respectivă, chiar dacă nu va suferi o condamnare la o sancţiune penală, aceasta va suferi în mod inevitabil oprobriul opiniei publice, ca sancţiune morală, ori o sancţiune politică etc.

Totuşi, pentru a identifica şi determina esenţialul, trebuie subliniat că, prin corupţie nu se înţelege orice furtişag sau pagubă, comis sau produsă, după caz, de către un titular de funcţie publică sau în legătură cu exercitarea oricărei funcţii publice, ci trebuie să fie avut în vedere, ca element definitoriu, abuzul de putere şi lipsa de probitate în procesul de luare a unei decizii în cadrul exercitării prerogativelor funcţiei publice.

Deci, noţiunea generală de corupţie este cu mult mai largă decât noţiunea de corupţie penală, corupţie infracţională, iar această distincţie este necesară şi îşi are importanţa sa, deoarece strategiile globale de luptă împotriva corupţiei nu se rezumă şi nici nu trebuie să fie limitate doar la corupţia penală.

în concluzie, corupţia, oricare ar fi forma şi nivelul la care se produce, slăbeşte în mod substanţial şi grav valorile fundamentale ale societăţii, distrugând noţiunea de bună-credinţă care este indispensabilă unei corecte funcţionări a autorităţilor şi instituţiilor statului, politice, legislative, juridice, administrative, comerciale etc., prin instaurarea arbitrariului şi incertitudinii, precum şi prin negarea şi dispreţuirea legii, a preeminenţei dreptului.

în România, într-o accepţiune strict juridică, noţiunea de corupţie include, în primul rând, faptele pe care Codul penal le califică drept infracţiuni de corupţie, după cum urmează:

- infracţiunea de luare de mită, prevăzută la art.254 din Codul penal, potrivit căruia, fapta funcţionarului care, direct sau indirect, pretinde ori primeşte bani sau alte foloase care nu i se 172

cuvin ori acceptă promisiunea unor astfel de foloase sau nu o respinge, în scopul de a îndeplini, a nu îndeplini ori a întârzia îndeplinirea unui act privitor la îndatoririle sale de serviciu sau în scopul de a face un act contrar acestor îndatoriri, se pedepseşte cu închisoare de la 3 la 12 ani şi interzicerea unor drepturi, iar atunci când fapta a fost săvârşită de un funcţionar cu atribuţii de control, pedeapsa este închisoarea de la 3 la 15 ani şi interzicerea unor drepturi;

- infracţiunea de dare de mită, prevăzută la art.255 din Codul penal, potrivit căruia promisiunea, oferirea sau darea de bani ori alte foloase, în modurile şi scopurile arătate la art. 254, se pedepsesc cu închisoare de la 6 luni la 5 ani;

- infracţiunea de primire de foloase necuvenite, prevăzută !a art.256 din Codul penal, potrivit căruia, primirea de către un funcţionar, direct sau indirect, de bani ori de alte foloase, după ce a îndeplinit un act în virtutea funcţiei sale şi la care era obligat în temeiul acesteia, se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 5 ani;

- infracţiunea de trafic de influenţă, prevăzută la art.257 din Codul penal, potrivit căruia, primirea ori pretinderea de bani sau alte foloase ori acceptarea de promisiuni, de daruri, direct sau indirect, pentru sine ori pentru altul, săvârşită de către o persoană care are influenţă sau lasă să se creadă că are influentă asupra unui funcţionar pentru a-1 determina să facă ori să nu facă un act ce intră in atribuţiile sale de serviciu, se pedepseşte cu închisoare de la 2 la 10 ani.

După cum se observă, doar infracţiunile de luare de mită şi de primire de foloase necuvenite sunt infracţiuni care pot fi comise de către un funcţionar public, în timp ce pentru celelalte două infracţiuni, de dare de mită şi, respectiv, trafic de influenţă, Codul penal nu cere ca autorul să aibă calitatea de funcţionar public, ceea ce nu înseamnă că acestea nu pot fi comise şi de funcţionari publici, evident că nu în exercitarea funcţiei publice pe care o deţin.

173

De asemenea, trebuie menţionat că, în accepţiunea Codului penal, noţiunea de funcţionar public este diferită faţă de aceea folosită de Legea nr. 188/1999, republicată, fiind cu mult mai largă.

Astfel, potrivit art. 147 alin.(l) din Codul penal, prin funcţionar public se înţelege orice persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei unităţi precum autorităţile publice, instituţiile publice, instituţiile sau alte persoane juridice de interes public, sau care se ocupă cu administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate publică, ori serviciile de interes public, la care se referă art. 145 din acelaşi cod.

De asemenea, noţiunea de funcţionar este şi mai largă decât aceea de funcţionar public, art. 147 alin.(2) din Codul penal, precizând că prin funcţionar se înţelege persoana menţionată la art. 147 alin.(l), precum şi orice salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice, decât cele prevăzute în acel alineat.

Cu alte cuvinte, în sensul art. 147 alin.(2) din Codul penal, noţiunea de funcţionar include atât funcţionarii publici, în sensul art. 147 alin.(l), cât şi funcţionarii privaţi, care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice, decât cele prevăzute în acel alineat.

De asemenea, în accepţiune strict juridică, noţiunea de corupţie include, în al doilea rând, faptele pe care alte legi speciale le califică drept infracţiuni de corupţie şi avem în vedere, în special, Legea nr.78/2000, privind prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, cu modificările şi completările ulterioare. 1 1 8

Publicată în Moni torul Oficial al Românie i , Par tea I nr. 219 din 18 mai 2000 . 174

Această lege a instituit măsuri de prevenire, descoperire şi sancţionare a faptelor de corupţie şi se aplică persoanelor:

- care exercită o funcţie publică, indiferent de modul în care au fost învestite, în cadrul autorităţilor publice sau instituţiilor publice;

- care îndeplinesc, permanent sau temporar, potrivit legii, o funcţie sau o însărcinare, în măsura în care participă la luarea deciziilor sau le pot influenţa, în cadrul serviciilor publice, regiilor autonome, societăţilor comerciale, companiilor naţionale, societăţilor naţionale, unităţilor cooperatiste sau al altor agenţi economici;

- care exercită atribuţii de control, potrivit legii; - care acordă asistenţă specializată unităţilor prevăzute

mai sus, în măsura în care participă la luarea deciziilor sau le pot influenţa;

- care, indiferent de calitatea lor, realizează, controlează sau acordă asistenţă specializată, în măsura în care participă la luarea deciziilor sau le pot influenţa, cu privire la: operaţiuni care antrenează circulaţia de capital, operaţiuni de banca, de schimb valutar sau de credit, operaţiuni de plasament, în burse, în asigurări, în plasament mutual ori privitor la conturile bancare şi cele asimilate acestora, tranzacţii comerciale interne şi internaţionale;

- care deţin o funcţie de conducere într-un partid sau într-o formaţiune politică, într-un sindicat, într-o organizaţie patronală ori într-o asociaţie fără scop lucrativ sau fundaţie;

- alte persoane fizice decât cele prevăzute mai sus, în condiţiile prevăzute de lege.

Legea nr.78/2000 extinde sfera infracţiunilor de corupţie pe care le incriminează şi le sancţionează, clasificându-le în infracţiuni de corupţie, infracţiuni asimilate faptelor de corupţie, infracţiuni în legătură directă cu infracţiunile de corupţie sau cu cele asimilate acestora şi infracţiuni împotriva intereselor financiare ale Comunităţii Europene.

175

Astfel, sunt considerate ca infracţiuni de corupţie: - infracţiunile de luare de mită - prevăzută la art. 254 din

Codul penal, de dare de mită - prevăzută la art. 255 din Codul penal, de primire de foloase necuvenite prevăzută la art. 256 din Codul penal şi de trafic de influenţă prevăzută la art. 257 din Codul penal, care se pedepsesc potrivit acelor texte de lege;

- promisiunea, oferirea sau darea de bani, de daruri ori alte foloase, direct sau indirect, unei persoane care are influenţă sau lasă să se creadă că are influenţă asupra unui funcţionar, pentru a-1 determina să facă ori să nu facă un act ce intră în atribuţiile sale de serviciu, care se pedepseşte cu închisoare de la 2 la 10 ani;

- constituie infracţiunile prevăzute mai sus şi faptele săvârşite de manageri, directori, administratori, cenzori sau alte persoane cu atribuţii de control la societăţile comerciale, companiile şi societăţile naţionale, regiile autonome şi la orice alţi agenţi economici;

- infracţiunile enumerate mai sus, atunci când sunt săvârşite de:

a) funcţionari sau persoane care îşi desfăşoară activitatea pe baza unui contract de muncă ori persoane care exercită atribuţii similare în cadrul unei organizaţii publice internaţionale la care România este parte;

b) membrii adunărilor parlamentare ale organizaţiilor internaţionale la care România este parte;

c) funcţionari sau persoane care îşi desfăşoară activitatea pe baza unui contract de muncă ori persoane care exercită atribuţii similare în cadrul Comunităţilor Europene;

d) persoane care exercită funcţii judiciare în cadrul instanţelor internaţionale a căror competenţă este acceptată de România, precum şi funcţionari de la grefele acestor instanţe;

e) funcţionarii unui stat străin; f) membrii adunărilor parlamentare sau administrative ale

unui stat străin; 176

- promisiunea, oferirea sau darea, direct ori indirect, de bani sau alte foloase unui funcţionar al unui stat străin ori al unei organizaţii publice internaţionale, pentru a îndeplini sau a nu îndeplini un act privitor la îndatoririle sale de serviciu, în scopul obţinerii unui folos necuvenit în cadrul operaţiunilor economice internaţionale, se pedepseşte cu închisoare de la 1 la 7 ani.

Separat, sunt prevăzute infracţiunile asimilate infracţiunilor de corupţie:

- sunt infracţiuni asimilate infracţiunilor de corupţie următoarele fapte, dacă sunt săvârşite în scopul obţinerii pentru sine sau pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite:

a) stabilirea, cu intenţie, a unei valori diminuate, faţă de valoarea comercială reală, a bunurilor aparţinând operatorilor economici la care statul sau o autoritate a administraţiei publice locale este acţionar, comisă în cadrul acţiunii de privatizare ori de executare silită, de reorganizare sau lichidare judiciară ori cu ocazia unei operaţiuni comerciale, ori a bunurilor aparţinând autorităţii publice sau instituţiilor publice, în cadrul unei acţiuni de vânzare a acestora sau de executare silită, săvârşită de cei care au atribuţii de conducere, de administrare, de gestionare, de executare silită, de reorganizare ori lichidare judiciară;

b) acordarea de credite sau de subvenţii cu încălcarea legii sau a normelor de creditare, neurmărirea, conform legii sau normelor de creditare, a destinaţiilor contractate ale creditelor sau subvenţiilor ori neurmărirea creditelor restante;

c) utilizarea creditelor sau a subvenţiilor în alte scopuri decât cele pentru care au fost acordate.

- fapta persoanei care, în virtutea funcţiei, a atribuţiei ori a însărcinării primite, are sarcina de a supraveghea, de a controla sau de a lichida un agent economic privat, de a îndeplini pentru acesta vreo însărcinare, de a intermedia sau de a înlesni efectuarea unor operaţiuni comerciale sau financiare de către agentul economic privat ori de a participa cu capital la un asemenea agent economic, dacă fapta este de natură a-i aduce

177

direct sau indirect foloase necuvenite, constituie infracţiune asimilată infracţiunilor de corupţie, chiar şi atunci când a fosl săvârşită într-un interval de 5 ani de la încetarea funcţiei, atri buţiei ori însărcinării;

- sunt infracţiuni asimilate infracţiunilor de corupţie următoarele fapte, dacă sunt săvârşite în scopul obţinerii pentru sine sau pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite:

a) efectuarea de operaţiuni financiare, ca acte de comerţ, incompatibile cu funcţia, atribuţia sau însărcinarea pe care o îndeplineşte o persoană ori încheierea de tranzacţii financiare, utilizând informaţiile obţinute în virtutea funcţiei, atribuţiei sau însărcinării sale;

b) folosirea, în orice mod, direct sau indirect, de informaţii ce nu sunt destinate publicităţii ori permiterea accesului unor persoane neautorizate la aceste informaţii.

- fapta persoanei care îndeplineşte o funcţie de conducere într-un partid, într-un sindicat sau patronat ori în cadrul unei persoane juridice fără scop patrimonial, de a folosi influenţa ori autoritatea sa în scopul obţinerii pentru sine ori pentru altul de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite, constituie infracţiune asimilată infracţiunilor de corupţie;

- infracţiunea de abuz în serviciu contra intereselor publice, infracţiunea de abuz in serviciu contra intereselor persoanelor şi infracţiunea de abuz în serviciu prin îngrădirea unor drepturi, dacă funcţionarul public a obţinut pentru sine sau pentru altul un avantaj patrimonial sau nepatrimonial constituie infracţiuni asimilate infracţiunilor de corupţie;

- infracţiunea de şantaj, prevăzută la art. 194 din Codul penal, în care este implicată o persoana dintre cele cărora le sunt aplicabile prevederile Legii nr.78/2000, enumerate anterior, constituie infracţiune asimilată infracţiunilor de corupţie.

178

Sunt infracţiuni împotriva intereselor financiare ale < omunităţilor Europene:

- folosirea sau prezentarea de documente ori declaraţii lalse, inexacte sau incomplete, care are ca rezultat obţinerea pe nedrept de fonduri din bugetul general al Comunităţilor I uropene sau din bugetele administrate de acestea ori în numele l o r ;

- omisiunea de a furniza, cu ştiinţă, datele cerute potrivit legii pentru obţinerea de fonduri din bugetul general al < 'omunităţilor Europene sau din bugetele administrate de acestea ori în numele lor, dacă fapta are ca rezultat obţinerea pe nedrept a acestor fonduri;

- schimbarea, fără respectarea prevederilor legale, a destinaţiei fondurilor obţinute din bugetul general al Comunităţilor I uropene sau din bugetele administrate de acestea ori în numele l o r ;

- schimbarea, fără respectarea prevederilor legale, a destinaţiei unui folos legal obţinut, dacă fapta are ca rezultat diminuarea ilegală a resurselor din bugetul general al Comunităţilor I iuropene sau din bugetele administrate de acestea ori în numele l o r ;

- folosirea sau prezentarea de documente ori declaraţii false, inexacte sau incomplete, care are ca rezultat diminuarea ilegală a resurselor din bugetul general al Comunităţilor Europene sau din bugetele administrate de acestea ori în numele lor;

- omisiunea de a furniza, cu ştiinţă, datele cerute potrivit legii, dacă fapta are ca rezultat diminuarea ilegală a resurselor din bugetul general al Comunităţilor Europene sau din bugetele administrate de acestea ori în numele lor;

- încălcarea din culpă, de către director, administrator sau persoana cu atribuţii de decizie sau de control în cadrul unui agent economic, a unei îndatoriri de serviciu, prin neîndeplinirea acesteia sau prin îndeplinirea ei defectuoasă, dacă a avut ca rezultat săvârşirea uneia dintre infracţiunile prevăzute mai sus

179

sau săvârşirea unei infracţiuni de corupţie ori de spălare a banilor în legătură cu fondurile Comunităţilor Europene, de către o persoană care se află în subordinea sa şi care a acţionat în numele acelui agent economic.

Infracţiunile în legătură directă cu infracţiunile de corupţie, cu infracţiunile asimilate acestora sau cu infracţiunile împotriva intereselor financiare ale Comunităţilor Europene sunt, potrivit art. 17 din Legea nr. 78/2000, următoarele:

a) tăinuirea bunurilor provenite din săvârşirea unei infracţiuni enumerate mai sus în cadrul celor trei categorii de infracţiuni, precum şi favorizarea persoanelor care au comis o astfel de infracţiune;

b) asocierea în vederea săvârşirii unei infracţiuni de mai sus;

c) falsul şi uzul de fals săvârşite în scopul de a ascunde comiterea uneia dintre infracţiunile de mai sus sau săvârşite în realizarea scopului urmărit printr-o asemenea infracţiune;

d) abuzul în serviciu contra intereselor publice, abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor şi abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi, săvârşite în realizarea scopului urmărit, printr-o infracţiune dintre cele prevăzute mai sus;

d 1) şantajul, săvârşit în legătură cu infracţiunile prevăzute mai sus;

e) infracţiunile de spălare a banilor, prevăzute în Legea nr. 656/2002 pentru prevenirea şi sancţionarea spălării banilor, atunci când banii, bunurile sau alte valori provin din săvârşirea unei infracţiuni de corupţie sau asimilată cu o infracţiune de corupţie;

f) contrabanda cu bunuri provenite din săvârşirea unei infracţiuni de corupţie sau asimilată cu o infracţiune de corupţie, ori săvârşită în realizarea scopului urmărit printr-o asemenea infracţiune;

180

g) infracţiunile prevăzute în Legea nr. 87/1994 pentru combaterea evaziunii fiscale, cu modificările ulterioare, săvârşite în legătură cu infracţiuni de corupţie sau asimilate cu o infracţiuni de corupţie;

h) infracţiunea de bancrută frauduloasă şi celelalte infracţiuni prevăzute în Legea nr. 31/1990 privind societăţile comerciale, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, săvârşite în legătură cu infracţiunile de corupţie sau asimilate cu o infracţiuni de corupţie;

i) traficul de droguri, traficul de substanţe toxice şi nerespectarea regimului armelor de foc şi al muniţiilor, săvârşite în legătură cu o infracţiune de corupţie sau asimilată cu o infracţiune de corupţie;

j) infracţiunile de trafic de persoane, prevăzute în Legea nr. 678/2001 privind prevenirea şi combaterea traficului de persoane, săvârşite în legătură cu o infracţiune de corupţie sau asimilată cu o infracţiune de corupţie;

k) infracţiunea prevăzută în OUG nr. 159/2001 pentru prevenirea şi combaterea utilizării sistemului financiar-bancar în scopul finanţării de acte de terorism, aprobată prin Legea nr. 466/2002, săvârşită în legătură cu o infracţiune de corupţie sau asimilată cu o infracţiune de corupţie.

1.5. Cauzele corupţiei

Cauzele corupţiei sunt o problemă complexă a acestui fenomen social care, în forme şi grade diferite, s-a manifestat şi se va manifesta în toată existenţa statului, fiind urmarea interacţiunii unor factori subiectivi, dar şi a unor factori obiectivi.

Factorii subiectivi care, în opinia noastră, constituie adevărate cauze ale fenomenului de corupţie, sunt, în primul rând, cei care îl caracterizează pe titularul funcţiei publice, pe

181

care îl conturează ca pe o persoană cu un sistem de valori străine de valorile morale şi legale ale deontologiei funcţiei respective.

Astfel, titularul corupt al unei funcţii publice sau predispus la o acţiune coruptibilă, are o conduită profesională străină de valorile morale fundamentale ale integrităţii, cinstei şi corectitu dinii, precum şi de valorile legale ale conduitei profesionale precum supremaţia legii, prioritatea interesului public, asigura rea egalităţii de tratament al cetăţenilor în faţa autorităţilor şi instituţiilor publice etc.

La toate acestea se adaugă incapacitatea titularului funcţiei publice de a-şi construi buna reputaţie în societate, în raport cu devotamentul manifestat pentru o bună exercitare a funcţiei publice, iar nu în raport cu cantitatea de bunuri materiale dobândite pe căi evident nelegale, chiar dacă nu şi dovedite, întotdeauna, ca fiind nelegale.

Pe de altă parte, beneficiarii serviciilor publice, la rândul lor, manifestă importante tare de conduită socială, comportamentul lor social fiind marcat de o mare neîncredere în autorităţile şi instituţiile statului şi, în principal, în forţa legii, dar şi de un nemărginit dispreţ faţă de principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii, a autorităţilor şi a instituţiilor statului, pe care va încerca să-1 surmonteze prin obţinerea favorurilor funcţionarului public prin acordarea avantajelor corupătoare.

De altfel, chiar şi în Programul de acţiune împotriva corupţiei, adoptat de Comitetul Miniştrilor Consiliului Europei, se menţionează că o concepţie materialistă cu privire la reuşită sau putere, bani, poziţie socială şi lipsă de modestie, joacă un rol major, dacă nu chiar primordial, între cauzele corupţiei. 1 1 9

Factorii obiectivi ai fenomenului corupţiei care, în opinia noastră, reprezintă de asemenea cauze care concură, alături de

1 1 9 P rog ramme (Paction contre la corrupt ion adopte par le Comi te des Ministres , Strasbourg, 14-17 octobre 1996. 182

cele subiective, la manifestarea fenomenului de corupţie, sunt, de asemenea, multiple şi imputabile statului.

Programul de acţiune împotriva corupţiei, adoptat de < omitetul Miniştrilor Consiliului Europei enumera, drept cauze principale, care contribuie la corupţie, următorii factori: concen-I rărea puterii, a bogăţiei şi prestigiului social, regimurile nedemocratice şi autocratice, birocraţia apăsătoare, excesul de controale administrative şi de restricţii comerciale, monopolurile, nepotismul, concesionarea autorităţii cu titlu de dezvoltare economică, industrială şi infrastructurală, proasta organizare şi insuficienta salarizare a funcţionarilor publici şi slăbiciunea sistemului judiciar.

într-adevăr, o astfel de cauză o reprezintă şi salarizarea insuficientă şi incoerentă practicată de stat, existând funcţionari cu venituri foarte reduse în raport cu nevoile vieţii de zi cu zi şi, pe de altă parte, categorii de funcţionari cu venituri de invidiat pentru cei mai mulţi funcţionari.

Totuşi, în opinia noastră, nivelul de salarizare a funcţionarilor publici nu poate fi şi nici nu trebuie să fie considerată o cauză obiectivă ci, mai degrabă, o condiţie lavorizantă a fenomenului de corupţie, pentru că, dacă ar fi cu adevărat o cauză, ar trebui să acceptăm ca aproape toţi funcţionarii publici să fie corupţi, deoarece aproape toţi sunt nemulţumiţi de salariile primite, or, din fericire, acest lucru nu este adevărat, majoritatea funcţionarilor publici fiind persoane oneste, cinstite şi cu o conduită axată pe probitate morală.

Dar, pe de altă parte, existenţa unei legislaţii efervescente, stufoase şi incoerente, adeseori creează un cadru deosebit de permisiv în privinţa încercărilor de fraudare şi ocolire a căilor normale şi legale de recunoaştere şi valorificare a drepturilor şi intereselor legitime, constituindu-se, astfel, într-o condiţiona-litate extrem de favorizantă.

De asemenea, lipsa unor politici, pe termen mediu şi lung, de recâştigare a încrederii cetăţenilor faţă de autorităţile şi

183

instituţiile statului ca promotoare a bunei administraţii şi a servirii interesului general al comunităţii locale sau naţionale, va favoriza în continuare manifestarea unor opţiuni corupţionale în conduita a din ce în ce mai multor beneficiari ai serviciilor publice.

Existenţa unor proceduri administrative greoaie şi stufoase, precum şi a unei birocraţii tergiversante, se va constitui în tot atâtea condiţii, chiar cauze suplimentare de favorizare, respectiv de producere, a fenomenului de corupţie.

De asemenea, nu în ultimul rând, lipsa unei reacţii prompte şi exemplare din partea organelor statului cu competenţe în investigarea, cercetarea şi judecarea infracţiunilor de corupţie, nu va face altceva, decât să încurajeze manifestările acestui fenomen infracţional, faţă de care nu este nemulţumită doar populaţia, ci sunt îngrijorate, aşa cum am arătat, şi organismele europene.

1.6. Formele corupţiei în Europa şi în România

în ţările europene, domeniile în care activităţile infracţionale au loc pe fondul unor acte de corupţie sunt următoarele:

- activitatea antreprizelor, unde, pe lângă acţiunile de intimidare, mita este folosită pentru „cucerirea" întreprinderii, prin influenţarea factorilor de decizie iar, pe de altă parte, după dobândirea controlului întreprinderii respective, profiturile obţinute sunt utilizate pentru comiterea unor noi acte de corupţie;

- contrabanda cu ţigări, efectuată prin sustragerea de la regimul de tranzit şi prin întocmirea unor documentaţii false aferente importurilor de ţigări însoţită de coruperea unor funcţionari vamali cu atribuţii de inspecţie;

- evaziunea fiscală, realizată prin utilizarea unor firme fantomă organizate pe mai multe paliere şi prin coruperea funcţionarilor;

184

- spălarea banilor murdari, inclusiv prin repunerea în circulaţie, sub formă de mită, a unor fonduri dobândite ilicit sau prin reciclarea sau refolosirea de către funcţionarii corupţi a sumelor de bani primite cu titlu de mită;

- comercializarea ilegală a alcoolului; - falsificarea cărţilor de credit; - transferurile frauduloase de bani prin mijloace electro

nice (inclusiv prin Internet); - traficul de deşeuri şi infracţiunile asupra mediului încon

jurător, cu consecinţe dezastroase şi ireversibile asupra mediului înconjurător, care au loc şi cu complicitatea unor funcţionari corupţi;

- traficul de arme, materiale nucleare, droguri sau fiinţe umane, generează profituri mari şi, de cele mai multe ori, sunt realizate şi cu concursul funcţionarilor corupţi;

- deturnarea şi schimbarea destinaţiilor subvenţiilor, cu referire specială la finanţările comunitare, care se realizează, de cele mai multe ori, cu concursul funcţionarilor corupţi, în pofida legislaţiei specifice adoptate pentru protejarea intereselor financiare ale Comunităţilor Europene.

în România au fost identificate următoarele forme de corupţie:

- corupţia administrativă, care priveşte activitatea administraţiei publice centrale şi locale şi, în mod predilect, autorităţile vamale, sănătatea şi asistenţa socială, cultura şi învăţământul, instituţiile din domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale;

- corupţia în justiţie, cu referire la autorităţile judecătoreşti: instanţe, parchete, Consiliul Superior al Magistraturii, dar şi la auxiliarii justiţiei: avocaţi, experţi, executori judecătoreşti;

- corupţia economică, manifestată, în special, în domeniul financiar-bancar, în agricultură, silvicultură şi în unele ramuri ale industriei, precum şi în prelucrarea şi comercializarea petrolului;

185

- corupţia politică, manifestată, în special, în legătură cu activitatea parlamentară şi a partidelor politice, influenţarea iniţiativelor legislative, finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale.

1.7. Efectele corupţiei

Efectele corupţiei sunt multiple şi, întotdeauna, negative. Dintre aceste, vom enumera, cu titlu de exemplu:

- afectarea demnităţii, a probităţii profesionale şi a credibilităţii tuturor categoriilor de titulari de funcţii publice, iar nu numai a funcţionarului public care are o conduită coruptă;

- prejudicierea gravă a prestigiului şi credibilităţii autorităţilor şi instituţiilor publice;

- diminuarea şi, chiar, pierderea încrederii cetăţenilor în autorităţile şi instituţiile statului;

- alterarea activităţii serviciilor publice, în special prin deturnarea fondurilor destinate realizării obiectivelor de interes public, în scopul realizării unor interese private;

- agravarea sărăciei în rândul celor care ar trebui să fie beneficiarii serviciilor publice şi slăbirea sistemului de servicii publice;

- corupţia poate constitui, prin efectele sale, un risc pentru siguranţa naţională a statului;

- corupţia afectează, în multe situaţii, însuşi procesul legislativ pe care îl deturnează şi îl aserveşte anumitor interese private etc.

Aşa cum spuneam mai sus, corupţia slăbeşte în mod substanţial şi grav valorile fundamentale ale societăţii, distrugând noţiunea de bună-credinţă care este indispensabilă unei corecte funcţionări a autorităţilor şi instituţiilor statului, politice, legislative, juridice, administrative, comerciale etc., prin instaurarea arbitrariului şi incertitudinii, precum şi prin negarea şi dispreţuirea legii, a preeminenţei dreptului.

186

1.8. Remedii ale fenomenului corupţiei

A. Aspecte generale Gravitatea efectelor fenomenului corupţiei impune

identificarea, adoptarea şi folosirea unor mijloace cât mai eficiente pentru a preveni, combate şi elimina corupţia, de toate felurile şi nu numai corupţia penală.

Parametrii care constituie sau ar trebui să constituie ceea c e numim corupţia penală sunt cu certitudine mai vizibili şi mai uşor de atins, în raport cu cei care determină sau ar trebui să determine corupţia înţeleasă în sens general.

în cazul corupţiei penale, metodele generale folosite pentru prevenirea şi combaterea actelor de corupţie vizează, în primul rând, descoperirea, cercetarea, urmărirea, judecarea şi sancţionarea realizată împotriva autorului.

însă, în cazul luptei împotriva corupţiei în sens general, este necesară o altă stare de spirit, o nouă abordare a valorilor, precum şi a criteriilor etice, pentru că, vigilenţa, transparenţa, publicitatea şi structurile instituţionale adaptate scopului urmărit, sunt instrumente şi mijloace utile şi necesare, dar acestea trebuie să pătrundă mult mai profund. în acest caz, trebuie găsită o modalitate de a denunţa la lumina zilei partea vicioasă şi periculoasă a fenomenului corupţiei, precum şi efectele sale dezastruoase pentru societate, în general şi pentru fiecare din majoritatea membrilor acesteia, în particular.

De asemenea, este necesar să se demonstreze viabilitatea unei societăţi curate, care respectă valorile morale fundamentale bazate pe dreptate şi ataşate criteriilor etice, punându-se accent pe transparenţă, măsuri de încurajare, pe responsabilitatea individuală şi pe obligaţia fiecăruia de a răspunde pentru faptele sale.

Lupta împotriva corupţiei presupune folosirea unor măsuri negative, precum sunt cele represive, dar sunt necesare, în egală măsură, şi metodele pozitive, pentru că, edificarea unei culturi

187

anticorapţie, bazată pe morală şi educaţie civică, este fără îndoială cea mai bună abordare a luptei pentru prevenirea şi combaterea corupţiei, statul fiind obligat să inoculeze cetăţenilor săi înaltele valori morale şi etice, pentru a fi determinaţi să respingă corupţia ca pe un lucru rău şi detestabil, fiind unanim acceptat că, dobândirea de valori morale şi etice solide, creează rezistenţă la rău.

De asemenea, nu trebuie pierdut din vedere şi nici ignorai efectul descurajant al pedepselor în cauzele de corupţie care ajung să fie descoperite, urmărite şi judecate, astfel că aceste pedepse trebuie să fie exemplare şi inhibitoare, iar confiscarea bunurilor şi valorilor, care au fost folosite sau obţinute pentru sau prin comiterea infracţiunilor de corupţie, trebuie să contribuie la înţelegerea faptului că infracţiunea nu aduce profit.

Problema principală pe care o pun toate formele de corupţie şi din care îşi trag forţa, este aceea a secretului şi tăcerii cu care se înconjoară orice faptă sau act de corupţie, pentru că niciuna dintre părţile implicate nu este interesată să dezvăluie ceea ce a făcut şi nici să consemneze în documente, sau în alte forme de înregistrare, faptele comise. Tocmai de aceea, corupţia a ajuns un fenomen despre care toată lumea vorbeşte sau este gata să vorbească, dar nimeni nu este dispus să contribuie la probarea, la dovedirea lui.

în ceea ce priveşte domeniul administraţiei publice, vorbind în termeni de volum al capitalurilor implicate şi rulate, cel mai expus corupţiei este sectorul achiziţiilor publice şi de aceea prevenirea şi combaterea corupţiei în acest domeniu trebuie să fie axul motorului luptei împotriva corupţiei.

B. Remedii stabilite în documentele europene Deşi România ocupă în statisticile internaţionale privind

corupţia un loc de neinvidiat, problema corupţiei nu este o problemă doar pentru ţara noastră, ci şi pentru alte ţări din Europa şi de pe mapamond, motiv pentru care este o preocupare esenţială a organismelor europene.

188

Astfel, lupta pentru prevenirea şi combaterea corupţiei constituie obiectul multor acţiuni şi documente ale organismelor europene, urmând ca, în continuare, să ne referim la cele mai importante.

Declaraţia adoptată cu ocazia Summitului şefilor de state şi de guverne, care a avut loc la Strasbourg, în perioada zilelor de 10 şi 11 octombrie 1997120, a însemnat nu numai un nou elan pentru activităţile Consiliului Europei care ca scop susţinerea eforturilor statelor membre pentru a face faţă schimbărilor societăţii în pragul unui nou secol şi mileniu, dar a însemnat şi adoptarea Planului de acţiune pentru întărirea stabilităţii democratice în statele membre.

Planul de acţiune, la Secţiunea a IlI-a, paragraful 2, a stabilit, în scopul cooperării între statele membre, măsurile concrete necesare în domeniul luptei împotriva corupţiei şi a infracţionalităţii organizate:

- adoptarea, înainte de sfârşitul anului, a principiilor directoare care trebuie să conducă la dezvoltarea legislaţiei şi practicilor naţionale;

- finalizarea rapidă a lucrărilor de elaborare a instrumentelor juridice internaţionale, conform Programului de acţiune a Consiliului Europei împotriva corupţiei;

- stabilirea imediată a unui mecanism corespunzător şi eficace pentru a veghea la respectarea principiilor directoare şi la aplicarea instrumentelor juridice menţionate.

Rezoluţia (97) 24 a Comitetului Miniştrilor Consiliului lîuropei privind cele 20 de principii directoare pentru lupta

121 împotriva corupţiei , adoptată pentru aducerea la îndeplinire a

La Declarat ion adoptee lors du Deux ieme S o m m e t des Chefs d 'E ta t el de Gouvernement , reuni â Strasbourg Ies 10 et 11 octobre 1997; vvcd.coe.int.

1 2 1 Resolut ion (97) 24 portant Ies vingt principes directeurs pour la lutte contre la corruption adoptee par le Comi te des Minis t res le 6 novembre 1997, lors de la 101-e session du Comi te des Minis t res ; wcd.coe. int .

189

Declaraţiei adoptate cu ocazia Summitului şefilor de state şi de guverne, care a avut loc la Strasbourg, în perioada zilelor de 10 şi 11 octombrie 1997, a confirmat cele 20 de principii directoare pentru lupta împotriva corupţiei, elaborate în cadrul Grupului Multidisciplinar pentru Corupţie (GMC).

Prin acest document, Comitetul Miniştrilor s-a obligat la: 1. luarea măsurilor celor mai eficace pentru prevenirea

corupţiei şi, în acest sens, să contribuie la educaţia opiniei publice şi la promovarea unor conduite conforme cu normele etice;

2. asigurarea unei incriminări adecvate a corupţiei naţionale şi internaţionale;

3. să se asigure că toţi cei responsabili de prevenirea, investigarea, urmărirea şi judecarea cazurilor de corupţie să se bucure de gradul necesar de autonomie şi independenţă, necesare pentru a-şi putea îndeplini funcţiile lor corespunzătoare, urmând să fie feriţi de orice imixtiuni şi influenţe nepotrivite şi să aibă la dispoziţie mijloace efective pentru obţinerea probelor necesare, asigurând protejarea persoanelor care vor ajuta autorităţile în vederea combaterii corupţiei şi păstrării confidenţialităţii investigaţiilor;

4. luarea unor măsuri potrivite pentru identificarea şi confiscarea produselor actelor de corupţie;

5. asigurarea de măsuri adecvate pentru prevenirea utilizării persoanelor juridice în scopul acoperirii contravenţiilor legate de corupţie;

6. limitarea imunităţii, în cazul anchetelor, urmăririlor şi judecării infracţiunilor de corupţie până la nivelul considerat a fi drept minim pentru o societate democratică;

7. promovarea specializării persoanelor sau a organelor responsabile de lupta împotriva corupţiei şi acordarea mijloacelor adecvate şi instruirea corespunzătoare, pentru exercitarea funcţiilor lor;

190

8. asigurarea ca legislaţia fiscală şi autorităţile responsabile de implementarea acesteia să contribuie la combaterea corupţiei într-un mod cât mai eficient şi coordonat, în special prin neacordarea deductibilităţii fiscale, nici în drept şi nici prin practici administrative, în ceea ce priveşte comisioanele oculte sau alte cheltuieli legate de infracţiunile de corupţie;

9. vegherea ca organizarea, funcţionarea şi procesul de luare a deciziilor în administraţia publică să ţină seama de necesitatea stringentă a combaterii corupţiei, în special prin stabilirea unei cât mai mari transparenţe compatibilă cu nevoia de a asigura mai multă eficienţă acţiunii lor;

10. asigurarea ca reglementările care privesc drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici să se inspire şi să ia în consideraţie cerinţele generale cunoscute pentru lupta împotriva corupţiei, asigurând o serie de măsuri disciplinare adecvate şi efective; promovarea elaborării instrumentelor juridice corespunzătoare, precum Codurile de conduită, care să prevadă dinainte comportamentul aşteptat de la funcţionarii publici;

11. folosirea procedurilor corespunzătoare de audit, aplicabile tuturor activităţilor din domeniul administraţiei publice şi al sectorului public;

12. sublinierea rolului esenţial pe care-1 au procedurile de audit în ceea ce priveşte prevenirea şi descoperirea corupţiei în afara administraţiilor publice;

13. asigurarea că sistemul răspunderii administraţiilor publice va ţine seama de consecinţele actelor de corupţie comise de către funcţionarii publici;

14. adoptarea procedurilor referitoare la achiziţiile publice, cu asigurarea unei transparenţe necesare să asigure o concurenţă loială şi să descurajeze tentaţia pentru corupţie;

15. încurajarea adoptării, de către reprezentaţii aleşi, a diferitor coduri de conduită şi promovarea de reguli stricte pentru finanţarea partidelor politice şi de organizare a campaniilor electorale, care să prevină corupţia;

191

16. garantarea ca mijloacele de comunicare în masă să aibă libertatea de a obţine şi de a difuza informaţiile privind cauzele de corupţie, sub rezerva unor restricţii sau limitări numai în limitele necesare pentru o societate democratică;

17. asigurarea că legislaţia civilă ia în consideraţie necesitatea luptei împotriva corupţiei şi, în particular, să ofere remedii eficiente pentru a proteja drepturile şi interesele care sunt afectate de corupţie;

18. încurajarea cercetărilor privind fenomenul corupţiei; 19. asigurarea că în orice aspect al luptei împotriva

corupţiei, orice legături posibile cu infracţionalitatea organizată şi spălarea de bani să fie luate în consideraţie;

20. dezvoltarea, cât mai mult posibil, a cooperării internaţionale în toate domeniile luptei împotriva corupţiei.

Prin Rezoluţia (97) 24, Comitetul Miniştrilor Consiliului Europei a invitat autorităţile naţionale să aplice cele 20 de principii în cadrul legislaţiei lor interne, dar şi în cadrul practicilor pe care le formulează, recomandări care au fost avute în vedere, aşa cum vom vedea şi de autorităţile competente ale României.

Rezoluţia (98)7 a Comitetului Miniştrilor Consiliului Europei privind autorizarea creării acordului parţial şi lărgit pentru stabilirea Grupului de State împotriva Corupţiei -GRECO122, prin care statele membre ale Consiliului Europei, cât şi statele nemembre, au fost invitate să devină membre ale Acordului GRECO.

Rezoluţia (99)5 a Comitetului Miniştrilor Consiliului Europei privind Fondarea Grupului de State pentru combaterea

1 2 2 Resolut ion (98)7 por tant a u t o m a t i o n de creer l 'Accord pârt iei e t elargi etablissant le «Groupe d 'E ta t s contre la Corrupt ion - G R E C O » , adoptee par le Comi te des Minis t res le 5 ma i 1998; wcd.coe. int . 192

Corupţiei -GRECO, prin care reprezentanţii Comitetului de Miniştri din Belgia, Bulgaria, Cipru, Estonia, Finlanda, Franţa, Germania, Grecia, Islanda, Irlanda, Lituania, Luxemburg, România, Slovacia, Slovenia, Spania, Suedia, recunoscând că ridicarea conştiinţei publice şi promovarea valorilor etice sunt măsuri efective în prevenirea corupţiei şi referindu-se la cele 20 de Principii directoare în lupta contra corupţiei, adoptate de Comitetul Miniştrilor la 6 noiembrie 1997, au stabilit fondarea Grupului de State împotriva Corupţiei - GRECO.

Potrivit Statutului, Grupul de State contra Corupţiei -GRECO, are ca scop ameliorarea capacităţii membrilor săi de a lupta contra corupţiei, urmărind implementarea angajamentelor pe care şi le-au asumat în acest domeniu pe calea procesului dinamic de evaluare şi de constrângere mutuală.

Funcţiile Grupului de State contra Corupţiei - GRECO, necesare realizării obiectului de activitate arătat mai sus, sunt:

- să urmărească aplicarea Principiilor directoare în lupta contra corupţiei, adoptate de Comitetul Miniştrilor Consiliului Europei la 6 noiembrie 1997;

- să urmărească implementarea instrumentelor juridice internaţionale care vor fi adoptate în aplicarea Programului de acţiune contra corupţiei, în conformitate cu dispoziţiile cuprinse în aceste instrumente.

C. Remedii stabilite în documentele interne La semnalele primite, deopotrivă din partea organismelor

internaţionale dar şi din rândul societăţii româneşti, Guvernul României a elaborat mai multe programe şi strategii pe baza cărora a fost, sau ar fi trebuit să fie organizată şi implementată lupta împotriva corupţiei, dar, după cum este precizat în majoritatea rapoartelor de monitorizare a luptei anticorupţie din.

Resolut ion (99) 5 instituant Le Groupe d 'Eta ts contre la Corrupt ion G R E C O adoptee par le Comi te des Minis t res le Ier mai 1999; wcd.coe. int .

193

România, problema nu este atât lipsa aparatului instituţional sau legislativ, cât dificultatea cu care acesta este utilizat sau aplicat.

Astfel, o prezentare a eforturilor guvernamentale este necesară, dar de la programe şi strategii până la punerea acestora în aplicare cu succes s-a dovedit că este un drum foarte lung şi anevoios şi, oricum, cu rezultate mult sub aşteptări.

La începutul anului 1997, la iniţiativa Preşedintelui României, a fost înfiinţat Consiliul Naţional de Acţiune împotriva Corupţiei şi Crimei Organizate (CNAICCO), ca organism consultativ aflat în subordinea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării(CSAT), care avea structuri şi la nivel judeţean, dar activitatea acestuia s-a rezumat la primirea şi înregistrarea de plângeri, sesizări, denunţuri etc. de la cetăţeni.

Activitatea acestui organism a fost contestată încă de la început pe motiv că nu exista un temei constituţional pentru înfiinţarea şi funcţionarea unei asemenea structuri executive în subordinea Preşedintelui României, care se imixtiona în sfera unei alte puteri constituite în stat, încălcând astfel principiul separaţiei puterilor în stat.

De altfel, în toamna anului 1998, Preşedintele României a anunţat desfiinţarea acestui organism, fără ca în scurta sa de activitate să fi fost înregistrat vreun succes notabil.

în ceea ce priveşte participarea pe plan european la lupta împotriva corupţiei, prin OG nr.46/1999 1 2 4 a fost aprobată participarea României la Grupul de state împotriva corupţiei (GRECO), instituit prin Rezoluţia Consiliului Europei nr. (99)5 din 1 mai 1999, la care ne-am referit deja mai sus.

1 2 4 Publ icată în Moni torul Oficial al Românie i , Partea I nr. 401 din 24 august 1999. 194

Prin HG nr. 1065/2001 1 2 5 a fost aprobat Programul naţional de prevenire a corupţiei şi Planul naţional de acţiune împotriva corupţiei, care constituia o prioritate a Programului de guvernare a noului executiv instalat la sfârşitul anului 2000.

Acest document afirmă că fenomenul corupţiei constituie o ameninţare pentru democraţie, pentru supremaţia dreptului, echităţii sociale şi a justiţiei, erodează principiile unei administraţii eficiente, subminează economia de piaţă şi pune în pericol stabilitatea instituţiilor statale.

Pentru definirea corupţiei, s-au avut în vedere concluziile obţinute de Grupul Multidisciplinar privind Corupţia (GMC), înfiinţat de Comitetul Miniştrilor Consiliului Europei în anul 1994, care a adoptat provizoriu următoarea definiţie: „Corupţia cuprinde comisioanele oculte şi toate celelalte demersuri care implică persoane învestite cu funcţii publice sau private, care şi-au încălcat obligaţiile care decurg din calitatea lor de funcţionar public, de angajat privat, de agent independent sau dintr-o altă relaţie de acest gen, în vederea obţinerii de avantaje ilicite, indiferent de ce natură, pentru ele însele sau pentru alţii."

în viziunea acestui program, corupţia implică utilizarea abuzivă a puterii publice în scopul obţinerii, pentru sine ori pentru altul, a unui câştig necuvenit obţinut prin:

- abuzul de putere în exercitarea atribuţiilor de serviciu; - frauda (înşelăciunea şi prejudicierea unei alte persoane

sau entităţi); - utilizarea fondurilor ilicite în finanţarea partidelor

politice şi a campaniilor electorale; - favoritismul; - instituirea unui mecanism arbitrar de exercitare a puterii

în domeniul privatizării sau al achiziţiilor publice;

Publicată în Monitorul Oficial al Românie i , Partea I nr. 728 din 15 noiembrie 2 0 0 1 .

195

- conflictul de interese (prin angajarea în tranzacţii sau dobândirea unei poziţii ori a unui interes comercial care nu este compatibil cu rolul şi îndatoririle oficiale).

Filozofia acestui program a fost dezvoltată plecând de la ideea că fenomenul corupţiei este o disfuncţie de sistem şi, deci, îşi are provenienţa şi afectează cadrul normativ, sistemul instituţional şi relaţiile interumane specifice instituţiilor sociale.

Astfel, referitor la cadrul normativ s-a reţinut că influenţează în mod determinant fenomenele antisociale prin:

- excesul normativ, fetişizarea legislativă multiplică, datorită incoerenţei şi redundanţei, oportunităţile pentru corupţie;

- lipsa reglementărilor legale alimentează, într-un spaţiu de vid normativ, factorii de risc pentru corupţie.

Pornind de la această concluzie, s-a prevăzut ca programul să cuprindă componenta normativă care să urmărească:

- simplificarea normativă; - corelarea normativă şi eliminarea paralelismelor; - codificarea; - adoptarea unor acte nonnative care să reglementeze:

a) cadrul legal al activităţilor de prevenire a corupţiei;

b) instrumentele procedurale care să permită descoperirea şi anchetarea operativă a cazurilor de corupţie.

Referitor la cadrul instituţional, care cuprinde structurile care au atribuţii de prevenire şi control al corupţiei, s-a prevăzut în program că prin stabilirea clară a competenţelor şi prin cooperare, potrivit dispoziţiilor legale, se vor crea condiţiile unei eficiente instituţionale sporite.

De asemenea, s-a prevăzut că programul de selecţie, recrutare, perfecţionare şi control al resurselor umane trebuie să asigure funcţionarea instituţiilor în condiţii de eficienţă şi legalitate.

196

în perioada următoare, prin Legea nr.27/2002 1 2 6 a fost ratificată Convenţia penală privind corupţia, adoptată la Strasbourg la 27 ianuarie 1999, iar prin Legea nr. 147/2002 1 2 7

a fost ratificată Convenţia civilă asupra corupţiei, adoptată la Strasbourg la 4 noiembrie 1999, care fuseseră adoptate, luându-se în considerare Rezoluţia (97) 24 cu privire la cele 20 de principii directoare în lupta împotriva corupţiei, adoptată de Comitetul Miniştrilor Consiliului Europei în noiembrie 1997, cu prilejul sesiunii 101, Rezoluţia (98) 7 cu privire la autorizarea creării Acordului parţial şi lărgit pentru stabilirea „Grupului de state împotriva corupţiei - GRECO", adoptată de Comitetul Miniştrilor Consiliului Europei în mai 1998, cu prilejul sesiunii sale 102, şi Rezoluţia (99) 5 pentru înfiinţarea GRECO, adoptată la 1 mai 1999, documente europene la care ne-am referit deja.

Totuşi, în Raportul periodic asupra progreselor înregistrate de România în vederea aderării la UE din 6 octombrie 2004 s-a reţinut că studiile şi evaluările întreprinse atât de organizaţiile naţionale cât şi de cele internaţionale confirmă faptul că fenomenul corupţiei rămâne o problemă serioasă şi răspândită în România, care afectează aproape toate aspectele societăţii.

In acelaşi raport, s-a mai reţinut şi că nu au fost înregistrate reduceri ale nivelului de percepere a corupţiei iar numărul condamnărilor a rămas scăzut, mai ales în ceea ce priveşte corupţia la nivel înalt, iar lupta împotriva corupţiei este împiedicată de probleme de integritate chiar în cadrul instituţiilor care sunt implicate în aplicarea legii şi în lupta împotriva corupţiei.

126 Publicată în Moni torul Oficial al Românie i , Partea I nr. 65 din

W ianuarie 2002. 1 2 7 Publicată în Moni torul Oficial al Românie i , Partea I nr. 260 din

IK aprilie 2002.

197

Referitor la măsurile conţinute în Strategia Naţională Vnticorupţie şi în Planul de acţiune aferent, s-a reţinut că, cestea au avut până la data respectivă un impact limitat.

Următorul guvern, la rândul său, a avut propria lui Itrategie naţională anticorupţie pe perioada 2005-2007 şi iropriuî Plan de acţiune, adoptate prin HG nr.231/2005, 1 2 8 ca eHectare a angajamentului politic necondiţionat, în ceea ce niveşte lupta împotriva corupţiei, după cum se afirma.

Potrivit acestei strategii, prin corupţie se înţelege devierea istematică de la principiile de imparţialitate şi echitate care rebuie să stea la baza funcţionării administraţiei publice şi care nesupun ca bunurile publice să fie distribuite în mod universal, chitabil şi egal, prin substituirea acestor principii cu practici are conduc la atribuirea către unii indivizi sau grupuri a unei lărţi disproporţionate a bunurilor publice în raport cu contribuţia ;>r.

Totodată, actele de corupţie au fost definite ca fiind acele lemersuri care lezează această distribuţie universală şi echitabilă u scopul de a aduce profit unor persoane sau grupuri de iersoane.

De asemenea, au fost enumerate şi definite principiile care onstituiau baza luptei împotriva corupţiei:

- principiul statului de drept, pe baza căruia este onsacrată supremaţia legii, toţi cetăţenii fiind egali în faţa cesteia, care are la bază respectarea drepturilor omului şi >resupune separaţia puterilor în stat;

- principiul bunei guvernări, conform căruia Guvernul rebuie să-şi stabilească acţiuni clare, eficiente, pe baza unor 'biective bine stabilite şi de calitate şi să aibă capacitatea şi lexibilitatea de a răspunde rapid necesităţilor sociale;

Publicată în Moni torul Oficial al Românie i , Partea I nr. 272 din aprilie 2 0 0 5 .

98

- principiul responsabilităţii, care impune obligaţia Guvernului de a formula politici publice şi de a răspunde pentru eficienţa şi implementarea acestora, de a accepta şi suporta consecinţele neîndeplinirii acestei obligaţii;

- principiul prevenirii săvârşirii actelor de corupţie, conform căruia identificarea anticipată şi înlăturarea în timp util a premiselor de apariţie a faptelor de corupţie sunt prioritare şi imperative;

- principiul eficienţei în combaterea corupţiei, care se bazează pe evaluarea continuă a activităţii PNA, atât din punctul de vedere al rezultatelor concrete, cât şi al managementului instituţional;

- principiul cooperării şi coerenţei în baza căruia instituţiile implicate în prevenirea şi combaterea corupţiei trebuie să coopereze îndeaproape, asigurând o concepţie coerentă asupra obiectivelor ce trebuie îndeplinite şi a măsurilor ce urmează a fi luate;

- principiul transparenţei, consultării societăţii civile şi al dialogului social, care impune, pe de o parte, transparenţa procesului decizional, iar pe de altă parte, consultarea membrilor societăţii civile în cadrul acestui proces;

- principiul parteneriatului public-privat, care recunoaşte importanţa cooptării societăţii civile în activităţile concrete de implementare a măsurilor de prevenire a corupţiei.

Au fost stabilite în mod expres obiectivele principale ale luptei împotriva corupţiei ca fiind:

- creşterea transparenţei şi integrităţii în administraţia publică;

- prevenirea corupţiei în mediul de afaceri; - campanii de informare şi măsuri educative; - creşterea integrităţii şi a rezistenţei la corupţie a sistemu

lui judiciar; - reducerea numărului de structuri cu atribuţii în lupta

împotriva corupţiei; 199

- întărirea capacităţii instituţionale a Parchetului Naţional Anticorupţie (PNA);

- creşterea celerităţii în urmărirea penală şi în procesul penal;

- combaterea corupţiei prin mijloace administrative; - coordonarea şi monitorizarea implementării Strategiei şi

a Planului de acţiune; - implementarea completă a tuturor instrumentelor

anticorupţie ale UE, ONU, CoE şi OECD. Acelaşi guvern a adoptat şi Strategia naţională antico

rupţie privind sectoarele vulnerabile şi administraţia publică locală pe perioada 2008-2010, aprobată prin HG nr.609/2008, 1 2 9

ceea ce a însemnat reformularea principiilor generale directoare ale luptei împotriva corupţiei, iar la principiile stabilite prin strategia anterioară, au fost adăugate:

- principiul participării, prin care se instituie asigurarea consultării şi participării reprezentanţilor actorilor interesaţi în faza de concepţie, elaborare şi implementare a politicilor publice şi a actelor normative. Actorii interesaţi pot fi atât din cadrul societăţii civile, cât şi de la nivelul instituţiilor sau autorităţilor publice;

- principiul simplificării procedurilor administrative, care presupune facilitarea şi simplificarea formalităţilor administrative, pe care un solicitant (persoană fizică sau juridică) este obligat să le execute în vederea respectării regulilor impuse de către autorităţi;

- principiul calităţii serviciilor, care presupune definirea unor norme calitative şi cantitative, adaptate nevoilor actuale ale societăţii;

- principiul subsidiarităţii, potrivit căruia exercitarea competenţelor se va face de către autoritatea administraţiei

1 2 9 Publ icată în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I nr. 514 din 8 iulie 2008 . 200

publice locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi care dispune de capacitatea administrativă necesară;

- principiul profesionalismului, principiu potrivit căruia funcţionarii publici au obligaţia de a îndeplini atribuţiile de serviciu cu responsabilitate, competenţă, eficienţă şi corectitudine.

De asemenea, au fost stabilite obiectivele prioritare pentru lupta împotriva corupţiei în noua perioadă:

- creşterea gradului de informare a publicului cu privire la consecinţele actelor de corupţie;

- creşterea gradului de responsabilizare a personalului propriu asupra riscurilor asociate corupţiei;

- eliminarea barierelor administrative; - utilizarea tehnologiilor informatice în cadrul serviciilor

publice; - sprijinirea administraţiei publice în vederea evaluării

dimensiunii fenomenului de corupţie; - adaptarea cadrului legislativ şi a politicilor publice

conform recomandărilor studiilor, analizelor şi auditurilor independente;

- creşterea transparenţei în sistemul de management al resurselor umane;

- gestionarea corectă a fondurilor publice; - susţinerea campaniilor de prevenire a fenomenului co

rupţiei; - combaterea fenomenului corupţiei prin întărirea colabo

rării intra şi interinstituţionale şi prin monitorizarea aplicării prevederilor legale.

Actualul Guvern al României, instalat după alegerile din toamna anului 2008, are în Programul de guvernare 2009-2012, între altele, două capitole care sunt consacrate, unul reformei administraţiei publice şi altul justiţiei şi politicilor de luptă anticorupţie, la care ne vom referi succint, fiind în legătură directă cu tema acestei lucrări.

201

Astfel, în ceea ce priveşte reforma administraţiei publice, Guvernul şi-a fixat ca obiective de guvernare:

- continuarea reformei în administraţia publică bazată pe creşterea autonomiei colectivităţilor locale prin realizarea atât a autonomiei decizionale, cât şi a celei financiare şi patrimoniale, concomitent cu declanşarea reală a procesului de descentralizare, cu respectarea principiului subsidiarităţii;

- restructurarea profundă a administraţiei publice centrale şi locale;

- reducerea birocraţiei şi eficientizarea serviciilor publice. Referitor la gestiunea resurselor umane, actualul Guvern

şi-a propus să contribuie la ameliorarea imaginii funcţiei publice, prin creşterea transparenţei actului administrativ şi luarea unor măsuri anticorupţie mai ferme, vizibile pentru opinia publică.

Un capitol important al Programului de guvernare îl reprezintă cel consacrat politicilor privind Justiţia şi lupta împotriva corupţiei, Guvernul fixându-şi ca obiective:

- obţinerea de rezultate în lupta împotriva corupţiei; - asigurarea stabilităţii şi coerenţei legislative; - îmbunătăţirea politicii de resurse umane în magistratură;

- reducerea duratei proceselor. Ca direcţii de acţiune în lupta împotriva corupţiei şi pentru

asigurarea integrităţii profesionale a magistraţilor se vor urmări: - consolidarea instituţională şi funcţională a Direcţiei

Naţionale Anticorupţie şi a Agenţiei Naţionale de Integritate; - întărirea capacităţii instituţionale, a rolului şi a

independenţei Inspecţiei Judiciare din cadrul CSM; - continuarea formării profesionale a personalului implicat

în soluţionarea cauzelor de corupţie, criminalitate organizată şi criminalitate economico-financiară;

- stabilizarea şi perfecţionarea cadrului legislativ, astfel încât să nu impieteze asupra anchetelor în curs de desfăşurare şi

202

să asigure un echilibru între protejarea drepturilor şi libertăţilor individuale şi asigurarea eficienţei urmăririi penale.

în ceea ce priveşte rezultatele concrete de reprimare a faptelor de corupţie, aşa cum rezultă din Raportul de activitate pe anul 2008, Direcţia Naţională Anticorupţie a finalizat urmărirea penală prin rechizitorii, în cazul infracţiunilor incriminate de Legea nr.78/2000, pentru:

- 3 1 0 infracţiuni de corupţie; - 193 infracţiuni asimilate infracţiunilor de corupţie; - 191 infracţiuni în legătură directă cu infracţiunile de

corupţie; - 93 infracţiuni împotriva intereselor financiare ale C E . Totuşi, rezultatele obţinute nu au fost pe măsura

programelor şi a strategiilor întocmite şi, cu atât mai puţin, pe măsura aşteptărilor, aşa cum rezultă şi din Raportul intermediar al Comisiei către Parlamentul European şi Consiliu privind progresele realizate de România în cadrul Mecanismului de cooperare şi verificare, din 12 februarie 2009.

Astfel, se menţionează că, ritmul progreselor consemnat în raportul Comisiei din iulie 2008 nu a fost menţinut, iar în ceea ce priveşte reforma judiciară, rezultatele sunt dificil de demonstrat, cu toate că au fost câteva semnale pozitive, precum:

- Guvernul a finalizat proiectul de modificare a Codului civil, un proiect de Cod penal şi proiectele de Coduri de procedură penală şi de procedură civilă, care, însă, nu au fost încă adoptate;

- intenţiile Consiliului Superior al Magistraturii de a accepta să-şi asume într-o mai mare măsură reforma sistemului de justiţie sunt încurajatoare, dar acestea trebuie transpuse în fapte;

- Agenţia Naţională de Integritate şi-a constituit un istoric operaţional de cazuri, care trebuie menţinut.

203

In rest, în majoritatea celorlalte domenii, deficienţele identificate de Comisie în iulie 2008, au rămas încă de actualitate, iar anchetarea anumitor cazuri la nivel înalt este în continuare blocată de Parlamentul român. în plus, sunt aşteptate în continuare îmbunătăţiri semnificative în domenii care privesc: accesul la jurisprudenţă şi unificarea acesteia, o mai mare răspundere a magistraţilor, deficitul de personal şi deficienţele de gestionare ale sistemului judiciar.

în finalul capitolului privind reforma sistemului judiciar şi lupta împotriva corupţiei, se menţionează că este important ca autorităţile române să se reîncadreze pe linia dinamică a reformării sistemului judiciar şi a luptei împotriva corupţiei, astfel încât să contrabalanseze regresele din ultimele luni.

Astfel, se subliniază în raport următoarea evaluare a progreselor, efectuată de Comisie în vara anului 2009, ce va arăta măsura în care România a fost capabilă să remedieze cu succes deficienţele identificate în cadrul reformei sistemului judiciar şi să obţină rezultate convingătoare şi concrete în lupta împotriva corupţiei, fiind crucial ca România să realizeze progrese semnificative şi ireversibile până la acea dată.

De aceea, se atenţionează că România trebuie să demonstreze existenţa unui sistem judiciar stabil, care funcţionează autonom şi care este capabil să identifice şi să sancţioneze cazurile de corupţie şi să menţină statul de drept. Aceasta înseamnă, în special, adoptarea legislaţiei restante, necesare pentru a moderniza sistemul juridic şi pentru a demonstra - prin instrumentarea rapidă a cazurilor de corupţie la nivel înalt - că sistemul juridic este capabil să pună în aplicare legile într-un mod independent şi eficient.

Cu alte cuvinte, tocmai rezultatele incerte obţinute în materia reformei sistemului judiciar şi a luptei împotriva corupţiei au impus Comisiei Europene să apeleze la instrumentul Mecanismului de cooperare şi verificare, în scopul stimulării Statului român în efortul său de apropiere de standardele 204

europene în ceea ce priveşte funcţionarea sistemului de justiţie şi lupta împotriva corupţiei.

S e c ţ i u n e a a 2 - a

A L T E I N F R A C Ţ I U N I Î N L E G Ă T U R Ă C U E X E R C I T A R E A F U N C Ţ I E I P U B L I C E

2.1. Consideraţii generale

Aşa după cum am menţionat anterior, exercitarea abuzivă a funcţiei publice reprezintă exercitarea funcţiei publice cu neobservarea sau cu încălcarea voită a dispoziţiilor legale care reglementează condiţiile, formele, scopul şi limitele acestei reglementări.

Actele şi faptele care constituie exercitarea abuzivă a funcţiei publice pot fi clasificate în raport de împrejurarea dacă acestea sunt sancţionate sau nu de legea penală, deci, după cum acestea constituie sau nu infracţiuni.

Astfel, actele sau faptele care constituie infracţiuni sunt incriminate de dispoziţiile Codului penal, dar şi de unele legi speciale, constituind cele mai grave cazuri de exercitare abuzivă a funcţiei publice şi angajând răspunderea penală a funcţionarilor publici vinovaţi.

în secţiunea anterioară, am acordat o atenţie deosebită fenomenului corupţiei, analizând aspectele privind noţiunea de corupţie, cauzele, formele de manifestare, efectele, precum problemele privind lupta pentru prevenirea şi combaterea fenomenului corupţiei, iar în această secţiune ne vom ocupa de celelalte infracţiuni prevăzute în Codul penal, care au ca subiect activ funcţionarii publici sau funcţionarii în sensul legii penale şi care constituie la fel de grave cazuri de exercitare abuzivă a funcţiei publice şi angajând răspunderea penală a celor vinovaţi.

205

In cadrul infracţiunilor săvârşite de funcţionarii publici sau de funcţionari, de care ne vom ocupa în cadrul acestei secţiuni, amintim: infracţiunile de serviciu sau în legătură cu serviciul, infracţiuni privind patrimoniul, infracţiuni care împiedică înfăptuirea justiţiei, infracţiuni contra autorităţii, infracţiuni de falsuri, infracţiuni care aduc atingere unor relaţii privind convieţuirea socială.

De asemenea, la categoriile de infracţiuni enumerate mai sus care afectează în mod grav buna exercitare a funcţiei publice, credem că ar trebui amintit şi faptul că, separat, există şi alte infracţiuni care afectează exercitarea în bune condiţii a funcţiei publice, care sunt săvârşite de alte persoane decât funcţionarii publici.

Menţionăm că, potrivit art. 147 din Codul penal, prin funcţionar public se înţelege orice persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei autorităţi publice, instituţii publice, instituţii sau alte persoane juridice de interes public sau servicii de interes public.

Prin funcţionar se înţelege persoana menţionată mai sus, precum şi orice salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice decât cele prevăzute mai sus.

2.2. Infracţiuni săvârşite de funcţionari în exercitarea funcţiei publice

A. Delapidarea Aşa cum am arătat, potrivit art. 18 din Codul de conduită a

funcţionarilor publici, aceştia sunt obligaţi să asigure ocrotirea proprietăţii publice şi private a statului şi a unităţilor admi-nistrativ-teritoriale, să evite producerea oricărui prejudiciu, acţionând în orice situaţie ca un bun proprietar.

Astfel, incriminarea faptelor care formează conţinutul infracţiunii de delapidare, reprezintă corolarul sancţionatoriu şi al 206

încălcării normelor deontologice care prescriu pentru conduita funcţionarilor publici acţiuni de bun gospodar şi de bun proprietar.

' Potrivit art. 215 1 din Codul penal, însuşirea, folosirea sau traficarea, de către un funcţionar, în interesul său ori pentru altul, de bani, valori sau alte bunuri pe care le gestionează sau le administrează, se pedepsesc cu închisoare de la unu la 15 ani.

în cazul în care delapidarea a avut consecinţe deosebit de grave, pedeapsa este închisoarea de la 10 la 20 de ani şi interzicerea unor drepturi.

Deci, obiect al acestei infracţiuni îl constituie banii, valorile sau alte bunuri aflate în domeniul public sau privat, pe care funcţionarul public sau funcţionarul le gestionează sau administrează.

în ceea ce priveşte subiectul acestei infracţiuni, trebuie spus că acesta trebuie să fie funcţionar public sau funcţionar şi, în acelaşi timp, trebuie să fie gestionarul sau administratorul banilor, valorilor sau bunurilor pe care le-a însuşit, folosit sau traficat.

De menţionat că, această infracţiune este comisă cu intenţie, iar răspunderea funcţionarului public sau a funcţionarului va fi angajată atât penal, în raport cu pedeapsa închisorii, cât şi civil, în raport cu paguba pe care a produs-o prin săvârşirea infracţiunii de delapidare.

B. Abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor în conformitate cu dispoziţiile art. 12 alin.(3) din Codul de

conduită a funcţionarilor publici, funcţionarii publici trebuie să adopte o atitudine imparţială şi justificată pentru rezolvarea clară şi eficientă a problemelor cetăţenilor, prin promovarea unor soluţii similare sau identice raportate la aceeaşi categorie de situaţii de fapt.

Rezolvarea clară şi exactă a problemelor cetăţenilor, adică a drepturilor şi intereselor legale ale acestora, a impus

207

incriminarea ca infracţiune a încălcării cu ştiinţă a acestor norme ;le conduită profesională.

Potrivit art.246 din Codul penal, fapta funcţionarului uiblic care, în exerciţiul atribuţiilor sale de serviciu, cu ştiinţă, ui îndeplineşte un act ori îl îndeplineşte în mod defectuos şi prin iceasta cauzează o vătămare intereselor legale ale unei persoane, •e pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani.

C. Abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi Revenind la dispoziţiile art. 12 alin.(3) din Codul de con-

uită a funcţionarilor publici, amintim că, funcţionarii publici ebuie să adopte o atitudine imparţială şi justificată pentru jzolvarea clară şi eficientă a problemelor cetăţenilor şi prin liminarea oricărei forme de discriminare bazate pe aspecte rivind naţionalitatea, convingerile religioase şi politice, starea îaterială, sănătatea, vârsta, sexul sau alte aspecte.

Realizarea acestui scop al normelor deontologice este figurată şi de incriminarea ca infracţiune a faptelor de încălcare acestor norme.

Astfel, potrivit art. 247 din Codul penal, îngrădirea de itre un funcţionar public a folosinţei sau a exerciţiului epturilor unei persoane ori crearea pentru aceasta a unei luaţii de inferioritate pe temei de rasă, naţionalitate, etnie, nbă, religie, gen, orientare sexuală, opinie, apartenenţă >titică, convingeri, avere, origine socială, vârstă, dizabilitate, »ală cronică necontagioasă sau infecţie HIV/SIDA, se •depseşte cu închisoare de la 6 luni la 5 ani.

Prin această incriminare şi prin mijloacele dreptului penal asigură realizarea principiului constituţional prevăzut la

. 16 alin.(l), potrivit căruia toţi cetăţenii sunt egali în faţa legii a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări.

D. Abuzul în serviciu contra intereselor publice Din coroborarea dispoziţiilor art.7 şi 18 din Codul de

conduită a funcţionarilor publici, rezultă că funcţionarii publici sunt datori ca, în exercitarea funcţiei publice, să se abţină de la orice act ori fapt care poate produce prejudicii imaginii sau intereselor legale ale autorităţii sau instituţiei publice, să asigure ocrotirea proprietăţii publice şi private a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale şi să evite producerea oricărui prejudiciu, acţionând în orice situaţie ca un bun proprietar.

Aceste norme urmăresc îndeplinirea cu corectitudine a îndatoririlor de serviciu de către funcţionarii publici sau funcţionari, în scopul apărării intereselor legale ale autorităţii sau instituţiei publice, a patrimoniului acesteia, precum şi asigurarea bunei funcţionări.

De asemenea, prin art. 248 din Codul penal, a fost incriminată fapta funcţionarului public, care, în exerciţiul atribuţiilor sale de serviciu, cu ştiinţă, nu îndeplineşte un act ori îl îndeplineşte în mod defectuos şi prin aceasta cauzează o tulburare însemnată bunului mers al unui organ sau al unei instituţii de stat ori al unei alte unităţi din cele la care se referă art. 145, sau aduce o pagubă patrimoniului acesteia; aceasta se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 5 ani, iar dacă faptele au avut consecinţe deosebit de grave, se pedepsesc cu închisoare de la 5 la 15 ani şi interzicerea unor drepturi.

De menţionat că, în cazul acestei infracţiuni, funcţionarul public sau funcţionarul trebuie să acţioneze cu intenţie, atât în cazul îndeplinirii în mod defectuos a atribuţiilor sale de serviciu, cât şi în cazul neîndeplinirii acestora, indiferent dacă urmarea produsă va fi o pagubă sau o tulburare a bunului mers al activităţii unităţii respective.

209

E. Neglijenţa în serviciu Spre deosebire de infracţiunea de abuz în serviciu contra

intereselor publice, care, din punct de vedere al formei de vinovăţie cu care acţionează funcţionarul public sau funcţionarul, este săvârşită cu intenţie, în cazul infracţiunii de neglijenţă în serviciu, funcţionarul public sau funcţionarul va acţiona din culpă.

Astfel, potrivit art. 249 din Codul penal, încălcarea din culpă, de către un funcţionar public, a unei îndatoriri de serviciu, prin neîndeplinirea acesteia sau prin îndeplinirea ei defectuoasă, dacă s-a cauzat o tulburare însemnată bunului mers al unui organ sau al unei instituţii de stat ori al unei alte unităţi din cele la care se referă art. 145 sau o pagubă patrimoniului acesteia ori o vătămare importantă intereselor legale ale unei persoane, se pedepseşte cu închisoare de la o lună la 2 ani sau cu amenda, iar atunci când a avut consecinţe deosebit de grave, fapta se pedepseşte cu închisoare de la 2 la 10 ani.

F. Purtarea abuzivă Codul de conduită a funcţionarilor publici prevede la

art. 12 alin.(2) şi faptul că funcţionarii publici au obligaţia de a nu aduce atingere onoarei, reputaţiei şi demnităţii persoanelor cu care intră în legătură în exercitarea funcţiei publice, prin întrebuinţarea unor expresii jignitoare, obligându-1 să aibă un comportament civilizat şi cuviincios.

încălcarea acestor norme va atrage şi răspunderea penală a funcţionarului public sau a funcţionarului, în raport cu gravitatea faptelor comise şi urmările produse.

Astfel, potrivit art.250 din codul penal, întrebuinţarea de expresii jignitoare faţă de o persoană, de către un funcţionar public în exerciţiul atribuţiilor de serviciu, se pedepseşte cu închisoare de la o lună la un an sau cu amendă.

210

Ameninţarea săvârşită de către un funcţionar public, în condiţiile alin. 1, se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 2 ani sau cu amendă.

Lovirea sau alte acte de violenţă săvârşite de către un funcţionar public, în condiţiile alin.l, se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă.

Vătămarea corporală săvârşită de către un funcţionar public, în condiţiile alin.l, se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 6 ani.

Vătămarea corporală gravă săvârşită de către un funcţionar public, în condiţiile alin.l, se pedepseşte cu închisoare de la 3 la 12 ani.

G. Neglijenţa în păstrarea secretului de stat Codul de conduită a funcţionarilor publici prevede la art.7

alin.(2) lit.c) că funcţionarilor publici le este interzis să dezvăluie informaţii care nu au caracter public, în alte condiţii decât cele prevăzute de lege, iar potrivit art. 252 din Codul penal, neglijenţa care are drept urmare distrugerea, alterarea, pierderea sau sustragerea unui document ce constituie secret de stat, precum şi neglijenţa care a dat prilej altei persoane să afle un asemenea secret, dacă fapta este de natură să aducă atingere intereselor statului, se pedepsesc cu închisoare de la 3 luni la 3 ani.

Aceste norme de conduită şi penale urmăresc exercitarea în bune condiţii a funcţiei publice în scopul păstrării secretului de serviciu şi a secretului de stat, în raport cu care funcţionarul public trebuie să aibă o atitudine profesională exemplară din punctul de vedere al vigilenţei şi grijii faţă de asemenea valori importante pentru funcţionarea autorităţii sau instituţiei publice în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea.

H. Conflictul de interese Conflictul de interese este reglementat în capitolul II din

Titlul V al Cărţii I din Legea nr. 161/2003, iar pentru eficienţa

211

regimului conflictului de interese, legiuitorul a preferat să reglementeze acest regim pentru fiecare categorie în parte de titulari ai unor funcţii publice, ţinând cont de specificul fiecăreia, pornind de la structurile administraţiei publice centrale şi terminând cu structurile administraţiei publice locale.

In lucrarea de faţă am prezentat pe larg problema conflictului de interese în general şi in cazul funcţionarilor publici, în special, astfel că nu vom relua aspectele respective, subliniind doar că regimul conflictului de interese a fost instituit de legiuitor pentru a asigura îndeplinirea cu corectitudine, de către funcţionarii publici, a îndatoririlor de serviciu, ceea ce presupune respectarea de către aceştia a principiilor legalităţii, imparţialităţii, obiectivitătii, integrităţii, transparenţei deciziei şi supremaţiei interesului public în exercitarea funcţiei publice cu care au fost învestiţi.

Dar, pentru ca respectarea regimului conflictelor de interese să fie efectivă, legiuitorul a incriminat la art. 253'din Codul penal 1 3 0 fapta funcţionarului public care, în exerciţiul atribuţiilor de serviciu, îndeplineşte un act ori participă la luarea unei decizii prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material pentru sine, soţul sau o rudă ori un afin până la gradul ÎI inclusiv, sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau foloase de orice natură, se pedepseşte cu închisoare de ia 6 luni la 5 ani şi interzicerea dreptului de a ocupa o funcţie publică pe durata maximă.

1. Omisiunea sesizării organelor judiciare Având în vedere principiul supremaţiei Constituţiei şi a

legii, potrivit căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a

Art. 2 5 3 ' a fost introdus prin art. I din Legea nr. 278 din 4 iulie 2006 , publ icată in Moni torul Oficial ai Românie i , Partea I, nr. 601 din 12 iulie 2006 . 212

respecta Constituţia şi legile ţării, precum şi principiul priorităţii interesului public, conform căruia funcţionarii publici au îndatorirea de a considera interesul public mai presus decât interesul personal, funcţionarii publici, în exercitarea funcţiei publice, nu pot şi nici nu li se permite să rămână indiferenţi la acte sau fapte nelegale care se petrec în cadrul autorităţii sau instituţiei în care activează.

Tocmai de aceea, o astfel de atitudine a fost incriminată şi, potrivit art. 263 din codul penal, fapta funcţionarului public eare, luând cunoştinţă de săvârşirea unei infracţiuni în legătură eu serviciul în cadrul căruia îşi îndeplineşte sarcinile, omite sesizarea de îndată a procurorului sau a organului de urmărire penală, potrivit legii de procedură penală, se pedepseşte cu închisoare de la 3 luni la 5 ani, iar dacă fapta este săvârşită de eatre un funcţionar public cu atribuţii de conducere sau de eontrol, pedeapsa este închisoarea de la 6 luni la 7 ani.

Deci, orice funcţionar public are obligaţia ca, luând cunoştinţă de săvârşirea unei infracţiuni în legătură cu serviciul in cadrul căruia îşi îndeplineşte sarcinile, să procedeze la sesizarea de îndată a procurorului sau a organului de urmărire penală, potrivit legii de procedură penală, dar, în ceea ce-1 priveşte pe funcţionarul cu funcţie de conducere, obligaţia este şi m a i imperioasă, sancţiunea prevăzută în cazul lui fiind cu mult mai aspră.

J. Sustragerea sau distrugerea de înscrisuri Potrivit art. 242 din codul penal, sustragerea ori

distrugerea unui dosar, registru, document sau orice alt înscris < are se află în păstrarea ori în deţinerea unui organ sau unei instituţii de stat ori a unei alte unităţi, din cele î a care se referă .ni. 145 se pedepseşte cu închisoare de ).a 3 luni la 5 ani.

Distrugerea din culpă a vreunuia dintre înscrisurile de mai • ms, care prezintă o valoare artistică, ştiinţifică, istorică,

213

arhivistică sau o altă asemenea valoare, se pedepseşte cu închisoare de la 3 luni la 2 ani sau cu amendă.

Dacă faptele de mai sus sunt săvârşite de un funcţionar public în exerciţiul atribuţiilor de serviciu, maximul pedepselor prevăzute se majorează cu un an.

Deci, orice cetăţean are obligaţia să fie vigilent să nu se producă şi, respectiv, să se abţină de la orice faptă care ar avea ca efect afectarea securităţii înscrisurilor sau documentelor aflate în deţinerea sau păstrarea unui organ sau unei instituţii de stat, sau a unei alte unităţi din cele la care se referă art. 145 C.pen., dar, în cazul funcţionarilor publici, aceaslă obligaţie este chiar mai mare, astfel că maximul pedepsei închisorii este majorat cu un an.

K. Falsul material în înscrisuri oficiale şi falsul intelectual Unul dintre principiile care guvernează activitatea

funcţionarilor publici este cel al cinstei şi corectitudinii, conform căruia, în exercitarea funcţiei publice şi în îndeplinirea atribuţiilor de serviciu, funcţionarii publici trebuie să fie de bună-credinţă, iar fapta de falsificare a unui înscris oficial, comisă de un funcţionar public, constituie şi o încălcare a acestor norme deontologice.

Astfel, potrivit art. 288 din Codul penal, falsificarea unui înscris oficial prin contrafacerea scrierii ori a subscrierii sau prin alterarea lui în orice mod, de natură să producă consecinţe juridice, se pedepseşte cu închisoare de la 3 luni la 3 ani, iar când falsul a fost săvârşit de un funcţionar în exerciţiul atribuţiilor de serviciu, se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 5 ani.

De asemenea, potrivit art.289 din Codul penal, falsificarea unui înscris oficial cu prilejul întocmirii acestuia, de către un funcţionar aflat în exerciţiul atribuţiilor de serviciu, prin atestarea unor fapte sau împrejurări necorespunzătoare

214

adevărului ori prin omisiunea cu ştiinţă de a insera unele date sau împrejurări, se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 5 ani.

Deci, niciunui cetăţean nu-i este permis să atenteze la încrederea şi prezumţia de veridicitate de care trebuie să se bucure orice înscris oficial, dar pentru un funcţionar public interdicţia aceasta este şi mai categorică, faptele sale fiind sancţionate mult mai aspru, fapta funcţionarului public fiind cu atât mai gravă cu cât el, în calitatea sa de titular al unei funcţii publice şi de reprezentant al autorităţii, trebuie să contribuie la menţinerea şi sporirea încrederii cetăţenilor în organele şi instituţiile publice şi in activitatea acestora, care trebuie să se desfăşoare în baza legii şi m conformitate cu prevederile acesteia.

L. Instigarea publică şi apologia infracţiunilor Potrivit art.324 din Codul penal, fapta de a îndemna

publicul prin grai, scris sau prin orice alte mijloace, de a nu respecta legile, ori de a săvârşi fapte ce constituie infracţiuni, se pedepseşte cu închisoare de la 3 luni la 3 ani, iar dacă fapta este săvârşită de un funcţionar public care îndeplineşte o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat ori de către o persoană dintre cele prevăzute la art. 160, pedeapsa este închisoarea de la 1 la 5 ani, fără a se putea depăşi pedeapsa prevăzută de lege pentru infracţiunea la săvârşirea căreia s-a instigat.

Cu aceeaşi pedeapsă se sancţionează lăudarea în public a celor care au săvârşit infracţiuni sau a infracţiunilor săvârşite de aceştia.

în ceea ce-i priveşte pe funcţionarii publici la care se referă textul de mai sus, trebuie menţionat că este vorba de un funcţionar public care îndeplineşte o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat ori de către o persoană dintre cele prevăzute la art. 160, adică o persoană care îndeplineşte o activitate importantă de stat sau altă activitate publică importantă.

Sancţionarea mai aspră a acestor funcţionari publici este justificată de faptul că sunt titularii unor funcţii publice care

215

implică exerciţiul autorităţii de stat sau este vorba de persoane care îndeplinesc o activitate importantă de stat sau altă activitate publică importantă, având astfel obligaţia să subordoneze activitatea interesului general şi să contribuie la menţinerea şi apărarea ordinii de drept, necesară realizării unei bune convieţuiri sociale.

2.3. Infracţiuni săvârşite de alte persoane, care împiedică exercitarea în bune condiţii a funcţiei publice

După cum am mai afirmat, buna administraţie (administrare) în realizarea interesului public depinde în mare măsură de buna exercitare a funcţiilor publice de către titularii acestora.

La rândul său, buna exercitare a unei funcţii publice depinde în principal de exercitarea deontologică a acesteia, ceea ce nu este, însă, suficient, în condiţiile în care buna exercitare a unei funcţii publice se află în corelaţie şi cu atitudinea celor vizaţi de exerciţiul funcţiei publice sau, după caz, a celor care sunt beneficiarii serviciului public în cadrul căruia este exercitată acea funcţie.

Deci, cu alte cuvinte, exerciţiul unei funcţii publice va fi cu atât mai performant, cu cât acesta se va baza pe respectarea normelor deontologice de către titularul acelei funcţii, dar va fi şi mai performant dacă publicul vizat sau beneficiar, după caz, îşi va da concursul în sensul respectării prevederilor legale şi sprijinirii realizării interesului general.

Din păcate însă, realitatea socială demonstrează existenţa a numeroase acte şi fapte comise de către persoanele vizate de exerciţiul deontologic al funcţiei publice, săvârşite împotriva funcţionarilor publici sau împotriva exercitării legale a funcţiei publice, ceea ce a impus incriminarea ca infracţiuni a unor asemenea fapte şi acte.

A. Infracţiunile de ultraj Astfel, unele dintre cele mai grave fapte care afectează

buna exercitare a funcţiei publice sunt infracţiunile de ultraj 2 1 6

comise împotriva funcţionarilor publici aflaţi în realizarea unei funcţii publice care implică exerciţiul autorităţii de stat.

Potrivit art. 239 din Codul penal, ameninţarea săvârşită nemijlocit sau prin mijloace de comunicare directă contra unui funcţionar public care îndeplineşte o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat, aflat în exerciţiul funcţiunii ori pentru fapte îndeplinite în exerciţiul funcţiunii, se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 2 ani sau cu amendă.

Lovirea sau orice acte de violenţă, săvârşite împotriva unui funcţionar public care îndeplineşte o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat, aflat în exerciţiul funcţiunii ori pentru fapte îndeplinite în exerciţiul funcţiunii, se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă.

Vătămarea corporală, săvârşită împotriva unui funcţionar public care îndeplineşte o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat, aflat în exerciţiul funcţiunii ori pentru fapte îndeplinite în exerciţiul funcţiunii, se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 6 ani.

Vătămarea corporală gravă, săvârşită împotriva unui funcţionar public care îndeplineşte o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat, aflat în exerciţiul funcţiunii ori pentru fapte îndeplinite în exerciţiul funcţiunii, se pedepseşte cu închisoare de la 3 la 12 ani.

Incriminarea acestor fapte ca infracţiuni şi sancţionarea lor cu pedepse substanţiale au ca scop direct protejarea prestigiului funcţionarului public şi siguranţa acestuia, dar şi un scop mai larg, care vizează, pe de o parte, prestigiul autorităţii sau instituţiei publice în cadrul căreia acesta îşi desfăşoară activitatea şi, pe de altă parte, buna exercitare a funcţiei publice şi realizarea interesului general în cadrul unei ordini sociale bazate pe ordinea de drept.

B. Darea de mită Exercitarea deontologică a funcţiei publice este de

neconceput în cazul în care asupra funcţionarilor publici se

2 1 7

exercită presiunea unor fapte de corupere a comportamentului acestora, din partea celor care sunt vizaţi sau sunt beneficiarii activităţii administrative.

De fapt, din punct de vedere moral, fapta de corupere a comportamentului unui funcţionar public este la fel de reprobabilă ca şi fapta funcţionarului public care a acceptat să se lase corupt sau a pretins foloasele respective în schimbul exercitării sau neexercitării funcţiei publice, după caz.

Din acest motiv, legiuitorul a considerat necesar să incrimineze şi fapta de dare de mită, nu numai pe aceea de luare de mită.

Astfel, potrivit art. 255 din Codul penal, promisiunea, oferirea sau darea de bani ori alte foloase, în modurile şi scopurile arătate la art. 254, se pedepsesc cu închisoare de la 6 luni la 5 ani, ceea ce reprezintă o sancţiune substanţială şi demonstrează existenţa unui grav pericol social pentru buna exercitare a funcţiei publice şi comportamentul deontologic al funcţionarului public.

C. Traficul de influenţă Nici în cazul acestei infracţiuni nu se cere să fie comisă de

funcţionari publici (deşi poate fi comisă şi de aceştia, dar nu în legătură cu exerciţiul funcţiei lor, ci în legătură cu o funcţie exercitată de către un alt funcţionar public), dar şi săvârşirea traficului de influenţă afectează grav buna exercitare a funcţiei publice, ceea ce a impus incriminarea sa ca fiind o infracţiune foarte gravă.

Astfel, potrivit art. 257 din Codul penal, primirea ori pretinderea de bani sau alte foloase ori acceptarea de promisiuni, de daruri, direct sau indirect, pentru sine ori pentru altul, săvârşită de către o persoană care are influenţă sau lasă să se creadă că are influenţă asupra unui funcţionar pentru a-1 determina să facă ori să nu facă un act ce intră în atribuţiile sale de serviciu, se pedepseşte cu închisoare de la 2 la 10 ani.

218

D. Uzurparea de calităţi oficiale Exercitarea unei calităţi oficiale, în general sau a unei

funcţii publice, în special, este permisă exclusiv celor care au fost învestiţi în mod legal în acest scop, iar respectarea cu stricteţe a acestei reguli este în măsură să contribuie la menţinerea prestigiului şi credibilităţii autorităţilor şi funcţiilor publice.

De aceea, uzurparea oricărei calităţi oficiale va duce la afectarea prestigiului de care trebuie să se bucure acea calitate oficială, precum şi la diminuarea încrederii publicului în autorităţile şi instituţiile publice, ceea ce a impus incriminarea unor astfel de fapte.

Astfel, potrivit art. 240 din Codul penal, folosirea fără drept a unei calităţi oficiale, însoţită sau urmată de îndeplinirea vreunui act legat de acea calitate, se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani.

Deci, uzurparea unei funcţii publice, însoţită sau urmată de îndeplinirea vreunui act legat de acea calitate, reprezintă, nu numai o infracţiune împotriva autorităţii, dar reprezintă, totodată, şi un act de împiedicare a exercitării corecte a funcţiei publice respective.

E. Ruperea de sigilii şi sustragerea de sub sechestru Ruperea de sigilii şi sustragerea de sub sechestru sunt, de

asemenea, două infracţiuni împotriva autorităţii, care pot avea ca efect afectarea prestigiului şi credibilităţii autorităţilor şi instituţiilor publice, precum şi buna exercitare a funcţiei publice, ceea ce a impus incriminarea acestor fapte ca infracţiuni.

Astfel, potrivit art. 243 din Codul penal, înlăturarea ori distrugerea unui sigiliu legal aplicat se pedepseşte cu închisoare de la o luna la 1 an sau cu amendă, iar când fapta a fost săvârşită de custode, pedeapsa este închisoarea de la 3 luni la 2 ani sau amendă.

De asemenea, potrivit art. 244 din Codul penal, sustragerea unui bun care este legal sechestrat se pedepseşte cu

219

închisoare de ia o lună ia 1 an sau cu amendă, iar când fapta a fost săvârşită de custode, pedeapsa este închisoarea de la 3 iuni la 2 ani sau amendă.

F. Falsul privind identitatea Buna desfăşurare a relaţiilor sociale impune ca persoanele

aflate în contact cu reprezentanţii autorităţilor şi instituţiilor publice să se prezinte sub o identitate reală, fiind necesar ca deciziile acestora să aibă la bază fapte şi identităţi adevărate, orice situaţie contrară fiind de natură să afecteze grav prestigiul şi credibilitatea autorităţii sau instituţiei publice respective.

Pe de altă parte, orice faptă de prezentare sub o identitate falsă în scopul producerii unor consecinţe juridice reprezintă, în acelaşi timp, şi o împiedicare a bunei exercitări a unei funcţii publice, ceea ce constituie un grav pericol pentru relaţiile sociale care au ca scop menţinerea încrederii publice în adevărul privind identitatea sub care se prezintă o persoană în faţa unei autorităţi sau instituţii publice.

Astfel, potrivit art.293 din Codul penal, prezentarea sub o identitate falsă ori atribuirea unei asemenea identităţi altei persoane, pentru a induce sau a menţine în eroare un organ sau o instituţie de stat sau o altă unitate dintre cele la care se referă art. 145, în vederea producerii unei consecinţe juridice, pentru sine ori pentru altul, se pedepseşte cu închisoare de la 3 luni la 3 ani.

Tuturor acestor infracţiuni, deşi sunt săvârşite de alte persoane decât funcţionarii publici, am considerat necesar să ie facem o prezentare sumară deoarece, prin efectele lor afectează buna exercitare a funcţiei publice, prestigiul de care trebuie să se bucure funcţionarii publici, precum şi încredea publicului în autorităţile şi instituţiile publice ca piloni ai bunei administraţii.

220

C A P I T O L U L V

RĂSPUNDEREA FUNCŢIONARILOR PUBLICI

Secţiunea 1

RESPONSABILITATE ŞI RĂSPUNDERE ÎN EXERCITAREA FUNCŢIEI PUBLICE

1.1. Noţiunile de responsabilitate şi răspundere

în limba română, termenii de răspundere şi responsabilitate, precum şi cei de răspunzător şi responsabil, sunt prezentaţi ca fiind sinonimi. Astfel, termenul de răspundere este prezentat, din punct de vedere juridic, ca fiind consecinţa rezultată din neîndeplinirea unei obligaţii legale; responsabilitate, iar termenul de responsabilitate este prezentat ca fiind obligaţia de a răspunde, de a da socoteală de ceva, de a accepta şi suporta consecinţele; răspundere. 1 3 '

în literatura juridică de specialitate există autori care prezintă cei doi termeni ca fiind purtătorii unor încărcături juridice diferite, responsabilitatea fiind cea care „precede răspunderii şi o poate elimina", 1 3 2 responsabilitatea presupunând respectarea benevolă de către individ a valorilor acceptate de către o comunitate, iar atunci când sistemul de valori este negat, omul încetează să mai fie responsabil şi, astfel, ei devine răspunzător pentru comportamentul său ilicit.

1 3 1 DEX,o/? .«X,p . 891 şi 919. 1 3 2 Verg in ia Vedinaş , op.cit., p. 169. . . 1 3 3 Mihai Florea, Responsabilitatea acţiunii sociale, Editura Academie i

Bucureşt i , 1976, p . 78 . 2 2 1

Aşa cum arată un autor, distincţia dintre responsabilitate şi răspundere a fost construită pe distincţia făcută în sfera cercetării fenomenului răspunderii sociale, unde s-a teoretizat existenţa unei relaţii dialectice între responsabilitatea socială şi răspunderea socială. 1 3 4

Cu alte cuvinte, termenul de responsabilitate desemnează ceea ce se înţelege în literatura juridică franceză prin responsabilitate morală {responsabilite morale), în timp ce termenul răspundere desemnează ceea ce se înţelege în literatura juridică franceză prin responsabilitate juridică(responsabilite juridique).

într-adevăr, responsabilitatea morală constă în capacitatea unei persoane de a lua în mod voluntar şi conştient o hotărâre fără să se raporteze, în prealabil, la o autoritate superioară care să-i confere motivele actelor sale şi fără să fie judecat pentru acestea.

Astfel, în cazul unui titular al unei funcţii publice, în general, şi în cazul unui funcţionar public, în special, responsabilitate înseamnă existenţa unei atitudini pline de solicitudine faţă de problemele cetăţenilor, implicarea lor cu obiectivitate şi profesionalism în realizarea sarcinilor funcţiilor lor, funcţii înţelese ca adevărate misiuni sociale. Pentru un funcţionar public caracterizat de un înalt spirit de responsabilitate nu există o valoare mai importantă decât îndeplinirea, cu o convingere reieşită din înţelegerea raţională a fenomenelor, a sarcinilor funcţiei sale. Un asemenea tip de funcţionar este stăpânit de un sentiment de vinovăţie când ceva nu a fost în ordine în munca sa, chiar dacă e vorba de un aspect mai puţin important, care

135 ' pentru un ochi neavizat nu este sesizabil.

Un alt autor, susţinând existenţa deosebirii dintre responsabilitatea juridică şi răspunderea juridică, afirmă că, spre

1 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Edi tura All Beck Bucureşt i , 2 0 0 1 , vol. I , p . 612.

1 3 5 Idem, op. cit., p. 6 1 3 .

deosebire de responsabilitate (care este o răspundere în abstract, o capacitate, o vocaţie la răspundere), răspunderea juridică este răspunderea concretă stabilită după o anumită procedură de autoritatea competentă (instanţă sau autoritatea administrativă) finalizată într-o sancţiune, însoţită sau nu de anularea actului ilegal, restabilirea situaţiei anterioare, fixarea despăgubirii pentru actul sau faptul ce a cauzat daunele constatate, luarea măsurilor de siguranţă aplicate sau acordate conform unei proceduri prevăzute de lege. 1 3 6

Răspunderea titularului unei funcţii publice intervine numai după ce acesta a comis o faptă prin care se va situa în afara reglementărilor juridice, situaţie în care va interveni una sau mai multe dintre formele răspunderii juridice.

Tradiţional, specialiştii în drept administrativ, atunci când se ocupă de formele răspunderii titularilor de funcţii publice, tratează doar aspectele legate de răspunderea juridică a acestora.

Având însă în vedere tema lucrării de faţă, am considerai necesar să punem în evidenţă distincţia dintre responsabilitate şi răspundere, cele două noţiuni regăsindu-se în cadrul conduitei deontologice a titularilor de funcţii publice.

1.2. Răspunderea titularului unei funcţii publice

Formele răspunderii titularilor funcţiilor publice sun clasificate după diverse criterii, cel mai important fiind acela a naturii reglementării juridice a acesteia.

Astfel, din acest punct de vedere, avem răspundere politic; sau constituţională, răspundere penală, răspundere civilă răspundere administrativă, răspundere de dreptul muncii etc.

în cadrul lucrării de faţă, am clasificat funcţiile publice, îi raport de prerogativele de putere publică aflate în conţinutul loi

1 3 6 Valer ică Dabu , Răspunderea juridică a funcţionarului public Editura Global Lex, Bucureşt i , p .39 .

22 222

în funcţii publice legislative, funcţii publice aparţinând autorităţilor judecătoreşti şi, respectiv, funcţii publice executiv-admi-nistrative, ajungând astfel, şi la concluzia existenţei unei deontologii a parlamentarilor, o deontologie a judecătorilor şi procurorilor şi, respectiv, o deontologie a funcţionarilor publici administrativi.

Din această cauză, formele răspunderii juridice vor prezenta anumite aspecte specifice, în raport cu domeniul în care este exercitată funcţia publică respectivă.

Astfel, numai în cazul funcţiilor publice legislative, precum şi în cazul anumitor funcţii publice executive, denumite şi demnităţi publice, poate interveni răspunderea politică a titularilor acestor funcţii, sub forma suspendării sau destituirii şefului statului, suspendării, revocării sau destituirii unui membru al Guvernului, în condiţiile dispoziţiilor constituţionale sau ale Legii nr. 115/1999 privind răspunderea ministerială 1 3 7.

Deci, cu alte cuvinte, legislaţia actuală face distincţie între răspunderea unui om politic şi răspunderea unui judecător sau procuror ori a unui funcţionar public, omul politic fiind expus nu numai unei răspunderi juridice, ca orice titular de funcţie publică, ci este expus şi unei răspunderi politice, care poate acţiona separat sau împreună cu răspunderea juridică.

La fel, în cazul judecătorilor şi a procurorilor, răspunderea acestora prezintă unele aspecte caracteristice, în raport cu răspunderea parlamentarilor şi a celorlalţi demnitari publici, dar şi în raport cu funcţionarii publici administrativi.

Astfel, judecătorii şi procurorii răspund civil, disciplinar şi penal, ca orice alt titular al unei funcţii publice, dar judecătorii, procurorii şi magistraţii-asistenţi pot fi

Publicată în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I nr. 300 din 28 iunie 1999, republ icată în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I nr 334 din 20 ma i 2002 . 224

percheziţionaţi, reţinuţi sau arestaţi preventiv numai cu încuviinţarea secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii, iar în caz de infracţiune flagrantă, Consiliul Superior al Magistraturii va fi informat de îndată de către organul care a dispus reţinerea sau percheziţia.

De asemenea, potrivit art.96 din Legea nr.303/2004 138

privind Statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, statul este cel care va răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare şi numai după ce prejudiciul a fost acoperit de stat în temeiul hotărârii irevocabile statul se poate îndrepta cu o acţiune în despăgubiri împotriva judecătorului sau procurorului care, cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, a săvârşit eroarea judiciară cauzatoare de prejudicii.

Judecătorii şi procurorii răspund disciplinar pentru abaterile de la îndatoririle de serviciu, precum şi pentru faptele care afectează prestigiul justiţiei, fiind considerate abateri disciplinare:

- încălcarea prevederilor legale referitoare la declaraţiile de avere, declaraţiile de interese, incompatibilităţi şi interdicţii privind judecătorii şi procurorii;

- intervenţiile pentru soluţionarea unor cereri, pretinderea sau acceptarea rezolvării intereselor personale sau ale membrilor familiei ori ale altor persoane, altfel decât în limita cadrului legal reglementat pentru toţi cetăţenii, precum şi imixtiunea în activitatea altui judecător sau procuror;

- desfăşurarea de activităţi publice cu caracter politic sau manifestarea convingerilor politice în exercitarea atribuţiilor de serviciu;

- nerespectarea secretului deliberării sau a confidenţialităţii lucrărilor care au acest caracter;

1 3 8 Publ icată în Moni toru l Oficial al Românie i , Par tea I nr. 576 din 29 iunie 2004 , republicată în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I nr. 826 din 13 septembrie 2 0 0 5 .

225

- nerespectarea în mod repetat şi din motive imputabile a dispoziţiilor legale privitoare la soluţionarea cu celeritate a cauzelor;

- refuzul nejustificat de a primi la dosar cererile, concluziile, memoriile sau actele depuse de părţile din proces;

- refuzul nejustificat de a îndeplini o îndatorire de serviciu;

- exercitarea funcţiei cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, dacă fapta nu constituie infracţiune;

- efectuarea cu întârziere a lucrărilor, din motive imputabile;

- absenţele nemotivate de la serviciu, în mod repetat; - atitudinea nedemnă în timpul exercitării atribuţiilor de

serviciu faţă de colegi, avocaţi, experţi, martori sau justiţiabili; - neîndeplinirea obligaţiei privind transferarea normei de

bază la instanţa sau parchetul la care funcţionează; - nerespectarea dispoziţiilor privind distribuirea aleatorie a

cauzelor; - participarea directă sau prin persoane interpuse la

jocurile de tip piramidal, jocuri de noroc sau sisteme de investiţii pentru care nu este asigurată transparenţa fondurilor în condiţiile legii.

Sancţiunile disciplinare care se pot aplica judecătorilor şi procurorilor, proporţional cu gravitatea abaterilor, sunt:

- avertismentul; - diminuarea indemnizaţiei de încadrare lunară brută cu

până la 15% pe o perioadă de la o lună la 3 luni; - mutarea disciplinară pentru o perioadă de la o lună la 3

luni la o instanţă sau la un parchet, situate în circumscripţia aceleiaşi Curţi de apel ori în circumscripţia aceluiaşi parchet de pe lângă aceasta;

- excluderea din magistratură. Sancţiunile disciplinare prezentate mai sus se aplică de

Secţia pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii, 226

dacă este vorba de un judecător sau de Secţia pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii, dacă este vorba de un procuror, potrivit procedurii reglementate de Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată 1 3 9.

Secţiunea a 2-a R Ă S P U N D E R E A F U N C Ţ I O N A R I L O R P U B L I C I

2.1. Aspecte generale privind răspunderea funcţionarilor publici

Având în vedere că în economia acestei lucrări am acordat o atenţie mai mare deontologiei funcţionarilor publici, în raport cu deontologiile celorlalţi titulari de funcţii publice, considerăm firesc ca, şi în cazul răspunderii juridice, să ne ocupăm în special de răspunderea funcţionarilor publici, ceea ce vom şi face în continuare.

Funcţionarul public, la fel ca orice alt cetăţean, are obligaţia să respecte normele juridice, cuprinse în legi şi în alte acte normative, iar în caz contrar va fi atrasă răspunderea sa juridică.

Dar, având în vedere calitatea şi statutul său de funcţionar public, spre deosebire de celelalte subiecte de drept, răspunderea sa juridică va putea fi angajată în raport cu două categorii de fapte, după cum acestea au fost săvârşite sau nu, în legătură cu calitatea sa sau în exercitarea atribuţiilor de serviciu.

Astfel, pentru faptele săvârşite în afara exercitării atribuţiilor de serviciu şi fără ca acestea să aibă legătură cu calitatea sa sau să aducă atingere prestigiului autorităţii sau

1 3 9 Publ icată în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I nr. 599 din 2 iulie 2004 , republicată în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I nr. 827 din 13 septembrie 2005 .

227

instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, funcţionarul public va răspunde în condiţiile dreptului comun, potrivit principiului constituţional al egalităţii în faţa legii.

Dar, faptele care fac parte din conduita sa profesională şi au fost comise de acesta în exercitarea atribuţiilor de serviciu sau în legătură cu acestea, ori care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, vor angaja răspunderea funcţionarului public în forme specifice.

Având în vedere această din urmă categorie de fapte, art.75 din Legea nr.188/1999, republicată, prevede că încălcarea de către funcţionarii publici, cu vinovăţie, a îndatoririlor de serviciu atrage răspunderea disciplinară, răspunderea contravenţională, răspunderea civilă sau răspunderea penală, după caz, în raport cu faptele săvârşite.

De asemenea, potrivit art. 23 din Legea nr.7/2004, republicată, încălcarea dispoziţiilor Codului de conduită atrage răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici, în condiţiile legii, iar comisiile de disciplină au competenţa de a cerceta încălcarea prevederilor acestui cod şi de a propune aplicarea sancţiunilor disciplinare, în condiţiile legii, în cazurile în care faptele săvârşite întrunesc elementele constitutive ale unor infracţiuni, vor fi sesizate organele de urmărire penală competente.

Totodată, potrivit aceloraşi dispoziţii legale, funcţionarii publici răspund potrivit legii în cazurile în care, prin faptele săvârşite cu încălcarea normelor de conduită profesională, creează prejudicii persoanelor fizice sau juridice.

După cum am menţionat mai sus, răspunderea juridică a funcţionarilor publici poate îmbrăca mai multe forme: răspunderea disciplinară, răspunderea contravenţională, răspunderea civilă şi răspunderea penală, urmând ca în continuare să ne ocupăm de fiecare în parte.

228

2.2. Răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici

Răspunderea disciplinară intervine în cazul încălcării d către un funcţionar public, cu vinovăţie, a îndatoririlor c serviciu şi a normelor de conduită profesională şi civi prevăzute de lege, fapte care constituie abateri disciplinare atrag sancţionarea disciplinară a acestuia.

a) Abaterile disciplinare Art. 77 alin.(2) din Legea nr. 188/1999, republicat

enumera limitativ faptele care constituie abateri disciplinare: - întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor; - neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor; - absenţe nemotîvate de la serviciu; - nerespectarea în mod repetat a programului de lucru; - intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea un

cereri în afara cadrului legal; - nerespectarea secretului profesional sau a confide

ţialităţii lucrărilor cu acest caracter; - manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii s;

instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea; - desfăşurarea în timpul programului de lucru a un

activităţi cu caracter politic; - refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu; - încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatori

incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţii stabilite pj lege pentru funcţionarii publici;

- alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele n< mative din domeniul funcţiei publice şi funcţionarilor publici.

b) Condiţiile răspunderii disciplinare sunt, în genei cele ale oricărei forme de răspundere juridică, dar cu anum particularităţi:

- trebuie să existe o abatere disciplinară, adică o faj ilicită prevăzută de lege, comisivă sau omisivă, care să adi

atingere relaţiei sociale protejate - buna activitate a autorităţii sau instituţiei publice;

- urmarea săvârşirii faptei ilicite trebuie să constea într-o perturbare a desfăşurării normale a activităţii autorităţii sau instituţiei publice ori o atingere adusă prestigiului acesteia;

- între fapta ilicită săvârşită şi urmarea produsă trebuie să existe o legătură de cauzalitate, în sensul că rezultatul perturbator al activităţii este efectul faptei ilicite cauzatoare a acestuia;

- autorul faptei ilicite trebuie să fie funcţionarul public legal învestit, care a acţionat în exercitarea atribuţiilor de serviciu sau în legătură cu acesta;

- funcţionarul public trebuie să fi acţionat cu vinovăţie, sub forma intenţiei sau a culpei, iar în favoarea acestuia nu operează un caz de exonerare de răspundere (cazul fortuit, stare de necesitate etc.).

c) Sancţiunile disciplinare In situaţia în care sunt întrunite cumulativ toate elementele

răspunderii disciplinare, funcţionarului public i se va aplica una dintre sancţiunile disciplinare enumerate la art.77 alin.(3) din Legea nr. 188/1999, republicată:

- mustrare scrisă; - diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă

de până la 3 luni; - suspendarea dreptului de avansare în gradele de

salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1 la 3 ani;

- retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia publică pe o perioadă de până la un an;

- destituirea din funcţia publică.

d) Principiile răspunderii disciplinare Răspunderea disciplinară, ca formă a răspunderii juridice,

este guvernată de următoarele principii de drept:

- principiul legalităţii, în sensul că răspunderea disciplinară nu poate opera decât în cazurile prevăzute în mod expres de lege şi anume cele reglementate la art. 77 alin.(2) din Legea nr.188/1999, republicată;

- principiul prezumţiei de nevinovăţie, în sensul că autoritatea sau instituţia publică este obligată să efectueze o cercetare administrativă prealabilă asupra faptei imputate şi funcţionarului public vizat;

- principiul unicităţii răspunderii disciplinare, ca o consecinţă a regulii non bis in idem, în sensul că pentru o faptă ilicită există o singură sancţiune. Dar, ca excepţie, o faptă ilicită poate încălca norme juridice de natură diferită, astfel că o condamnare penală a funcţionarului public se va putea cumula cu obligarea sa la plata unor despăgubiri civile şi cu destituirea din funcţia publică;

- principiul proporţionalităţii răspunderii, potrivit căruia, la individualizarea sancţiunii disciplinare se va ţine seama de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii, comportarea generală în timpul serviciului a funcţionarului public, precum şi de existenţa în antecedentele acestuia a altor sancţiuni disciplinare care nu au fost radiate în condiţiile Legii nr. 188/1999, republicată;

- principiul celerităţii şi operativităţii tragerii la răspundere disciplinară, ceea ce înseamnă că autoritatea sau instituţia publică, prin termenele prevăzute de lege, este obligată ca aplicarea sancţiunii să fie cât mai apropiată de momentul comiterii abaterii disciplinare, în scopul sporirii rolului educativ-pre-ventiv al sancţiunii;

- principiul garantării dreptului la apărare care obligă autoritatea sau instituţia publică, în cadrul cercetării administrative prealabile, să procedeze la audierea funcţionarului public cercetat, care poate fi asistat de un avocat sau de un reprezentant şi să ceară administrarea de probe;

230 231

- principiul contradictorialităţii procedurii de cercetare prealabilă, în sensul că funcţionarul public cercetat are dreptul să ia cunoştinţă de toate actele dosarului, cu privire la care îşi poate exprima punctele de vedere proprii.

De menţionat că aceste principii stau şi la baza activităţii comisiilor de disciplină care funcţionează în cadrul autorităţii sau instituţiei publice potrivit H.G. nr. 1344/2007 1 4 0, aspecte de care ne-am ocupat pe larg în lucrări anterioare consacrate, parţial, dreptului funcţiei publice. 1 4 1

2.3. Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici

Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici este angajată în cazul în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu.

Faptele care constituie astfel de contravenţii nu mai sunt enumerate în Statutul funcţionarilor publici sau în Statutele unor categorii speciale de funcţionari publici, ele fiind reglementate prin legi, ordonanţe, hotărâri ale Guvernului, ale consiliilor locale şi judeţene.

Aşa cum rezultă din art. 83 alin.(l) din Legea nr. 188/1999, republicată, aceste contravenţii trebuie săvârşite de o persoană care are calitatea legală de funcţionar public, nu de simplă persoană angajată, precum şi să fi fost săvârşită în timpul exercitării şi în legătură cu atribuţiile şi sarcinile de serviciu.

H.G. nr. 1344/2007 pr ivind normele de organizare şi funcţionare a comisi i lor de disciplină, publ icată în Moni toru l Oficial al Românie i , Par tea I , nr. 768 din 13 oc tombr ie 2007 .

1 4 1 Emanue l Albu, op.cit., 2005 ; Emanue l Albu (coordonator) , op.cit., 2007 . 232

în principiu, constatarea şi aplicarea sancţiunii contravenţionale se fac de către şefii de servicii şi de direcţii împuterniciţi de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice.

împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii, funcţionarul public se poate adresa cu plângere la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care este numit funcţionarul public sancţionat.

Plângerea formulată împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei suspendă executarea sancţiunii contravenţionale.

în această materie, prevederile Legii nr. 188/1999, republicată, se completează cu prevederile generale ale O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor 1 4 2.

2.4. Răspunderea civilă a funcţionarilor publici

Răspunderea civilă a funcţionarilor publici este o formă de răspundere specifică acestei categorii de subiecte de drept pentru care se cere îndeplinirea cumulativă, pe lângă condiţiile prevăzute de dreptul comun, a celor două condiţii speciale:

- fapta trebuie să reprezinte o încălcare a îndatoririlor de serviciu;

- persoana trebuie să aibă calitatea de funcţionar public. Această formă de răspundere stabilită în sarcina

funcţionarilor publici este o formă specifică a răspunderii delictuale prevăzută de art. 998 din Codul civil, potrivit căruia orice faptă a omului, care cauzează altuia un prejudiciu, obligă pe acela din a cărui greşeală s-a produs, să-1 repare.

1 4 2 O.G. nr .2/2001 a fost publ icată în Moni toru l Oficial al Românie i , Partea I, nr .410 din 25 iulie 2001 şi a suferit mai mul te modificări şi completăr i , u l t imele prin Legea nr .526/2004.

233

Potrivit art. 84 din Legea nr. 188/1999, republicată, răspunderea civilă a funcţionarului public se angajează:

- pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează;

- pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;

- pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.

Repararea pagubelor produse în dauna autorităţii sau instituţiei publice se dispune prin emiterea de către şeful acesteia a unui act administrativ, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei sau prin asumarea unui angajament de plată al funcţionarului public.

In cazul pagubelor provenite din daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică în calitate de comitent unor terţi, repararea pagubei se va face pe baza hotărârii judecătoreşti definitive şi irevocabile.

Emiterea actului administrativ de recuperare a pagubei se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei.

împotriva actului administrativ de recuperare a pagubei, funcţionarul public vizat se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente.

2.5. Răspunderea penală a funcţionarilor publici

Răspunderea penală a funcţionarului public pentru infracţiunile săvârşite în timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă se angajează potrivit legii penale.

Noţiunea de funcţionar public în sensul Legii nr. 188/1999, republicată, diferă de noţiunea de funcţionar public definită de art. 147 alin.(l) din Codul penal, potrivit căruia, „prin funcţionar

234

public se înţelege orice persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei unităţi dintre cele la care se referă art. 145 (autorităţi publice, instituţii publice, instituţii sau alte persoane juridice de interes public, servicii de interes public)", precum şi de noţiunea de funcţionar definită de alin. 2 al aceluiaşi articol, potrivit căruia „prin funcţionar se înţelege persoana menţionată în alin. 1, precum şi orice salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice decât cele prevăzute în acel alineat".

Faptele comise în această calitate specială sunt infracţiuni de serviciu sau în legătură cu serviciul (luarea de mită, abuzul sau neglijenţa în serviciu etc.) ori alte categorii de infracţiuni specifice exercitării sau în legătură cu exercitarea unei funcţii publice (delapidarea, falsul intelectual, falsul material, insubordonarea etc.).

De asemenea, există reglementări speciale vizând funcţionarii publici, altele decât Codul penal, precum Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, Legea nr. 86/2006 privind Codul vamal al României 1 4 3 etc.

Alăturat sancţiunii penale se mai pot aplica şi pedepse complementare care se execută după executarea pedepsei principale, constând în interzicerea uneia sau unora dintre următoarele drepturi:

- dreptul de a alege şi de a fi ales în organele puterii sau pe funcţii echivalente;

- dreptul de a ocupa o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii publice;

1 4 3 Legea nr .86/2006, publ icată în Moni toru l Oficial a l Românie i , Partea I , nr .350 din 19 aprilie 2006 .

235

- dreptul de a ocupa o funcţie sau de a exercita o profesie de natura celei de care s-a folosit condamnatul pentru săvârşirea infracţiunii.

Legea nr. 188/1999, republicată, s-a ocupat de clarificarea situaţiei funcţionarului public în faza cercetării penale şi judecătoreşti, până la intervenirea unei hotărâri definitive.

Astfel, potrivit art. 86 alin.(2) din Legea nr. 188/1999, republicată, în cazul în care funcţionarul public este trimis în judecată pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art. 54 lit. h) (contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care l-ar face incompatibil cu exercitarea funcţiei publice), persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică va dispune suspendarea funcţionarului public din funcţia publică pe care o deţine.

Dacă instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcţia publică încetează, iar funcţionarul public respectiv îşi va relua activitatea în funcţia publică deţinută anterior şi îi vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.

în situaţia în care nu sunt întrunite condiţiile pentru angajarea răspunderii penale, iar fapta funcţionarului public poate fi considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de disciplină competentă.

De la momentul începerii urmăririi penale, în situaţia în care funcţionarul public poate influenţa cercetarea, persoana care are competenţa numirii în funcţia publică are obligaţia să dispună mutarea temporară a funcţionarului public în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără personalitate juridică a autorităţii ori instituţiei publice.

236

Dacă însă, funcţionarul public este condamnat definitiv pentru o faptă prevăzută de art. 54 lit.h) din Legea nr. 188/1999, republicată, măsura suspendării din funcţie se transforma in măsura încetării de drept a raportului de serviciu, potrivit art. 98 alin.(l)lit.f)din lege.

Această măsură va atrage şi eliminarea dm Corpul funcţionarilor publici şi pierderea tuturor drepturilor dobândite în carieră.

23

C A P I T O L U L V I

PREOCUPĂRI DEONTOLOGICE EUROPENE

Secţiunea 1

P R E O C U P Ă R I L A N I V E L U L C O N S I L I U L U I E U R O P E I

1.1. Consideraţii generale Aşa după cum am arătat, adoptarea Codului de conduită a

funcţionarilor publici, prin Legea nr. 7/2004, precum şi a Codului de conduită a personalului contractual din autorităţile şi instituţiile publice, prin Legea nr. 477/2004, au fost consecinţe ale Recomandării nr. R(2000)10 a Comitetului Miniştrilor Consiliului Europei, care a recomandat statelor membre să promoveze adoptarea unor coduri naţionale de conduită pentru funcţionarii publici, urmând să se inspire din Codul model de conduită pentru funcţionarii publici, anexat la recomandarea respectivă.

De altfel, în expunerile de motive ale celor două legi, se menţionează în mod expres că acestea au fost adoptate în conformitate cu prevederile Recomandării nr. 10/2000 a Comitetului Miniştrilor Consiliului Europei. Adoptarea Recomandării nr.R(2000)10 s-a impus ca urmare a faptului că scopul Consiliului Europei este de a realiza o unitate mai mare între membrii săi, iar administraţiile publice joacă un rol esenţial în societăţile democratice şi funcţionarii publici sunt elementul cheie al administraţiei publice, fiind necesar să dispună de un cadru juridic şi material corespunzător pentru a putea să se achite de sarcinile lor într-un mod adecvat. 2 3 8

De asemenea, adoptarea Recomandării nr.R(2000)10 s-a impus ca urmare a faptului că fenomenul corupţiei reprezintă o ameninţare serioasă împotriva statului de drept, a democraţiei, a drepturilor omului, a echităţii şi justiţiei sociale, precum şi că acest fenomen împiedică dezvoltarea economică, pune în pericol stabilitatea instituţiilor democratice şi a fundamentelor morale ale societăţii.

Totodată, la adoptarea acestei recomandări, Comitetul Miniştrilor Consiliului Europei şi-a manifestat convingerea că sensibilizarea opiniei publice şi promovarea valorilor etice constituie mijloace importante pentru prevenirea, combaterea şi limitarea corupţiei.

1.2. Recomandarea nr. R (2000) 10 a Comitetului Miniştrilor Consiliului Europei privind codurile de conduită pentru funcţionarii publici

La adoptarea acestei recomandări, Comitetul Miniştrilor a avut în vedere o serie de alte documente, precum:

- recomandările Conferinţelor a 19-a şi a 21-a ale miniştrilor europeni ai Justiţiei (La Valette, 1994, şi respectiv Praga, 1997);

- programul de acţiune contra corupţiei adoptat de Comitetul Miniştrilor în 1996;

- recomandarea Comitetului Miniştrilor Consiliului Europei nr. R(81) 19 privind accesul la informaţie deţinut de autorităţile publice;

- recomandarea Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei nr. R(2000) 6 privind Statutul funcţionarilor publici din EUROPA;

- declaraţia finală şi Planul de acţiuni adoptate de şefii de sta! şi de Guvern din Consiliul Europei la cea de a 2-a întâlnire la vâri care s-a ţinut la Strasbourg, în zilele de 10 şi 11 octombrie 1997;

2 3 (

- rezoluţia (97) 24 referitoare la cele 20 de principii directoare în lupta contra corupţiei;

- rezoluţiile (98) 7 şi (99) 5 privind autorizarea şi respectiv adoptarea Acordului parţial lărgit care stabileşte „Grupul de State contra corupţiei - GRECO", instituţie care are ca scop îmbunătăţirea capacităţii membrilor săi de a lupta contra corupţiei prin vegherea asupra punerii în practică a angajamentelor lor în acest domeniu.

Scopul declarat al adoptării Codului model de conduită pentru funcţionarii publici a fost unul triplu, şi anume:

- precizarea regulilor privind integritatea şi conduita pe care funcţionarii publici trebuie să le respecte;

- ajutarea funcţionarilor publici în cunoaşterea, înţelegerea şi respectarea acestor norme;

- informarea publicului asupra conduitei la care acesta este îndreptăţit să se aştepte din partea funcţionarilor publici.

Domeniul de aplicare a Codului model de conduită pentru funcţionarii publici este prezentat la art. 1, unde se precizează că acest cod se aplică tuturor funcţionarilor publici {agents publics, în limba franceză), dar trebuie menţionat că, în documentele europene, noţiunea de funcţionar public are accepţiune mult mai largă decât în legislaţia română.

Astfel, tot la art. 1 se precizează că, în sensul acestui cod, termenul de „funcţionar public" include orice persoană aflată în serviciul unei autorităţi publice, precum şi că dispoziţiile prezentului cod pot fi, de asemenea, aplicate oricărei persoane aflate în serviciul unor instituţii private care efectuează servicii publice, fiind excluşi reprezentanţii publici aleşi, membrii guvernului şi persoanele care exercită funcţii judecătoreşti.

240

1.3. Principiile generale ale Codului model de conduită j>entru funcţionarii publici

Codul model de conduită pentru funcţionarii publici trasează un set de principii generale care trebuie să se regăsească in codurile de conduită elaborate şi adoptate de statele membre ale Consiliului Europei, astfel că este necesară o succintă prezentare a acestora.

Conformitatea cu legea, cu celelalte reglementări legale şi cu normele deontologice, este primul principiu consacrat la art.4 pgf.l, unde se precizează că funcţionarul public trebuie să se achite de toate îndatoririle sale în respectul legii, al instrucţiunilor legale şi al regulilor deontologice referitoare la funcţia sa.

Neutralitatea funcţionarului public este un alt principiu pe care îl găsim statuat la art.4, la pgf.2, care statuează că funcţionarul public trebuie să acţioneze de o manieră politică neutră, astfel încât să nu contracareze politicile, deciziile sau acţiunile legitime ale autorităţilor publice.

Loialitatea funcţionarului public îl obligă pe acesta să servească în mod loial autorităţile naţionale, locale sau regionale constituite conform legii.

Principiul probităţii, imparţialităţii şi eficacităţii, îl obligă pe funcţionarul public să fie cinstit, imparţial şi eficient, să-şi îndeplinească îndatoririle sale la cel mai înalt nivel de capacitate al său, cu competenţă, echitate şi înţelegere, neluând în considerare decât interesul public şi circumstanţele pertinente ale problemei.

Natura curtenitoare şi politicoasă a comportamentului trebuie să caracterizeze relaţiile funcţionarului public cu cetăţenii pe care îi serveşte, precum şi relaţiile sale cu superiorii, colegii şi subordonaţii.

Principiul obiectivitătii şi al tratamentului egal îl obligă pe funcţionarul public să nu acţioneze în mod arbitrar şi nici în

241

detrimentul vreunei persoane, grup de persoane sau entităţi, oricare ar fi ele, fiind necesar să ţină cont de drepturile, obligaţiile şi interesele legitime ale celorlalţi. în procesul de luare a deciziilor, funcţionarul public trebuie să acţioneze conform cu legea şi să-şi exercite puterea sa de apreciere în mod imparţial, ţinând cont numai de circumstanţele pertinente.

Principiul evitării conflictului de interese îl obligă pe funcţionarul public să evite ca interesele sale personale să intre în conflict cu funcţiile sale publice, fiind în responsabilitatea sa să evite asemenea conflicte, indiferent dacă sunt reale, potenţiale sau aparente.

Interdicţia de a cere sau primi foloase trebuie să caracterizeze în permanenţă întregul comportament al funcţionarului public, care este obligat ca, prin poziţia sa oficială, să nu accepte avantaje necuvenite, în interesul său personal sau pentru alţii.

Loialitatea faţă de autoritatea sau instituţia publică îl obligă pe funcţionarul public să se comporte astfel încât să păstreze şi să întărească încrederea publicului în integritatea, imparţialitatea şi eficacitatea autorităţilor publice.

Principiul subordonării ierarhice prevede că funcţionarul public este răspunzător în faţa superiorului său ierarhic imediat, cu excepţia unor dispoziţii contrare ale legii, ceea ce îl obligă ca, în activitatea sa, să execute dispoziţiile acestuia, cu excepţia unor cazuri de nelegalitate flagrantă.

Confidenţialitatea este un alt principiu care trebuie să ghideze conduita funcţionarilor publici, care, ţinând cont în mod corect de dreptul de acces la informaţiile oficiale, trebuie să prelucreze în mod adecvat, cu toată confidenţialitatea necesară, toate informaţiile şi toate documentele obţinute în exercitarea, sau cu ocazia exercitării atribuţiilor sale.

242

1.4. Reguli necesare pentru respectarea principiilor codului

Alături de principiile la care ne-am referit succint mai sus, Codul model de conduită pentru funcţionarii publici prescrie o serie de reguli instituite în scopul asigurării efectivităţii principiilor respective în comportamentul oricărui funcţionar public, pe care le vom prezenta în continuare.

Regula întocmirii unui raport către superiorul ierarhic, de obicei, este prevăzută în următoarele situaţii de la art. 12 din Codul model:

- funcţionarul public care consideră că i se cere să acţioneze într-un mod ilegal, imoral sau contrar eticii, putând să provoace încălcarea jurământului sau care este în contradicţie în oricare alt mod cu prezentul cod, trebuie să semnaleze acest fapt conform legii;

- funcţionarul public trebuie să semnaleze autorităţilor competente, conform legii, orice violare a prezentului cod de către alţi funcţionari publici despre care el sau ea a aflat;

- funcţionarul public care a semnalat autorităţilor competente, conform legii, un caz precum cel prevăzut mai sus şi care consideră că răspunsul nu este satisfăcător, poate să informeze acest lucru în scris şefului răspunzător de funcţia publică;

- atunci când un caz nu poate fi rezolvat de o manieră acceptabilă pentru funcţionarul în cauză prin procedurile şi căile de recurs prevăzute de legislaţia privind funcţia publică, funcţionarul trebuie să execute instrucţiunile legale pe care le-a primit;

- funcţionarul public trebuie să semnaleze autorităţilor competente orice dovadă, afirmaţie sau bănuială de activitate ilegală sau criminală privind funcţia publică despre care are cunoştinţă în sau cu ocazia exercitării funcţiilor sale;

243

:... - Administraţia publică trebuie să vegheze ca funcţionarul public care semnalează un caz prevăzut mai sus, în baza unor bănuieli rezonabile şi de bună credinţă, să nu sufere niciun prejudiciu.

Regulile pentru evitarea sau rezolvarea unui conflict de interese sunt prevăzute la art. 13-15 din Codul model de conduită, astfel:

- conflictul de interese se naşte în situaţia în care un funcţionar public are un interes personal de natură să influenţeze sau să pară a influenţa exercitarea imparţială şi obiectivă a funcţiilor sale oficiale;

- interesul personal al funcţionarului public cuprinde orice avantaj pentru sine sau în favoarea familiei sale, a părinţilor, prietenilor sau persoanelor apropriate, sau a persoanelor sau organizaţiilor cu care a avut relaţii de afaceri sau politice, precum şi orice obligaţie financiară sau civilă la care este constrâns funcţionarul public;

- ţinând cont că funcţionarul este singurul care poate să ştie dacă se află în această situaţie, există obligaţia personală:

- să fie atent la orice conflict de interese real sau potenţial;

- să ia măsuri pentru a evita un asemenea conflict; - să informeze superiorul său ierarhic despre orice con

flict de interese din momentul în care a luat cunoştinţă de acesta; - să se conformeze la orice decizie finală care îi pre

tinde să se retragă din situaţia în care se găseşte sau să renunţe la avantajul care se afla la originea conflictului;

- atunci când i se cere, funcţionarul public trebuie să declare dacă el sau ea are sau nu are un conflict de interese;

- orice conflict de interese declarat de către un candidat la administraţie sau la un nou post în funcţia publică trebuie rezolvat înainte de numire;

244

- funcţionarul public care ocupă o poziţie în care interesele sale personale sau private ar putea fi afectate de către îndatoririle sale oficiale, trebuie să declare conform legii, din momentul numirii sale, apoi la intervale regulate şi atunci când are loc orice schimbare a situaţiei, care este natura şi dimensiunea acestor interese;

- funcţionarul public nu are dreptul să se ocupe de nicio activitate sau tranzacţie şi nici să ocupe vreun post sau funcţie, remunerată sau nu, incompatibilă cu buna exercitare a funcţiilor sale publice sau care aduce prejudiciu acestora, iar atunci când nu-i este clar dacă o activitate este compatibilă, trebuie să ceară părerea superiorului;

- sub rezerva legislaţiei aplicabile, funcţionarul public este dator să informeze şi să obţină aprobarea angajatorului său în funcţia publică înainte de a exercita anumite activităţi, remunerate sau nu, sau de a accepta anumite posturi sau funcţii, oricare ar fi ele, exterioare postului său în cadrul funcţiei publice;

- funcţionarul public trebuie să se conformeze oricărei obligaţii legale de declarare a filiaţiei sau apartenenţei la organizaţii susceptibile de a dăuna funcţiei sale sau exerciţiului corect al atribuţiilor ca funcţionar public.

Regulile privind activitatea politică sau publică a funcţionarului public prevăd că:

- funcţionarul public care trebuie să se conformeze respectării drepturilor fundamentale şi constituţionale, trebuie să vegheze ca participarea sa la activităţi politice sau implicarea sa în dezbateri publice sau politice să nu altereze încrederea publicului sau a celor care l-au angajat, referitor la capacitatea sa de a se achita de misiunea sa cu imparţialitate şi loialitate;

- funcţionarul public, aflat în exercitarea atribuţiilor de serviciu, nu trebuie să ofere ocazia utilizării sale în scopuri politice partizane;

245

- funcţionarul public trebuie să se conformeze oricărei restricţii, impusă în conformitate cu prevederile legale, anumitor categorii de funcţionari publici, în ce priveşte exercitarea unei activităţi politice datorate poziţiei lor sau naturii atribuţiilor lor.

Regulile privind cadourile, influenţele şi reacţia necesară în faţa oferirii de foloase necuvenite, reprezintă o preocupare separată a codului model de conduită pentru funcţionarii publici:

- funcţionarul public nu trebuie nici să solicite nici să accepte cadouri, favoruri, invitaţii sau orice alt avantaj care îi este destinat lui sau familiei sale, părinţilor săi sau prietenilor apropiaţi, sau unor persoane sau organizaţii cu care funcţionarul public are sau a avut relaţii de afaceri sau politice, care pot influenţa imparţialitatea cu care îşi exercită atribuţiile sale sau pot constitui sau par a constitui o recompensă în raport cu acestea, fără ca aici să fie inclusă ospitalitatea convenţională şi nici cadourile minore;

- atunci când funcţionarul public nu ştie dacă poate accepta un cadou sau un gest de ospitalitate, trebuie să ceară părerea superiorului său ierarhic;

- dacă funcţionarul public se află în situaţia în care i s-a propus un avantaj necuvenit, trebuie să ia măsurile următoare, astfel încât să-şi asigure protecţia:

- să refuze avantajul respectiv, fiind interzis să-1 accepte în scopul de a-1 utiliza ca probă;

- să încerce să identifice persoana care a făcut oferta; - să evite contactele prelungite, cu toate că şi cunoaş-terea

motivului ofertei ar putea să-i fie utilă într-o depoziţie; - în cazul în care cadoul nu poate fi nici refuzat nici

înapoiat expeditorului, el trebuie păstrat manipulându-1 cât mai puţin posibil;

- să încerce să aibă martori, de exemplu colegi care lucrează în apropiere;

246

- să redacteze, în cel mai scurt timp, un document despre această tentativă, de preferinţă într-un registru oficial;

- să semnaleze imediat ce este posibil acesta tentativă către superiorul său ierarhic sau direct la autorităţile competente în materie de aplicare a legii;

- să continue să lucreze normal, în special la lucrarea în legătură cu care avantajul necuvenit i-a fost oferit.

- funcţionarul public nu trebuie să se lase pus sau să pară că a fost pus într-o situaţie care să-1 oblige să acorde în schimb o favoare unei persoane sau unei entităţi oricare ar fi ea. De asemenea, comportamentul său, atât public, cât şi privat, nu trebuie să-1 facă vulnerabil la influenţa nepotrivită a altuia.

Reguli privind abuzul de poziţie oficială şi prelucrarea informaţiilor sunt, la rândul lor, prevăzute la art.21-22 din Codul model de conduită:

- funcţionarul public nu trebuie să ofere avantaje legate în niciun mod de situaţia sa de funcţionar public, atâta timp cât nu a fost autorizat în mod legal în acest sens;

- funcţionarul public nu trebuie să încerce să influenţeze în scopuri personale nicio persoană sau entitate oricare ar fi aceasta, inclusiv alţi funcţionari publici, folosindu-se de poziţia sa oficială, sau propunându-le acestora avantaje personale;

- funcţionarul public, ţinând cont de cadrul general al legislaţiei naţionale privind accesul la informaţiile deţinute de autorităţile publice, nu va comunica informaţii decât cu respectarea reglementărilor şi exigenţelor aplicabile autorităţii angajatoare;

- funcţionarul public trebuie să ia măsurile corespunzătoare pentru a garanta securitatea şi confidenţialitatea informaţiilor care sunt în responsabilitatea sa sau despre care are cunoştinţă;

- funcţionarul public nu trebuie să caute să aibă acces la informaţiile care nu-i sunt atribuite şi nu-i este permis să

247

utilizeze în mod neadecvat informaţii pe care le poate obţine în sau cu ocazia exercitării atribuţiilor sale;

- funcţionarul public nu trebuie să procedeze la reţinerea de informaţii oficiale care pot fi sau vor deveni în mod legitim transmise public, şi nici să difuzeze informaţii despre care ştie sau are motive rezonabile să creadă că sunt inexacte sau înşelătoare.

Regulile privind conduita în raport cu resursele autorităţilor sau instituţiilor publice prevăd că, în exercitarea puterii sale discreţionare, care îi conferă un drept de apreciere a oportunităţii acţiunilor sale, funcţionarul public trebuie să vegheze ca, pe de o parte personalul şi pe de altă parte bunurile, instalaţiile, serviciile şi resursele financiare, care îi sunt încredinţate, să fie administrate şi folosite în mod util, eficace şi economic, fiind strict interzis ca acestea să fie utilizate în scopuri private, cu excepţia cazurilor când există o autorizaţie legală în acest sens.

Regulile privind responsabilităţile şefilor ierarhici, prevăzute de Codul model de conduită pentru funcţionarii publici, prescriu următoarele:

- funcţionarul public care are responsabilităţi în ceea ce priveşte recrutarea, promovarea sau numirea, trebuie să vegheze la faptul ca verificările privind integritatea candidatului să fi fost efectuate conform legii, iar atunci când nu este sigur în legătură cu decizia care trebuie luată, este necesar să ceară sfaturi corespunzătoare;

- funcţionarul public însărcinat cu controlul sau conducerea altor funcţionari publici trebuie să realizeze aceste activităţi în conformitate cu politicile şi obiectivele autorităţii publice angajatoare, urmând să răspundă de actele şi omisiunile subordonaţilor care sunt contrare acestor politici şi obiective, dacă nu a luat măsurile pe care promptitudinea normală le pretinde de la o persoană în poziţia sa, pentru a împiedeca astfel de acte sau omisiuni; 248

- funcţionarul public însărcinat cu controlul sau conducerea altor funcţionari publici trebuie să ia măsurile necesare pentru a împiedica subordonaţii săi de a se angaja în acte de corupţie care au legătură cu serviciul lor. Aceste măsuri pot fi: atragerea atenţiei şi aplicarea legii şi reglementărilor, asigurarea unei instruiri adecvate contra corupţiei, să fie atenţi la dificultăţile financiare sau altele pe care le poate întâmpina personalul său şi să dea prin comportamentul său personal, un exemplu de integritate.

Regulile privind unele incompatibilităţi speciale, constituie pentru funcţionarul public interdicţii suplimentare, după cum urmează:

- funcţionarul public nu are voie să profite în mod abuziv de funcţia sa publică pentru a obţine o posibilitate de angajare în afara funcţiei publice;

- funcţionarul public nu trebuie permită ca perspectiva unei alte angajări să-i creeze un conflict de interese real, potenţial sau susceptibil de a apărea ca atare, fiind obligat să semnaleze imediat superiorului său ierarhic orice ofertă de angajare concretă susceptibilă de a crea un astfel de conflict, precum şi acceptarea oricărei oferte de angajare;

- fostul funcţionar public, conform dispoziţiilor legale^ în timpul unei perioade corespunzătoare, nu trebuie să acţioneze în favoarea niciunei persoane sau entităţi, oricare ar fi aceasta, într-o problemă pentru care a intervenit în numele funcţiei publice sau pe care a consiliat-o şi care ar putea să procure un anumit avantaj pentru această persoană sau entitate;

- fostul funcţionar public nu trebuie să utilizeze sau să divulge informaţii confidenţiale obţinute în calitatea sa de funcţionar public, cu excepţia cazului în care a fost autorizat să facă aceasta conform legii;

- funcţionarul public trebuie să se conformeze tuturor regulilor stabilite potrivit legii în ceea ce priveşte acceptarea unor angajamente atunci când încetează atribuţiile sale publice.

249

Regulile referitoare la caracterul obligatoriu al acestui cod şi la respectarea normelor sale sunt prevăzute în finalul reglementărilor sale, prevăzându-se că:

- acest cod va fi publicat sub autoritatea ministrului sau şefului funcţiei publice;

- funcţionarul public este dator să se comporte conform codului şi trebuie, în consecinţă, să ia cunoştinţă de dispoziţiile şi de toate modificările acestuia, iar atunci când nu este sigur în ce priveşte modul de a proceda, va trebui să ceară sfatul unei persoane competente;

- dispoziţiile codului de conduită trebuie să facă parte din contractul de angajare al funcţionarului public, iar încălcarea lor poate duce la sancţiuni disciplinare;

- funcţionarul public care negociază condiţiile de angajare ale altor funcţionari publici trebuie să includă în contract o dispoziţie, precizând că prezentul cod trebuie să fie respectat şi că acesta face parte din aceste condiţii;

- este în sarcina funcţionarului public însărcinat cu controlul sau conducerea altor funcţionari publici de a veghea ca aceştia din urmă să respecte prevederile codului şi să ia sau să propună măsuri disciplinare corespunzătoare pentru a sancţiona orice încălcare a acestor dispoziţii;

- Administraţia publică, la intervale regulate, va reconsidera dispoziţiile acestui cod, urmând să le adapteze în funcţie de modificările şi transformările sociale.

Aşa după cum am spus deja, dispoziţiile Codului model de conduită pentru funcţionarii publici, adoptat prin Recomandarea nr.R(2000)10 a Comitetului Miniştrilor Consiliului Europei, a constituit modelul şi pentru Codul de conduită a funcţionarului public, adoptat prin Legea nr.7/2004, precum şi pentru Codul de conduită a personalului contractual din autorităţile şi instituţiile publice, adoptat prin Legea nr.477/2004, în vigoare în România.

250

Secţiunea a 2-a P R E O C U P Ă R I L A N I V E L U L U N I U N I I E U R O P E N E

2.1. Preocupările Uniunii Europene pentru instituirea unui drept la o bună administraţie

Dreptul la o bună administraţie (administrare) nu a cunoscut în România o consacrare constituţională şi nici legală, iar conceptele de „bună administraţie" (bonne administration) şi, respectiv, „proastă administraţie" (mauvaise administration) reprezintă preocupări de dată recentă pentru doctrina adminis-

• w 1 • - 144

trativa din ţara noastră. în literatura de specialitate s-a făcut, în mod just, legătura

dintre deontologia funcţionarului public european şi dreptul la o bună administraţie, respectiv, Codul bunei conduite administrative. 1 4 5

într-adevăr, deontologia funcţionarului public european este şi parte a Codului bunei conduite administrative, iar acesta din urmă, la rândul său, este materializarea şi concretizarea principiilor şi regulilor dreptului la o bună administraţie în spaţiul Uniunii Europene, ceea ce justifică pe deplin prezentarea

loan Alexandru ş.a., Drept administrativ european, Edi tura L u m i n a Lex, Bucureşt i , 2 0 0 5 , p . l 2 0 , 124, 164.

Emil Bălan, Dreptul la o bună administrare şi impactul său asupra procedurilor administraţiei publice, comunicare prezentată la WORKSHOP-u l organizat de SNSPA la data de 28 martie 2008, având tema: Dreptul administrativ contemporan, spre o concepţie unitară în doctrina şi practica românească.

Pentru detalii a se vedea şi Em. Albu, Recomandarea CM/REC(2007)7 a Comite tu lui Miniştr i lor din statele m e m b r e ale Consil iului Europei şi dreptul la o b u n ă adminis t raţ ie , în Revis ta de Drept Comercia l nr. 10/2007, p recum şi Dreptul la o bună administraţie în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în „Curierul Judic iar" nr. 12/2007. '

1 4 5 Vergin ia Vedinaş , op.cit., p .223 ş i u rm. 251

acestor aspecte împreună, în raport şi de ultimul document fundamental pentru evoluţia spaţiului european: Tratatul de la Lisabona.

Evoluţia dreptului la o bună administraţie, recunoscut iniţial în favoarea societăţii, a fost îndelungată, dar cel mai important moment 1-a constituit adoptarea Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene 1 4 6 care, la art.41, denumeşte in terminis dreptul la o bună administraţie, ca un drept fundamental, detaliind şi conţinutul acestuia.

Astfel, potrivit art.41.1., orice persoană are dreptul ca problemele sale să fie rezolvate în mod imparţial, corect şi într-un termen rezonabil de către instituţiile şi organele Uniunii.

Conform art.41.2. acest drept cuprinde, în special: - dreptul fiecărei persoane de a fi ascultată înainte de

luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să o afecteze în mod nefavorabil;

- dreptul de acces al fiecărei persoane la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime legate de confidenţialitatea şi de secretul profesional şi al afacerilor;

- obligaţia pentru administraţie de a-şi motiva deciziile. De asemenea, în temeiul art. 41.3., orice persoană are dreptul

să ceară Comunităţii repararea prejudiciilor produse de instituţiile, organismele sau agenţii acestora, aflaţi în exerciţiul funcţiilor lor, potrivit principiilor comune generale de drept din statele membre.

Totodată, potrivit art. 41.4., orice persoană se poate adresa instituţiilor Uniunii într-una din limbile tratatelor şi are dreptul să primească răspunsul în aceeaşi limbă.

In strânsă legătură cu dreptul la o bună administraţie, la care ne-am referit mai sus, la art. 43 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, este prevăzut dreptul oricărui

' Car ta drepturi lor fundamentale a Uniuni i Europene (2000/C364/01) adopta tă de Par lamentul European, Consi l iul Uniuni i Europene şi Comis ia Europeană , prin proclamaţ ia so lemnă din data de 7 dec. 2000, la Nisa , editată de Albrecht Weber , Munchen , 2002 . 252

cetăţean al Uniunii şi a oricărei persoane fizice sau juridice rezidentă sau având sediul social într-unui din statele membre, de a sesiza Mediatorul Uniunii în caz de proastă administraţie în activitatea instituţiilor sau organelor comunitare, cu excepţia Curţii Europene de Justiţie şi a Tribunalului de Primă Instanţă, în ceea ce priveşte exerciţiul funcţiilor lor jurisdicţionale.

Un rol deosebit de important în conturarea elementelor dreptului la o bună administraţie, precum şi a noţiunilor de „bună administraţie" şi, respectiv „proastă administraţie" l-au avut jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie de la Luxemburg şi instituţia Mediatorului European.

Astfel, Curtea Europeană de Justiţie şi Tribunalul de primă instanţă, respectiv de mare instanţă, au avut şi au un rol important în soluţionarea contenciosului administrativ comunitar, acestea acţionând ca veritabile tribunale administrative în examinarea cererilor persoanelor fizice şi juridice şi, respectiv, a recursurilor introduse de funcţionarii instituţiilor europene.

în jurisprudenţa celor două instanţe ale Uniunii Europene, chiar înainte de adoptarea Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, principiile bunei administraţii şi ale dreptului la o bună administraţie au constituit temeiuri pentru pronunţarea unor soluţii, la care ne-am referit într-o lucrare anterioară. 1 4 7

Dreptul la o bună administraţie (administrare), alături de celelalte drepturi enunţate în Carta Europeană a drepturilor fundamentale, s-a regăsit şi în conţinutul Tratatului de instituire a unei Constituţii pentru Europa care, în Titlul V „Drepturile cetăţenilor", la art. 11-101, a preluat integral conţinutul art. 41 din Cartă. 1 4 8

1 4 7 E m . Albu, Dreptul la o bună administraţie în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în „Curierul Judiciar" nr. 12/2007.

1 4 8 Tratatul de instituire a unei Consti tuţi i pentru Europa , adoptat la Roma , la 29 octombrie 2004, varianta f inală f i ind publ icată în JO nr .C310/16.12 .2004.

253

După eşuarea procesului de ratificare a Tratatului de instituire a unei Constituţii şi abandonarea acestui proiect al unei Constituţii pentru Europa, o problemă care s-a pus a fost aceea a situaţiei drepturilor fundamentale consfinţite în Carta Europeană, ce fuseseră preluate în Tratat, problemă care şi-a găsit rezolvarea odată cu semnarea Tratatului de la Lisabona.

Astfel, potrivit art. 6, Titlul I, din versiunea consolidată a Tratatului privind Uniunea Europeană, aşa cum a fost modificat prin Tratatul de la Lisabona:

„(1) Uniunea recunoaşte drepturile, libertăţile şi principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, astfel cum a fost adaptată la 12 decembrie 2007, la Strasbourg, care are aceeaşi valoare juridică cu cea a tratatelor.

Dispoziţiile cuprinse în Cartă nu extind în niciun fel competenţele Uniunii astfel cum sunt definite în tratate.

Drepturile, libertăţile şi principiile prevăzute în Cartă se interpretează în conformitate cu dispoziţiile generale din Titlul VII al Cartei privind interpretarea şi punerea sa în aplicare şi cu luarea în considerare în mod corespunzător a explicaţiilor menţionate în Cartă, care prevăd izvoarele acestor dispoziţii.

(2) Uniunea aderă la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Competenţele Uniunii, astfel cum sunt definite în tratate, nu sunt modificate de această aderare.

(3) Drepturile fundamentale, astfel cum sunt garantate prin Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi astfel cum rezultă din tradiţiile constituţionale comune statelor membre, constituie principii generale ale dreptului Uniunii".

Deci, recunoscând drepturile, libertăţile şi principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, astfel cum a fost adaptată la 12 decembrie

254

2007, la Strasbourg, Tratatul de la Lisabona recunoaşte în mod explicit şi dreptul la o bună administraţie (administrare).

2.2. Dreptul la o bună administraţie şi instituţia Mediatorului European

In strânsă legătură cu dreptul la o bună administraţie, la care ne-am referit mai sus, la art.43 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, este prevăzut dreptul oricărui cetăţean al Uniunii şi a oricărei persoane fizice sau juridice rezidentă sau având sediul social într-unui din statele membre, de a sesiza Mediatorul Uniunii în caz de proastă administraţie în activitatea instituţiilor sau organelor comunitare, cu excepţia Curţii Europene de Justiţie şi a Tribunalului de Primă Instanţă, în ceea ce priveşte exerciţiul funcţiilor lor jurisdicţionale.

Aşa cum arătam mai sus, un rol deosebit de important în conturarea elementelor dreptului la o bună administraţie, precum şi a noţiunilor de „bună administraţie" şi, respectiv „proastă administraţie" l-au avut jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie de la Luxemburg, dar şi instituţia Mediatorului European.

în ceea ce priveşte rolul Mediatorului European, trebuie precizat că această instituţie, cu competenţe proprii, distincte de competenţele jurisdicţionale ale Tribunalului şi Curţii Europene de Justiţie, a avut de asemenea o contribuţie majoră în conturarea elementelor dreptului la o bună administraţie şi a principiilor noţiunii de bună administraţie în activitatea instituţiilor şi organelor Uniunii Europene, precum şi a funcţionarilor acestora.

Instituţia Mediatorului European exercită un mecanism de control administrativ asemănător cu cel exercitat la nivel naţional asupra autorităţilor şi instituţiilor publice de către Ombudsman, în unele ţări sau de Avocatul Poporului, în ţara noastră.

Mediatorul este numit de Parlamentul European şi are competenţa de a efectua anchete, la cererea oricărui cetăţean al Uniunii, ori persoană fizică sau juridică rezidentă sau cu sediul

255

social într-un stat membru, cu privire la cazurile de administraţie defectuoasă în activitatea instituţiilor şi organelor Uniunii sau agenţiilor acestora, cu excepţia Curţii Europene de Justiţie şi Tribunalului de Primă Instanţă, aflate în exercitarea funcţiilor lor jurisdicţionale 1 4 9.

La 6 septembrie 2001, Parlamentul European a adoptat hotărârea prin care a aprobat un Cod al bunei conduite administrative, textul acestuia fiind redactat de Mediatorul European, care a pornit de la art. 41 şi art. 43 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii şi explicând într-un mod amănunţit ceea ce reprezintă în practică dreptul la o bună administraţie menţionat în Cartă.

Totodată Parlamentul European, aprobând Codul bunei conduite administrative, a adoptat şi o rezoluţie prin care a cerut Mediatorului European să-1 aplice în soluţionarea cauzelor în care este sesizat pentru existenţa unor aspecte de proastă administraţie în activitatea instituţiilor şi organelor Uniunii.

Definiţia „proastei administraţii" a fost propusă de Mediatorul European în Raportul anual pentru 1995, însuşită de Parlamentul European odată cu aprobarea raportului respectiv. Potrivit acestei definiţii, există o proastă administraţie atunci când un organism public al Uniunii nu acţionează în conformitate cu o regulă sau un principiu care are forţă obligatorie pentru acel organism comunitar.

2.3. Codul bunei conduite administrative şi principiile bunei administraţii

Rolul Codului bunei conduite administrative constă, pe de o parte, în promovarea transparenţei şi coerenţei acţiunii administrative şi, pe de altă parte, în asigurarea aplicării uniforme a regulilor şi principiilor pe care le conţine, în activitatea tuturor instituţiilor şi organelor Uniunii Europene.

loan Alexandru ş.a., op. cit., p . 123 . 256

De altfel, la art. 1 se specifică în mod expres că instituţiile europene şi funcţionarii lor au obligaţia ca, în relaţiile cu publicul, să respecte principiile Codului bunei conduite administrative. Deci, în câmpul de aplicare a codului, intră funcţionarii şi alţi angajaţi ai Comunităţilor Europene, instituţiile şi serviciile lor având obligaţia să ia măsurile necesare pentru ca dispoziţiile Codului să fie aplicate în mod egal şi altor persoane care lucrează în serviciul lor, fie cu contracte de drept privat, fie detaşate din funcţii publice naţionale, fie ca stagiari.

Potrivit Codului, prin „instituţie" se înţelege o instituţie sau un organ comunitar, iar prin „public" se înţelege persoanele fizice sau juridice, care au ori nu au domiciliul/reşedinţa sau sediul social într-unui din statele membre ale Uniunii Europene în timp ce, prin „funcţionar" se înţelege un funcţionar sau un alt angajat al Comisiei Europene.

De menţionat că principiile şi regulile enunţate de Codul bunei conduite administrative, pe care le vom prezenta în continuare, nu se aplică în privinţa relaţiilor dintre instituţiile Uniunii Europene şi funcţionarii acestora, care sunt guvernate de Statutul funcţionarilor Uniunii Europene, ci se aplică exclusiv relaţiilor dintre instituţiile comunitare şi funcţionarii acestora, pe de o parte şi persoanele fizice şi juridice care au sau nu au domiciliul/reşedinţa sau sediul social într-unui din statele membre, pe de altă parte.

2.3.1. Principiul legalităţii

Potrivit acestui principiu, funcţionarul trebuie să acţioneze în conformitate cu legea, fiind obligat să aplice regulile şi procedurile reglementate de legislaţia comunitară.

In acest scop, va trebui să vegheze ca deciziile care afectează drepturile sau interesele persoanelor să aibă o bază juridică, iar conţinutul lor să fie conform cu dreptul.

257

2.3.2. Principiul nediscriminării şi al egalităţii de tratament

în virtutea acestui principiu, funcţionarul instituţiilor comunitare este dator ca, la rezolvarea cererilor formulate de )ersoanele fizice sau juridice şi la luarea deciziilor, să acţioneze :u respectarea principiului egalităţii de tratament în sensul că )ersoanele aflate în aceeaşi situaţie să fie tratate într-o manieră iimilară.

în mod special, funcţionarul va trebui să evite orice liscriminare pe motive de naţionalitate, sex, rasă, culoare, >rigine etnică sau socială, caracteristici genetice, limbă, religie ;au convingeri, opinii politice sau orice altă opinie, apartenenţă a o minoritate naţională, avere, naştere, handicap, vârstă sau >rientare sexuală.

Prin această enumerare exhaustivă, Codul european al )unei conduite administrative a căutat să includă orice motiv de liscriminare, precum şi orice formă de discriminare directă sau iisimulată, având în vedere şi contribuţiile jurisprudenţei Curţii europene de Justiţie, la care ne-am referit mai sus 1 5 0 .

2.3.3. Principiulproporţionalităţii

Atunci când acţionează pentru luarea unor decizii, îuncţionarul instituţiilor şi organelor comunitare va trebui să /egheze ca măsurile luate să fie proporţionale cu scopul urmărit. En acest sens, va căuta să evite, în mod special, restrângerea Irepturilor cetăţenilor sau să le impună constrângeri, atunci când -estrângerile sau constrângerile respective sunt disproporţionate ii raport cu scopul acţiunii angajate.

Pentru detalii pr iv ind contribuţia jur i sprudenţe i Curţi i la conturarea ;onceptelor de egali tate şi nediscr iminare , a se vedea: loan Alexandru ş.a., >p. cit., p .249 şi u rm. >58

Principiul proporţionalităţii impune funcţionarului ca, la luarea deciziilor, să respecte un echilibru corect între interesele particularilor, persoane fizice sau juridice şi interesul public general.

2.3.4. Principiul evitării abuzului de putere

Acest principiu impune ca din conduita administrativă să lipsească abuzul de putere, în sensul că funcţionarul comunitar va trebui să-şi exercite prerogativele doar în scopul pentru care acestea i-au fost conferite, urmând să evite, în mod special, folosirea acestora fără un temeinic fundament juridic sau pentru realizarea unor scopuri care nu sunt justificate de un interes public.

Deci, dacă în cazul încălcării principiului proporţionalităţii este vorba de un exces de putere în folosirea dreptului de apreciere din partea funcţionarului comunitar, în cazul abuzului de putere este vorba de o deturnare a prerogativelor ce i-au fost conferite, acţiunea sa administrativă fiind lipsită de orice fundament juridic şi străină de realizarea unui interes public 1 5 1 .

2.3.5. Principiul imparţialităţii şi independenţei

Potrivit art. 8 din Codul european al bunei conduite administrative, funcţionarul comunitar trebuie să fie imparţial şi independent, în sensul că trebuie să se abţină de la orice acţiune arbitrară care să vatăme persoanele fizice sau juridice, precum şi de la orice tratament preferenţial.

Astfel, conduita funcţionarului comunitar nu trebuie să fie condusă de interese personale, familiale sau naţionale, ori de presiuni politice şi nici de interese financiare proprii sau ale apropriaţilor săi.

Pentru detalii pr ivind acest pr incipiu general al acţiunii administrat ive, a se vedea: D a n a Aposto l Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Edi tura All Beck, Bucureşt i , 1999.

259

2.3.6. Principiul obiectivitătii

Principiul obiectivitătii obligă pe funcţionarul comunitar ;a, la luarea deciziilor administrative, să aibă în vedere doar clementele şi împrejurările pertinente şi să le aprecieze în mod obiectiv, excluzând orice factor străin de fondul cauzei avută spre rezolvare.

Cu alte cuvinte, decizia funcţionarului nu trebuie să fie afectată, influenţată de elemente de subiectivitate, ci să fie consecinţa unei conduite nepărtinitoare, imparţiale, astfel că principiul obiectvităţii completează principiul precedent al imparţialităţii.

2.3.7. Principiul aşteptării legitime, coerenţei şi solicitudinii

Potrivit acestui principiu este necesar ca funcţionarul comunitar să fie coerent şi previzibil în conduita sa administrativă, precum şi cu acţiunea administrativă şi practicile administrative obişnuite ale instituţiei din care face parte, pe care nu le poate ignora decât în cazuri speciale şi temeinic justificate juridic.

Astfel, funcţionarul comunitar va trebui să răspundă aşteptărilor legitime şi rezonabile ale persoanelor fizice şi juridice, în virtutea conduitei instituţionale anterioare.

Ori de câte ori este necesar, funcţionarul trebuie să dea dovadă de solicitudine şi să îndrume persoana fizică sau juridică atât în legătură cu modalitatea sesizării, cât şi a procedurii de urmat pentru rezolvarea unei probleme aflate în domeniul său de competenţă.

2.3.8. Principiul corectitudinii

Principiul corectitudinii îl obligă pe funcţionarul comunitar să acţioneze cu imparţialitate şi, în acelaşi timp, într-o manieră echitabilă şi rezonabilă, echilibrată.

260

2.3.9. Regula amabilităţii

In relaţiile cu persoanele fizice şi juridice care i se adresează, funcţionarul comunitar trebuie să fie serios, corect, curtenitor şi primitor, iar în răspunsurile pe care le dă la corespondenţă, la apelurile telefonice sau la curierul electronic, trebuie să se străduiască să fie serviabil pe cât posibil şi să răspundă cât mai complet şi exact la întrebările care i-au fost puse.

In situaţia în care problema pusă nu este de competenţa sa, funcţionarul trebuie să-1 îndrume pe petiţionar către funcţionarul competent.

De asemenea, în cazul unei erori care afectează în mod negativ drepturile sau interesele unei persoane fizice sau juridice, funcţionarul este dator să prezinte scuze şi să se străduiască să înlăture urmările negative ale greşelii sale, într-o modalitate cât mai potrivită şi să-1 informeze pe cel interesat în legătură cu căile de atac prevăzute la art. 19 din Cod.

2.3.10. Regula răspunsului în limba în care s-a formulat scrisoarea

Potrivit art. 13 din Cod, funcţionarul trebuie să vegheze ca fiecare cetăţean al Uniunii sau oricare membru al publicului, care a scris unei instituţii europene într-una din limbile tratatului, să primească răspunsul în aceeaşi limbă, regulă care se aplică, în măsura posibilităţilor, şi în cazul persoanelor juridice, precum ONG-urile şi societăţile.

2.3.11. Regula confirmării primirii şi indicării funcţionarului responsabil

Potrivit acestei reguli, orice scrisoare sau cerere adresată unei instituţii europene trebuie să facă obiectul unei confirmări de primire într-un termen de două săptămâni, în afară de situaţiile când, în această perioadă, se trimite un răspuns referitor la soluţionarea cererii.

261

în ambele situaţii, persoanei interesate i se va comunica numele şi numărul de telefon al funcţionarului căruia i s-a repartizat lucrarea, precum şi serviciul de care acesta aparţine.

Nu va fi necesară transmiterea unei confirmări de primire sau a unui răspuns în cazul în care scrisorile sau reclamaţiile sunt abuzive prin numărul excesiv al acestora sau prin natura repetitivă sau inutilă a acestora.

2.3.12. Regula transferării dosarului la serviciul competent al instituţiei

Această regulă impune obligaţia transmiterii neîntârziate către serviciul competent al instituţiei, a dosarului privind scrisoarea sau cererea adresată unei direcţii generale sau unei direcţii sau unităţi necompetente să o soluţioneze.

în această situaţie, serviciul care a primit iniţial scrisoarea sau cererea îl va informa pe autor despre transmiterea dosarului la serviciul competent şi va indica numele şi numărul de telefon al funcţionarului căruia i-a fost încredinţat dosarul pentru rezolvare.

De asemenea, funcţionarul este dator să-1 informeze pe cetăţean în legătură cu erorile sau omisiunile care ar fi putut să se strecoare în documente şi să-i dea posibilitatea să procedeze la rectificările necesare.

2.3.13. Dreptul de a fi audiat şi de a da declaraţii

In cazurile referitoare la drepturile sau interesele cetăţenilor, funcţionarul este dator să vegheze ca dreptul la apărare să fie respectat în fiecare etapă a procedurii de luare a deciziei administrative.

în cazul când trebuie luată o decizie care afectează drepturile sau interesele, orice persoană are dreptul să depună note scrise şi, dacă este necesar, să prezinte observaţii orale mai înainte de adoptarea deciziei administrative. 262

2.3.14. Principiul termenului rezonabil pentru luarea unei decizii

Existenţa unui termen rezonabil este o cerinţă impusă şi activităţii administrative a instituţiilor şi organelor comunitare.

Astfel, potrivit art. 17 din Cod, funcţionarul instituţiilor şi organelor comunitare este obligat să vegheze ca orice decizie referitoare la o cerere sau plângere adresată instituţiei să fie luată într-un interval de timp rezonabil şi fără întârziere dar, în niciun caz, mai târziu de două luni de la data înregistrării.

Aceeaşi regulă se aplică şi în cazul scrisorilor trimise de orice persoană, precum şi notelor de serviciu prin care un funcţionar comunitar cere instrucţiuni şefilor săi ierarhici cu privire la deciziile de luat.

Totuşi, dacă din cauza complexităţii problemelor indicate, instituţia nu este în măsură să hotărască în termenul sus-menţionat de două luni, funcţionarul îl va informa pe petiţionar despre această situaţie, urmând ca decizia să-i fie comunicată în cel mai scurt timp posibil.

2.3.15. Principiul motivării deciziilor

Obligaţia instituţiilor şi organelor comunitare de a-şi motiva deciziile administrative este o consecinţă a faptului că Uniunea Europeană este, între altele, un sistem administrativ pe baze juridice „în care deciziile sunt luate în cel mai mare respect

* 152 posibil faţă de principiile deschiderii şi apropierii de cetăţeni" .

Curtea Europeană de Justiţie a statuat în nenumărate cauze că deciziile emise de funcţionarii comunitari trebuie să fie motivate într-o manieră suficientă, care să permită părţilor sa-şi apere drepturile şi interesele şi, totodată, Curţii să-i permită să-şi exercite funcţia de control judiciar 1 5 3 .

Art . l alin(2) din Tratatul asupra Uniuni i Europene semnat la Mastr icht la 7 februarie 1992.

1 5 3 Cauzele C-269/90 , C-221/98 , T-126/97 , T-96/95 ş.a. disponibi le pe www.curia .eu. int .

263

Astfel, potrivit art. 18 din Cod, orice decizie a unei instituţii europene, de natură să aducă atingere drepturilor şi interesele unei persoane particulare, trebuie să indice motivele pe care se întemeiază, precizând faptele relevante şi temeiul juridic al deciziei.

De aceea, funcţionarul va trebui să evite luarea unor decizii care se bazează pe motive succinte sau imprecise, ori care nu conţin raţionamente individuale.

Dacă, din cauza numărului mare de persoane vizate prin decizii asemănătoare, este imposibilă comunicarea într-o manieră detaliată a motivelor deciziei, fiind astfel transmis un răspuns standard, funcţionarul va trebui să asigure transmiterea ulterioară a unui răspuns motivat individual fiecărei persoane care va cere în mod expres acest lucru.

2.3.16. Regula indicării căilor de atac

Regula indicării căilor de atac completează principiul prezentat mai sus, al motivării deciziei şi constituie o garanţie a respectării dreptului la apărare al particularilor, persoane fizice sau juridice în relaţiile lor cu instituţiile şi organele comunitare.

Astfel, conform art. 19 din Cod, orice decizie emisă de o instituţie europeană, de natură să aducă atingere drepturilor sau intereselor unei persoane particulare, trebuie să conţină o prevedere care să indice căile de atac existente, în vederea contestării acestei decizii. în mod special, va trebui indicată natura căii de atac, organele înaintea cărora va putea fi exercitată şi termenul de exercitare.

în mod special, deciziile trebuie să se refere la posibilitatea declanşării unui recurs jurisdictional şi de transmitere a plângerilor către Mediatorul European în condiţiile specificate la art.230 şi 195 din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene.

264

2.3.17. Reguli de comunicare a deciziilor

în conformitate cu art.20 din Cod, funcţionarul comunitar este dator să vegheze ca deciziile care afectează drepturile sau interesele cetăţenilor să fie comunicate în scris persoanei sau persoanelor vizate, imediat ce au fost luate.

Pe de altă parte, funcţionarul va trebui să se abţină de la comunicarea deciziei către alte surse, atâta timp cât persoana sau persoanele vizate nu au fost informate.

2.3.18. Obligaţia protecţiei datelor personale

Funcţionarul european care procesează datele personale ale unui cetăţean este obligat să respecte viaţa privată şi integritatea persoanei, în conformitate de dispoziţiile Regulamentului (CE) nr.45/2001 al Parlamentului European şi al Consiliului European din 18 dec. 2000 referitor la protecţia persoanei fizice în privinţa prelucrării datelor cu caracter personal de către instituţiile şi organele comunitare şi a liberei circulaţii a datelor. 1 5 4

în mod special, funcţionarul trebuie să se abţină de la procesarea datelor personale în scopuri nelegitime, precum şi de la transmiterea acestora către persoane neautorizate.

2.3.19. Rezolvarea cererilor de furnizare a informaţiilor publice

Atunci când funcţionarul este competent în cauza respectivă, el va furniza informaţiile cerute de persoanele vizate şi, dacă este cazul, el va da şi îndrumări în legătură cu modalitatea de declanşare a unei proceduri administrative în domeniul său de competenţă, având grijă ca informaţiile comunicate să fie clare şi inteligibile pentru solicitant.

1 5 4 Regulamentu l (CE) nr .45/2001 din 8 decembr ie 2000 a fost publicat în J O L 8 / 1 , 12 .01.2001.

265

în situaţia în care cererea verbală de informaţii ar fi dificil de procesat, ori ar necesita un timp mai îndelungat, funcţionarul va cere persoanei respective să-şi formuleze cererea în scris.

Dacă, din motive de confidenţialitate, un funcţionar nu va putea divulga informaţiile cerute, va fi necesar ca aceste motive să-i fie comunicate persoanei care a cerut informaţiile respective.

în cazul în care cererea de furnizare a unor informaţii nu a fost adresată funcţionarului competent, acesta va trebui să-1 îndrume pe solicitant către funcţionarul competent şi să-i indice numele şi numărul de telefon al acestuia. Dacă cererea adresată priveşte o altă instituţie sau un alt organ comunitar, funcţionarul va trebui sa-1 îndrume pe solicitant către instituţia sau organul competent.

în raport cu obiectul cererii, funcţionarul va trebui să îndrume persoana solicitantă la serviciul instituţii competente pentru transmiterea informaţiilor către public.

2.3.20. Solicitarea accesului publicului la documente

Funcţionarul va trebui să rezolve cererile de acces la documente potrivit regulilor stabilite de către instituţia sau organul comunitar şi în conformitate cu principiile şi limitele enunţate în Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 1 5 5 .

în cazul în care funcţionarul nu poate da curs unei cereri verbale de acces la documente, el va cere solicitantului să-şi formuleze cererea în scris.

2.3.21. Dreptul de a formula plângere la Mediatorul European

Aşa cum am precizat anterior, potrivit art.43 din Carta europeană a drepturilor fundamentale, orice cetăţean sau

1 5 5 Regulamentu l (CE) nr. 1049/2001 a fost publ icat în JO L 145/43, 31 .05 .2001 . 266

cetăţeană a Uniunii Europene, precum şi orice persoană fizică sau juridică, rezidentă sau cu sediul social în unul dintre statele membre, are dreptul să sesizeze Mediatorul European în caz de proastă administraţie în acţiunea administrativă a instituţiilor sau organelor comunitare.

Având în vedere definiţia dată de Mediatorul European noţiunii de proastă administraţie, pe care am prezentat-o mai sus, considerăm că, în sens larg, orice încălcare a regulilor şi principiilor enunţate de Codul bunei conduite administrative va reprezenta, nu doar o încălcare a normelor deontologice, dar va reprezenta, în acelaşi timp, şi un caz de proastă administraţie.

Tocmai de aceea, aşa cum rezultă din art.26 din Cod, orice nerespectare de către o instituţie sau un funcţionar a principiilor stabilite de prezentul Cod, va putea face obiectul unei reclamaţii adresate Mediatorului European în conformitate cu prevederile art. 195 din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene şi ale Statutului Mediatorului European.

Am considerat necesară această prezentare a celor două documente europene având în vedere impactul pe care acestea l-au avut şi îl vor mai avea şi pe viitor, în ceea ce priveşte evoluţia abordărilor deontologice asupra conduitei administrative a diferitelor categorii de funcţionari publici, asupra eforturilor de implementare a principiilor şi regulilor bunei administraţii în activitatea tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, care este, în ultimă instanţă, suma activităţii tuturor funcţionarilor publici.

267